DISERTAČNÍ PRÁCE

Executive DBA (PhD)

TÉMA: Daňová správa v Československu a

České Republice

Jméno a příjmení autora: JUDr. Julius Kramarič, LLM, MBA

Jméno a příjmení školitele: PhDr. Pavel Makovský, Ph.D., MBA

Datum zpracování: prosinec 2017

Místo zpracování: Praha

DISSERTATION THESIS

Executive DBA (PhD)

TOPIC: Tax administration in Czechoslovakia and

Czech Republic

Name and surname: JUDr. Julius Kramaric, LLM, MBA

Name and surname supervisor: PhDr. Pavel Makovsky, Ph.D., MBA

The date of writing: december 2017

Place: Prague

ČESTNÉ PROHLÁŠENÍ

Vložením disertační práce do Studentského informačního systému LIGS

University já – JUDr. Julius Kramarič – student programu Executive DBA (PhD),

čestně prohlašuji, že jsme tuto disertační práci vypracoval sám s přispěním

školitele a používal jsme pouze literaturu v práci uvedenou. Dále potvrzuji, že

nemám námitek proti půjčování nebo zveřejňování této disertační práce nebo

její části se souhlasem LIGS University.

ANOTACE

Disertační práce je komplexní a historickou analýzou organizace finanční a

daňové správy od vzniku bývalého Československa do doby působnosti zákona

o správě daní a poplatků v České republice, který byl uceleným právním

předpisem předcházející současnou právní úpravu – Daňový řád, pro nějž se

stal neodiskutovatelným teoreticko - právním základem a současně i základem

procesních pravidel. Současně je uceleným poukazem na použitelnost a

uplatnění teoretických procesních a hmotněprávních základů, ale zejména

dobrých zkušeností (dobré praxe), a to nejenom pro budoucí praxi v daňové

(finanční) správě České republiky pro futuro, kdy pomocí komparace na

mezinárodní, ekonomické a politické změny ve společnosti v konkrétních

vývojových etapách Československa a České republiky, dozajista zákona o

správě daní a poplatků zcela uspěl. Současně je velkou snahou též i nalezení a

právní vymezení konkrétních principů organizace daňové a finanční správy ve

sledovaných a analýzou posuzovaných období jejích vývoje a s tím související

postup zákonodárců i s kritickým pohledem. Vše je přehledně vedeno po

jednotlivých etapách vývoje daňové a finanční správy Československa a České

republiky v jasné korelaci i na příslušné právní předpisy a procesní pravidla, v

tom či kterém období vývoje, s jasným důrazem na konkrétní odpovědné

orgány finační a daňové správy, s popisem jejich konkrétní působnost a

základních oprávnění. S tímto je spojen i popis a analýza vývoje finanční

kontroly, její proměna v čase, možnosti příslušných orgánů finanční a daňové

správy, jakož i úskalí jejihc činnosti. Závěrem je pojednáno o nerozlučné

veřejnosprávní kontrole nad rozhodováním orgánů finanční a daňové správy,

kterou vykonávají soudy v rámci správního soudnictví, kdy je o tomto pojednáno

v korelaci na jednotlivá období sledovaného vývoje s popisem základních zásad

a oprávnění.

ANNOTATION

The doctoral thesis is a complex and historical analysis of the organisation of

the financial and tax administration, starting with the foundation of former

Czechoslovakia to the time of the effect of the Act on Tax and Fee

Administration in the Czech Republic, which was a comprehensive legal

regulation preceding the current enactment – the Tax Code, to which it laid an

undisputable theoretical and legal foundation, as well as a foundation for the

rule of procedure. At the same time, it is a comprehensive reference to the

applicability and enforcement of theoretical procedural and material

foundations, but mostly of good experience (best practice), not only for future

practice in the tax (financial) administration of the Czech Republic, where the

Act on Tax and Fee Administration completely succeeded when compared with

international, economic and political changes in the society at specific

development stages of Czechoslovakia and the Czech Republic. At the same

time, a lot of effort is put into finding and legally defining specific principles of

the organisation of the tax and financial administration in the monitored and

analysed periods of its development and the related procedure of legislators,

also from a critical point of view. All of that distinctly follows the individual stages

of the development of the tax and financial administration of Czechoslovakia

and the Czech Republic in clear correlation with relevant legal regulations and

the rule of procedure in the given period of development, with distinct emphasis

on specific responsible bodies of the financial and tax administration, with

description of their specific scope of activity and basic authorisation. That is also

related to the description and analysis of the development of financial control,

its transformation in time, the possibilities of the relevant bodies of the financial

and tax administration, as well as the difficulties of their activity. In conclusion,

the inseparable public control over the decision-making of the bodies of the

financial and tax administration is discussed; the control is performed by courts

within administrative justice, which is discussed in correlation to the individual

periods of the monitored development with descriptions of basic principles and

authorisations.

KLÍČOVÁ SLOVA

Berní právo, Československo, daně, daňová správa, finanční správa, finanční

úřady, historie, orgány, organizace, právo, právní vztahy, platba, územní

finanční orgány, vývojová etapa, zákon, zákonodárce

KEY WORDS

Fiscal law, Czechoslovakia, taxes, tax administration, financial administration,

financial offices, history, bodies, organisation, law, legal relations, payment,

regional financial bodies, developmental stage, law, legislator

OBSAH

1. Úvod ............................................................................................................ 10

2. Organizace daňové správy na území dnešní České republiky od vzniku samostatného Československa v roce 1918 ............................................................... 24

3. Obecné pojednání k základním termínům z oblasti finanční správy ............. 28

3.1. Uvedení do problematiky finančně právních vztahů ...................... 28

3.2. Pojetí daní, poplatků a cel v historickém kontextu ........................ 33

4. Charakteristika finanční správy z hlediska jejího vývoje od roku 1918 do konce platnosti zákona o správě daní a poplatků .................................................................. 44

4.1. Vývojová etapa od roku 1918 do roku 1948 .................................. 44

4.2. Vývojová etapa od roku 1948 do roku 1990 .................................. 51

4.3. Vývojová etapa od roku 1990 do roku 2000 .................................. 53

4.4. Pojetí finanční správy po roce 2000 .............................................. 58

5. Pojednání o orgánech finanční správy ......................................................... 62

5.1. Obecně k historii orgánů finanční správy ...................................... 62

5.2. Orgány finanční správy od roku 1918 do roku 1948 ..................... 67

5.3. Orgány finanční správy od roku 1948 do roku 1990 ..................... 91

5.4. Orgány finanční správy od roku 1990 do roku 2000 ..................... 99

5.5. Orgány finanční správy od roku 2000 ......................................... 104

6. Vývoj finanční kontroly v návaznosti na jednotlivé etapy finančí správy od roku 1918 do konce působnosti zákona o správě daní a poplatků. ................................... 116

6.1. Vývojová etapa od roku 1918 do roku 1948 ................................ 116

6.2. Vývojová etapa od roku 1948 do roku 1990 ................................ 119

6.3. Vývojová etapa od roku 1990 do roku 2000 ................................ 128

6.4. Finanční kontrola od roku 2000................................................... 130

7. Vývoj správního soudnictví na území ČR ................................................... 139

8. Subsidiarita a analogie zákona o správě daní a poplatků ve vztahu k jiným předpisům období od roku 1993 až do přijetí nového správního řádu ....................... 160

9. Závěr .......................................................................................................... 170

Použitá

literatura................................................................................................................194

8

Organizace správy daní a poplatků na území

dnešní České republiky od roku 1918

do konce působnosti zákona o správě daní a

poplatků

Cíl práce a použité metody

Hlavním cílem předkládané disertační práce je analýza organizace daňové

správy od vzniku bývalého Československa do doby působnosti zákona o

správě daní a poplatků s cílem zjistit, které závěry týkající se dřívější daňové

správy byla v posuzovaném období použitelná a které zkušenosti lze i v

budoucnu ještě využít. Na hlavní cíl práce, jímž je vyvození závěrů z vývoje

organizace daňové správy před druhou světovou válkou, navazuje ještě několik

cílů dílčích.

Mezi ně patří

- charakterizovat předválečnou daňovou správu

- určit ve sporných případech, která ustanovení předválečných právních

předpisů dosud plati,

- zhodnotit efektivnost předválečného modelu daňové správy,

- charakterizovat model daňové správy používaný po 2. světové válce až do

roku 1989 včetně zhodnocení jeho efektivnosti

a z praktického hlediska

- určit využitelnost závěrů týkajících se předválečné organizace daňové

správy

9

Základním východiskem předkládané habilitační práce je teoretické

vymezení principů organizace daňové správy.

Protože mezi základní metody vědecké práce patří metody analýzy a

syntézy, je třeba zmínit, že základním postupem v práci použitým je právě

analýza. Teoretická a kritická analýza byla použita ve všech částech

předkládané práce.

Současně byla využita i metoda komparace, spočívajícíc v porovnávání

zkoumaných institutů a jejich principů mezi sebou navzájem, ale i instituty a

principy současnými.

Postup od specifických, zvláštních závěrů k jejich zobecněním umožňuje

metoda indukce.

10

1. Úvod

(včetně vymezení toho, co se daněmi rozumí a jak se daně kategorizují)

Správa daní a poplatků je pojmem, který je vymezen zákonem.1

Ačkoli nejde o legální (tj. zákonnou, zákonem stanovenou) definici, ale jen o

tzv. legislativní zkratku, zavedenou v ustanovení § 1 odst. 1 zákona bývalé

ČNR č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků (legislativní zkratka pouze

shrnuje, co nadále bude zákonodárce pod daný pojem zahrnovat), je tedy

vymezení daní v tomto pojetí součástí našeho právního řádu a tedy právním

termínem (tj. termínem, jehož obsah i rozsah je platným právem vymezen,

určen, neboli formalizován). Právě o tento termín nám však v dalším textu příliš

nepůjde.

Budeme se spíše zabývat daněmi v pravém smyslu slova, daněmi, jež tvoří

tzv. daňovou soustavu naší republiky, a i to jenom zprostředkovaně.

2Předmětem našeho zájmu jsou otázky správy daní ve smyslu spravování

daňové agendy, správy myšlené jak ve smyslu určité činnosti vykonávané

orgány veřejné správy, tak právě i správy jako soustavy orgánů, které daňovou

agendu státu realizují a zajišťují.

V tomto směru ovšem, půjde hlavně a zejména o realizaci působností a

funkcí státu a jeho orgánů,3 protože orgány samosprávy4 působí spíše v oblasti

poplatkové (poplatky sice pod zákonem zavedenou legislativní zkratku „daň“

spadají, ale nám jde, jak jsem si už dovolil poznamenat, o daně v užším smyslu

(například v tom, ve kterém je z platných právních předpisů užívá zákon o

územních finančních orgánech).

1 V současné době jde o zákon bývalé ČNR č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, který vymezuje pojem daně legislativní zkratkou zavedenou v §1 odst. 1, viz. dále v navazujícím textu. 2 K vymezení daní v ekonomickém pojetí srov. např. Hamerníková, B. – Kubátová, K.: Veřejné finance, Praha 2004, str. 166, opět viz. dále. 3 K otázce funkcí státu srov. Kindl, M.: Úvod do obecné části správního práva, Nakladatelství ZČLT, Plzeň 1997, 2000, str. 37 a násl. 4 Orgány samosprávy jsou vymezeny v Čl. 99 ústavního zákona Č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, podle kterého se Česká republika člení na obce, jež jsou základními územními samosprávnými celky, a kraje, jež jsou vyššími územními samosprávnými celky. Dále se zmiňuje už právě jen o vyšších územně samosprávných celcích. Podle Čl. 100 odst. 2 Ústavy přitom obec je vždy součástí vyššího samosprávného celku

11

Jak již bylo zmiňováno, jde v dalším textu v prvé řadě o dějiny daňové

správy5 v onom užším smyslu, v jakém ji vykonávali územní finanční orgány

v posuzovaném období. Úvod k takové práci ovšem nutně musí mít povahu

captationis benevolentiae, protože jde o úkol, jehož je velice těžké se zhostit.

O právu týkajícím se daní v tomto užším smyslu (daňovým právem) tedy

budeme hovořit jako o právu berním, neboť předmětem našeho zájmu jsou

daně v onom pojetí, v jakém v minulosti byly nazývány berněmi. Ostatně, jak

ještě uvidíme, při svém vzniku v roce 1918 tehdejší Československo zdědilo po

zaniklém císařství soustavu berních úřadů, původně podléhajících vídeňskému

ministerstvu financí, a po určitou dobu ji také využívalo, jakkoli už poté

samozřejmě nepodléhala Vídni. V oné době se právní úprava pravidel

spravování daní dokonce nazývala berním právem, a v takové souvislosti

tohoto označení použijeme i my.6

Berní právo je tedy právem ovlivňujícím a ovlivňovaným ekonomickým

modelem státu, přičemž jeho primárním účelem je zajištění bezporuchového

fungování tohoto modelu a zajištění tvorby a užití materiálního základu

produkce veřejných statků.

Berní právo má povahu specifického veřejnoprávního odvětví s úzkými

vazbami zejména k správnímu právu a soukromoprávním odvětvím vzhledem

k povaze jím regulovaných veřejných finančních činností.

Již velký anglický filosof a jeden z otců moderní ekonomické vědy Adam

Smith formuloval známé čtyři daňové kánony,7 které vyjadřují zásadu

spravedlnosti, určitosti, pohodlnosti placení a úspornosti (efektivnosti):

5 Výkon státní správy lze orgánům samosprávy svěřit jen zákonem. 6 K dlouholeté tradici patří, že rozhodování o daních bylo z obecné právní úpravy rozhodování o právech a povinnostech nepodřízených subjektů (tj. z rozhodování v oblasti veřejné správy) vyloučeno, srov. vládní nařízení č. 8/1928 Sbírky zákonů a nařízení republiky československé (dále Sb. z. a n.)o správním řízení. Je otázkou (kterou se v této práci nezabýváme), nakolik tento postulát platí i nadále

7 původní poznámka 1

12

I.„V každém státě by měli poddaní přispívat na výdaje na správu státu tak,

aby to co nejlépe odpovídalo jejich možnostem, tj. úměrně důchodu, kterého

pod ochranou státu požívají.“

Smith se již tímto svým prvním kánonem hlásí ke směnné teorii daňové,““

neboť uplatnění tohoto principu přirovnává k pronájmu velkého panství mnoha

nájemníkům-pachtýřům.

Každý nájemce platé pachtovné, jakožto úhradu za výdaje spojené se

správou tohoto panství. Podíl jednotlivce závisi na prospěchu (důchodu), který

jednotlivec získává. Smith zdůrazňuje, že spravedlnost si žádá, aby mezi druhy

důchodů (renta, zisk, mzda) nebyl činěn rozdíl.

II. „Daň, kterou má každý jednotlivec platit, bý měla být stanovena přesně a

nikoliv libovolně. Doba splatnosti, způsob placení a suma, kterou má platit, to

všechno by mělo být poplatníkovi a komukoliv jinému naprosto jasné.“ Princip

určitosti chrání poplatníka před výběrčími daní, jimž by jinak byl vydán na milost

či nemilost.

III.„Každá daň by se měla vybírat tehdy a takovým způsobem, kdy a jak se

to poplatníkovi asi nejlépe hodí.“ Jako příklady uvádí Smith daň z nájemného,

která se platí v době placení nájemného, kdy pronajímatel je nejspíše schopen

daň uhradit. Daň z přepychového zboží platí vlastně spotřebitel, a tato daň mu

též vyhovuje, nebo je hrazena postupně tak, jak je zboží kupováno.

IV.„Každá daň by měla být promyšlena a propracována tak, aby obyvatelé

platili co nejméně nad to, kolik ona daň skutečně přináší do státní pokladny.“

Co to vlastně daň je? Můžeme se v souladu s odbornou literaturou pokusit o

její definici, respektive ji z odborné literatury do jisté míry vyčíst (opět nám jde o

onu daň v užším, ekonomickém, smyslu slova, nikoli o daň jako právní pojem

zavedený v § 1 odst. 1 zákona o správě daní a poplatků.8

Protože jde jen o úvod, dovolím si převzít následující uvozující text,

vysvětlující, co vlastně daně jsou, od nesporných autorit ekonomického chápání

daní. V dalším textu (textu tohoto úvodu) budu tedy vycházet zejména z práce

8 K těmto právním otázkám srov. též Kindl, M., Telecký, D., Válková, H.: Zákon o správě daní a poplatků, C.H. Beck, Praha 2002, str. 24 – 25

13

„Kubátová, K.: Daňová teorie a politika, EUROLEX BOHEMIA, PRAHA 2000 a z

Veřejných financí, učebnice sepsané touž autorkou ve spoluautorství s B.

Hamerníkovou (Veřejné finance,. EUROLEX BOHEMIA, Praha 2000), případně

z díla J. Širokého (Daňové teorie, C.H. Beck, Praha 2003). Z nich převezmu

vymezení pojmu daně a kategorizaci daní, jakož i jiné s tím související

poznatky, které naopak budou východiskem a podkladem našeho dalšího

uvažování.

Chceme-li se totiž jakkoli zamýšlet nad vývojem, trendy i konkrétními

poznatky o vývoji organizace daňové správy, pak ovšem musíme zcela

bezpečně vědět, oč v takové věci jde (co tedy vlastně představuje adjektivum

„daňový“). Z tohoto hlediska je další text pochopitelně excerpcí použitých

pramenů a nepřináší nové poznatky, proto jsem si také jej dovolil zařadit rovnou

do úvodu, jakkoli tím úvod poněkud zbytněl.

Daň je obvykle definována jako povinná, nenávratná, zákonem určená

platba do veřejného rozpočtu.

Je to platba charakterizovaná tím, že je neúčelová a neekvivalentní. Daň se

pravidelně opakuje v časových intervalech (např. Každoroční placení daně z

příjmů), nebo je nepravidelná a platí se za určitých specifických okolností (např.

při každém převodu nemovitosti).

Neúčelovostí daně se rozumí skutečnost, že konkrétní daň v určité výši

nemá financovat konkrétní vládní projekt, nýbrž že se stane součástí celkových

příjmů veřejného rozpočtu, z něhož se budou financovat různé veřejné potřeby.

Neekvivalentnost pro poplatníka znamená, že nemá nárok na protihodnotu

ve výši odpovídající jeho platbě.

Daň plní v rámci toho kterého hospodářství několik základních funkcí:9

•Funkci alokační – uplatňuje se tehdy, když trh projevuje neefektivnost v

alokaci zdrojů. Příčiny tržního selhání jsou: existence veřejných statků, statků

pod ochranou, externalit a nedokonalá konkurence.

•Funkci redistribuční – je důležitá proto, že lidé nepovažují rozdělení

důchodů a bohatství, vzniklých fungováním trhu, za spravedlivé. Veřejné

9 srov. Bakeš, M. a kol., Finanční právo 3, aktualizované vydání, Praha: C.H. Beck, 2003, str. 126

14

finance (daně) mají za úkol přesunout část důchodů a bohatství směrem od

bohatších jedinců k chudším.

•Funkci stabilizační – znamená zmírňování cyklických výkyvů v ekonomice v

zájmu zajištění dostatečné zaměstnanosti a cenové stability.

O této zvláštní roli fiskálné politiky se vede mnoho sporů. Odpůrci tvrdí, že

snaha po stabilizaci je právě tou příčinou, která vyvolává nestabilitu. Je však

nesporné, že fiskální (daňový) systém je schopen ovlivňovat agregátní

národohospodářské ukazatele – ať už je jeho důsledek jakýkoliv.10

Důchodovými daněmi rozumíme daně placené jednotlivci nebo právnickými

osobami z důchodů. U nás se tyto daně v současné době a podle platné právní

úpravy nazývají daněmi z příjmů (fyzických a právnických osob).

Za nejdůležitější funkci daní se v literatuře o daních často označuje tzv.

fiskální funkce.

Rozumí se jí získávání finančních prostředků do veřejných rozpočtů, z nichž

jsou pak financovány veřejné výdaje.

•Fiskální funkce je historicky nejstarší (panovník musel od poddaných

získávat prostředky k financování potřeb svého dvora a státu, jež původně

splývalo v jedno) a je obsažena ve všech třech výše uvedených funkcích.

U funkce alokační jde o získání prostředků na financování oblastí trhem

podceněných, u funkce redistribuční jde o získání financí pro chudé (odkud

odjinud, než od bohatých). Při plnění stabilizační funkce reguluje vláda výši

daňových příjmů podle hospodářského cyklu. O významu daní svědčí, že

představují více nežli 90% příjmů veřejných rozpočtů.

Daně lze třídit (klasifikovat) z různých hledisek. Například i podle toho, jak

mohou splňovat alokační, redistribuční či stabilizační funkce.11

Jedno z nejzákladnějších rozlišení daní je podle vazby na důchod

poplatníka: na daně přímé a nepřímé. To dělení má dlouhou tradici, a to i v

10 podrobněji k této otázce Kalous, S., Kohoutková, A.: Správa daní aneb daňový subjekt versus správce daně, 1. vydání, Praha, nakladatelství Pragoeduca, 1996, str. 54 11 viz. tamtéž, str. 59

15

právní úpravě.12 Dokonce dalo jméno zřejmě nejslavnějšímu předpisu

upravujícímu otázky spravování daňové agendy státem, zákonu o přímých

daních, který nadto patřil mezi základní I pilíře rozpočtové reformy, kterou se

československá daňová soustava, ale hlavně systém orgánů, které v tehdejším

Československu daňovou agendu spravovaly a zjišťovaly, odpoutala od

původně převzatého systému úřadů bývalého (zaniklého) císařství.

Rozpočtová reforma, spojená se jménem profesor Engliše, tehdejšího

ministra financí, se opírala mimo jiné o zcela radikální a zásadní reformu

daňovou, představovanou výše zmíněným zákonem o přímých daních.

Podobně jako dnešní úprava v dodnes platném zákoně bývalé České

národní rady č. 337/1992 Sb. i zákon o přímých daních z roku 1927

představoval propojení hmotně právní úpravy daňové materie (pochopiteně v

souladu se svým názvem materie přímých daní), ale i obsáhlé úpravě procesně

právní.13

V závěrečných částech této skromné práce se pokusím doložit, že

opomenutím zákonodárce dokonce nebyla zřejmě právě ona procesní část

zákona o přímých daních v posozovaném období zrušena (názory na to se

různí, avšak dovoluji si předeslat, že z čistě legislativně technického hlediska

derogace zbývající, tj. procesní, části tohoto zákona v našem právu

v posozovaném období evidentně chyběla).

Ať tak či onak, toto dílo englišovské administrativy zasluhuje i dnes

maximální pozornosti a je významnou inspirací i pro dnešní legislativní snažení.

Ačkoli na rozpočtové reformě, kterou umožnila hospodářská konjunktura 20.

let minulého století v naší zemi, se pracovalo právě již od počátku 20. let, je

zákon o přímých daních, který jak zmíněno, patřil mezi její významné pilíře,

dílem hodným obdivu a současně dokladem toho, že legislativní práce ani na

zcela stěžejních zákonech nemusí trvat celé desítky let, jak se občas ještě i v

dnešní době legislativního chvatu a kvasu tvrdívá.14

12 srov. Boněk, V.: Zákon o správě daní a poplatků komentář, 1. Vydání, Praha, CODEX Bohemia, 1997, str. 97 13 srov. Bakeš, M. a kol., Finanční právo 3, aktualizované vydání, Praha: C.H. Beck, 2003, str. 19 14 podrobněji k této otázce Kalous, S., Kohoutková, A.: Správa daní aneb daňový subjekt versus správce daně, 1. vydání, Praha, nakladatelství Pragoeduca, 1996, str. 66

16

Po této uctivé odbočce si nicméně dovolím vrátit se k tématu členění daní, z

něhož dále budu vycházet.

Daně se tedy dále člení na:

•Daně přímé, které platí poplatník na úkor svého důchodu a předpokládá se,

že je nemůže přenést na jiný subjekt. Jedná se o daně z důchodů a daně

majetkové, případně o daně z hlavy.

•U daní nepřímých se předpokládá, že je subjekt, který daň odvádí, neplatí z

vlastního důchodu, ale že je přenáší na jiný subjekt. Daň je přenesena

prostřednictvím zvýšení ceny.

Mezi daně nepřímé řadíme daně ze spotřeby a obratů, daň z přidané

hodnoty, a také cla. (V právním smyslu naší právní úpravy cla, jež jsou beze

sporu v ekonomickém pojetí daní, nejsou na rozdíl od poplatků, odvodů atd.,

vůbec zahrnuty mezi daně).

Ačkoli to zřejmě nebylo záměrem (právní úprava pochází už z roku 1991),

umožňuje toto právní pojetí významné působení práva Evropské Unie. V Listině

základních práv a svobod (čl. 11 odst. 4) je totiž stanoveno, že daně a poplatky

lze ukládat pouze na základě zákona.

Tím, že zákonodárce nezařadil mezi daně v právním smyslu cla, umožnil

vlastně to, že dnes jsou některá cla upravena komunitárním právem (protože

Listina základních práv a svobod byla původně vyhlášena jako příloha

ústavního zákona č. 23/1991 Sb.), jde zřejmě o kouzlo nechtěného, nicméně

právní úprava dokonce dodnes bez problémů umožňuje použití komunitárního

práva v oblasti cel.

Daňové zákonodárství zohledňuje rozdíl mezi přímými a nepřímými daněmi i

terminologicky.15

Subjekt u daní přímých se nazývá poplatník, zatímco u nepřímých plátce,

(daně z obratu jsou obvykle chápány jako nepřímé, avšak za první republiky u

15 srov. Bakeš, M. a kol., Finanční právo 3, aktualizované vydání, Praha: C.H. Beck, 2003, str. 97

17

nás existovala vedle nepřímých daní i daň z obratu firem, která se zařazovala

mezi přímé. Znamenalo to, že zákonodárce považuje firmy za skutečné nositele

této daně).

Podle objektu se daně nazývají i v daňových zákonech (viz k tomu například

zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů fyzických a právnických osob).16

Historie, a výjimečně i současnost, zná také daně z „hlavy“, (daní z hlavy se

rozumí daň uložená každému poplatníkovi bez ohledu na jeho příjem. Je pro

všechny stejná.) nebo podnikajícími subjekty placené tzv. daně „výnosové“.

(daň výnosová postihuje určitý typ výnosu, jako je např. výnos ze zemědělské

usedlosti, ze živnosti, apod.)

Podle charakteru veličiny, z níž se daň platí, se daně třídí na:

•kapitálové, anebo

•běžné.

Objektem daně může být stavová veličina, vyjadřující množství, zásobu,

stav. Daně uložené na stavovou veličinu se jmenují kapitálové. Stavová veličina

se zjišťuje k určitému okamžiku, resp. dni.

Stavovou veličinou neboli zásobou kapitálu je např.: množství zboží na

skladě, stav nemovitého majetku, množství peněz na účtu.

Daněmi kapitálovými jsou pak daně z majetku. Patří sem i daně dědické a

darovací, neboť zde se zdaňuje majetek jako takový; objektem daně je jeho

stav.17

Objektem daně může být i toková veličina, vyjadřující tok, přesun.

Daně uložené na tokovou veličinu se nazývají běžné.

Toková veličina se zjišťuje za časový úsek, jako je rok, měsíc apod., který je

ohraničen dvěma časovými okamžiky (tj. „od – do“).18 Tokovou veličinou je

16 srov. Boněk, V.: Zákon o správě daní a poplatků komentář, 1. Vydání, Praha, CODEX Bohemia, 1997, str. 32 – 33 17 srov. Bakeš, M. a kol., Finanční právo 3, aktualizované vydání, Praha: C.H. Beck, 2003, str. 112 18 viz. tamtéž, str. 113

18

produkt, důchod, přidaná hodnota, spotřeba atd. Nejdůležitějšími daněmi

běžnými jsou tudíž daně důchodové, spotřební a daň z přidané hodnoty. Mezi

daně běžné patří i daně z kapitálových výnosů, a to proto, že kapitálový výnos

je veličina toku.

Podle vtahu k platební schopnosti poplatníka třídíme daně na:

•personální, tj. daňové povinnosti ukládané ad personam,

•daně vztahující se k nějaké věci (obvykle nemovité), tedy daně in rem

anebo také ad rem.

Daně (ad personam) osobní jsou adresné a mají vztah ke konkrétnímu

poplatníkovi tím, že zohledňují jeho platební schopnosti. Osobními daněmi jsou

daně důchodové, placené fyzickými osobami (tj. osobní daně důchodové).

Daně in rem (nebo ad rem) se platí bez ohledu na platební schopnost

poplatníka. Proto daně spotřební, z přidané hodnoty, výnosové, ale také

důchodové, placené společnostmi a majetkové, nezohledňující platební

schopnosti poplatníků, jsou in rem.19

Podle vztahu mezi velikostí daně a velikostí daňového základu rozlišujeme

daně:

• stanovené bez vztahu ke zdaňovanému základu, anebo naopak

• specifické,

• ad valorem („k hodnotě“)

Daně stanovené bez vztahu ke zdaňovanému základu jsou daně paušální a

z hlavy. Všechny subjekty platí daň jenom proto, že existují.

Paušální daň nemusí být však stejně velká pro všechny poplatníky a daňová

teorie uvažuje daň, uloženou každému poplatníkovi, na základě platební

schopnosti. Protože poplatník nemůže ovlivnit výši daně z hlavy ani daně

19 srov. Boněk, V.: Zákon o správě daní a poplatků komentář, 1. Vydání, Praha, CODEX Bohemia, 1997, str. 35

19

paušální, nemají tyto daně distorzní efekty.20 Daní z hlavy však nebyly daně

placené z nevolníků v době feudalismu, neboť v tomto případě byl subjektem

daně šlechtic a objektem nevolníci; tedy vlastně pracovní síly.

Daně specifické jsou stanoveny podle množství jednotek daňového základu

nebo množství jednotek užitečné vlastnosti v daňovém základu (např. počet litrů

čistého alkoholu) – také se jim říká jednotkové. Patří sem daně spotřební.

Rovněž daně pozemková a domovní, stanovené na základě rozlohy pozemku

nebo velikostí užívané plochy, jsou specifické. Mezi daně specifické můžeme

vlastně zařadit i daň z hlavy, neboť ta je rovněž stanovena podle počtu jednotek

– hlav.

Daně ad valorem se určují podle ceny zdaňovaného základu. Daň z přidané

hodnoty nebo daň obratová jsou tudíž ad valorem.21

Daní ad valorem je vlastně i daň důchodová nebo výnosová, neboť i u nich

se jejich výše určuje ze základu daně v peněžních jednotkách.

Podle daňového určení, tj. podle rozpočtu, do kterého plynou, klasifikujeme

daně takto:

• státní (ve federálních státech daně federální),

• municipální,

• vyšších územněsprávních celků (ve federálních státech; např. daně

jednotlivých států federace v USA).

Důležité třídění daní se týká statistického zpracování údajů o příjmech

veřejných rozpočtů, které provádějí různé národní či mezinárodní instituce.

Institucionální třídění daní slouží k účelům srovnávacím a řídícím.22

Třídění daní musí zároveň splňovat podmínku statistické vykazatelnosti u

zpravodajských jednotek.23

20 srov. Chmelík, M.: Rozhodnutí v daňovém řízení, Právní rozhledy, 2000, číslo 3, str.26 – 27 21 srov. Bakeš, M. a kol., Finanční právo 3, aktualizované vydání, Praha: C.H. Beck, 2003, str. 265 22 viz.tamtéž, str. 269

20

Nejvýznamnější jsou klasifikace daní OECD nebo Mezinárodního měnového

fondu, sloužící pro účely sestavení státních rozpočtů a Statistika národních účtů

OSN, sloužící ke sledování hrubého domácího produktu a ostatních

makroekonomických agregátů.24 Nemůžeme pominout ani třídění daní podle

bilance příjmů a výdajů státního rozpočtu České republiky. Klasifikace daní

OECD rozděluje daně do šesti hlavních skupin a dalších podskupin následovně:

1000 Daně z důchodů, zisků a kapitálových výnosů

1100 Z důchodů, zisků a kapitálových výnosů od jednotlivců

1110 Z příjmů a ze zisků

1120 Z kapitálových výnosů

1200 Daně z příjmů, zisků a kapitálových výnosů od společností

1210 Z příjmů a ze zisků

1220 Z kapitálových výnosů

1300 Položky, které nelze jednoznačně zařadit mezi 1100 a 1200

2000 Příspěvky na sociální zabezpečení

2100 Zaměstnanci

2200 Zaměstnavatelé

2300 Samostatně výdělečná osoba nebo nezaměstnaná

2400 Nezařaditelné do 2100, 2200 a 2300

3000 Daně z mezd a pracovních sil

4000 Daně majetkové

4100 Pravidelné daně z nemovitého majetku

4110 Domácnosti

4120 Ostatní

4200 Pravidelné daně z čistého jmění

4220 Společnosti

4300 Daně z pozůstalostí, dědické a darovací

4310 Daně z pozůstalostí a dědické

23 srov. Boněk, V.: Zákon o správě daní a poplatků komentář, 1. Vydání, Praha, CODEX Bohemia, 1997, str. 154 24 podrobněji k této otázce Kalous, S., Kohoutková, A.: Správa daní aneb daňový subjekt versus správce daně, 1. vydání, Praha, nakladatelství Pragoeduca, 1996, str. 259

21

4320 Daně darovací

4400 Daně z finančních a kapitálových transakcí

4500 Ostatní nepravidelné daně z majetku

4510 Z čistého jmění

4520 Ostatní nepravidelné

4600 Ostatní pravidelné daně z majektu

5000 Daně ze zboží a služeb

5100 Daně z výroby, prodejů, převodů, pronájmu a dodávek zboží a

poskytování služeb

5110 Daně všeobecné

5111 Daň z přidané hodnoty

5112 Daně prodejní (obratové)

5113 Ostatní všeobecné daně ze zboží a služeb

5120 Daně ze specifických zboží a služeb

5121 Spotřební daně

5122 Zisky z fiskálních monopolů 123 Cla a dovozní daně

5124 Vývozní daně

5125 Daně z investičního zboží

5126 Daně ze specifických služeb

5127 Ostatní daně z mezinárodního obchodu a transakcí

5128 Ostatní daně ze specifických zboží a služeb

5130 Nezařaditelné do skupin 5110 až 5120

5200 Daně z používání nebo povolení používání zboží nebo vykonávání

činností

5210 Pravidelné daně

5211 Placené domácnostmi z motorových vozidel

5212 Placené ostatními subjekty z motorových vozidel

5213 Ostatní pravidelné daně

5220 Nepravidelné daně

5300 Ostatní daně nezařaditelné do skupin 5100 a 5200

6000 Ostatní daně

6100 Placené výhradně podniky

22

6200 Placené jinými subjekty než podniky, nebo neidentifikovatelné

Předcházející text slouží ovšem hlavně vymezení toho, co vlastně daňová

správa pojatá ve smyslu organizačním, zajišťuje a realizuje při spravování

daňové agendy. Veřejná správa jako činnost, a v jejím rámci i daňová správa

jakožto realizace a zajišťování daňové agendy jsou určitým právem upraveným

lidským chováním.25 Lidské chování jako takové je obecným předmětem

právních vztahů, předmětem tohoto chování, neboli tzv. nepřímým předmětem

právních vztahů je potom to, čeho se takové lidské chování týká.

Předmětem veškerých právních vztahů je proto lidské chování, to čeho se

toto chování týká, je potom, nepřímým předmětem veškerých právních vztahů.

Veřejná správa jakožto činnost je tedy sama předmětem právních vztahů, a

jak učí obecná teorie práva, každý vztah musí mít svůj předmět, ale kromě něj

ještě i další prvky.26 Kromě vzájemných práv a povinností, jež tvoří obsah

každého právního vztahu je třeba na prvním místě zmínit subjekty takového

vztahu. Aby vůbec jakýkoli vztah mohl být vztahem právním, musí být nejprve

vztahem, musí tedy existovat mezi více subjekty.

Pro veřejnoprávní vztahy je přitom typické, že nejméně na jedné straně

takového vztahu stojí vždy vykonavatel veřejné moci, určitým způsobem

specifikované.

Pokud se tedy zamýšlíme nad vývojem organizace veřejné správy,

současně zkoumáme, kdo tuto správní činnost v různých minulých obdobích

vykonával. Řeč tedy jde o subjektech veřejné správy.27

Organizace daňové (finanční) správy tedy představuje soustavu

vykonavatelů veřejné moci zjišťujících daňovou agendu (spravujících daňovou

25 podrobněji k této otázce Vítek, L.: Daňová politika České republiky, Studie Národohospodářského ústavu Josefa Hlávky 6/2001 str. 46 - 48 26 srov. Hendrych D. a kol., Správní právo, Obecná část, 5. Rozšířené vydání, Praha: C.H. Beck, 2003, str. 323 27 srov. Hendrych D. a kol., Správní právo, Obecná část, 5. Rozšířené vydání, Praha: C.H. Beck, 2003, str. 328

23

agendu, či stručněji daně).28 Ty (tedy daně) jsou potom právě tím, čeho se

určitá správní činnost týká, a jsou tedy právě oním výše zmiňovaným nepřímým

předmětem právních vztahů, tedy předmětem onoho lidského chování, jež

samo předmětem právních vztahů je.

Takto chápané daně jsou tedy spravovány soustavou finančních orgánů, o

kterou nám dále půjde.

28 podrobněji k této otázce Vítek, L.: Daňová politika České republiky, Studie Národohospodářského ústavu Josefa Hlávky 6/2001, str. 144 – 145

24

2. Organizace daňové správy na území dnešní České republiky

od vzniku samostatného Československa v roce 1918

Ve vlastním textu předkládané práce se tedy budeme zabývat vývojem

subjektů vykonávajících v průběhu času daňovou agendu, neboli vývojem těch

orgánů, kterým zákon nebo jiný právní předpis (v různých dobách to bylo vždy

různé, jak uvidíme, třeba v první polovině 50. let byla vláda zmocněna dokonce

vládním nařízením zřizovat ministerstva) svěřil pravomoc činit opatření ke

stanovení a výběru, popřípadě i vymáhání daní pojatých, jak jsem si dovolil

s odkazem na tam uvedenou literaturu uvést již v úvodu tohoto skromného

exkurzu do historie daňové správy v ČR.

Vývoj organizace finanční správy stejně jako komplexní pojetí vývoje veřejné

správy podléhá zcela zjevně celkovému vývoji státního zřízení v jeho

jednotlivých etapách.29 Jedná se o pojetí státní moci v úpravách jednotlivých

zemí, což samozřejmě platí i v případě vývoje organizace finanční správy od

vzniku samostatného Československa roku 1918.

Důležitá otázka, která s touto myšlenkou blízce souvisí je pomocné

rozlišování veřejného práva od práva soukromého, které se ve své podstatě

mění s pojetím státní moci a státního zřízení v jednotlivých etapách vývoje státu

a práva.

Tato práce je zaměřena na pojetí organizace finanční správy v jednotlivých

obdobích jejího vývoje od vzniku samostatného Československa roku 1918,

přičemž je nepochybně možné spatřit fakt, že velmi významným prvkem

ovlivňujícím oblast nabývání, vydávání a spravování veřejných prostředků jsou

postoje vládní složky veřejné moci a státní zřízení vůbec.

Pro uvedení do této problematiky je vhodné přiblížit a osvětlit v úvodní

kapitole této práce základní pojmy, jež úzce s tématem organizace finanční

správy souvisí.

29 srov. Vybral Vladimír: Nástin československého práva finančního, Praha – Brno 1934, str. 88

25

Především je nutné vycházet z podstaty věci, kterou v tomto případě není

nic jiného, než úprava vztahu mezi účastníky finanční správy (hovoříme o

finančně právních vztazích) a dále také objasnění předmětu daní, poplatků a

cel.

Následující kapitoly už se postupně týkají nejprve obecné charakteristiky

finanční správy, posléze orgánů finanční správy a nakonec také otázky kontroly

finanční správy, a to v jednotlivých etapách jejich vývoje v posuzovaném

období. Rád bych v tomto směru poukázal i na zásady a vývoj kontroly soudní.

Kromě interních mechanismů kontroly veřejné správy (tj. její vnitřní kontroly)

podléhá totiž veřejná správa i dalším kontrolním mechanismům.30 Můžeme

zmínit působení třeba Nejvyššího kontrolního úřadu, nebo i Veřejného ochránce

práv, pokud jde o subjekty vykonávají podle platné právní úpravy kontrolu

veřejné (a tedy i daňové správy zvnějšku), dovolím si však největší význam

z těchto kontrolních mechanismů (snad kromě kontroly parlamentní) přisoudit

právě kontrole soudní.31

To totiž plyne z toho, že jedině soudní moc v zákonem stanovených

případech a za splnění zákonem stanovených podmínek má právo (pravomoc)

rozhodnutí veřejné správy v konkrétních věcech (tj. správní akty jako konkrétní

zavazující právní úkony orgánů veřejné správy) rušit.32

Za zákonem stanovených podmínek má soudní moc dokonce právo rušit i

abstraktní zavazující úkony veřejné správy, neboli stručně řečeno nařízení a

jiné podzákonné právní předpisy vydávané orgány veřejné správy.

Takové oprávnění z orgánů soudní moci přísluší především Ústavnímu

soudu, právo rušit podzákonné předpisy orgánů veřejné správy však může

zákon (a to běžný, není třeba zákona ústavního) svěřit i Nejvyššímu správnímu

soudu.

Jádro soudní kontroly veřejné správy pokud jde konkrétně o subjekty, které

zajišťují výkon daňové agendy, není ovšem v rušení (respektive vůbec

30 srov. Vybral Vladimír: Nástin československého práva finančního, Praha – Brno 1934, str. 90 31 srov. Vencovský, F.: Státní finance v historii Československa – období 1918-1947, Finance a úvěr 8/1994, str. 204 – 205 32 podrobněji k této otázce Vítek, L.: Daňová politika České republiky, Studie Národohospodářského ústavu Josefa Hlávky 6/2001, str. 69

26

přezkoumávání) abstraktních zavazujících úkonů veřejné správy, neboli

podzákonných právních předpisů, ale právě v soudním přezkoumávání

správních aktů jako jednostranných konkrétních zavazujícícíh úkonů veřejné

správy.

Soudní orgány samozřejmě nejsou součástí systému veřejné správy,

dokonce vůbec nejsou orgány moci výkonné (což naopak jsou všechny správní

orgány), ale, jak už z jejich samotného označení plyne, jde o orgány moci

soudní a jako takové je označuje i sama Ústava České republiky.33 Jejich

význam při přezkoumávání úkonů veřejné správy je však natolik zásadní, že se

skromně domnívám, že je třeba pojednat i o vývoji orgánů soudní kontroly

daňové správy, neboť jde v podstatě o jeden logický celek,.

Vzhledem k vytčenému časovému období, jež tvoří jakési hranice zájmu této

práce je vhodné na začátek nastínit situaci počáteční, to znamená rok 1918, jež

je významným datem nejen pro vznik samostatného Československa, ale i pro

další jeho vývoj v oblasti státního zřízení a právního řádu nového státu.

Československá republika vznikla dne 28. října 1918 jako jeden

z nástupnických států současně zanikající habsburské monarchie, a to podle

zákona č. 11/1918 Sb. z, a n., o zřízení samostatného státu

československého.34 Tento zákon stvrdil vznik nového státního útvaru a konec

konců i základy jeho státního zřízení, včetně převzetí orgánů zaniklého

císařství. Konec konců právě tento zákon umožnil další fungování soustavy

berních orgánů, původně podřízených vídeňskému ministerstvu financí i po

vzniku nového státu.

Tento zákon, na jehož základě ke zmíněné události došlo, označujeme proto

jako zákon recepční.

Důvodem tohoto označení tedy je, že tímto zákonem zůstávaly na nově

vzniklém území Československého státu nadále v platnosti všechny do té doby

platné zákony zemské a říšské.35

33 srov. Vybral Vladimír: Nástin československého práva finančního, Praha – Brno 1934, str. 73 – 74

34 srov. Kárník, Z.: České země v éře První republiky (1918-1938), 1.-3. díl, Praha 2000 a 2002, str. 166 35 srov. Vencovský, F.: Státní finance v historii Československa – období 1918-1947, Finance a úvěr 8/1994, str. 115

27

S tím samozřejmě úzce souvisí také organizace veřejné správy, a tudíž i

správy finanční. Zásadní změna, ke které v této etapě však v rámci organizace

veřejné správy došlo, bylo podřízení župních, státních a samosprávných úřadů

a obecních, okresních, zemských a státních ústavů Národnímu výboru, který se

stal nejvyšší mocenskou autoritou nového státu.36

Pro zajištění klidného přechodu do nového státního zřízení a zabezpečení

plnění úkolů státu a územních samosprávných celků bez zásadních defektů

bylo přijetí recepční normy v podstatě nezbytnou součástí vývojové přeměny.

To se týká nepochybně i spravování veřejných prostředků, tedy i finanční

správy v tom nejširším slova smyslu v rozsahu posuzovaného období od roku

1918 do konce působnosti zákona o správě daní a poplatků.

36 srov. Kárník, Z.: České země v éře První republiky (1918-1938), 1.-3. díl, Praha 2000 a 2002, str. 84

28

3. Obecné pojednání k základním termínům z oblasti finanční

správy

3.1.Uvedení do problematiky finančně právních vztahů Finančně právní vztahy jsou jedním z druhů vztahů právních, což znamená,

že musí, jak bylo už v úvodu stručně poznamenáno, obsahovat tyto prvky:

- subjekty,

- objekt,

- obsah, který představuje oprávnění a povinnosti.37

Charakteristickým rysem finančně právních vztahů je, že tyto vztahy vznikají

a existují v procesu právní regulace finanční činnosti, zejména pak finanční

činnosti státu. Toto úzké sepětí finančně právních vztahů s právní úpravou

finanční činnosti se musí nutně odrazit i v jejich prvcích.

Subjekty finančně právních vztahů jsou v prvé řadě a hlavně stát, který je

představován zejména svými orgány působícími na úseku řízení finanční

činnosti státu, případně též jiné veřejnoprávní subjekty podílející se na

organizaci finanční činnosti, a dále potom ostatní právnické a fyzické osoby.38

Zatímco stát či příslušný jiný veřejnoprávní subjekt jsou především subjekty

oprávněnými, právnické a fyzické osoby jsou většinou subjekty povinnými, to

znamená nositeli určité povinnosti vůči druhému účastníku v rámci finančně

právních vztahů. Protože jde o povinnost stanovenou kogentním ustanovením

veřejnoprávní normy, hovoříme o tak zvané veřejnoprávní, nebo také jen

veřejné povinnosti. Pro veřejné povinnosti, jež jsou (spolu s kategorií tak

zvaných veřejných práv) obsahem finančně právních vztahů stejně jako všech

ostatních veřejnoprávních vztahů je typická jejich nepřevoditelnost a právní

vymahatelnost.

