digitale indiening omgevingvergunning mijlpaal op weg naar ... · een overheid die klantgericht is,...

Onderzoek:

Digitale indiening omgevingvergunning

Mijlpaal op weg naar de Andere Overheid In opdracht van: Ministerie van VROM, projectteam Digitaal Omgevingsloket © Zenc, 11 oktober 2005 Auteurs: Marcel Hoogwout Marc de Vries Edwin Stuart John Oldenhuizing Scholto Bos Arre Zuurmond

Samenvatting Voornemen tot verplichtstellen van digitaal loket omgevingvergunning Met de invoering van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) heeft het ministerie van VROM eveneens het voornemen gelanceerd om overheden te verplichten digitaal ingediende aanvragen te kunnen accepteren. Omdat de gemeenten het loket worden voor de omgevingvergunning (art. 3.1. lid 1 Wabo) betekent dit dat iedere gemeente een digitaal loket moet openen voor het online kunnen indienen en ontvangen van omgevingvergunningaanvragen. Het ministerie van VROM heeft het adviesbureau Zenc BV gevraagd om een onderzoek te doen naar de voordelen van dit voornemen én naar de zaken die minimaal opgepakt dienen te worden alvorens deze verplichting met succes wettelijk te kunnen invoeren. Naar verwachting worden er jaarlijks na invoering van de Wabo circa 180.000 omgevingvergunningaanvragen ingediend. Hiervan zal naar schatting circa 40% op termijn digitaal ingediend gaan worden. Dit komt neer op circa 110 á 190 digitale aanvragen gemiddeld per gemeente. Voordelen van digitaal indienen De verplichting om over een interactief digitaal loket te beschikken waar initiatiefnemers online hun omgevingvergunningaanvraag kunnen indienen, kan gezien worden als een grote mijlpaal in de realisatie van de Andere Overheid. Hiermee geeft het kabinet invulling aan het voornemen de overheid om te vormen tot een overheid die klantgericht is, haar zaken op orde heeft, niet naar de bekende weg vraagt, zich niet voor de gek laat houden en niet meer uitgeeft dan nodig is. Het verplichte digitale loket maakt de overheid beter bereikbaar voor de burgers, er is sneller en makkelijker te communiceren, onnodige processtappen worden voorkomen en de administratieve lastendruk voor aanvragers kan aanzienlijk afnemen. Eerste voorlopige berekeningen duiden op een besparing van circa € 725 per aanvraag voor professionele aanvragers tot circa € 181 voor particuliere aanvragers. Landelijk wordt een verlichting van de administratieve lastendruk verwacht tussen de € 15 mln. en 37 mln.per jaar. Maar ook voor de overheden biedt digitale indiening voordelen. Deze variëren van een hogere effectiviteit, - door een betere kwaliteit van de ingediende aanvragen, minder kans op termijnoverschrijdingen, betere beschikbaarheid van vergunninginformatie, mogelijkheden voor semi-geautomatiseerde toetsing en effectiever tweedelijns toezicht -, een verbetering van het imago van de overheid, en efficiencywinst in de verschillende stappen van het behandelingsproces, die kan oplopen tot € 255,- gemiddeld per aanvraag ofwel tot € 12 á € 18 mln. per jaar (vóór aftrek van de benodigde investeringen). Om deze voordelen te kunnen genieten dient de gemeente de aanvragen wel ook digitaal te kunnen verwerken in haar back-office systemen. Gebeurt dit niet, dan is de kans groot dat digitale indiening alleen maar leidt tot verschuiving van de administratieve lasten en tot kostenverhoging bij gemeenten. Vraagstukken rond digitale indiening Een succesvolle implementatie van de digitale loketverplichting vergt dat voldoende aandacht wordt besteed aan een aantal vraagstukken die spelen rondom digitale indiening. Op de belangrijkste vragen wordt in deze rapportage nader ingegaan.

Behoefte Op de vraag of aanvragers gebruik zullen gaan maken van het digitaal loket, kan in ieder geval verondersteld worden dat professionele aanvragers er op zitten te wachten. Over het potentiële gebruik door particuliere aanvragers is minder bekend. Naar verwachting zal dat minder massaal zijn dan bij de professionele aanvragers. Daarom kan het wenselijk zijn zo mogelijk meer onderzoek te doen onder de te verwachten vraag bij particuliere aanvragers. Vanuit met name de professionele aanvragers is wel aangeraden om aandacht te besteden aan de stroomlijning van de indieningsvereisten, de mogelijkheid om vooroverleg te blijven voeren met het bevoegde gezag en de bescherming van hun intellectuele eigendomsrechten. Juridische barrières Wettelijk zijn er geen echte beperkingen alhoewel er wel aandacht nodig is op specifieke punten bij het opstellen van de regeling m.b.t. het verplichte digitale loket. Zo gaat de verplichting om aanvragen digitaal te kunnen ontvangen verder dan de Awb in afdeling 2.3 mogelijk maakt en moet duidelijkheid gecreëerd worden over de vraag wanneer termijnen gaan lopen, indien de gemeente een digitale aanvraag ontvangt namens een ander bevoegd gezag. Daarnaast zijn er specifieke indieningbescheiden die vooralsnog alleen op papier mogen worden ingediend, zoals de verklaring omtrent gedrag. Hierdoor zouden niet alle aanvragen volledig digitaal ingediend mogen worden. Ook is het wenselijk dat vanaf het begin zoveel mogelijk duidelijk is welke informatie uit een digitaal ingediende vergunningaanvraag wel en niet openbaar mag/moet worden gemaakt via een al dan niet online openbaar register. Techniek Gemeenten dienen een aantal technische maatregelen te treffen om digitale indiening mogelijk te maken die verder gaan dan het openen van een e-mailadres. De benodigde technologie hiervoor is inmiddels voldoende beschikbaar en betrouwbaar. Marktpartijen hebben in het onderzoek aangegeven tijdig hun productlijnen te kunnen aanpassen aan de vereisten van een digitaal loket, zolang zij circa minimaal een half jaar van tevoren over de vereiste specificaties en gegevensstandaards kunnen beschikken. Het te ontwikkelen aanvraagformulier moet echter zodanig veel vragen uit de verschillende vergunningstelsels, die in de Wabo worden samengevoegd, combineren, dat het ontwikkelen van één standaard papieren aanvraagformulier naar verwachting niet meer tot een werkbare situatie kan leiden. Alleen een digitaal in te vullen formulier zou hierbij nog voldoende overzicht en klantgemak kunnen bieden. Qua identificatie en authenticatie van de aanvraag wordt aangeraden hooguit beveiligingsniveau ‘midden’ conform de hiervoor veel gebruikte classificaties te hanteren. Voor veel eenvoudige omgevingvergunningaanvragen zou mogelijk ook een lager beveiligingsniveau al voldoende zijn. Kosten De kosten van het openen van een digitaal loket en het ontvangen van digitaal ingediende aanvragen worden vooral bepaald door de kosten die een gemeente moet maken voor het printen en plotten van de indieningbescheiden. Vooral als de gemeente alleen digitaal ontvangt kunnen deze kosten oplopen tot meer dan € 620 per aanvraag. Er is dan eerder sprake van een administratieve lastenverschuiving dan van een administratieve lastenverlichting. Indien de gemeente gebruik maakt van een collectieve voorziening kunnen de kosten per aanvraag aanzienlijk worden beperkt tot circa € 40,- á € 100,- per aanvraag exclusief de kosten van het printen en plotten. In principe kunnen gemeenten via hun legesverordeningen de kosten, die zij

maakt om digitaal indienen mogelijk te maken, doorbelasten aan de aanvragers. Het is echter wenselijk de door te belasten kosten voor digitaal indienen te maximeren. Organisatievermogen gemeenten Punt van zorg is het vermogen van gemeenten om het digitaal loket zonder hulp van buitenaf te organiseren. Naar verwachting zal een groot deel van met name de kleine gemeenten moeite krijgen om deze verplichting naast de vele andere verplichtingen die in dezelfde periode moeten worden gerealiseerd met succes te implementeren. Aangeraden wordt dan ook dat er minimaal een collectieve voorziening wordt getroffen voor de gemeenten die zelfstandig een eigen infrastructuur kunnen optuigen voor hun digitale loket. Daarnaast is het wenselijk om verschillende aan gemeenten opgelegde verplichtingen rondom de informatisering zoveel mogelijk gecombineerd te gaan invoeren. Verplichte standaardisatie Om de verplichting tot een digitaal loket met succes te implementeren is het aan te raden vooral de indieningsvereisten voor de omgevingvergunning wettelijk te harmoniseren en te limiteren. Daarbij moet men vooral niet proberen alle mogelijke aanvragen onder één standaard te vangen. Er is een grote behoefte aan één gegevensstandaard, die gebaseerd is op de verplichte indieningsvereisten, op basis waarvan de digitale indiening kan gaan werken. Ook de limitering van het aantal formats dat kan worden gebruikt om indieningbescheiden te uploaden kan beter verplichtend worden gereguleerd, zij het dat de limiet als een minimum kan worden gepresenteerd. Het ontwikkelen en gebruiken van één standaardformulier is wenselijk, maar kan beter niet verplicht aan ieder bevoegd gezag worden opgelegd. Ook het ontwikkelen en verplichtstellen van standaard applicaties (zoals het schijfje van de belastingdienst) wordt afgeraden. De markt kan hier mogelijk succesvol op inspelen. Collectieve voorziening Om invulling te geven aan de behoefte aan een collectieve voorziening zijn er globaal 3 varianten mogelijk. (1) VROM zet alle kaarten op één centrale voorziening zoals de formulierengenerator van het programma e-Formulieren. (2) VROM laat de marktpartijen voor eigen rekening en risico collectieve voorzieningen aanbieden, al dan niet aan de hand van een aanbestedingstraject, of (3) er wordt gekozen voor een tussenvariant waarin VROM er voor zorgt dat er voor dat er vanuit de overheid een minimale collectieve voorziening (i.c. de formulierengenerator bij het ICTU-programma e-Formulieren) tegen kostprijs wordt aangeboden aan de gemeenten die zelf geen infrastructuur voor een digitaal loket kunnen of willen optuigen (de zogenaamde vangnetvariant). Daarnaast wordt het bedrijfsleven gestimuleerd om alternatieve collectieve voorzieningen te ontwikkelen en aan te bieden. Op basis van de momenteel beschikbare informatie raden wij aan om deze vangnetvariant te volgen.

Naar een agenda voor de komende jaren Ter voorbereiding van de succesvolle invoering van de verplichting aan gemeenten om een digitaal loket te kunnen bieden voor de indiening van de omgevingvergunning wordt aangeraden de volgende projecten te starten:-

1. project harmonisatie indieningsvereisten: Dit project kan gezien worden als het meest cruciale project voor het succes van de Wabo en de digitale indiening. Het zal ook als eerste dienen te worden opgepakt en afgerond.

2. project ontwikkeling gegevenstandaarden: in dit project dient zoveel mogelijk aansluiting te worden gezocht bij reeds bestaande en in ontwikkeling zijnde standaarden voor de elektronische overheid.

3. project ontwikkelingen digitaal aanvraagformulier: Hierin kunnen tevens de experimenten worden ondergebracht die momenteel worden opgezet rondom het digitaal bouwvergunningen- en milieuvergunningaanvraagformulieren

4. project opstellen AMvB: In dit project moeten onder andere alle wettelijk te regelen aanbevelingen uit deze rapportage een plaats krijgen.

5. project ontwikkeling collectieve voorzieningen: Dit project zal zich moeten richten op het realiseren van een minimale collectieve voorziening binnen het ICTU-programma e-Formulieren én op het stimuleren van marktpartijen om tijdig alternatieven op te zetten.

6. project communicatie: de verplichting het digitaal omgevingsloket te realiseren is nog niet voldoende bekend bij alle doelgroepen.

7. project implementatie: dit project zou twee sporen moeten kennen: ten eerste het promoten en implementeren van het digitaal omgevingsloket via de expertteams die momenteel vanuit het ICTU worden georganiseerd om gemeenten bij te staan bij het implementeren van een verscheidenheid van ICT-projecten. Ten tweede het promoten en implementeren van het digitaal omgevingsloket via het algemene implementatiespoor dat wordt opgezet voor de implementatie van de Wabo in de volle breedte. Hiervoor zal VROM zelf als trekker moeten optreden

Inhoudsopgave 1. Inleiding ........................................................................................................................3

1.1. Naar een agenda ter voorbereiding van de invoering .............................................3 1.2. Gevolgde aanpak ....................................................................................................3 1.3. Opzet rapportage.....................................................................................................4

2. Verplicht digitaal loket voor de omgevingvergunning .............................................5

2.1. Het voornemen tot digitale indiening in het wetsvoorstel ........................................5 2.2. In principe geldt de verplichting alleen voor gemeenten .........................................6 2.3. De verplichting geldt alleen voor de indiening, niet voor de verwerking..................7 2.4. Omvang aanvraagstromen ......................................................................................7 2.5. Administratieve Lasten bij de voorlopers van de omgevingvergunning...................8 2.6. Te verwachten aantal digitaal ingediende aanvragen ...........................................10

3. De voordelen van digitale indiening ........................................................................12

3.1. Digitale indiening als exponent van een Andere Overheid....................................12 3.2. Digitale indiening als belang voor aanvragers van omgevingvergunningen..........13 3.3. Digitale indiening als voorportaal naar een digitale overheid: ...............................15

4. Vraagstukken rondom digitale indiening ................................................................19

4.1. Zitten de aanvragers op digitale indiening te wachten ..........................................19 4.2. Zijn er wettelijke belemmeringen voor de invoering ..............................................21

4.2.1. Inleidende opmerkingen..................................................................................21 4.2.2. Enkele opmerkingen over de procedurele bepalingen in het wetsvoorstel .....22 4.2.3. De bevoegdheid tot het stellen van regels t.a.v. van een digitale procedure..22 4.2.4. Het verplichten tot openstellen van de digitale weg........................................23 4.2.5. De aan de communicatie te stellen eisen .......................................................23 4.2.6. Eventueel in acht te nemen vormvereisten.....................................................24 4.2.7. De vaststelling van het ingaan van termijnen .................................................25 4.2.8. Het gebruik van uniforme digitale formulieren ................................................26 4.2.9. Het vaststellen van de dataset die de aanvrager moet leveren ......................26 4.2.10. De openbaarheid van gegevens ...................................................................27 4.2.11. Conclusies ....................................................................................................29

4.3. Is het technisch mogelijk .......................................................................................30 4.3.1. Benodigde technische maatregelen................................................................30 4.3.2. Werken met één indieningsformulier kan praktisch alleen nog digitaal ..........32 4.3.3. Aanbevolen beveiligingsniveau digitale indiening is ‘midden’.........................33

4.4. Is het te betalen .....................................................................................................34 4.4.1. Kosten bij individueel loket met name afhankelijk van beheersing plotkosten34 4.4.2. Gebruik van collectieve voorzieningen drukt met name de investeringen en beheerkosten ............................................................................................................35 4.4.3. Kunnen de kosten worden doorbelast aan de aanvrager ...............................36

4.5. Kunnen de gemeenten het organiseren ................................................................37 4.5.1. Algemeen organisatievermogen .....................................................................37 4.5.2. Wanneer een aanvraag deels op papier en deels digitaal wordt ingediend ...39

4.6. In hoeverre moet verplicht worden gestandaardiseerd .........................................40 4.6.1. Indieningsvereisten verplicht harmoniseren/standaardiseren.........................41 4.6.2. Gegevensstandaard voor uitwisseling aanvraaginformatie verplichtend vaststellen .................................................................................................................43 4.6.3. Digitaal formulier niet verplicht vaststellen......................................................44

© Zenc Rapportage digitale indiening omgevingsvergunning.docDatum: 13-10-2005 9:07 Pagina 1 van 70

4.6.4. Digitale applicatie niet verplicht stellen ...........................................................45 4.6.5. Identificatie via DigID niet verplicht stellen......................................................45 4.6.6. Minimaal aantal mogelijke formats voor attachments verplicht stellen ...........46

4.7. Kan de markt er op tijd klaar voor zijn ...................................................................47 4.8. Hoe kan het beste worden voorzien in de behoefte aan een collectieve voorziening ...................................................................................................................47

4.8.1. De centrale formulierengenerator ...................................................................47 4.8.2. Collectieve voorzieningen aangeboden door commerciële marktpartijen.......48 4.8.3. Collectieve voorziening overlaten aan de markt of onderbrengen bij de overheid ....................................................................................................................49

