diseñando programas de reducción de pobreza dentro de un sistema integrado: que hemos aprendido?...

Diseñando programas de reducción de pobreza dentro de un sistema integrado:

Que hemos aprendido?

Nicholas BarrLondon School of Economicshttp://econ.lse.ac.uk/staff/nb

Las Políticas Sociales en Argentina hacia el Bicentenario II: Resultados y Experiencias

Buenos Aires, 9-10 Abril 2008

Nicholas Barr, Buenos Aires, April 20082

Diseñando programas de reducción de pobreza dentro de un sistema integrado:

Que hemos aprendido?

1 Contexto

2 Componentes básicos

3 Experiencia internacional

4 Conclusiones


1 Contexto

• Objetivos principales: que es lo que queremos lograr?

• Enfoques sobre el alivio a la pobreza


Que intentamos hacer?Aumentar el bienestar individual mediante:

– Seguridad de ingresos, a través del acceso a• Oportunidades de ingresos• Suavización del consumo• Seguros• Reducción de la pobreza

– Mantenimiento y mejoramiento de la salud física y emocional– Educación para el desarrollo personal y actividad en el mercado

laboral

• Esta charla se concentra en la reducción de la pobreza– El tema a veces se presenta como el mejoramiento de la

integración del seguro social y de asistencia social – Esta charla incluye ese tema pero adopta un enfoque más amplio


Enfoques para la reducción de pobreza

• Beneficios para bajos ingresos (asistencia social)

• Beneficios contributivos (seguro social) • Beneficios ‘Universales’: beneficios no-

contributivos focalizados en otros indicadores que no sean ingresos

• Cuáles son los pros y contras de éstos enfoques?


2 Componentes Básicos

• Testeo de ingresos

• Focalización mediante indicadores

• El principio contributivo: cuán útil es el seguro social para la reducción de pobreza?


Testeo de ingresos

• Método: identificar a las personas pobres a través de sus ingresos

• Ventajas: permite focalizar con precisión• Desventajas:

• Oferta de trabajo: fuertes desincentivos• Ahorro: fuertes y continuos desincentivos (especialmente importante

dado el esfuerzo por aumentar ahorros) • Cobertura: pocos interesados, resultando en cobertura incompleta por:

(a) altos costo de cumplimiento (b) estigmatización

• Administración: exigente en términos de: (a) capacidad institucional y (b) costos

• PERO: testeo de riqueza (manteniendo los beneficios fuera del alcance de los ricos) puede ser útil


Focalización por indicadores• Método: identificar a las personas pobres a

través de indicadores distintos al ingreso • El indicador ideal es:

• Altamente correlacionado con la pobreza• Exógeno al individuo• Fácil de observar

• Ventajas: evita a los efectos negativos más graves del testeo de ingresos

• Desventajas: la focalización no es perfecta – quedan algunas brechas y derrames


El principio contributivo: cuán útil es el seguro social para la reducción

de pobreza?

• Las contribuciones son esenciales para los beneficios dirigidos básicamente a la suavización del consumo

• Esto no implica que el seguro social contributivo es la única o la mejor manera de estructurar la política de alivio a la pobreza.


El mundo en aquel entonces

• La política social en 1950 se basaba en una serie de suposiciones

• Estados-nación independientes• Por lo general, empleo a tiempo completo y a largo plazo• Movilidad internacional limitado• Núcleo familiar estable con padre proveedor y madre ama de

casa• Una vez adquiridas, las habilidades se mantenían a lo largo de la

vida

• Aunque no fuera verdad entonces, era suficientemente verdad para que sea una base realista


Qué ha cambiado?• Aumento en competencia internacional

(‘globalización’)• Naturaleza del trabajo cambiante, con mercados

laborales más fluidos (‘post-industrialización’)• Creciente movilidad internacional• Cambios en la naturaleza de la familia

• Estructuras familiares más fluidas• Mayor participación de mujeres en el mercado laboral

• Menor duración de las habilidades adquiridas (‘edad informática’)


Implicaciones importantes• Se destacan dos tendencias:

• Los patrones de trabajo más diversos crean problemas de cobertura cuando los beneficios están atados a las contribuciones basadas en el empleo

• Las estructuras familiares cada vez más fluidas crean problemas de cobertura si los beneficios de la mujer están basados en las contribuciones de su marido

• Ambas tendencias señalan a los beneficios individuales e universales (no-contributivos y sin testeo de ingresos) como un mecanismo para extender la cobertura de las políticas de reducción de pobreza y para mejorar el equilibrio de género.