37 srov. Průcha V. a kolektiv: Hospodářské a sociální dějiny Československa 1918-1992, 1. díl Období 1918-1945, Doplněk, Brno 2004, str. 111 38 srov. Bakeš, M. a kol., Finanční právo 3, aktualizované vydání, Praha: C.H. Beck, 2003, str. 458 – 459

29

Objektem finančně právního vztahu je to, čeho se týkají práva a povinnosti

subjektů. Buď jde o lidské chování, jehož předmětem jsou další nepřímé

předměty, jichž se toto chování týká, anebo za předmět právních vztahů

považujeme rovnou to, čeho se právem upravené vztahy týkají. Také o tom

jsme se už výše zmiňovali.39

Ve finančně právních vztazích jsou objektem peněžní prostředky nebo určité

peněžní plnění.

Často se ovšem na první pohled může zdát, že peníze ani peněžní plnění

objektem určitého vztahu nejsou. I když tedy ne vždy vystupují peněžní

prostředky nebo peněžní plnění ve finančně právním vztahu přímo, vždy jde o

vztah k peněžním prostředkům nebo peněžnímu plnění alespoň nepřímý,

zprostředkovaný.

Obsahem finančně právních vztahů jsou potom práva a povinnosti subjektů

finančně právních vztahů, jež jsou stanoveny finačně právními normami.40

Charakteristickým rysem těchto práv a povinností subjektů finančně právních

vztahů je, že se vždy přímo či alespoň zprostředkovaně týkají tvorby,

rozdělování a používání peněžní masy nebo jejích částí. Stát má právo

požadovat určité peněžní plnění ve prospěch příslušného peněžního fondu od

povinných subjektů, tedy od právnických nebo fyzických osob.

Typickým příkladem je povinnost podnikatele splnit své daňové povinnosti

vůči státu, povinnost fyzické osoby zaplatit státu daň nebo poplatek a na straně

druhé oprávnění i povinnost státu vyžadovat plnění této daňové či poplatkové

povinnosti na povinném subjektu.

Zmiňovali jsme se již o tom, že obsahem veřejnoprávních vztahů, tedy

vztahů veřejným právem upravených, jsou vždy práva a povinnosti, jež rovněž

označujeme jako veřejné.

39 podrobněji k této otázce Grůň Lubomír: Dejiny daní, poplatkov a cla, Bratislava 2000, str. 255 40 srov. Vybral Vladimír: Nástin československého práva finančního, Praha – Brno 1934, str. 116

30

Vznik, zánik nebo změna právního vztahu jsou vázány na právní

skutečnosti. Okruh právních skutečností, kterými mohou být jak právní či

protiprávní úkony, tak i právní události či jiné skutečnosti, je stanoven

v jednotlivých finančně právních normách.41

- Předpokladem vzniku daňové povinnosti je tedy například existence určitého

důchodu nebo majetku,

- daň z příjmů platí pouze fyzická osoba, která pobírá určitý příjem napřl.

z podnikatelské činnosti,

- daň z nemovitosti platí vlastník určitého pozemku nebo stavby,

- oznamovací povinnost na úseku právní úpravy devizového hospodářství se

týká jen těch osob, které mají určité pohledávky a závazky vůči cizozemcům

atd.

Důvodem změny nebo zániku finančně právního vztahu jsou potom další

skutečnosti jako například úmrtí daňového poplatníka.

Z tohoto stručného nástinu a charakteristiky základních prvků finančně

právních vztahů je možné vyvodit určité obecnější poznatky, obecnou

charakteristiku finančně právních vztahů.

Toto vymezení finančně právních vztahů je nutné pro jejich odlišení od

jiných právních vztahů, které také mohou ve spojitosti s finanční činností

vznikat, existovat a zanikat.42

Za podstatné rysy finančně právních vztahů je nutno považovat především

to, že:

a) předmětem finančně právních vztahů jsou ať již přímo nebo nepřímo

peněžní prostředky nebo peněžní plnění

b) jedním ze subjektů finančně právních vztahů bývá zpravidla stát,

který je představován většinou svými orgány (orgány státní moci nebo

41 srov. Bakeš, M. a kol., Finanční právo 3, aktualizované vydání, Praha: C.H. Beck, 2003, str. 78 42 podrobněji k této otázce Grůň Lubomír: Dejiny daní, poplatkov a cla, Bratislava 2000, str. 66 – 68

31

státní správy), případně jiný veřejnoprávní subjekt, např. územní

samosprávný celek.

Subjekty finančně právních vztahů vystupují také vetšinou jako

nerovnoprávní partneři.43

Stát a jej reprezentující orgány jsou subjektem nadřazeným, subjektem

podřazeným, povinným k určitému plnění či činnosti, jsou pak právnické a

fyzické osoby. Jedná se tedy v zásadě o vztah vrchnostenský.44 Teorii, která

právě v závislosti na této zákonem stanovené nerovnosti, buduje kriterium pro

odlišení soukromého práva, pro něž je charakteristická rovnost všech jeho

subjektů, od veřejného práva, pro které je typická právě nadřayenost orgánu

veřejné moci nad druhým subjektem nebo ostatními subjekty daného vztahu, se

nazývá teorií mocenskou.

Ačkoli v některých veřejnoprávních oblastech se považuje za zčásti

překonanou, v oblasti daňové správy je nadřazenost subjektu vykonávajícího

veřejnou moc (výkonnou veřejnou moc neboli veřejnou správu)

nezpochybnitelná.

Většina orgánů, které jednají jménem ve finančně právních vztazích lze

zahrnout do kategorie orgánů finančních

Přitom termín „finanční orgány“ je pojmem finančního práva.

Vyjadřuje skutečnost, že jednotlivé orgány a jiné osoby působící v oboru

finanční jsou vzhledem k předmětu své činnosti jednak součástmi celé finanční

soustavy, jednak plní úkoly vzhledem k této soustavě jako celku, což

představuje, že jsou jejími orgány.45

Pjem finanční orgány nelze z toho důvodu ztotožňovat s pojmem orgán

finanční správy, který je z hlediska finančního práva pojmem užším.

43 srov. Vybral Vladimír: Nástin československého práva finančního, Praha – Brno 1934, str.79 44 podrobněji k této otázce Funk Vilém: Finanční věda, Praha 1929, str.62 45 srov. Průcha V. a kolektiv: Hospodářské a sociální dějiny Československa 1918-1992, 1. díl Období 1918-1945, Doplněk, Brno 2004, str. 21

32

Orgány finanční správy provádějí výkon finanční správy v mezích jim

svěřené kompetence jako hlavní či jediný předmět své činnosti. Jednotlivé úkoly

finanční správy mohou však plnit i ostatní finanční orgány, jejichž předmět

činnosti však přesahuje pouhý výkon finanční správy:

a) finančně právní vztahy, repsektive práva a povinnosti jejich subjektů,

se vždy přímo nebo nepřímo týkají rozdělovací funkce financí, to

znamená peněžní masy a jejich jednotlivých částí, jež mnohdy mají

podobu ústředních i decentralizovaných peněžních fondů.46

Peněžní prostředky, respektive výsledky peněžního plnění jsou vždy

v konečné fázi soustřeďovány v některé části peněžní masy a odtud opět

přerozdělovány a používány na jiné účely.

Tak výnos daně darovací se soustřeďuje do státního rozpočtu, jehož

prostředky jsou používány k hrazení celé řady celospolečenských výdajů.

Devizové prostředky, které jsou z důvodů aplikace nouzového stavu

v devizovém hospodářství zadrženy v tuzemsku, slouží k posílení národních

devizových rezerv a k vyrovnání platební bilance a následně pak mohou být

jako předmět rozdělovacích a přerozdělovacích vztahů opětovně využity

k úhradě platebních závazků tuzemců o zahraničí.

Povinnosti účastníků platebního styku a peněžního oběhu se dotýkají

zákonných peněz,47 jako základního prostředku jehož pomocí dochází

k přerozdělování hrubého domácího produktu. Prostřednictvím kapitálových či

peněžních transakcí se přerozdělují peněžní či devizové prostředky v rámci

finančního trhu.

b) a na závěr je charakteristickým rysem finančně právních vztahů také

jejich bezpochyby nesporný majetkový aspekt.

Majetkový aspekt finančně právních vztahů je dán již samotnou povahou

finanční činnosti státu. Z toho důvodu i práva a povinnosti subjektů finančně

právních vztahů musí mít majetkové aspekty, projevující se v majetkové újmě

na straně jedné a ve zvětšení majetkové podstaty na straně druhé.

46 srov. Červený, P., Novotný, J.,: Analýza dluhového zatížení československého státu v období první republiky, Politická ekonomie 1/1998, str. 46

47 podrobněji k této otázce Funk Vilém: Finanční věda, Praha 1929, str.50-51

33

Majetkovou újmou jsou pro daňového poplatníka daně odvedené do státního

rozpočtu nebo pro další fyzické a právnické osoby zaplacené poplatky či clo.48

Tato majetková újma je na straně druhé vyvážena zvětšením majetkové

podstaty státu, v tomto případě rozpočtových prostředků, ze kterých jsou

financovány potřeby celé společnosti.

Stručně řečeno potom stát vystupuje ve finančně právních vztazích nejen

jako subjekt moci, ale i jako subjekt majetkový. Stát mobilizací peněžních

prostředků, rozdělováním důchodů právnických i fyzických osob uskutečňuje na

základě mocenských aktů činnost materiálního, majetkového charakteru.

V souvislosti s tím se pak ve finančně právních vztazích projevují dva právní

prvky, a to mocenský a majetkový,49 což nakonec také určuje povahu finančně

právních vztahů jako vztahů mocensko-majetkových.

3.2.Pojetí daní, poplatků a cel v historickém kontextu Různé platební povinnosti, jež odpovídají současnému pojetí daní nebo

poplatků byly známy již ve středověku, i když stejně jako u rozpočtu lze o

daních a poplatcích mluvit v dnešním slova smyslu až mnohem později.

Jejich náležitosti byly totiž konstruovány až v 18. století.50

Sledujeme-li vývoj jednotlivých státních příjmů, zjšťujeme, že daně a

poplatky jsou často směšovány a zaměňovány a mnohdy opět rozlišovány.

Jako rozlišující prvek bývá uváděna určitá individuální protihodnota u poplatků a

na druhé straně neekvivalence u daní.

Je sporné, zda již zmíněné platby existující ve starověkém Egyptě, v řeckých

státech a v Římě, ať již byly vybírány v naturáliích nebo v penězích byly

předchůdci dnešních daní nebo poplatků.51

48 srov. Vybral Vladimíř: Nástin československého práva finančního, Praha – Brno 1934, str.119 49 srov. Průcha V. a kolektiv: Hospodářské a sociální dějiny Československa 1918-1992, 1. díl Období 1918-1945, Doplněk, Brno 2004, str. 365 50 srov. Průcha V. a kolektiv: Hospodářské a sociální dějiny Československa 1918-1992, 1. díl Období 1918-1945, Doplněk, Brno 2004, str. 373 51 srov. Bakeš, M. a kol., Finanční právo 3, aktualizované vydání, Praha: C.H. Beck, 2003, str. 519 – 520

34

Za předchůdce dnešních poplatků, resp. i daní je možné v určitém smyslu

považovat až středověké regály. Oprávnění ukládat tyto povinnosti bylo

zdůvodňováno naukou o tzv. regálních právech panovníka, která představovala

praktickou stránku tehdejšího pojetí státní moci.

Rozlišovala se přitom pravomoc:

a) Kterou mohl vykonávat výlučně představitel této moci to znamená

panovník, tzv. regalia maiora (např. regál soudní, daňový),

b) která byla vykonávána jinými subjekty, tzv. regalia minora (např. regál

celní, regál mincovní, apod.)52

Společenský a právní institut regálů obou druhů lze při hodnocení vývoje

státních příjmů na evropské pevnině označit pravděpodobně za základní a

nejstarší teoreticky podloženou formu rozdělování hrubého domácího produktu

mezi státem a jemu podřízenými subjekty, především fyzickými osobami.

Poněvadž regály ve svém pojetí představovaly úplaty za činnost státních

správních orgánů, vycházejí vlastně z nich i novodobé poplatkové teorie.

Jenom na okraj, ještě i dnes se o regálech podle platné právní úpravy

hovoří. Jde zejména o výhradní státní vlastnictví k některým (tzv. vyhrazeným)

nerostům podle dosud platného zákona č. 44/1988 Sb. v platném znění.

Skutečnost určitého protiplnění ze strany státu nebo církve, byla využívána

také psychologicky a politicky.

Úplaty, které za činnost svých orgánů požadoval stát a církev, byly

považovány většinou za odůvodněné a narážely na kritiku zejména pro jejich

nadměrný počet.53 Tato uvedená ekvivalence činila tyto platby ve prospěch

státu nebo církve mnohem přijatelnějšími pro povinné subjekty, než tomu bylo u

daní, za jejichž úhradu v okamžiku placení nenabízela vrchnost žádnou

protihodnotu. Z tohoto faktu uplynul i odpor proti daňovými institutům, i když je

52 podrobněji k této otázce Grůň Lubomír: Dejiny daní, poplatkov a cla, Bratislava 2000, str. 146 53 viz. tamtéž, str. 148

35

požadoval tentýž orgán, kterému byly bez větších připomínek odváděny regální

platby.

Právě z regálů se však postupně vyvinuly daně. Z původního úzkého rámce

regálních oprávnění zcizovaných za úplatu začaly vybočovat ty nároky státní

moci, za které nebylo nabízeno žádné ekvivalentní protiplnění. Stát započal

vyžadovat platby pouze z toho důvodu, že potřeboval prostředky ke krytí

nákladů, spojených s výkonem jeho funkcí.

Daně byly vždy velmi blízké poplatkům. Tzv. menší regály tak například

měly již od svého vzniku povahu nepřímého zdanění příslušné produkce nebo

jiné hospodářské činnosti, i když byly od daní odlišovány určitou ekvivalentností

a dále také tím, že je plátce přesunoval na jiný subjekt.

Postupně dokonce dochází k určitému splývání některých poplatků a daní, a

to zavedením nových dávek na prodej spotřebního zboží, tzv. akcízů,54 které se

regálům technikou vybírání velmi podobaly. Název platby, tedy zda šlo o daň,

poplatek či jinou obdobnou platbu, hrál pouze druhořadou roli.

Rozhodující pro konstrukci státních příjmů je volba takového nástroje, který

by přinášel příjmy státní pokladně a narážel přitom na nejmenší odpor

povinných subjektů. Toto hledisko nalézáme v určité modifikaci i v dnešních

daňových a poplatkových teoriích. Fiskální funkce jednotlivých finančních zdrojů

je pak doplňována dalšími organizačními prvky.

Z autorů středověkých teorií státních příjmů by bylo vhodné se zmínit

především o svatém Tomáši Akvinském a řadě dalších představitelů

scholastického nábožensko-filosofického směru,55 jejichž názory na státní

příjmy směřují do daňové oblasti. Scholastická filosofie podporuje právo vladaře

na daně s výhradou, že jsou spravedlivě rozdělovány mezi všechny členy

státního společenství. Poplatky vzhledem ke svému charakteru takovouto

podporu nepotřebovaly.

Převážná většina literatury 16. století se ve svých finančních pojednáních

soustřeďuje také především na daňovou oblast. Nejvýznamnějším autorem

54 srov. Bakeš, M. a kol., Finanční právo 3, aktualizované vydání, Praha: C.H. Beck, 2003, str. 461 55 podrobněji k této otázce Funk Vilém: Finanční věda, Praha 1929, str. 99

36

tohoto období je Jean Bodin, kterého nejen francouzští, ale i němečtí finanční

teoretici označují za odborníka, jehož názory překročily svou dobu a přiblízily se

modernímu pojetí státu. Ve své práci zdůvodňuje daně v soustavě státních

příjmů úkoly státu zajišťovat všestranně potřeby svých občanů a tomu

odpovídajícím právem požadovat od nich potřebné příspěvky.

Pokrokovost Bodinových názorů je možné spatřit v tom, že navrhuje, aby

daňová povinnost postihovala všechny vrstvy obyvatelstva bez výsad pro

šlechtu a církev, a to v relacích k majektovým poměrům.56 Dále také žádá, aby

příjmy získané státem formou daní byly rovnoměrně rozdělovány s preferencí

sociálně slabých vrstev.

Bodinovy názory ovlivňovaly teorii státních příjmů v západní Evropě,

německých státech a na našem území po celé jedno století,57 i když byly

doplňovány vzhledem k vývoji politických a hospodářských poměrů myšlenkami

dalšími.

Německá finanční věda Bodinova období se zaměřuje na obhajování

finančního hospodaření státu v tzv. juristických teoricích, které jsou věnované

otázkám státních příjmů z hlediska státního práva. Vychází především z

absolutismu státní moci, který uznává za daný a tedy nevyžadující zdůvodnění.

Juristický směr v ekonomických názorech 17. století byl vystřídán praktickou

naukou o státním hospodářství, tzv. kameralistikou.58

Toto učení se uplatňovalo v 18. století v drobných německých státech a i na

území rakouských a českých zemí. Kameralistika znamenala aplikaci domácího

hospodaření na hospodářství státní. Podle této teorie má vládce krýt státní

potřeby z vlasntího majetku a z hospodářské činnosti na něm provozované,

daně má požadovat pouze pro případ nouze. Naopak v tomto pojetí byla tzv.

regalia, tedy vlastně poplatky, považována za přirozený, vlastní příjem

panovníka.

Kameralisté však zcela proti duchu tehdejších teorií nespojují poplatky

s regálními právy, ale nazývají je nahodilými státními příjmy. Novější německá

56 podrobněji k této otázce Funk Vilém: Finanční věda, Praha 1929, str. 97 57 podrobněji k této otázce Grůň Lubomír: Dejiny daní, poplatkov a cla, Bratislava 2000, str. 164 58 podrobněji k této otázce Grůň Lubomír: Dejiny daní, poplatkov a cla, Bratislava 2000, str. 166

37

finanční věda označuje kameralismus za nedoceněný vědecký

národohospodářský názor, který byl myšlenkovým předchůdcem tzv. klasické

školy představované například v Anglii A. Smithem.

K předchůdcům klasické národohospodářské školy se řadí i další směr

státního hospodaření, merkantilismus,59 který propagoval intenzívně státní

podnikání a intervenci státu do soukromých podniků jako cestu pro získání

příjmových zdrojů státu. Stát měl čerpat potřebné zdroje jednak z vlastních

podniků a dále formou daní od podniků soukromých. Otázka poplatků

nevystupovala jako zvláštní problematika.

Poplatky jako samostatná ekonomicko-právní kategorie se objevují až

v klasické národohospodářské škole.60 Při zdůvodňování plateb ve prospěch

státu vychází tato teorie z principu směny, která záleží v tom, že stát zajišťuje

občanům jako poplatníkům určitý buď obecně žádoucí nebo individuálně

požadovaný prospěch. Za tyto služby přijímá úhrada stanovenou podle povahy

příslušného plnění. Šlo tedy o určitou ekvivalentnost mezi plněním státu a

platbami poplatníků. Tento směr však rozšíril princip ekvivalentnosti i na ty

Rozdíl mezi daněmi a poplatky měl pouze kvantitativní povahu a záležel

v rozsahu státem poskytovaných služeb a úplat za ně požadovaných.

Klasická národohospodářská teorie byla na úseku státních příjmů

revidována německými finančními teoretiky. Poplatky zahrnuje tato německá

teorie státního hospodářství spolu s daněmi do vlastních příjmů.

Rozdíl mezi těmito platbami je potom v rozlišování speciální úplaty, kterou

jsou charakterizovány poplatky, od úplaty generální, která je vlastní daním. Tato

konstrukce vlastních státních příjmů znamená přehodnocení daňové a

poplatkové teorie tehdejší doby.61 V pojetí německé nauky o státním

hospodářství je odstraněna dřívější bariéra mezi daněmi a poplatky a daně

začínají své předchůdce zatlačovat do pozadí.

59 srov. Gebhart J., Kuklík J.: Druhá republika 1938-1939, Svár demokracie a totality v politickém, společenském a kulturním životě, Paseka, Praha 2004, str. 251 60 srov. Hendrych D. a kol., Správní právo, Obecná část, 5. rozšířené vydání, Praha: C.H. Beck, 2003, str. 460 61 podrobněji k této otázce Funk Vilém: Finanční věda, Praha 1929, str. 69

38

Z původní úlohy výjimečného zdroje státních příjmů přejímají daně

dominantní postavení v příjmové skladbě státních rozpočtů.

Česká finanční škola potom vycházela v zásadě z názorového proudu

německé finančně právní vědy. Jedním z hlavních důvodů bylo pevnější

zapojení českého státu po bělohorské bitvě do rakouského soustátí.

Československá finančně právní teorie i příslušné zákonodárství bylo i

v období předmnichovské republiky pod silným vlivem německé finančně právní

vědy, resp. její rakouské verze, jestliže se ovšem v bývalé rakouskouherské

monarchii vůbec objevovaly pokusy o samostatnější finančněprávní názory.62

Poměrně krátké trvání první republiky nebylo z hlediska časového příznivé

pro rozvoj původních finančně právních myšlenek. Na druhé straně však jde o

období kolosálních praktických aplikací, jakou byla třeba Englišova rozpočtová

reforma, jejíž součástí a druhým opěrným pilířem byla i reforma daňová, jež

vyústila v dodnes uznávaný (a dokonce možná i dodnes platný zákon o přímých

daních z roku 1927 (o němž se ještě zmíníme, a to i v samotném závěru této

práce, kde bych se přece jenom rád poněkud podrobněji zamyslel na spornou

otázkou, zda náhodou alespoň zčásti neplatí až do dnešních časů, tedy jinak

řečeno dodnes).

K nejvýznamnějším představitelům české finanční právní resp.

národohospodářské školy patřil už opakovaně zmiňovaný ministr financí

předmnichovské republiky, guvernér Národní banky československé a

vysokoškolský profesor, významný právník, Karel Engliš.63

V podstatě všichni ve svých daňových a poplatkových teoriích vycházeli ze

závěru německé státohospodářské teorie, které u nás přehodnotil Karel Engliš

svou národohospodářskou soustavou.

Tato soustava rozlišuje ve státním hospodářství prvky solidaristické,

směřující ke kolektivnímu vlastnictví všech statků a k jejich rozdělování podle

objektivních potřeb, prvky individualistické (státní podniky) a konečně

62 srov. Olšovský, R., Průcha, V., Gebauerová, H., Dobrý, A., Pražský, A.: Přehled hospodářského vývoje Československa v letech 1918-1945, Praha 1961, str. 215 63 srov. Gebhart J., Kuklík J.: Druhá republika 1938-1939, Svár demokracie a totality v politickém, společenském a kulturním životě, Paseka, Praha 2004, str. 198

39

kooperativní založené na společném vlastnictví všech občanů, kteří produkují

prostředky bey podnikatelského zisku a rozdělují je za stejné ceny.

Individualisticky vedené státní podniky vyvíjejí svou činnost podle zásad

soukromého hospodaření, odvádějí zisky státu a stát jim uhrazuje případné

ztráty. Solidaristickým principům hospodaření odpovídají z hlediska státních

příjmů daně, zásadám kooperativním poplatky, které Engliš charakterizuje jako

cenu za určité státní činnosti.

Tato teoretická konstrukce Englišova představovala v tehdejší finanční vědě

zcela něco nového, ale z hlediska pozdějšího hodnocení novum dost relativní.

Šlo vlastně o novou formulaci základního východiska německé školy.

S německou daňovou a poplatkovou teorií nebyla souvislost zcela přerušena

ani po osvobození v roce 1945, kdy náš stát obnovil právní řád předmnichovské

republiky, včetně daní a poplatků.

V současné době příjmy státu představují akumulační stránku financí, mají

podobu především nenávratného odčerpávání určité části důchodů vytvářených

subjekty zúčastněnými v procesu rozšíření společenské reprodukce, to

znamená právnickými a fyzickými osobami.

Uvedený princip nenávratnosti znamená, že stát v okamžiku požadování

platební povinnosti od příslušných subjektů jim neposkytuje žádné protiplnění.

Nenávratnost či neekvivalentnost není však zásadním atributem všech

příjmových typů.

Z hlediska jednotlivých vývojových etap, jimiž prochází reprodukční proces,

se zařazují daně a poplatky do fáze další dělby hrubého domácího produktu,

kdy účastníci prvotního rozdělování již získali své podíly do svého vlastnictví.64

Ovšem historicky se oba zmíněné nástroje pro získávání příjmů k úhradě

celospolečenských výdajů vyvinuly nezávisle na teorii společenského

reprodukčního procesu.

Na základě výše uvedeného můžeme konstatovat, že časově prvotní

metodou, jíž si státní moc opatřovala potřebné prostředky pro krytí svých

64 srov. Bakeš, M. a kol. Finanční právo 3, aktualizované vydání Praha: C.H. Beck, 2003, str. 416

40

výdajů, byl prodej určitých oprávnění, výsad, možnost vykonávat určitou činnost

apod.

Za tyto úkony, práva apod. Požadovala státní moc úplatu, označovanou

různými termíny, jež se na území našeho státu sjednotily v název poplatky.

Jejich podstatou byla úplata za současně získávaný prospěch na straně

poplatníka, tedy ekvivalentnost vzájemného plnění.65

Teprve druhotně k tomuto poplatkovému typu státních příjmů přistupoval

způsob požadování prostředků od příslušníků státního kolektivu bez

okamžitého protiplnění, tj. institut daňový, neekvivalentní. Obě formy se ovšem

postupně prolínaly, nejrůznějšími teoriemi odůvodňovaly, přičemž poplatková

ekvivalentní metoda byla zřetelně zatlačována do pozadí instituty daňovými.

V současné době institut poplatkový je pouhým okrajovým, méně

významným příjmovým zdrojem, i když v jednotlivých státech se poplatky

aplikují v různé intenzitě.

Je tedy evidentní, že oba dva základní typy státních příjmů, tzn. daně a

poplatky se jednak různě kombinují,66 jednak doplňují dalšími příjmovými druhy,

k nimž patří zejména cla a nejrůzněji nazývané a odůvodňované dávky.

Znamená to tedy, že jak daně, tak i poplatky jsou nástrojem redistribuce

hrubého domácího produktu, resp. jedním ze základních rozpočtových příjmů.

Zatímco daně jsou většinou platby neekvivalentní, za které není poskytována

přímá protihodnota, a zároveň platby, které mívají spíše periodický charakter,

jsou poplatky, většinou vybírány jednorázově, a to v souvislosti s nějakým

protiplněním ze strany státu či jeho orgánů, kraje, obce apod.67 Mají tedy

většinou povahu určitého ekvivalentu za poskytnutí služby, vydání povolení,

rozhodnutí soudu v občanskoprávních věcech apod.

V poměru k jednotlivým fázím procesu společenské reprodukce bylo by

možno cla zařadit do úseku druhotné dělby hrubého domácího produktu a

65 srov. Kaser, M. C., Radice, E.A.: The Economic History of Eastern Europe 1919 – 1975, Clarendon Press, Oxford 1986, str. 56 – 57 66 srov. Gebhart J., Kuklík J.: Druhá republika 1938-1939, Svár demokracie a totality v politickém, společenském a kulturním životě, Paseka, Praha 2004, str. 212 67 srov. Olšovský, R., Průcha, V., Gebauerová, H., Dobrý, A., Pražský, A.: Přehled hospodářského vývoje Československa v letech 1918-1945, Praha 1961, str. 55

41

historicky jejich vznik spojit s poplatky. Tato spojitost dochází někdy výrazu i

terminologicky, protože se hovoří o celních poplatcích.

Clo má pak obsahově s poplatky společnou i konstrukci úplaty za služby

provozované při vstupu zboží na území příslušného státu nebo při jeho

opuštění. Funkčně však zejména v současné době přechází clo spíše od oblasti

daňové, stává se součástí ceny dováženého (příp. vyváženého) zboží a působí

tedy stejně jako tzv. nepřímé či spotřební daně.

Významné místo v některých systémech státních příjmů zaujímají také

příspěvky.

Historicky je jejich vznik spojován s poplatky. Jde o platby, které stát ukládá

určitým subjektům v souvislosti se službou, kterou jim poskytuje.68 Sem se řadí

příspěvky požadované např. od vlastníků pozemků najících užitek ze

zavodňovacích (odvodňovacích) staveb prováděných státem apod.

Určitá odlišnost od poplatků spočívá v tom, že příspěvek se ukládá i

subjektům, které se o příslušný prospěch individuálně neucházejí. Příspěvky

v tomto smyslu mají povahu zákonné platební povinnosti a liší se tím od

dobrovolných příspěvků vybíraných případně na týž účel.

V současné době se označení příspěvky přiřazuje současně platebním

povinnostem spojovaným s různými prospěchy, jež stát za ně poskytuje a které

se od původní konstrukce příspěvků značně.

Z ostatních typů povinných plateb tvořících příjmovou stránku veřejných

rozpočtů lze zmínit rovněž odvody, jejichž současný výskyt v české soustavě

povinných plateb je spíše sporadický a jejichž označení je používáno značně

nesystémově. V současné době můžeme vysledovat, že odvody existují třeba

v oblasti mírového využívání jaderné energie a ionizujícího záření. Původci

jaderného odpadu jsou povinni podle zákona č. 18/1997 Sb., o mírovém

využívání jaderné energie a ionizujícího záření, odvádět odvody na tzv. jaderný

účet, který spravuje Správa úložišť radioaktivního odpadu.69 Tato správa je

podle citovaného zákona státní organizací a nemá tedy podle dnes platných

68 srov. Bakeš, M. a kol., Finanční právo 3, aktualizované vydání, Praha: C.H. Beck, 2003, str. 488 69 srov. Bakeš, M. a kol., Finanční právo 3, aktualizované vydání, Praha: C.H. Beck, 2003, str. 490

42

předpisů postavení tak zvaného správce daně (podle ustanovení § 1 odst. 3

zákona bývalé ČNR č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, který tento

pojem určuje pomocí zavedení tzv. legislativní zkratky).

Zmiňovaná správa (Správa úložišť radioaktivního odpadu) není orgánem

státu ani samosprávy a jako taková tedy není podle zákona o správě daní

poplatků správcem daně, spravuje sice odvody, ale v právním smyslu nejde o

správu daní. Možná proto vyhradil platbám původců jaderného odpadu na tzv.

jaderný účet zákonodárce právě pojem „odvod.“ Je to však jen dohad,

důvodová zpráva k citovanému zákonu ani žádný jiný zdroj nám v tomto směru

žádnou informaci neposkytuje.

Jak je konstatováno již výše, jsou jednotlivé druhy státních příjmů součástí

společenského reprodukčního procesu, a to v celém jeho rozsahu.

Nelze proto na ně pohlížet pouze z hlediska techniky shromažďování

prostředků pro státní potřeby nebo jen jako na nástroje pro odčerpávání

vytvářeného hrubého domácího produktu,70 nýbrž je nutno je posuzovat

s přihlédnutím k smyslu celé společenské reprodukce.

A zde pak daně a ostatní platební povinnosti ukládané státem samozřejmě

plní širší poslání než pouze fiskální, projevují se svými účinky v oblasti sociální,

obecně hospodářské, politické, mzdové, výchovné atd. Takže všechny platby

ve prospěch státu, ať jakkoli nazvané či konstruované, působí jednak fiskálně,

jednak nefiskálně.71 Podle toho, která jejich stránka se zdůrazňuje nebo

projevuje jako rozhodující, se rozdělují typy státních příjmů na fiskální a

nefiskální.

Státní moc od zárodečných forem své existence si uvědomovala, že

požadováním věcných či peněžitých plnění od příslušníků státního kolektivu

působí zároveň na jiné než jen majetkové vztahy. Avšak zatímco akumulační

stránka požadovaných plnění byla zřejmá a nesporná, nebylo tak nesporně

uznáváno jejich další působení v ostatních sférách.

70 srov. Bakeš, M. a kol., Finanční právo 3, aktualizované vydání, Praha: C.H. Beck, 2003, str. 495 71 srov. Gebhart J., Kuklík J.: Druhá republika 1938-1939, Svár demokracie a totality v politickém, společenském a kulturním životě, Paseka, Praha 2004, str. 116

43

I když dosud neexistuje propracovaná teorie státních příjmů, vycházejí

jednotlivé země při koncepci platebních povinností ve prospěch svých rozpočtů

především z pojetí státních příjmů jako nástrojů sloužících k odčerpávání

hrubého domácího produktu pro celospolečenské účely.

Protože platební povinností v tomto pojetí jsou skladebným prvkem

celospolečenské reprodukce, je samozřejmé, že jednotlivé druhý povinných

plateb mají vedle své fiskální funkce též řadu jiných účinků, působících i

nefiskálně.

V souvislosti s funkcemi rozpočtových příjmů představuje zvláštní

problematiku otázka, do jaké míry nefiskální funkce ve skutečnosti působí, tj.

jak rozpočtové příjmy plní své nefiskální poslání, které jim bylo svěřeno.72

Obecně lze konstatovat, že prostřednictvím platebních povinností lze regulovat

některá nežádoucí či naopak podporovat žádoucí chování jednotlivců i

korporací.73 Mnohdy účinněji se však někdy dosáhne zamýšleného výsledku

určitým přímým administrativním opatřením.

72 srov. Olšovský, R., Průcha, V., Gebauerová, H., Dobrý, A., Pražský, A.: Přehled hospodářského vývoje Československa v letech 1918-1945, Praha 1961, str. 45 73 srov. Červený, P., Novotný, J.,: Analýza dluhového zatížení československého státu v období první republiky, Politická ekonomie 1/1998, str. 95

44

4. Charakteristika finanční správy z hlediska jejího vývoje od

roku 1918 do konce platnosti zákona o správě daní a

poplatků

4.1.Vývojová etapa od roku 1918 do roku 1948 Z hlediska historického vývoje nebyla finanční správa v Československé

republice v zásadě nijak jednotná.

Na Slovensku byla v tomto smyslu situace podstatně odlišná od pojetí na

Podkarpatské Rusi.74 Až do počátku durhé světové války se tato dvě rozdílná

pojetí nepodařilo sjednotit. Výjimkou byla pouze unifikace v oblasti přímých daní

a cel.

Důležitou skutečností typickou pro toto uvedené období od roku 1918 je

systém právního dualismu ve finanční správě, jež byl převzat z bývalé

monarchie a zůstal platným po celé období první republiky.

Znamenalo to, že první instanci finančních úřadů tvořily zvláštní orgány pro

správu daní přímých a zvlášť orgány pro správu daní nepřímých.75 Ve druhé

instanci však byla finanční správa pro oba typy státních příjmů sjednocena, a to

u zemských finančních ředitelství.

Docházelo také k určitým významným zásahům do organizace finanční

správy, jako například přijetí zákona ze dne 20. března 1919 č. 153/1919 Sb. z.

a n.

Tímto zákonem, který upravuje záležitosti týkající se oddělení politické

správy od správy finanční, uskutečnil JUDr. Alois Rašín,76 který byl tehdejším

ministrem financí, odtržení finanční správy od správy politické v otázce

rozhodovací, personální a odborné.

Politická správa tedy zůstala oproštěna od funkcí fiskálních, zatímco naopak

správa finanční byla nadále relativně nezávisla na správě určitých územních

celků a stála mimo ni.

74 srov. Funk Vilém: Naše berní právo, Praha 1936, str. 79 75 srov. Olšovský, R., Průcha, V., Gebauerová, H., Dobrý, A., Pražský, A.: Přehled hospodářského vývoje Československa v letech 1918-1945, Praha 1961, str. 96 76 srov. Peroutka, F.: Budování státu, Lidové noviny 1991, str. 18

45

Jinak řečeno, právě tato Rašínova reforma představuje první významný krok

i k nynějšímu stavu, kdy správu daní (v onom užším smyslu, tj. opravdu daní)

vykonávají specializované úřady,77 jejichž posláním a funkcí je právě ono výše

zmíněné spravování daňové agendy a jež nevykonávají v území žádné jiné

funkce. Správa daní se tak stala specifickou činností, vykonávanou specifickou

soustavou úřadů (orgánů) za tím účelem vytvořených, které byly důsledně

vyčleněny ze systému obecné správy v území.

Jednou ze zásadních změn, ke kterým v tomto období ve finanční správě

došlo bylo zrušení tzv. pokladní služby na berních úřadech, a to vyhláškou

ministerstva financí, ministerstva pošt a telegrafu vydanou v dohodě

s Nejvyšším a kontrolním úřadem, ze dne 17. 12. 1920, č. 645/1920 Sb.z. a n.

Bylo tak zavedeno povinné bezhotovostní placení daní, poplatků a dávek

tzv. platenkami.

Bezhotovostní placení daní, poplatků a dávek probíhalo prostřednictvím

pošt, které tuto službu prováděly zdarma.

Po osudném roce 1938, kdy došlo k rozbití tehdejšího Československa,

zůstala finanční správa v Protektorátu Čechy a Morava v podstatě zachována,

až na výjimku nepřímých daní a cel, kde došlo k určitým omezením.

Na územích Sudet, jež byla Německem odtržena a připojena

k Velkoněmecké říši jako její integrální součást, byla zavedena finanční správa

dle tehdejšího německého práva.

V roce 1945, po druhé světové válce však došlo k jejímu opětovnému

návratu do původního stavu a právní stav (platnost československých předpisů)

byl obnoven i na územích, jež byla po roce 1938 administrativně začleněna do

Německé říše.78

Budeme-li se zabývat daněmi tohoto období, je tedy nutné vycházet ze

skutečnosti, že základem finanční soustavy čs. republiky byl státní rozpočet,

77 srov. Olšovský, R., Průcha, V., Gebauerová, H., Dobrý, A., Pražský, A.: Přehled hospodářského vývoje Československa v letech 1918-1945, Praha 1961, str. 224 78 srov. Malý K. a kolektiv, Dějiny českého a československého práva do roku 1945, Linde, praha 1997, str. 321

46

který byl přijímán stejně jako v současné době parlamentem a vytvářel tak

základ fungování národního hospodářství.

Státní rozpočet spadal tehdy do oblasti tzv. ústavního práva finančního, jež

vytvářelo základní rámec pro finanční hospodaření státu.

Podrobnosti posléze upravovalo tzv. finanční správní právo, které bylo

tvořeno prováděcími předpisy.

V důsledku přijetí čl. 2 „recepční normy“ byl převzat rakouský (respektive

rakousko-uherský) daňový systém. Poměrně brzy však bylo přistoupeno

k provedení některých úprav tohoto systému. Jedním z prvních kroků, jak již

bylo nepřímo uvedeno bylo vyčlenění orgánů daňových referátů z organizace

politické správy, čímž došlo nejen ke změně strukturální, ale rovněž i

k osamostatnění těchto orgánů.

Další důležitá opatření byla provedena na počátku 20. let,79 kdy tedy byly

daňové povinnosti sjednocovány na celém území státu a v souvislosti s tím byly

v některých případech rovněž zvýšeny sazby nebo rozšířeny daňové základy.

Ke sblížení organizace fiskálního aparátu došlo v roce 1923 a zároveň bylo

dokončeno jeho důsledné postátnění. Úplné unifikace bylo dosaženo teprve

v roce 1933. Významnou příjmovou položkou státních financí byly zpočátku

také splátky válečné daně. Zvláštní povahu přitom měly daň obratová a uhelná,

které byly původně zamýšleny jako přechodná daňová provizória, avšak byly

pravidelně prodlužovány.80

Obecnou vývojovou tendencí u daní v období první republiky byl v podstatě

přesun příjmů státu z oblasti přímých daní na daně nepřímé. Postupem času

byly pro posílení exportu předměty určené pro vývoz osvobozeny od vybírání

daně obratové a uhelné.

V roce 1927 proběhla daňová reforma,81 v jejímž důsledku došlo

k územnímu i věcnému sjednocení celého systému, což upravoval zákon č.

77/1927 Sb. z. a n. o nové úpravě finančního hospodářství svazků územní

79 srov. Funk Vilém: Naše berní právo, Praha 1936, str. 69 80 srov. Funk Vilém: Naše berní právo, Praha 1936, str. 70 81 srov. Malý K. a kolektiv, Dějiny českého a československého práva do roku 1945, Linde, Praha 1997, str. 326

47

samosprávy a zákon č. 78/1927 Sb. z. a n. o stabilizačních bilancích. Zákon č.

76/1927 Sb. z. a n. o přímých daních vymezoval následující soustavu daní:

1) důchodová daň (z příjmu fyzických osob),

2) všeobecná výdělková daň (ze zisku podniků),

3) domovní daň, zvl. výdělková daň (ze zisku některých obchodních

společností, státních a obecních podniků, pojišťoven a těžařských

společností),

4) rentová daň (z úroků a pachtovného),

5) daň z tantiém a vyššího služného.

Tato soustava platila až do první poloviny padesátých let, kdy proběhla tzv.

socialistická daňová reforma, jejíž součástí bylo přijetí několika zvláštních

daňových zákonů, zrušujících postupně jednotlivé části zákona o přímých

daních.

Postupně tak byla podle mého názoru zrušena všechna hmotněprávní

ustanovení upravující jednotlivé výše uvedené kategorie daní. Pochybením

zákonodárce podle mého soudu zůstala však v platnosti procesní ustanovení

zákona o přímých daních, jak jsem se o tom už zmiňoval a jak se tím budeme

zabývat na samém konci této práce.

Nepřímé daně byly většinou staršího data, jako daň z lihu, cukru, masa,

všeobecná nápojová, potravní na čáře, minerálních olejů, uhlí, vodní síly atd.

Nově byla v rámci reformy zavedena pouze daň z motorových vozidel.82

Významnou složkou příjmu státu tvořily jeho monopoly, mezi které patřil

tabák, sůl, sacharin, výbušniny, zapalovadla, cla, prodej karet a kolků.

Na počátku třicátých let byla tato soustava doplněna a byly zavedeny

některé nové nepřímé spotřební daně (z piva, droždí, z elektrických zdrojů

záření a kupónová daň). K zavedení dalších daní pak bylo přistoupeno v letech

1936 a 1937 (např. z kyseliny octové, kypřících prášků, z limonád a sodovek,

mimořádná daň z dividend).

82 srov. Malý K. a kolektiv, Dějiny českého a československého práva do roku 1945, Linde, Praha 1997, str. 330

48

Zásadní změnu v právní úpravě přímých daní z roku 1927 přinesl rok 1936,

kdy výsledky téměř desetiletých zkušeností, získaných při provádění zákona o

přímých daních po jeho reformní úpravě z r. 1927, přiměly vedle jiných, neméně

závažných zřetelů finanční správu k tomu, že přikročila k částečné revizi

některých dosud platných zákonných ustanovení.

Důvodem pro toto opatření bylo mimo jiné především úsilí po

spravedlivějším a hospodářsky únosnějším rozvržení daňového břemene, dále

nutnost odstranit některé pochybnosti právního rázu, jak vyplynuly z aplikace

dosavadního zákona,83 a posléze všeobecně uznávaná potřeba dát přiměřenou

novelizací pevný právní základ pro příznivější vývoj v agendě přímých daní,

zejména co do zjednodušení dosavadní ukládací techniky.

V rámci těchto snah byl formulován příslušný rezortní návrh, který po

provedení obsáhlého meziministerského řízení a za účasti ústředních

peněžních a hospodářských organizací byl vládou 21. ledna 1936 předložen

parlamentu jako vládní návrh zákona, kterým se mění a doplňuje zákon o

přímých daních.

Rozpočtový výbor poslanecké sněmovny resp. jím pověřený sedmičlenný

užší podvýbor počínajíc 21. únorem 1936 podrobil zákon o přímých daních

revizi v celém jeho rozsahu, přičemž se řídil zásadou, že v materiálně-právních

ustanoveních je nutno provést spravedlivější rozvržení daňového břemene

v ustanoveních upravujících řízení pak co nejvíce zabezpečit ochranu práv

poplatníka.

O rozsahu prací a jejich intenzitě svědčilo, že v 15 schůzích podvýboru bylo

za účasti zástupců min. financí probráno přes 210 nových návrhů na změnu a

doplnění platných ustanovení.

Nato plénum poslanecké sněmovny schválilo usnesením ze dne 26. června

1936 vládní návrh zákona se všemi změnami a doplňky přijatými rozpočtovým

výborem.

83 srov. Olšovský, R., Průcha, V., Gebauerová, H., Dobrý, A., Pražský, A.: Přehled hospodářského vývoje Československa v letech 1918-1945, Praha 1961, str. 110

49

Když pak 2. července 1936 i senát schávlil beze změny osnovu zákona ve

znění přijatém poslaneckou sněmovnou, byla po podpisu prezidenta republiky

novela k zákonu o přímých daních ze dne 2. července 1936 otištěna.

Úplné znění zákona o přímých daních obsahuje vyhláška ministra financí z

8. července 1936 uveřejněná ve Sbírce zákonů a nařízení pod č. 227.

K provedení celého zákona ve znění novely bylo vydáno po velmi podrobném

meziministerském řízení a za přímé účasti členů výše zmíněného parlamentího

podvýboru vládní nařízení ze 4. února 1937, čís. 15 Sb. z. a n.84

Jako nejvýznamnější změny lze uvést především:

a) změna berního roku (zdaňování podle výsledku dosaženého v roce,

který předchází příslušnému roku bernímu),

b) snížení mimořádného odpisu při nových provozovacích investicích,

c) nová úprava zdanění obchodních jednatelů,

d) zásadní odstranění rozdílu mezi zahranictvím zemědělským a

obchodním pro obor všeobecné daně výdělkové,

e) zvýšení sazeb minimální daně u všeobecné a zvláštní výdělkové

daně,

f) nová úprava zdanění družstev a ústavů lidového peněžnictví,

g) nové zdanění holdingů,

h) nová úprava zdanění platů společenských orgánů,

i) omezení odpočitatelnosti vysokých platů od daňového základu

podniku,

j) zvýšení sazby rentové daně při úrocích ze vkladů,

k) zavedení 12-tiprocentní daně rentové srážkou z požitků, které plynou

do ciziny.

V daňově-trestním řízení bylo provedeno:

l) snížení trestů,

84 srov. Průcha V. a kolektiv: Hospodářské a sociální dějiny Československa 1918-1992, 1. díl Období 1018-1945, Doplněk, Brno 2004, str. 205

50

m) mírnější posuzování deliktů spáchaných z nedbalosti až k jejich

úplnému prominutí v případech bagatelních,

n) zastavení trestního řízení pro případ, že nebylo skončeno do 3 let po

zahájení,

o) nové složení nalézacích a odvolacích trestních senátů.

V oboru ukládacího řízení:

p) byly zavedeny sankce proti nečinnosti úřadů (při nevydání platebních

rozkazů a při nevyřizování odvolání do 1 až 2 let),

q) byl zaveden jednodušší poplatek z prodlení na místo dosavadních

úroků z prodlení

r) byly zavedeny dobropisy z přeplatků místo dosavadních úroků

nahrazovacích a posléze dvouleté ukládací období pro drobné

poplatníky daně důchodové a všeobecné daně výdělkové se

základem do 15.000 Kč.