5. Naar een agenda voor de komende twee jaar .........................................................51

5.1. Project harmonisatie indieningsvereisten ..............................................................52 5.1.1. Inleidende opmerkingen..................................................................................52 5.1.2. Doel project is opstellen van één regime van indieningsvereisten voor ca 90% van alle aanvragen....................................................................................................52 5.1.3. Aanbevelingen ten aanzien van de aanpak ....................................................52

5.2. Project gegevenstandaarden.................................................................................53 5.2.1. Doelstelling project..........................................................................................53 5.2.2. Aandachtspunten bij de aanpak......................................................................53

5.3. Project ontwikkeling aanvraagformulier.................................................................54 5.3.1. Doelstelling project..........................................................................................54 5.3.2. Aandachtspunten bij de aanpak......................................................................54 5.3.3. Certificering van de digitale formulieren..........................................................55

5.4. Project opstellen AMvB .........................................................................................55 5.5. Project Collectieve voorzieningen .........................................................................56 5.6. Communicatie........................................................................................................57 5.7. Implementatie ........................................................................................................57

5.7.1. Functioneel inhoudelijke implementatie ..........................................................58 5.7.2. ICT-technische implementatie ........................................................................58

6. Bijlagen .......................................................................................................................60

6.1. Korte nadere beschrijving van de relevante regelingen ........................................60 6.1.1. Algemene wet bestuursrecht ..........................................................................60 6.1.2. Wet bescherming persoonsgegevens.............................................................61 6.1.3. Wet openbaarheid van bestuur.......................................................................62 6.1.4. De Auteurswet en de Databankenwet ............................................................62 6.1.5. Archiefwet .......................................................................................................62 6.1.6. Het Burgerlijk Wetboek ...................................................................................63 6.1.7. Beschrijving van de juridische werking van DIGID .........................................63

6.2. Berekening besparing administratieve lasten voor aanvragers van de omgevingvergunning ....................................................................................................64

6.2.1. Berekening opbrengsten/besparingen voor overheden .................................65 6.3. Berekening kosten voor gemeenten van digitale indiening ...................................66 6.4. Berekening benodigde bandbreedte .....................................................................68 6.5. Overzicht geïnterviewde personen ........................................................................70


1. Inleiding Mei 2005 heeft het ministerie van VROM het voorontwerp Wetsvoorstel Algemene Bepalingen Omgevingsrecht (Wabo) gepresenteerd. Kern van de Wabo betreft het combineren van een aantal vergunningsstelsels die verband houden met het oprichten en gebruiken van objecten in de omgeving te combineren tot één vergunningstelsel met één bevoegd gezag. Voortaan hoeft een bedrijf of persoon die een bouwwerk wil bouwen, verbouwen of op een andere manier wil gaan gebruiken nog maar één vergunning aan te vragen, de zogenaamde omgevingvergunning. Met de Wabo wil het ministerie een belangrijke bijdrage gaan leveren aan het voornemen van de Regering Balkenende II om de administratieve lasten voor burgers en bedrijven te verminderen en het aantal regels en procedures aanzienlijk in te perken. Het Rijk heeft het voornemen om tegelijk met de invoering van de Wabo een maatregel af te kondigen die de bevoegde gezagen verplicht aanvragen voor een omgevingvergunning digitaal te kunnen accepteren. De aanvrager behoudt de keus om zijn aanvraag digitaal of via de traditionele weg op papier in te dienen. De overheid zal voortaan de keus van de aanvrager moeten accepteren, indien dit voornemen ook daadwerkelijk wordt ingevoerd. Met het voornemen voor deze eenzijdige verplichting wil het Rijk het streven naar administratieve lastenverlichting voor burgers en bedrijven extra kracht bijzetten. Met het introduceren van de plicht aan lokale overheden om digitaal ingediende omgevingvergunningsaanvragen te kunnen accepteren slaat het rijk een relatief nieuwe weg in1, die grote consequenties heeft voor alle betrokken overheden. Het op korte termijn inrichten van een digitaal loket voor de omgevingvergunning bij alle 467 gemeenten lukt niet alleen door het opnemen van het voornemen in de weten regelgeving.

1.1. Naar een agenda ter voorbereiding van de invoering

Dit rapport bevat de uitkomsten van een onderzoek naar de maatregelen die nodig zijn om het voornemen tot het verplicht accepteren van digitaal ingediende aanvragen met succes te kunnen doorvoeren. Het rapport is bedoeld als een aanzet voor de agenda voor het ministerie en alle andere betrokken partijen om de komende jaren voorafgaande aan de invoering van de Wabo de energie te richten op de noodzakelijke activiteiten die de invoering van de maatregel tot een succes kunnen maken.

1.2. Gevolgde aanpak

Voor het onderzoek is onderscheid gemaakt naar een aantal gebieden waar de voorgenomen maatregel naar verwachting gevolgen zal hebben. Deze gebieden zijn:-

- de aanvragers, die digitaal willen gaan indienen - de gemeenten die het digitale loket moeten gaan aanbieden - de wetgever die mogelijk aanpalende regelgeving moet aanpassen of creëren

voor een soepele en consistente uitvoering van de maatregel

1 Alleen de belastingdienst gaat verder door een deel van haar doelgroepen (bedrijven) te verplichten digitaal aangifte te doen voor bepaalde belastingsoorten.


- de leveranciers van de softwarepakketten die de gemeenten gebruiken. Zij zullen uiteindelijk de loketten voor de gemeenten moeten bouwen en zo nodig moeten koppelen aan de productiesystemen in de backoffice.

Op alle genoemde gebieden is vervolgens onderzoek gedaan naar de impact, de voor- en de nadelen van digitale indiening. Dit is gebeurd door:-

- zoveel mogelijk bestaande informatie te verzamelen en te analyseren over het gebruik en de consequenties van digitale indiening (deskresearch);

- interviews te houden met een groot aantal vertegenwoordigers en sleutelpersonen op de onderscheiden gebieden. Een overzicht van de geïnterviewde partijen is opgenomen in de bijlagen;

- een tweetal bijeenkomsten te organiseren waarin experts en belangenvertegenwoordigers met elkaar konden discussiëren over de belangrijkste vragen rondom de invoering van de maatregel. De eerste bijeenkomst was een ronde tafelbijeenkomst op 12 september 2005 waarvoor alle geïnterviewde personen waren uitgenodigd. De tweede bijeenkomst was een klankbordsessie op 13 september 2005 met de ‘Denktank Digitale Indiening Omgevingvergunning, die door het Ministerie van VROM speciaal is opgericht om de projectorganisatie van de Wabo te adviseren over de informatiseringaspecten rondom de omgevingvergunning.

De conceptrapportage wordt vervolgens door een aantal partijen nogmaals besproken en becommentarieerd, alvorens te worden omgezet.

1.3. Opzet rapportage

De rapportage volgt in hoofdlijnen de volgende opzet:- - Waarover: Hoofdstuk 2 is bedoeld om de lezer in te leiden in het voornemen van

VROM om de gemeenten te verplichten een digitaal loket te openen voor het ontvangen van omgevingvergunningsaanvragen en een gevoel te geven van de aanvraagstromen waarom het gaat. Dit deel kan getypeerd worden met de ‘waarover’-vraag.

- Waarom: Het derde hoofdstuk staat nadrukkelijk stil bij de voordelen van digitale indiening. Het beantwoordt de vraag ‘waarom’ het verplicht stellen als maatregel is voorgesteld.

- Wat: Het vierde hoofdstuk inventariseert de vraagstukken die dienen te worden opgepakt alvorens sprake kan zijn van een succesvolle invoering van de maatregel. Het behandelt als het ware de ‘wat’-vraag. Wat moet er geregeld en opgelost worden voor een succesvolle invoering. De vraagstukken zullen worden behandeld aan de hand van acht hoofdvragen waarnaar in het onderzoek en de interviews telkens weer door partijen werd teruggegrepen.

- Hoe: Het laatste hoofdstuk bevat de aanbevelingen die uit de inventarisatie van vraagstukken zijn afgeleid in termen van projecten die dienen te worden opgepakt. Het beschrijft niet alleen welke projecten en activiteiten dienen te worden opgepakt, maar geeft ook aan wie iedere activiteit of project het beste zou kunnen trekken en wat er op hoofdlijnen in het project wel en niet dient te worden gedaan. De genoemde aanbevelingen en projecten geven invulling aan de ‘hoe’-vraag.

In de bijlagen aan het einde van de rapportage is informatie opgenomen ter nadere toelichting en verantwoording van de conclusies die in het onderzoek zijn getrokken.


2. Verplicht digitaal loket voor de omgevingvergunning

2.1. Het voornemen tot digitale indiening in het wetsvoorstel

Het voornemen voor het verplicht stellen van de mogelijkheid tot digitale indiening van de omgevingvergunning is gekoppeld aan artikel 2.6 in paragraaf 2.2 van het voorontwerp Wetsvoorstel algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). In dit artikel wordt een Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB) aangekondigd over wat de aanvrager dient in te dienen en op welke wijze dit kan. Voorontwerp Wetsvoorstel algemene bepalingen omgevingsrecht § 2.2. De aanvraag om vergunning, Artikel 2.6 Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld met betrekking tot de wijze waarop de aanvraag geschiedt en de gegevens die door de aanvrager worden verstrekt met het oog op de beslissing op de aanvraag. Bij de maatregel kan worden bepaald dat de aanvraag geheel of gedeeltelijk elektronisch wordt ingediend, dan wel dat het bevoegd gezag geheel of gedeeltelijk elektronisch ingediende aanvragen in ontvangst neemt. Daarbij kan worden bepaald dat de verplichtingen slechts gelden in daarbij aangegeven gevallen. De formulering van artikel 2.6 laat in principe nog in het midden of aanvragers te allen tijde de keus zullen krijgen om omgevingvergunningsaanvragen digitaal te kunnen indienen. De Memorie van Toelichting bij het voorontwerp wetsvoorstel maakt melding van het streven om de initiatiefnemer van een aanvraag naar verkiezing de aanvraag digitaal of op papier kan doen.

Memorie van Toelichting bij Voorontwerp Wabo Paragraaf 6.3.2: ICT Digitale ondersteuning van de omgevingvergunning, in de gehele keten van aanvraag tot en met handhaving, is van cruciaal belang voor een geslaagde invoering ervan. De rijksbrede ontwikkeling van voorzieningen die mogelijk moeten maken dat op grotere schaal het verkeer tussen burger en overheid elektronisch plaatsvindt zijn in dit verband relevant. In het kader van het rijksbrede Project Andere Overheid (PAO) wordt hieraan op dit moment gewerkt. Met de Wet elektronisch bestuurlijk verkeer is inmiddels een afdeling in de Awb toegevoegd die regelt dat een bestuursorgaan een bericht langs elektronische weg kan verzenden als de geadresseerde heeft aangegeven langs deze weg bereikbaar te zijn. Verder kan ook een bericht elektronisch naar een bestuursorgaan worden verzonden als het bestuursorgaan heeft aangegeven langs deze weg bereikbaar te zijn. Het huidige wettelijke systeem gaat dus uit van vrijwilligheid zowel aan de kant van de burger als aan de kant van de overheid. Het ligt voor de hand om ten aanzien van de omgevingvergunning aan te sluiten bij de rijksbrede ontwikkelingen rond elektronisch bestuurlijk verkeer. Echter, voor een soepel verloop van de procedure zal het nodig zijn de mogelijkheden van Ict optimaal te benutten. Dat kan betekenen dat verder gegaan moet worden dan de genoemde rijksbrede ontwikkelingen. De eerste stap daarbij is de aanvraag. Er wordt naar gestreefd dat de initiatiefnemer die naar verkiezing digitaal of op papier kan doen. Daarom wordt in deze wet geregeld dat krachtens AMvB regels gesteld kunnen worden over de wijze waarop de aanvraag geschiedt. Deze AMvB (en eventueel een ministeriële regeling op basis daarvan) dient, evenals de AMvB waarin de toedeling van het bevoegd gezag nader wordt geregeld, gelijktijdig met deze wet in werking te treden.


De AMvB, die de wijze van indiening moet gaan regelen, heeft voorlopig de werktitel Besluit Indieningsvereisten Omgevingvergunning ofwel ‘BIOV’ meegekregen. Ten tijde van het opstellen van deze rapportage bestond er nog geen ontwerpversie van het BIOV. De aanbevelingen die uit deze rapportage voortkomen zijn daarom ruim op tijd om in het ontwerp van de BIO te kunnen worden opgenomen.

2.2. In principe geldt de verplichting alleen voor gemeenten

Volgens artikel 3.1 lid 1 van het voorontwerp wetsvoorstel wordt de aanvraag ingediend bij (burgemeester en wethouders van) de gemeente waarin de activiteit geheel of in hoofd wordt verricht. De gemeente is met andere woorden in alle gevallen het loket voor de indiening van de aanvraag omgevingvergunning, ook als is een andere bestuurslaag als het bevoegde gezag is aangewezen. Burgemeester en wethouders bepalen welk bestuursorgaan het bevoegde gezag is en delen dit mee aan de aanvrager. Indien de gemeente niet zelf het bevoegd gezag is zal de aanvraag op grond van artikel 2.3 van de Awb worden doorgestuurd naar het wel bevoegde gezag. Dit zogenaamde één-loketvoornemen is opgenomen om de initiatiefnemers van een aanvraag niet meer te belasten met het uitzoeken welk bestuursorgaan het bevoegd gezag is voor zijn aanvraag2. Consequentie van dit voornemen is dat alleen alle 467 Nederlandse gemeenten in staat moeten zijn om aanvragen digitaal te kunnen ontvangen. Voor de provincies of het Rijk geldt deze verplichting niet. Mocht een aanvraag digitaal zijn ingediend, dan zal het vooralsnog van de afspraken tussen gemeente, regionale milieudienst en provincie of Rijk afhangen of de aanvraag ook digitaal zal worden doorgestuurd of door de gemeente dient te worden uitgeprint en op papier moet worden doorgestuurd3. De scheiding tussen loket en bevoegd gezag levert een aantal specifieke vraagstukken op die van grote invloed zijn op de organisatie van de digitale indiening, maar niet uniek zijn voor het digitaal indienen. Zo zal helder moeten zijn hoe de aansprakelijkheidsverhoudingen liggen tussen de gemeente die als loket optreedt en het bevoegd gezag. Welke mededelingen mag het loket doen namens het bevoegde gezag en wanneer gaan de wettelijke termijnen lopen. Hoe moet worden omgegaan met de communicatie met de aanvrager na het formele moment van indiening van de aanvraag. Gezien het algemene karakter van deze problematiek zal in deze rapportage alleen op de scheiding tussen loket en bevoegd gezag worden ingegaan voor zover het vraagstukken opwerpt die te maken hebben met de digitale vorm van de ingediende aanvraag. Dit geldt bijvoorbeeld bij vraagstukken waarbij een aanvraag deels digitaal en deels op papier wordt ingediend bij de gemeente en moet worden doorgestuurd naar de provincie.

2 Dit voornemen is met name beschreven in paragraaf 2.6 (Procedurele aspecten) van de Memorie van Toelichting bij het voorstel Wabo. 3 Deze constatering vraagt één nuancering: de Archiefwet vereist dat het bevoegd gezag het bronbestand van de aanvraag bewaart. Indien de provincie bevoegd gezag is, zal voor de archivering van het digitale bronbestand op enig moment tussen gemeente en provincie een overdracht van digitale bestanden moeten gaan plaatsvinden.


2.3. De verplichting geldt alleen voor de indiening, niet voor de verwerking

Het ministerie van VROM is van plan de verplichting met betrekking tot de digitale indiening van omgevingvergunningen alleen te beperken tot de inname van de aanvraag. Hoe de aanvraag vervolgens wordt verwerkt blijft een bevoegdheid van de gemeenten zelf. De gemeente mag zelf bepalen of zij een digitaal ingediende aanvraag uitprint, kopieert en vervolgens behandelt als een standaard op papier ingediende aanvraag, of dat zij de aanvraag ook digitaal gaat verwerken, distribueren en/of toetsen. De overweging om de verplichting te beperken tot alleen de indiening is gebaseerd op het dominerende principe, dat de Wabo er in eerste instantie op is gericht om het de aanvragers van omgevingsgerelateerde vergunningen het leven makkelijker te maken. Van het verplicht stellen van digitale behandeling is afgezien onder andere om de kansen voor invoering te vergroten. Daarnaast hebben gemeenten er zelf ook belang bij om op termijn alle aanvragen digitaal te kunnen behandelen, vooral als deze ook al digitaal worden ingediend. Vanwege dit eigenbelang van de gemeenten dit vervolgtraject ook te digitaliseren is de noodzaak om digitale afhandeling verplicht te stellen minder groot.