• Una pensión básica universal• Beneficios para niños


Una pensión básica universal• Argumentos a favor de las pensiones contributivas

– Microeconómicos: representación explicita del principio del seguro– Macroeconómicos: aumenta la base de impuestos– Economía política: el vínculo con el empleo puede ayudar a

mantener el apoyo de la clase media

Pero– Cobertura puede ser incompleta

• Por problemas de conformidad, y• Para gente con carreras fragmentadas, mujeres, trabajadores

autónomos, y trabajadores informales– El sistema puede ser regresivo

• Si se necesitan muchos años de contribuciones para calificar para cualquier pensión

• Si un beneficio universal llega a la clase media en áreas urbanas y no a los pobres en áreas rurales

– La administración puede ser muy costosa o ineficiente


Argumentos en favor de una pensión básica no-contributiva (1)

• Cobertura:– El principio contributivo supone que los trabajadores tienen

empleo largo y estable, entonces la cobertura crece. La historia no ha sostenido este argumento

– Los beneficios universales pueden cubrir a todos, incluyendo a las mujeres, trabajadores informales, etc.

• Distribución:– Evita la tendencia de los beneficios contributivos a crear trabajos

de baja calidad– Evita a la tendencia a la regresividad

• Adecuación:– Capaz de aliviar la pobreza– Pero suficientemente bajo como para ser fiscalmente sostenible


Argumentos a favor de una pensión básica no-contributiva (2)

• Focalización: la edad es un indicador útil de la pobreza• Los incentivos para trabajar y ahorrar son mejores que en

el caso de los beneficios testeados por ingresos • Beneficios sociales más amplios:

• Algunos demuestran que los beneficios universales contribuyen a la solidaridad familiar

• Puede mejorar el acceso a otros servicios, por ejemplo, de salud

• Ajustable a restricciones presupuestarias: tres instrumentos

• Tamaño de la pensión• Edad en la que se paga la pensión por primera vez• Quizás también un testeo de riqueza


Beneficios para niños• Los beneficios para los niños son, por lo general, bien

focalizados• Esto no es un accidente:

• Los padres son jóvenes, entonces no están en la cima de su capacidad de generar ingresos

• La llegada de los hijos muchas veces reduce los ingresos secundarios de la familia

• Por razones del ciclo de vida, las familias con hijos sistemáticamente tienen bajos ingresos en relación a sus necesidades

• Señalar excepciones es como discutir que los que fuman mucho pero viven más de 90 años desmienten los efectos nocivos de fumar.

• Por otro lado, los beneficios focalizados a través de la madre pueden tener beneficios sociales más amplios.


3 Experiencia internacional

• Problemas• Problemas con sistemas contributivos

• Problemas con el testeo de ingresos

• Hacia una solución• Testeo de riqueza

• Pensiones básicas no-contributivas


Problemas con sistemas contributivos

• En un sistema contributivo, las personas con registros de contribución incompletos reciben pensiones bajas

• En los países en desarrollo el problema es común, dada la capacidad institucional limitada y la actividad informal generalizada.