Vzhledem k tak četným a pronikavým změnám a doplňkům rázu formálního i

materiálně-právního přestal být komentář vydaný svého čas právními úředníky

ministerstva financí k zákonu o přímých daních podle právního stavu z roku

1927 prakticky spolehlivým vodítkem a nezbylo celou právní materii

novelizovaného zákona. Po této stránce tanul autorům nového komentáře na

mysli v podstatě dvojí účel:85 jednak podat ve své práci přehlednou, pokud

možno úplnou, jasně a srozumitelně psanou pomůcku, která by ulehčila

finančním úřadům obtížné plnění jich úkolů spojených s prováděním

novelizovaného zákona, jednak opatřit nejen zájemcům z odborných kruhů

peněžních, hospodářských, průmyslových a advokátních, ale i poplatníkům

nejširších vrstev dobrého a spolehlivého rádce v obtížných daňových otázkách

a při jejich styku s orgány finanční správy.

85 srov. Olšovský, R., Průcha, V., Gebauerová, H., Dobrý, A., Pražský, A.: Přehled hospodářského vývoje Československa v letech 1918-1945, Praha 1961, str. 49

51

Z toho důvodu se vydavatelé přidrželi na rozdíl od komentáře z roku 1927

metody poněkud odlišné a to v tom směru, že jimi sestavený komentář86

obsahuje vedle úplného textu novelizovaného zákona a nového prováděcího

nařízení i systematické vysvětlivky k jednotlivým zákonným ustanovením.

Pramenem k tomu byla jednak judikatura nejvyššího správního soudu až do

poslední doby, dále výnosy v průběhu doby ministerstvem financí vydané

poznatky a zkušenosti nabyté v úřední praxi a také motivy, které vedly ke

změnám a doplnění zákona.

4.2.Vývojová etapa od roku 1948 do roku 1990 V roce 1948 po komunistickém převratu došlo k zásadním změnám v celé

státní správě. Zákonem ze dne 28. prosince 1948 č. 280/1948 Sb., o krajském

zřízení, bylo k 1. lednu 1949 rozděleno území Čech a Moravy do 13 krajů a

vládním nařízením ze dne 18. ledna 1949 č. 3/1949 Sb. byla provedena nová

organizace 179 okresů s účinností od 1. února 1949.87

V hlavním městě Praze byl zákonem ze dne 24. března 1949 č. 76/1949

Sb., o orgánech správy v hlavním městě Praze, zřízen k 1. dubnu 1949

Ústřední národní výbor a současně bylo vládním nařízením ze dne 31. března

1949 č. 79/1949 Sb., o rozdělení území hlavního města Prahy pro účely veřejné

správy, vytvořeno 16 městských obvodů.

Územní reformou podle zákona ze dne 9. dubna 1960 č. 36/1960 Sb., o

územním členění státu, se snížil s účinností od 1. července 1960 počet krajů

v českých zemích ze 13 na 7 a hlavní město Prahu a počet okresů ze 179 na

75 a 10 obvodů v Praze.

Zásadní změny byly provedeny právě i ve finanční správě.

Byly zrušeny dosavadní finanční úřady první i druhé instance, včetně tzv.

výkonných finančních úřadů a jejich působnost postupně od 1. ledna 1949

převzaly finanční referáty – později finanční odbory – krajských, okresních

eventuálně městských (obvodních) národních výborů.

86 srov. Peroutka, F.: Budování státu, Lidové noviny 1991, str. 168 87 srov. Peroutka, F.: Budování státu, Lidové noviny 1991, str. 170

52

Tím došlo po 30 letech opět k nedemokratickému spojení finanční správy se

správou politickou,88 jež bylo obvyklé pro císařskou veřejnou správu a jehož

odstranění bylo prvním požadavkem reforem nastupujících po roce 1918.

V šedesátých letech 20. století začaly v Československu narůstat

ekonomické problémy, které se přímo odrážely i ve finanční správě.89 Ta se

stále více jevila jako málo funkční, a proto byly snahy o její racionalizaci v rámci

reformy celé ekonomiky.

Zákonem ze dne 29. června 1967 č. 69/1967 Sb., o národních výborech

(§23 odst.2) a podle něho vydaným vládním nařízením ze dne 17. listopadu

1967 č. 107/1967 Sb., o zabezpečení vztahů organizací ke státnímu rozpočtu,

byly k 1. červenci 1967 vytvořeny u okresních a krajských národních výborů

vedle finančních odborů specializované útvary90 - odbory státních financí.

Tyto nové odbory zůstávaly sice nadále začleněny v systému národních

výborů, ale jmenování a odvolávání jejich vedoucích radami národních výborů

vyžadovalo projednání s ministrem financí a mzdový fond jejich pracovníků byl

spravován odděleně, aby nemohlo dojít k jeho rozptýlení v celkových fondech

národních výborů.91

Na odbory státních financí byla přenesena správa odvodů, daní a poplatků

(v objemu cca 110 miliard Kč) a správa dotací (v objemu cca 21 miliard Kč) u

2.420 ústředně řízených organizací, převážně hospodářských a družstevních –

tzv. socialistický sektor.

Odbory státních financí všech stupňů národních výborů pracovaly k 31.

prosinci 1967 s 1.665 zaměstnanci (z plánovaných 1.910), což zdaleka

neodpovídalo potřebám a rozsahu jejich činnosti.92 Vláda proto musela v letech

1968 a 1969 ukládat řadu opatření k urychlení jejich kádrové i technické

výstavby.

88 srov. Picmaus František a kol.: Daně, odvody a poplatky v ČSSR, Praha 1985, str. 58 89 podrobněji k této otázce Vítek, L.: Daňová politika České republiky, Studie Národohospodářského ústavu Josefa Hlávky 6/2001, str. 258 90 srov. Vencovský, F.: Dějiny čsrov. Vencovský, F.: Dějiny českého ekonomického myšlení do roku 1948, Brno 1997, str. 155 91 srov. Průcha V. a kolektiv: Hospodářské a sociální dějiny Československa 1918-1992, 1. díl Období 1918-1945, Doplněk, Brno 2004, str. 211 92 srov. Picmaus František a kol.: Daně, odvody a poplatky v ČSSR, Praha 1985, str. 249

53

4.3.Vývojová etapa od roku 1990 do roku 2000 V listopadu 1989 prakticky bezprostředně po tzv. sametové revoluci se

ukázalo, že dosavadní finanční správa nemůže úspěšně plnit úkoly vyplývající

z transformace direktivní ekonomiky na ekonomiku tržní. Daňová správa

vykonávaná dvěma soustavami správních orgánů byla neracionální.

Národní výbory v oné době spravovaly:

1) daň z příjmů obyvatelstva,

2) daň z příjmů občanů ze zemědělské výroby,

3) pozemkovou daň placenou občany,

4) zemědělskou daň podniků řízených národními výbory,

5) důchodovou daň,

6) domovní daň,

7) místní a správní poplatky vybírané národními výbory,

8) pokuty ukládané národními výbory,kdežto finanční správy byly

příslušné pro všechny ostatní daně a poplatky i správu dotací. Kromě

této dvojkolejnosti nedostatečné personální i technické vybavení obou

soustav daňových orgánů neumožňovalo důsledné přezkoumávání

daňových přiznání ani efektivní výkon vyhledávací činnosti a daňové

kontroly.

To vše vedlo k častým daňovým únikům.93 Taková situace nemohla

pokračovat v období vysokého nárůstu daňových subjektů, obnovení všech

forem podnikání, rozsáhlé demonopolizace a privatizace celého hospodářství.

Rovněž s ohledem na přípravu nového daňového systému bylo nutno

v předstihu přikročit k budování nové výkonné daňové správy.

Zásadním momentem v další historii finanční správy byl rozpad

Československa k 31. prosinci 1992 podle ústavního zákona ze dne 25.

Listopadu 1992 č. 542/1992 Sb., o zániku České a Slovenské federativní

republiky a obnova samostatného českého státu podle ústavního zákona bývalé

93 srov. Vencovský, F.: Dějiny českého ekonomického myšlení do roku 1948, Brno 1997, str. 122

54

České národní rady ze dne 16. prosince 1992 č. 1/1993 Sb., Ústava České

republiky.

I když v oblasti vlastní finanční správy se výše uvedené záměry podařilo

poměrně úspěšně realizovat, celkový výsledek byl do značné míry negativně

ovlivněn současnou destrukcí dobře fungujícího systému finanční kontroly,

především zrušením periodických revizí hospodaření již k 1. lednu 1991.

V celém národním hospodářství byla uplatňována neomezená liberalizace,

která způsobila dosud nevyčíslené ztráty94 na úrovni stovek miliard korun.

Československou soustavu daní, odvodů a poplatků tvoří v tomto období daně

a odvody placené organizacemi, daně placené obyvatelstvem a podle druhu

rozpočtu, do kterého plynou, státní nebo místní poplatky.

Tato daňová soustava však zejvně neodpovídala požadavkům na daňový

systém moderní společnosti.

V roce 1988 byla novelizována daň zemědělská a o rok později odvody

organizací a daň důchodová. Provedená přestavba těchto daní určitým

způsobem zvýšila jejich účinnost a rozšírila jejich funkce ve vztahu k

ekonomice.

Cílem úpravy bylo, aby tyto odvody a daně hrály pozitivní roli při rozvinutí

alokační funkce disponibilních finančních prostředků v základní vazbě potřeb na

vytvořené zdroje.95 Základ změn tedy spočíval v uvolnění prostoru pro působení

hodnotových nástrojů.

Na základě těchto úprav byl více méně sjednocen odvod či daň ze zisku a v

obecné výši zaveden odvod (daň) z objemu mezd. Odvod z objemu mezd

nahradil předchozí příspěvek na sociální zabezpečení.

Zcela beze změn však prozatím zůstal další nástroj, který váže organizace

ke státnímu rozpočtu, a to daň z obratu.

Daň z obratu byla v Československu zavedena v roce 1952 a nahradila

dřívější všeobecné daně nákupní. V současnosti dani z obratu podléhá prodej

94 srov. Picmaus František a kol.: Daně, odvody a poplatky v ČSSR, Praha 1985, str. 66 95 srov. Picmaus František a kol.: Daně, odvody a poplatky v ČSSR, Praha 1985, str. 99

55

výrobků spotřební povahy. Výrobní prostředky a dodávky výrobků pro tzv.

výrobní spotřebu zpravidla dani nepodléhají.

Dani z obratu nepodléhají ani výkony při poskytování služeb a jiných činností

a ani vývozy zboží do ciziny. Daň z obratu je jednorázová,96 to znamená, že se

vybírá pouze jednou, zpravidla ve výrobním podniku, někdy ve velkoobchodu a

tvoří součást ceny výrobku.

V této době lze říci, že daň z obratu představuje významný zdroj příjmů pro

státní rozpočet, ale je i ekonomickým nástrojem k prosazování cílů státní

cenové a sociální politiky, ovlivňuje spotřebu a tím i výrobu. Je diferencována

podle jednotlivých druhů výrobků a různým daňovým zatížením je možno

podporovat nebo brzdit poptávku po určitých výrobcích a ovlivňovat reálné

důchody i osobní spotřebu jednotlivých příjmových a sociálních skupin

obyvatelstva.

Vedle některých uvedených výhod má v dané době fungující však daň

z obratu i celou řadu negativních prvků a to ve srovnání s dnes ve vyspělých

evropských státech běžně používanou daní z přidané hodnoty.

Tak již pokud jde o samotné sazby daně z obratu, byly velmi komplikované,

nejednotné a složité byl stanoven i samotný výpočet této daně.

V případě, že maloobchodní cena stanovená cenovým předpisem je nižší

než cena velkoobchodní, vyrovnává se rozdílem, tzv. zápornou daní z obratu,

která se podniku odvádějícímu daň uhradí z kladné daně, tedy k tíži státního

rozpočtu.

Zavedení daně z přidané hodnoty ve vyspělých evropských státech bylo

jedním z prvních kroků na úseku harmonizace daní.97 Daň z přidané hodnoty je

jednotná, i když i ve státech EHS existují četné rozdíly především v sazbách

daně, rozsahu osvobození apod.

Protože daň z přidané hodnoty je stanovena v procentech při použití

většinou dvou až tří sazeb, neodráží se zde nijak inflační trendy, které naopak

96 podrobněji k této otázce Vítek, L.: Daňová politika České republiky, Studie Národohospodářského ústavu Josefa Hlávky 6/2001, str. 217 97 srov. Vencovský, F.: Dějiny českého ekonomického myšlení do roku 1948, Brno 1997, str. 203

56

negativně ovlivňují daně s pevnými sazbami, jako je tomu zčásti právě u naší

daně z obratu.

Lze tedy poznamenat, že daň z přidané hodnoty má neutrální charakter a

vytváří všem podnikatelům stejné podmínky, což se také nedá řici o dnes platné

dani z obratu.

Určitým problémem je i vybírání daně z obratu.98 Jak již bylo řečeno, naše

daň z obratu se vybírá především ve výrobě resp. někdy ve velkoobchodě.99

Znamená to, že její výnos je odveden ihned, aniž by zboží ještě bylo

prodáno. Pokud pak třeba z důvodů zlevnění je zboží prodáno za nižší cenu

resp. není prodáno vůbec, dochází vlastně k dotaci ze státního rozpočtu.

Pokud jde o techniku vybírání daně z přidané hodnoty, je každý podnikatel

povinen ve faktuře vyznačit odděleně cenu výrobku či služby (oproti dani

z obratu podléhají dani z přidané hodnoty i služby např. za dopravu, prodej

licencí, autorských práv apod.) a částku daně.

Daň naúčtovaná odběrateli je závazkem podnikatele vůči finanční správě,

daň naúčtovaná podnikateli od jeho dodavatele je jeho pohledávkou vůči

finanční správě.

Na konci daňového období se provede zúčtování finanční správou a na jeho

základě buď podnikatel rozdíl doplatí nebo finanční správa rozdíl podnikateli

refunduje, jestliže úhrn jeho pohledávek převyšuje úhrn závazků. Poslední

spotřebitel, který není podnikatelem, nemá na vrácení daně nárok.

Fyzické osoby platí jednak daně a dále poplatky. Z příjmů z pracovního

poměru resp. z poměru obdobného pracovnímu je vybírána daň ze mzdy,

z pozemků a ze zemědělské činnosti daň zemědělská, z vědecké, literární či

reprodukční činnosti včetně zděděných autorských práv daň z příjmů z literární

a umělecké činnosti. Kromě toho je placena ještě daň z příjmu obyvatelstva,

která se nazývá daní zbytkovou, protože postihuje všechny ostatní příjmy, které

nelze pokrýt výše uvedenými daněmi.

98 podrobněji k této otázce Vítek, L.: Daňová politika České republiky, Studie Národohospodářského ústavu Josefa Hlávky 6/2001, str. 155 99 srov. Vencovský, F.: Dějiny českého ekonomického myšlení do roku 1948, Brno 1997, str. 109

57

Poměrně problematická je v tomto systému daň z příjmu obyvatelstva.

Dříve zdaňovala v zásadě příjmy z provozování živností a měla vyloženě

represivní charakter,100 protože její sazba včetně různých zvýšení mohla

dosáhnout až 85. Později k ní přibyl další sazebník, jehož progrese byla

podstatně nižší a který se vztahoval na služby, provozované na základě

povolení národního výboru.

K dalším úlevám došlo pak formou výnosů, a to v případě např. příjmů

z poskytování dočasného ubytování v soukromí, z prodeje výrobků na základě

povolení národního výboru a nebo také u poplatníků poskytujících služby na

základě povolení národního výboru jako své hlavní zaměstnání.3

Základem pro vyměření daně z příjmu je obvykle roční přiznání.

V přiznání k dani se příjmy rozčleňují na několik kategorií, např. příjmy

z nemovitosti, příjmy z provádění živnosti, ze zemědělského a lesního

hospodářství, z pracovního poměru, příjmy ze samostatně vykonávaných

povolání (svobodná povolání), příjmy z kapitálových výnosů (výnosy z akcií –

dividendy, úroky, průmyslové licenční poplatky).

U každé kategorie příjmů se vyčíslí náklady spojené se získáním, udržením

a zajištěním příjmu, odpisy základních prostředků, daně prosté rezervy na

budoucí investice apod.101 Součet čistých příjmu z jednotlivých zdrojů po

odečtení ztrát z některého zdroje je základem daně, od něhož se případně

odečtou od daně osvobozené příjmy, které byly zdaněny v cizině.

Fyzické osoby mají ještě nárok od základu daně odečítat daně prosté částky

z titulu:102

- rodinného stavu,

- vyživovaných osob,

- invalidity,

- dalšího vzdělávání,

100 srov. Vencovský, F.: Dějiny českého ekonomického myšlení do roku 1948, brno 1997, str. 110 101 srov. Picmaus František a kol.: Daně, odvody a poplatky v ČSSR, Praha 1985, str. 61 102 srov. Průcha V. a kolektiv: Hospodářské a sociální dějiny Československa 1918-1992, 1. díl Období 1918-1945, Doplněk, Brno 2004, str. 33

58

- placení životního pojištění,

- darů dobročinným, kulturním a náboženským účelům,

- nákladů na úpravu obytných domů za účelem úspory tepelné energie,

- ekologická zařízení a různé jiné úlevy

Od celkové daně vyměřené ze základu poplatník odečte daň, která byla

vybrána při výplatě srážkou (např. daň ze mzdy nebo daň z dividen) a případně

daň zaplacenou v cizině.

4.4.Pojetí finanční správy po roce 2000 Pro rok 2000 je typické určité přikročení k postupné realizaci přestavby

státní správy. Jedním z důvodů byla také příprava ke vstupu do Evropské

unie.103

Vláda předložila Parlamentu celou řadu návrhů nových zákonů a úprav

předpisů stávajících.104

Řada z nich však byla poznamenána nevyhraněností zadání požadovaných

legislativních prací, časově nedostatečnou možností řádné přípravy formou

důkladné analýzy současného stavu i urychlováním řádných připomínkových

řízení.

Taková překotnost vede k nutnosti vydávat novely k nedávno schváleným

zákonům již v prvních letech jejich účinnosti.

Nejvýznamnějšími novými právními předpisy v tomto období jsou především

zákon ze dne 24. února 2000 č. 59/2000 Sb., o veřejné podpoře s novelou č.

130/2002 Sb., zákon ze dne 24. února 2000 č. 72/2000 Sb., o investičních

pobídkách a o změně některých zákonů (zákon o investičních pobídkách)

s novelami č. 453/2001 Sb. a č. 320/2002 Sb., zákon ze dne 12. dubna 2000 č.

128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), s novelami č. 273/2001 Sb., č.

320/2001 Sb., č. 450/2001 Sb., č. 311/2002 Sb. a č. 313/2002 Sb., zákon ze

dne 12. dubna 2000 č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), s novelami č.

103 srov. Vencovský, F.: Dějiny českého ekonomického myšlení do roku 1948, Brno 1997, str. 93 104 podrobněji k této otázce Vítek, L.: Daňová politika České republiky, Studie Národohospodářského ústavu Josefa Hlávky 6/2001, str. 144

59

273/2001 Sb., č. 320/2001 Sb., č. 450/2001 Sb. a č. 231/2002 Sb., zákon ze

dne 13. dubna 2000 č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, s novelami č.

145/2001 Sb., č. 273/2001 Sb., č. 320/2001 Sb., č. 450/2001 Sb., č. 311/2002

Sb., č. 312/2002 Sb. a č. 320/2002 Sb., zákon ze dne 16. května 2000 č.

147/2000 Sb., o okresních úřadech, s novelou č. 320/2001 Sb., zákon ze dne

18. května 2000 č. 157/2000 Sb., o přechodu některých věcí, práv a závazků

z majetku České republiky do majetku krajů s novelou č. 10/2001 Sb., zákon ze

dne 27. června 2000 č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně

některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), s novelami č. 493/2000

Sb., č. 141/2001 Sb., č. 187/2001 Sb., č 320/2001 Sb., č. 450/2001 Sb., č.

202/2002 Sb. a č. 320/2002 Sb., zákon ze dne 27. června 2000 č. 219/2000

Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích,

s novelami č. 492/2000 Sb., č. 229/2001 Sb., č. 320/2001 Sb., č. 501/2001 Sb.,

č. 202/2002 Sb. a č. 280/2002 Sb., zákon ze dne 27. června 2000 č. 220/2000

Sb., o změnách některých zákonů v souvislosti s přijetím zákona o majetku

České republiky a jejím vystupování v právních vztazích s novelami č. 364/2000

Sb. a č. 130/2002 Sb., zákon ze dne 29. června 2000 č. 243/2000 Sb., o

rozpočtovém určení výnosů některých daní územním samosprávným celkům a

některým státním fondům (zákon o rozpočtovém určení daní), s novelami č.

492/2000 Sb. a č. 483/2001 Sb., zákon ze dne 29. června 2000 č. 248/2000

Sb., o podpoře regionálního rozvoje s novelou č. 320/2002 Sb., zákon ze dne 7.

července 2000 č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů,

s novelami č. 320/2001 Sb., č. 450/2001 Sb. a č. 320/2002 Sb., zákon ze dne

11. července 2000 č. 252/2000 Sb., o mezinárodní pomoci při vymáhání

některých finančních pohledávek, zákon ze dne 14. července 2000 č. 254/2000

Sb., o auditorech a změně zákona č. 165/1998 Sb., s novelou č. 209/2002 Sb.,

zákon ze dne 11. července 1991 č. 328/1991 Sb., č. 74/1994 Sb., č. 117/1994

Sb., č. 156/1994 Sb., č. 224/1994 Sb., č. 84/1995 Sb., č. 94/1996 Sb., č.

151/1997 Sb., č. 12/1998., č. 27/2000 Sb., č. 30/2000 Sb., č. 105/2000 Sb., č.

214/2000 Sb., č. 368/2000 Sb., č. 370/2000 Sb. (v úplném znění č. 45/2001

Sb.), č. 120/2001 Sb. a č. 125/2002 Sb., vyhláška ministerstva financí ze dne

29. ledna 2001 č. 62/2001 Sb., o hospodaření organizačních složek státu a

60

státních organizací s majetkem státu, zákon ze dne 28. února 2001 č. 120/2001

Sb., o soudních exekutorech a exekuční činnosti (exekuční řád) a o změně

dalších zákonů s novelou č. 6/2002 Sb., zákon ze dne 4. dubna 2001 č.

143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů

(zákon o ochraně hospodářské soutěže), zákon ze dne 9. srpna 2001 č.

143/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých

zákonů (zákon o finanční kontrole), zákon ze dne 14. dubna 1992 č. 238/1992

Sb., o některých opatřeních souvisejících s ochranou veřejného zájmu a o

neslučitelnosti některých funkcí (zákon o střetu zájmů) s novelami č. 287/1995

Sb., č. 228/1997 Sb. a č. 15/2002 Sb., vyhláška ministerstva financí ze dne 24.

ledna 2002 č. 41/2002 Sb., o přezkoumání hospodaření územních

samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí, zákon ze dne 12. prosince

1991 č. 563/1991 Sb., o účetnictví, s novelami č. 117/1994 Sb., č. 227/1997

Sb., č. 492/2000 Sb. a č. 353/2001 Sb. v úplném znění č. 56/2002 Sb., vyhláška

ministerstva financí ze dne 11. února 2002 č. 64/2002 Sb., kterou se provádí

zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně

některých zákonů (zákon o finanční kontrole), zákon ze dne 21. března 2002 č.

150/2002 Sb., soudní řád správní, zákon ze dne 2. května 2002 č. 201/2002

Sb., o Úřadu pro zastupování státu ve věcech majetkových, zákon ze dne 26.

dubna 2002 č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních

úřadech (služební zákon), zákon ze dne 9. května 2002 č. 229/2002 Sb., o

finančním arbitrovi, zákon ze dne 13. června 2002 č. 312/2002 Sb., o

úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů,

zákon ze dne 13. června 2002 č. 314/2002 Sb., o stanovení obcí pověřeným

obecním úřadem a stanovení obcí s rozšířenou působností, zákon ze dne 13.

června 2002 č. 320/2002 Sb., o změně a zrušení některých zákonů v souvislosti

s ukončením činnosti okresních úřadů, vyhláška ministerstva financí ze dne 2.

července 2002 č. 323/2002 Sb., o rozpočtové skladbě, vyhláška ministerstva

vnitra ze dne 15. srpna 2002 č. 388/2002 Sb., o stanovení správních obvodů

61

obcí s pověřeným obecním úřadem a správních obvodů obcí s rozšířenou

působností.105

105 srov. Picmaus František a kol.: Daně, odvody a poplatky v ČSSR, Praha 1985, str. 223

62

5. Pojednání o orgánech finanční správy

5.1.Obecně k historii orgánů finanční správy Na přelomu 18. a 19. století po odstranění finančních orgánů feudální

panovnické moci se vytvářely nové státní orgány, avšak na rozvoji finanční

správy nebyl příliš výrazný veřejný zájem.

Na vrcholu finanční organizace se objevil ministr financí jako člen vlády

odpovědný s celou vládou panovníkovi nebo parlamentu.106 K ruce měl svůj

úřednický aparát, tedy ministerstvo.

Mezi úkoly ministra patřilo navrhování normativních úprav měnových a

finančních vztahů, příprava státního rozpočtu, správa měny, správa státních

příjmů a všeho majetku státu, ústřední pokladní správa a správa státního dluhu.

V Rakousko-Uhersku se na ministerstvo financí přeměnila v roce 1848 do té

doby fungující dvorská komora. Od roku 1867 fungovalo vedle ministerstva

financí pro země předlitavské také uherské ministerstvo financí a ministerstvo

pro společné finanční záležitosti.

V jednotlivých zemích spravovaly finance zemská místodržitelství, od nichž

byla od r. 1864 odloučena zemská finanční ředitelství. Na okresních

hejtmanstvích se starali o správu přímých daní berní inspektoři.107 Pro nepřímé

daně a cla byla zřízena okresní finanční ředitelství, resp. finanční inspektoráty.

Výkonnými orgány pro daně přímé, obchodové a poplatky byly berní úřady

v obvodech okresních soudů, které byly zároveň i příjmovými a výdajovými

pokladnami pro státní správu.

Celní agendu vykonávaly celní úřady podřízené okresním finančním

ředitelstvím. Kontrola na nejvyšším stupni byla přikázána Nejvyššímu účetnímu

dvoru, který byl podřízen bezprostředně císaři. Byl to úřad nezávislý na

ministerstvech a do jeho kompetence spadalo vedle kontroly i sestavování

státní účetní závěrky, kterou předkládal ke schválení parlamentu.

106 srov. Vybral Vladimír: Nástin československého práva finančního, Praha-Brno 1934, str. 218 107 Slovník veřejného práva československého I.-V., Brno 1929-1948, str. 130

63

Po vzniku Československa se organizace finanční správy přizpůsobila nové

situaci a zcela se oddělila od správy politické. Už jsme se zmiňovali o tom, že

tento pokrokový trend byl posléze v období socialismu opuštěn a dokonce

obrácen. V době po vyzniku samostatného československého státu však šlo o

opatření, jež bylo vnímáno jako nezbytné (ostatně, po roce 1989 se praxe

uspořádání soustavy daňové správy k principům, na nichž byla vystavěna berní

správa tzv. první republiky, celkem pokorně vrátila).

Vyměřovacími úřady přímých daní se staly berní správy, osamostatněné od

dřívějších okresních hejtmanství.

Výkonnými, hlavně vymáhajícími úřady, zůstaly berní úřady.108 Nepřímé

daně zůstaly ve správě okresních finančních ředitelství. Celní správu

vykonávaly celní úřady, kontrolu spotřebních daní zajišťovaly důchodové

kontrolní úřady.

Zemská finanční ředitelství byla odvolací institucí a nadřízeným orgánem.109

Ministerstvu přímo byly podřízeny finanční prokuratury, jejichž úkolem bylo

obstarávání právních záležitostí týkajících se státního majetku a majetků na

roveň mu postavených.

Kontrolu státního finančního hospodaření vykonával Nejvyšší účetní

kontrolní úřad, který byl nástupcem po Nejvyšším účetním dvoru ve Vídni a

Státním účetním dvoru v Budapešti od r. 1919.

Nebyl organizován jako soud a ani kontrolní proces neměl ráz soudního

řízení. Byl to úřad rovnocenný ministerstvům, ale na nich nezávislý. Kontroloval

celé rozpočtové hospodářství, státní dluh i státní podniky, zemské i okresní

hospodářství.

Kontrola to však byla následná, namátková. Na základě dílčích závěrek

jednotlivých resortů sestavoval tento úřad státní závěrečný účet a předkládal jej

Národnímu shromáždění.110

108 srov. Šrobár, V.: Státní hospodaření za války a po revoluci, Ministerstvo financí, Praha 1946, str. 254 109 srov. Rašín, A.: Finanční a hospodářská politika československá do konce r. 1921, Praha 1922, str. 215 110 srov. Průcha V. a kolektiv: Hospodářské a sociální dějiny Československa 1918-1992, 1. díl Období 1918-1945, Doplněk, Brno 2994, str. 198

64

Po roce 1945 vykonávaly finanční správu ty orgány, které zde působily již

před rokem 1938, pouze postupně dochází ke změnám.

Ústředním orgánem státní správy na úseku financí zůstává ministerstvo

financí, a to až do zřízení československé federace jako jediný ústřední orgán.

Na Slovensku působilo jako orgán finanční správy na národní úrovni

pověřenectví Slovenské národní rady pro finance. Od 1. 1. 1969 bylo zřízeno

federální ministerstvo financí a dvě republiková ministerstva financí.

Tento stav trval až do vzniku samostatné České republiky, od kdy opět

existuje ligicky jen jedno ministerstvo financí.

Ke změnám po roce 1949 dochází zejména na úseku místní finanční správy

v souvislosti s přijetím Ústavy 9. května. Na základě této základní právní

normy111 byly vydány další právní normy, které přenesly výkon finanční správy

na národní výbory a současně ji přizpůsobily krajskému zřízení.112

Při národních výborech jako místních orgánech státní správy vznikly finanční

referáty, které se později změnily na finanční odbory a finanční komise. V roce

1967 byly ještě zřízeny odbory státních financí, které se později změnily na

finanční odbory a finanční komise, jež se zabývaly kontrolou finančních vztahů

organizací ke státnímu rozpočtu.

V roce 1970 byly odbory státních financí vyčleněny z národních výborů a

byly z nich vytvořeny finanční správy.

Finanční správy měly postavení dekoncentrovaných teritoriálních orgánů

státní správy113 s úkolem výkonu správy a kontroly příjmů a výdajů ústředních

rozpočtů státu, to znamená rozpočtu federálního a rozpočtů obou republik.

Byly vytvořeny okresní a krajské finanční správy, jejichž obvody byly shodné

s obvody krajských a okresních národních výborů. Systém finančních správ a

finančních orgánů národních výborů existoval až do přijetí zákona o obcích a

111 srov Průcha V. a kolektiv: Hospodářské a sociální dějiny Československa 1918-1992, 1. díl Období 1918-1945, Doplněk, Brno 2004, str. 147 112 srov. Sekanina, M., Kdy nám bylo nejhůře? Hospodářská krize 30. let 20. století v Československu a její východiska, Libri 2004, str. 113 113 podrobněji k této otázce Vítek, L.: Daňová politika České republiky, Studie Národohospodářského ústavu Josefa Hlávky 6/2001, str. 25

65

zákona o územních finančních orgánech v roce 1990, který platí do současné

doby.

Organizace celních orgánů po roce 1945 navázala také na stav před rokem

1938. Změna nastala, obdobně jako u místní finanční správy, v roce 1949. Od

1. 3. 1949 byla vytvořena u finančních referátů krajských národních výborů a

okresních národních výborů celní oddělení, která zajišťovala správu na tomto

úseku.

Systém se příliš neosvědčil,114 a tak od roku 1952 byl společně

s uplatňováním monopolu zahraničního obchodu vytvořen nový systém správy

na úseku celnictví, kdy ústředním orgánem ve věcech celních se stalo

ministerstvo zahraničního obchodu a jeho samostatná složka Ústřední celní

správa, která řídila jednotlivé celnice.

Po vzniku československé federace v roce 1969 zůstal zachován systém

začlenění celních orgánů ve struktuře ministerstva zahraničního obchodu s tím,

že mezi Ústřední celní správu a celnice byl zařazen další článek, a sice celní

ředitelství pro každou z obou republik.

Celní záležitosti zůstaly v působnosti federálních orgánů, nic, co tak či onak

souviselo s hranicemi (vyjma vzájemných hranic obou národních republik) totiž

nemělo být v působnosti národních republik.

Změny ve spolešnosti a následně i v systému ústředních orgánů státní

správy po roce 1989 vedly ke zrušení ministerstva zahraničního obchodu a

zařazení celní agendy i celních orgánů opět do resortu ministerstva financí.115

Pokud jde o oblast bankovnictví, zvláštní postavení ústřední banky státu

bylo uplatňováno již v Rakousku-Uhersku.116 Po vzniku samostatného

československého státu plnil funkci cedulové banky nejrpve Bankovní úřad

ministerstva financí.

114 srov Průcha V. a kolektiv: Hospodářské a sociální dějiny Československa 1918-1992, 1. díl Období 1918-1945, Doplněk, Brno 2004, str. 197 115 podrobněji k této otázce Vítek, L.: Daňová politika České republiky, Studie Národohospodářského ústavu Josefa Hlávky 6/2001, str. 188 116 srov. Šrobár, V.: Státní hospodaření za války a po revoluci, Ministerstvo financí, Praha 1946, str. 88 – 89

66

V roce 1920 bylo rozhodnuto, že tato agenda bude převedena na

sourkomou akciovou banku.

Teprve v roce 1925 však byla banka zřízena, a to jako Národní banka

Československá. Jednu třetinu akcií této banky vlastnil stát. Jednalo se o

jedinou cedulovou banku ve státě.

Zůstala potom jedinou emisní bankou až do roku 1950, kdy po reformě

bankovní soustavy byla vytvořena Státní banka československá. V roce 1965

byla Státní banka československá vyňata z podřízenosti ministerstva financí.

Vznik federace měl původně být spojen s existencí tří emisních bank, ale

tato ustanovení ústavního zákona o československé federaci se nerealizovala a

Státní banka československá zůstala jedinou emisní bankou státu. Ústavní

zákon č. 125/1970 Sb. potom tuto ideu zavrhl i formálně a osvětil existenci

jediné emisní banky pro celou federaci.

Po vzniku samostatné České republiky je emisní bankou Česká národní

banka zřízená v roce 1993.

V oblasti finančního trhu byly v souvislosti s jeho obvnovením na začátku 90.

let 20. století svěřeny nové pravomoci dohlédací a povolovací soustavě

ústředních finančních orgánů, tj. federálnímu ministerstvu financí, republikovým

ministerstvům financí, a do jisté míry též Státní bance československé.

Po rozpadu československ federace přešly pravomoci Státní banky

československé ve vztahu k peněžnímu trhu na Českou národní banku a

pravomoci federálního i českého ministerstva financí týkající se kapitálového

trhu byly soustředěny v jednotném Ministerstvu financí České republiky.

V druhé polovině 90. let pak v rámci ministerstva financí působil Úřad pro

cenné papíry, což ovšem nebyl, jak by se dle názvu snad mohlo nabízet,

samostatný správní úřad vybavený určitou zákonem stanovenou pravomocí a

působností, ale spíše jen jiný název pro jednu z interních organizačních složek

ministerstva financí.

Od roku 1998 pak přešly působnosti ministerstva financí v oblasti státního

dozoru nad kapitálovým trhem na nově zřízenou Komisi pro cenné papíry.

67

5.2.Orgány finanční správy od roku 1918 do roku 1948 Organizační koncepce finanční správy v Českých zemích byla v tomto

období v zásadě zachována z bývalé monarchie, a to tak jak se vytvořila

v Předlitavsku.

Charakteristická je pro ni trojinstanční hierarchie finančních orgánů,117

přičemž ale prakticky existoval ještě čtvrtý, nejnižší stupeň, tzv. finanční úřady

výkonné, které byly podřízeny finančním úřadům I. instance.

Budeme-li vycházet z organizace úřadů a komisí dle zákona o přímých

daních z roku 1927, jež byl podroben revizi v celém jeho rozsahu v roce 1936,

pak dle ustanovení § 231 správou přímých daní jsou pověřeny finanční úřady, a

to:

1. v prvé stolici: finanční úřady I. stolice neboli vyměřovací úřady,

2. v druhé stolici: finanční úřady II. stolice,

3. v třetí stolici: ministerstvo financí,

přičemž obor působnosti se stanoví, pokud tak zákon sám nečiní, vládním

nařízením.

Finančními úřady I. stolice neboli vyměřovacími úřady, pověřenými správou

přímých daní, jsou berní správy. Ve II. stolici působí v zemi České zemské

finanční ředitelství v Praze, v zemi Moravskoslezské zemské finanční ředitelství

v Brně v obvodu bývalé země Moravy a finanční ředitelství v Opavě v obvodu

bývalé země Slezska, v zemi Slovenské generální finanční ředitelství

v Bratislavě a v zemi Podkarpatoruské hlavní finanční ředitelství v Užhorodě.

Ke správě přímých daní ve smyslu tohoto paragrafu nečítá se účtování,

vybírání a vymáhání přímých daní.

Působnost finančních úřadů pověřených správou přímých daní, pokud není

určena v samotném zákoně, stanoví se takto:

1) Berním správám přísluší zejména:118

117 srov Průcha V. a kolektiv: Hospodářské a sociální dějiny Československa 1918-1992, 1. díl Období 1918-1945, Doplněk, Brno 2004, str. 46 - 47

68

1. Rozhodovat v jednotlivých případech o prodloužení lhůty k podání

přiznání v předpokladu, že se tím vyměření daně zbytečně neprotáhne, a

to:

a) u všech daní mimo zvláštní daň výdělkovou, jde-li o prodloužení nejdéle

do konce června berního roku;

b) u zvláštní daně výdělkové, jde-li o prodloužení lhůty stanovevné v § 307,

odst. I, č. l,. nejdéle o 3 měsíce.

2. Rozhodovat v jednotlivých případech o prodloužení lhůty k podání

poplatníkova odvolání do rozhodnutí berní správy (daňové komise) nebo

výběrčího úřadu nejdéle o 1 měsíc.

3. Rozhodovat o prodloužení ostatních lhůt, stanovila-li lhůtu berní správa,

nebo rozhoduje-li podání na lhůtu vázaném tento úřad, o prodloužení

ostatních lhůt, které stanovil výběrčí úřad, rozhoduje tento úřad

v zastoupení berní správy.

4. Rozhodovat o promíjení promeškané lhůty k podání odvolání v oněch

případech, v nichž by rozhodovala berní správa (daňová komise) o

odvolání s konečnou platností, nečiní-li daň bez přirážek a

příslušenstvívíce než 1000 Kč a neuplynuly-li od vypršení lhůty do dne

podání žádosti o prominutí zmeškané odvolací lhůty více než 4 měsíce.

5. Rozhodovat o promíjení promeškané lhůty při jiných podáních,

ustanovila-li lhůtu berní správa, nebo přísluší-li rozhodnout o podání na

lhůtu vázaném tomuto úřadu.

6. Povolovat obnovu řízení jen na žádost strany a jen, jde-li o obnovu řízení

ukončeného právoplatným rozhodnutím úřadu I. nebo II. stolice a

neuplynula-li od doručení (prohlášení) rozhodnutí doba delší než 1 rok.

7. Rozhodovat o zrušení právoplatného dvojího předpisu daně (s

přirážkami, příslušenství) (§ 276, odst. 1, 5 a 7), pokud se vyskytl u téhož

vyměřovacího úřadu a pokud ode dne, kdy byl poplatník zpraven o

předpisu, který má být zrušen, neuplynula ještě 4 léta.

118 Zákon č. 76/1927 Sb. z. a n., o přímých daních, ustanovení §232 a násl.

69

8. Rozhodovat o odpisu daně (s přirážkami, příslušenství) pravoplatně a

zřejmě neodůvodněně předepsané (§ 276, odst. 1, 5 a 7), jde-li o případ,

kde by rozhodovala berní správa (daňová komise) o odvolání s konečnou

platností a neuplynula-li ode dne, kdy byl poplatník zpraven o předpisu

daně (s přirážkami, příslušenství), který má být zrušen, ještě 4 léta.

9. Odepsat:119

a) Úplně nebo částečně daň (s přirážkami, příslušenství) právoplatně

předepsanou v případech § 276, odst. 2, č. 1 a 2 a odst. 5 a 7,

nepřevyšuje-li nedoplatek daně (daní s přirážkami a příslušenstvím)

částku 10.000 Kč a není-li nedobytnost zaviněna orgánem daně

vyměřujícím nebo vymáhajícím;

b) úplně nebo částečně pořádkovou pokutu nebo náhradu útrat, jsou-li

obdobně splněny podmínky uvedené pod č. 9, písm. a).

10. Rozhodovat o prominutí:120

a) daně (s přirážkami, příslušenství) pravoplatně předepsané v případech §

276, odst. 3, 5 a 7, nepřevyšuje nedoplatek daně (daní) se všemi

přirážkami a příslušenstvím, váznoucí v obvodu téhož vyměřovacího

úřadu částku 50.000 Kč a pokládá-li úřad prominutí za neodůvodněné

nebo za odůvodněné do částky nejvýše 10.000 Kč;

b) náhrady útrat, jsou-li obdobně splněny podmínky uvedené pod č. 10,

písm. a).

11. Rozhodovat:

a) o odpisu předepsaných daní (s přirážkami, příslušenství) včas

neuložených anebo o upuštění od jejich předepsání (§ 276, odst. 4, 5 a

7), nepřevyšují-li daně, jež byly nebo by měly býti předepsány, se všemi

přirážkami a příslušenstvím částkou 10.000 Kč;

b)o upuštění od uložení pořádkových pokut, ručebních částek a náhrady

útrat, jsou-li obdobně splněny podmínky uvedené pod č. 11, písm. a).

119 podrobněji k této otázce Novotný, J.: Únosnost státního zadlužení na příkladu Československé republiky v letech 1918-1930, AOP 1/1998, str. 118 120 podrobněji k této otázce Bartoš, J., Trapl, M.: Československo 1918-1938, Olomouc 1994, str. 125

70

12. Rozhodovat o žádostech jednotlivých poplatníků za úplné nebo částečné

posečkání zaplacení splatných daní s přirážkami a příslušenstvím:

a) v případech příročí podle § 283, odst. 1, nepřevyšuje-li nedoplatek, který

má být posečkán, částku 100.000 Kč a úřad pokládá posečkání za

odůvodněné do nejvýše dvou roků, počítajíc ode dne rozhodnutí, anebo

převyšuje-li nedoplatek sice částku 100.000 Kč, ale nikoliv částku

150.000 Kč a úřad pokládá posečkání za odůvodněné do nejvýše

jednoho roku, počítajíc ode dne rozhodnutí, anebo bez omezení na výši

nedoplatku, pokládá-li úřad posečkání za neodůvodněné;

b) v případech příročí podle § 283, odst. 2.

13. Rozhodovat o úplném nebo částečném posečkání zaplacení peněžitých

trestů, pořádkových pokut a náhrady útrat, jsou-li obdobně splněny

podmínky uvedené pod č, 12, Písm. a).

14. Rozhodovat o odkladu exekuce v případech § 360, č. 1 a 2 v mezích

stanovených pod č. 12, písm. a).121

15. Rozhodovat o odvoláních proti výši dani podrobeného důchodu, výtěžku

nebo požitku, má-li vyměřovácí úřad za to, že odvolání se má plnou

měrou vyhovět (§ 330, odst. 7) v těchto mezích:

a) u daně důchodové vyměřené úřadem podle § 40, odst 1, nepřevyšuje-li

celkový dani podrobený důchod 50.000 Kč;

b) u všeobecné daně výdělkové spolků (§ 47, odst. 1, č. 1), nepřevyšuje-li

celkový dani podrobený výtěžek 50.000 Kč;

c) u daně činžovní, nepřevyšuje-li této dani podrobený úhrnný výtěžek v

místech dani činžovní zcela podrobených [§ 143, odst. 1, písm. a)]

50.000 Kč a v místech zcela dani činžovní nepodrobených [§ 143, odst.

1, písm. b)] 10.000 Kč;

d) u daně rentové podle toho, vybírá-li se přímo nebo srážkou, nepřevyšuje-

li dani požitek v prvém případě 5.000 Kč a v druhém případě 50.000 Kč;

e) u daně z tantiém, nepřevyšuje-li dani podrobený požitek 50.000 Kč. Ve

všech ostatních případech, zejména v případě § 181, odst. 3 a § 183,

121 podrobněji k této otázce Novotný, J.: Únosnost státního zadlužení na příkladu Československé republiky v letech 1918-1930, AOP 1/1998, str. 201

71

odst. 5, řídí se příslušnost podle všeobecných ustanovení zákonných.

Pokud jde o obdobné oprávnění u daně důchodové a všeobecné

výdělkové vyměřované komisí, viz ustanovení k § 330, odst. 7.

16. Vykonávat dozor nad vymáháním přímých daní s přirážkami,

příslušenstvím, peněžitých trestů, pořádkových pokut a útrat, pokud toto

vymáhání přísluší v zastoupení berních správ berním úřadům (5 345,

věta třetí a odstavec 4 ustanovení k § 345).

2) Finančním úřadům II. stolice přísluší zejména:122

A. Povšechně:

1. Rozhodovat o věcech, které nejsou podle zákona nebo nařízení k němu

nebo podle vyhlášky vyhrazeny úřadům první stolice nebo ministerstvu

financí.

2. Činit na vlastní odpovědnost nutná opatření v mezích zákona s výhradou

dodatečného schválení ministerstva financí ve věcech, které sice náleží

do působnosti ministerstva, ale vzhledem k naléhavosti případu a

očividnému prospěchu pro stát nebo zřejmé škodě, která by z průtahu

nastala, vyžadují okamžitého vyřízení.

3. Vykonávat dozor nad správou přímých daní u berních správ a u berních

úřadů, řídit a vést je, dále spolupůsobit při všech úkolech, které jim v

oboru přímých daní ministerstvo financí svěří nebo uloží.

3) Ministerstvu financí přísluší:123

1. Rozhodovat o věcech, které přesahují podle oddílu II, č. 1 až 6, 9 až 14

meze působnosti finančních úřadů II. stolice, dále které jsou podle

zákona nebo nařízení k němu nebo podle vyhlášky výslovně jemu

vyhrazeny.

2. Nejvyšší vedení a dozor.

122 podrobněji k této otázce Bartoš, J., Trapl, M.: Československo 1918-1938, Olomouc 1994, str. 236 123 Zákon č. 76/1927 Sb. z. a n., o přímých daních, ustanovení §247 a násl.

72

Úst. § 232, odst. 1 nedoznalo změny, třebaže označení „finanční úřady I.

stolice nebo-li vyměřovací úřady“ bylo už poněkud zbytečné, poněvadž

pro tyto úřady existovalo již jednotné označení „berní správy“ s ohledem

na to, že v zemích Slovenské a Podkarpatoruské byly expozitury

finančních ředitelství spravující přímé daně přeměněny zákonem z 20.

12. 1933, č. 253 Sb. z. a n. a vládním nařízením č. 254/1933 Sb. z. a n.

(sídla a obvody) na berní správy.