2.4. Omvang aanvraagstromen

Om een indruk te krijgen van de omvang van de (digitale) aanvraagstromen is een inschatting gemaakt van de aantallen aanvragen die onder de Wabo zullen worden ingediend. De schattingen zijn gebaseerd op extrapolatie en combinatie van gegevens over met name bouwvergunningen, aangezien die worden gezien als de belangrijkste vergunning waaraan veel andere vergunningen zullen aanhaken. De getallen zijn afkomstig van berekeningen van een onderzoek van Companen4 en extrapolaties van de Benchmark Bouw- en Woningtoezicht ronde 2005. De meeste gegevens hebben betrekking op de situatie in 2005. De omvang van de aanvraagstromen zal echter per jaar schommelen, afhankelijk van met name economische ontwikkelingen op het bouwvolume en het investeringsniveau van het bedrijfsleven. In tabel 2.1 is een overzicht gegeven van de verwachte geschatte aantallen omgevingvergunningen: Soort aanvragen Aantal % Aanvragen omgevingvergunning Ca. 180.000 100%Waarvan met een milieu component Ca.12.600 7%Waarvan met een art. 8.40 melding5 Ca 50.000 28%Waarvan betrekking hebbend op investeringen kleiner dan € 50.000 Ca.130.000 73%Waarvan ingediend door het bedrijfsleven Ca 63.000 35%Waarvan ingediend conform 2 fasen mogelijkheid Ca 4.500 2,5%Waarvan het bevoegd gezag niet bij de gemeente ligt Ca. 2.400 1,3%Tabel 2.1: Geschatte aantallen Wabo-aanvragen

4 Kwantitatief onderzoek vergunningverlening, Companen (2005) 5 Een artikel 8.40 melding houdt in dat voor bepaalde milieubelastende activiteiten geen vergunning hoeft te worden gevraagd, zolang men zich aan de voor de branche in een AMvB vastgelegde milieuvoorschriften houdt en melding maakt van de relevante milieubelastende activiteiten. Circa 300.000 inrichtingen vallen onder de artikel 8.40 regeling.


Het aantal bouwvergunningen wordt geschat op circa 170.000 aanvragen per jaar. In de meeste gevallen zal de bouw of verbouw van een object geen reden zijn om een omgevingvergunning aan te vragen. Omgedraaid wordt wel verwacht dat aanvragen voor milieuvergunningen en art. 8.40 meldingen in de meeste gevallen gepaard zullen gaan met vergunningplichtige bouw- of verbouwactiviteiten. Rekening dient te worden gehouden met de mogelijkheid dat aanvragers in de praktijk toch meerdere keren een aanvraag indienen voor een zelfde object, bijvoorbeeld eerst voor de bouw en later pas voor het gebruik of de milieubelastende activiteiten die men in het bouwwerk wil uitvoeren. Dit zal niet alleen via de mogelijkheid van gefaseerde indiening gebeuren, maar ook door een tweede omgevingvergunning aanvraagprocedure te starten op een later moment. Dit zal naar verwachting met name plaatsvinden bij de bedrijfsmatige aanvragen. Voorlopig schatten wij dat dit in 5 á 6% van alle aanvragen zal gelden. Daarnaast dient rekening te worden gehouden met voornemens van het Ministerie van VROM om de komende jaren ook het aantal vergunningaanvragen significant terug te dringen door minder bouwvoornemens en milieubelastende activiteiten vergunningplichtig te maken. Worden deze aantallen verdeeld over de 467 gemeenten die Nederland in 2005 telt, dan zal een gemeente gemiddeld circa 380 omgevingvergunningaanvragen krijgen. Meer dan de helft van alle gemeenten zal niet meer dan 300 omgevingvergunningaanvragen per jaar hoeven te verwachten. Opgemerkt dient te worden dat de aantallen in tabel 2.1 schattingen zijn, die zo goed mogelijk zijn beredeneerd op basis van beschikbare statistieken over 2005. De schattingen zijn bedoeld om een indruk te krijgen van de orde van grootte van de aanvraagstromen. Daarnaast worden ze gebruikt voor het maken van schattingen met betrekking tot kosten- en opbrengstenberekeningen in de volgende hoofdstukken.

2.5. Administratieve Lasten bij de voorlopers van de omgevingvergunning

De komst van de Wabo en de mogelijkheid om vergunningaanvragen digitaal te kunnen indienen zijn primair ingegeven door het streven om het de aanvragers makkelijker te maken om aan hun wettelijke verplichtingen te voldoen. De administratieve lasten die gemoeid zijn met het aanvragen van vergunningen dient met andere woorden te worden gereduceerd. Het voornemen van het kabinet is om deze administratieve lasten nog deze kabinetsperiode terug te dringen met circa 25%. Omdat digitale indiening hieraan een bijdrage moet leveren is in deze paragraaf op basis van bestaande bronnen een overzicht opgesteld van wat er inmiddels bekend is over de administratieve lasten rondom op de fysieke omgeving gerichte vergunningstelsels in Nederland. Onder administratieve lasten worden over het algemeen verstaan de kosten die burgers en bedrijven moeten maken om aan de informatieverplichtingen van de overheid te voldoen. Tot de administratieve lasten worden niet gerekend de leges en de kosten die burgers en bedrijven moeten maken om aan inhoudelijke regels te voldoen (vb. de kosten van het installeren van een roetfilter op een schoorsteen i.v.m. een eis uit een milieuvergunning). Van de € 16,4 mld. administratieve lasten die de overheid jaarlijks burgers en bedrijven aandoet wordt naar schatting tussen de € 1 mld. 6 en € 1,2 mld. (zie

6 Bron: Eenvoudig Vergunnen, Taskforce Vereenvoudiging Vergunningen (2005)


verderop in deze paragraaf) veroorzaakt door vergunningstelsels die vallen onder de toekomstige Wabo. Voor de totale administratieve lasten van de rijksvergunningstelsels is geen goede indicatie te geven. Wel bestaat de indruk dat de overige administratieve lasten van vergunningstelsels aanzienlijk hoger zijn dan de initiële lasten. Daarbij komen dan de leges, naar schatting € 0,4 miljard per jaar. De kosten van de individuele stelsels lopen sterk uiteen. De duurste zijn doorgaans die vergunningstelsel waar sprake is van de noodzaak veel gegevens te leveren. Het programma Administratieve Lasten voor Burgers heeft laten uitzoeken hoeveel burgers kwijt zijn aan tijd en geld met het indienen van diverse vergunningen. Tabel 2.2 geeft een overzicht van de belangrijkste uitkomsten. Rang Informatieverplichting Gemiddelde

kosten (K) in €Aantallen

(Q) K*Q in €

Bouwvergunning7 119.912.8541 Monumentenvergunning 1.502 3.860 5.798.267 5 Pand als woning gebruiken 1.425 635 905.080 6 Vergunning onttrekking, samenvoeging en

omzetting woningen 281 2.818 791.354

7 Splitsingsvergunning woning 275 2.818 775.951 Tabel 2.2 Informatieverplichtingen met de hoogste jaarlijkse kosten8 voor aanvragen van burgers Uit onderzoek naar de administratieve lasten voor bedrijven, die door gemeenten worden veroorzaakt, komen ook veel Wabo gerelateerde onderwerpen in de top 10 voor (zie tabel 2.3): Rang Informatieverplichting AL in € (p. j.) Frequentie Informatieverplichting waarbij gemeente autonoom is 1 Gebruiksvergunning 10.200.200 Onbeperkt geldig, afschrijving 10 jaar 2 Kapvergunning 8.583.300 Eenmalig 4 Reclamevergunning 4.438.800 Eenmalig 7 Rioolaansluitvergunning 2.599.300 Eenmalig 8 Uitwegvergunning 1.535.200 Eenmalig 10 Ontheffing geluidshinder 1.185.700 Eenmalig Informatieverplichtingen waarbij gemeente optreedt in medebewind

Informatieverplichting

Nulmeting departementen

Schatting additionele infoverplichting opgelegd door gemeenten

Extra AL door additionele infoverplichtingen

1 Wm vergunning 579.072.500 30% 173.721.8002 Wm 8.40 melding 202.225.700 10% 20.222.6003 Bouwvergunning Welstand 25.280.700 30% 7.584.2004 Toestem. bodemsanering 20.599.300 10% 2.059.9005 Sloopvergunning 1.394.200 10% 139.4007 Monumentenvergunning 833.800 100% 833.800Tabel 2.3 Top Vergunningen en ontheffingen bedrijfsleven met de hoogste kosten totaal in euro’s9

7 Cijfers over bouwvergunningen gereconstrueerd uit rapportage Over last van de overheid: Administratieve lasten voor burgers: stand van zaken 31 december 2002 (20 mei 2005) 8 Bron : Administratieve lasten Burger Gemeenten, SIRA Consulting (2005)


Op basis van deze schattingen uit eerdere onderzoeken is met de administratieve lasten rondom de indiening van omgevingvergunningsaanvragen in totaal circa € 1,2 mld. gemoeid. Slechts een klein deel van deze administratieve lasten zijn gerelateerd aan de wijze van indiening. Het overgrote deel heeft te maken met het verzamelen en creëren van de door de overheid gevraagde informatie.

2.6. Te verwachten aantal digitaal ingediende aanvragen

Ten behoeve van het onderzoek is een schatting gemaakt van het aantal te verwachten digitaal ingediende aanvragen. Hierbij is rekening gehouden met een aanloopperiode van enkele jaren, waarin de aanvragers moeten wennen aan de digitale indiening. Daarbij zijn wij uitgegaan van de volgende aannames:- - Vooral professionele aanvragers zijn geïnteresseerd in digitale indiening omdat deze

groepen al veelal digitaal werken en het indieningproces meer een routinematig onderdeel van hun werkzaamheden betreft, wat men graag wil stroomlijnen.

- De grootste aanvragen zullen onderwerp zijn en blijven van een onderhandelingsproces met veel contactmomenten, waardoor digitale indiening minder opportuun zal zijn.

- Ook een groot deel van de kleinste aanvragen zal worden ingediend door particulieren die zo weinig ervaring hebben met het indienen van aanvragen, dat zij het contact met het fysieke loket blijven prefereren. Deze aanname is onder andere afgeleid uit interviews die in het kader van het onderzoek zijn gehouden met gemeenten en hun koepelorganisaties.

- Uit marktonderzoek gedaan in het kader van de Centrale Server Bouwvergunningen10 is naar voren gekomen dat 94% van de professionele aanvragers (aannemers, architecten en projectontwikkelaars) van plan is digitaal te gaan indienen indien de technologie zich bewezen heeft en ook daadwerkelijk voordelen oplevert.

- Circa 35% van de aanvragen door bedrijven zal worden ingediend. Gegeven deze aannames schatten wij dat 3 jaar na invoering tussen de 30% en 50% van alle omgevingvergunningsaanvragen digitaal zal worden ingediend. Dit komt neer op tussen de 54.000 en 90.000 aanvragen per jaar, ofwel circa 110 á 190 aanvragen per gemeente gemiddeld. Zolang er nog geen betere schattingen bekend zijn, raden wij aan om in de planontwikkeling rondom het opzetten van digitale loketten voor de omgevingvergunning rekening te houden met een toestroom van circa 40% van alle vergunningaanvragen via het digitale loket, voor de eerste vier jaar na invoering. De huidige vergunningaanvraagprocedures die in de toekomst onder de Wabo gaan vallen kenmerken zich door de grote aantallen en grote verscheidenheid aan 9 Bron : Administratieve lasten Gemeenten, Eindrapportage voor het onderzoek Nulmeting Administratieve Lasten van Gemeenten SIRA Consulting (30 augustus 2004) pag. 21 en 23. 10 Haalbaarheidsstudie Digitale Indiening Bouwvergunningaanvragen: Statistische Analyse gegevens marktonderzoek onder aanvragers en gemeenten (definitieve versie) Robbin te Velde Zenc BV, februari 2004


indieningbescheiden die bij een aanvraagformulier dienen te worden gevoegd. Bij de concentratie van vergunningprocedures in de omgevingvergunning zal ook het aantal indieningbescheiden cumuleren. Eerste schattingen gaan uit van tussen de 10 en 60 bijlagen bij de aanvraag, variërend van 10 tot 120 MB aan attachments in het geval deze bescheiden ook digitaal zullen worden aangeleverd. Een gemiddeld e-mail account kan e-mails met een dergelijke omvang aan attachments niet verwerken. Digitale indiening vraagt daarom per definitie meer geavanceerde technische oplossingen, dan het bestaande e-mail berichtenverkeer. Overigens is de verwachting dat het overgrote deel van de aanvragen kunnen worden ingedeeld onder in de geschetste ranges van de bijlagen en MB’s aan attachments.


3. De voordelen van digitale indiening In dit hoofdstuk wordt stilgestaan bij de vraag waarom het idee om gemeenten éénzijdig te verplichten een digitaal loket te openen voor omgevingvergunningaanvragen, is ontstaan. Wat zijn de voordelen van de digitale indiening. We proberen hier een antwoord op te geven door zowel stil te staan bij het bredere plaatje waarbinnen de digitale indiening een rol speelt (paragraaf 3.1), als door concreet te focussen op de voordelen voor zowel aanvragers (paragraaf 3.2) als overheden (paragraaf 3.3.).

3.1. Digitale indiening als exponent van een Andere Overheid

De Europese lidstaten hebben zich in 2000 in de Lissabon agenda uitgesproken nog dit decennium uit te groeien tot de meest dynamische en concurrerende economie van de wereld. Innovatie, hoogwaardige diensten en technologie staan daarbij centraal. De Europese overheden hebben daarbij een belangrijke voorbeeldrol te vervullen, door minstens zo innoverend en concurrerend te zijn als het bedrijfsleven dat zij hopen te stimuleren. Ook de Nederlandse overheid voelt zich geroepen door haar eigen aanwezigheid op de digitale snelweg als voorbeeld te dienen voor velen. Dit nieuwe elan van een moderne overheid begint in steeds meer lagen van het openbaar bestuur vaste voet aan de grond te krijgen. Het voornemen om burgers de keus te geven al dan niet digitaal in te dienen en daarmee de gemeenten te verplichten een digitaal loket te openen, staat dan ook niet op zichzelf. Digitale indiening van de omgevingvergunning past in een bredere visie op het functioneren van een moderne overheid, die mede door het Actieplan Andere Overheid steeds concreter begint te worden. Deze brede visie op een moderne overheid kent onder andere de volgende elementen: - burgers worden steeds mondiger en zijn steeds beter in staat om zelf hun

verantwoordelijkheid te nemen in hun relatie tot de overheid. Zij zijn door de komst van onder andere het internet steeds beter geïnformeerd en daardoor ook kritischer ten aanzien van de dienstverlening van de overheid.

- Traditionele opvattingen over de organisatie van overheidsbureaucratieën staan ter discussie. De overheid moet zich niet organiseren rond wettelijk afgebakende bevoegdheden (territoriaal of functioneel), maar veel meer het maatschappelijke probleem of de burger als uitgangspunt nemen voor de wijze waarop zij haar diensten organiseert.

- De ontwikkelingen in de informatie- en communicatietechnologie maken het ook mogelijk om flexibeler met de organisatie van werkprocessen om te gaan en meer de burgers of het maatschappelijk probleem als focuspunt te nemen waaromheen alles kan worden georganiseerd.

Een moderne overheid onderscheidt zich in de termen van het Actieplan Andere Overheid, door:- - haar vermogen de burger als uitgangspunt van haar dienstverlening te nemen - niet naar de bekende weg te vragen - te weten waar ze het over heeft - zich daarom ook niet voor de gek laat houden - en haar zaken zodanig goed op orde heeft, dat zij ook niet meer uitgeeft dan nodig.