• Pero el problema también surge en países desarrollados• Carreras fragmentadas, más variedad de relaciones laborales y

tiempo fuera del mercado de trabajo• El Reino Unido requiere de mas de 40 años de contribuciones

para otorgar una pensión completa; 85% de los hombres califican para la pensión completa, pero sólo 30% de las mujeres

• Por esta razón, desde el 2010 el requisito para contribuciones bajará a 30 años


Problemas con el testeo de ingresos• A mediados de los años 80, el Reino Unido cambió de

indexación por salarios a indexación por precios para su pensión estatal

• La tasa de reemplazo para la pensión básica cayó del 20% del salario promedio al 16% en el 2005

• Como resultado, una gran y creciente cantidad de pensionistas recibieron complementos testeados por ingresos– Los desincentivos laborales juegan en contra de una política de

aliento de mayor participación entre los trabajadores mayores – Los desincentivos de ahorros juegan en contra de una política de

mejoramiento de pensiones vía ahorros • La Comisión de Pensiones del Reino Unido (2005)

recomendó que la pensión sea mayor y con menos testeo de ingresos


Testeo de riqueza

• Los argumentos en contra de un testeo de ingresos no se aplican de manera sustancial al testeo de riqueza (que pone los beneficios fuera del alcance de los ricos)

– Australia– Chile


Pensiones básicas no-contributivas

• OCDE– Australia: monto fijo no-contributivo + testeo de riqueza– Nueva Zelanda: monto fijo no-contributiva– Países Bajos:

• Pensión de monto fijo• Financiado por un elemento específico del impuesto a las ganancias• Entonces se puede ver como contributiva, pero también universal

• Otros– Chile: no-contributivo + testeo de riqueza– Sud-África:

• Testeo de ingresos, pero moviéndose hacia un testeo de riqueza• Bocas de pago móviles en áreas rurales


4 Conclusiones

• No volver a 1938; el mundo ha cambiado

• Cuando se piensa en el diseño, considerar– Las brechas de cobertura que surgen aún en los

sistemas contributivos mas eficientes – Los problemas que surgen de confiar

demasiado en el testeo de ingresos• Incentivos negativos para el trabajo y el ahorro

• Cargas administrativas pesadas


Cuestiones estratégicas sobre el diseño

• En orden decreciente de dependencia del testeo de ingresos

(a) Asistencia social pura (b) Seguro social apoyado por asistencia social(c) Beneficios no-contributivos

• Estrategias para el alivio a la pobreza– Enfoque 1: integrar la seguridad social y la asistencia

social, es decir, la opción (b) mencionada– Enfoque 2: combinar beneficios no-contributivos

(pensión universal básica, beneficios para niños) con (mucho menos) asistencia social


Conclusión• Los desarrollos en teoría económica, los cambios

sociales y ejemplos locales dan que pensar, especialmente: – Una pensión universal básica

• Con o sin testeo de riqueza• Pagadera a una edad que haga compatible su adecuación con su

sostenibilidad fiscal.• Esa edad aumentaría al crecer la expectativa de vida

– Una combinación de la pensión universal básica y el beneficio para niños que reduce la necesidad de asistencia social testeado por ingresos

– Con este enfoque en el alivio a la pobreza, evitando el testeo de ingresos, la oferta de trabajo y los incentivos para ahorrar aumentan y se crea un ambiente en el cual:

• Las políticas de activación pueden ser más efectivas• La suavización del consumo contributivo puede ser más efectiva


ReferenciasBarr, Nicholas (2004), The Economics of the Welfare State, 4th edn, Oxford:

Oxford University Press and Stanford, Calif.: Stanford University Press.Barr, Nicholas (2006), ‘Pensions: Overview of the Issues’, Oxford Review

of Economic Policy, Vol. 22. No. 1, pp. 1-14. Barr, Nicholas and Diamond, Peter A. (2006), ‘The Economics of

Pensions’, Oxford Review of Economic Policy, Vol. 22. No. 1, pp. 15-39.

Barr, Nicholas and Diamond, Peter A. (forthcoming, 2008), Reforming pensions: Principles and policy choices, New York and Oxford: Oxford University Press.

UK Pensions Commission (2004), Pensions: Challenges and Choices: The First Report of the Pensions Commission, London: TSO, downloadable from http://www.pensionscommission.org.uk/publications/2004/annrep/index.asp

UK Pensions Commission (2005), A New Pension Settlement for the Twenty-First Century: Second Report of the Pensions Commission, London: TSO, 2005, downloadable from http://www.pensionscommission.org.uk

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