V praxi ani nelze dobře používat pro berní správy zákonného označení

„finanční úřady I. stolice“, poněvadž by tu mohla nastat lehko záměna

s finančními úřady spravujícími v prvé stolici daně nepřímé, poplatky nebo

cla.124 Proto v praxi nutno užívat pro úřady spravující přímé daně v prvé stolici

názvu „berní správy“.

Výpočet úřadů spravujících přímé daně není v § 232, odst. 1 ani úplný ani

přesný. Neúplným je potud, že to nejsou jen ú ř a d y, které přímé daně

„spravují“, nýbrž jsou to též daňové a odvolací komise, v nichž se účastní

správy přímých daní laický element, dále že to jsou též výběrčí úřady, které

daně vybírají, účtují a vymáhají (podle prováděcího nařízení tyto úkony se

nečítají ke správě přímých daní, ač správně by tak mělo být), a to buď

v zastoupení nebo za dozoru berní správy (vyměřují takto daň pozemkovou a

vymáhají daně) nebo z vlastní moci svého úřadu.

Nepřesným je dále úst. § 232, odst 1 potud, že v prvé stolici fungují ne vždy

berní správy (daňová komise), nýbrž též úřady výběrčí nebo finanční úřady II.

stolice nebo ministerstva financí,125 jak se hned zmíníme, v druhé stolici pak

ministerstvo financí tam, kde podle zákona v prvé stolici rozhoduje finanční úřad

II. stolice.126

124 podrobněji k této otázce Bartoš, J., Trapl, M.: Československo 1918-1938, Olomouc 1994, str. 154 125 podrobněji k této otázce Novotný, J.: Únosnost státního zadlužení na příkladu Československé republiky v letech 1918-1930, AOP 1/1998, str. 118 126 viz. tamtéž, str. 120

73

Obor působnosti v zákoně samém nebo jinými normami než prováděcím

nařízením k § 232, odst. 2 je upraven velmi rozmanitým způsobem. Je vhodné

se zmínit se o těch nejdůležitějších věcech:

Daň důchodovou a všeobecnou výdělkovou výměrují zpravidla v první stolici

daňové komise, v druhé stolici odvolací komise. Jen daň důchodovou podle §

40), odst. 1, všeobecnou daň výdělkovou spolků podle § 47, odst. 1, č. 1 a

všeobecnou daň výdělkovou z podomních a kočovních živností vyměřují v prvé

stolici berní správy, a v druhé stolici finanční úřady II. stolice. Jinak přímé daně,

ať se vyměřují nebo vybírají srážkou, spravují v I. stolici berní správy, v druhé

stolici finanční úřady II. stolice.127

Avšak při osvobození od těchto daní a v jiných věcech těchto daní se

týkajících (např. slev a pod.) je kompetence různě upravena.128 Tak rozhodují:

a) u všeobecné a zvláštní daně výdělkové o osvobození od daně, pokud

nejde o travlé osvobození ze zákona, ministerstvo financí po případě

v dohodě s jinými ministerstvy; výjimku tu činí § 54, kde o dočasném

osvobození rozhoduje daňová komise nebo vyměřovací úřad;

b) u daně pozemkové, pokud jde o trvalé i dočasné osvobození podle §§ 97

a 98, finanční úřad II. stolice a o odvolání ministerstvo financí (§ 99)

nebo ministerstvo financí v dohodě s ministerstvem zemědělství a vnitra

(§ 102), pokud jde o slevu této daně z lesů pro živelní pohromu,

vyměřovací úřad a o odvolání finanční úřad II. stolice (§ 114);

c) u daně domovní: ministerstvo financí o travalém osvobození od daně,

budov sloužících výlučně a trvale účelům vyjmenovaným v § 128,

vyměřovací úřady o trvalém osvobození podle §§ 127 a 128 (§ 131) a o

dočasném osvobození podle §§ 134, 136 (§ 140) nebo o slevě daně

(třídní) pro živelní pohromu podle §§ 170 a 171 a o odvolání finanční

úřad II. stolice;

d)v trestním řízení podle hlavy VIII o trestných činech uvedených v §§

186, 187, 188 a 191 vyměřovací úřad (nalézací senát - § 210,: odst. 3),

127 Zákon č. 76/1927 Sb. z. a n. o přímých daních, ustanovení § 249 128 Zákon č. 76/1927 Sb. z. a n. o přímých daních, ustanovení § 250

74

delegovaný vyhláškou ministra financí č. 209/1935 Sb. z. a n. (§ 210,

odst. 2 až 4), o činech podle § 195 vyměřovací úřad v sídle příslušné

daňové komise (§ 210), odst. 7), o pořádkové pokutě úřad (orgán)

uvedený v § 210, odst. 8, pokud se týče v prováděcím nařízení k tomuto

ustanovení, (srov. též § 347, odst. 1 a 3 a prováděcím nařízením k § 347,

odst. 3), o odkladu trestu úřady jmenované v § 227, odst. 6, o odvoláních

finanční úřad II. stolice (po případě v pětičlenném senátě), u

pořádkových pokut, uložených finančním úřadem II. stolice, ministerstvo

financí (§ 224).

e) Finanční úřad II. stolice jmenuje členy a náhradníky daňových komisí za

spolupůsobení zemědělských rad a obchodních a živnostenských komor

(obchodných, a priemyselných komor) (§ 236), ministerstvo financí pak

jmenuje členy a náhradníky odvolacích komisí (§ 248).

f) Finanční úřade II. stolice nebo ministerstvo financní stanoví místní

příslušnost společenských podniků v případech § 249, odst. 1, písm. b),

pododstavec 2. Ministerstvo financí určuje místní příslušnost v případech

§ 249, odst. 2.

g) Ministerstvu financí přísluší právo delegace (§ 251).129

h) Věcná příslušnost pro opravu vadných rozhodnutí nebo opatření je

stanovena v § 256, odst. 4 až 7.ch).

Věcná příslušnost při ručení je stanovena v § 266 a při stanovení

čtvrtletních splátek v § 269, odst. 5 (vyměřovací úřad – finanční úřad II.

stolice).

i) Ministerstvo financí nebo úřad jim k tomu zmocněný může snížit nebo

zcela prominout povinnost poplatku z prodlení z posečkané částky (§

283, odst. 3).

j) Při zajištění daní působí v první stolici vyměřovací úřad (§ 284), v druhé

stolici finanční úřad II. stolice (§ 289).

k) O vrácení přeplatku rozhodují v první stolici finanční úřad II. stolice,

v druhé stolici ministerstvo financí (§ 296).

129 Zákon č. 76/1927 Sb. z. a n., o přímých daních, ustanovení § 251

75

l) O povinnosti k součinnosti osob třetích v daňovém řízení rozhodují

v první stolici vyměřovací úřad, v druhé stolici fin. úřad II. Stolice, pokud

jde o berní exekuci však též vymáhající a exekuční úřady (§ 347, odst.

1).

m) O předpisu náhrady útrat podle § 338 rozhoduje úřad, který šetření

prováděl, o odvolání nadřízený úřad.

n) O navrácení do předešlého stavu rozhodují v první stolici finanční úřad II.

stolice, v druhé stolici ministerstvo financí.

o) Výběrčí úřady (berní úřady, súčtovací oddělení berní správy Praha I. a

Praha II.) v první stolici:

1. v zastoupení a pod dozorem berních správ vyměřují pozemkovou daň (§

104, odst. 1), vymáhají dlužné daně (§ 345 a příslušné prov. ustanovení);

2. samostatně předpisují přirážky svazků územní samosprávy k přímým

daním podle § 5 zák. č. 77/1927 ve znění vlád. nař. č. 19/1937 Sb. z. a n.

(odvolací stolicí je tu berní správa, u obecních přirážek ovšem jen

v případě, že obce si nevybírají obecní přirážky k přímým daním samy

vlastními orgány);130 dále předpisují poplatek z prodlení (§ 271, odst 7 a

přísl. prováděcím ustanovení), vyřizují reklamace týkající se zaúčtování

plateb (§ 273, odst. 5), přiznávají dobropis (§ 293, odst. 7 a odstavec 13

přísl. prováděcích ustanovení), upomínají daňový dluh a vykonávají berní

exekuci (§ 344, odst. 4 a § 346, odst. 1), rozhodují o námitkách proti

upomínce a opatřením této exekuce (§ 356) (v posledních případech

funguje v druhé stolici finanční úřad II. stolice), a o odporu proti berní

exekuci (§ 347)131

Ve správě přímých daní spolupůsobí však kromě finančních orgánů ať přímo

nebo nepřímo také soudy, finanční prokuratury, poštovní úřady, obce, okresní

úřady, jiná ministerstva a pod.

130 podrobněji k této otázce Novotný, J.: Únosnost státního zadlužení na příkladu Československé republiky v letech 1918-1930, AOP 1/1998, str. 135 131 podrobněji k této otázce Bartoš, J., Trapl, M.: Československo 1918-1938, Olomouc 1994, str. 78

76

V prováděcím ustanovení k § 232, odst. 2 jsou tedy normy věcné

příslušnosti jen pro ty daňové věci, které zákonem nejsou výslovně již určitému

úřadu (orgány) nebo stolici vyhrazeny. Tyto normy mají vzhledem k zákonnému

zmocnění podle § 232, odst. 2 moc zákona.

Poněvadž však ani tyto normy nemohou přirozeně pamatovat na všechny

věci, o nichž je nutno v oboru přímých daní rozhodovat, dává se tu v odd. II A,

č. 1 finančním úřadům II. stolice generelně pravomoc rozhodovat o věcech,

které nejsou podle zákona nebo nařízení k němu nebo podle vyhlášky

vyhrazeny úřadům první stolice nebo ministerstvu financí (tímto zněním

ustanovení. odd. II A, č. 1 jakož i příslušnou změnou ustanovení odd. III, č. 1

byla odstraněna nejasnost dosavadních znění těchto dvou norem).

Kompetenční normy, obsažené v úst. prováděci nařízení. k § 232, odst. 2,

doznaly v novém prováděci. nařízení č. 15/1937 proti dřívějšímu stavu kromě

různých menších stylistických úprav změny hlavně v těchto věcech:

1. byla zvětšena pravomoc berních správ i finančních úřadů II. stolice

k prodloužení lhůty k podání přiznání k zvláštní dani výdělkové [až do 3

resp. 6 měsíců];

2. dává se berním správám i finančním úřadům II. stol. Pravomoc

prodlužovat odvolací lhůtu, pokud jde o odvolání do rozhodnutí výběrčích

úřadů;132

3. dává se právo i výběrčímu úřadu rozhodovat (v zastoupení berní správy)

o prodloužení lhůt, které sám stanovil (1, č. 3);

4. byla zvětšena pravomoc berních správ k promíjení zmeškané lhůty

odvolací zvýšením částek z 200 Kč na 1000 Kč (1, č. 4); kompetenční

normy č. 4 a II B, č. 4 a III, č. 1 platí zřejmě i pro případy, kde jde o

odvolání z rozhodnutí výběrčího (exekucního) úřadu;

5. bylo vypuštěno dosavadní ustanovení o příslušnosti k zrušování vadných

rozhodnutí nebo opatření podle § 256, odst. 5 (dřív. 1, č. 6 a II B, č. 6),

poněvadž toto změněné ustanovení obsahuje nyní samo kompetenční

normu;

132 podrobněji k této otázce Bartoš, J., Trapl, M.: Československo 1918-1938, Olomouc 1994, str. 80

77

6. pod nynějším 1, č. 6 a II B, č. 6 se stanoví nová kompetence pro

povolování obnovy řízení (§ 256 a);

7. byla zvýšena kompetence první i druhé stolice při odpisech pro

nedobytnost podle § 276, odst. 2, č. 1 a 2 na 10.000 Kč (1, č. 9) a na

150.000 Kč (II B, č. 9);

8. byla zvýšena komeptence první i druhé stolice při prominutí daně

s přirážkami podle § 276, odst. 3 na míru stanovenou vládním nař. č.

16/1934 (1, č. 10, II B, č. 10);

9. byla zvýšena kompetence první i druhé stolice při odpisech

předepsaných daní včas neuložených anebo při upuštěních od jejich

předepsání podle § 276, odst. 4 na 10.000 Kč, resp. na 100.000 Kč (1, č.

11, II B, č. 11)

10. byla zvýšena komeptence první i druhé stolice při rozhodování o příročí

podle § 283, odst. 1 na míru stanovenou vládním nař. č. 16/1934 (1, č.

12 a, 13 a, 14, II B, č. 12a, 13 a 14); přitom se upozorňuje, že o příročí

podle § 282, odst. 2 (nové ustanovení zákona) rozhoduje ve všech

případech berní správa;

11. byla vyplněna dosavadní mezera v prov. nař. k § 232, odst. 2 potud, že

obdobně jako pro daňové komise se stanoví i pro vyměřovací úřady

právo

rozhodovat o odvoláních z vyměření daně důchodové a všeobecné daně

výdělkové tam, kde tyto daně vyměřil tento úřad a odvolání se má plnou

měrou vyhovět; zároveň se - stejně jako v odstavci 2 prov. nař. k § 330,

odst. 7 – zvyšuje tato pravomoc u všeobecné daně výdělkové z 30.000

Kč na 50.000 Kč, dále u daně činžovní u § 143, odst. 1, písm. a) ze 3000

Kč (resp. z 25.000 Kč podle mf 10. 3. 1030, č. 42.902/20 – S1/125 a ví.

nař. č. 16/1934) na 50.000 Kč a m § 143, odst. 1, písm. b) ze 2000 Kč

(resp. z 5000 Kč podle mf č. 41.962/29 a ví. nař. č. 16/1934) na 10.000

Kč – srov. 1, č. 15, písm. a), b) a c).

Ke kompetenčnímu předpisu odd. II A, č. 3 se podotýká, že vynesením MF

z 1. 8. 1932, č. 141-538/32 je zavedeno u finančních úřadů II. stolice

78

censurování spisů velkých poplatníků daně důchodové, všeobecné daně

výdělkové, rentové a daně z obratu.133

K nové stylizaci ustanovení odd. III, č. 1 se podotýká, že ministerstvo financí

má nařízením vyhrazeno např. rozhodovat zásadně o tom, zda a pokud je

sdělování určitého druhu daňových dat přípustné134 (odstavec 5 prováděcího

ustanovení k § 329) nebo vydat další prováděcí pokyny.

Účinnost a význam ustanovení o věcné příslušnosti – poněvadž jde o normy

procesní,135 platí ustanovení o nové věcné příslušnosti od 1. ledna 1937 pro

všechny věci přímých daní bez zření k daňovým ročníkům (odst. 4, či. 1, části

páté žák. č. 226/1936, Boh. 6752/33, A 9750/32).

Rozhoduje-li v některé věci úřad, který podle výslovného předpisu není

k rozhodování povolán, viděl v tom tehdejší Nejvyšší správní soud podstatnou

vadu řízení, k níž třeba přihlížet z moci úřední (srov. rozhodnutí Nejvyššího

správního soudu publikované v Bohuslavově sbírce pod č. Boh. 7652/35);

z rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, publikovaného jako Boh. 2628/2-5,

3188/26, 5136/30 a 5989/31 dalo by se soudit, že Nejvyšší správní soud

považuje rozhodnutí vydané úřadem věcně nepříslušným za zmatečné; stejně

tak nejvyšší správní soud pokládá v nálezu Boh. 4840/29 za zmatečné

rozhodnutí úřadu místo daňové komise, jinde v obdobném případě (Boh.

5528/30) mluví o nezákonnosti.

Příslušnost úřadu k rozhodování v určité záležitosti lze dovozovat jen

z positivního zákonného ustanovení (Boh. 6615/33).

Vyměřovacím úřadem příslušným k vyřizování věcí stanovených v §§ 62, 63

a 269, odst. 5 jest vyměřovací úřad příslušný k vyměření všeobecné daně

výdělkové a nikoliv vyměřovací úřad, v jehož obvodu se všeobecná daň

výdělková předepíše (mf 25.761/28 – S 1/79).136

133 Zákon č. 76/1927 Sb. z. a n.,o přímých daních, ustanovení § 246 134 srov. Vybral Vladimír: Nástin československého práva finančního, Praha – Brno 1934, str. 140 135 srov. Vybral Vladimír: Nástin československého práva finančního, Praha – Brno 1934, str. 144 136 Zákon č. 76/1927 Sb. z a n., o přímých daních, ustanovení § 247

79

K zmocnění finanční prokuratury, aby vzala zpět odpor proti závad prostému

odepsání pozemků, je příslušným finanční úřad II. stolice (odd. II A, č. 1

prováděcího nařízená k § 232, odst. 2), nikoliv berní úřad,137 poněvadž podle

rozhodnutí Nejvyššího soudu publikovaného ve Vážného sbírce pod č.

13416ú34 zmocnění dané berním úřadům v prováděcím nařízení. k § 345 nejde

tak daleko, aby v zastoupení státu s účinkem právním mohly se také vzdát

nabytých knihovních práv, poněvadž to již k vymáhání daní nepatří.

Ustanovení § 233 upravuje zřízení daňových komisí.138

To znamená, že:

(1) Vyměření daně důchodové a všeobecné daně výdělkové se děje,

pokud zákon jinak neustanovuje, v daňové komisi, která je pro tyto

daně společnou, s výjimkou všeobecné daně výdělkové spolků (§ 47,

odst. I, č. 1), kterou vyměřuje finanční úřad I stolice (vyměřovací

úřad).

(2) Daňová komise budiž zřízena pro obvod každého vyměřovacího

úřadu a kromě toho pro města, mající více než 10.000 obyvatelů.

(3) Minsiterstvo financí může zřídit pro rozsáhlé obvody nebo pro obvody

se zvláště velikým počtem poplatníků podle potřeby několik daňových

komisí anebo přidělit města s více než 10.000 obyvatelů daňové

komisi pro obvod vyměřovacího úřadu, k němuž náležejí.

K ustanovení § 233 se sluší uvést následující:

Odstavec I zákona (a i příslušné ustanovení prováděcího nařízení) byl

doplněn ustanovením, že všeobecnou daň výdělkovou spolků vyměřuje (i

nadále) berní správa; bez tohoto výslovného ustanovení by se přeřazením

spolků ze zvláštní daně výdělkové do všeobecné daně výdělkové změnila i

věcná příslušnost (daňová komise místo berní správa).

137 Zákon č. 76/1927 Sb. z a n., o přímých daních, ustanovení § 250 138 srov. Vybral Vladimír: Nástin československého práva finančního, Praha – Brno 1934, str. 180

80

Ustanovení § 236 upravuje postavení finančního úřadu II. stolice.

To znamená:

(1) Finanční úřad II. stolice jmenuje pro svůj obvod do daňových komisí

na 3 léta:

a) jednu část členů (náhradníků) a podle toho, čítá-li daňová komise buď

až 11 členů nebo více než 11 členů, ještě o jednoho, pokud se týče o

dva členy (náhradníky) více z osob, které mu na každé období po

třech na každého člena (náhradníka) navrhnou zemědělské rady

v zemi Podkarpatoruské až do zřízení zemědělské rady (zemědělský

referát civilní správy) z poplatníků daně důchodové a obchodní a

živnostenské komory (obchodné a priemyselné komory) z poplatníků

jak daně důchodové tak i všeobecné daně výdělkové

a pokud možno i daně domovní; kolik míst té oné korporaci připadá,

určí na toto období s konečnou platností finanční úřad II. stolice,

přičemž vyslechne návrhy těchto korporací, dojdou-li včas (odstavec

3, věta 1) a hledě k ustanovení odstavce 4, č. 3;

b) druhou stejnou část členů (náhradníků), avšak nehledě k výše

zmíněnému jednomu, pokud se týče dvěma členům (náhradníkům),

bez návrhů v prvé větě odstave I, písm. a) zmíněných.

(2) Co je řečeno dále o členech, platí též, pokud zákon jinak

neustanovuje, o náhradnících.139

(3) Návrhy je nutné podat do neprodlužitelné, aspoň 3-měsíční lhůty,

kterou stanoví finanční úřad II. stolice. Pokud lhůta k podání návrhů

[odstavec I, písm. a), věta 1] stanovená nebude dodržena nebo

pokud ten onen návrh [odstavec I, písm. a), věta 1] odporuje

ustanovením odstave I a odstavce 4, č. I a 2, vyzve finanční úřad II.

stolice k doplnění návrhu nebo k podání návrhů nových a to se lhůtou

měsíční. Nebude-li tato lhůta dodržena nebo bude-li návrh opětně

odporovat ustanovení odstavců 1 a 4, č. 1 a 2, není finanční úřad II.

stolice návrhy vázán.

139 srov. Vybral Vladimír: Nástin československého práva finančního, Praha – Brno 1934, str. 181

81

(4) Při jmenování je nutné dbát těchto zásad:140

1. Jemnováni mohou být pouze svéprávní poplatníci všeobecné daně

výdělkové nebo daně důchodové nebo obou daní, kteří jsou

příslušníky republiky Československé, více než třicetiletí a nebyli

odsouzeni pro trestný čin, při němž byla vyslovena ztráta volebního

práva do obcí.

2. Poplatníci, kteří se dopustili trestního činu, uvedeného v §§ 185, 186,

187 nebo 188 tohoto zákona, mohou být jmenováni teprve, když od

právoplatnosti náleze prošlo 5 let.

3. Hlavní prameny důchodu nechť jsou, pokud se vyskytují v daňovém

okresu, v daňové komisi přiměřeně zastoupeny. Nejméně dva

členové komise musí platit vedle daně důchodové také všeobecnou

daň výdělkovou.

4. V daňových komisích s nejmenším počtem členů nesmí být mimo

předsedajícího více nežli jeden člen ze stavu aktivních státních

úředníků, v daňových komisích s větším počtem členů nejvýše dva.

Toto ustanovení se nevytahuje na předsedu daňové komise (jeho

zástupce).

5. Členové daňových komisí mohou být odvoláni, členové podle odstave

I, písm. a) jmenovaní však jen tehdy, nevyhovují-li podmínkám

odstavce 4, č. I nebo 2 anebo neplní-li řádně svých povinností podle §

195, odst. 2.

6. Jmenování na místo členů (náhradníků) předčasně vystouplých nebo

odvolaných platí na zbytek funkčního období (odstavec 1) a děje se

podle týchž zásad, jako při prvním jmenování.

Ustanovení § 248 upravuje odvolací komise daňové.141

To znamená:

(1)Odvolací komise budiž zřízena pro obvod každého finančního úřadu II.

stolice; ministerstvo financí jest však oprávněno pro rozsáhlé obvody nebo pro

140 Zákon č. 76/1927 Sb. z a n., o přímých daních, Uváděci ustanovení, čl. VII. 141 Zákon č. 76/1927 Sb. z. a n., o přímých daních, ustanovení § 248

82

obvody se zvláště velikým počtem poplatníků zřídit, je-li třeba, několik

odvolacích komisí.

(2)Ministerstvo financí určí počet členů odvolacích komisí se stejným počtem

náhradníků, přihlížejíc k velikosti a poplatní síle obvodu odvolací komise.

(3)Předsedou (zástupcem předsedy) odvolací komise jest pravidelně

přednosta (zástupce přednosty) finančního úřadu II. stolice, pro jehož obvod

jest odvolací komise zřízena; jsou-li pro to důvody, může ministerstvo financí

jmenovat jinou osobu předsedou odvolací komise, pokud se týče jeho

zástupcem.

(4)Členy a náhradníky odvolacích komisí jmenuje ministerstvo financí podle

zásad uvedených v § 236, jehož ustanovení i jinak tu platí obdobně.

(5)Člen odvolací komise nemůže být zároveň členem nebo náhradníkem v

daňové komisi, která jest v obvodu působnosti odvolací komise.

(6)Ustanovení § 235, odst 2 a §§ 237 až 247 platí obdobně také pro

odvolací komise. Zřízení odvolacích komisí, obvodů, pro něž se zřizují a počet

členů (náhradníků) vyhlásí ministerstvo financí ve Sbírce zákonů a nařízení.

Týmž způsobem vyhlásí se veškeré změny v těchto komisích později nastalé

nebo zřízení nových komisí.

O právech a povinnostech komise odvolací a jejího předsedy jednají §§ 334

a 335, o působnosti potom §330, odst. 2.142

Rozhodnutí o usnesení odvolací komise podepíše její předseda (jeho

zástupce), může k tomu použít razítka; provede je finanční úřad II. stolice

vlastním jménem, ale odvolávaje se na usnesení komise.

Pro jednotlivé obvody finančních úřadů II. stolice byly zřízeny odvolací

komise143 vyhláškou tehdejšího ministerstva financí č. 15/1927 Sb. z. a n. a

počet jejich členů (a náhradníků) byl stanoven takto: pro zemi Českou 22, pro

obvod zemského finančního ředitelství v Brně 16, pro obvod fin. ředitelství

v Opavě 9, pro zemi Slovenskou 20 a pro zemi Podkarpatoruskou 7 členů (a

vždy též stejný počet náhradníků).

142 Zákon č. 76/1927 Sb. z. a n., o přímých daních, ustanovení §§ 330, 334 a 335 143 Zákon č. 76/1927 Sb. z. a n., o přímých daních, ustanovení § 248

83

Orgány finanční správy tohoto období měly potom následjící postavení a

organizaci:144

III. Instance

Touto instancí bylo ministerstvo financí, zřízené zákonem ze dne 2.

listopadu 1918 č. 2/1918 Sb. z. a n, jímž se zřizují nejvyšší správní úřady ve

státě československém, zákonem ze dne 13. listopadu 1918 č. 37/1918 Sb. z.

a n., o prozatímní ústavě a zákonem ze dne 29. února 1920 č. 121/1920 Sb. z.

a n, kterým se uvozuje ústavní listina Československé republiky. Jeho

kompetence nebyly výslovně vymezeny v žádném zákoně.

V podstatě spočívaly v nejvyšším řízení celého finančního hospodářství

státu,145 zejména ve správě státních příjmů tj. daní přímých, daní spotřebních a

monopolů, poplatků a cel, ale také v sestavování konečných státních rozpočtů.

Z působnosti ministerstva financí však byly vyloučeny některé státní podniky

a ústavy náležející pod správu jiných resortů, jako Československé státní dráhy,

Československá pošta, Československá tisková kancelář, Státní lesy a statky,

Státní báňské a hutnické závody, Vojenská továrna na letadla, Státní lázně,

Státní tiskárny a další.146

Ty se vesměs řídily zákonem ze dne 18. prosince 1922 č. 404/1922 Sbírky

zákonů a nařízení, o úpravě hospodaření ve státních závodech, ústavech a

zařízeních, jež převahou nemají plnit úkoly správní a prováděcím vládním

nařízením ze dne 25. září 1924 č. 206/1924 téže publikační sbírky (Sb. z. a n.).

Ministerstvu financí byly přímo podřízeny vedle vlastních finančních úřadů

nižších instancí ještě:147

144 podrobněji k této otázce Bartoš, J., Trapl, M.: Československo 1918-1938, Olomouc 1994, str. 254 – 255 145 srov. Funk Vilém: Naše berní právo, Praha 1936, str. 290 146 srov. Červený, P., Novotný, J.,: Analýza dluhového zatížení československého státu v období první republiky, Politická ekonomie 1/1998, str. 115 – 116 147 srov. Funk Vilém: Naše berní právo, Praha 1936, str. 72

84

- odborné finanční úřady pro výkon určitých odborných agend:

1) Finanční prokuratury v Praze a v Brně, převzaté hned v roce 1918

z bývalé monarchie a nově organizované až zákonem ze dne 8. června

1933 č. 97/1933 Sb. z. a n., o finančních prokuraturách. Ty byly

pověřeny úkolem právního zastupování státu, zemí, okresů i jiných

veřejných subjektů zejména ve sporech o majetková práva a některé

další veřejné zájmy.

2) Ústřední státní pokladna v Praze, zřízená nařízením ministerstva financí

ze dne 31. prosince 1918 č. 65/1919 Sb. z. a n., o zřízení Ústřední státní

pokladny republiky Československé v Praze, která obstarávala ústřední

státní pokladní službu, spravovala deposita a zajišťovala tisk a prodej

kolků a tiskopisů.

3) Ředitelství státního dluhu v Praze, zřízené zákonem ze dne 22. prosince

1920 č. 686/1920 Sb. z. a n., o zřízení Ředitelství státního dluhu

republiky Československé, které zajišťovalo především výkonnou a

účetní agendu v této oblasti.

4) Ústřední správa pozemkového katastru v Praze, nově zorganizovaná

zákonem ze dne 16. prosince 1927 č. 177/1927 Sb. z. a n., o

pozemkovém katastru a jeho vedení (katastrální zákon).

5) Chemicko-technická zkušebna finanční správy v Praze, zřízená, vládním

nařízením ze dne 12. července 1923 č. 141/1923 Sb. z. a n., jímž se

zřizuje Chemicko-technická zkušebna finanční správy v Praze, která

vypracovávala pro finanční úřady odborné posudky, chemické rozbory,

zkoušení surovin a zboží a prováděla i periodické kontroly technických

měřidel.

- Státní podniky a ústavy148

148 podrobněji k této otázce Vítek, L.: Daňová politika České republiky, Studie Národohospodářského ústavu Josefa Hlávky 6/2001, str.206

85

1) Ústřední ředitelství tabákové režie v Praze, převzaté z bývalé monarchie

a spravující státní tabákový monopol, jímž stát právní normou vyloučil ve

svůj prospěch veškerou soutěž na trhu s tabákem a tabákovými výrobky.

2) Ředitelství státní mincovny v Kremnici, převzaté v roce 1918 od bývalé

uherské vlády a zajišťující ražbu všech kovových mincí.

3) Ředitelství státních loterií v Praze, zřízené nařízením vlády ze dne 28.

února 1919 č. 109/1919 Sb. z. a n., jímž se zrušuje loterie číselná a

ponechává jen loterie třídní, pro správu státního loterního regálu.

Nejdůležitější starostí ministerstva financí po skončení první světové války a

osamostatnění Československa byla nová vládní měnová politika,149 která

směřovala k vytvoření samostatné, stabilní a konvertibilní měny.

S tím souvisí zejména zákon ze dne 25. února 1919 č. 84/1919 Sb. z. a n,

jímž se ministr financí zmocňuje, aby provedl nařízením okolkováníbankovek a

soupis jmeni za účelem uložení majetkové dávky. tzv. „zmocňovací zákon“,

doplněný zákonem ze dne 20. Března 1919 č. 143/1919 Sb, z. a n. a podle

něho téhož dne vydaná prováděcí nařízení ministra financí č. 85/1919 Sb. z. a

n., o soupisu dluhuposů rakouských a uherských válečných půjček a

pokladničních poukázek Rakousko-uherskou bankou a nalézajících se na

území československého státu a č. 87/1919 Sb. z a n., o zákazu vydávat

uschované cenné papíry, dále pak zákon ze dne 25. února 1919 č. 88/1919 Sb.

z. a n., o státní půjčce ve zlatě, stříbře a cizích valutách (splatná nejdříve po 4

letech, zúročena nejvýše 4), nařízení vlády ze dne 4. března 1919 č.

110/1919 Sb. z. a n., o soupisu peněžních vkladů a členských a závodních

podílů, nařízení vlády ze dne 7. března 1919 č. 118/1919 Sb. z. a n., o uvolnění

zadržených vkladů při okolkování bankovek,150 nařízení vlády ze dne 6. března

1919 č. 119/1919 Sb. z. a n., o úpravě poměru k Rakousko-uherské bance,

nařízení vlády ze dne 12. března 1919 č. 126/1919 Sb. z. a n., o soupisu a

149podrobněji k této otázce Vítek, L.: Daňová politika České republiky, Studie Národohospodářského ústavu Josefa Hlávky 6/2001, str. 204 – 205 150 srov. Červený, P., Novotný, J.,: Analýza dluhového zatížení československého státu v období první republiky, Politická ekonomie 1/1998, str. 56

86

označení cenných papírů, nařízení vlády ze dne 10. dubna 1919 č. 185/1919

Sb. z. a n., o soupisu jmění movitého dle § 8 zmocňovacího zákona a

pohledávek neknihovních, zákon ze dne 10. dubna 1919 č. 187/1919 Sb. z. a

n., kterým se upravuje oběh a správa platidel v Československém státě a

doplňuje zmocnění ministerstva financí dané zákonem č. 84/1919 Sb. z. a n.

(tzv. „měnový zákon“), zákon ze dne 27. června 1919 č. 369/1919 Sb. z. a n., o

soupisu nemovitostí za účelem uložení majetkové dávky, zákon ze dne 7. ledna

1920 č. 31/1920 Sb. z. a n., kterým se nově upravují válečné přirážky

k poplatkům a mění některá ustanovení o poplatcích, zákon ze dne 8. dubna č.

309/1920 Sb. z. a n., o dávce z majetku a dávce z přírůstku z majetku a

prováděcí nařízení vlády ze dne 27. července 1920 č. 463/1920 citované

tehdejší publikační sbírky, zákon ze dne 14. dubna 1920 č. 347/1920 téže

publikační sbírky, o akciové bance cedulové.

Prostřednictvím uvedených zákonných a technických opatření byla rychle a

úspěšně provedena měnová odluka, učiněny přípravy na samostatnou měnu,151

vzestup jejího kursu a zajištěn měnový pořádek a nerušený oběh nových

zákonných platidel. Po první světové válce se zvýšilo celkové zatížení

obyvatelstva v Československu veřejnými platbami více než desetkrát.

Proti průměrnému zatížení z předválečných let 1911 – 1913, kdy v českých

zemích činilo toto zatížení na jednoho obyvatele 84 rakouských předválečných

korun, dosáhlo v roce 1922 částky okolo 1.030 Kč.

Ministerstvo financí mělo 10 odborů a počet jeho zaměstnanců se

z původních 145 v roce 1918 postupně ustálil kolem 1.100 zaměstnanců.

V čele ministerstva byli obvykle vynikající finační, často i finančněprávní

odborníci, z nichž je třeba zmínit především JUDr. Aloise Rašína a JUDr. Karla

Engliše.152

Umístění ministerstva bylo z počátku velmi neuspokojivé. Teprve po

zakoupení budov bývalého kláštera Anglických panen na jaře roku 1921

v Josefské ulici na Malé Straně ze 7 milionů Kč a následnou přístavbou dvou

křídel v roce 1928 byla všechna jeho pracoviště sloučena.

151 srov. Funk Vilém: Naše berní právo, Praha 1936, str. 335 152 podrobněji k této otázce Cassel, G.: Pád zlaté měny, Praha 1936, str. 119 – 120

87

II. Instancí

Tvořila v organizaci finanční správy zemská finanční ředitelství v Praze a

v Brně (s expoziturou v Opavě).153

Ta byla tzv. služebními úřady pro všechny finančí úřady v jejich územních

obvodech s povšechnými organizačními i personálními kompetencemi. Příslušel

jim především dozor nad vyměřováním, vybíráním a vymáháním veškerých

státních příjmů. Zemská finanční ředitelství byla odvolacím orgánem proti

rozhodnutím finančních úřadů I. instance a zajišťovala i některé speciální

agendy.

Co se celní agendy týče, byly u zemských finančních ředitelství zřízeny

okrskové celní správy a pro službu katastrální zemské archivy katastrálních

map. Zemská finanční ředitelství měla v roce 1930 kolem 500 zaměstnanců.

I. Instance

finanční správy nebyla jednotná pro všechny druhy veřejných příjmů.154

Vedle historického vývoje byly důvodem takové organizace rozdílné požadavky

jednak na odbornost finančních pracovníků, jednak na rozsah nutného

osobního styku s poplatníkem.

Pro I. instanci finanční správy v tomto období je charakteristické, že vedle

vlastních finančních úřadů s mocí rozhodovací a vyměřovací působily v jejich

územních obvodech ještě tzv. finanční úřady výkonné pověřené převážně

pomocnými funkcemi.

153 podrobněji k této otázce Tomeš, J.: Slovník k politickým dějinám Československa 1918 – 1992, Praha 1994, str. 507 – 508 154 srov. Sekanina, M., Kdy nám bylo nejhůře? Hospodářská krize 30. let 20. století v Československu a její východiska, Libri 2004, str. 104

88

I. Instanci zde představovaly:155

Berní správy vykonávající správu tzv. daní přímých, které byly nově

upraveny v celém Československu zákonem ze dne 15. Června 1927 č.

76/1927 Sb. z. a n., o přímých daních, a to zpravidla na základě podaných

přiznání poplatníků.

Soustavu přímých daní tvořily daň důchodová, všeobecná a zvláštní daň

výdělková, daň pozemková, daň domovní, daň rentová, daň z tantiém a

z vyššího služného, daň z obratu, daň přepychová, dávka z majetku a

z přírůstku majetku a branný příspěvek.

Objektivní zjištění daňových povinností, jejich správný předpis a včasné

vybrání vyžadovaly bližší osobní styk berních úředníků s určitými poplatníky, a

proto byly obvody berních správ menší než u daní nepřímých.

Berní správy byly zřízeny pro území všech politických okresů a pro území

některých měst. V roce 1930 bylo v českých zemích 156 berních správ s 3900

zaměstnanci.

Berním správám byly věcně podřízeny vždy jeden až čtyři berní úřady, které

vykonávaly především zúčtování a vybírání všech veřejných dávek. Velmi

pokrokovou zásadou přitom bylo ustanovení, že za správnost pokladních a

účetních úkonů vždy ručili dva vzájemně se kontrolující úředníci (přednosta a

kontrolor berního úřadu).156 Jen výjimečně byly berní úřady pověřeny i agendou

vyměřovací (např. u daně pozemkové a některých poplatků).

Dále berní úřady zajišťovaly exekuční vymáhání dlužných dávek, pomocnou

službu oceňovací, registrační, výplaty platů učitelům, výplaty některých státních

dluhopisů, úschovu a správu depozit a prodej kolků. Místní působnost berních

úřadů se většinou shodovala s územím okresních soudů (tzv. soudní okresy).

V roce 1930 bylo v českých zemích 299 berních úřadů s 5980 zaměstnanců.

- Okresní finanční ředitelství spravující tzv. daně nepřímé tj. daně spotřební (z

nápojů, z potravin a jiných předmětů spotřeby), finanční monopoly (solní,

tabákový, umělých sladidel a výbušných látek) a poplatky (z

občanskoprávních jednání, z obchodně-právních jednání, z dopravy,

155 Zákon č. 76/1927 Sb. z. a n., o přímých daních, ustanovení § 232 156 podrobněji k této otázce Cassel, G.: Pád zlaté měny, Praha 1936, str. 222

89

z převodu nemovitostí, daň dědická, daň darovací a poplatky soudní a

správní).

- Většina těchto dávek navazovala co nejtěsněji na rozsah výroby dani

podléhajících předmětů a povinnost platit daň byla vázána na vyskladnění

těchto předmětů do volného oběhu. Jejich plátci byli povinni vést

předepsané provozní záznamy, zabezpečit potřebná kontrolní opatření na

výrobním zařízení a uhradit daň bez vyměření finančním úřadem.

Ten teprve ex post kontroloval správnost úhrady daně na základě provedení

příležitostné nebo stálé finanční kontroly, které musel být umožněn volný

přístup do všech provozních zařízení, ke všem technickým pomůckám,

provozním a účetním záznamům.

Zjištěná porušení daňových předpisů z takových kontrolních akcí se stíhala

pořádkovými pokutami nebo v důchodkovém trestním řízení.157 Konstrukce

nepřímých daní nevyžadovala většinou tak blízký styk s poplatníky, za to však

byla nutná vyšší odbornost finančních úředníků. Okresní finanční ředitelství

měla speciální oddělení důchodková pro spotřební daně a monopoly a oddělení

poplatková pro poplatky. Název okresních finančních ředitelství je do značné

míry zavádějící, neboť nebyla ve všech okresech.

Byla zřízena pro tzv. finanční okresy, které zahrnovaly území 8-12 okresů

politických. V roce 1930 bylo v Čechách 12, na Moravě 4 okresní finanční

ředitelství s 1000 zaměstnanci a ve Slezsku 3 finanční inspektoráty se 180

pracovníky. Okresnímm finančním ředitelstvím (ve Slezsku finančním

inspektorátům) podléhaly důchodkové kontrolní úřady, jejichž kompetence byly

obdobné jako u berních úřadů.158

Byly pověřeny správou a kontrolou nepřímých daní, a to zpravidla přímo

v jednotlivých podnicích, zejména lihovarech, cukrovarech, pivovarech,

rafineriích minerálních olejů apod. V roce 1930 bylo v českých zemích 345

důchodkových kontrolních úřadů s 2400 zaměstnanci.

157 srov. Červený, P., Novotný, J.,: Analýza dluhového zatížení československého státu v období první republiky, Politická ekonomie 1/1998, str. 117 158 Zákon č. 76/1927 Sb. z. a n., o přímých daních, ustanovení § 232

90

- Katastrální měřičské úřady byly zřízeny podle zákona ze dne 16. prosince

1927 č. 177/1927 tehdejší publikační sbírky a jejich úkolem bylo zakládání a

vedení pozemkového katastru, a to nejen jako podkladu daně pozemkové,

ale i pro další veřejné účely.159 Tyto úřady působily zpravidla v sídlech

berních správ.

- Celní úřady byly reorganizovány zákonem ze dne 14. července 1927 č.

114/1927 Sb. z. a n., celním zákonem.

Zabezpečovaly celní agendu, a to vyměřovací a kontrolní, včetně výběru

daní spotřebních, daně z obratu a daně přepychové z dováženého zboží.

V roce 1930 se počet celních úřadů pohyboval kolem 190, z nichž většina

působila na hraničních přechodech a asi 24 jich bylo vnitrozemských

s odbočkami na silnicích, nádražích, letištích, v přístavech a na poštovních

úřadech.

Celním úřadům byly podřízeny inspektoráty finanční stráže.160 Finanční stráž

byla uniformovaná a ozbrojená složka finanční správy. Jejím hlavním úkolem

byla služba na celní hranici s cílem zamezení úniku cel a daní.

Vykonávala však i další dozorčí a pomocné služby pro všechny orgány

finanční správy (např. dozor ve výrobních podnicích, na čarách potravní daně).

V roce 1930 existovalo asi 53 inspektorátů finanční stráže. V době ohrožení

republiky jejich počet narůstal a finanční stráž byla nasazena jako součást tzv.

jednotek SOS – stráž obrany státu.

Co se týče daňového systému po druhé světové válce, v zásadě zůstala

zachována daňová soustava tzv. I. Československé republiky.161

Nové úpravy doznala pouze do 1. července 1947 daň ze mzdy podle zákona

ze dne 26. června 1947 č. 109/1947 Sb. z. a n., o dani ze mzdy.

Dále je vhodné také poukázat na opatření, která byla po skončení druhé

světové války provedena ke zlepšení celkové finanční situace republiky a

k upevnění její měny.

159 podrobněji k této otázce Cassel, G.: Pád zlaté měny, Praha 1936, str. 98 160 srov. Červený, P., Novotný, J.,: Analýza dluhového zatížení československého státu v období první republiky, Politická ekonomie 1/1998, str. 164 – 165 161 zákon č. 76/1927 Sb. z. a n., o přímých daních, Hlava I. – VII.

91

Byla to především měnová reforma provedená k 1. listopadu 1945 podle

dekretu prezidenta republiky ze dne 19. října 1945 č. 91/1945 Sb. z. a n., o

obnovení československé měny. Všechny fyzické i právnické osoby byly

povinny složit veškerou svou hotovost ve starých platidlech na tzv. vázané účty

u peněžních ústavů.

Tyto vklady nebyly nadále úrokovány a čerpat z nich bylo možné pouze na

podkladě tzv. výplatních listů, kterým byla přiznána povaha veřejné listiny. Ke

stejnému cíli směřovalo i zavedení mimořádných majetkových dávek podle

zákona ze dne 15. května 1946 č. 134/1946 Sb. z. a n., o dávce z majetkového

přírůstku a o dávce z majetku.

5.3.Orgány finanční správy od roku 1948 do roku 1990 Podle zákona ze dne 21. prosince 1948 č. 281/1948 Sb., o výkonu finanční

správy národními výbory a převedení jejího výkonu na národní výbory došlo k 1.

lednu 1949 ke zrušení samostatných finančních úřadů I. a II. stolice včetně tzv.

finančních úřadů výkonných,162 což bylo v souladu se zaváděním direktivního

plánovaného hospodářství, ve kterém byl stát jediným vlastníkem veškerého

veřejného majetku.

Určitým kladem provedené reformy finančí správy bylo její sjednocení na

celém území Československé republiky a odstranění dosavadního dualismu ve

správě daní přímých a nepřímých.

Trojinstanční hierarchie finančních orgánů zůstala zachována.

III. instance

Tou bylo nadále ministerstvo financí. S provedením formální decentralizace

byla v podstatě prakticky posílena centralizace finanční správy, protože

ministerstvo financí nadále vydávalo jednotné pokyny, které byly závazné pro

všechny stupně národních výborů a kompetence volených orgánů

k prosazování odlišností byla téměř vyloučena.

162 Zákon č. 76/1927 Sb. z. a n., o přímých daních, Hlava IX

92

Tuhou centralizaci navíc zajišťoval i dominantní vliv stranických orgánů na

celou státní správu.163

II. instanci

Představovaly finanční odbory (zprvu finanční referáty) krajských národních

výborů a Národního výboru hlavního města Prahy, které v podstatě převzaly

působnost bývalých zemských finančních ředitelství v Praze a Brně, především

dohled nad vyměřováním, ukládáním, vybíráním a vymáháním veškerých

státních příjmů a odvolací agendu proti rozhodnutím fianančních odborů

okresních, respektive městských (obvodních) národních výborů.

I. instanci

Tvořily finanční odbory (referáty) okresních, respektive městských

(obvodních) národních výborů.

Ty nyní vedle své dosavadní působnosti v oboru finančního hospodaření

vlastních národních výborů převzaly veškerou agendu bývalých berních správ,

berních úřadů, okresních finančních ředitelství a důchodkových kontrolních

úřadů.

Ta spočívala zejména ve vyměřování, předepisování, ukládání, srážení,

odvádění, vybírání, účtování a vymáhání všech veřejných daní a dávek, včetně

provádění revizí a ukládání pořádkových pokut.164

Podrobnější náplň stanovila vládní nařízení ze dne 22. února 1949 č.

36/1949 Sb., o finančních referátech okresních národních výborů a vládní

nařízení ze dne 22. dubna 1949 č. 116/1949 Sb., o dalších přesunech

působnosti ve veřejné správě.

Reorganizace finanční správy byla dovršena daňovou reformou provedenou

s účinností od 1. ledna 1953 zákony ze dne 11. prosince 1952 č. 73/1952 až č.