Het wetsontwerp van de Wabo is de eerste vrucht van een nieuwe generatie regelgeving die deze voornemens in de praktijk gaat brengen. In het afgelopen decennium zijn de fundamenten gelegd om de nieuwe regels ook met succes te kunnen invoeren. Zo heeft er op een aantal vlakken al een verregaande harmonisatie plaatsgevonden van indieningsvereisten (o.a. BIAB), liggen de meeste benodigde technologische standaards zo goed als klaar op de plank (XML, GFO-zaken, IPM-bekendmakingen en –vergunningen IMRO/DURP e.a.), is wettelijk de mogelijkheid gecreëerd om digitaal met de overheid te mogen communiceren (afdeling 2.3 van de Awb) en is met de komst van DigID ook een oplossing voor handen voor het probleem van de digitale identificatie. Nu de basis er ligt, wordt met de verplichting tot een digitaal loket voor de omgevingvergunning het laatste noodzakelijke zetje gegeven om de partijen in het veld ook daadwerkelijk invulling te laten geven aan de goede bedoelingen. Dit zetje is nodig omdat veel overheden nog aarzelen bij deze moderne tijd. De trend is echter onvermijdelijk en niet meer te stoppen. De burger eist van zijn overheid dat zij met de tijd mee gaat.

3.2. Digitale indiening als belang voor aanvragers van omgevingvergunningen

De mogelijkheid om te kunnen kiezen tussen digitaal indienen van de omgevingvergunningsaanvraag of op de traditionele manier indienen van de aanvraag is vooral geschapen in het belang van de aanvrager. Deze moet zo min mogelijk last hebben van de bureaucratie van de overheid. De mogelijkheid tot digitale indiening moet een significante bijdrage leveren aan de administratieve lastenverlichting11 van de aanvrager. Door de aanvraag digitaal in te dienen worden de volgende voordelen voor de aanvrager verwacht: - Betere bereikbaarheid van de overheid: De aanvrager kan indienen op het

moment en op de plek waar het hem het beste uitkomt en is niet meer afhankelijk van de openingstijden van de gemeente of de vertragingen bij de post. Vooral particuliere aanvragers kunnen hier van profiteren. Zij hoeven niet meer vrij te nemen om het gemeentehuis te bezoeken of te zorgen dat zij op tijd zijn voor de lichting van de brievenbus.

- Snellere communicatie en behandeling: Bij digitale indiening vervalt feitelijk de

vertraging die ontstaat tussen het moment van verzenden en het moment van ontvangen bij het bevoegd gezag. De termijnen kunnen daardoor eerder beginnen te lopen, waardoor de aanvrager ook een grotere kans heeft dat zijn aanvraag eerder zal zijn afgehandeld. Ook na het moment van indienen kan met het digitaal verzenden van aanvullingen en correcties op de aanvraag veel tijd worden gewonnen, die de doorlooptijd van de aanvraagbehandeling alleen maar ten goede komt.

11 Administratieve lasten worden over het algemeen gedefinieerd als die kosten, die een aanvrager moet maken om aan de informatieverplichtingen van de overheid te voldoen en waarvoor hij geen compensatie van de overheid voor krijgt. Onder deze definitie van administratieve lasten vallen geen kosten die de aanvrager toch al moet maken, ook als hij geen vergunningaanvraag hoefde in te dienen, noch de leges die de overheid in rekening brengt voor de behandeling van de aanvraag.


- Geen omzettingen meer van digitaal naar analoog: De meeste aanvragers maken de producten die als basis dienen voor een vergunningaanvraag praktisch altijd in een digitale omgeving. Een bouwtekening wordt nog maar zelden op een ouderwetse tekentafel gemaakt. Ook allerlei berekeningen en onderzoeksrapportage hebben een digitale oorsprong. Nu is een aanvrager nog steeds verplicht de bouwtekeningen te plotten alvorens ze in te kunnen dienen. Dit terwijl de gemeenten ze steeds vaker zelf weer gaan digitaliseren met behulp van scanners. Het proces van ontwerpen kent zo meerdere momenten waarbij analoog wordt omgezet in digitaal en digitaal weer naar analoog. Een proces dat altijd met kwaliteitsverlies plaatsvindt en feitelijk onnodig is.

Figuur 3.1 overzicht van overgangen van analoog naar digitaal en omgekeerd in bouw- ontwerpproces in relatie tot vergunningaanvraag12. - Meer gemak: Digitale indiening maakt het de aanvrager ook op andere vlakken

makkelijker om te voldoen aan de informatieverplichtingen die horen bij de aanvraag omgevingvergunning. Met name bij het online invullen kan de aanvrager met de geautomatiseerde intelligentie achter het aanvraagformulier uitgebreid geholpen worden om een zo compleet en kansrijk mogelijke aanvraag in te dienen. De software kan veel voorkomende fouten al voor verzending constateren en (laten) corrigeren. Ook kan, bij koppeling van het digitaal loket aan basisregistraties aan veel bij de overheid bekende gegevens automatisch worden ingevuld in het formulier. Hierdoor neemt niet alleen het gemak toe, maar wordt de kans op ‘niet in behandeling nemen’ of op vertragingen in het traject af.

- Lagere administratieve lasten: In geval van digitale indiening hoeft de aanvrager op

de volgende punten minder kosten te maken ten opzicht van de situatie dat hij op papier zijn aanvraag indient: Hij bespaart op reproductiekosten: Momenteel wordt bij de meeste

vergunningstrajecten een meervoudig aantal kopieën van de aanvraag en de bijbehorende indieningbescheiden gevraagd. Dit aantal kan variëren per bevoegd

12 Overgenomen uit Prospectus Centrale Server Bouwvergunningen, Zenc (2004)


gezag en per soort vergunning. Bij bouwvergunningen is dit in het BIAB momenteel gemaximeerd tot zes. Bij milieuvergunningen zijn er partijen die soms zelfs 25 kopieën vragen van de aanvraag. Vooral als de aanvraag veel dure A0-formaat tekeningen behelst, wat voor alle omgevingvergunningen zal gelden waarbij bouwtekeningen en platte gronden zijn vereist, kunnen de kosten aanzienlijk oplopen.

Hij bespaart op verzendkosten: De aanvrager hoeft geen kosten meer te maken om zijn aanvraag op het gemeentehuis te krijgen. Hieronder vallen kosten van vervoer in het geval hij zelf gaat, koerierskosten en kosten voor postzegels. Een aanvraag van een omgevingvergunning zal op papier inclusief het aantal gevraagde kopieën en het aantal indieningbescheiden snel een zodanig volume innemen, dat verzenden per gewone post in zeer veel gevallen niet meer in één enveloppe in de brievenbus past.

Hij bespaart op (kosten van) arbeidstijd. Het invullen, verzamelen, reproduceren en verzenden van de aanvraag en de bijbehorende indieningbescheiden kost arbeidstijd. Door digitaal in te dienen kan de benodigde hoeveelheid tijd voor deze activiteiten aanzienlijk worden teruggebracht of zelfs helemaal worden verwaarloosd.

Op basis van eerder gemaakte berekeningen voor de besparingen bij de digitale indiening van bouwvergunningen door professionele aanvragers is een extrapolatie berekening gemaakt van de besparingen die een aanvrager kan realiseren door digitaal in te dienen. De extrapolatieberekening is opgenomen in bijlage paragraaf 6.2.1 Uit deze berekening komt een bandbreedte naar voren van tussen de € 15 en € 37 mln. per jaar, met een waarschijnlijk medium van circa € 31 mln. per jaar. Op basis van de globale berekeningen en extrapolaties schatten wij dat de totale administratieve lastenverlichting door het verplicht stellen van het digitale loket voor de omgevingvergunning zal liggen tussen de € 15 mln. en € 37 mln. per jaar. Daarbij is wordt de besparing per aanvraag voor de professionele aanvragers geschat op circa € 725,- en voor particuliere aanvragers op circa € 181,- per aanvraag.

3.3. Digitale indiening als voorportaal naar een digitale overheid:

Alhoewel het uitgangspunt is, dat vooral de aanvragers van omgevingvergunningen profiteren van administratieve lastenverlichting die digitale indiening, zijn het waarschijnlijk de overheden die de meeste baat hebben bij digitale indiening. Voorwaarde hiervoor is wel dat het niet bij digitale indiening blijft, maar dat de aanvraag ook minimaal digitaal kan worden doorgesluisd naar de registratie- en workflowsystemen in de backoffice. Lukt deze koppeling (die het wetsvoorstel nu overigens niet verplicht stelt), dan kunnen de bevoegde gezagen op de volgende punten profiteren van de voordelen van digitale indiening:-

- Effectiviteitwinst: een eerste categorie voordelen voor de bevoegde gezagen

kunnen worden geclassificeerd als in het belang van de eigen beleidseffectiviteit. Deze voordelen dragen bij aan het effectiever uitoefenen van de publieke taak waarmee de overheid is belast.


o Kwaliteitsverbetering aanvraag: Digitale indiening maakt het mogelijk de aanvrager bij het invullen van de aanvraag al te behoeden voor veel voorkomende fouten, zoals fout ingetypte adresgegevens, foute optellingen en het overslaan van verplichte velden. Dit vergroot de kwaliteit van de binnenkomende aanvraag en maakt de beoordeling eenvoudiger.

o Minder kans op termijnoverschrijdingen: Digitalisering van de aanvraag opent mogelijkheden om doorlooptijdwinst in de aanvraagbehandeling te realiseren (zie het onderdeel efficiencywinst hierna). Hier creëert het bevoegd gezag meer gelegenheid voor zichzelf om aan de krappe wettelijke termijnen te kunnen voldoen.

o Semi-geautomatiseerde toetsing: Op de gegevens uit het digitale aanvraagformulier en de digitale indieningbescheiden, kunnen automatische bewerkingen worden uitgevoerd. Deze automatische bewerkingen kunnen ook betrekking hebben op verschillende toetsen die in het kader van de aanvraag dienen te worden uitgevoerd. Indien veel eenvoudige toetsen op den duur automatisch kunnen worden gedaan kan het vergunningverleningpersoneel bij het bevoegd gezag zich meer richten op meer complexe toetsingsaspecten.

o Betere beschikbaarheid van vergunninginformatie: Gedigitaliseerde aanvragen en indieningbescheiden kunnen ook na het moment van vergunningverlening makkelijk worden opgeroepen en teruggevonden. Dit kan grote voordelen hebben bij de handhaving, maar ook in geval van calamiteiten, wanneer brandweer en/of politie snel moeten weten welke gevaarlijke stoffen op een locatie zijn opgeslagen, in hoeverre er instortingsgevaar kan zijn en hoe gebouwen zijn ingericht.

o Effectiever tweedelijns toezicht: De digitale toegankelijkheid van vergunninginformatie opent ook de weg naar nieuwe vormen van tweedelijns toezicht door de verschillende inspecties. Zij kunnen zonder de ambtelijke organisatie lastig te vallen zelf continu een vinger aan de pols gaan houden indien zij permanent op afstand toegang kunnen hebben tot alle relevante vergunninginformatie.

- Imagoverbetering: De voordelen voor de aanvrager en de betere

handhavingmogelijkheden vertalen zich richting de overheid in een beter imago van de overheid bij zijn burgers. Het vertrouwen van de burgers in hun overheid kan daardoor worden versterkt. Hoe meer de gemeente of de provincie voldoet aan het ideaal van het actieprogramma Andere Overheid (een overheid die klantgericht is, niet naar de bekende weg vraagt, weet waarover hij het heeft, zich niet voor de gek laat houden en niet meer dan noodzakelijk kost), hoe meer dat ten goede zal komen aan het algemene vertrouwen. Aspecten van digitale indiening die bijdragen aan het imago zijn:

o De klantgerichtheid die de mogelijkheid van digitale indiening uitstraalt en het klantgemak dat het biedt.

o Het moderne karakter dat de overheid uitstraalt door te laten zien dat men ook technologisch met zijn tijd c.q. met de samenleving mee gaat.

o Het feit dat effectiever kan worden gehandhaafd en frauderen moeilijker wordt, verhoogt de geloofwaardigheid.

o Het feit dat de administratieve lasten worden teruggedrongen.


- Efficiencywinst: Naast de bijdrage aan de effectiviteit bij de uitoefening van de eigen publieke taken en de verbetering van het imago, kunnen de overheden ook besparen met digitalisering van de processen. Besparingen zijn te verwachten op de volgende vlakken:

o De intake: Door digitalisering van het vergunningverleningproces wordt de aanvrager zogenaamd prosument. Hij doet veel werk dat normaal door de gemeente of provincie werd gedaan, namelijk het overnemen van aanvraaginformatie in registratiesystemen en het uitvoeren van diverse controles. Hiermee kan aanzienlijk op arbeidstijd bespaard worden bij de intake.

o Openbaarmaking: Correct aangeleverde digitale aanvragen kunnen in principe automatisch worden gepubliceerd, zonder dat tussenkomst van een ambtenaar nog noodzakelijk is.

o De logistiek van de vergunningverleningbehandeling: Een digitale aanvraag inclusief digitale bescheiden is makkelijker en sneller te kopiëren en door te sturen naar iedere adviseur die bij het vergunningverleningproces betrokken is. De verschillende adviesaanvragen worden ook beter te volgen en er kan makkelijker automatisch worden gestuurd op termijnbewaking, distributie van de aanvraag en verzamelen van de adviezen.

o De inhoudelijke toetsing: Digitaal ingediende aanvragen lenen zich beter voor automatisering van inhoudelijke toetsaspecten, waardoor aanzienlijk kan worden bespaard op de menselijke tijd en capaciteit die aan een aanvraag dient te worden besteed.

o De formulering van de beschikking: Op dit moment werken al diverse overheden met software die aan de hand van de gegevens uit een digitaal aanvraagformulier zelfstandig een voorstel voor een vergunningbeschikking kunnen genereren13. Deze software houdt in de voorstellen die ze genereert beter rekening met alle voorschriften in de wet dan menig behandelend ambtenaar zelf kan waarborgen. De ambtenaar hoeft zelf alleen nog maar op de bijzondere aspecten en uitzonderingen zijn aandacht te richten. Ook dit verhoogt zowel bij een juist gebruik zowel de kwaliteit als de efficiency van het vergunningverleningproces.

o De archivering: Digitaal ingediende aanvragen mogen c.q moeten ook digitaal worden gearchiveerd. De gemeente of provincie hoeft geen papieren versie van de aanvraag meer te bewaren. Op basis van eerdere berekeningen, die in het kader van het project Centrale Server Bouwvergunningen zijn gemaakt, kan de besparing op de archiefkosten oplopen tot tientallen miljoenen euro’s, vooral omdat er op termijn circa 400 kilometer archiefruimte minder benodigd is.

Ook van de voordelen voor de overheden is geprobeerd een schatting te maken. De uitwerking van deze schatting is opgenomen in bijlage 6.2.2..

13 Het product SSM in combinatie met de formulierapplicatie DIAF voor de aanvraag van milieuvergunningen van Royal Haskoning uit Nijmegen is hier een voorbeeld van.


Op basis van deze berekeningen worden de besparingen voor gemeenten geschat op circa € 255 per aanvraag voor aftrek van de benodigde investeringen en extra te maken kosten (zie hiervoor paragraaf 4.4 en bijlage 6.3.). Voor de gemeenten totaal zou dat neerkomen op circa € 12 mln. á € 18 mln. aan besparingen per jaar. In totaal worden de opbrengsten c.q. besparingen voor aanvragers en gemeenten gezamenlijk geschat te liggen in een range tussen de € 27mln. en € 55 mln. per jaar. Deze besparingen zijn dan niet gecorrigeerd voor de kosten van het digitale loket.


4. Vraagstukken rondom digitale indiening In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de potentiële keerzijde van het verplichten van de gemeenten om een digitaal loket te openen voor de indiening van omgevingvergunningsaanvragen. De vraagstukken zijn geïnventariseerd met het doel het ontwerp en de invoering van de maatregel zo goed mogelijk voor te bereiden. De vraagstukken zijn geclusterd op acht thema’s, die in het haalbaarheidsonderzoek als meest dominante boven kwamen drijven. Deze thema’s zijn:

1. De vraagzijde: Zitten de aanvragers op digitale indiening te wachten 2. De juridische kant: Is het wettelijk toegestaan de verplichting op te leggen 3. De techniek: Is het technisch mogelijk op grote schaal digitale loketten te

realiseren 4. De kosten: In hoeverre is digitale indiening betaalbaar 5. De gemeenten: In hoeverre zijn de gemeenten in staat om de maatregelen te

implementeren 6. Standaardisatie: In hoeverre is het wenselijk dat standaardisatie op verschillende

aspecten verplicht wordt afgedwongen 7. Markt: In hoeverre zijn de leveranciers van de gemeenten in staat om op tijd

producten aan te passen en digitale loketten te kunnen leveren 8. Collectieve voorziening: Hoe zou het beste invulling kunnen worden gegeven aan

de gewenste collectieve voorziening waarbij gemeenten die geen eigen digitaal loket kunnen realiseren zich kunnen aansluiten.