81/1952 Sb.. Šlo o komplexní přestavbu daňové soustavy, která zjednodušila

komplikovaný daňový systém I. republiky. Nové daně se členily podle jejich

subjektů – poplatníků na 2 skupiny:

163 srov. Vencovský, F.: Dějiny českého ekonomického myšlení do roku 1948, Brno 1997, str. 316 164 viz. tamtéž, str. 318

93

1) daně placené organizacemi, kterými se odčerpávala část jimi

vytvořených zisků, tj.165

• daň z obratu (zákon č. 73/1952 Sb.),

• daň z výkonů (zákon č. 74/1952 Sb.),

• důchodová daň družstev a jiných organizací (zákon č. 75/1952

Sb.),

• zemědělská daň (zákon č. 77/1952 Sb.),

2) daně placené obyvatelstvem jimiž se odčerpávala část příjmů

fyzických osob, tj.166

• daň ze mzdy (zákon č. 76/1952 Sb.),

• daň z příjmů obyvatelstva (zákon č. 78/1952 Sb.),

• živnostenská daň (zákon č. 79/1952 Sb.),

• domovní daň (zákon č. 80/1952 Sb.),

• daň z představení (zákon č. 81/1952 Sb.) a

• již dříve platná daň podle zákona ze dne 18. května 1950 č.

59/1950 Sb., o dani z literární a umělecké činnosti.

Uvedená daňová soustava, a to hlavně daň z obratu a daň ze mzdy tvořila i

přes některé změny (například zrušení živnostenské daně a daně z výkonu k 1.

lednu 1962, zavedení přímých odvodů hospodářských organizací z hrubého

důchodu nebo ze zisku do státního rozpočtu a do rozpočtů národních výborů

podle vládního nařízení ze dne 12. prosince 1966 č. 100/1966 Sb.) základ

daňového práva po celé čtyřicetileté období.

Zároveň s provedením daňové reformy byl vydán i zákon ze dne 11.

prosince 1952 č. 82/1952 Sb., o místních poplatcích, spravovaných místními

národními výbory a zákon z téhož dne č. 83/1952 Sb., o rozpočtech národních

výborů, který měl zabezpečit rozvoj komunálního hospodářství a plnění dalších

165 srov. Vencovský, F.: Dějiny českého ekonomického myšlení do roku 1948, Brno 1997, str. 320 – 321 1666viz. tamtéž, str. 325

94

úkolů národních výborů jako místních orgánů státní moci.167 Soudní poplatky

byly upraveny již dříve zákonem ze dne 20. prosince 1950 č. 173/1950 Sb. a

správní poplatky zákonem ze dne 19. prosince 1951 č. 105/1951 Sb.

Postup řízení ve věcech daňových a provádění daňových zákonů,

především v otázkách, které jsou všem daním společné, byly upraveny

vyhláškou ministra financí ze dne 2. června 1953 č. 162/1953 Ú.I., kterou se

upravuje řízení ve věcech daňových. Ta měla upevnit finanční kázeň podniků i

občanů a zajistit finanční prostředky potřebné k řádnému plnění všech státních

funkcí.

S účinností od 1. března 1962 ji nahradila vyhláška ministerstva financí ze

dne 15. února 1962 č. 16/1962 Sb., o řízení ve věcech daní a poplatků, která

zůstala v platnosti až do 1. ledna 1993 (byla zrušena až zákonem bývalé České

národní rady č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, který nabyl účinnosti

právě dnem 1. ledna 1993).

Dále v tomto období také dochází k provedení další měnové reformy,168 a to

podle zákona ze dne 30. května 1953 č. 41/1953 Sb., o peněžní reformě.

Dosavadní bankovky, státovky i mince byly ke dni 1. června 1953 nahrazeny

novými zákonnými penězi podle přepočtu v různém poměru stanoveném

prováděcími předpisy ministra financí.

Mzdy, jiné odměny za práci, sociální dávky, jakož i cena a daňové tarify se

převážně přepočetly v poměru 5 Kčs starých peněz za 1 Kčs nových peněz.169

U vkladů a úspor byly přepočítací koeficienty stanoveny odstupňovaně podle

jejich výše.

Přitom byly bez náhrady zrušeny závazky z vázaných účtů občanů u

peněžních ústavů (podle dekretu prezidenta republiky č. 91/1945 Sb. z. a n.) i

závazky z tuzemských cenných papírů a státních dluhopisů.

Z resortu ministerstva financí byly postupně vyčleněny celní a katastrální

orgány.

167 podrobněji k této otázce Grůň Lubomír: Dejiny daní, poplatkov a cla, Bratislava 2000, str. 299 168 srov. Chmelík, M.: Rozhodnutí v daňovém řízení, Právní rozhledy, 2000, číslo 3, str. 42 – 43 169 srov. Vencovský, F. a kol.: Dějiny bankovnictví v českých zemích, Bankovní institut 1999, str. 155

95

Pozemkové katastry přešly na ministerstvo techniky podle zákona ze dne

17. listopadu 1949 č. 250/1949 Sb., kterým se mění a doplňuje zeměměřičský

zákon.

Působnost ve věcech celních byla zase přenesena na ministerstvo

zahraničního obchodu a Ústřední celní správu podle vládního nařízení ze dne

8. července 1952 č. 27/1952 Sb., o organizaci celní správy a zákon ze dne 24.

dubna 1953 č. 36/1953 Sb., celní zákon.170

Pro rok 1968 jsou charakteristické události spojené se sovětskou okupací

k novému státoprávnímu uspořádání podle zákona ze dne 27. října 1968 č.

143/1968 Sb., o československé federaci.

Vedle společných federálních institucí byly budovány samostatné

zákonodárné, vládní i soudní orgány obou národních republik.171 V rámci tohoto

procesu došlo i k plnému osamostatnění finanční správy a jejímu opětnému

oddělení od správy politické. V České republice se tak stalo k 1. červenci 1970

vydáním zákona ze dne 16. Dubna 1970 č. 33/1970 Sb., o finančních správách.

Podle tohoto zákona bylo v českých zemích vytvořeno osm krajských

finančních správ (včetně Finanční správy v hlavním městě Praze) a 85

okresních finančních správ (včetně 10 obvodních finančních správ v Praze).

Finanční správy měly postavení dekoncentrovaných teritoriálních finančních

orgánů státní správy, kterým byl svěřen výkon správy a kontroly příjmů a výdajů

státních rozpočtů a státních fondů České republiky i federace.

Byly zřízeny vyčleněním dosavadních odborů státních financí (ustanovených

podle zákona č. 69/1967 Sb.) z národních výborů. Územní obvody krajských

finančních správ i okresních finančních správ byly shodné s územními obvody

krajských a okresních národních výborů.

Ve městěch, jejichž národní výbory řídila přímo vláda, byly zřízeny městské

finanční správy172 s působností okresních finančních správ.173

170 srov. Chmelík, M.: Rozhodnutí v daňovém řízení, Právní rozhledy, 2000, číslo 3, str. 49 171 srov. Vencovský, F. a kol.: Dějiny bankovnictví v českých zemích, Bankovní institut 1999, str. 218 172 viz. tamtéž, str. 221 173 podrobněji k této otázce Vítek, L.: Daňová politika České republiky, Studie Národohospodářského ústavu Josefa Hlávky 6/2001, str. 77

96

III. instancí

bylo v tomto období ministerstvo financí České republiky. Jeho působnost

byla stanovena v § 4 zákona ze dne 8. ledna 1969 č. 2/1969 Sb., o zřízení

ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky

(kompetenční zákon).

Podle tohoto ustanovení bylo ministerstvo financí zejména ústředním

orgánem pro státní rozpočet, státní závěrečný účet a státní pokladnu republiky,

finanční hospoaření, finanční kontrolu, účetnictví, věci devizové, daně, poplatky,

cla a hospodaření s majetkem státu. V roce 1988 byla působnost ministerstva

financí rozšířena na ceny a v letech 1988 – 1990 přechodně i na mzdy a jiné

odměny za práci.

V resortu státních příjmů ministerstvo financí řídilo finanční správy, stanovilo

jejich organizaci, přezkoumávalo rozhodnutí krajských finančních správ vydaná

ve správním řízení, mohlo v odůvodněných případech pověřit výkonem určité

konkrétní agendy jinou než místně či věcně příslušnou finanční správu nebo

samo provést některé úkony, které jinak patřily do působnosti krajské nebo

okresní finanční správy.174 Ministr financí měl právo jmenovat a odvolával

ředitele krajských finančních správ.

II. instancí

Se staly krajské finanční správy a Finanční správa v hlavním městě Praze.

Ty řídily okresní finanční správy, eventuálně městské (obvodní) finanční

správy ve svých územních obvodech, přezkoumávaly jejich rozhodnutí vydaná

ve správním řízení a prováděly rovzněž finanční revize.

Krajské finanční správy byly ustanoveny jako samostatné rozpočtové

organizace, které obstarávaly též osobní a věcné potřeby okresních finančních

správ, event. městských (obvodních) finančních správ ve svých územních

obvodech. Ředitelé krajských finančních správ jmenovali a odvolávali ředitele

174 srov. Vencovský, F. a kol.: Dějiny benkovnictví v českých zemích, Bankovní institut 1999, str. 213

97

okresních, event. městských (obvodních) správ po předchozím projednání

s ministerstvem financí.

I. instancí

Byly okresní, respektive městské (obvodní) finanční správy. Jim byl svěřen

výkon správy daní, dávek, poplatků, odvodů, finančních nástrojů v zahraničním

obchodě a pokut odváděných do státního rozpočtu federace nebo do státního

rozpočtu republiky a do státních fondů a daně z obratu odváděné do rozpočtů

národních výborů. Okresní finanční správy vykonávaly rovněž správu dotací,

subvencí, intervencí.

Okresní finanční správy též prováděly řízení o přestupcích ve věcech daní a

dotací jimi spravovaných.

Počet pracovníků obou instancí finančních správ se oproti bývalým odborům

státních financí národních výborů zhruba zdvojnásobil a k 31. prosinci 1990

dosáhl cca 3.600 osob.

Co se týče daní od tehdejších socialistických organizací, platil zákon ze dne

11. prosince 1952 č. 73/1952 Sb., o dani z obratu (měnily se pouze prováděcí

předpisy).175

U ostatních daní od podniků vyvolalo nové úpravy vládní nařízení ze dne 12.

prosince 1966 č. 100/1966 Sb., o plánovitém řízení národního hospodářství. To

zavedlo odvody v závislosti na výši dosaženého hrubého důchodu nebo zisku.

Nová zákonná úprava byla provedena zejména u odvodů hospodářských

organizací ze zisku:176 zákon ze dne 13. Září 1968 č. 131/1968 Sb., zákon ze

dne 7. října 1971 č. 111/1971 Sb., zákon ze dne 14. prosince 1982 Sb. a zákon

ze dne 13. prosince 1989 č. 156/1989 Sb., u daně důchodové: zákon ze dne

14. prosince 1966 č. 113/1966 Sb., zákon ze dne 18. prosince 1968 č.

159/1968 Sb., zákon ze dne 7. října 1971 č. 113/1971 Sb., zákon ze dne 15.

prosince 1982 č. 164/1982 Sb. a zákon ze dne 13. prosince 1989 č. 157/1989

Sb., u daně zemědělské: zákon ze dne 9. července 1959 č. 50/1959 Sb., zákon

175 srov. Gebhart J., Kuklík J.: Druhá republika 1938-1939, Svár demokracie a totality v politickém, společenském a kulturním životě, Paseka, Praha 2004, str. 69 – 70 176 srov. Boněk, V.: Zákon o správě daní a poplatků komentář, 1. Vydání, Praha, CODEX Bohemia, 1997, str. 333

98

ze dne 14. prosince 1966 č. 112/1966 Sb., zákon ze dne 23. října 1974 č.

103/1974 Sb. a zákon ze dne 8. listopadu 1988 č. 171/1988 Sb.

U daní, které byly placené obyvatelstvem se nezměnil zákon ze dne 11.

Prosince 1952 č. 76/1952 Sb., o dani ze mzdy (změny pouze v prováděcích

předpisech).

Nově byly upraveny zejména daň z příjmů obyvatelstva; zákon ze dne 30.

listopadu 1961 č. 145/1961 Sb. a zákon ze dne 18. září 1990 č. 389/1990 Sb.,

daň z příjmů z literární a umělecké činnosti: zákon ze dne 25. března 1965 č.

36/1965 Sb., daň domovní: zákon ze dne 30. Listopadu 1961 č. 143/1961 Sb.

Úpravy poplatků se po celé období nezměnily, to znamená, že platil zákon ze

dne 20. prosince 1951 č. 105/1951 Sb., o správních poplatcích, zákon ze dne

11. prosince 1952 č. 82/1952 Sb., o místních poplatcích, (upravovány byly

pouze prováděcí předpisy).

- Soudní poplatky byly upraveny postupně zákonem ze dne 15. prosince 1966

č. 116/1966 Sb. a zákonem ze dne 18. prosince 1984 č. 147/1984 Sb.177

- Notářské poplatky byly upraveny zákonem ze dne 18. dubna 1957 č.

26/1957 Sb., zákonem ze dne 31. ledna 1964 č. 24/1964 Sb. a zákonem ze

dne 18. prosince 1984 č. 146/1984 Sb.178

Arbitrážní poplatky byly stanoveny postupně nařízeními ministra financí ze

dne 23. října 1954 č. 48/1954 Sb. a ze dne 11. prosince 1958 č. 78/1958 Sb.179

Pro otázky řízení ve věcech daní a dotací zůstaly po celé období v platnosti

vyhláška ze dne 15. února 1962 č. 16/1962 Sb., a zákon ze dne 29. června

1967 č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád).

Řízení o přestupcích ve věcech daní a dotací upravil zákon ze dne 26.

června 1961 č. 60/1961 Sb., o úkolech národních výborů při zajišťování

177 srov. Boněk, V.: Zákon o správě daní a poplatků komentář, 1. Vydání, Praha, CODEX Bohemia, 1997, str. 350 178 podrobněji k této otázce Grůň Lubomír: Dejiny daní, poplatkov a cla, Bratislava 2000, str. 189 179 srov. Chmelík, M.: Rozhodnutí v daňovém řízení, Právní rozhledy, 2000, číslo 3, str. 55

99

socialistického pořádku a vyhláška ministra vnitra ze dne 28. června 1961 č.

61/1961 Sb., o blokovém řízení.

5.4.Orgány finanční správy od roku 1990 do roku 2000 Zákonem ze dne 28. listopadu 1990 č. 531/1990 Sb., o územních finančních

orgánech byla založena nová organizace finanční správy. Zákon vycházel

z potřeb národního hospodářství před zahájením ekonomické a daňové

reformy.

S účinností od 1. ledna 1991 byla odňata správa veřejných příjmů národním

výborům a byly také zrušeny dosavadní finanční správy.180 Současně byla

zřízena soustava územních finančních orgánů, které se plně vymanily ze

závislosti na správě politické a měly prioritní postavení při zabezpečeování

státní finanční správy ve stanovených územních obvodech.

Územním finančním orgánům byla svěřena správa všech veřejných příjmů

plynoucích do (eventuálně podporám čerpaných z) rozpočtu republiky, federace

a státních fondů i rozpočtů měst a obcí, pokud ji zvláštní zákon nesvěřil jinému

orgánu.

Pouze místní poplatky, některé správní poplatky a pokuty zůstaly

v kompetenci obcí případně okresů, které si k tomu obligatorně zizovaly

finanční a kontrolní odbory.

V České republice bylo zákonem č. 531/1990 Sb. vytvořeno osm finančních

ředitelství a 218 (později se počet ustálil na 222) finančních úřadů.

Zdánlivě vysoký počet finančních úřadů byl motivován nárůstem počtu obcí

(cca o 50%), daňových subjektů (k 31. prosinci 2000 jejich počet překročil 8

milionů) a snahou přiblížit finanční správu co nejvíce daňovým poplatníkům.

Ve všech 75 (později 76) okresech tak byly 2 – 4 finanční úřady, přesto jejich

počet nedosáhl stavu bývalých berních úřadů (299) v období první

Československé republiky.

180 podrobněji k této otázce Grůň Lubomír: Dejiny daní, poplatkov a cla, Bratislava 2000, str. 306 – 307

100

Územní finanční orgány převzaly počátkem roku 1991 od bývalých

finančních správ cca 3.600 jejich zaměstnanců a do konce roku bylo stanoveno

zvýšit jejich počet na 9.500 osob.

III. instancí

Bylo ministerstvo financí České republiky. Jeho působnost je nadále

upravena § 4 zákona bývalé České národní rady ze dne 8. ledna 1969 č.

2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních úřadů státní správy České

republiky (tzv. „kompetenční zákon“).

Došlo k rozšíření působnosti ministerstva181 především na úseku:

a) dozoru nad pojišťovnictvím podle zákona ze dne 26. dubna 1991 č.

185/1991 Sb., o pojišťovnictví,182

b) cenných papírů podle zákona ze dne 21. dubna 1992 č. 214/1992

Sb., o burze cenných papírů a zákona ze dne 20. listopadu 1992 č.

591/1992 Sb., o cenných papírech,183

c) státního dozoru nad činností investičních společností a investičních

fondů podle zákona ze dne 28. dubna 1992 č. 248/1992 Sb., o

investičních společnostech a investičních fondech,184

d) celnictví podle zákona ze dne 15. prosince 1992 č. 13/1993 Sb., celní

zákon; celní správa se téměř po 30 letech vrátila do působnosti

resortu financí.185

Ministerstvo financí bylo nově pověřeno zajišťováním členství

v mezinárodních finančních institucích a koordinací příjmu zahraniční pomoci.

V oblasti vlastní finanční správy svěřuje zákon č. 531/1990 Sb. ministerstvu

financí zejména řízení finančních ředitelství, včetně jmenování jejich ředitelů,

181 srov. Kainová, L., Janáková, Y.: Daňová kontrola – práva a povinnosti podnikatele, 1. vydání, Praha, Computer Press, 2000, str. 218 182 podrobněji k této otázce Grůň Lubomír: Dejiny daní, poplatkov a cla, Bratislava 2000, str. 304 183 srov. Chmelík, M.: Rozhodnutí v daňovém řízení, Právní rozhledy, 2000, číslo 3, str. 74 184 srov. Kainová, L., Janáková, Y.: Daňová kontrola – práva a povinnosti podnikatele, 1. vydání, Praha, Computer Press, 2000, str. 119 185 srov. Kainová, L., Janáková, Y.: Daňová kontrola – práva a povinnosti podnikatele, 1. vydání, Praha, Computer Press, 2000, str. 126

101

přezkoumávání rozhodnutí finančních ředitelství vydaná ve správním řízení,

v odůvodněných případech výkon některých úkonů, které jinak patří do

pravomoci územních finančních orgánů, zpracovávání údajů územních

finančních orgánů a stanovení podmínek konkursních řízení při obsazování

míst ředitelů územních finančních orgánů.

II. instancí

Jsou finanční ředitelství.

Ta byla zřízena jako rozpočtové organizace napojené na rozpočet

ministerstva financí a zajišťují i osobní a věcné potřeby finančních úřadů, které

řídí. Finanční ředitelství řídí finanční úřady v územních obvodech stanovených

pův. vyhláškou ministerstva financí ČR ze dne 28. prosince 1990 č. 588/1990

Sb., změněnou s účinností od 1. ledna 1993 vyhláškou ministerstva financí ČR

ze dne 1. prosince 1992 č. 604/1992 Sb., kterou se stanoví sídla a územní

působnost finančních ředitelství a zřizují se finanční úřady a stanoví jejich

územní působnost.

Po zániku Československa byly další potřebné úpravy územní i věcné

působnosti finančních orgánů prováděny přímo v přílohách zákona č. 531/1990

Sb. v novelizovaném znění (s ohledem na či. 79, odst. I ústavního zákona č.

1/1993 Sb.).

Finanční ředitelství vykonává dále správu daní včetně vyhledávací činnosti

v rozsahu stanoveném zvláštním zákonem, přezkoumává rozhodnutí finančních

úřadů vydaná ve správním řízení,186 provádí revize a cenovou kontrolu, provádí

řízení o přestupcích, zpracovává údaje získané při výkonu působnosti

finančních úřadů ve svém obvodu a v odůvodněných případech může provádět

úkony, které jinak patří do pravomoci jim řízených finančních úřadů.

Ředitelé finančních ředitelství jmenují a odvolávají ředitele finančních úřadů

ve svých územních obvodech.

I. instancí

186 podrobněji k této otázce Grůň Lubomír: Dejiny daní, poplatkov a cla, Bratislava 2000, str. 122

102

Jsou finanční úřady. Jejich názvy, sídla a územní působnost stanoví příloha

č. I zákona č. 531/1990 Sb. v platném znění.

Finanční úřady jsou základním článkem na úseku správy daní a poplatků a

provádějí též řízení o přestupcích.187 Finanční úřady uvedené v příloze č. 2

zákona provádějí i správu dotací a výběr a vymáhání odvodů, poplatků a pokut,

které uloží jiné orgány státní správy.

Počet pracovníků územních finančních orgánů dosáhl k 31. prosinci 2000

stavu 14.676. Tím se celkový počet pracovníků daňové správy připadající na

1.000 obyvatel přiblížil stavům ve státech Evropské.

Po roce 1990 zůstal přechodně až do realizace daňové reformy k 1. lednu

1993 v platnosti dřívější daňový systém, ve kterém byly provedeny pouze

nezbytné úpravy (zejména novela zákona o dani z obratu ze dne 19. dubna

1990 č. 107/1990 Sb.). Organizace nadále podléhaly dani z obratu, dani

zemědělské, dani důchodové a odvodům do státního rozpočtu.188

K zajištění daňové reformy nesporně přispěla předem provedená

reorganizace územních finančních orgánů.

Daňová reforma byla uskutečněna současně s rozdělením dosud jednotného

československého státu ještě podle federálního zákona ze dne 15. dubna 1992

č. 212/1992 Sb., o soustavě daní. Jednotlivé daně však již byly upraveny

s platností pouze pro Českou republiku.

S účinností od 1. ledna 1993 byly vydány tyto nové daňové zákony bývalé

České národní rady:189

1) ze dne 4. května 1992 č. 338/1992 Sb., o dani z nemovitostí,

2) ze dne 5. května 1992 č. 357/1992 Sb., o dani dědické, dani darovací

a dani z převodu nemovitostí (tento zákon současně zrušil bývalé

notářské poplatky),

3) ze dne 20. listopadu 1992 č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů,

4) ze dne 20. listopadu 1992 č. 587/1992 Sb., o spotřebních daních,

187 srov. Kainová, L., Janáková, Y.: Daňová kontrola – práva a povinnosti podnikatele, 1. vydání, Praha, Computer Press, 2000, str. 258 – 259 188 srov. Červený, P., Novotný, J.,: Analýza dluhového zatížení československého státu v období první republiky, Politická ekonomie 1/1998, str. 106 189 viz. tamtéž, str. 109

103

5) ze dne 24. listopadu 1992 č. 588/1992 Sb., o dani z přidané hodnoty,

6) ze dne 21. prosince 1993 č. 16/1993 Sb., o dani silniční.

Na základě daňové reformy došlo k určitému sjednocení roztříštěné daňové

sazby a přinesla i snížení některých daní (nejpodstatnější bylo snížení odvodů

hospodářských organizací ze 75% na 31%).

Dále posílila význam spotřebních daní a zavedla zcela novou daň z přidané

hodnoty.190

Vedle daňové reformy byla provedena i nová právní úprava poplatků

v zákonech:

1) ze dne 13. prosince 1990 č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích,

2) ze dne 5. prosince 1991 č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích a

poplatků za výpis z rejstříku trestů (tento zákon současně zrušil

bývalé arbitrážní poplatky),

3) ze dne 5. května 1992 č. 368/1992 Sb., o správních poplatcích

vybíraných správními orgány České republiky.

Daňovou reformou v roce 1993 se změnil i způsob financování místní

samosprávy.

Finanční soběstačnost obcí, která například ještě v roce 1990 závisely ze

75% na státním rozpočtu se podstatně zvýšila.

Současně se zavedením nových daní od 1. ledna 1993 byla nahrazena

bývalá vyhláška ministerstva financí o řízení ve věcech daní a poplatků č.

16/1962 Sb. novým zákonem ze dne 5. května 1992 č. 337/1992 Sb., o správě

daní a poplatků. Správní řád ze dne 29. června 1967 č. 71/1967 Sb., zůstal

v tomto období v platnosti. Naopak přestupkové řízení bylo upraveno nově

zákonem ze dne 17. května 1990 č. 200/1990 Sb., o přestupcích.

190 srov. Bakeš, M. a kol., Finanční právo 3, aktualizované vydání, Praha: C. H. Beck, 2003, str. 465 – 466

104

5.5.Orgány finanční správy od roku 2000 Orgány finanční správy

Ministerstvo financí

Ministerstva plní v okruhu své působnosti úkoly stanovené jim v zákonech a

jiných obecně závazných právních předpisech.191 Činnost ministerstev řídí,

kontroluje a sjednocuje vláda České republiky.

Výčet okruhů činnosti, které jsou svěřeny ministerstvu financí, jako

vrcholnému orgánu v oblasti financí, vychází ze zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení

ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění

pozdějších předpisů, které vymezuje kompetence jednotlivých ministerstev a

dalších ústředních orgánů státní správy v České republice.

Ministerstvo financí je ústředním orgánem státní správy pro státní rozpočet

republiky, státní závěrečný účet republiky, státní pokladnu České republiky,

finanční trh s výjimkou dozoru nad kapitálovým trhem v rozsahu působnosti

Komise pro cenné papíry, daně, poplatky a clo, finanční hospodaření, finanční

kontrolu, účetnictví, audit a daňové poradenství, věci devizové včetně

pohledávek a závazků státu vůči zahraničí, ochranu zahraničních investic, pro

tomboly, loterie a jiné podobné hry, hospodaření s majetkem státu, privatizaci

majetku státu, pro věci pojišťoven, penzijních fondů, ceny a pro činnost

zaměřenou proti legalizaci výnosů z trestné činnosti, posuzuje dovoz

subvencovaných výrobků a přijímá opatření na ochranu proti dovozu těchto

výrobků (§ 4 zákona č. 2/1969 Sb.).192

Podrobněji je působnost ministerstva rozebrána v právních normách, které

upravují příslušný úsek činnosti.

Státní příjmy

191 srov. Kainová, L., Janáková, Y.: Daňová kontrola – práva a povinnosti podnikatele, 1. vydání, Praha, Computer Press, 2000, str. 242 192 srov. Bakeš, M. a kol., Finanční právo 3, aktualizované vydání, Praha: C. H. Beck, 2003, str. 466 – 467

105

Ústředním orgánem státní správy zejména pro státní rozpočet a státní

závěrečný účet je Ministerstvo financí. Rozsah kompetence je v tomto případě

vymezen zákonem o rozpočtových pravidlech.193

Ministerstvo financí podle tohoto zákona řídí práce na vypracování návrhu

státního rozpočtu republiky a stanoví rozpočtovou skladbu.

Po schválení státního rozpočtu provede rozpis ukazatelů a průběžně hodnotí

plnění nejen státního rozpočtu republiky, ale také rozpočtů státních fondů

republiky.

O výsledcích hospodaření se státními prostředky republiky podává

ministerstvo informace vládě. Ministerstvo financí rovněž vládě předkládá

přehled o státních finančních aktivech a pasivech republiky. Na významu roste i

funkce ministerstva financí jako státní pokladny.

Kontrolu jednotlivých plateb, které jsou příjmem státního rozpočtu republiky

a státních fondů republiky, obdobně pak i používání dotací poskytovaných ze

státního rozpočtu republiky nebo státních fondů republiky, provádějí územní

finanční orgány za podmínek stanovených zvláštním předpisem (zákon č.

531/1990 Sb., o územních finančních orgánech, ve znění pozdějších

předpisů).194 V případě potřeby může tyto kontroly za stejných podmínek

provádět samo ministerstvo financí.

Ministerstvo financí rovněž provádí veřejnosprávní kontrolu jako kategorii

kontroly finanční podle zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole u

organizačních složek státu, státních fondů a u ostatních státních organizací, u

poskytovatelů veřejné finanční podpory, s výjimkou územních samosprávných

celků, u žadatelů o veřejnou finanční podporu a u příjemců této podpory,

s výjimkou těch, jímž byla poskytnuta veřejná finanční podpora z rozpočtu

územního samosprávného celku.

Ministerstvo řídí finanční ředitelství (zákon č. 531/1990 Sb., o územních

finančních orgánech, ve znění pozdějších předpisů), vykonává správu daní

193 podrobněji k této otázce Grůň Lubomír: Dejiny daní, poplatkov a cla, Bratislava 2000, str. 113 194 srov. Bakeš, M. a kol., Finanční právo 3, aktualizované vydání, Praha: C. H. Beck, 2003, str. 489

106

v rozsahu stanoveném zákonem o správě daní a poplatků (zákon č. 337/1992

Sb., ve znění pozdějších předpisů), přezkoumává rozhodnutí finančních

ředitelství, v odůvodněných případech provádí úkony, které jinak patří do

pravomoci finančních úřadů nebo finančních ředitelství.195

V oblasti celnictví, které je upraveno celním zákonem (zákon č. 137/1993

Sb., ve znění pozdějších předpisů) ministerstvo financí např. řídí celní

ředitelství, přezkoumává jejich rozhodnutí vydaná ve správním řízení a v řízení

o správě daní a poplatků, vede centrální evidenci o kontrolovaném zboží,

rozhoduje o sazebním zařazení zboží, zabezpečuje a plní úkoly vyplývající pro

Českou republiku z mezinárodních smluv v oblasti celnictví atd.196

Ministerstvo zajišťuje věcné a osobní potřeby celních ředitelství a celních

úřadů.197 Úkoly na poli celnictví plní ministerstvo financí prostřednictvím

Generálního ředitelství cel, které je součástí ministerstva.

Úsek finančního trhu

Na úseku finančního trhu vykonává ministerstvo financí zbytkovou

působnost ve věcech, které nebyly zákonem svěřeny Komisi pro cenné papíry.

Z dalších oblastí navazujících na úsek finančního trhu lze zmínit působnost

ministerstva financí na poli stavebního spoření se státní podporou, na poli

penzijního připojištění se státním příspěvkem a činnosti penzijních fondů a

v oblasti pojišťovnictví.

Ve všech těchto případech ministerstvo financí uděluje nebo se podíli na

udělení základního oprávnění k podnikání žadatele v dané oblasti a vykonává

nad dotčenými subjekty státní dozor.

Ostatní úseky198

195 srov. Kainová, L., Janáková, Y.: Daňová kontrola – práva a povinnosti podnikatele, 1. vydání, Praha, Computer Press, 2000, str. 157 – 158 196 srov. Bakeš, M. a kol., Finanční právo 3, aktualizované vydání, Praha: C. H. Beck, 2003, str. 490 197 srov. Červený, P., Novotný, J.,: Analýza dluhového zatížení československého státu v období první republiky, Politická ekonomie 1/1998, str. 147 198 podrobněji k této otázce Kalous, S., Kohoutková, A.: Správa daní aneb daňový subjekt versus správce daně, 1. vydání, Praha, nakladatelství Pragoeduca, 1996, str. 361

107

Působnost v oblasti devizového hospodářství vykonává ministerstvo financí

jen v nevelkém rozsahu a to vůči organizačním složkám státu, územním

samosprávným celkům, státním fondům a vůči všem osobám v oblasti úvěrů

poskytovaných nebo přijímaných Českou republikou.

Ministerstvo financí též rozhoduje nejasné či sporné případy týkající se

práva hospodaření s národním majetkem, vzniknou-li pochybnosti o tom, která

organizační složka státu má s určitým majetkem hospodařit.

Ministerstvo financí převzalo v roce 1996 působnost bývalého ministerstva

pro správu národního majetku a jeho privatizaci v oblasti privatizace národního

majetku, kde vystupuje jako orgán vydávající privatizační rozhodnutí (není-li

tato pravomoc vyhrazena vládě) a řídí činnost Fondu národního majetku.

Ministerstvo financí vykonává působnost při uplatňování, regulaci a kontrole

cen výrobků, výkonů, prací a služeb.199

Ministerstvo financí vykonává působnost v oblasti loterií, tombol a jiných

podobných her, kde zejména povoluje loterie, tomboly, spotřebitelské soutěže,

sázkové hry a jiné podobné hry, u nichž není dána povolovací pravomoc

obecního nebo krajského úřadu.

Ministerstvo financí je dále také činné v oblasti ochrany před dovozem

subvencovaných výrobků, kde podle zákona č. 63/2000 Sb. vede šetření o tom,

zda byla v zahraničí na dovážený výrobek poskytnuta subvence, jaký je

charakter této subvence a zda byla způsobena nebo hrozí újma domácímu

výrobnímu odvětví. Ministerstvo iniciuje konzultace s příslušnými orgány

subvencující země a nedospěje-li na základě dohody k vzájemně přijatelnému

řešení, vede řízení k uložení vyrovnávacího cla.

Finanční orgány územních celků

Finanční úřady a finanční ředitelství

Soustavu územních finančních orgánů tvoří finanční úřady a finanční

ředitelství. Jde o orgány, které zabezpečují státní správu ve stanovených

199 199podrobněji k této otázce Grůň Lubomír: Dejiny daní, poplatkov a cla, Bratislava 2000, str. 259 – 260

108

územních celcích, a to v oblasti správy daní, dávek, poplatků, odvodů,

sankčních odvodů za porušení rozpočtové kázně, příspěvků, pokut a penále

odváděných do státního rozpočtu České republiky a státních fondů (pokud

k tomu není zákonem zmocněn jiný orgán).

Spravují i daně určené do rozpočtů samosprávných územních celků.200

Územní finanční orgány vykonávají správu dotací, příspěvků a jiných přídělů

poskytovaných ze státního rozpočtu a ze státních fondů,201 pokud tato správa

není zákonem svěřena jinému orgánu.

Dále pak také provádějí řízení o přestupcích v oboru jejich působnosti,

finanční revize či cenovou kontrolu podle zvláštních předpisů.

Provádějí rovněž kontrolu poplatků, které jsou příjmem státního rozpočtu a

k jejichž správě jsou zmocněny jiné orgány a kontrolují také, zda jsou

skladovány a prodávány pouze cigarety značené tabákovými nálepkami podle

zvláštního zákona.

Správou daní (pojem daň v tomto případě je používán jako obecný pojem

zahrnující i poplatky a další povinné dávky) se rozumí právo činit opatření

potřebná ke správnému zjištění, stanovení a splnění daňových povinností

fyzických a právnických osob. Jedná se zejména o právo daně vyměřit, vybrat,

vyúčtovat, ale také právo daně vymáhat a kontrolovat splnění daňové

povinnosti ve stanovené výši a době.

Správou dotací se rozumí právo kontrolovat u příjemce dotace, dodržení

podmínek pro čerpání a použití dotací202 a v případě neoprávněného čerpání

nebo použití uložit a vymáhat jejich vrácení.

Příjemcem dotace je každý, kdo nárokuje a čerpá prostředky státního

rozpočtu, popřípadě státních fondů.

Revizí se rozumí, podle zákona o územních finančních orgánech, právo

zjišťovat a přezkoumávat u poplatníků, plátců daní a příjemců dotací veškeré

200 srov. Kainová, L., Janáková, Y.: Daňová kontrola – práva a povinnosti podnikatele, 1. vydání, Praha, Computer Press, 2000, str. 180 201 srov. Kainová, L., Janáková, Y.: Daňová kontrola – práva a povinnosti podnikatele, 1. vydání, Praha, Computer Press, 2000, str. 186 202 podrobněji k této otázce Kalous, S., Kohoutková, A.: Správa daní aneb daňový subjekt versus správce daně, 1. vydání, Praha, nakladatelství Pragoeduca, 1996, str. 266 – 267

109

skutečnosti rozhodné pro stanovení jejich finančních vztahů ke státnímu

rozpočtu nebo rozpočtům krajů a obcí (pokud jde o vztahy v oblasti přenesené

působnosti), popřípadě státním fondům.

Revizí se zjišťuje, zda plnění daňových povinností, tvorba a použití fondů

nebo hospodaření s rozpočtovými prostředky odpovídá podmínkám daných

obecně závaznými právními předpisy.

Současně se ověřuje, zda podle obecně závazných právních předpisů

nevznikla povinnost zaplatit pokuty a penále do státního rozpočtu nebo do

státních fondů.

Finanční ředitelství vykonává svoji působnost v územním obvodu tvořeném

územními obvody jím řízených finančních úřadů. Územní působnost finančních

ředitelství upravuje ministerstvo vyhláškou (vyhláška č. 588/1990 Sb., kterou se

stanoví sídla a územní působnost finančních ředitelství a finančních úřadů, ve

znění pozdějších předpisů).

Finanční ředitelství řídí finanční úřady,203 vykonává správu daní v rozsahu

stanoveném zvláštním zákonem (takovým zákonem je zejména zákon o správě

daní a poplatků), přezkoumává prvoinstanční rozhodnutí finančních úřadů

vydaná v daňovém a správním řízení, provádí revize a cenovou kontrolu.

To znamená, že revizní činnost a cenová kontrola začíná až na úrovni

finančních ředitelství a není svěřena finančním úřadům, kdežto správa daní se

finančních ředitelství týká převážně ve fázi druhoinstanční.204

Finanční ředitelství může v obvodu své působnosti v odůvodněných

případech pověřit správou některých daní a dotací a řízením o přestupcích jiný

než místně příslušný finanční úřad.

Finanční úřady zřizuje a jejich územní působnost stanoví ministerstvo financí

vyhláškou. Obvody, v nichž vykonávají územní působnost finanční úřady, se

obvykle nekryjí s územím okresů ani s jiným územním členěním České

republiky.

203 podrobněji k této otázce Kalous, S., Kohoutková, A.: Správa daní aneb daňový subjekt versus správce daně, 1. vydání, Praha, nakladatelství Pragoeduca, 1996, str. 210 204 podrobněji k této otázce Grůň Lubomír: Dejiny daní, poplatkov a cla, Bratislava 2000, str. 336 – 337

110

Místní příslušnost územních finančních orgánů se řídí převážně bydlištěm

nebo sídlem poplatníka, plátce daní, popř. příjemcem dotace. V některých

případech to však může být jiné kritérium, které rozhoduje o místní příslušnosti

finančních úřadů (např. u daně z nemovitosti je to místo, kde se nachází

nemovitost).

Finanční ředitelství jsou zřízena jako organizační složky státu napojené na

státní rozpočet.205 Finanční ředitelství řídí a za jeho činnost odpovídá ředitel,

kterého jmenuje a odvolává ministr financí.

Finanční úřad jako základní článek na úseku správy daní a poplatků

vykonává správu daní a provádí řízení o přestupcích. Správu dotací mohou

provádět také finanční úřady, ale pouze ty, které určí ministerstvo financí

vyhláškou.

Finanční úřad řídí a za jeho činnost odpovídá ředitel, kterého jmenuje a

odvolává ředitel finančního ředitelství.

Finanční orgány místní

Česká republika se člení na obce, které jsou základními územními

samosprávnými celky. Obec je podle Ústavy vždy součástí vyššího územního

samosprávného celku (kraje).

Obec spravuje své záležitosti samostatně.206

Do této působnosti spadají takové záležitosti, které se dotýkají života

obyvatel obce, jejichž význam tento rámec nepřekračuje, a které nechává

zákon k relativně samostatnému rozhodování obcí (v souladu se zákony,

respektive dalšími obecně závaznými předpisy). Pro záležitosti finanční činnosti

samosprávného územního celku jsou jako obligatorní orgány zřizovány

zastupitelstvem obcí a krajů finanční výbory a kontrolní výbory.

Obcím je svěřena také určitá působnost při výkonu státní správy.

Tato působnost se označuje jako přenesená působnost, tj. stát deleguje

výkon státní správy v určité míře na tento samosprávný útvar.

205 srov. Průcha V. a kolektiv: Hospodářské a sociální dějiny Československa 1918-1992, 1. díl Období 1918-1945, Doplněk, Brno 2004, str. 411 206 podrobněji k této otázce Vítek, L.: Daňová politika České republiky, Studie Národohospodářského ústavu Josefa Hlávky 6/2001, str. 94 – 95

111

Organizačně je tato působnost zajišťována obecními úřady (městskými

úřady, magistrátem, úřady městské části) nebo pověřenými obecními úřady.

Při výkonu přenesené působnosti se obec řídí zákony a ostatními obecně

závaznými právními předpisy a v jejich mezích usneseními vlády a směrnicemi

ústředních orgánů státní správy.

Obecní úřad si může vytvořit jednotlivé odbory, které budou činnost

zajišťovat.207 Záležitosti spadající do samostatné působnosti vykonává obec

s vlastními obecními prostředky, eventuálně dotacemi ze státního rozpočtu.

Plnění státní správy by mělo být zajišťováno z finančních prostředků státu

(viz. Kapitola VIII. věnovaná otázkám rozpočtového hospodaření).

Z pohledu občanů a právnických osob žijících či působících v obci se však

tento rozdíl stírá208 a tyto subjekty vnímají výkon veřejné správy jako

jednotný.209 Tyto osoby nerozlišují, zda orgán obce vystupuje v rámci

samostatné či přenesené působnosti.

Orgány celní

Celní orgány jsou specializované orgány státní správy s odvětvovou

působností v oblasti celnictví, celní politiky a navazujících oblastí.210

Vykonávají rovněž správu daně z přidané hodnoty a spotřebních daní

vybíraných při dovozu, poplatků spojených s dovozem a vývozem, jakož i

silniční daně u zahraničních osob. Celní orgány mimo jiné také projednávají

celní přestupky a celní delikty a ukládají za ně sankce.

Pravomoc a působnost celních orgánů vyplývá především z celního zákona

(č. 13/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů) a dále ze zákona o správě daní

a poplatků, z některých daňových zákonů a dalších předpisů.

207 podrobněji k této otázce Vítek, L.: Daňová politika České republiky, Studie Národohospodářského ústavu Josefa Hlávky 6/2001, str. 119 208 srov. Průcha V. a kolektiv: Hospodářské a sociální dějiny Československa 1918-1992, 1. díl Období 1918-1945, Doplněk, Brno 2004, str. 299 209 podrobněji k této otázce Vítek, L.: Daňová politika České republiky, Studie Národohospodářského ústavu Josefa Hlávky 6/2001, str. 198 – 199 210 srov. Bakeš, M. a kol., Finanční právo 3, aktualizované vydání, Praha: C.H. Beck, 2003, str. 501

112

Soustava celních orgánů (celní správa) je třístupňová a skládá se z

ministerstva financí, což je Generální ředitelství cel, celních ředitelství a celních

úřadů.

Generální ředitelství cel je součástí ministerstva financí s působností pro

celé území České republiky a do jeho pravomoci patří např. řídit celní ředitelství

(ve zvláštních případech též celní úřady) a přezkoumávat jejich rozhodnutí,

vydávat prvoinstanční rozhodnutí ve vybraných případech (např. v záležitostech

režimu společného tranzitu), plnit úkoly vyplývající z mezinárodních smluv,

zajišťovat věcné a osobní potřeby celních ředitelství a celních úřadů apod. (viz.

působnost ministerstva financí v oblasti celnictví výše).

V čele Generálního ředitelství cel stojí jeho generální ředitel, kterého

jmenuje a odvolává ministr financí.211

Celní ředitelství řídí celní úřady, rozhodují v prvním stupni v celním řízení ve

vymezených věcech (např. v otázkách stanovení původu zboží nebo o povolení

zajištění celního dluhu globální zárukou), přezkoumávají rozhodnutí celních

úřadů, prováději řízení o tzv. jiných správních deliktech, jsou činné na poli

odhalování a prevence trestné činnosti související s dovozem a vývozem zboží,

a to i v návaznosti na úkoly vyplývající z mezinárodních smluv. atd.

Celní ředitelství řídí a za jeho činnost odpovídá ředitel celního ředitelství,

kterého jmenuje a odvolává generální ředitel Generálního ředitelství cel.

Celní úřady jsou prvním stupněm soustavy celních orgánů a rozhodují např.

o propuštění zboží do navrženého celního režimu či o přidělení jiného celně

schváleného určení, vyměřují a vybírají clo a některé daně a poplatky, provádějí

řízení o celních přestupcích a celních deliktech apod.

Celní úřady umístěné na celních cestách se nazývají pohraničními celními

úřady. Ostatní celní úřady jsou vnitrozemskými celními úřady.

Rozhodnutím Ministerstva financí mohou být v rámci jednoho celního úřadu

zřizovány jeho pobočky k výkonu některých činností celního úřadu. Celní úřad

211 srov. Průcha V. a kolektiv: Hospodářské a sociální dějiny Československa 1918-1992, 1. díl Období 1918-1945, Doplněk, Brno 2004, str. 254 – 255

113

řídí ředitel celního úřadu, kterého jmenuje a odvolává na návrh příslušného

ředitele celního ředitelství generální ředitel Generálního ředitelství cel.212

V organizaci finanční správy zatím nedošlo po roce 2000 k zásadním

změnám. V platnosti zůstává zákon ze dne 28. listopadu 1990 č. 531/1990 Sb.,

o územních finančních orgánech ve znění novel č. 337/1992 Sb., č. 325/1993

Sb., č. 85/1994 Sb., č. 311/1999 Sb., č. 132/2000 Sb., č. 218/2000 Sb., č.

253/2000 Sb., č. 58/2001 Sb., č. 309/2002 Sb. a č. 320/2002 Sb.

III. instancí

Je stále ministerstvo financí. Jeho působnost je upravena novelizovaným

zněním § 4 zákona ze dne 8. Ledna 1969 č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a

jiných ústředních orgánů státní správy České republiky takto:

Ministerstvo financí je ústředním orgánem státní správy pro státní rozpočet,

státní závěrečný účet, státní pokladnu, finanční trh s výjimkou dozoru nad

kapitálovým trhem v rozsahu působnosti Komise pro cenné papíry, daně,

poplatky a clo, finanční hospodaření, finanční kontrolu, účetnictví, audit a

daňové poradenství, věci devizové včetně pohledávek a závazků státu vůči

zahraničí, ochranu zahraničních investic, pro tomboly, loterie a jiné podobné

hry, hospodaření s majetkem státu, privatizaci majetku státu, pro věci

pojišťoven, penzijních fondů, ceny a pro činnost zaměřenou proti legalizaci

výnosů z trestné činnosti, posuzuje dovoz subvencovaných výrobků a přijímá

opatření na ochranu proti dovozu těchto výrobků.

Ministerstvo financí zajišťuje členství v mezinárodních finančních institucích

a finančních orgánech Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj

(OECD), Evropské unie a dalších mezinárodních hospodářských seskupení,

212 podrobněji k této otázce Vítek, L.: Daňová politika České republiky, Studie Národohospodářského ústavu Josefa Hlávky 6/2001, str. 188 – 189

114

pokud toto členství nepřísluší výlučně České národní bance.213 Ministerstvo

financí koordinuje příjem zahraniční pomoci.

Ve státním rozpočtu na rok 2002 ministerstvo financí spravuje ze 42

rozpočtových kapitol kromě své vlastní kapitoly ještě kapitoly Všeobecná

pokladní správa, Státní dluh, Operace státních finančních aktiv, Okresní úřady

(tehdy ještě existovaly)214 a Finanční vztahy ke krajům a obcím.

S účinností od 1. července 2002 je v rámci kapitoly ministerstva financí nově

zřízen Úřad pro zastupování státu ve věcech majetkových (zákon ze dne 2.

května 2002 č. 201/2002 Sb.), který jménem státu jedná ve věcech

majetkových215 (finanční prokuratura).