Ieder vraagstuk heeft geleid tot een aantal conclusies en aanbevelingen die steeds in een apart kader zijn opgenomen. Hieronder worden de vraagstukken per paragraaf behandeld.

4.1. Zitten de aanvragers op digitale indiening te wachten

In het onderzoek is geen expliciet onderzoek gedaan naar de mate waarin de potentiële aanvragers uitkijken naar de mogelijkheid van digitale indiening. Wel zijn gesprekken gevoerd met vertegenwoordigers van groepen aanvragers. Daarnaast is gebruik gemaakt van eerder marktonderzoek, dat onder andere is uitgevoerd naar de behoefte aan digitale indiening van bouwvergunningen14. De conclusies die wij trekken uit de diverse gesprekken en eerdere onderzoeken zijn als volgt samen te vatten:

o Het is reëel te verwachten dat belangrijke groepen aanvragers de mogelijkheid van digitale indiening zullen verwelkomen. Ongeveer 94% van de professionele aanvragers van bouwvergunningen (architecten, aannemers en projectontwikkelaars) heeft in een marktonderzoek in 2003 aangegeven op den duur over gaan op digitaal indienen, zodra hiertoe mogelijkheden bestaan en deze mogelijkheden hun nut hebben bewezen. In 2003 was meer dan 70% van deze voor de omgevingvergunning belangrijke doelgroep al volledig op digitale verwerking ingericht.

14 R. te Velde, Statistische analyse CSB marktonderzoek aanvragers & gemeenten, Zenc BV, februari 2005.


o Ook een geraadpleegde leverancier van digitale milieuvergunningaanvraag-formulieren15 ziet een sterke groei van het aantal partijen dat gebruik maakt van de mogelijkheden van hun digitale formulier.

o Over de doelgroep van de particuliere aanvragers is minder bekend. Naar verwachting zal deze doelgroep meer behoefte houden aan persoonlijk contact met een ambtenaar gegeven de vele vragen die ze hebben. Toch wordt ook hier gehoopt op een substantieel gebruik van de mogelijkheid van digitale indiening al dan niet in combinatie met het persoonlijk contact met de ambtenaren. De meningen hierover lopen echter zodanig uiteen dat nader onderzoek meer licht op de behoefte bij deze doelgroep zou moeten werpen.

Nader onderzoek is gewenst naar de behoefte onder de doelgroep particulieren aan de mogelijkheid om omgevingvergunningen digitaal in te kunnen dienen.

De vertegenwoordigers van de potentiële omgevingvergunningaanvragers, die in het kader van dit onderzoek zijn geraadpleegd, vragen daarnaast aandacht voor de volgende punten:

o Aan veel aanvragen gaat een vooroverlegproces vooraf, waarin soms wordt onderhandeld over wat er dient te worden ingediend in het formele aanvraagtraject. Digitale indiening mag er niet toe leiden dat er geen mogelijkheid meer bestaat voor dit vooroverleg

o Met name architecten zijn bang voor het al te gemakkelijk kopiëren van hun intellectuele eigendom indien door digitale indiening het makkelijker wordt voor derden om de ontwerpen ook digitaal te kunnen raadplegen.

o Een zelfde voorbehoud maken bedrijven die milieuvergunningen aanvragen voor de kans dat concurrentiegevoelige informatie opeens makkelijker openbaar kan worden op het internet.

o Door meerdere professionele aanvragers is benadrukt dat de administratieve lastenverlichting bij digitale indiening niet zozeer zit in de reductie van de print en verzendkosten, maar veeleer in de potentie tot innovatie van het toetsingsproces, waardoor minder informatie hoeft te worden aangeleverd. De administratieve lasten zitten met andere woorden vooral in de indieningsvereisten.

In de ronde-tafelbijeenkomst, die op 12 september 2005 met een grote groep betrokkenen is gehouden, is vooral de mate waarin de aanvrager zit te wachten op digitale indiening gekozen tot belangrijkste aandachtspunt voor een succesvolle invoering van het verplichte digitale loket. Wij raden aan de noodzaak van de harmonisering van de indieningsvereisten te gebruiken om de oorspronkelijke indieningsvereisten kritisch tegen het licht te houden en te streven naar een herontwerp van de toetsingsprocessen. Daarbij moet als uitgangspunt gelden de minimalisatie van het aantal aan te leveren gegevens, dat nodig is om de aanvraag aan de wettelijke normen te toetsen.

15 I.c. Royal Haskoning, leverancier van het programma DIAF (digitaal aanvraagformulier voor milieuvergunningen)


4.2. Zijn er wettelijke belemmeringen voor de invoering

4.2.1. Inleidende opmerkingen In deze paragraaf wordt onderzocht in hoeverre er aandachtspunten zijn bij het inpassen van de verplichting een digitaal loket te openen voor de ontvangst van de omgevingvergunning. In hoeverre zijn er juridische knelpunten te voorzien, welke mogelijk gevolgen hebben voor het ontwerp van de AMvB zoals aangekondigd in art 2.6 van de Wabo. Om dit te analyseren is eerst nagegaan in welk juridisch kader de omgevingvergunning moet gaan functioneren. De beantwoording daarvan vereist allereerst een grove schets van de juridisch relevante gebeurtenissen rond het (faciliteren van) het digitaal indienen en afhandelen. Kijkend naar het huidig wetsvoorstel – en de gangbare praktijk rond vergunningen – kunnen, grof gezegd acht juridisch relevante gebeurtenissen onderscheiden worden, te weten: a. het verstrekken van informatie voorafgaand aan het indienen van de aanvraag; b. het indienen van de aanvraag; c. de bevestiging van ontvangst en het aankondigen van de soort procedure; d. de publicatie en ter inzage legging van de aanvraag; e. de toetsing van de aanvraag; f. de beslissing op het verzoek; g. het opslaan en bewaren van gegevens; h. er gaat iets mis waardoor schade ontstaat. De mogelijke toepasselijke juridische regimes op deze juridisch relevante gebeurtenissen zijn: de Algemene wet bestuursrecht (Awb), de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp), de Auteurswet en de Databankenwet (Aw en Dw), de Wet openbaarheid van bestuur (Wob), de Archiefwet en het Burgerlijk Wetboek (BW). In bijlage 6.1 in hoofdstuk 6 is per regeling een nadere korte beschrijving opgenomen. De relevantie van de verschillende toepasselijke wetten is in onderstaand schema weergegeven: Regelingen Gebeurtenissen

Awb Wbp Aw en Dw

Archief-wet

Wob BW

pre-informatie verstrekking X X Indiening X X X bevestiging + duiding procedure

X

Publicatie X X X Toetsing Beslissing X X Opslaan en bewaren X X X X X Aansprakelijkheid X X Conclusie relevantie16 HOOG MIDDEL LAAG LAAG LAAG LAAG Tabel 4.1. Overzicht wettelijk kader en hun relevantie

16 Een lage relevantie wil overigens niet zeggen dat de voorschriften van die regelingen niet in acht genomen zouden moeten worden: het is slechts indicatief voor de relevantie bij het regelen van het faciliteren van het digitaal indienen van de omgevingvergunning.


Nu helder is welk wettelijk kader van toepassing is – waar het wetsontwerp in landt – moet bekeken worden hoe deze regelingen zich verhouden met de plannen aangaande het digitaal indienen en afhandelen van de omgevingvergunning(aanvraag), zoals weergegeven in het wetsontwerp en het bredere kader. Past dit of moet er iets veranderend worden? Om deze vraag te beantwoorden moet allereerst gekeken worden naar de, binnen het kader van dit onderzoek, essentie van de plannen. Vanuit juridische optiek zijn dan de volgende onderdelen van de plannen van belang:

1. er komt één loket waar de burger met zijn vragen terecht kan en zijn aanvraag – ook slechts één – kan indienen;

2. er komt één bevoegd gezag dat verantwoordelijk is voor de afhandeling van de aanvraag. Dit bevoegd gezag is niet in alle gevallen hetzelfde bestuursorgaan als het bestuursorgaan dat het aangewezen loket is;

3. er komt een door de centrale overheid vastgestelde uniforme procedure voor het verkrijgen van en vergunning;

4. de burger krijgt daarbij de mogelijkheid een aanvraag volledig digitaal in te dienen; het bevoegd gezag moet die weg openstellen;

5. hierbij zal zo mogelijk gebruik worden gemaakt van een zo veel mogelijk uniform, centraal vastgesteld, elektronisch aanvraagformulier.

Alvorens deze acht onderwerpen te behandelen, is het zaak eerst even kort in te gaan op de algemene – niet zijnde digitale – aspecten van de in het wetsvoorstel voorgestelde procedure rond indiening en afhandeling.

4.2.2. Enkele opmerkingen over de procedurele bepalingen in het wetsvoorstel De in het wetsvoorstel neergelegde procedure sluit over het algemeen aan bij de twee bestaande procedurevarianten en de daarbij behorende procedures van rechtsbescherming van de Awb. Ten aanzien van slechts enkele elementen is in het wetsvoorstel een aanvulling of uitwerking op deze generieke Awb-procedures gegeven. Men heeft voorzien uniforme indieningsvereisten vast te stellen bij Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB). Hierin zal worden aangegeven welke gegevens bij de aanvraag moeten worden verstrekt om tot een ontvankelijke aanvraag te komen (de verschillende toestemmingsbesluiten die in de omgevingvergunning zullen opgaan, kennen thans elk hun eigen regeling op dit punt). Met de totstandkoming van de omgevingvergunning zal hieraan een einde komen. Hierdoor wordt voorkomen dat ten behoeve van één activiteit meermalen dezelfde gegevens moeten worden verstrekt. Uiteraard is dit geheel in lijn met lopende initiatieven als het Burger Service Nummer (BSN), het bedrijfs identificatie nummer (BIN) en het gebruik van authentieke registraties.

4.2.3. De bevoegdheid tot het stellen van regels t.a.v. van een digitale procedure De Awb hoofdregel is dat het bestuursorgaan dat bevoegd is op de aanvraag te beslissen een formulier mag vaststellen voor het indienen van gegevens (4:4 Awb). Het wetsvoorstel verandert dit drastisch: immers dit formulier of in ieder geval de indieningsvereisten gaan centraal vastgesteld worden. Kan dit zomaar? Ja, dat kan, mits daarin voorzien is bij wettelijk voorschrift. Het wetsvoorstel bevat een – voldoende specifieke - bepaling: artikel 2.6 geeft deze bevoegdheid aan het centrale gezag (en is als zodanig een lex specialis ten opzichte van de algemene bepaling in de Awb). Het is wel raadzaam om expliciet in de toelichting te vermelden dat deze


bevoegdheid wordt gegeven, in afwijking van de Awb: het geeft rechtszekerheid en het voorkomt eventuele vragen van de Raad van State.

4.2.4. Het verplichten tot openstellen van de digitale weg De plannen rond de omgevingvergunning bevatten een ‘digitale noviteit’: bestuursorganen worden verplicht de digitale weg te openen voor het indienen van aanvragen; burgers behouden evenwel de keuzemogelijkheid. Dit wijkt dus af van het principe van nevenschikking, zoals neergelegd in de Wet elektronisch berichtenverkeer die in werking is getreden op 1 juli 2004 en deel uitmaakt van de Awb (afdeling 2.3). De vraag is uiteraard weer: mag dat? Ja, ook dat mag. Wederom is het wetsvoorstel (artikel 2.6) aan te merken als een lex specialis ten opzichte van de algemene regeling in de Awb. Ook nu weer kan het geen kwaad expliciet in de toelichting, of wellicht zelfs in het artikel – “… in afwijking van het bepaalde in afdeling 2.3 Awb, …” – te vermelden dat de wetgever beoogd heeft hier af te wijken. Omdat het voornemen, om gemeenten te verplichten digitaal ingediende omgevingvergunningaanvragen te ontvangen, afwijkt van hetgeen in afdeling 2.3 van Awb is geregeld is het aan te raden in de tekst van de AmvB en/of artikel 2.6 van de Wabo expliciet te vermelden dat hier sprake is van een bewuste afwijking. Hierbij is het ook nodig te vermelden dat, voor zover er sprake is van het verplicht doen van uitgaven bij het verplicht stellen van een digitaal loket, artikel 187 van de Gemeentewet eveneens van toepassing is. Dit artikel stelt dat gemeenten alleen bij of krachtens de wet uitgaven kunnen worden opgelegd. De vraag of het verplicht stellen van een digitaal loket eveneens inhoudt dat gemeenten uitgaven worden opgelegd, is voor discussie vatbaar. Mocht echter de conclusie worden getrokken dat met de verplichting van het digitaal loket eveneens een uitgaveverplichting aan gemeenten wordt opgelegd, dan zou de verankering van de verplichting in een AMvB over het algemeen voldoende moeten zijn. Over de vraag of aan het verplicht opleggen van uitgaven aan gemeenten eveneens een compensatieplicht voor het Rijk vastzit, zoals wel wordt beweerd, zijn wij van mening dat de gemeente in het geval van de omgevingvergunning voldoende alternatieven heeft deze uitgaven op de aanvrager te verhalen via de bevoegdheid tot het heffen van rechten op door de gemeente verleende diensten (art.229 en 229a Gw) of via de mogelijkheid om aan de hand van digitale indiening in de bedrijfsvoering besparingen te realiseren.

4.2.5. De aan de communicatie te stellen eisen Het feit dat op het punt van nevenschikking een uitzondering wordt gemaakt, wil niet zeggen dat de rest van de regeling rond het elektronisch berichtenverkeer uit de Awb niet van toepassing is. De wetgever kan daarom bij het scheppen van de regeling rond het digitaal indienen en afhandelen van de omgevingvergunning verwijzen naar de overige Awb regels met betrekking tot digitale indiening. Dit verschaft direct een duidelijk kader waaraan de communicatie tussen de burger en het bestuursorgaan en (vice versa) zal moeten voldoen. Omdat de regeling van groot


belang is voor de discussies die op dit onderzoek zullen volgen, is een kort overzicht daarvan opgenomen in bijlage 6.1. in hoofdstuk 6, waarnaar kortheidshalve verwezen wordt. Niettemin zijn er twee kernbegrippen die in dit kader wat nadere aandacht behoeven: betrouwbaarheid en vertrouwelijkheid. Artikel 2:14 Awb derde lid bepaalt dat als een bestuursorgaan een elektronisch bericht aan de burger verstuurt, dit op een voldoende betrouwbare en vertrouwelijke manier gebeurt, gelet op de aard en de inhoud van het bericht en het doel waarvoor het wordt gebruikt. De Memorie van Toelichting wijst ter zake op de normen voor behoorlijk ICT gebruik die zijn ontwikkeld door professor Franken17. Deze betreffen: 1. gegevens moeten toegankelijk zijn; 2. beperking van die toegang kan nodig zijn; 3. het systeem en de gegevens die gebruikt worden, moeten integer zijn; 4. het bericht moet afkomstig zijn van degene die zich als afzender presenteert; 5. het systeem moet flexibel zijn richting gebruikerswensen; 6. de werking van het systeem moet transparant zijn. In het kader van de omgevingvergunning zal het daarbij met name gaan om de normen 3 en 4: de zogenaamde authenticiteit en integriteit. Als gezegd: voor de vaststelling of een aanvraag op voldoende betrouwbare en vertrouwelijke manier langs elektronische weg is verzonden, moeten aard, inhoud en doel van het bericht in acht worden genomen. Met andere woorden: het garanderen van betrouwbaarheid en vertrouwen moet proportioneel zijn. Deze moet in verhouding staan tot de mate van vertrouwelijkheid van gegevens (bijvoorbeeld persoonsgegevens), mogelijke risico’s en de kosten van voorzorgsmaatregelen. Een ander ijkpunt is de wijze waarop de betrouwbaarheid en vertrouwelijkheid thans – in het papieren verkeer – gegarandeerd is. Een punt van nadere discussie zou kunnen zijn of de huidige regeling in de Awb voldoende waarborgen dienaangaande biedt. Met name waar het gaat om rechtsbescherming van burgers zal het zaak zijn hier zeer kritisch naar te kijken. Ter illustratie een voorbeeld: in het schriftelijk verkeer geldt dat het adres GBA-adres het adres van de burger is; de juistheid daarvan is een verantwoordelijkheid van de burger. Kan je dit ook verwachten waar het gebruik van een e-mailadres betreft? Moet je het risico van het niet (meer) functioneren van dat e-mailadres bij de burger leggen? Dit zijn moeilijke kwesties die nadere discussie behoeven. In ieder geval lijkt het zeer raadzaam te voorkomen dat ieder bevoegd gezag het wiel gaat uitvinden om te voldoen aan de eisen van betrouwbaarheid en vertrouwelijkheid van het berichtenverkeer. Overigens zijn er natuurlijk al initiatieven ontwikkeld die een aantal waarborgen scheppen, waaronder DigID (zie hieronder paragraaf 4.2.6). Niettemin is dit typisch een punt voor nadere discussie.

4.2.6. Eventueel in acht te nemen vormvereisten Een van de belangrijkste in acht te nemen vormvereisten betreffen de eisen van schriftelijkheid en ondertekening.

17 Franken, Overheid, informatietechnologie en recht – een gevarendriehoek?, 1992 (en 2001) p. 170-176


a. Schriftelijkheid Artikel 4:1 Awb bepaalt dat de aanvraag tot het geven van een beschikking schriftelijk wordt ingediend, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald. Nu afdeling 2.3 Awb de digitale weg gelijkgeschakeld heeft, kan aan de eis van schriftelijkheid probleemloos voldaan worden. b. Ondertekening De hoofdregel uit de Awb is dat een aanvraag moet zijn ondertekend (artikel 4:2 Awb). Via de schakelbepaling in afdeling 2.3 Awb, is het naar de regels van boek 3 BW (15a lid 2-5 en 15b boek 3 BW) mogelijk digitaal te ondertekenen. Blijkens die regeling is aan het vereiste voor ondertekening voldaan, indien de methode die daarvoor gebruikt is voldoende betrouwbaar is, gelet op de aard en de inhoud ven het bericht en het doel waarvoor het is gebruikt. Sinds kort kennen we in Nederland DigID. Hoewel dit strikt genomen geen digitale handtekening is, lijkt deze methode voldoende betrouwbaar te zijn. DigID biedt namelijk een aantal extra waarborgen die in het normale schriftelijke verkeer niet bestaan (zo vindt er normaal gesproken geen handtekeningcontrole, laat staan identiteitscontrole, plaats bij het indienen van een aanvraag, terwijl het bij het gebruik van DigID, als gevolg van een aantal praktische maatregelen, zeer waarschijnlijk is dat de aanvrager de persoon is voor wie deze zich uitgeeft (voor een meer gedetailleerde beschrijving van de werking van DigID wordt verwezen naar de bijlagen in hoofdstuk 6).

Dit wordt ondersteund door de Nederlands traditie de authenticiteit van ondertekeningen niet te problematiseren: zo leidt een per fax ingediend bezwaarschrift in de bestuurspraktijk niet tot problemen. De Awb biedt hier zelfs een basis voor: artikel 4:5 Awb geeft het bestuursorgaan, - a contrario geredeneerd - de mogelijkheid een beschikkingsaanvraag, die niet (geheel) voldoet aan een wettelijk voorschrift voor het in behandeling nemen van die aanvraag – waaronder de eis van ondertekening in 4:2 Awb – toch in behandeling te nemen. Op grond van het bovenstaande mag verondersteld worden dat de vormvereisten van schriftelijkheid en ondertekening geen problemen zullen vormen. Het is uiteraard wel raadzaam in het invoeringstraject in de richting van de stakeholders uitgebreid aandacht geven aan de principes en de werking van DigID.

4.2.7. De vaststelling van het ingaan van termijnen Het wetsontwerp voorziet in een aantal termijnen. Toepassing van die regels op het digitaal verkeer leidt tot een aantal onduidelijkheden. Niettemin moet uiteraard ook bij digitaal verkeer volstrekt helder zijn wanneer termijnen gaan lopen (en aldus aflopen). Gelukkig biedt ook hier de algemene regeling in afdeling 2.3 Awb hulp. Artikel 2:17 lid 1 Awb bepaalt dat als tijdstip van verzending geldt: 1. het tijdstip waarop het bericht een systeem voor gegevensverwerking heeft bereikt,

voor het geval dat het bestuursorgaan hierover geen controle heeft; en 2. als burger en bestuursorgaan gebruik maken van hetzelfde systeem, het tijdstip

waarop het bericht toegankelijk wordt voor de geadresseerde

Over het algemeen zal het dus zo zijn dat het bericht ontvangen is – en de termijn gaat lopen – op het moment dat het de server van de burger c.q. het bestuursorgaan heeft bereikt. Wel wordt op deze plaats herhaald wat hierboven reeds gezegd werd:


overwogen zou kunnen worden maatregelen te treffen die de burger beschermen, bijvoorbeeld voor het geval zijn e-mailadres uit de lucht blijkt te zijn, waardoor het bericht hem niet heeft bereikt (en wellicht daardoor een termijn voor bezwaar is verstreken). Artikel 2.17 lid 2 geeft een extra complicatie in het geval het bestuursorgaan dat het loket voert niet dezelfde is als het bestuursorgaan dat bevoegd gezag is. Uitgezocht dient te worden welk bestuursorgaan wordt bedoeld met artikel 2.17. Vanuit de Awb geredeneerd zou dit het bestuursorgaan moeten zijn dat werkelijk bevoegd gezag is, terwijl vanuit het voorontwerp Wabo geredeneerd dit de gemeente als aangewezen loket zou moeten zijn. In geval van digitale indiening kan de interpretatie van het begrip bestuursorgaan het verschil uitmaken van het moment waarop de aanvraag bij de gemeente aankomt en het moment waarop de provincie het van de gemeente ontvangt. Dit kan snel enkele dagen schelen indien de gemeente de aanvraag op verzoek van de provincie op papier dient te versturen omdat de provincie de aanvraag niet digitaal kan verwerken. Wij raden aan in de tekst van de AMvB of de toelichting daarop duidelijk aan te geven welk bestuursorgaan wordt bedoeld in artikel 2.17 lid 2 Awb indien de gemeente niet het bevoegd gezag is.

4.2.8. Het gebruik van uniforme digitale formulieren Ook het gebruik van formulieren is geregeld in de Awb. Artikel 4:4 Awb bepaalt dat het bestuursorgaan dat bevoegd is op de aanvraag te beslissen, voor het indienen van aanvragen en het verstrekken van gegevens een formulier kan vaststellen, voor zover daarin niet voorzien is bij wettelijk voorschrift (zie ten aanzien van de bevoegdheid dit centraal te doen, paragraaf 4.2.3 hierboven.) Het lijkt raadzaam in de toelichting op te nemen dat het om een elektronisch formulier zal gaan.

4.2.9. Het vaststellen van de dataset die de aanvrager moet leveren De aanvraag bevat tenminste de naam, het adres, de dagtekening en de aanduiding van beschikking die wordt gevraagd, aldus artikel 4:2 Awb lid 1). Artikel 4:2 Awb lid 2 bepaalt echter dat de aanvrager tevens andere gegevens en bescheiden dient te verschaffen die voor de beslissing op de aanvraag nodig zijn en waarover deze redelijkerwijs de beschikking kan krijgen. Het bestuursorgaan zal dus kunnen bepalen wat er aan gegevens en bescheiden geleverd moet worden. Dit kan bij wettelijk voorschrift, maar het hoeft niet. Dit geeft dus de nodige flexibiliteit. Strikt juridisch gezien is er dus, binnen de grenzen van dit artikel, geen limitering aan de informatie die gevraagd kan worden. Echter, er zijn wel tal van praktische gevolgen. Immers, bij het ontwerp van het elektronische formulier zal men helder willen hebben welke velden men nodig heeft. Dit vereist dus een gedetailleerde inventarisatie van de gegevens die voor de beslissing op de aanvraag voor een omgevingvergunning (voorheen de verschillende soorten vergunningen) benodigd zijn. Wet Bibob leidt tot uitbreiding van de gevraagde indieningsvereisten Daar komt nog bij dat er andere regelingen kunnen zijn, die in het concrete geval, de levering van additionele gegevens vereisen. Zo kunnen bestuursorganen in het kader van integriteitbeoordelingen van aanvragen een zogenaamd Bibob-advies vragen bij het Bureau Bibob. In sommige gevallen – grof gezegd voor activiteiten in de bouw en horeca – is het zelfs wenselijk dat het bestuursorgaan dat doet (artikel 5 lid 2 en 7 lid 2 van de


Wet Bibob). In aansluiting daarop bepaalt artikel 30 lid 2 wet Bibob welke gegevens het bestuursorgaan dan moet verstrekken. Het gaat daar om een hele trits, zoals: naam, adres, woonplaats, sofi-nummer, KvK-nummer, maar ook namen van (voormalig) leidinggevenden en vermogensverschaffers. Als men wil vasthouden aan een volledige digitale procedure dan betekent (alleen dit al) dit een behoorlijke uitbreiding van de dataset. Uiteraard heeft dit ook gevolgen voor de afscherming van deze gegevens (zie de paragraaf hierna). Verklaringen omtrent gedrag mogen nog niet digitaal worden ingediend Een ander probleem is dat sommige bescheiden simpelweg geen digitale equivalent hebben. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan de verklaring omtrent gedrag als bedoeld in artikel 28 van de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens. Bij een aantal aanvragen zal de aanvrager deze moeten meesturen. Omdat de verklaring door Justitie niet in digitale vorm, maar alleen op papier wordt verstrekt, kan deze alleen in papieren vorm vervolgens worden meegestuurd met de aanvraag. Tenzij men zou toestaan dat een gescande versie kan worden ingediend, is het onmogelijk om aanvragen, waar een dergelijke verklaring nodig is, volledig digitaal te laten indienen. Op dit moment zijn er in specifieke gevallen indieningbescheiden, zoals de verklaring omtrent gedrag, die niet digitaal ingediend mogen worden tenzij hiervoor expliciet een uitzondering wordt gemaakt. Als gezegd, het betreft hier praktische – althans geen juridische – problemen. Het probleem zal op termijn opgelost kunnen worden door het bevoegd gezag zelf toe te staan een verklaring omtrent gedrag aan te vragen bij het ministerie van Justitie. De verklaring hoeft dan op den duur ook niet meer op papier te worden verstrekt, maar kan via de elektronische weg. Dit kan ook vanuit het administratieve-lastenperspectief en het klantvriendelijkheidstreven een elegante oplossing zijn. Wij raden aan om de mogelijkheid te onderzoeken om verklaringen omtrent gedrag bij omgevingvergunningsaanvragen door de bevoegde gezagen zelf bij het ministerie van Justitie te laten aanvragen en deze in ieder geval direct te laten opsturen naar het bevoegde gezag dat de aanvraag behandelt.

4.2.10. De openbaarheid van gegevens Digitalisering maakt gegevens ‘openbaarder’. Dit zorgt voor een aantal juridische complicaties, aangezien deze ‘extra openbaarheid’ zich moeilijk verdraagt met regelingen die de uitwisseling of reproductie van de aan te leveren informatie juist aan banden wil leggen. Meer in het bijzonder gaat het hier om de regelingen gericht op de bescherming van de privacy (Wbp – er zullen tal van persoonsgegevens in het geding zijn) en intellectuele eigendom (de Aw en de Dw – er zullen auteursrechtelijke werken en wellicht ook databanken in de stukken zitten). Hieronder wordt de spanning tussen deze regels kort beschreven. Dat neemt niet weg dat de samenloop van enerzijds de regelingen die om openbaarheid vragen – zoals het wetsvoorstel, maar ook andere openbaarheidregimes zoals de Wob – en de Wbp en Aw


en Dw anderzijds, juridisch gezien buitengewoon ingewikkeld is en zeker nadere studie behoeft, op het moment dat dienaangaande principiële keuzes zijn (of worden) gemaakt. Daar komt nog bij dat de privacy aspecten rond dit onderwerp op dit moment bestudeerd wordt door het College Bescherming Persoonsgegevens (CBP), onder meer naar aanleiding van klachten over de verwerking van persoonsgegevens door de gemeente Nijmegen. Het zal raadzaam zijn het standpunt dat het CBP hierin zal innemen mee te nemen bij de discussies en de te maken keuzes. Het is van groot belang een onderscheid te maken tussen openbaarheid in het kader van de aanvraag en de afhandeling daarvan en openbaarheid nadat het dossier gesloten is. a. Openbaarheid in het kader van de aanvraag en de afhandeling daarvan Deze eerste vorm van openbaarheid, in feite het ter inzage leggen van de aanvraag en de begeleidende stukken, geschiedt in het kader van een publiekrechtelijke taak en bovendien aangezien een wettelijk voorschrift daartoe verplicht. Grof gezegd is uit dien hoofde verwerking van persoonsgegevens op grond van artikel 9 Wbp toegestaan. Het is echter de vraag of het digitaal ontsluiten van deze gegevens daar ook (automatisch) onder valt. Als gezegd woedt deze discussie op dit moment. Voorts zullen bij een aanvraag dikwijls zogenaamde auteursrechtelijk beschermde werken zitten (bijvoorbeeld bouwtekeningen van architecten of aannemers). Het bevoegde gezag zal hiervan een digitale kopie willen maken ten behoeve van het beoordelingsproces en ter inzage legging van het dossier. Strikt genomen mag dit evenwel alleen met toestemming van de auteur. Het is echter zeer waarschijnlijk dat men kan volhouden dat door het aldus indienen het bevoegd gezag een impliciete licentie wordt gegeven deze stukken te gebruiken. Het kan echter geen kwaad dit expliciet (bijvoorbeeld op de website en/of in het digitale standaard formulier) te vermelden en de aanvrager (in het geval dit een burger is, in naam van de auteursrechthebbende) op het formulier te laten verklaren dat het bevoegd gezag het recht heeft deze werken te gebruiken in het kader van het afhandelen van de vergunningaanvraag. Dit laat natuurlijk onverlet de auteursrechten van deze makers; met andere woorden het simpelweg van de site kopiëren van deze stukken door derden is (nog steeds) een inbreuk op die rechten. Het lijkt raadzaam – en ook netjes richting de rechthebbenden – dat de website waar derden de stukken kunnen raadplegen ook op dit punt een waarschuwingen te laten bevatten. b. Openbaarheid nadat het dossier gesloten is Het ontsluiten van de dossiers nadat de procedure is afgerond, is – in ieder geval op dit moment – ronduit af te raden. Immers, dit zou dan niet meer gebeuren in het kader van een wettelijk voorschrift dan wel een publieke taak. Dit betekent dat deze verwerkingshandelingen alleen zijn toegestaan mits de betrokkene voor de verwerking van zijn persoonsgegevens zijn ondubbelzinnige toestemming heeft verleend. Daarbij is het van belang vast te stellen dat alle betrokkenen – dus vaak niet alleen de aanvrager – hun toestemming moeten geven. De aanvrager zal daarom volmachten moeten hebben dit namens de andere betrokkenen te doen. Voorts zal, voorafgaand aan het rechtmatig verkrijgen van deze toestemming het bevoegd gezag verplicht zijn de betrokkenen helder mede te delen wie zij is en met welk doel de verwerking plaatsvindt. Ook de Dw en de Aw verzetten zich tegen een dergelijke ontsluiting. Immers, het gaat hier om een activiteit die niet samenhangt met de aanvraag en de beslissing daarop zodat hier geen impliciete toestemming verondersteld mag worden. Mocht men toch


willen ontsluiten, dan zal het zaak zijn reeds bij de indiening hiervoor toestemming te verkrijgen van de rechthebbenden (en deze zullen over het algemeen niet geneigd zijn dit te geven). Concluderend kan gesteld worden dat openbaarheid een lastige materie is die bovendien op dit moment onderwerp van (politieke) discussie is. Het zal zaak zijn hier in detail studie naar te doen en bovendien op de hoogte te blijven van de discussies en het standpunt die het CBP ter zake gaat innemen. Het is wenselijk expliciet te regelen hoe omgegaan dient te worden met de openbaarheid van de inhoud van de omgevingvergunningsaanvragen, gegeven de discussie en onduidelijkheid die hierover momenteel bestaat.