II. instanci

Tvoří nadále 8 finančních ředitelství: v Praze, v Českých Budějovicích,

v Plzni, v Ústí nad Labem, v Hradci Králové, v Brně, v Ostravě a v hlavním

městě Praze.

I. instancí

Zůstává 222 finančních úřadů. Nová legislativní úprava se chystá

v návaznosti na ukončení přestavby státní správy a v souvislosti s novým

správním rozdělením území České republiky.

V posuzovaném období na daňovém úseku zatím zůstali v platnosti zákony

daňové reformy s účinností od 1. ledna 1993. Všechny tyto zákony však byly již

mnohokrát novelizovány (často i vícekrát během jediného roku), což způsobylo

u daňových poplatníků nejistotu o jejich daňových povinnostech, velmi ztížilo

práci finančních orgánů a v konečném důsledku vedlo ke značným daňovým

nedoplatkům.

213 podrobněji k této otázce Vítek, L.: Daňová politika České republiky, Studie Národohospodářského ústavu Josefa Hlávky 6/2001, str. 203 214 srov. Bakeš, M. a kol., Finanční právo 3, aktualizované vydání, Praha: C.H. Beck, 2003, str. 499 – 500 215 srov Průcha V. a kolektiv: Hospodářské a sociální dějiny Československa 1918-1992, 1. díl Období 1918-1945, Doplněk, Brno 2004, str. 318 – 319

115

Navíc docházelo jen výjimečně k publikování nových úplných znění těchto

zákonů v úřední Sbírce zákonů, čímž se umožňilo často překotné vydávání

neoficielních znění216 a komerčních výkladů.

Pro přehlednost zde znovu uvedu 6 základních daňových zákonů platné

daňové soustavy s celkovými počty jejich uměn ke konci roku 2001 zákon ze

dne 4. května 1992 č. 338/1992 Sb., o dani z nemovitosti s 8 novelami, zákon

ze dne 5. května 1992 č. 357/1992 Sb., o dani dědické, dani darovací a dani z

převodu nemovitosti s 20 novelami, zákon ze dne 20. listopadu 1992 č.

586/1992 Sb., o daních z příjmů se 47 novelami, zákon ze dne 20. listopadu

1992 č. 587/1992 Sb., o spotřebních daních s 18 novelami, zákon ze dne 24.

listopadu 1992 č. 588/1992 Sb., o dani z přidané hodnoty s 18 novelami, zákon

ze dne 21. prosince 1992 č. 16/1993 Sb., o dani silniční s 9 novelami.

Co se týče poplatkových zákonů jde o zákon ze dne 13. prosince 1990 č.

565/1990 Sb., o místních poplatcích se 7 novelami, zákon ze dne 5. prosince

1991 č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích se 13 novelami, zákon ze dne 5.

května 1992 č. 368/1992 Sb., o správních poplatcích s 38 novelami.

Správa daní a poplatků se zatím nadále řídí zákonem ze dne 5. května 1992

č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků. K němu bylo za 10 let platnosti

vydáno již 23 změn a doplňků, což vyvolává stejné obtíže jako u vlastních

daňových zákonů. Pro správní řízení platí zákon ze dne 29. června 1967 č.

71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád) ve znění č. 283/1993 Sb., č.

29/2000 Sb. a č. 227/2000 Sb. Řízení o přestupcích se provádí podle zákona

ze dne 17. května 1990 č. 200/1990 Sb., o přestupcích,217 který má 27 novel.

216 srov. Průcha V. a kolektiv: Hospodářské a sociální dějiny Československa 1918-1992, 1. díl Období 1918-1945, Doplněk, Brno 2004, str. 305 217 podrobněji k této otázce Vítek, L.: Daňová politika České republiky, studie Národohospodářského ústavu Josefa Hlávky 6/2001, str. 289

116

6. Vývoj finanční kontroly v návaznosti na jednotlivé etapy

finančí správy od roku 1918 do konce působnosti zákona o

správě daní a poplatků.

6.1.Vývojová etapa od roku 1918 do roku 1948 K vykonávání kontroly v oboru osobních daní přímých (daně důchodové a

daní výdělkových), dále daně z válečných zisků a dávky z majetku byl zřízen při

ministerstvu finanční nařízením vlády ze dne 1. března 1919 č. 96/1919 Sbírky

zákonů a nařízení republiky československé revizní odbor.218

Jeho pracovníkům byla přiznána práva a povinnosti veřejných úředníků

(dnes postavení veřejného činitele) a byli oprávněni:

1) provádět náhlé prohlídky obchodních, hospodářských a

živnostenských knih, zápisů a veškerých dokladů, výslech personálu,

jakož i obhlídku investovaného majetku osob fyzických a právnických

bez předchozího řízení a ohlášení,

2) ke stálému dohledu a přístupu do veškerých ústavů peněžních,

bankovních, směnárenských a pojišťovacích a k použití jejich zápisů

a dokladů,

3) k nahlížení do veškerých úředních spisů ukládacích a vyměřovacích,

popřípadě vyžádati si je u příslušných úřadů,

4) podle potřeby k používání přísežných znalců a důvěrníků

jmenovaných ministerstvem financí.219

Všem veřejným úřadům byla uložena povinnost podávat reviznímu oboru

informace jím žádané a účinně jej podporovat v jeho činnosti.

Jakékoli jednání směřující k maření nebo ztěžování činnosti revizního

odboru ministerstva financí se trestalo – pokud nezakládalo skutkovou podstatu

218 srov. Kárník, Z.: České země v éře První republiky (1918-1938), 1.-3. díl, Praha 2000 a 2002, str. 226 219 srov. Olšovský, R., Průcha, V., Gebauerová, H., Dobrý, A., Pražský, A.: Přehled hospodářského vývoje Československa v letech 1918-1945, Praha 1961, str. 187 – 189

117

trestného činu – pokutou do 100.000 Kč nebo vězením do 1 roku, které nebylo

možno přeměnit na pokutu.220

Tato speciální revizní služba byla zřízena podle tzv. zmocňovacího zákona

ze dne 25. února 1919 č. 84/1919 Sbírky zákonů a nařízení,221 a původně byla

koncipována pouze jako dočasná (na 10 let).

Avšak vzhledem k rostoucí náročnosti správného stanovení vyměřovací

základny přímých daní a později i daně z obratu, vyvolávané postupující

komplikovaností hospodářského podnikání, byla platnost nařízení vlády č.

96/1919 Sb. z. a n. několikrát prodloužena – naposledy až do 31. prosince 1942

vládním nařízením ze dne 23. listopadu 1939 č. 2/1940 tehdejší publikační

sbírky – a revizní služba se stala trvalou institucí.

O jejím významu svědčí i počet zaměstnanců revizního odboru, který se

pohyboval průměrně kolem 2/5 celkového počtu pracovníků ministerstva financí

(400 – 800 osob). Revizní odbor ministerstva financí měl i svou specifickou

organizaci podle nařízení vlády ze dne 30. května 1922 č. 163/1922 téže sbírky,

kterým byly pro jeho úředníky stanoveny samostatné funkce a úřední tituly.

V právní literatuře byly dlouho vedeny spory o ústavnosti nařízení vlády č.

96/1919 Sb. z. a n. (zda jde o normu přijatou praeter legem).222

K tomu však je nutno si uvědomit, že kontrola nebyla organizována jako

soud a kontrolní proces neměl povahu soudního řízení. Revizní šetření a revizní

zpráva nemohou kontrolovaným osobám nic ukládat, ale je to pouze

informativní pomůcka pro daňová řízení.

Za doby Protektorátu Čechy a Morava bylo vydáno vládní nařízení ze dne

24. června 1942 č. 234/1942 Sb. z. a n., o revizní službě finanční správy,

kterým byl zrušen revizní odbor ministerstva financí a jeho úkoly i oprávnění

přešly na všechny finanční úřady a současně byly rozšířeny pro obor všech

daní, dávek a poplatků.

220 srov. Picmaus František a kol.: Daně, odvody a poplatky v ČSSR, Praha 1985, str. 145 221 srov. Kárník, Z.: České země v éře První republiky (1918-1938), 1.-3. díl, Praha 2000 a 2002, str. 234 222 podrobněji k této otázce Novotný, J.: Únosnost státního zadlužení na příkladu Československé republiky v letech 1918-1930, AOP 1/1998, str. 98 – 99

118

Byla rovněž nařízena součinnost veřejných úřadů při výkonu revizní služby a

stanoveny sankce za jednání směřující k tomu, aby revizní činnost byla mařena

nebo ztěžována.223

Činnost finančních úřadů byla významně podpořena i vládním nařízením ze

dne 29. května 1941 č. 297/1941 Sb. z. a n., o záznamních povinnostech pro

účely daňové a provozní, vydaným s účinností od 1. září 1941.

V souvislosti s finanční kontrolou v tomto období je se třeba také zmínit o

zákonu ze dne 20. března 1919 č. 175/1919 Sb. z. a n., o zřízení a působnosti

Nejvyššího účetního kontrolního úřadu, který se stal nástupcem bývalého c.k.

(císařského a královského) Nejvyššího účetního dvora ve Vídni.

Ten však nebyl organizován jako soud a jeho kontrolní proces neměl povahu

soudního řízení. To bylo ostatně v předcházejícím textu již podrobněji zmíněno.

Tento samostatný, ostatním ministerstvům však rovnocenný, ale přitom na

nich zcela nezávislý úřad byl pověřen dozorem na státní hospodářství, státní

jmění a státní dluh.224 Jeho předseda byl jmenován na návrh vlády presidentem

republiky, měl právo zúčastnit se zasedání vlády s poradním hlasem a byl za

působnost úřadu odpovědný Národnímu shromáždění.

Nejvyšší účetní kontrolní úřad sestavoval na základě dílčích závěrek

jednotlivých resortů státní závěrečný účet, který byl povinen předložit nejpozději

do 18 měsíců po uplynutí kontrolovaného roku Národnímu shromáždění.

Úřad pečoval též o to, aby státní účetnictví bylo co nejjednodušší a

nejúčelnější. Jeho předseda byl rovněž pověřek kontrasignací státních

dluhopisů,225 což bylo podmínkou jejich platnosti.

Nejvyšší účetní kontrolní úřad prováděl své kontroly převážně jako

dodatečné, mohl však vykonávat i kontroly jako předběžné,226 před založením

příslušných právních závazků státu, a to zejména u rozpočtových přesunů,

odpisů státních pohledávek a v připomínkách k vládním osnovám zákonů.

223 podrobněji k této otázce Novotný, J.: Únosnost státního zadlužení na příkladu Československé republiky v letech 1918-1930, AOP 1/1998, str. 106 224 srov. Olšovský, R., Průcha, V., Gebauerová, H., Dobrý, A., Pražský, A.: Přehled hospodářského vývoje Československa v letech 1918-1945, Praha 1961, str. 257 – 258 225 srov. Picmaus František a kol.: Daně, odvody a poplatky v ČSSR, Praha 1985, str. 141 226 srov. Průcha V. a kolektiv: Hospodářské a sociální dějiny Československa 1918-1992, 1. díl Období 1918-1945, Doplněk, Brno 2004, str. 85 – 86

119

Nejvyšší účetní kontrolní úřad přetrval dokonce až do 8. září 1951, kdy byl

zrušen vládním nařízením č. 73/1951 Sb., kterým se zřizuje ministerstvo státní

kontroly (v padesátých letech totiž byla dokonce i pravomoc zřizovat

ministerstva přenesena na vládu, jež rozhodovala o zřízení nebo zrušení

ministerstev a o změnách jejích působností právě nařízením.

Parlament Československé republiky si vedle uvedených odborných

kontrolních institucí zřizoval ze svých členů kontrolní komise, které dozíraly na

veřejné hospodářství, zejména na jeho hospodárnost a úspornost. Byly to:227

- Úsporná parlamentní komise podle zákona ze dne 12. srpna 1921 č.

301/1921 Sb. z. a n.,

- Parlamentní úsporná a kontrolní komise podle zákona ze dne 28. prosince

1932 č. 205/1932 Sb. z. a n.

- Parlamentní kontrolní a úsporná komise podle zákona ze dne 18. prosince

1946 č. 244/1946 Sb. z. a n., která byla zrušena novým zákonem ze dne 14.

července 1949 č. 195/1949 Sb., o jednacím řádu Národního shromáždění.

6.2.Vývojová etapa od roku 1948 do roku 1990 Nová úprava revizní služby na úseku finanční správy byla provedena

zákonem ze dne 20. Července 1948 č. 186/1948 Sb. z. a n., o revizní službě

finanční správy.

Tento zákon nahradil obě předchozí vládní nařízení č. 96/1919 Sb. z. a n. a

č. 234/1942 Sb. z. a n. – a pověřil výkonem revizní služby jednak zaměstnance

ministerstva financí, jednak zaměstnance orgánů a úřadů podřízených

ministerstvu financí.

Poprvé byla zákonem upravena i základní pravidla pro provádění revizí,

kontrol a šetření (revizní proces),228 především oprávnění a povinnosti revizních

orgánů a revidovaných subjektů. Zákon stanovil i sankce za úmyslné maření

nebo ztěžování činnosti revizních orgánů (za přestupky peněžitý trest až do

300.000 Kč nebo vězení až do 1 roku).

227 podrobněji k této otázce Tomeš, J.: Slovník k politickým dějinám Československa 1918 – 1992, Praha 1994, str. 176 – 177 228 srov. Picmaus František a kol.: Daně, odvody a poplatky v ČSSR, Praha 1985, str. 265

120

K upevnění finanční a rozpočtové kázně a k prohloubení kontroly plnění

státního rozpočtu byla od 1. ledna 1953 revizní služba finanční správy

reorganizována zákonem ze dne 11. prosince 1952 č. 86/1952 Sb., o kontrolní

a revizní správě ministerstva financí. Zákon nově upravil soustavu kontrolních a

revizních orgánů jako ústředně organizovanou službu řízenou ministerstvem

financí, ustavil hlavní revizory u krajských národních výborů, vedoucí revizory u

okresních národních výborů a stanovil konkrétní úkoly na těchto třech

úrovních.229

Nově byla stanovena oprávnění kontrolních a revizních orgánů a veškerým

organizacím, zařízením i jednotlivých osobám byla uložena povinnost jejich

účinné podpory. Vedoucího kontrolní a revizní správy ministerstva financí

jmenovala a odvolávala na návrh ministra financí vláda.230

Tomu bylo uloženo předkládat výsledky finančních kontrol provedených u

ústředních úřadů a krajských národních výborů ministru financí.

Bylo-li při finanční kontrole zjištěno, že státu byla způsobena škoda, nebo

vzniklo-li podezření na spáchání trestného činu nebo přestupku, byl vedoucí

kontrolní a revizní správy ministerstva financí povinen oznámit to neprodleně

ministerstvu státní kontroly a učinit opatření ke stíhání viníka.

Obdobné povinnosti byly stanoveny i hlavním a vedoucím revizorům

národních výborů, kteří současně měli zpravit o svých opatřeních i vedoucího

kontrolní a revizní správy ministerstva financí.

Úkoly kontrolní a revizní správy ministerstva financí byly podrobněji

upraveny vyhláškou ministra financí ze dne 31. ledna 1954 uveřejněnou pod č.

33/1954 Ú.l., o úkolech a činnosti kontrolní a revizní správy ministerstva financí.

Vládním nařízením ze dne 27. června 1958 č. 32/1958 Sb., o dalších

přesunech působnosti a jiných zjednodušeních ve státní správě, byla

přenesena působnost místních orgánů kontrolní a revizní správy ministerstva

financí (hlavních revizorů KNV a vedoucích revizorů ONV) na výkonné orgány

krajských národních výborů.

229 srov. Průcha V. a kolektiv: Hospodářské a sociální dějiny Československa 1918-1992, 1. díl Období 1918-1945, Doplněk, Brno 2004, str. 305 230 podrobněji k této otázce Tomeš, J.: Slovník k politickým dějinám Československa 1918 – 1992, Praha 1994, str. 344 – 345

121

K 1. lednu 1959 byl zákon o kontrolní a revizní správě ministerstva financí

zrušen zákonem ze dne 20. února 1959 č. 8/1959 sb., kterým se stanoví

základní pravidla o státním rozpočtu a o hospodaření s rozpočtovými

prostředky.

V § 18 tohoto zákona bylo ministerstvu financí uloženo provádění soustavné

kontroly finančního hospodaření na základě kontroly plnění státního rozpočtu ve

všech jeho částech.231

Toto ministerstvo mělo svým zvláštním revizním útvarem zejména provádět

revize hospodaření s rozpočtovými prostředky v ministerstvech, ústředních

úřadech a orgánech, v ústředních organizací a u krajských národních výborů a

celostátně metodicky usměrňovat tuto prověrkovou činnost. Revize musely být

provedeny alespoň jednou za 2 roky – periodické revize hospodaření.

S platností od 1. ledna 1966 byla stanovena podrobnější pravidla pro

provádění periodických revizí hospodaření, schválená usnesením vlády ze dne

8. října 1965 č. 481 a uveřejněná dne 9.lListopadu 1965 pod č. 112/1965 Sb.

Platnost těchto pravidel byla prodloužena usnesením vlády ze dne 15.

března 1967 č. 72 uveřejněným pod č. 43/1967 Sb. až do nové legislativní

úpravy účinné od 1. ledna 1968.

Periodické revize hospodaření232 měly přispět zvýšením účinnosti kontroly

na všech úrovních řízení podle zásady - „kdo řídí kontroluje“ – a zejména i svou

pravidelností k lepšímu řízení národního hospodářství, k hlubší informovanosti

vyšších orgánů a působit preventivně proti nedostatkům.

Pravidla stanovila cíl, zaměření, organizační a kádrové zabezpečení,

plánování, koordinaci a metody provádění revizí, a to jak u hospodářských, tak

u rozpočtových organizací.233

Poznatky z provedených periodických revizí hospodaření v podřízených

jednotkách byly předávány vyšším orgánům a celostátně soustřeďovány u

231 podrobněji k této otázce Tomeš, J.: Slovník k politickým dějinám Československa 1918 – 1992, Praha 1994, str. 361 – 362 232 srov. Průcha V. a kolektiv: Hospodářské a sociální dějiny Československa 1918-1992, 1. díl Období 1918-1945, Doplněk, Brno 2004, str. 208 233 podrobněji k této otázce Kalous, S., Kohoutková, A.: Správa daní a daňový subjekt versus správce daně, 1. vydání, Praha, nakladatelství Pragoeduca, 1996, str. 369 – 370

122

ministerstva financí, kterému zůstalo právo zkoumání finanční a rozpočtové

kázně.

Zvláštní úloha při dohledu na objektivitu periodických revizí hospodaření

byla svěřena orgánům lidové kontroly, které mohly vstupovat do prováděných

revizí, provádět tak zvané superrevize a dát si předkládat výsledky revizí na

všech stupních řízení.

Na jednotlivých resortech působily kontrolně-inspekční skupiny ministrů a

vedoucích ústředních úřadů organizované podle usnesení vlády ze dne 19.

května 1953.

Kromě toho byly postupně nově organizovány i různé specielní kontroly,234

zejména:

1) Státní vodohospodářská inspekce (vyhláška ze dne 3. září 1960 č.

136/1960 Sb.),

2) Státní energetická inspekce (zákon ze dne 5. července 1962 č.

64/1962 Sb.)

3) Státní zemědělská, potravinářská a obchodní inspekce (zákon ze

dne 19. prosince 1962 č. 122/1962 Sb.)

Současně se zákonem č. 86/1952 Sb. platil od 1. ledna 1953 zákon ze dne

30. října 1952 č. 54/1952 Sb., o hlavních (vedoucích) účetních a o organizaci

účetní služby.

Ten navázal na zákon ze dne 19. prosince 1951 i zákon č. 108/1951 Sb., o

organizaci národohospodářské evidence, který měl zajistit (v období ještě

nevyškolených „dělnických ředitelů“) upevnění státního pořádku ve věcech

evidence peněžních prostředků, zásob a jiných hospodářských prostředků,

zamezit jejich nezákonnému vydávání a uplatnit přísnou hospodárnost.

Hlavní (vedoucí) účetní měli oznamovací povinnost vůči ministerstvu státní

kontroly. Funkce hlavních (vedoucích) účetních se zřizovala ve všech účetních

jednotkách. Tento zákon však neplatil dlouho.235

234 podrobněji k této otázce Kalous, S., Kohoutková, A.: Správa daní a daňový subjekt versus správce daně, 1. vydání, Praha, nakladatelství Pragoeduca, 1996, str. 312 – 313

123

Od 1. dubna 1958 byl zrušen zákonem ze dne 17. dubna 1958 č. 14/1958

Sb., zůstal však ještě v platnosti pro jednotná zemědělská družstva, kde se stal

neúčinným až od 1. prosince 1961 podle vyhlášky ministra zemědělství, lesního

a vodního hospodářství ze dne 15. listopadu 1961 č. 134/1961 Sb.

V tomto období byla navíc finanční kontrola vykonávána vedle orgánů

v působnosti ministerstva financí také orgány lidové kontroly.236

Vládním nařízením ze dne 7. září 1951 č. 73/1951 Sb. (novelizovaným

vládním nařízením ze dne 5. srpna 1952 č. 38/1952 Sb.) bylo zřízeno

ministerstvo státní kontroly vybavené k uskutečňování nejpřísnější kontroly

hospodaření se státními, družstevními a jinými prostředky značnými

nařizovacími a sankčními pravomocemi.

Dbalo zejména na zachovávání zákonů ve věcech hospodářských a

finančních a bylo oprávněno činit opatření k odstranění zjištěných závad a

k postižení viníků.

Proti jeho kontrolním orgánům, které tvořily značně rozsáhlou síť v určených

územních obvodech, důležitých podnicích a úřadech, se nebylo možno

dovolávat ani povinnosti mlčenlivosti v zájmu zachování státního,

hospodářského a služebního tajemství.237

Mezi hlavní úkoly ministerstva státní kontroly patřilo dále i předkládání

posudku vládě ke zprávě ministra financí o splnění státního rozpočtu a

projednávání stížností, oznámení a žádostí pracujících, upravené vládní

vyhláškou ze dne 19. října 1954 č. 225/1954 Ú.I. a později vládní vyhláškou ze

dne 1. října 1958 č. 150/1958 Ú.I.

Ministerstvo státní kontroly bylo v letech 1951 až 1961 nejdůležitějším

článkem v systému kontroly.

Přesto došlo k jeho zrušení zákony ze dne 26. června 1961 č. 56/1961 Sb.,

o zřízení Ústředního úřadu státní kontroly a statistiky ze dne 19. září 1961 č.

235 srov. Boněk, V.: Zákon o správě daní a poplatků komentář, 1. Vydání, Praha, CODEX Bohemia, 1997, str. 382 236 podrobněji k této otázce Kalous, S., Kohoutková, A.: Správa daní a daňový subjekt versus správce daně, 1. vydání, Praha, nakladatelství Pragoeduca, 1996, str. 299 237 podrobněji k této otázce Kalous, S., Kohoutková, A.: Správa daní a daňový subjekt versus správce daně, 1. vydání, Praha, nakladatelství Pragoeduca, 1996, str. 302

124

99/1961 Sb., o státní kontrole, statistice a ostatních oborech

národohospodářské evidence. Za necelé dva roky byla provedena další úprava

zákonem ze dne 6. března 1963 č. 23/1963 Sb., o lidové kontrole a o

národohospodářské evidenci (novelizovaném zákonem ze dne 4. června 1964

č. 93/1964 Sb.), jehož cílem mělo být prohloubení účasti širokých mas

pracujících na kontrole a řízení národního hospodářství.

Byla vytvořena síť volených komisí, na jejímž vrcholu stála jako objektivní

orgán vlády Ústřední komise lidové kontroly a statistiky,238 která měla vedle

vlastního provádění státní kontroly využívat výsledky kontrol volených komisí.

Brzy se však ukázalo, že tato reforma i přes další úpravu zákonem ze dne

29. června 1967 č. 70/1967 Sb., o komisích lidové kontroly (novelizovaném

zákonem ze dne 27. června 1968 č. 85/1968 Sb.) nevedla k racionalizaci a

zvýšení účinnosti kontroly.239 Volené komise byly naopak často zneužívány

k prosazování lokálních (podnikových) zájmů a celá soustava lidové kontroly se

na konci tohoto období téměř rozpadla.240

Zásady organizace kontrol v národním hospodářství byly schváleny

usnesením vlády ze dne 14. března 1958 č. 252, které uveřejnil ministr státní

kontroly v částce 31/1959 Ú.I. a které byly později nahrazeny vyhláškou

ministra státní kontroly ze dne 28. Března 1959 č. 75/1959 Ú.l, kterou se

vydávají metodické pokyny pro kontrolní činnost (ta platila až do roku 1991).

Na úseku finanční kontroly byl na ministerstvu financí podle usnesení vlády

ze dne 19. července 1967 č. 247 znovu vybudován revizní odbor, který z 21

pracovníků k 1. červenci 1967 dosáhl během roku 1968 stavu 118 pracovníků

(měl 3 detašovaná pracoviště v Plzni, Brně a Ostravě).

Tomuto odboru bylo uloženo vedle výkonu specializovaných finančních

kontrol především provádění periodických revizí hospodaření u ústředních

orgánů státní správy a u krajských národních výborů (Národního výboru

238 srov. Kainová, L., Janákova, Y.: Daňová kontrola – práva a povinnosti podnikatele, 1. vydání, Praha, Computer Press, 2000, str. 197 239 srov. Bakeš, M. a kol., Finanční právo 3, aktualizované vydání, Praha: C.H. Beck, 2003, str. 403 240 srov. Boněk, V.: Zákon o správě daní a poplatků komentář, 1. Vydání, Praha, CODEX Bohemia, 1997, str. 399

125

hlavního města Prahy) včetně jejich metodického řízení a vyhodnocování. Bylo

mu svěřeno rovněž řízení finančních správ v celé České republice.

Dominantní postavení na úseku finanční kontroly v Československé

socialistické republice v celém tomto období měly periodické revize

hospodaření.241

Ty byly prováděny postupně od 1. ledna 1968 podle vyhlášky ministerstva

financí ze dne 6. prosince 1967 č. 121/1967 Sb., od 28. prosince 1971 podle

vyhlášky federálního ministerstva financí ze dne 17. prosince 1971 č. 163/1971

Sb. a od 1. ledna 1979 až do konce roku 1990 podle vyhlášky federálního

ministerstva financí ze dne 24. října 1978 č. 123/1978 Sb.

Periodické revize hospodaření prováděly ministerstvo financí České

socialistické republiky v ústředních orgánech, krajských národních výborech (u

Národního výboru hlavního města Prahy), ve fondech a v ústředích organizací

v působnosti republiky, orgány hospodářského řízení u všech jimi přímo

řízených státních hospodářských, rozpočtových a příspěvkových organizací,

v organizacích zahraničního obchodu, v tuzemských akciových společnostech a

v organizacích vzniklých na základě smlouvy o sdružení, krajské národní výbory

(Národní výbor hlavního města Prahy) v organizacích jimi řízených nebo

spravovaných a u okresních (obvodních) národních výborů, kresní (obvodní)

národní výbory v organizacích jimi řízených nebo spravovaných, u místních

(městských) národních výborů a u organizací v jejich působnosti.

Provádění periodických revizí hospodaření v organizacích v působnosti

národních výborů všech stupňů bylo podle usnesení vlády ze dne 15. března

167 č. 72 uloženo revizním oddělením finančních odborů národních výborů, do

nichž přešla část profesních pracovníků z bývalých kontrolních odborů

národních výborů. K 1. lednu 1988 dosáhla tato revizní oddělení počtu 568

pracovníků.

Periodické revize hospodaření se prováděly nejméně jednou za tři roky (u

hospodářských organizací zpočátku každoročně) a to tak, že revidované období

241 srov. Průcha V. a kolektiv: Hospodářské a sociální dějiny Československa 1918-1992, 1. díl Období 1918-1945, Doplněk, Brno 2004, str. 215

126

muselo navazovat na předcházející periodickou revizi hospodaření a končit

uzavřeným čtvrtletím.

Ustanovení vyhlášek o periodických revizích hospodaření platilo přiměřeně i

pro vnitropodniikové revize zabezpečované státními hospodářskými,

rozpočtovými a příspěvkovými organizacemi v jejich závodech a samostatných

organizačních jednotkách,242 které učily nadřízené orgány.

Zaměření obsahu periodických revizí hospodaření bylo vyhláškami

stanoveno především na dodržování zásad hospodárnosti, rozpočtové a

finanční kázně, správnosti vykázaných výsledků hospodaření, účelovosti

čerpání dotací, věrohodnosti účetnictví, stav správy a ochrany národního

majetku a to se zdůrazněním specifik u organizací hospodářských,

rozpočtových a příspěvkových i státních fondů jak v působnosti ústředních

orgánů, tak v působnosti národních výborů.

Všechny vyhlášky obsahovaly i základní oprávnění a povinnosti revidujících

orgánů a revidovaných organizací, svěřovaly metodické řízení a dohled nad

prováděním periodických revizí hospodaření ministerstvu financí a příslušným

orgánům hospodářského řízení a ukládaly oznamovací povinnost o závažných

zjištěních a vypracovávání každoročních souhrnných hodnocení výsledků podle

kritérií vyhlašovaných ministerstvem financí.

V rámci metodického řízení periodických revizí hospodaření vydalo federální

ministerstvo financí v úzké spolupráci s oběma republikovými ministerstvy

zejména:

a) „Zásady ke zvýšení účinnosti periodických revizí hospodaření“ ze dne

2. října 1981, uveřejněné ve Finančním zpravodaji č. 11/1981,

b) „Pokyny k provedení některých ustanovení vyhlášky č. 123/1978 Sb.,

o provádění periodických revizí hospodaření“ ze dne 1. dubna 1982,

uveřejněné ve Finančním zpravodaji č. 3/1982 a registrované

v částce 12/1982 Sb.,

242 srov. Bakeš, M. a kol., Finanční právo 3, aktualizované vydání, Praha: C.H.Beck, 2003, str. 410

127

c) „Směrnice o metodách práce při periodických revizích hospodaření a

realizaci jejich výsledků“ ze dne 26. července 1982, uveřejněné ve

Finančním zpravodaji č. 8/1982 a registrované v částce 3/1983 Sb.

Ministerstvo financí České republiky věnovalo provádění periodických revizí

hospodaření po celé období jejich platnosti důslednou pozornost.

Pořádalo školení a organizovalo konzultace výkonných pracovníků, vydalo

cca 30 metodických pomůcek s podrobnými návody pro provádění revizí na

jednotlivých úsecích národního hospodářství a veřejné správy a pravidelně

zajišťovalo roční hodnocení výsledků těchto revizí.

Soustavnou péči se dosáhlo toho, že hospodaření naprosté většiny

určených objektů periodických revizí hospodaření bylo pravidelně – nejméně

jedenkrát za tři roky – kontrolováno.243

Například k 1. lednu 1988 bylo evidováno 7.398 objektů těchto revizí

v ústředně řízené sféře a 40.664 objektů v působnosti národních výborů (včetně

vnitropodnikových revizí), z čehož byl vykázán skluz z tříleté periodicity pouze

ve výši 0,3 procenta. K témuž termínu bylo revizemi odhaleno 114.776

nedostatků ve finančním objemu přes 2 miliardy Kč, což nesporně přispívalo ke

zkvalitňování řídící a kontrolní činnosti vedoucích funkcionářů.

Soustava a činnost orgánů lidové kontroly v České republice byla nově

upravena zákonem ze dne 12. října 1971 č. 116/1971 Sb., o výborech a

komisích lidové kontroly.244

Vznikly republikový Výbor lidové kontroly, výbory lidové kontroly národních

výborů a závodní komise lidové kontroly v organizacích, včetně družtevních,

společenských a jiných. Jejich kontrolní činnost byla zaměřena zejména na

plnění úkolů státního plánu i rozpočtu i úkolů a rozpočtů národních výborů, na

účinnost práce a hospodaření orgánů veřejné správy i jednotlivých organizací,

na ochranu a využívání majetku v socialistickém a společenském vlastnictví, na

plnění úkolů vyplývajících ze zákonů a obecně závazných předpisů (včetně

243 srov. Průcha V. a kolektiv: Hospodářské a sociální dějiny Československa 1918-1992, 1. díl Období 1918-1945, Doplněk, Brno 2004, str. 114 – 115 244 srov. Průcha V. a kolektiv: Hospodářské a sociální dějiny Československa 1918-1992, 1. díl Období 1918-1945, Doplněk, Brno 2004, str. 116

128

usnesení vlády) a na dohled – případně přímé vyřizování stížností, oznámení a

podnětů občanů.

K zabezpečení kontroly v národním hospodářství a ve státní správě byly

postupně vydány zásady schválené usnesením vlády České republiky ze dne

26. března 1975 č. 60, uveřejněné pod č. 40/1975 Sb. a usnesením vlády ze

dne 12. května 1982 č. 139, uveřejněné pod č. 66/1982 Sb.

6.3.Vývojová etapa od roku 1990 do roku 2000 Po roce 1990 byla hrubě podceněna úloha zákonné kontroly, která je

nezbytnou součástí právního řádu každého státu.

V důsledku probíhajících společensko ekonomických změn došlo

k chaotickému rušení řady užitečných kontrolních prvků a prakticky ke

zhroucení převážné části vybudovaných kontrolních systémů,245 které je nyní

nutno poměrně obtížně obnovovat.

V působnosti ministerstva financí byla již s účinností od 1. ledna 1991

zrušena (zákonem ze dne 13. prosince 1990 č. 563/1990 Sb., o rozpočtových

pravidlech federace) vyhláška č. 123/1978 Sb., o provádění periodických revizí

hospodaření.246

Zrušením těchto revizí byl ztracen osvědčený, organizačně i metodoligicky

jednotně řízený nástroj umožňující poznání, do jaké míry je jednání řízených

subjektů v souladu se zájmy řídících orgánů.

Vláda, ministerstvo financí, ostatní orgány státní správy ale i orgány

samosprávy a všichni řídící pracovníci již nebyli pravidelně, nejméně jedenkrát

ročně informováni o výsledcích prověrek hospodaření svých podřízených

složek, o hlavních nedostatcích a nejčastěji se vyskytujících porušováních

platných předpisů.

Proto nebyla ani včas přijímána účinná opatření ke zjednání nápravy a

nedařilo se účinně eliminovat nežádoucí chování a jednání při hospodaření

245 srov. Baněk, V.: Zákon o správě daní a poplatků komentář, 1. Vydání, Praha, CODEX Bohemia, 1997, str. 332 246 srov. Kainová, L., Janáková, Y.: Daňová kontrola – práva a povinnosti podnikatele, 1. vydání, Praha, Computer Press, 2000, str. 199

129

s veřejnými prostředky.247 To vše vedlo k vysokému nárůstu negativních jevů

všeho druhu a k nesmírným škodám v celém národním hospodářství.

Koncem roku 1991 byl zákonem ze dne 6. prosince 1991 č. 552/1991 Sb., o

státní kontrole zrušen v České republice zákon o lidové kontrole č. 116/1971

Sb. a bylo ustanoveno nové ministerstvo státní kontroly.

Současně pozbyly platnosti (podle federálního zákona ze dne 24. září 1991

č. 405/1991 Sb., o kontrole v České a Slovenské federativní republice) jednotné

Metodické pokyny pro kontrolní činnost upravené dosud osvědčenou vyhláškou

býv. Ministerstva státní kontroly č. 75/1959 Ú.I. a Zásady kontroly v národním

hospodářství a ve státní správě, uveřejněné pod č. 66/1982 Sb. Zaměření nové

státní kontroly bylo směrováno jednak do oblasti hospodaření s finančními

prostředky republiky, jednak do oblasti plnění povinností uložených obecně

závaznými právními předpisy a zcela vyloučilo institut tzv. vnitřní kontroly

vykonávané ve vztahu nadřízenosti a podřízenosti.248

Vnitřní kontrolní systémy v orgánech i organizacích byly nadále zcela závislé

na individuálních a subjektivních rozhodnutích řídících pracovníků bey

jakéhokoli jednotného metodického řízení.249

Kontrola přestala být nedílnou součástí řízení a odpovědnost za kontrolu

byla přesunována převážně na profesní kontrolní útvary a pracovníky. Navíc

byla z nového zákona ze dne 9. listopadu 1993 č. 283/1993 Sb., o státním

zastupitelství, který nahradil dřívější zákon ze dne 17. června 1965 č. 60/1965

Sb., o prokuratuře, vypuštěna povinnost všeobecného dozoru. Došlo rovněž

k podstatnému snížení početních stavů kontrolních útvarů na všech úrovních

(např. na samotném ministerstvu financí ze 118 míst v roce 1968 na cca 30

míst v roce 1995).

Těmito legislativními ztratil stát – zejména jeho výkonná moc - většinu

účinných nástrojů k ovlivňování řádného chodu veřejné správy.250

247 srov. Kainová, L., Janáková, Y.: Daňová kontrola – práva a povinnosti podnikatele, 1. vydání, Praha, Computer Press, 2000, str. 205 248 srov. Baněk, V.: Zákon o správě daní a poplatků komentář, 1. Vydání, Praha, CODEX Bohemia, 1997, str. 262 – 263 249 srov. Chemlík, M.: Rozhodnutí v daňovém řízení, Právní rozhledy, 2000, číslo 3, str. 54 – 56

130

Vzniklou situaci neřešilo ani přijetí zákona ze dne 22. ledna 1992 č. 61/1992

Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadě České republiky. Ten byl s účinností od 1.

července 1993 nahrazen zákonem ze dne 20. května 1993 č. 166/1993 Sb., o

Nejvyšším kontrolním úřadu a současně zrušil i ministerstvo státní kontroly.

Ani tento nový Nejvyšší kontrolní úřad,251 zřízený jako nezávislý orgán,

s orientací na potřeby odborné kontroly pro Parlament, s absencí výkonné

pravomoci, kdy nemůže ukládat povinnosti k odstranění zjištěných nedostatků,

nemohl výrazněji přispět k obnově funkčního kontrolního systému.

6.4.Finanční kontrola od roku 2000 Rozpad roky budovaných kontrolních institucí a oslabení kontrolního

systému v České republice v devadesátých letech 20. Století a se ukázal

přinejmenším jako neuvážený.

To bylo do jisté míry omluvitelné v prvních letech nových společensko

ekonomických změn po roce 1989, ale jeví se jako neudržitelné s dvanáctiletým

odstupem.

Místo aby byly kontrolní orgány ovlivňované stranickým aparátem

transformovány na demokratické a objektivní orgány veřejné správy, byla

zrušena většina odborně kvalitních právních předpisů o kontrolní činnosti a

nebyla nahrazena žádnými novými ustanoveními. Jedinou výjimkou byl po celé

posuzované období platný zákon ze dne 6. prosince 1991 č. 552/1991 Sb., o

státní kontrole, ze kterého však po novelizacích zákony č. 166/1993 Sb., č.

148/1998 Sb. a č. 132/2000 Sb. zůstala v platnosti prakticky jen rámcová

pravidla kontrolního procesu – kontrolní řád.252

Tento zákon je navíc závazný jenom pro oblast státní správy,253 neupravuje

kontroly vykonávané ve vztahu nadřízenosti a podřízenosti, tj. výkon kontroly

uvnitř organizací a neumožňuje kontrolu zahraničních finančních prostředků

250 srov. Kainová, L., Janáková, Y.: Daňová kontrola – práva a povinnosti podnikatele, 1. vydání, Praha, Computer Press, 2000, str. 144 251 srov. Boněk, V.: Zákon o správě daní a poplatků komentář, 1. Vydání, Praha, CODEX Bohemia, 1997, str. 336 252 srov. Kainová, L., Janáková, Y.: Daňová kontrola – práva a povinnosti podnikatele, 1. vydání, Praha, Computer Press, 2000, str. 285 253 viz. tamtéž, str. 287

131

poskytovaných České republice od mezinárodních organizací. Zákon o státní

kontrole neřeší ani provádění kontroly v působnosti obcí ani nových územních

samosprávných celků – krajů (ty dostávají téměř čtvrtinu příjmů státního

rozpočtu).

Na nepříznivou situaci v oblastni finanční kontroly v České republice

upozorňovaly i roční „Pravidelné zprávy Evropské komise“ vypracovávané pro

jednotlivé kandidátské země v procesu přístupového partnerství.

V letech 1998 – 1999 se vláda České republiky snažila až do nové

legislativní úpravy řešit problém posílení kontrolních systémů hospodaření

s veřejnými finančními prostředky a s majetkem státu přijetím řady usnesení.

Teprve v roce 1999 po provedení celkové analýzy kontrolní problematiky

ministerstvem financí ve spolupráci s Nejvyšším kontrolním úřadem a Ústavem

státu a práva Akademie věd České republiky bylo konstatováno, že situaci

nelze z hlediska současných potřeb i mezinárodních požadavků vyřešit novelou

zákona o státní kontrole.

Analýza poukázala rovněž na absenci jednotné koncepce útvarů kontroly

v orgánech veřejné správy a na neexistenci jednotného metodického řízení

výkonu finanční kontroly na všech organizačních úrovních.

Vláda proto uložila svým usnesením ze dne 17. února 1999 č. 125

ministerstvu financí vypracovat novou zákonnou úpravu.

Ta v koordinaci s probíhající reformou veřejné správy (především nové

zákony rozpočtové, majetkové i regionální) měla vytvořit nový kontrolní

systém,254 který bude srovnatelný s kontrolními systémy ve veřejné správě států

Evropských společenství.255

Ministerstvo financí nejprve předložilo vládě koncem roku 1999 návrh

zákona o kontrole ve veřejné správě, který předpokládal převzetí gesce nad

celou kontrolou. Tento návrh však řada ministerstev v připomínkovém řízení

rozporovala s odůvodněním, že neodpovídá platnému kompetenčnímu zákonu

a znamená návrat k centralizované kontrole.

254 srov. Bakeš, M. a kol., Finanční právo 3, aktualizované vydání, Praha: C.H. Beck, 2003, str. 391 255 srov. Kindl, M., Telecký, D., Válková, H.: Zákon o správě daní a poplatků, C.H. Beck, Praha 2002, str. 106

132

Legislativní rada vlády proto doporučila urychleně přepracovat návrh zákona

o kontrole ve veřejné správě na užší zákon o finanční kontrole ve veřejné

správě.

Ministerstvo financí tedy vypracovalo nové znění vládního návrhu zákona,

který byl předložen Poslanecké sněmovně Parlamentu 11. února 2000.

Podstatnou součást návrhu tvořila jednotná pravidla výkonu finanční kontroly

(obecný kontrolní řád), podle něhož měly postupovat všechny orgány veřejné

správy při kontrole nakládání s veřejnými finančními prostředky.

Z tohoto důvodu měl být zrušen i zákon o státní kontrole.256 Po téměř

celoročním náročném legislativním procesu v obou komorách Parlamentu však

byla nakonec i tato verze návrhu zákona při opakovaném projednávání

v Poslanecké sněmovně dne 28. listopadu 2000 zamítnuta poměrem hlasů 105

: 51 (ze 196 přítomných).

Nepřijetí návrhu zákona o finanční kontrole ve veřejné správě bylo negativně

hodnoceno v „Pravidelné zprávě Evropské komise o České republice za rok

2000“ o připravenosti České republiky na vstup do Evropské unie.

V kapitole 28 – finančí kontrola byla zdůrazňována nutnost vytvoření

legislativního rámce finanční kontroly a potřeba koordinace metodického řízení

výkonu finanční kontroly jedním centrálním orgánem.257

Bylo doporučeno legislativní zakotvení principu oddělení kontroly ze strany

řídících a výkonných systémů (nepřetržitý proces finanční kontroly vedoucích

zaměstnanců orgánů veřejné správy zahrnující předběžnou, průběžnou i

následnou kontrolu) od služby nezávislého interního auditu (který by přinášel

objektivní informace a podněty ke zvýšení racionálního a efektivního

hospodaření s veřejnými prostředky a přispěl k odstraňování nezvládnutých

rizik a negativních jevů). Bylo vytýkáno nesprávné spojování pojmu kontrola

pouze s profesní činností kontrolorů a absence kontrolní iniciativy u řídících

pracovníků, kteří většinou nevyužívají své právo a povinnost kontrolovat řízený

úsek a nepřipouštějí si svou odpovědnost v tomto směru.

256 Zákon č. 552/1991 Sb. 257 srov. Bakeš, M. a kol., Finanční právo 3, aktualizované vydání, Praha: C.H. Beck, 2003, str. 401

133

V návaznosti na tyto skutečnosti ministerstvo financí vypracovalo nový návrh

zákona o finanční kontrole ve veřejné správě, který vláda předložila dne 7.

února 2001 znovu Poslanecké sněmovně.

K lepší průchodnosti v legislativním procesu byla z návrhu zákona

vypuštěna komplexní úprava kontrolního řádu, proti němuž byla vznášena

značná část připomínek poslanců a byl (s několika nezbytnými doplňky) převzat

kontrolní řád z platného zákona o státní kontrole. Tentokráte bylo projednávání

návrhu zákona o finanční kontrole ve veřejné správě již úspěšné.

Po zakomponování několika úprav vzešlých při jeho projednávání byl zákon

přijat dne 19. července 2001 na schůzi Poslanecké sněmovny poměrem 118 :

50 hlasům (ze 171 přítomných) a dne 9. srpna 2001 i v Senátu poměrem 47 : 2

hlasům (ze 67 přítomných).

Po podepsání presidentem republiky byl zákon ze dne 9. srpna 2001 č.

320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých

zákonů (zákon o finanční kontrole)258 uveřejněn v částce 122 Sbírky zákonů

vydané dne 7. září 2001.

Jeho účinnost byla stanovena od 1. ledna 2002 s tím, že všichni vedoucí

orgánů veřejné správy jsou povinni od 6 měsíců od nabytí účinnosti zajistit v jimi

řízených orgánech zavedení finanční kontroly podle tohoto zákona.

Evropská komise uvítala přijetí zákona jako vytvoření právního rámce

finanční kontroly v České republice, který je kompatibilní s právem Evropské

unie. Přesto komise při předběžném uzavření kapitoly 28 – finanční kontrola

v říjnu 2001 důsledně požadovala doplnění již přijatého zákona259 o zakotvení

právních pojistek, které by zajišťovaly minimum pracovně právní jistoty pro

interní auditory.

Důvodem je reálné riziko, že někteří vedoucí orgánů veřejné správy by mohli

považovat výkon interního auditu za omezení své řídící pravomoci a snadnými

změnami v pracovním zařazení a odměňování auditorů by tak ovlivňovali

258 Zákon č. 320/2001 Sb. 259 srov. Bakeš, M. a kol., Finanční právo 3, aktualizované vydání, Praha: C.H. Beck, 2003, str. 406

134

nezávislost a objektivitu jimi přinášených informací, jejichž hlavním cílem musí

být odhalování rizik a zdokonalování činnosti orgánu.