4.2.11. Conclusies Samenvattend kan gesteld worden dat er in feite, vanuit juridische optiek althans, weinig knelpunten zijn. Veruit de meeste onderwerpen worden afgedekt door de Awb (de aan de communicatie te stellen eisen, de vormvereisten, de vaststelling van het ingaan van termijnen, het gebruik van uniforme formulieren en het vaststellen van de dataset die de aanvrager moet leveren). Andere onderwerpen kunnen aanvullend geregeld worden (de bevoegdheid tot het stellen van regels het verplichten tot openstellen van de digitale weg). Slechts op het gebied van openbaarheid liggen er juridische complicaties, die bovendien nog politiek actueel zijn. Wat zijn nu de implicaties van dit alles? De vijf stuks hieronder lijken de belangrijksten. Als gezegd liggen er, afgezien van de openbaarheid, maar weinig echte juridische problemen op tafel. Wel zijn er onderwerpen die weliswaar het gevolg zijn van het juridisch kader, doch geen juridische oplossing behoeven maar een praktische. Het gaat hier met name op het vaststellen van de dataset, nu er tal van regelingen zullen zijn die bestuursorganen (min of meer) verplichten additionele gegevens te verzamelen, die niet direct samenhangen met de aanvraag (onder meer op grond van de wet Bibob). Een ander praktisch – wederom weer niet juridisch – probleem betreft de beschikbaarheid van digitale stukken. Sommige aan te leveren documenten hebben (nog) geen digitaal equivalent. Wil men vasthouden aan volledig digitaal indienen dan loopt men op dat punt vast. Ofschoon er aldus vanuit juridische optiek, op dit moment weinig problemen bestaan, wil dat niet zeggen dat de te maken keuzes niet nog eens juridische tegen het licht gehouden zouden moeten worden. Immers, deze keuzes zullen tal praktische implicaties hebben, waarbij met name de rechtsbescherming van de burger in het geding kan zijn. Ter illustratie:

a. is het alles of niets: moet de aanvrager, als hij eenmaal digitaal gegaan is, digitaal blijven (en vice versa)?

b. waar komen de risicoverantwoordelijkheden te liggen aangaande het functioneren van de digitale communicatie (bijvoorbeeld een niet-werkend e-mailadres van een aanvrager)?

c. is openbaar openbaar, of krijgt een burger de mogelijkheid zijn gegevens af te schermen?


d. in hoeverre houdt het bevoegde gezag de mogelijkheid zelf nog ‘modules’ aan het formulier te hangen, bijvoorbeeld om ‘eigen’ (op grond van APV ingestelde) vergunningaanvragen te faciliteren?

Tenslotte zal ook rekening gehouden moeten worden met toekomstige ontwikkelingen. Op dit moment staat een aantal regelingen in de steigers die op termijn, in meer of mindere mate, ook nog relevant zullen worden in het kader van het (juridisch) vormgeven van de omgevingvergunning. Het betreft hier: de wet(ten) rond authentieke registraties, de wet(ten) rond het BSN, de wet(ten) rond het BIN, de regeling hergebruik van overheidsinformatie en de EU-Dienstenrichtlijn. Een en ander leidt overigens tot een mogelijk ‘light’ regelgevingscenario: het lijkt juridisch gezien niet echt nodig deze materie per AMvB te regelen (het kan natuurlijk wel). Het geeft de mogelijkheid sneller om te gaan met problemen die mogelijkerwijs in de praktijk zullen rijzen en bovendien geeft het flexibiliteit. Wel zal dan scherp gekeken moeten worden naar de verschillen tussen het digitaal indienen en de schriftelijke procedure (die immers wel per AMvB geregeld gaat worden).

4.3. Is het technisch mogelijk

4.3.1. Benodigde technische maatregelen Gemeenten moeten hun ICT-infrastructuur aanpassen om in de toekomst digitaal ingediende omgevingvergunningsaanvragen te kunnen ontvangen. Digitale indiening is alleen zinvol indien de stand van de techniek zodanig betrouwbaar en betaalbaar is dat grote groepen aanvragers hierop kunnen gaan vertrouwen. Om hier zicht op te krijgen is een inventarisatie gemaakt welke technische maatregelen een gemiddelde gemeente dient door te voeren om digitaal ingediende omgevingvergunningen goed te kunnen ontvangen. Een overzicht van de belangrijkste maatregelen is hieronder weergegeven: Fase in proces Technische maatregelen

1. Informeren - Op gemeentelijke website moet informatie worden opgenomen

over de omgevingvergunning en de te volgen procedures. - Zo mogelijk zal een interactieve module moeten worden

geïnstalleerd waarmee de potentiële aanvrager zelf kan bepalen of hij een omgevingvergunning nodig heeft en om welke onderdelen het dan gaat.

2. Aanvraag opbouwen - Gegeven de grote reikwijdte van de omgevingvergunning zal

een digitaal interactief formulier moeten worden geïnstalleerd, dat de aanvrager op intelligente wijze door de omgevingvergunning aanvraag moet leiden.

- Omdat de aanvraag meestal niet in één internet sessie is zal een beveiligde faciliteit moeten worden gecreëerd waar de aanvrager zijn aanvraag kan opbouwen, indieningbescheiden kan uploaden en bewaren en regelmatig terug kan keren om nieuwe informatie aan het aanvraagformulier toe te voegen.

- Gegeven het interactieve karakter van de voorbereidingsfase bij veel vergunningverleningprocessen is het wenselijk dat, als de aanvrager dat wenst, de gemeentemedewerkers ook kunnen meekijken met de aanvrager in dit virtuele voorportaal van de aanvraag.


Fase in proces Technische maatregelen - Zo mogelijk kan door koppeling van het aanvraagformulier aan

basisregistraties in de opbouwfase al een toets gedaan worden op basisregistraties of andere informatie over de te verlenen vergunning uit de backoffice systemen

3. Aanvraag verzenden - Zodra de aanvraag compleet is met alle aanvraagbescheiden

en de aanvrager op de zend toets heeft geklikt, is het nodig de aanvraag te authenticeren. Er zal een techniek moeten worden geïnstalleerd die de garantie kan geven dat datgene wat verzonden wordt ook het gene is dat aankomt. In het verlengde hiervan moeten beveiligingen worden gerealiseerd zodat derden de aanvraag via het internet niet kunnen onder-scheppen, lezen en/of wijzigen.

- Daarnaast zal moeten worden bepaald of de aanvrager ook degene is die zegt dat hij is. Hiervoor zal een methodiek voor digitale identificatie moeten worden geïnstalleerd.

- Gegeven de kans op grote hoeveelheden indieningbescheiden van grote omvang (in MB’s) zal een uploadfaciliteit moeten worden gecreëerd. Verzenden per e-mail zal zonder extra maatregelen in veel gevallen niet mogelijk zijn (zie voor een schatting van de benodigde bandbreedte bijlage 6.4.

4. Aanvraag ontvangen - Omdat de gemeente zekerheid wil hebben dat geen virussen of

andere kwaadaardige software wordt binnengehaald in de eigen systemen zal een virusscan moeten worden geïnstalleerd die ook de grote bijlagen kan scannen op virussen. Afhankelijk van het gevaar van besmetting is het aan te raden de aanvraag inclusief bijlagen eerst in quarantaine te zetten en te wachten op de meest recente update van een virusscan, alvorens de ontvangen aanvraag en bijlagen in de eigen registratiesystemen op te nemen.

- De aanvrager zal een (automatische) ontvangstbevestiging moeten krijgen, ter bevestiging van het feit dat zijn aanvraag veilig en compleet is aangekomen en met een mededeling wat er met de aanvraag gaat gebeuren (bijvoorbeeld doorsturen naar een ander bevoegd gezag).

5. Aanvraag verwerken - Idealiter neemt de gemeente de digitaal ingediende aanvraag

inclusief alle bescheiden op in een workflow systeem, van waaruit alle betrokken adviseurs toegang krijgen tot of kopieën krijgen van de aanvraag. Hiervoor zal het digitale loket aan de backoffice systemen moeten worden gekoppeld.

- Ook is het wenselijk om belanghebbenden via digitale weg inzage te gaan geven in de ingediende aanvraag inclusief alle bijbehorende (en openbare) bescheiden. Dit zal eveneens eisen stellen aan de technische infrastructuur van de gemeente.

- Indien de gemeente niet automatisch de aanvragen in zijn backoffice registraties verwerkt zal de aanvraag samen met alle bescheiden moeten worden uitgeprint en geplot in een oplage die aansluit bij het aantal adviseurs dat bij het beoordelingsproces is betrokken. Voor het systematisch printen en plotten van de aanvraag zal de gemeente naar alle waarschijnlijkheid een aantal technische maatregelen moeten realiseren.


Fase in proces Technische maatregelen

6. Aanvraag archiveren - De Archiefwet stelt dat relevante informatie in zijn bronvorm

moet worden gearchiveerd. Digitaal ingediende aanvragen zullen daardoor minimaal ook digitaal moeten worden gearchiveerd. Hiervoor zal de gemeente maatregelen moeten realiseren die het ook mogelijk maken om de digitaal ontvangen aanvragen raadpleegbaar te houden voor vele tientallen jaren. Bij vergunningen voor bouwwerken geldt over het algemeen een bewaarplicht van de vergunningbescheiden voor minimaal de duur dat een bouwwerk bestaat.

Het overzicht geeft aan dat het realiseren van een digitaal loket voor de omgevingvergunning veel meer inhoudt dan alleen een e-mailadres openen voor de aanvragers. Met uitzondering van de automatische koppeling en check op de basisregistraties zijn echter voor alle onderdelen voldoende uitontwikkelde technieken beschikbaar, die tegen redelijke kosten op grote schaal kunnen worden toegepast. Uit kostenoverwegingen is het wel wenselijk voor zoveel mogelijk onderdelen standaards te ontwikkelen, zodat gemeenten en hun leveranciers niet steeds opnieuw het wiel hoeven uit te vinden.

4.3.2. Werken met één indieningformulier kan praktisch alleen nog digitaal Een van de opvallende constateringen uit het onderzoek naar de technische randvoorwaarden is, dat in de omgevingvergunning zoveel vergunningstrajecten worden gecombineerd, die n zoveel combinaties kunnen voorkomen, dat het gebruiken van een uniform papieren aanvraagformulier praktisch onwerkbaar wordt. Een dergelijk formulier wordt of zodanig uitgebreid, dat het onwerkbaar veel pagina’s zal gaan bevatten, of zo modulair wordt samengesteld dat de kans op fouten of omissies in een papieren versie onaanvaardbaar groot wordt. De complexiteit van het aanvraagformulier kan alleen maar worden beheerst door in de digitale vorm intelligentie in te bouwen die de aanvrager op de meest optimale manier door het aanvraagformulier leidt. Na gedeeltelijke invulling is het wel mogelijk het formulier in overzichtelijke vorm te printen en te versturen. In de praktijk zal dit betekenen dat de aanvrager of zelf online zijn formulier vormgeeft of aan de balie van het gemeentehuis een op zijn aanvraag toegesneden formulier laat samenstellen. In alle gevallen zal de digitale versie van het formulier het vertrekpunt worden. Gegeven de complexiteit van het aanvraagformulier voor de omgevingvergunning raden wij af om als Rijk energie te steken in het ontwerpen en vaststellen van een papieren versie van het aanvraagformulier, maar alle aandacht te richten op de ontwikkeling van de digitale variant. Zoals in paragraaf 2.4 al is aangegeven, zal naar verwachting het overgrote deel van de aanvragen betrekking hebben op relatief eenvoudige vergunningen, waarvoor uiteindelijk een zeer beperkt deel van het allesomvattende aanvraagformulier hoeft te worden ingevuld. Door in de digitale versie de niet noodzakelijke vragen niet te tonen, wordt het aanvraagformulier een stuk klantvriendelijker. Dit is één manier om met de complexiteit van het aanvraagformulier om te gaan. Een andere manier kan zijn de premisse van één


allesomvattend formulier los te laten. Het is zeer wel mogelijk dat afgeslankte vormen van aanvraagformulieren voor de bulk van de kleinere aanvragen, kunnen bestaan naast het uitgebreide formulier. Het kan daardoor wel weer de moeite waard zijn voor veel voorkomende varianten van de omgevingvergunningsaanvraag een papieren versie op te stellen, maar dan zonder de overbodige vragen die wel bij een uitgebreide aanvraag horen. Dit kan bijvoorbeeld interessant zijn voor aanvragen voor enkelvoudige uitbouwen en dakkapellen of enkelvoudige kapvergunningen.

4.3.3. Aanbevolen beveiligingsniveau digitale indiening is ‘midden’ Het niveau en belang van identificatie en de mate van vertrouwelijkheid c.q. het noodzakelijke beveiligingsniveau verschilt momenteel tussen de bouwvergunning-verlening en bijvoorbeeld de milieuvergunningverlening. Bij de bouwvergunningverlening is de identificatie van de aanvrager vooral van belang op de leges te kunnen opeisen. De aanvrager hoeft niet persé eigenaar te zijn van het te bouwen object. Ook wordt de vergunningaanvraag standaard in een openbaar register opgenomen waarin iedereen kan zien wat er gerealiseerd gaat worden. Waar de bouwvergunning vooral aan een object of locatie is gekoppeld is de milieuvergunning met name aan een (rechts)persoon gekoppeld. Bij milieuvergunningen is het daarom essentieel dat de degene, die de vergunning aanvraagt, bevoegd is dit te doen. Daarnaast is veel informatie in milieuvergunningaanvragen concurrentiegevoelig en daardoor vertrouwelijk. Het beveiligingsniveau bij de milieuvergunning is daardoor crucialer dan bij de bouwvergunning. De beveiligingsniveaus voor de nieuwe omgevingvergunning moeten in principe met alle oorspronkelijke vergunningsystemen om kunnen gaan. Daarbij is het logisch om het beveiligingsniveau te kiezen, dat nu aangeraden wordt voor de milieuvergunning. Het op basis van de richtlijnen van BZK aangeraden beveiligingsniveau voor de milieuvergunning is ‘midden’. Dit beveiligingsniveau kan worden gerealiseerd door een minimum aantal beveiligingsmaatregelen te combineren. Men kan daarbij denken aan softwarecertificaten, one-time-passwords (de nummergeneratoren zoals bij banken in gebruik) of eenvoudige hardwarecertificaten. Wij raden aan voor de identificatie van de aanvrager en authenticatie van de aanvraag het beveiligingsniveaus ‘midden’ te hanteren, indien gewerkt gaat worden met één aanvraagformulier voor alle aanvragen. Dit conform de richtlijnen die hiervoor door het ministerie van BZK zijn opgesteld. Voor de identificatie is het aan te raden aan te sluiten bij de landelijke ontwikkelingen rondom DigID. DigID kan (op termijn) een oplossing bieden voor zowel het beveiligingsniveau midden als de beveiligingsniveaus basis en hoog. Ook hier dient opgemerkt te worden dat het overgrote deel van de omgevingvergunningaanvragen betrekking heeft op bouwwerken en/of activiteiten die in principe met een lager zelfs zonder beveiligingsniveau of af kunnen worden gedaan (zie ook paragraaf 4.3.2. Gegeven de door experts verwachtte problematiek bij de uitrol van beveiligingsniveau ‘Midden’ door DigID kan het daarom een overweging zijn om in het digitale aanvraagformulier intelligentie in te bouwen die zelf kan bepalen welk beveiligingsniveau van toepassing is. Met dergelijke technologie zouden dan zeer veel digitaal ingediende omgevingvergunningsaanvragen worden verzonden met beveiligingsniveau ‘basis’, welke momenteel door DigID grootscheeps wordt uitgerold.


Gegeven de constatering dat voor een zeer groot deel van de aanvragen een lager beveiligingsniveau dan ‘midden’ voldoende kan zijn, raden wij aan onderzoek te doen naar de mogelijkheid om in het digitale aanvraagformulier intelligentie in te bouwen die zelf kan bepalen of ook een lager beveiligingsniveau bij de specifieke aanvraag toereikend kan zijn.

4.4. Is het te betalen

Om een indruk te krijgen van de kosten van de maatregel om een digitaal loket voor de omgevingvergunning in te voeren is een inschatting gemaakt van de kosten die iedere gemeente zou moeten maken om aan de verplichting te voldoen. Hierbij zijn twee berekeningen gemaakt: één waarin de gemeenten ieder voor zich een eigen digitaal loket voor de omgevingvergunning opzet, en één waarbij gebruik wordt gemaakt van een collectieve faciliteit.