Uvedený požadavek obsahuje formulování priorit v Rozhodnutí rady

Evropské unie o principech, prioritách, bezprostředních cílech a podmínkách

obsažených v přístupovém partnerství a dále Pravidelnou zprávu Evropské

komise o České republice za rok 2001 o připravenosti České republiky na vstup

do Evropské unie, tak z důvodu udržení příznivé vyjednávací pozice zástupci

České republiky požadavek Evropské unie přijali. Realizaci požadavku ale

zákon neumožnil v prováděcí vyhlášce ze dne 11. února 2002 č. 64/2002 Sb.,

vydané s účinností od 1. března 2002.

Také původní návrhy řešení v rámci připravovaného tzv. služebního

zákona,260 nebo prostřednictvím vydání nařízení vlády k zákonu o finanční

kontrole se ukázaly neprůchodnými. Proto ministerstvo financí na základě

doporučení Legislativní rady vlády ze dne 4. března 2002 připravuje v současné

době novelu zákona č. 320/2001 Sb., ve které by kromě některých dalších

úprav byly především stanoveny podmínky pro jmenování a odvolávání

vedoucích útvarů interního auditu v orgánech veřejné správy.

V souvislosti s problematikou finanční kontroly v současném pojetí je ovšem

vhodné poukázat také na určité zajímavé postřehy týkající se vztahu platné

právní úpravy s právní úpravou starší.261 Jedná se například o institut

vytýkacího řízení.

Zjišťování daňové povinnosti je již odedávna založeno na tom, že subjektu,

který taková povinnost tíží, je uloženo se k dani přiznat.

Existují také procesní instituty, jejichž prostřednictvím se mají řešit

pochybnosti o tom, zda se při takovém přiznání počínal správně.

Podle § 43 zákona č. 337/1992 Sb. ze dne 5. května 1992, o správě daní a

poplatků vzniknou-li totiž pochybnosti o správnosti, pravdivosti, průkaznosti

nebo úplnosti podaného daňového přiznání, sdělí správce daně tyto

pochybnosti daňovému subjektu a vyzve jej, aby se k nim vyjádřil, zejména aby

260 srov. Kindl, M., Telecký, D., Válková, H.: Zákon o správě daní a poplatků, C.H. Beck, Praha 2002, str. 58 261 srov. Kainová, L., Janáková, Y.: Daňová kontrola – práva a povinnosti podnikatele, 1. vydání, Praha, Computer Press, 2000, str. 92 – 93

135

chybějící nebo neúplné údaje doplnil, vzniklé nejasnosti vysvětlil a nepravdivé

údaje opravil nebo jejich pravdivost správci daně řádně, ovšem dodatečně

prokázal, kteroužto výzvou se podle právě citovaného ustanovení zahajuje

řízení zákonem označené jako vytýkací.262

Ve výzvě daňovému subjektu jej správce daně také (podle druhého

odstavce cit. ustanovení) poučí o následcích spojených s tím, že pochybnosti

neodstraní nebo nedodrží stanovenou lhůtu, přičemž tyto následky jsou nemalé

a zcela nesporně značně nepříjemné.

Jedním z krajních následků je totiž dokonce i kontumační vyměření daně

bez součinnosti s daňovým subjektem, tzv. podle pomůcek, které má správce

daně k dispozici.

V této souvislosti je ovšem zvlášť závažné také to, že proti výši daně

takovým odhadem správce daně nelze ani brojit odvoláním (opět přesněji

řečeno to sice lze, nikoli však už úspěšné, protože podle § 50 odst. 5 cit.

zákona směřuje-li odvolání proti rozhodnutí o dani stanovené podle pomůcek,

zkoumá odvolací orgán jen dodržení zákonných podmínek proti použití tohoto

způsobu stanovení daně a nic víc, zejména se samozřejmě už vůbec nezabývá

správností správcova odhadu výše daně).

Ale zásadní skutečností je, že ve vytýkacím řízení podle zákona o správě

daní a poplatků nemá ten, komu je správcem daně cosi vytýkáno, žádná

procesní práva, nebo zase přesněji řečeno, zákon o správě daní a poplatků

neupravuje žádná práva, která by snad ve vytýkacím řízení měl.

Přesto však, ač se tak podle současné praxe velké většiny správců daně

nezdá, je vytýkací řízení součástí procesu správy daní se všemi právy a

povinnostmi stran na něm zúčastněných a není přitom ani třeba přehlížet

rozdíly mezi daňovou kontroou a vytýkacím řízením263 a činit z vytýkacího řízení

subsystém daňové kontroly využitelný jen ve fázi řízení vyměřovacího.

Vytýkací řízení samozřejmě je systematicky zařazeno v části třetí citovaného

zákona a jedná se tedy skutečně o součást řízení vyměřovacího. Lze je proto

262 srov. Kindl, M., Telecký, D., Válková, H.: Zákon o správě daní a poplatků, C.H. Beck, Praha 2002, str. 90 263 podrobněji k této otázce Vítek, L.: Daňová politika České republiky, Studie Národohospodářského ústavu Josefa Hlávky 6/2001, str. 81 – 82

136

zahájit teprve po podání daňového přiznání. Daňovou kontrolu lze, alespoň

čistě teoreticky, uzná-li to správce daně za vhodné a potřebné, zahájit i v době

před podáním daňového přiznání, nemělo by to však asi žádný smysl a navíc

by to mohlo být považováno i za tzv. šikanózní výkon práva, který je v rozporu

s požadavkem sice daň správně zjistit a vyměřit, ale zatěžovat přitom daňový

subjekt co nejméně, formulovanou v § 2 odst. 2 zákona o správě daní a

poplatků, praxe ovšem, jak uvedeno výše, většinou odmítá daňovou kontrolu

nejen před podáním daňového přiznání, s čímž lze jistě souhlasit, ale i před

vyměřením daně, což už je horší a zdá se méně důvodné.

Daňový subjekt je tedy povinen podat daňové přiznání řádné, opravné či

dodatečné tak, aby bylo správné, pravdivé, průkazné a úplné a nevzbuzovalo

z těchto hledisek pochybnosti správce daně264 (pokud by správce daně dospěl

k závěru, že je třeba rozptýlit takové pochybnosti, zahájí s daňovým subjektem

právě vytýkací řízení).

Vytýkací řízení ovšem není v našem daňovém řádu žádnou převratnou

novinkou.

Shodná problematika totiž byla (a vlastně je, viz dále) řešena již v rámci

společných ustanovení (§ 312 a násl.) zákona č. 76/1927 Sb., o přímých

daních, dodejme, že v platném znění.265

Je totiž jistě pikantní podrobností, že zákon upravující ve velkém rozsahu

vedle dnes již zrušených daní právě i procesní materii, nebyl zřejmě doposud

zrušen a že stále ještě platí.

Budeme-li potom vycházet ze skutečnosti, že zákon 337/1992 Sb, o správě

daní a poplatků je právní úpravou podpůrnou (subsidiární),266 je možné ji

aplikovat v případě, kdy jiný daňový zákon nestanoví jinak.

Což tedy v důsledku znamená, že zákon č. 337/1992 Sb, o správě daní a

poplatků je podpůrnou (subsidiární) právní úpravou i vůči zákonu č. 76/1927

264 Zákon č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, v platném znění, viz. zásady daňového řízení 265 srov. Kindl, M., Telecký, D., Válková, H.: Zákon o správě daní a poplatků, C.H. Beck, Praha 2002, str. 112 266 podrobněji k této otázce Vítek, L.: Daňová politika České republiky, Studie Národohospodářského ústavu Josefa Hlávky 6/2001, str. 154

137

Sb., o prímých daních, který je (zřejmě, viz k tomu podrobněji dále) stále

platným zákonem. To má nepochybně i určité právně teoretické důsledky.

Na druhou stranu je, ale celkem evidentní, že bez ohledu na proklamovanou

subsidiaritu, kterou si zákon č. 337/1992 Sb, o správě daní a poplatků, sám

přisoudil, bychom jen ztěží mohli ústavně konformním způsobem aplikovat

ustanovení platného a zvláštního daňového zákona (konkrétně § 5 odst. 3

zákona o přímých daních), podle nějž ve sporných případech platí, že hlavou

rodiny je muž.

Stejně tak však nutno na druhé straně souhlasit s tím, že by bylo skutečné

zajímavé, kdyby se někdo dovolal na sice zmiňovaného § 5 o přednosti muže

jako hlavy rodiny, ale např. ustanovení § 334 odst. 5 cit. zákona, podle kterého

nerozhodne-li odvolací orgán v zákonem stanovených lhůtách, má se za to, že

odvolání bylo plně vyhověno.267

Zákon č. 337/1992 Sb. o této věci ani o lhůtách pro rozhodnutí odvolacího

orgánu nestanoví prostě vůbec nic, lhůtami se zabývají toliko pokyny řady D,

které jsou vydávané Ministerstvem financí,268 jež ovšem obecně závaznými

předpisy nejsou, jednak proto, že postrádají znaky právního předpisu, zejména

nesplňují požadavek publikace, za druhé ovšem proto, že k jejich vydávání

nebylo Ministerstvo financí v žádném předpise zmocněno.

Proto mají povahu pracovněprávních příkazů,269 tedy pouze normativních

interních směrnic, zavazujících toliko zaměstnance správce daně (ačkoli se

v literatuře poukazuje na to, že mnohdy pokyny D stanoví něco od zákona

odlišného, například Pokyn D – 98 zavádí jiný předmět odepisování než zná

zákon, vylučuje zákonem připuštěné zrychlené odepisování a podobně,

v takových případech jde minimálně o instrukce praeter legem).

Mohlo by mít zajímavé důsledky někomu poradit, aby uplatnil u soudu,

případně i Ústavního, že v jeho věci bylo postupováno podle obecného zákona,

267 srov. Kindl, M., Telecký, D., Válková, H.: Zákon o správě daní a poplatků, C.H. Beck, Praha 2002, str. 216 268podrobněji k této otázce Vítek, L.: Daňová politika České republiky, Studie Národohospodářského ústavu Josefa Hlávky 6/2001, str. 229 – 230 269 srov. Kindl, M., Telecký, D., Válková, H.: Zákon o správě daní a poplatků, C.H. Beck, Praha 2002, str. 67 – 68

138

ač lex specialis stále ještě platí, jinak řečeno, že v jeho věci bylo postupováno

podle zákona nepatřičného, kterého vůbec nemělo být užito, a že tedy jeho

procesní, případně i jiná práva byla tím hrubým způsobem dotčena (např. bylo-li

o jeho odvolání rozhodnuto v jeho neprospěch později, než připouští zákon o

přímých daních).

Nelze přitom nevidět, že citovaný (stále platný) zákon z roku 1927 přiznává

v mnoha ohledech daňovým subjektům výrazně početnější a významnější

práva, nežli úprava z roku 1992.

139

7. Vývoj správního soudnictví na území ČR

Výše pojatá problematika by byla dle mého názoru neúplná, pokud bychom

se alespoň v krátkosti nezaobírali vývojem ve správním soudnictvím.

Právě soudy totiž přezkoumávají na základě podaných žalob rozhodnutí

orgánů veřejné správy, konkrétně i správy finanční, takže v systému kontrol

spravování daňové agendy nelze opominout jejich úlohu a místo.270 V odborné

literatuře se v této souvislosti hovoří o soudní kontrole veřejné správy, v dané

situaci konkrétně o kontrole správy daňové.

Je obvyklé, že tuto soudní kontrolu vykonává zvláštní soustava soudů, které

se nazývají správními soudy. Proto se v této souvislosti také hovoří o správním

soudnictví.

Na počátcích správního soudnictví stojí již návrh kroměřížské ústavy,

žádající, aby porušení práva strany a úřadu správního mohlo býti odčiněno u

řádného soudu.

Po násilném rozehnání kroměřížského sněmu a odložení tohoto návrhu do

archívu, se legislativa již k této myšlence nevrátila a představa poskytnutí

ochrany řádným soudem byla na dlouhou dobu opuštěna.

Oktrojovaná březnová ústava Stadionova (z roku 1849)271 zajišťovala sice

v Čl. XII., že „moc saudcovská vykonávati se bude samostatně od saudů“ a že

„řízení saudní a správa mají od sebe rozděleny a samostatně býti řízeny“,

přičemž „ve sporech o příslušnost mezi auřady správními a saudními rozhoduje

auřad, kterýž k tomu zákonem bude ustanoven“, nicméně o správním

soudnictví zde nebyla zmínka.

Nejvyšším kabinetním přípisem, jímž se sdělují základní pravidla v příčině

zákonodárství organického (silvestrovské patenty, 31. 12. 1851), byla březnová

ústava odvolána.

270 srov. Hácha, E., Správní soudnictví, Slovník veřejného práva československého, sv. IV., Brno, 1938, str. 151

271 srov. Mikule, V., Správní soudnictví v Československu, Acta Universitatis Carolionae – luridica, 1968, č. 4, str. 55 – 56

140

Soudnictví zůstalo spojeno v prvním stupni (s výjimkou Lombardska –

Benátska) se správou, k oddělení došlo jen u soudů sborových a ve vyšších

instancích („u jednosoudů jako instancí prvních pokládati se má žeť jsou se

správou v úřadě okresním spojeni“).272

Ústavním základem správního soudnictví se tak stala teprve prosincová

ústava, přesněji řečeno její základní zákon státní č. 144/1867 Ř. Z. o

soudcovské moc.273

Článek 15. stanovil, že „když ....... někdo tvrdí, že je ve svých právech

poškozen rozhodnutím nebo nařízením správního úřadu, pak je oprávněn

uplatňovat své nároky proti zástupci správního úřadu před správním soudním

dvorem ve veřejném ústním jednání.“

Současně prosincová ústava vyloučila z takto založeného správního

soudnictví ty případy, „kde rozhoduje správní úřad podle stávajících zákonů

nebo podle zákonů, jež budou v budoucnosti vydány, o vzájemně protichůdných

nárocích soukromých osob, má osoba, ve svých soukromých právech

poškozená tímto rozhodnutím, právo hledat nápravu vůči druhé straně řádnou

právní cestou.274

Tím byly tedy vytvořeny předpoklady pro zřízení správního soudu jako

ryzího soudu veřejného práva, který vůbec nemůže projednávat

soukromoprávní věci.

Tuto konstrukci je třeba si zapamatovat, protože toto řešení má svůj

specifický přímý vovoj přes § 105 Ústavní listiny z r. 1920 až k současným

problémům nesouladu současné legislativní úpravy správního soudnictví České

republiky se zajištěním požadavků, které plynou z ustanovení článku 6 odst. 1

Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.275

Důležitým mezníkem je zde tzv. říjnový zákon. Osnova zákona, připravená

největším dílem odborovým přednostou ministeria kultu a vyučování Karlem

272 srov. Mikule, V., Správní soudnictví v Československu, Acta Universitatis Carolionae – luridica, 1968, č. 4, str. 53 273 srov. Půlpán, O., Poměr soudů k správním aktům, Praha, 1946, str. 202 274 srov. Zoulík., F., Historický vývoj a typy správního soudnictví, Acta Universitatis Carolionae – luridica,1993, č. 2 – 3, str. 46 – 47 275 podrobněji k této otázce Hácha, E., Správní soudnictví, Slovník veřejného práva československého, sv. IV., Brno, 1938, str. 166 – 167

141

Lemayerem (pozdější II. prezident vídeňského správního soudu), byla přijata

říšskou radou a s datem 22. října 1875 („říjnový zákon“) publikována pod č.

36/1876 Ř. z. jako zákon o zřízení správního soudního dvora.

Zákon byl už v době svého vzniku považován za vynikající dílo a zejména

v německých státech té doby inspiroval zákonné úpravy jemu podobné.

Po rozpadu Rakousko – Uherska byl zákonem č. 3/1918 Sb. zák. a n.

(„listopadový zákon“) zřízen Nejvyšší správní soud se sídlem v Praze a úprava

provedená říjnovým zákonem byla s některými změnami recipována.

Tyto tzv. „Pantůčkovy škrty“ (podle prvního prezidenta Nejvyššího správního

soudu v letech 1918 – 1925 dr. Ferdinanda Pantůčka).276 se týkaly jednak

vyloučení kompetence rakouského říšského soudu, který recipován nebyl a

jednak rozšířily pravomoc Nejvyššího správního soudu na věci dříve vyloučené,

totiž věci disciplinární, věci, v nichž rozhodoval správní orgán, složený také

z řádných soudců a věci, „v nichž a pokud jsou úřady oprávněny postupovat

podle volného uvážení“.

Nešlo tu v posléze uvedeném případě o to, podrobit správní akt

přezkoumání také po věcné stránce, ale zachovat judikaturou vybudované

právo soudu zkoumat zákonné hranice volného uvážení a zjišťovat, mají-li ve

spisech oporu.

Zvláštní zmínku zaslouží problematika kompetenčních konfliktů.277 Nejvyšší

správní soud stal se v roce 1918 dědicem říšského soudu, protože měl

rozhodovat pozitivní kompetenční konflikty mezi zemskými zastupitelstvy a

nejvyššími vládními úřady a také mezi autonomními úřady jednotlivých zemí.

Nepříslušelo mu však rozhodovat kompetenční konflikty mezi správními

úřady a soudy a kompetenční konflikty mezi správními úřady navzájem.

Nejvyšší správní soud představoval již od dob monarchie centrum satelitní

soustavy soudů veřejného práva.277

Nejvyšší správní soud vysílal ze sebe dva členy a dva náhradníky ústavního

soudu (zák. č. 162/1920 Sb.). První prezident Nejvyššího správního soudu byl

prezidentem soudu volebního, druhý prezident (tj. místopředseda) byl

276 podrobněji k této otázce Půlpán, O., Poměr soudů k správním aktům, Praha, 1946, str. 241 277 srov. Hoetzel, J., Soudní kontrola veřejné správy, Praha, 1924, str. 187 – 188

142

víceprezident volebního soudu a v senátech volebního soudu figurovali senátní

prezidenti Nejvyššího správního soudu (předsedové senátů) a stálí referenti

volebního soudu, kterými byli radové Nejvyššího správního soudu.

Prezident Nejvyššího správního soudu určoval také tři členy zvláštního

senátu pro řešení kompetenčních konfliktů (§ 3 zák. č. 3/1918 Sb. o nejvyšším

správním soudě a o řešení kompetenčních konfliktů).278

Stejně tak byl prezident nebo senátní prezident Nejvyššího správního soudu

jmenován (prezidentem republiky na návrh vlády) na tři roky předsedou

kartelového soudu a senátní prezidenti a radové NSS členy a náhradníky

kartelového soudu (zák. č. 141/1933 Sb.).279

V žádném z těchto případů nebyla stanovena jako podmínka, že by tito

vysílaní soudci museli mít způsobilost k úřadu soudcovskému.

Ústavní listina Československé republiky z roku 1920 zařadila správní soud

do části o exekutivě (§ 88)., tedy podle dnešní ústavní terminologie do

ustanovení o moci výkonné.

Přestože zřejmě předpokládala zřízení soustavy správních soudů („soudní

ochranu proti správním úřadům poskytuje v nejvyšší stolici“), k vybudování této

soustavy nikdy nedošlo.

Nebyl ani aktivován institut správního soudnictví, jímž ústava mínila správní

soudnictví pruského vzoru (§ 86).

Podle zákona o správním soudnicttví u úřadů okresních a župních (č.

158/1920 Sb. z. a n.) byly zřízeny při župních a okresních úřadech tzv. okresní

a župní jurisdikční senáty, složené z okresního náčelníka, resp. župana a

přísedících.

Do jejich působnosti mělo náležet rozhodování o věcech, náležejících do

kompetence okresních a župních úřadů.

Konkrétně se mělo jednat o rozhodování v právních věcech, za něž byly

považovány všechny záležitosti, v nichž před úřadem vystupuje alespoň jedna

278 srov. Zoulík., F. Historický vývoj a typy správního soudnictví, Acta Universitatis Carolionae – luridica, 1993, č. 2 – 3, str. 35 279 viz. tamtéž, str. 37

143

strana, tj. fyzická nebo právnická osoba, která je oprávněna u úřadu hájit své

právo nebo právní zájem (34 zákona).

Zákon o správním soudnictví byl chápán jako doplněk župního zákona a měl

nabýt účinnosti současně s ním, avšak senáty měly být zřízeny teprve se

zákonem, upravujícícm zvláštní řízení správní.

S existencí těchto senátů počítal zák. č. 125/1927 Sb., jímž došlo k zavedení

zemského uspořádání a zrušení župního systému.280 Správní řád formou

zákona vydán nebyl, čímž zůstaly správní senáty na nižší úrovni neživotnou

institucí.

V důsledku tohoto vývoje zůstal Nejvyšší správní soud osamocen, nebylo

mu nijak odlehčeno a proto už záhy po svém zřízení byl neúměrně přetížen.

Již v roce 1924 byly tu první pokusy tento stav napravit, ale pro velké

názorové rozpory nikdy osnova nedospěla do parlamentu.

Počátkem třicátých let dosáhl počet neskončených věcí nebývalé a hlavně

neúnosné výše a vyřízení věci trvalo pravidelně několik let.

Úvahy o zcela nové zákonné úpravě zůstaly i nyní jen úvahami a pokus o

nápravu již kritického stavu byl učiněn cestou novelizace (zákon č. 164/1937

Sb. z. a n.), přestože pochyby o tom, zda taková náprava bude mít trvalý

účinek, se objevily i v důvodové zprávě.

Nebylo však možno už zhodnotit, zda tato novelizace přinesla to, co se od ní

očekávalo, totiž podstatné snížení nedodělků. Ze statistik je patrno, že

k podstatnému snížení neskončených věcí došlo teprve po odtržení části území

po mnichovském diktátu a po spisové odluce s Říší po 15. březnu 1939.

Ve válečných letech Nejvyšší správní soud byl činný s výrazně nižším

nápadem věcí a ke konci války poprvé po letech převýšil počet vyřizovaných

věcí počet věcí nově napadlých.

Nejvyšší správní soud přetrval období okupace, ale po osvobození se mu již

jeho postavení a prestiž nevrátily. Podíl na tom zřejmě měla jak protektorátní

280 podrobněji k této otázce Hácha, E., Správní soudnictví, Slovník veřejného práva československého, sv. IV., Brno, 1938, str. 117

144

činnost dr. Emila Háchy281 i dalších osob s Nejvyšším správním soudem

spojených, tak i nově nastupující rozhodování Nejvyššího správního soudu po

roce 1945, v procesu znárodňování.282

V průběhu debat o nové ústavě, která probíhala v letech 1945 až 1948,

nebyla žádnou z tehdejších politických stran stálá potřeba existence nejvyššího

správního soudu zpochybněna.

Článek 137 ústavy z roku 1948 předpokládal, že pro celou republiku má být

jeden správní soud.

Počítal s ním také zákon č. 319/1948 Sb., o zlidovění soudnictví, ovšem

nezbytné právní předpisy k tomu už nikdy vydány nebyly.

Po únorovém převratu v roce 1948 byl již osud Nejvyššího správního soudu

v zásadě zpečetěn.

Účinným (a prvním) krokem k jeho likvidaci bylo přesunutí jeho sídla do

Bratislavy (zákonem č. 166/1949 Sb.). O tom však padlo rozhodnutí už v prvé

pražské dohodě z června 1945.

Ústavní zákon č. 64/1952 Sb., o soudech a prokuratuře, již Nejvyšší správní

soud (ani správní soudnictví v jiné formě) v soustavě justičních orgánů

nezmiňoval a tím jej mlčky zrušil.283

„Veškeré předpisy o správním soudu“ zrušilo pak výslovně a definitivně

ustanovení § 18 odst. 2 zák. č. 65/1952 Sb., o prokuratuře.

Bohuslavova sbírka nálezů Nejvyššího správního soudu, která vycházela ve

dvou řadách (administrativní a finanční), a která je dnes obtížně dostupná,

shrnuje vše podstatné, co kdy Nejvyšší správní soud judikoval. Protože

obnovení správního soudnictví v České republice převzalo původní koncepci a

navázalo na tradice první republiky, představuje Bohuslavova sbírka i pro

současnou dobu aktuální a cenný materiál. To nejen proto, že Nejvyšší správní

soud vymezil judikaturou obecné pojmy správního práva hmotného, finančního

práva i jiných hmotně právních odvětví, případně institutů veřejného práva.

281 srov. Půlpán, O., Poměr soudů k správním aktům, Praha, 1946, str. 282 srov. Mazanec, M., Správní soudnictví, Praha, 1996, str. 289 283 srov. Mikule, V., Správní soudnictví v Československu, Acta Universitatis Carolionae- luridica, 1968, č. 4, str. 28

145

Také použití procesního předpisu, který v klíčových bodech byl recipován do

obcanského soudního řádu, se může v mnoha směrech beze zbytku řídit

judikaturou Nejvyššího správního soudu (ba dokonce i správního soudu

vídeňského, na niž dokonce i současná judikatura Vrchního soudu v Praze

dosud odkazuje).284 Stará judikatura čeká však stále na důkladné moderní

zpracování.

V období po roce 1952 nastal hluboký úpadek.

Ze systému správního soudnictví nezůstalo prakticky nic, když jediná

možnost přezkoumání správního aktu tu byla ve věcech vyřizování sporů podle

právních předpisů o sociálním a nemocenském pojištění. Šlo však především o

soudnictví pojišťovací.285

Úvahy o obnovení správního soudnictví koncem šedesátých let byly

s nástupem normalizace utlumeny a objevily se znovu polooficiálně ve větším

rozsahu teprve kolem poloviny osmdesátých let.

Před rokem 1989 existovala posléze možnost soudního přezkoumání

správních aktů jen ve čtyřech případech. Přitom byl zvolen tak zvaný princip

enumerativní, což znamenalo, že soudy mohly přezkoumávat rozhodnutí

orgánů veřejné správy (tehdy ovšem jenom „státní správy“) jenom v těch

případech, kdy jim zákon tuto pravomoc výslovně přiznal.

Kromě jiných nežli dávkových záležitostí nemocenského pojištění šlo o

rozhodování o námitkách proti údajům ve volebních seznamech a o

rozhodování o oprávněnosti zadržení občana v ústavu na základě správního

rozhodnutí (tzv. detenční řízení),286 Posledním, čtvrtým, případem, kdy soudy

mohly přezkoumávat rozhodnutí správních orgánů, pak byla možnost

přezkoumání rozhodnutí tehdejšího Úřadu důchodového zabezpečení o

důchodech.

284 podrobněji k této otázce Zoulík., F., Historický vývoj a typy správního soudnictví, Acta Universitatis Carolionae – luridica, 1993, č. 2 – 3, str. 56 285 srov. Půlpán, O., Poměr soudů k správním aktům, Praha, 1946, str. 144 286 srov. Mikule, V., Správní soudnictví v Československu, Acta Universitatis Carolionae – luridica, 1968, č. 4, str. 60

146

Po celou dobu existence socialistického zřízení byl zmíněný enumerativní

princip287 zachován.

Je třeba říci, že na rozdíl od stavu před rokem 1952 a po roce 1989 o

přezkoumávání správních rozhodnutí zásadně rozhodovaly tzv. obecné soudy,

což znamená, že pro přezkum správních aktů neexistovala žádná specifická

soustava zvláštních soudů k tomu účelu zřízených. Existovaly ovšem

specializované soudní senáty (například „důchodové“ senáty na krajských

soudech a na Nejvyšším soudu, po roce 1969 na Nejvyšším soudu té které

republiky československé federace).

K obnovení správního soudnictví ale mohlo dojít teprve po roce 1989.

Správní soudnictví mělo být v období před rokem 1989 postupně nahrazeno

tzv. všeobecným dozorem prokuratury.

Již zákonem č. 65/1952 Sb., o prokuratuře, bylo uloženo generálnímu

prokurátorovi (tehdy unitárního československého státu) a jeho orgánům (což

byli všichni ostatní prokurátoři) upozorňovat úřady, národní výbory, orgány a

instituce na zjištěné závady a dávat podnět k přezkoumání rozhodnutí a

opatření, která odporují právnímu řádu a měl právo proti nim podat protest.

Problémem prokurátorské kontroly, jež postupně nahradila soudní kontrolu

výkonné moci, se tak stal institut prokurátorského protestu jako základní dozor

nového kontrolního postupu, tak zvaného prokurátorského dozoru.

Nevyhověl-li protestu orgán, u něhož byl podán, rozhodl o něm jeho

nadřízený.288 Proti rozhodnutí, jímž nebylo protestu vyhověno, mohl být podán

protest nový. S konečnou platností o protestu rozhodovala vláda.

Zákonem č. 65/1956 Sb. o prokuratuře bylo toto odvětví činnosti prokuratury

pojmenováno všeobecným dozorem,289 oprávnění prokurátora bylo rzšířeno i o

právo provádět prověrky dodržování zákonů.

Nový zákon o prokuratuře (č. 60/1965 Sb., s větší novelou v roce 1969) a

správní řád z roku 1967 (zákon č. 71/1967 Sb.) již odlišily – byť nikoli výslovně

– protesty správní (ve věcech rozhodovaných podle správního řádu), jejichž

287 podrobněji k této otázce Mazanec, M., Správní soudnictví, Praha, 1996, str. 264 288 srov. Varvařovský, P., Ke koncepci správního soudnictví, Právní praxe, 1994, č. 1, str. 36 – 37 289 podrobněji k této otázce Mazanec, M., Správní soudnictví, Praha, 1996, str. 218

147

vyřizování končilo u ministerstev či jiných ústředních úřadů, a protesty

mimosprávní (zejména proti normativním správním aktům),290 o nichž mohla

v poslední instanci rozhdonout vláda.

Všeobecný dozor prokuratury byl po celou dobu své existence jen

nedostatečnou náhražkou bývalého správního soudnictví, pokud se týče

ochrany individuálních veřejných práv.

Na přelomu padesátých a šedesátých let byla činnost prokuratury na tomto

úseku navíc v řadě směrů deformována a doplňovala represi proti některým

skupinám obyvatelstva.

Nicméně dorůstající generace specialistů všeobecného dozoru, která začala

připomínat dědictví Nejvyššího správního soudu, jednoznačně podpořila

myšlenky teoretické fronty a diskusi o znovuzavedení správního soudnictví

v období Pražského jara.

Okupace Československa a normalizace po ní následující spolu s čistkami,

které proběhly ve všech oblastech veřejného života, však těmto diskusím učinila

konec. Všeobecný dozor zůstal orientován na ochranu socialistické zákonnosti

a ochrana individuálních práv zůstala na okraji jeho zájmu.291

Na druhé straně podněty občanů byly vyřizovány většinou rychle a na dobré

odborné úrovni, kterou ostatně garantovali i mnozí dobří administrativisté

Generální prokuratury a také v zásadě dobrý způsob celoživotního vzdělávání

specializovaných prokurátorů.

Je třeba přiznat všeobecnému dozoru prokuratury významnou úlohu při

ochraně veřejného zájmu. Dnes neexistuje orgán, který by se mohl u správního

soudu domáhat zrušení správního aktu z důvodu obecného zájmu, ač tu existují

desítky nezákonných rozhodnutí, na jejichž zrušení nemá zájem ani správní

úřad, ani účastník řízení.

Požadavek obnovení soudní kontroly zákonnosti správního aktu po listopadu

1989, jakkoli nikdy pro svou odbornost nebyl politickým heslem, byl zcela

samozřejmý. Takový požadavek je organickou součástí právního státu, ležící

290 srov. Varvařovský, P., Ke koncepci správního soudnictví, Právní praxe, 1994, č. 1, str. 40 291 srov. Zoulík, F., Historický vývoj a typy správního soudnictví, Acta Universitatis Carolionae – Iuridica, 1993, č. 2 – 3, str. 52

148

v samých jeho základech.292 Již první zásadnější úpravy hmotného práva

správního po listopadu 1989 se s ním musely vypořádat.

Byla to již v prvním roce po převratu zejména:

- novela zákona o zbraních a střelivu (zákon č. 47/1990 Sb.),

- zákona o sdružování občanů (č. 83/1990 Sb.),

- zákona o právu shromažďovacím (č. 84/1990 Sb.),

- zákon o advokacii (č. 128/1990 Sb.),

- zákon o vysokých školách (č. 172/1990 Sb.),

- zákon o komerčních právnících a právní pomoci jimi poskytované (č.

209/1990 Sb.).

V roce 1991 pak přibyla celá řada dalších právních předpisů (např. zákon o

půdě, lustrační zákon, zákon o svobodě náboženské víry, o sdružování

v politických stranách, atd.).

Všem těmto právním předpisům bylo společné, že mohly využít jediného

procesního instrumentu, který tu byl, totiž čtvrté hlavy čtvrté části občanského

soudního řádu, tzv. „přezkoumání rozhodnutí jiných orgánů“ a jediného soudu,

všeobjímajícícho „obecného“ soudu.293

Bylo proto možno očekávat, že po přijetí Listiny základních práv a svobod,

která ve svém článku 36 odst. 2 stanovila, že „Kdo tvrdí, že byl na svých

právech zkrácen rozhodnutím orgánů veřejné správy, může se obrátit na soud,

aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak“,294 a

znamenala tedy po čtyřiceti letech obnovení generální přezkumné klauzule, se

u soudů objeví stovky a možná tisíce žalob, jimiž se budou žalobci s prostým

poukazem na zmíněné ustanovení Listiny domáhat zrušení správních aktů

z méně či více vzdálené minulosti. Nestalo se tak.

292 podrobněji k této otázce Schelleová, I., Správní soudnictví, Praha, Eurolex Bohemia s.r.o., str. 18 – 19 293 podrobněji k této otázce Schelleová, I., Správní soudnictví, Praha, Eurolex Bohemia s.r.o., str. 25 294 srov. Zoulí., F., Historický vývoj a typy správního soudnictví, Acta Universitatis Carolionae – Iuridica, 1993, č. 2 – 3, str. 50

149

U Nejvyššího soudu České republiky například napadla jen jediná taková

žaloba, a řízení o ní bylo navíc zastaveno, protože šlo o žalobu podanou

k ochraně veřejného zájmu (actio popularis), a nebyl tedy splněn předpoklad

postižení „na svých právech“.

V jiné věci Nejvyšší soud ČSFR v rozhodnutí publikovaném pod číslem

60/1991 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek dokonce popřel generální

klauzuli Listiny a vyslovil, že práva na soudní přezkoumání správního

rozhodnutí se lze domáhat jen v mezích, které stanoví zákon (tehdy občanský

soudní řád před novelou).

Zůstává přesto nesporným faktem, že k vlastnímu obnovení správního

soudnictví nedošlo teprve zákonem č. 519/1991 Sb., kterým byl změněn

občanský soudní řád, ale již zmíněným ustanovením Listiny základních práv a

svobod, vyhlášené původně jako příloha ústavního zákona č. 23/1991 Sb.

Novelou občanského soudního řádu, provedenou zákonem č. 519/1991 Sb.,

byla pak upravena procesní stránka správního soudnictví:

a) Správní soudnictví bylo zařazeno do nové části páté o.s.ř., která

zahrnuje tři hlavy;295 první obsahuje obecná a společná

ustanovení, vymezující základní pojmy a řešící otázky věcné

příslušnosti soudů.

Z těchto společných ustanovení vyplývalo, že zákonodárce svěřil soudní

kontrolu správního aktu toliko soudům jednotné soudní soustavy a nepřikročil

zatím k reformě, která by touto kompetencí pověřila soustavu soudů veřejného

práva nebo zvláštní orgány výkonné moci, a to ani zčásti.

b) Druhá hlava páté části o.s.ř. upravovala postup v řízení o

žalobách proti pravomocným správním rozhodnutím.

V základní konstrukci je tu převzata úprava říjnového zákona (č. 36/1876

říšského zákoníku). Inspirační zdroj není složité odhalit, protože i textace

klíčových ustanovení je podobná, často jde jenom o jakýsi překlad do

modernějšího jazyka.

295 Zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, Hlava V.

150

Nejdůležitější změna ovšem je v tom, že tu není jediný specializovaný soud,

ale o žalobách rozhodují všechny články soudní soustavy, nestejně však

zatížené, protože obecná věcná příslušnost je svěřena soudům krajským.296

Protože však jde o řízení v jediné instanci a řádný ani mimořádný opravný

prostředek není připuštěn, je již do samotných základů nového správního

soudnictví zabudována trhlina, která působí nejen praktické problémy

s nejednotnou judikaturou, ale zejména také svádí i k nesprávným úvahám o

jediné možné a postačující nápravě této nedokonalosti, totiž zavedení

opravných prostředků.

c) Čtvrtá hlava čtvré části o.s.ř. o přezkoumání rozhodnutí jiných

orgánů soudem byla bez podstatnějších textových změn

přizpůsobena jako třetí hlava páté části. Ta se spravuje principem

enumerativním a má tak charakter speciálního předpisu. To

znamená, že stanoví-li speciální předpis, že proti

nepravomocnému správnímu aktu lze podat opravný prostředek

k soudu, je vyloučena žaloba podle hlavy druhé.

Řízení o opravných prostředcích proti nepravomocným správním

rozhodnutím (jde zejména o rozsáhlý blok právních předpisů z let 1990 a 1991,

ale i pozdějších) tak spravovala procesní ustanovení této hlavy.

d) Před novelou o.s.ř. bylo přezkoumání nepravomocného správního

aktu skutečným opravným prostředkem v dělené pravomoci a pro

řízení o něm se mělo užít „ustanovení tohoto zákona“. Po novele

tomu tak není, protože ustanovení § 246c o.s.ř. stanoví, že pro

řešení otázek, které nejsou přímo upraveny v části páté, se užije

přiměřeně ustanovení prvé a třetí části zákona. To sebou

samořejmě nese velmi důležité konsekvence.

Můžeme tedy shrnout, že obecné správní soudnictví bylo provedeno

novelou občanského soudního řádu – zákonem č. 519/1991 Sb., který nabyl

účinnosti dnem 1. ledna 1992.

296 srov. Zoulík, F., Historický vývoj a typy správního soudnictví, Acta Universitatis Carolionae – luridica, 1993, č. 2 – 3, str. 51

151

Z hlediska institucionálního zákonodárce zvolil v tu chvíli jedině možné,

pragmatické řešení, když správní soudnictví svěřil všem článkům soudní

soustavy.

Z hlediska procesního tato právní úprava v základních principech přejímala

původní rakouskou úpravu.297

Soudní přezkum se omezuje pouze na přezkoumání zákonnosti

napadeného správního rozhodnutí.298 Soudy ve správním soudnictví jsou soudy

kasačními299 a soudy vycházejí v zásadě ze skutkového stavu zjištěného

správním orgánem.300 Pokud soud žalobu nezamítne nebo správní rozhodnutí

napadené opravným prostředkem nepotvrdí, napadené rozhodnutí zruší a vrátí

věc správnímu orgánu k dalšímu řízení. Ten je vázán právním názorem

soudu.301

S výjimkou věcí důchodového zabezpečení a důchodového pojištění je

v této době správní soudnictví jednoinstanční, opravné prostředky nejsou

připuštěny.

Poměrně brzy po nabytí účinnosti zákona č. 519/1991 Sb. počaly být

zjišťovány nedostatky platné právní úpravy.

V obecné části důchodové zprávy k vládnímu návrhu zákona o soudním

řádu správním je těchto nedostatků, v obecnější rovině, vypočteno sedm. Pro

účely této práce je možné zminit dva z nich.

1) Prvním závažným nedostatkem platné právní úpravy je

neexistence opravných prostředků proti rozhodnutím soudů ve

správním soudnictví (s výše uvedenou výjimkou).

297 podrobněji k této otázce Půlpán, O., Poměr soudů k správním aktům, Praha, 1946, str. 167 298 srov. Zoulík, F., Historický vývoj a typy správního soudnictví, Acta Universitatis Carolionae – luridica, 1993, č. 2 – 3, str. 65 299 podrobněji k této otázce Půlpán, O., Poměr soudů k správním aktům, Praha, 1946, str. 246 – 247 300 viz. tamtéž, str. 249 301 srov. Zoulík, F., Historický vývoj a typy správního soudnictví, Acta Universitatis Carolionae – luridica, 1993, č. 2 – 3, str. 66

152

Takový právní stav vede k nejednotnosti judikatury, především u krajských

soudů (pojem „krajské právo je dostatečně znám). Sjednocování judikatury ve

věcech správního soudnictví není prakticky možné. Dochází k ni pouze

výjimečně prostřednictvím Nejvyššího soudu, popř. Ústavního soudu. Tento

nedostatek úzce souvisí s ústavně zakotvenou, avšak nerealizovanou existencí

Nejvyššího správního soudu.

2) Druhým závažným nedostatkem je, v některých případech

správního soudnictví, nesoulad s čl. 6 odst. 1 mnohostranné

mezinárodní Úmluvy o ochraně lidských práv a základních

svobod, přesněji řečeno, s konstatní judikaturou Evropského

soudu pro lidská práva vztahující se k tomuto ustanovení, jehož

první věta v českém překladu zní takto: „Každý má právo na to,

aby jeho záležitost byla spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě

projednána nezávislým a nestranným soudem, zřízeným

zákonem, který rozhodne o jeho občanských právech nebo

závazcích nebo o oprávněnosti jakéhokoli trestního obvinění proti

němu.“

Evropský soud pro lidská práva, jehož jurisdikci Česká republika přijala,

v podstatě autonomně vykládá pojmy tohoto (ale i jiných) ustanovení Úmluvy.

V daných souvislostech jde o výklad pojmů „občanské právo nebo závazek“ a

„trestní obvinění“. Evropský soud tak v jednotlivých rozhodnutích podává

autonomní, spíše kasuistický a spíše stále se rozšiřující výklad těchto pojmů.

Evropský soud si je vědom, že v řadě členských států Úmluvy jak o některém

„občanském právu nebo závazku“, tak o některém „trestním obvinění“ rozhodují

správní orgány, které nejsou nezávislé, jak toto ustanovení požaduje.

Pokud tomu tak je ve vnitrostátních právních řádech některých členských

států Úmluvy, pak je požadováno, aby soud, který přezkoumává ve správním

153

soudnictví rozhodnutí správního orgánu o „občanském právu nebo závazku“ či

o „trestním obvinění“, měl tzv. plnou jurisdikci.302

Tento pojem vysvětluje např. rozsudek Evropského soudu pro lidská práva

z roku 1981: „Čl. 6 odst. 1 nerozlišuje skutkové okolnosti a právní otázky; stejně

jako tyto poslední mají i skutkové okolnosti určující význam pro výsledek řízení,

které se týká „práv a závazků občanské povahy“. „Právo na soud“ a na

jurisdikční řešení sporu platí jak pro právní, tak i pro skutkové otázky.“303

Tím, že právní řád České republiky zná pouze přezkum zákonnosti ve

správním soudnictví ve věcech, které jsou podle autonomního výkladu

Evropského soudu, „občanskými právy a závazky“ či „trestními obviněními“,

dochází u nás ve správním soudnictví ke „každodennímu“ porušování Úmluvy.

Je tomu tak proto, že ve správním soudnictví v těchto věcech, jak je shora

uvedeno, soud pouze přezkoumává zákonnost rozhodnutí správního orgánu,304

nikoli skutkovou stránku věci (nemá tedy tzv. plnou jurisdikci).

Budiž ještě podotknuto, že Česká republika není rozhodně jediným státem,

který se s problémem plné jurisdikce potýká. Stejné problémy mělo např.

sousední Rakousko, které, pod vlivem judikatury Evropského soudu, změnilo

Ústavu a zákonem zřídilo v jednotlivých spolkových zemích nezávislé tribunály

především pro kategorii „trestního obvinění“.

Přibližně od roku 1994 byla diskutována marná nová řešení správního

soudnictví, a to na základě písemně zpracovaných návrhů. Zkráceně budiž

řečeno, že tato řešení se nikdy nemohla vyhnout postavení a působnosti

Nejvyššího správního soudu, resp. základní otázce, zda Nejvyšší správní soud

zřizovat, či nikoliv.

Opět zjednodušeně řečeno, že tyto návrhy a diskuse tím nepřinesly

konkrétní legislativní řešení.

302 podrobněji k této otázce Pitrová, L., Pomahač, R., Evropské správní soudnictví, Praha, C.H. Beck, 1998, str. 282 303 podrobněji k této otázce Pitrová, L., Pomahač, R., Evropské správní soudnictví, Praha, C.H. Beck, 1998, str. 288 304 viz. tamtéž, str. 290

154

Později vláda uložila ministru spravedlnosti, aby zpracoval a předložil jí

možné varianty řešení nové první úpravy správního soudnictví s tím, že tyto

varianty budou předloženy k posouzení oběma komorám Parlamentu České

republiky.

Nakonec, po příslušném projednání v exekučních orgánech, byly oběma

komorám Parlamentu ČR předloženy k posouzení tři následující varianty nové

právní úpravy správního soudnictví, které se ponejvíce týkaly otázek

institucionálních, ústavních, a dopadů na státní rozpočet:

- Nové správní soudnictví bude v kompetenci soudů obecné soudní soustavy

a v jeho čele bude Nejvyšší soud.

- Nové správní soudnictví bude v kompetenci soudů obecné soudní soustavy

(krajských soudů s vyloučením kompetence ostatních článků soudní

soustavy) a v čele této soustavy bude Nejvyšší správní soud.

- Pro nové správní soudnictví bude založena soustava zvláštních (krajských)

soudů v čele s Nejvyšším správním soudem.

Obě komory Parlamentu ČR projednaly vládou navržené varianty a přiklonily

se ke druhé variantě.

V mezidobí ovšem Ústavní soud obdržel několik ústavních stížností, které

požadovaly zrušení některých či všech ustanovení občanského soudního řádu

týkajících se správního soudnictví.

Ústaní soud nakonec nálezem ze dne 27. června 2001 zrušil, s účinností od

1. ledna 2003, celou pátou část občanského soudního řádu (šlo o nález pléna

Ústavního soudu, sp.zn. Pl. ÚS 16/99, publikovaný i ve Sbírce zákonů, a to pod

číslem 276/2001 Sb.).305

Ústavní soud v odůvodnění nálezu konstatoval, s podrobnou argumentací,

především ústavní a mezinárodně právní deficity platné právní úpravy. Ústavní

soud na jedné straně poskytl lhůtu pro vypracování a přijetí nové právní úpravy

správního soudnictví. Na druhé straně dal najevo, že platná právní úprava

obstát nemůže. Nebude-li vypracována a schválena nová právní úprava

305 srov. Zoulík, F., Historický vývoj a typy správního soudnictví, Acta Universitatis Carolionae – luridica, 1993, č. 2 – 3, str. 68

155

správního soudnictví, správní soudnictví prostě nebude existovat, a to pro

nedostatek zákonné úpravy.

Nakonec se podařilo shora uvedené návrhy zákonů včas připravit, projednat

je v exekutivním legislativním procesu a posléze v obou komorách Parlamentu

České republiky, jež zmíněný zákon nakonec schválily.

V soudním řádu správním najdeme oproti dřívější úpravě již na první pohled

dvě zcela zásadní změny., na které bych rád v dalším textu podrobněji

poukázal:

a) první se týká toho, které soudy soudní soustavy ve správním

soudnictví působí.

Jsou to krajské soudy (jejich senáty a samosoudci, specializovaní na správní

soudnictví) a Nejvyšší správní soud.306 Okresní ani vrchní soudy, ani Nejvyšší

soud, již nemají ve věcech správního soudnictví žádnou kompetenci.

b) druhou zásadní změnou je vypuštění kategorie opravných

prostředků proti nepravomocným rozhodnutím správních

orgánů.307

Tato kategorie byla při obnově správního soudnictví v roce 1991

koncipována jako dočasné řešení. Nová právní úprava zná již jenom jednu

jedinou kategorii-žalobu proti rozhodnutí správního orgánu.

Podle předchozí právní úpravy žalobce (podle části páté, hlavy druhé o.s.ř.)

musí být zastoupen advokátem nebo notářem (ten může zastupovat pouze v

rozsahu svého oprávnění stanoveného zvláštními právními předpisy). Jde tedy

o jeden z případů tzv. povinného zastoupení.

Vládní návrh zákona o soudním řádu správním požadoval zachovat toto

povinné zastoupení žalobce v žalobách proti rozhodnutí správního orgánu a

navrhovatel nové právní úpravy tak hodlal setrvat na úpravě tak zvaného

306 srov. Zoulík, F., Historický vývoj a typy správního soudnictví, Acta Universitatis Carolionae – luridica, 1993, č. 2 – 3, str. 69 307 podrobněji k této otázce Schelleová, I., Správní soudnictví, Praha, Eurolex Bohemia s.r.o., str. 33

156

advokátního přímusu (tedy zastoupení advokátem, které je sice smluvní, ale

současně podle zákona povinné).

Poslanecká sněmovna však tento požadavek neakceptovala a soudní řád

správní tedy již neobsahuje ustanovení o povinném zastoupení v těchto věcech.

Povinné zastoupení advokátem308 však soudní řád správní založil pro dosud

neznámou kategorii kasačních stížností, o nichž, jako o mimořádném opravném

prostředku rozhoduje Nejvyšší správní soud.

Podle § 105 odst. 2 stěžovatel musí být zastoupen advokátem. To neplatí,

má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej

zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů

vyžadováno pro výkon advokacie.

Soudní řád správní pamatuje i na tzv. právo chudých.309

V § 35 odst. 7 totiž uvádí, že navrhovateli, u něhož jsou předpoklady, aby byl

osvobozen od soudních poplatků, a je to třeba k ochraně jeho práv, může

předseda senátu na návrh ustanovit usnesením zástupce, jímž může být i

advokát. Jak je obvyklé, hotové výdaje advokáta a odměnu za jeho zastupování

platí v tomto případě stát.

Nepříliš obvyklá, ale rozumná, je druhá věta § 35 odst. 7 s.ř.s. Uvádí, že

požádá-li navrhovatel o osvobození od soudních poplatků nebo o ustanovení

zástupce, po dobu od podání takové žádost do právní moci rozhodnutí o ní

neběží lhůta stanovená pro podání návrhu na zahájení řízení.

Nejvyšší správní soud vznikl dnem 1. ledna 2003.310 Naplňuje se tak Ústava.

Soudní řád správní obsahuje komplexní úpravu postavení, organizace a

činnosti Nejvyššího správního soudu. Ten je definován jako vrcholný soudní

orgán ve věcech patřících do pravomoci soudů ve správním soudnictví, který

zajišťuje jednotu a zákonnost rozhodování tím, že rozhoduje o kasačních

308 srov. Zoulík, F., Historický vývoj a typy správního soudnictví, Acta Universitatis Carolionae – luridica, 1993, č. 2 – 3, str. 65 309 podrobněji k této otázce Brothánková, J., Žišková, M., Soudní řád správní a předpisy související s novou úpravou správního soudnictví s vysvětlivkami, Linde Praha a.s., 2003, str. 166 – 167 310 srov. Kadečka, S., Reforma správního soudnictví, Ekonom, 46, 2002, č. 17, str. 62

157

stížnostech v případech stanovených tímto zákonem, a dále rozhoduje

v dalších případech stanovených tímto nebo zvláštním zákonem.

Po stránce organizační je Nejvyšší správní soud připodobněn Nejvyššímu

soudu (má kolegia, jsou svolávána zasedání jeho pléna, atd.).

Jedna odlišnost tu však je.

V souvislosti s novým správním soudnictvím nebyla politická vůle měnit

Ústavu. Předsedu a místopředsedu Nejvyššího správního soudu jmenuje

prezident republiky ze soudců tohoto soudu se spolupodpisem předsedy vlády

nebo jím pověřeného člena s kontrasignací (čl. 63 odst. 2 Ústavy). Jmenování

předsedy a místopředsedů Nejvyššího soudu je oproti tomu ve výlučné

pravomoci prezidenta republiky (čl. 62 písm. f) Ústavy).

Nejvyšší správní soud sleduje a vyhodnocuje pravomocná rozhodnutí soudů

ve správním soudnictví a na jejich základě v zájmu jednotného rozhodování

přijímá stanoviska rozhodovací činnosti soudů ve věcech určitého druhu.311

V zájmu zákonného a jednotného rozhodování správních orgánů se

Nejvyšší správní soud v případech a postupem stanoveným správním řádem

soudním může usnést na tzv. zásadním usnesení. Je-li zásadní usnesení

přijato, uveřejní se ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, zašle se

příslušnému správnímu orgánu, jehož se věc týkala, a příslušnému ústřednímu

správnímu úřadu.

K nutnosti zavést institut zásadních usnesení uvádí důvodová správa, že se

reaguje na problém, spočívající v tom, že přes opakované a jednotné

rozhodování správních soudů nerespektují tuto judikaturu správní orgány, takže

správní soudy jsou přetěžovány opakujícími se a žalobami, které se domáhají

zrušení nezákonných rozhodnutí, v nichž se opakují stále táž porušení zákonů.

Navrhuje se zde proto, aby v takovém případě Nejvyšší správní soud přijal a

uveřejnil řešení takové právní otázky, vyjádřené v jeho dřívější stabilní

judikatuře, jako zásadní usnesení. Předpokládá se zde, že přijetí tohoto institutu

přispěje k účinnému sjednocování rozhodovací činnosti exekutivy, vytvoří

311 Nová úprava správního soudnictví, ASPI Publishing, 2003, str. 364 – 365

158

důležité podněty nové legislativní úpravy a může přispět také proti zahlcení

správních soudů.

Nejvyšší správní soud rozhoduje dále o kasačních stížnostech proti

rozhodnutím krajských soudů vydaným ve správním soudnictví.312 Tato právní

úprava tak odstraňuje jednu z podstatných výtek proti platné právní úpravě –

nemožnost, až na výjimky, podat jakýkoli opravný prostředek ve správním

soudnictví. Tím nemožnost sjednocovat judikaturu.

Předpokládá se, že rozhodování o kasačních stížnostech bude tvořit

podstatnou náplň činnosti Nejvyššího správního soudu. Bude tomu tak i proto,

že přípustnost a důvody kasační stížnosti (§ 102 a 103 s.ř.s.) jsou formulovány

úmyslně značně široce proto, aby se prostřednictvím tohoto institutu mohla co

nejdříve vytvořit stabilní judikatura.

Jak již bylo shora uvedeno, v řízení o kasační stížnosti je předepsáno tzv.

povinné zastoupení advokátem (§ 105 odst. 2 s.ř.s.).313

Kasační stížnost musí kromě obecných náležitostí podání obsahovat

označení rozhodnutí, proti němuž směřuje, v jakém rozsahu a z jakých důvodů

jej stěžovatel napadá a údaj o tom, kdy stěžovateli bylo rozhodnutí doručeno.314

Kasační stížnost musí být podána v krátké lhůtě dvou týdnů od doručení

rozhodnutí. Nemá-li kasační stížnost všechny náležitosti, musejí být doplněny

ve lhůtě jednoho měsíce od doručení usnesení, jímž byl stěžovatel vyzván

k doplnění. Kasační stížnost nemá odkladný účinek, avšak Nejvyšší správní

soud jej může na návrh stěžovatele přiznat.

Pokud Nejvyšší správní soud kasační stížnost meritorně projednává, pak se

tak děje zpravidla bez jednání.315 Soudní řád správní v § 109 odst. 1,

nevylučuje, aby i tento soud v rámci řízení o kasační stížnosti prováděl

312 podrobněji k této otázce Schelleová, I., Správní soudnictví, Praha, Eurolex Bohemia s.r.o., str. 219 313 srov. Nová úprava správního soudnictví, ASPI Publishing, 2003, str. 369 – 370 314 srov. Schelleová, I., Správní soudnictví, Praha, Eurolex Bohemia s.r.o., str. 225 315 podrobněji Brothánková, J., Žišková, M., Soudní řád správní a předpisy související s novou úpravou správního soudnictví s vysvětlivkami, Lidne Praha a.s., 2003, str. 305

159

dokazování. V tomto případě, jakož i tehdy, považuje-li to Nejvyšší správní soud

za vhodné, je nařízeno k projednání kasační stížnosti jednání.316

K otázce vázanosti rozsahem kasační stížnosti zákon uvádí zásadu, podle

níž je Nejvyšší správní soud vázán rozsahem kasační stížnosti. To však neplatí,

je-li na napadeném výroku závislý výrok, který napaden nebyl, nebo je

rozhodnuti správního.

Úprava správního soudnictví samozřejmě nepředestavuje rozhodování

v oblasti veřejné správy a výkon správního soudnictví je prostě výkonem

soudnictví (tj. soudní moci ve smyslu Ústavy). Na druhé straně je

přezkoumávání správních rozhodnutí soudem považováno už dlouhodobě za

významný kontrolní systém, jehož objektem je veřejná správa a její výkon. To

se v nemalé míře týká právě i rozhodování o právech a povinnostech osob

v souvislosti s rozhodováním o daních.

316 srov. Kadečka, S., Reforma správního soudnictví, Ekonom, 46, 2002, č. 17, str. 48 – 49

160

8. Subsidiarita a analogie zákona o správě daní a poplatků ve

vztahu k jiným předpisům období od roku 1993 až do přijetí

nového správního řádu

Až do 1. ledna 2006 naprosto beze zbytku platilo, že v daňovém řízení

nemohou orgány veřejné správy, jež zákon (o správě daní a poplatků)

pojmenoval jako „správce daně“ rozhodovat podle správního řádu.317

Současně platilo a platí, že samotný zákon o správě daní a poplatků je

subsidiární ve vztahu ke zvláštním daňovým zákonům.318 Jde sice o historii

relativně velice nedávnou, přesto však jde o stav již minulý, který může

inspirovat (na základě zkušeností s ním získaných) ke jho obnovení, anebo

naopak v pokračování po cestě od něj se dále vzdalující.

To, co jsme uvedli o vztahu daňového řádu a správního řádu

v předcházejícím odstavci, ovšem platilo až od roku 1993, kdy (totiž 1.1. 1993)

nabyl zákon o správě daní a poplatků účinnosti. V této souvislosti nám tedy jde

o období let 1993 – 2005. Pokud se budeme zmiňovat v této kapitole o

správním řádu, budeme jím rozumět správní řád v tomto období platný a

účinný, tj. zákon č. 71/1967 Sb.

Řízení ve věcech daní a poplatků je a stejně tak i ve zkoumaném období

vymezeném roky 1993 a 2005 bylo beze sporu řízením, kde o právech a

povinnostech fyzických a právnických osob rozhodují orgány veřejné správy.319

Tyto orgány se prostřednictvím legislativní zkratky označují jako správci daně.

Toto řízení však v podstatě nikdy nebylo upraveno obecnými předpisy o

správním řízení. Správní řád však vždycky platil maximálně jako podpůrný

pramen (čili subsidiárně).

317 Kolektiv autorů, Meritum – daně 2006, ASPI 2/2006, str. 364 318 srov. Kindl, M., Telecký, D., Válková, H.: Zákon o správě daní a poplatků, C.H. Beck, Praha 2002, str. 88 – 89 319 319viz. tamtéž, str. 90

161

Tak podle § 84 správního řádu (zákona č. 71/1967 Sb.), který upravoval

účinnost zvláštních předpisů, zůstala nedotčena ustanovení zvláštních právních

předpisů (tj. nejen zákonů), která upravují správní řízení.

To mimochodem znamenalo, že ve věcech správy daní a poplatků se už

před rokem 1993 postupovalo podle zvláštních, podzákonných předpisů toto

řízení upravujících.

Šlo o vyhlášku č. 16/1962 Sb., o řízení ve věcech daní a poplatků, zrušenou

teprve právě zákonem o správě daní a poplatků.

Ta pochopitelně byla podstatně starší nežli samotný v oné době užívaný

správní řád.

Jen na okraj si připomeňme, že do konce roku 1992 šlo o jisté obrácení

gardu zavedeného pod druhou světovou válkou.

Zatímco daňový proces (tj. výkon veřejné správy, činnost veřejné správy,

vykonávanou orgány daňové správy) upravoval před druhou světovou válkou již

svrchu citovaný zákon o přímých daních, obecné správní řízení bylo v té době

upraveno vládním nařízením č. 8/1928 Sbírky zákonů a nařízení . Daňový

proces (výkon veřejné správy orgány daňové správy) byl tedy upraven zákonem

(o přímých daních),320 zatímco výkon veřejné správy jinými orgány, nežli

orgány daňové správy, byl upraven jen nařízením vlády.

Tato situace se obrátila po přijetí zákona o správním řízení č. 71/1967 Sb.

(správního řádu, který platil až do 31.12. 2005). V oné době naopak výkon

veřejné správy orgány daňové správy byl upraven podzákonným předpisem

(jehož použitelnost správní řád zachoval), zatímco obecné správní řízení (výkon

veřejné správy jinými orgány nežli daňovými) byl upraven zákonem.

Zmiňovanou situaci změnil právě platný zákon č. 337/1992 Sb., o správě

daní a poplatků.

320 podrobněji k této otázce Nerudová, D., Harmonizace daňových systémů zemí Evropské unie, ASPI, 2005, str. 258 – 259

162

Kromě toho, že jde o normu o síle zákona, upravuje tento zákon (podobně

jako zákon o přímých daních, zmiňovaný opakovaně už výše) jak materii

hmotně právní, tak i materii procesně právní.321

Z toho důvodu tomu proto také odpovídá název zákona, který není zákonem

o řízení ve věcech daní a poplatků (jak byla nazvána vyhláška č. 16/1962 Sb.),

ale zákonem o správě daní a poplatků. Název sám tedy svědčí pro závěr, že

smísení hmotněprávních prvků a úpravy daňového procesu bylo záměrem

legislativy.

Jedná se tedy o snahu upravit určitou oblast společenské praxe včetně

procesu, který se v daných vztazích při aplikaci hmotného práva uplatňuje.

Ačkoli tedy zejména judikatura poměrně často hovoří o komentovaném zákoně

jako o „daňovém řádu,“ je zřejmé, že celá řada jeho ustanovení má

hmotněprávní charakter. Zákon o správě daní a poplatků tedy usiluje o

komplexní úpravu určité právní oblasti.

Zákon o správě daní a poplatků, který má speciální povahu vůči obecnému

správnímu řádu a ve zkoumaném období dokonce jeho použitelnost, byť i jen

subsidiární, zcela striktně vylučoval, má naopak sám subsidiární povahu vůči

zvláštním daňovým zákonům.

Subsidiarita ovšem znamená použitelnost za určených podmínek, což je

třeba si uvědomit především při aplikaci poplatkových zákonů.322

Zcela zásadní pro posouzení subsidiarity zákona o správě daní a poplatků je

především chápání pojmu „daňový zákon“. Pokud totiž vycházíme ze široce

pojatého pojmu daň, který zahrnuje v legislativní zkratce daně, poplatky, odvody

atd., pak samozřejmě třeba zákon o správních poplatcích je daňovým zákonem,

a může jím být třeba i občanský soudní řád.

Pokud však budeme chápat daň v užším smyslu, jen jako daň v pravém

smyslu toho slova, bude daňovým zákonem jen některé ze zákonů, upravujících

daně zahrnuté do soustavy daní.

321 srov. Kindl, M., Telecký, D., Válková, H.: Zákon o správě daní a poplatků, C.H. Beck, Praha 2002, str. 89 322 podrobněji k této otázce Kobík, J., Šperl, J., Rambousek J., Daňové spory – jejich prevence a řešení, ASPI, 2006, str. 199

163

V praxi se objevují oba názory, převažuje však pojetí pojmu „daň“ v širším

smyslu. Je tomu tak především proto, že v opačném případě by byl zcela

popřen smysl a význam legislativní zkratky „daň“ použité v ustanovení § 1 odst.

1 zákona o správě daní a poplatků.323

Jestliže daní se rozumí nejen daň, ale i jiné příjmy veřejných rozpočtů a

státních fondů, pod zkratku daň shrnuté, pak je logické, aby přídavné jméno

„daňový“ použité v témž zákoně se vztahovalo právě k této zkratce a celému

jejímu obsahu. Za daňové zákony ve smyslu zákona o správě daní a poplatků

tedy považujeme i zákony upravující např. poplatky, ať již soudní či správní,

případně místní, odvody a podobně.324

Zákon o správě daní poplatků upravoval správu daní, poplatků, odvodů,

záloh na tyto platby a odvodů za porušení rozpočtové kázně. Všechny tyto

příjmy veřejných rozpočtů a státních fondů zahrnuje pod legislativní zkratku

„daň.“ Správu daní formuluje zákon jako právo činit opatření potřebná ke

správnému a úplnému zjištění, stanovení a splnění daňových povinností,

zejména právo vyhledávat daňové subjekty, daně vyměřit, vybrat, vyúčtovat,

vymáhat nebo kontrolovat podle tohoto zákona jejich splnění ve stanovené výši

a době (viz. Jeho §1, odst. 2).

Ustanovení § 99 zákona o správě daní a poplatků stanovilo, že pro daňové

řízení se zákon č. 71/1967 Sb., o správní řízení (správní řád), nepoužije.325 Od

ledna 2006, že se nepoužije zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, přesto se ho

však podle § 177 a 180 správního řádu někdy použít musí. Před rokem 2006

však nic takového neplatilo, správní řád z roku 1967 totiž žádná ustanovení

obdobná § 177 nebo 180 v současné době platného správního řádu neměl.

Do konce roku 2005 tedy platilo, že zákon o správě daní a poplatků výslovně

vylučuje použití správního řádu pro daňové řízení. Daňové řízení není přitom

323 srov. Kindl, M., Telecký, D., Válková, H.: Zákon o správě daní a poplatků, C.H. Beck, Praha 2002, str. 103 324 podrobněji k této otázce Kobík, J., Šperl, J., Rambousek J., Daňové spory – jejich prevence a řešení, ASPI, 2006, str. 206 325 srov. Kindl, M., Telecký, D., Válková, H.: Zákon o správě daní a poplatků, C.H. Beck, Praha 2002, str. 104

164

v zákoně o správě daní a poplatků nijak legálně definováno.326 Jde ovšem

podobně jako v případě pojmu „daň“ o legislativní zkratku zavedenou v tomto

případě ustanovením § 2 odst. 1 citovaného zákona.

Daňové řízení je tedy samozřejmě pouze řízením o daních (čili o tom, co

zákon pod tuto zkratku shrnul), nikoli řízením o příslušenství. Podpůrná, neboli

subsidiární použitelnost správního řádu byla tedy i do konce roku 2005 možná

při rozhodování o příslušenství.

Vzhledem k tomu, že relativně komplexní úprava daňového procesu

v zákoně bývalé ČNR č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků se sama

konstituuje jako subsidiární ve vztahu k jiným daňovým zákonům naskýtá se

otázka, zda takovouto konstrukcí zákonodárce neoživil užívání zákona o

přímých daních (č. 76/1927 Sbírky zákonů a nařízení).

Zákon bývalé ČRN č. 337/1002 Sb., o správě daní a poplatků sám stanoví,

že je vůči jiným daňovým zákonům subsidiární.

Neplatí ještě zákon o přímých daních?

Dlouholetým opomíjením zákonodárce však zřejmě došlo k tomu, že nadále

(či alespoň z části) stále platí zákon č. 76/1927 Sb., o přímých daních.327

Zákon upravuje třeba i zastoupení § 115 a konečně i celou materii daňového

procesu.

Zajímavý problém pak může vzniknout tehdy, pokud se někdo dovolá např.

ustanovení § 334 odst. 5 zákona o přímých daních, podle kterého nerozhodne-li

odvolací orgán ve lhůtě zákonem stanovené, má se zato, že odvolání bylo

v celém rozsahu vyhověno. V takovém případě by šlo o velmi zajímavou fikci

správního aktu, veřejností nepochybně velmi vítanou.

Jak je tomu tedy vlastně s derogačními klauzulemi v daňovém procesu a

platí-li stále zákon o č. 76/1927 Sb., o přímých daních?

Jednou z vůbec nejpraktičtějších věcí v právu – a na druhé straně současně

i významnou otázkou teoretickou – je zjištění, co vlastně je právem.

326 326srov. Kobík, J., Šperl, J., Rambousek, J., Daňové spory – jejich prevence a řešení, ASPI, 2006, str. 209 327 Kolektiv autorů, Meritum – daně 2006, ASPI 2/2006, str. 118 – 119

165

V souvislosti této skromné úvahy jde ovšem o aspekt především praktický.

Jeho význam je skutečně velký.

Tak třeba veřejná moc může být vykonávána jenom podle zákona a na jeho

základě:328 všechny jiné akty veřejné moci (tedy takové, jež podle zákona

nejsou) jsou totiž nicotné (pro nedostatek pravomoci či kompetence), případně

je zákon označuje (jako v případě daňového řízení) za neplatné (což je sice

teoreticky nesprávné, ale dikce zákona už taková prostě je).

Je sporné, zda na otázku kladenou z hlediska právní praxe, co je vlastně

právem, existuje v naší zemi jednoznačná odpověď. Předesílám, že má

odpověď je bohužel spíše záporná, diskuse o tzv. starých daňových zákonech,

kterou si dovolím ještě jednou připomenout, je toho jedním z velmi jasných

důkazů.

Ve své pozoruhodné stati o tom, co vlastně u nás platí,329 se Milan Kindl

zamýšlel nejen nad dnes už totální a vlastně nikým nezpochybňovanou

nepřehledností našeho právního řádu, ale také nad významem informačních

systémů o právu a o případné odpovědnosti za poskytnutí nesprávné

informace.

Pokud bychom se nyní chtěli zamyslet právě nad tímto problémem, je

potřeba si přitom uvědomit, že řada různých informačních systémů nahlíží na

náš právní řád různě, a to především právě pokud jde o platnost některých

právních předpisů (naštěstí většinou těch opravdu starých).

Tak systém Legsys (Legsys Galaxy) považuje za stále platný třeba puncovní

zákon č. 2/1928 Sb. z. a n., který podle něj jakýmsi podivným opomenutím

zákonodárce stále ještě formálně platí, zatímco podle systému ASPI byl naopak

již výslovně derogován.330

V jiné souvislosti jsem se zabýval také zákonem č. 76/1927 Sbírky zákonů a

nařízení o přímých daních, který systém Legsys označuje za stále platný,

328 srov. Kobík, J., Šperl, J., Rambousek, J., Daňové spory – jejich prevence a řešení, ASPI, 2006, str. 217 329 podrobněji k této otázce Kobík, J., Šperl, J., Rambousek, J., Daňové spory – jejich prevence a řešení, ASPI, 2006, str. 352 330 srov. Kobík, J., Daňová kontrola, ASPI, 2006, str. 115 – 116

166

zatímco systém informací o právu ASPI jej považuje za derogovaný.331 Řada

odborníků považuje za zcela nepochybné, že zákon o přímých daních z roku

1927 byl zcela bezpečně zrušen. Nesmírně zajímavou se z tohoto hlediska jeví

otázka po významu společenského působení informačních systémů o právu.

Nejméně jeden konstatuje, že zákon o přímých daních z roku 1927 byl

bezpochyby a výslovně zrušen.

Další konstatuje, že tento zákon nejméně z určité části platí dál.

Porozhlédneme-li se přitom například právě v blízkém sousedství zákona č.

76/1927 Sb. z. a n., zjistíme, že (zřejmě v tomto směru velkorysejší) systém

Legsys považuje za platný například předpis publikovaný pod č. 74/1927 Sb. z.

a n. (podle ASPI zrušený pod č. 187/1950 Sb.), nebo třeba hned následující č.

77/1927 Sb. (podle ASPI byl zrušen pod č. 90/1950 Sb.).

Začneme-li daným rokem vůbec od začátku, pak zjistíme, že podle systému

Legsys stále formálně platí například předpisy publikované pod č. 1 až 8/1927

Sb. z. a n., zatímco předpis č. 1/1927 citované sbírky byl podle ASPI zrušen

pod č. 11/1955 Sb., předpis č. 2/1927 cit. sbírky byl podle ASPI zrušen pod č.

142/1950 Sb. atd. (není třeba čtenáře zatěžovat sumou dalších příkladů, které

si v případě zájmu bez obtíží může vyhledat sám).

Podle systému Legsys ze 190 předpisů publikovaných v roce 1927 ve

Sbírce zákonů a nařízení stále platí 146, podle systému ASPI už jen zlomek

tohoto čísla (ale některá přece jenom), a podobně to platí i pro jiné meziválečné

roky.

Podstatné ovšem je, že rozdíly zde jsou, a že jejich kvantita jednoznačně

vyvrací možnost, že by šlo o pouhou výjimku, která firmat regulam (potvrzuje

pravidlo). To samozřejmě není dobře, a ještě horší je, že nelze jednoznačně

říci, kde je pravda (a tedy kde je právo).

Zásadní je především to, že v legislativním kvasu nejrůznějších období byla

celkem bez ladu a skladu přijímána značná množství zákonů i jiných právních

předpisů (což se ovšem děje dodnes), přičemž jejich derogační klauzule byly

(naštěstí hlavně v minulosti) neurčité, neúplné a nepovedené a připouštěly

331 Kolektiv autorů, Meritum – daně 2006, ASPI 2/2006, str. 208

167

nejrůznější výklad,332 takže v současnosti se už téměř každý dovolává závěrů

některého systému o právu, aniž by byl vůbec schopen (o ochotě ani nemluvě)

sám jinými způsoby dohledat, zda ten či onen předpis vůbec platí nebo ne.333

Obrovským způsobem tak stoupá význam informačních systémů o právu,

ale i (minimálně) morální odpovědnost jejich tvůrců.

Jsou to totiž právě tyto systémy, které vytvářejí relevantní představu o tom,

co je právem (představu de lege lata) a do jisté míry tak fakticky právo i

spoluvytváří.334 Po pravdě řečeno, fungování právního praktika bez nich není

vůbec myslitelné.

Bylo již řečeno, že v minulých (naštěstí opravdu jen minulých) letech

derogační klauzule byly neurčité, neúplné a nepovedené a připouštěly

nejrůznější výklad, nepochybně téměř vždy ke škodě věci, protože vznikají

pochyby o tom, co je vlastně (platným) právem.

Takový je i příklad sporného zákona č. 76/1927 Sb. z. a n., o přímých

daních, k němuž mi nezbývá, než se pro ilustraci ještě jednou vrátit, protože věc

bohužel není tak jednoduchá, jak by se snad mohlo zdát.

Pro začátek: nikdo asi nepopře, že zrušuje-li některý zákon výslovně jeden

(jen jeden) další zákon, nelze z toho žádným způsobem vyvodit, že by

současně výslovně derogoval i další (nemůže je totiž rušit výslovně, když o nich

přece mlčí).

O tom těžko někdo zapochybuje. Jestliže zákon č. 283/1993 Sb., o státním

zastupitelství, v § 45 zrušil jen zákon č. 60/1965 Sb., o prokuratuře, pak to

prostě znamená, že výslovně zrušil jen tento jediný zákon (a žádný další), tedy,

jen trochu jinak řečeno, že nezrušil žádný jiný zákon nežli ten, ohledně kterého

tak výslovně stanovil.

Ustanovení § 25 odst. 3 zákona č. 78/1952 Sb., o dani z příjmů

obyvatelstva, přitom skutečně zní: „Počínaje berním rokem 1953 se zrušují

dosud platná ustanovení zákona o přímých daních (...).“ Jenže kterého?

332 srov. Nerudová, D., Harmonizace daňových systémů zemí Evropské unie, ASPI, 2005, str. 199 333 podrobněji k této otázce Kobík, J., Daňová kontrola, ASPI, 2006, str. 246 – 247 334 Kolektiv autorů, Meritum – daně 2006, ASPI 2/2006, str. 289

168

Zákon č. 78/1950 Sb. výslovně říká (ovšem trochu jinými slovy, viz výše), že

zrušuje jeden (a právě jen jeden) zákon o přímých daních.

Jenže v té době, alespoň zčásti, platily dva. V systémech informací o právu

najdeme nejméně deset zákonů obsahujících ustanovení zákona o přímých

daních z roku 1896, které v roce 1950 platily (už proto, že podle těchto systémů

platí dodnes).

Jestliže existují (a platí) dva zákony téhož jména a třetí zákon zrušuje jen

jeden z nich, aniž by řekl který, dovodíme nejspíš, že ruší ten starší (ačkoli, kdo

to ví určitě), a to tím spíše, že právě z něj zbyla jen skutečně nepočetná

nezrušená ustanovení, zatímco z onoho druhého v té době platilo naopak ještě

téměř vše – jeho ustanovení by se zrušovala až účinností zákonů z roku 1952,

takže před ní by logicky byla dosud nezrušena.335 Zákony tehdejší daňové

reformy byly totiž sice přijaty 11. prosince 1952, a byly vyhlášeny 22. prosince

1952, címž se staly platnými, ale všechny nabyly účinnosti až dnem 1. ledna

1953.336

V době, kdy se mimo jiné i zákon č. 78/1952 Sb. stal platným (tj. 22. 12.

1952), nebylo tedy ještě v podstatě zrušených ustanovení zákona č. 76/1927

Sb. z. a n., takže nelze dost dobře v souvislosti s ním hovořit o jeho zbývajících,

dosud nezrušených ustanoveních.

To je ovšem jen podpůrný argument pro závěr, jinak plynoucí z logiky věci,

totiž že existují-li (a platí) dva zákony téhož jména a třetí zákon zrušuje jen

jeden z nich, aniž by řekl který, dovodíme nejspíš, že ruší ten starší. To však jen

na okraj.

Považoval bych nicméně za velmi nelogické, dokonce velmi podivné, kdyby

„ustanovení zákona o přímých daních“ rušilo novější zákon o přímých daních,

avšak ponechalo v platnosti napřílad v téže době platná ustanovení o přímých

daních v zákoně č. 313/1920 Sb. z. a n. nebo č. 384/1922 Sb. z. a n. (tyto

zákony o změnách v systému přímých daní sice platí jak podle systému ASPI,

335 srov. Kindl, M., Telecký, D., Válková, H.: Zákon o správě daní a poplatků, C.H. Beck, Praha 2002, str. 56 336 srov. Kobík, J., Daňová kontrola, ASPI, 2006, str. 147 – 148

169

tak i podle systému Legsys dokonce dodnes, mám však za to, že lze dovodit

jejich zrušení právě citovaným ustanovením zákona č. 78/1952 Sb.).

Přijmeme-li ovšem zásadu, že existují-li (a platí) dva zákony téhož jména a

třetí zákon zrušuje jen jeden z nich, aniž by řekl který, dovodíme nejspíš, že ruší

ten starší, pak bych mohl s parafrází Galilea vítězně zvolat „a přece platí“

(zákon č. 76/1927 Sb. z. a n.).

Pokud ji nepřijmeme (jiný logický postup ovšem není, takže bychom ji

přijmout měli) pak buď stále platí torzo zákona o přímých daních z roku 1896

nebo je otázka po tom, co je vlastně součástí našeho právního řádu,

neřešitelná.

V této stati ovšem nejde ani jenom o to, zda zákon o přímých daních z roku

1927 ve své procesní části dosud platí (k čemuž se stále i s ohledem na právě

uvedené přikláním).

Jde o to, že nepořádek v derogačních klauzulích (naštěstí jen v minulosti)

dokonale znepřehlednil náš právní řád.337 Orientace v něm se stala nadmíru

složitou, a musí-li odborníci vést diskuse o tom, zda ten či onen zákon (!) stále

platí nebo ne, pak je v labyrintech takového práva občan laik dokonale ztracen.

337 srov. Kindl, M., Telecký, D., Válková, H. : Zákon o správě daní a poplatků, C.H. Beck, Praha 2002, str. 65

170

9. Závěr

Soustava orgánů daňové správy prošla dlouhým vývojem poznamenaným i

některými celospolečenskými zvraty.

Jako pozitivní trend se nepochybně prosadilo oddělení všeobecné správy od

specifické správy daňové, je zřejmé, že toto oddělení se osvědčilo a že období

návratu od tohoto principu k opětovnému spojení správy všeobecné a speciální

správy daňové bylo naopak krokem zpět. Proto také je historicky spojení

všeobecné a speciální správy spojeno s obdobími zpátečnického režimu, ať již

jde o poslední období existence rakousko – uherské monarchie anebo naopak

období vrcholného socialismu.

Naopak, oddělení všeobecné správy od speciální správy daňové je

historicky spojeno s nástupem demokratického režimu, a to opakovaně (tj. po

roce 1918 a po roce 1989, resp. 1990).

V posuzované době je toto oddělení třeba chápat jako totální, protože na

úrovni všeobecné územní správy už neexistují žádné státní orgány.

Všeobecnou správu v plném rozsahu převzaly orgány územní (případně

profesní či ještě jiné) samosprávy, které vykonávají například územní

samosprávu v tzv. samostatné působnosti obcí a krajů, zatímco v tzv.

přenesené působnosti byly orgány obcí a krajů pověřeny, aby vykonávaly

dokonce státní správu338 (stát na ně tedy delegoval výkon veřejné výkonné

moci, výkon státní správy).

Naopak, územní finanční orgány vykonávající daňovou správu, tedy jinak

řečeno, vykonávající správu daní v území, jsou nadále státními orgány a stát si

skrze ně výkon státní správy v daňové oblasti ponechal.

Stejnou, respektive podobnou, časovou osu můžeme vysledovat i v oblasti

soudní kontroly veřejné správy. V období nástupu nedemokratických režimů

správní soudnictví upadá nebo je dokonce zrušeno, v obdobích nástupu

demokracie naopak dochází k jeho vzniku (opětovnému vzniku) či rozvoji.

338 srov. Hendrych D. a kol., Správní právo, Obecná část, 5. Rozšířené vydání, Praha: C. H. Beck, 2003, str. 434 – 435

171

Správní soudnictví jako nástroj soudní kontroly výkonné moci tedy patří mezi

jednu z významných garancí demokracie.339 Dlužno říci, že opuštění

enumerativních principů340 možnosti soudního přezkumu ve prospěch možnosti

soudně přezkoumat prakticky každé meritorní rozhodnutí veřejné správy,

včetně správy daňové, představuje výrazné posílení prvků demokratické

kontroly systému veřejné správy.

Zamyšlení nad historickým vývojem nám tak poskytuje obraz o dvojím

návratu. S pádem demokracie se opakovaně spojuje soustředění všeobecné se

správou daňovou a také úpadek nebo zánik možnosti obecného soudního

přezkumu správních rozhodnutí.

S rozvojem demokracie přichází trend opačný. Obojí se v nedlouhých

dějinách našeho národního státu stalo už dvakrát, takže lze pomaličku vyloučit

nahodilost těchto interakcí.

Poměrně záhy po listopadu 1989 bylo rovněž zřejmé, že dosavadní daňová

správa je neúčinná, nevyhovuje a nemůže zdaleka plnit úkoly, které na ni jsou

v normální tržní ekonomice kladeny. Vedle radikální daňové reformy bylo nutno

vytvořit a připravit orgány, které by zabezpečily její realizaci. K 1. lednu 1991

tak byl zákonem č. 531/1990 Sb. vytvořen systém územních finančních orgánů,

který v posuzovaném období tvořilo 8 finančních ředitelství (pro hlavní město

Prahu, dále v Praze, v Českých Budějovicích, v Plzni, v Ústí nad Labem,

v Hradci Králové, v Brně a v Ostravě) jako orgánů druhoinstančních, a 218

finančních úřadů jako orgánů prvé instance. Územní finanční orgány vykonávají

správu všech daní (s výjimkou spotřebních daní) a rovněž dalších příjmů

veřejných rozpočtů.341

Po 40 letech se do resortu financí v roce 1993 vrátila celní správa. Bylo

zřízeno Generální ředitelství cel jako součást Ministerstva financí, jemuž bylo

podřízeno 21 oblastních celních úřadů a jim dále 136 celních úřadů. Po

reorganizaci v roce 1997 byly oblastní celní úřady nahrazeny 8 celními

339 srov. Kamlach, M., Nové správní soudnictví, Bulletin advokacie, 2003, č. 1, str. 177 340 srov. Kadečka, S., Reforma správního soudnictví, Ekonom, 46, 2002, č. 17, str. 97 – 98 341 srov. Kindl, M., Telecký, D., Válková, H.: Zákon o správě daní a poplatků, C.H. Beck, Praha 2002, str. 55 – 56

172

ředitelstvími (v Praze, v Českých Budějovicích, v Plzni, v Ústí nad Labem,

v Hradci Králové, v Brně, v Olomouci a v Ostravě), jimž bylo podřízeno 91

celních úřadů s řadou poboček.

V souvislosti se vstupem České republiky do Evropské unie a zrušením

celních kontrol na hranicích a u obchodu v rámci EU byla v roce 2004 síť

celních úřadů redukována na 44, celní orgány však současně převzaly od

územních finančních orgánů správu spotřebních daní. Generální ředitelství cel

bylo vyčleněno z Ministerstva financí a stalo se orgánem jemu podřízeným.

Daňovou správu v posuzovaném období řídilo Ústřední finanční a daňové

ředitelství, které bylo integrální součástí Ministerstva financí jako jeho vnitřní

organizační útvar. Definitivně již mimo daňovou správu zůstaly katastrální

úřady.

Daňová a celní historie českých zemí ve 20. století byla skutečně složitá a

pestrá, neboť nutně odrážela nejen ekonomický vývoj, ale hlavně zásadní

zvraty politické. Lze jen doufat, že do budoucna už bude tento vývoj kontinuální,

že daňová soustava i daňová správa se budou vyvíjet a fungovat ku prospěchu

České republiky a jejích občanů, jak jim zaručuje i Ústava a Listina základních

práv a svobod.

173

Použitá literatura:

Bakeš, M. a kol., Finanční právo 3, aktualizované vydání, Praha: C.H. Beck, 2003

Bartoš, J., Trapl, M.: Československo 1918-1938, Olomouc 1994

Boněk, V.: Zákon o správě daní a poplatků komentář, 1. Vydání, Praha,

CODEXBohemia, 1997

Brothánková, J., Žišková, M., Soudní řád správní a předpisy související s novou

úpravou správního soudnictví s vysvětlivkami, Linde Praha a.s., 2003

Cassel, G.: Pád zlaté měny, Praha 1936

Červený, P., Novotný, J.: Analýza dluhového zatížení československého státu

v období první republiky, Politická ekonomie 1/1998

Engliš K., Věčné ideály lidstva, Vyšehrad 1992

Funk Vilém: Finanční věda, Praha 1929

Funk Vilém: Naše berní právo, Praha 1936

Gebhart J., Kuklík J.: Druhá republika 1938-1939, Svár demokracie a totality

v politickém, společenském a kulturním životě, Paseka, Praha 2004

Grůň Lubomír: Dejiny daní, poplatkov a cla, Bratislava 2000

Hácha, E., Správní soudnictví, Slovník veřejného práva československého, sv. IV.,

Brno, 1938

Hendrych D. a kol., Správní právo, Obecná část, 5. Rozšířené vydání, Praha: C.H.

Beck, 2003

Hoetzel, J., Soudní kontrola veřejné správy, Praha, 1924

Holub, M., Leipert, J.: Příspěvek na obranu státu a mimořádná daň ze zisků,

Praha 1938

Chmelík, M.: Rozhodnutí v daňovém řízení, Právní rozhledy, 2000, číslo 3

Kadečka, S., Reforma správního soudnictví, Ekonom, 46, 2002, č. 17

Kainová, L., Janáková, Y.: Daňová kontrola – práva a povinnosti podnikatele, 1.

vydání, Praha, Computer Press, 2000

Kalous, S., Kohoutková, A.: Správa daní aneb daňový subjekt versus správce

daně, 1. vydání, Praha, nakladatelství Pragoeduca, 1996

Kamlach, M., Nové správní soudnictví, Bulletin advokacie, 2003, č.1

Kárník, Z.: České země v éře Prnví republiky (1918-1938), 1.-3. díl, Praha 2000 a

2002

174

Kaser, M. C., Radice, E.A.: The Economic History of Eastern Europe 1919 – 1975,

Clarendon Press, Oxford 1986

Kennedy, P.: Vzestup a pád velmocí, Praha 1996

Kindl, M., Telecký, D., Válková, H.: Zákon o správě daní a poplatků, C.H. Beck,

Praha 2002

Kobík, J., Daňová kontrola, ASPI, 2006

Kobík, J., Šperl, J., Rambousek J., Daňové spory – jejich prevence a řešení, ASPI,

2006

Kobík, J., Šperl, J., Dokazování v daňovém řízení, ASPI, 6/2005

Kolektiv autorů, Meritum – daně 2006, ASPI 2/2006

Kolektiv autorů, Nová úprava správního soudnictví, ASPI Publishing, 2003

Krejčí J., Několik poznámek k historii navrácení československého měnového

zlata, Právník, č. 7/1996

Krejčí J, Reparace a některé další nároky vůči Německu, vyplývající z Mnichovské

dohody a z druhé světové války, Právník, č. 12/1995

Kubů, E., Pátek, J. a kol.: Mýtus a realita hospodářské vyspělosti Československa

mezi světovými válkami, Karolinum 2000

Kuklík J.: Mýty a realita tzv. Benešových dekretů. Dekrety prezidenta republiky

1940 – 1945, Linde, Praha 2002

Maaytová, A., Novotný, J., Peková, J.: Československé veřejné finance v letech

1918 – 1938, Acta Oeconomica Pragensia 1/1998

Malý K. a kolektiv, Dějiny českého a československého práva do roku 1945, Linde,

Praha 1997

Mazanec, M., Správní soudnictví, Praha, 1996

Mikule, V., Správní soudnictví v Československu, Acta Universitatis Carolionae –

luridica, 1968, č. 4

Nerudová, D., Harmonizace daňových systémů zemí Evropské unie, ASPI, 2005

Novotný, J.: Únosnost státního zadlužení na příkladu Československé republiky

v letech 1918-1930, AOP 1/1998

Olšovský, R., Průcha, V., Gebauerová, H., Dobrý, A., Pražský, A.: Přehled

hospodářského vývoje Československa v letech 1918-1945, Praha 1961

175

Pavel, J., Analýza efektivnosti mimorozpočtového financování veřejných

výdajových programů, výzkumná (oponovaná) zpráva k projektu FRVŠ G5-1597,

FFÚ VŠE 2003

Pavel, J., Velikost a struktura vojenských výdajů na národní obranu

v Československu v letech 1918-1938. 1. vyd. Praha: Národohospodářský ústav

Josefa Hlávky, 2004

Peroutka, F.: Budování státu, Lidové noviny 1991

Picmaus František a kol.: Ďaně, odvody a poplatky v ČSSR, Praha 1985

Pitrová, L., Pomahač, R., Evropské správní soudnictví, Praha, C.H. Beck, 1998

Procházka, Z. a kol.: Vojenské dějiny Československa, III. díl, Naše vojsko Praha

1987

Průcha V. a kolektiv: Hospodářské a sociální dějiny Československa 1918-1992,

1. díl Období 1918-1945, Doplněk, Brno 2004

Půlpán, O., Poměr soudů k správním aktům, Praha, 1946

Rašín, A.: Finanční a hospodářská politika československá do konce r. 1921,

Praha 1922

Schelleová, I., Správní soudnictví, Praha, Eurolex Bohemia s.r.o.

Sekanina, M., Kdy nám bylo nejhůře? Hospodářská krize 30. let 20. století

v Československu a její východiska, Libri 2004

Slovník obchodně technický, účetní a daňový, I.-XI. Praha 1929-1940

Slovník veřejného práva československého I.-V., Brno 1929-1948

Studie o sudetoněmecké otázce, Ústav mezinárodních vztahů, Praha, 1996

Šrámek, P.: Československá armáda v roce 1938, Brno-Náchod, 1996

Šrobár, V.: Státní hospodaření za války a po revoluci, Ministerstvo financí, Praha

1946

Tomeš, J.: Slovník k politickým dějinám Československa 1918-1992, Praha 1994

Varvařovský, P., Ke koncepci správního soudnictví, Právní praxe, 1994, č. 1

Vavřínek F., Základy práva ústavního, Veřejné právo našeho státu, Všehrd, 1930

Vencovský, F.: Státní finance v historii Československa – období 1918-1947,

Finance a úvěr 8/1994

Vencovský, F.: Řízení naší měny v prvním Československu, Finance a úvěr

4/1996

176

Vencovský, F.: K rozpočtové a daňové reformě před sedmdesáty roky. Finance a

úvěr 6/1997.

Vencovský, F.: Dějiny českého ekonomického myšlení do roku 1948, Brno 1997

Vencovský, F.: Mnichov 1938 – počátek měnové a finanční devastace české

ekonomiky, Finance a úvěr 9/1998

Vencovský, F. a kol.: Dějiny bankovnictví v českých zemích, Bankovní institut

1999

Vítek, L.: Daňová politika České republiky, Studie Národohospodářského ústavu

Josefa Hlávky 6/2001

Vybral Vladimír: Nástin československého práva finančního, Praha – Brno 1934

Zoulík., F., Historický vývoj a typy správního soudnictví, Acta Universitatis

Carolionae – luridica, 1993, č. 2 – 3

Právní předpisy a judikatura:

Zákon č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších předpisů

Zákon č. 76/1927 z. a n., o přímých daních

Zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád

Zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů

Zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů

Zákon č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů

Zákon č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád)

Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů

Zákon č. 373/2005 Sb., o spotřebních daních, ve znění pozdějších předpisů

Zákon č. 13/1993 Sb., celní zákon, ve znění pozdějších předpisů

Zákon č. 588/1992 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění pozdějších předpisů

Zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů

Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších

předpisů

Usnesení Krajského soudu v Brně sp. zn. 30 Ca 9/99-39 ze dne 9. 6. 1999

Rozsudek Městského soudu v Praze sp. zn. 38 Ca 340/95 ze dne 27. 1. 1998

Rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem sp. zn. 15 Ca 306/1995 ze dne 17.

1. 1994

177

Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové sp. zn. 31 Ca 135 / 96 ze dne 13. 5.

1997

Rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích sp. zn. 10 Ca 370 / 97 ze dne

14. 1. 1998

Rozsudek Krajského soudu v Brně sp. zn. 29 Ca 360 / 95-36 ze dne 23. 11. 1997

Rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích sp. zn. 10 Ca 422 / 96-35 ze

dne 10. 12. 1997

Usnesení Ústavního soudu České republiky sp. zn. I. ÚS 285/96 ze dne 28. 5.

1997

Nález Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 373/98 ze dne 25. 2. 1999

Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové sp. zn. 30 Ca 186 / 96-19 ze dne 21.

3. 1997