4.4.1. Kosten bij individueel loket met name afhankelijk van beheersing plotkosten De berekening waarin iedere gemeente voor zich een oplossing realiseert is opgenomen in de bijlage 6.3. Bij de berekening is onderscheid gemaakt naar een minimale variant, waarbij alleen voorzieningen worden getroffen om omgevingvergunningsaanvragen digitaal te kunnen ontvangen en een optimale variant waarin het digitaal loket wordt gekoppeld aan de backoffice systemen van de gemeente. De optimale variant vraagt in beginsel hogere investeringen van de gemeente, maar geeft ook een beter perspectief op mogelijke besparingen. Bij het berekenen van de kosten is ervan uit gegaan dat de investeringen in gemiddeld 5 jaar worden afgeschreven en dat indien de gemeenten het loket niet koppelt aan de backoffice men minimaal 4 volledige sets van aanvraagbescheiden moet printen/plotten, terwijl bij het wel koppelen hooguit twee volledige sets van aanvraagbescheiden nog daadwerkelijk hoeft te worden geprint/geplot (zie voor de overige aannames bijlage 6.3). De uitkomsten voor de berekening m.b.t. de individuele oplossing er gemeente zijn opgenomen in tabel 4.2: Kosten in € per gemeente (excl BTW)

Grote gemeenten (100.000+)

Middelgrote gemeenten

(tussen 40.000 en 100.000)

Kleine gemeenten

(kleiner dan 40.000)

Nederland totaal

Minimale variant - kosten per jaar 485.930 170.018 49.989 42.765.512- kosten per digitale aanvraag 541 580 626 Optimale variant - kosten per jaar 355.864 140.259 41.995 34.435.006- kosten per digitale aanvraag 396 478 526 Tabel 4.2 kosten van een digitaal loket voor de omgevingvergunning Uit de berekeningen komt naar voren dat de minimale variant, zonder koppeling aan de backoffice, duurder is dan de optimale variant. Dit heeft te maken met het feit dat in de minimale variant meer dan 80% van alle kosten worden bepaald door de print en plotkosten, die conservatief geschat zijn op € 120 per benodigde set. Bij koppeling van


de frontoffice aan de backoffice nemen de investeringen en daarmee de afschrijvingen weliswaar toe, maar is per aanvraag een kleiner aantal sets aanvraagbescheiden nodig. Bepaalde groepen adviseurs zullen er geen prijs meer op stellen ook een papieren versie bij de hand te hebben indien zij het ook op het scherm kunnen lezen. Het aandeel variabele c.q. plotkosten neemt daardoor af van 81% naar 51% van alle kosten.

Kostenopbouw digitale indiening omgevingsvergunningaanvraag

bij minimale variant

Afschrijvingen9%

Licenties1%

Beheer overig9%

Plotkosten (gemiddeld in 4-voud)

81%

Kostenopbouw per digitaal ingediende omgevingsvergunning

in de optimale variant

Plotkosten (gemiddeld in 2-voud)51%

Afschrijvingen21%

Licenties7%

Beheer overig21%

Figuur 4.1 Opbouw kosten voor gemeenten per digitaal ingediende aanvraag in de minimale variant (zonder koppeling aan de backoffice) en de optimale variant (met koppeling backoffice) Alhoewel alle gemaakte aannames vatbaar zijn voor discussie maakt de rekenexercitie duidelijk dat in de minimale variant met name een verschuiving plaatsvindt van de administratieve lasten van de aanvragers naar de gemeenten. Het is in het belang van de gemeenten om het niet bij digitale indiening te laten, maar ook het verdere verwerkingsproces verder te digitaliseren.

4.4.2. Gebruik van collectieve voorzieningen drukt met name de investeringen en beheerkosten Indien een gemeente niet zelf een infrastructuur optuigt voor een digitaal loket, maar zich aansluit bij een collectieve voorziening (zoals de formulierengenerator van het ICTU-programma e-Formulieren in combinatie met het Digitaal Bouwloket), dan kunnen door het realiseren van schaalvoordelen aanzienlijke besparingen op de investeringen en beheerkosten worden gerealiseerd. Indien ook gebruik wordt gemaakt van collectieve plot- en printvoorzieningen zouden de plotkosten per set indieningbescheiden ook aanzienlijk kunnen dalen. Op basis van eerdere berekeningen gemaakt in het kader van het project Centrale Server Bouwvergunningen, kunnen de kosten voor de technische infrastructuur worden teruggebracht tot circa € 100,- per aanvraag in de optimale variant tot circa € 40 in de minimale variant. Maar ook bij de collectieve voorzieningen zal een belangrijke kostenfactor blijven in welke mate de bevoegde gezagen prijs blijven stellen op geprinte en geplotte sets van aanvraagbescheiden. Indien per aanvraag gemiddeld


nog steeds 2 sets minimaal op origineel formaat (o.a. A0) worden uitgeprint, dan zal zullen de kosten van digitale indiening naar verwachting maximaal kunnen zakken tot circa € 200 per aanvraag. Voor het financieel beheersbaar maken van de digitale indiening van de omgevingvergunning is met name van belang dat de plotkosten worden voorkomen. Gebeurt dit niet, dan leidt digitale indiening niet zozeer tot administratieve lastenverlichting, maar tot een administratieve lastenverschuiving en zo mogelijk zelfs tot een kostenverhoging voor de betrokken overheden.

4.4.3. Kunnen de kosten worden doorbelast aan de aanvrager Indien aanvragers gebruik maken van de mogelijkheid om aanvragen digitaal te kunnen indienen, dan kunnen zij aanzienlijk besparen op hun administratieve lasten. De gemeenten daarentegen moeten investeringen plegen en afhankelijk van de organisatie van hun backoffice een deel van de bespaarde administratieve lasten overnemen van de aanvrager (met name printen plotkosten). De vraag kan daarom gesteld worden of een deel van de kosten van het digitale loket aan de aanvrager kunnen worden doorbelast. De mogelijkheid tot digitale indiening kan gezien worden als een extra service aan de aanvrager. Omdat de aanvrager profijt heeft van deze extra service is het niet onredelijk hem ook te laten betalen voor minimaal een deel van de kosten van deze service. In principe valt het ook in de geest van de Wabo binnen de autonomie van gemeenten om hierop een eigen beleid te voeren. De gemeente kan de kosten doorbelasten aan de aanvrager door in zijn legesverordening rekening houden met de kosten van het digitaal loket. Daarbij kan men kiezen om deze kosten te spreiden over alle aanvragen, of om een specifieke legescomponent te definiëren voor een digitale aanvraagprocedure. Bij deze laatste optie bestaat het gevaar dat gemeenten digitale indiening gaan ontmoedigen door juist voor dit onderdeel onredelijke legesbedragen te rekenen. Dit is een niet ondenkbare strategie voor gemeenten die verhoudingsgewijs veel kosten moeten maken voor iedere afzonderlijke digitaal ingediende aanvraag. Het kan daarom wenselijk zijn de legesopslag in geval van digitale indiening toch aan een maximum te koppelen. Een extra complicatie treedt op indien de gemeenten als digitaal loket optreden voor de provincies. De provincie wordt in dat geval het leges heffende bevoegd gezag (alhoewel in artikel 2.7 Wabo niet spreekt over een legesheffende bevoegdheid van de provincie). In principe treedt de Wabo niet in de wijze waarop kosten worden verrekend tussen provincie en gemeenten in het geval de provincie het bevoegd gezag vormt. Mocht de provincie echter leges gaan heffen, dan is het wenselijk dat een vergelijkbaar maximum hieraan wordt gesteld voor het onderdeel digitaal indienen als in de regeling voor de gemeenten. Het is aan te raden om in de AMvB die gebaseerd zal zijn op artikel 2.7 van de Wabo voor de kosten van het digitaal loket een expliciet bedrag of percentage op te nemen, dat maximaal in de leges in rekening mag worden gebracht bij de aanvrager.


4.5. Kunnen de gemeenten het organiseren

4.5.1. Algemeen organisatievermogen De voorgenomen verplichting vraagt veel van het organisatie- en investeringsvermogen van met name de gemeenten. Binnen een periode van enkele jaren zullen de gemeenten niet alleen hun processen moeten herinrichten rondom de omgevingvergunning en een digitaal loket moeten inrichten. In dezelfde periode zal de gemeente een groot aantal andere ingrijpende wetten moeten implementeren in de eigen organisatie, allemaal met een belangrijke ICT-component. Het aantal van deze verplichtingen neemt zodanige vormen aan dat inmiddels bij het ICTU, de ICT-uitvoeringsorganisatie van het Rijk, wordt gesproken van een ‘ballenbak’ met inmiddels meer dan 32 ballen die over de gemeenten tegelijk worden uitgestort en die de gemeenten op één of andere manier dienen te implementeren. De belangrijkste hiervan in relatie tot de omgevingvergunning zijn:- - de introductie van een burger service nummer voor alle inwoners van Nederland; - de introductie van een bedrijfsnummer voor alle organisaties in Nederland - de introductie van zes basisregistratiewetten. Bij vier van de zes voorgenomen

basisregistraties zullen de gemeenten het beheer moeten gaan voeren voor alle andere overheden. Met de andere twee zullen koppelingen moeten worden gerealiseerd.

- de introductie van DigID voor de identificatie en authenticatie in het digitale berichtenverkeer met burgers en bedrijven

- de introductie van een serie internet publicatie modellen voor het online ontsluiten van bekendmakingen, vergunningen en decentrale regelgeving.

- Het voornemen van het kabinet om in 2007 meer dan 65% van de overheidsdienstverlening online te kunnen verlenen.

Ieder initiatief vergt ingrijpende aanpassingen in werkprocessen en de ICT van de gemeenten. De vraag of de gemeenten hiernaast ook nog in staat zijn een digitaal loket voor de intake van omgevingvergunningen te realiseren is daarom zeer actueel. Het ministerie van BZK en de VNG hebben recentelijk opdracht gegeven voor een onderzoek naar het absorptievermogen van de gemeenten. De resultaten van dit onderzoek waren ten tijde van het opstellen van deze rapportage echter nog niet openbaar. De eerste informele indicaties bevestigen echter het beeld dat het absorptievermogen van met name de grote groep kleine gemeenten een probleem zal worden. In het kader van deze rapportage zijn gesprekken gevoerd over deze vraag met de VNG, EGEM, de Vereniging BWT Nederland, het LOM18 en vertegenwoordigers van enkele grote en kleine gemeenten. De conclusies van deze gesprekken zijn als volgt samen te vatten:- - Partijen staan in het algemeen achter het voornemen van het Rijk om het digitale

loket voor de omgevingvergunning verplicht op te leggen. Men ziet allemaal in dat digitalisering van de dienstverlening een ontwikkeling is die vroeg of laat onvermijdelijk is. Dat deze ontwikkeling wordt versneld door het verplichtende karakter wordt niet als onoverkomelijk ervaren.

- Vanuit meerdere partijen is een indicatie gegeven dat circa 80% van de gemeenten (ofwel circa 400 van de 467) niet in staat zullen zijn om zelfstandig (d.w.z. zonder te kunnen terugvallen op een collectieve voorziening en/of zonder aanvullende

18 Landelijk Overleg Milieuhandhaving


ondersteuning vanuit VROM) binnen twee jaar een werkende infrastructuur te kunnen optuigen voor het digitaal kunnen ontvangen van de omgevingvergunning.

- Als belangrijkste redenen voor de twijfels over het organisatievermogen van zo’n grote groep gemeenten worden genoemd: Veel gemeenten moeten starten vanuit een nadelige uitgangspositie. Hun

organisatie en informatiehuishouding c.q. ICT-infrastructuur bevinden zich nog in een ontwikkelingsstadium waarin het implementeren van een digitaal loket voor de geïntegreerde omgevingvergunning te vroeg komt. In de INK doorlichtingen die het EGEM bij gemeenten doet op het gebied van de informatie en ICT-huishouding blijkt dat de meeste gemeenten zich bevinden in de overgang van niveau 1 (activiteitgericht) naar niveau 2 (procesgericht), terwijl voor de introductie van een digitaal omgevingvergunningloket een ontwikkelingsniveau van 3 (systeemgericht) á 4 (ketengericht) wenselijk wordt geacht.

Onvoldoende kennis: een grote groep gemeenten is te klein om binnenshuis de benodigde kennis te kunnen opbouwen en cultiveren die nodig is om dergelijk

Onvoldoende financiële middelen: De inrichting van een digitaal loket vraagt zodanige investeringen dat veel gemeenten hier de middelen niet voor hebben of de middelen die ze hebben liever niet hiervoor willen reserveren.

Te veel andere wettelijk opgelegde prioriteiten (basisadministraties, BSN enz.). De VNG heeft bijvoorbeeld de invoering van het BSN, de basisregistraties en DigID uitgeroepen als top prioriteiten voor de komende periode. Andere ontwikkelingen worden daarbij als minder urgent behandeld.

Onvoldoende motivatie: Bij veel, met name kleine gemeenten wordt het belang van het digitale omgevingvergunningloket niet gezien. De kleine schaal waarop men werkt, het beperkte aantal te verwachten digitaal ingediende aanvragen en de kleinere afstanden tot het fysieke loket worden daarbij als reden genoemd aan digitalisering van het loket geen prioriteit te geven.

Men denkt over het algemeen niet aan vervanging van bestaande systemen door nieuwe geïntegreerde systemen. Men is allang blij dat de bestaande systemen functioneren en willen deze eerst afschrijven voordat op nieuwe systemen wordt overgegaan. Als men al wil investeren in de digitalisering van het omgevingvergunningproces, dan gaat de aandacht uit naar coördinerende software, die naast of boven de bestaande applicaties gaat functioneren.

Gegeven de opgedane indrukken, raden wij aan om bij het plannen en organiseren van de implementatie van het digitale loket voor de omgevingvergunning rekening te houden met de kans dat circa 80% van de gemeenten aanzienlijke problemen zullen hebben met het op tijd zelfstandig realiseren van de invoering. De conclusie, dat de verwachte implementatieproblemen aanleiding zouden moeten zijn om de verplichting van een digitale loket los te laten, wordt zowel door ons als door de meeste geraadpleegde partijen niet getrokken. Wel wordt aangedrongen maximaal rekening te houden met deze problematiek. Gegeven de geschetste problematiek hopen veel van de geraadpleegde partijen op een ruime overgangsperiode, na invoering van de Wabo, voordat een digitaal loket definitief verplicht wordt. Daarnaast bestaat er redelijke overeenstemming over de conclusie dat een collectieve faciliteit die het de gemeenten makkelijker kan maken een digitaal loket


te kunnen aanbieden (bijvoorbeeld zoals het nu onder leiding van EGEM in ontwikkeling zijnde Digitale Bouwloket19 of de faciliteiten van het ICTU-programma e-Formulieren). Voor een succesvolle invoering van de verplichting om digitaal ingediende omgevingvergunningaanvragen te kunnen accepteren, is het noodzakelijk dat de gemeenten, die niet zelfstandig in staat zijn een digitaal loket te creëren, een gemeenschappelijke faciliteit (digitaal loket) wordt geboden waarbij zij zich kunnen aansluiten. Het faciliteren met collectieve voorzieningen wordt als een minimum voorwaarde gezien, maar niet als voldoende. Met name de vraag hoe de invoering van de Wabo en het daarbij behorende digitale loket kunnen worden gecombineerd met de andere verplichtingen, die tegelijkertijd dienen te worden geïmplementeerd, vraagt aandacht. Omdat het digitale omgevingvergunningloket veel raakvlakken heeft met basisregistraties, burger service nummers en DigID ligt het voor de hand de implementatie van allemaal te combineren. De informatie-huishoudingorganisatie en de ICT-infrastructuur hoeven daardoor maar één keer op de schop te worden genomen en niet meerdere keren achter elkaar. Bij het ICTU heeft men los van de komst van de Wabo ook ingezien dat het combineren van de implementatietrajecten van de verschillende programma’s wenselijk en noodzakelijk is. Voor de bediening van gemeenten wordt in dit verband gewerkt aan het opzetten van expertteams. De zogenaamde E-teams moeten individuele gemeenten vanuit meerdere expertisegebieden en disciplines helpen om de implementatietrajecten van de verschillende onderdelen op de rails te krijgen. Gegeven de grote verscheidenheid aan verplichtingen die gemeenten de komende jaren in hun bedrijfsvoering dienen door te voeren, is het verstandig de implementatie van de Wabo daar waar mogelijk te koppelen en te combineren met andere centraal opgelegde implementatietrajecten. Met name dient aansluiting te worden gezocht bij het initiatief van op de gemeenten gerichte expertteams zoals die momenteel worden opgezet bij het ICTU.

4.5.2. Wanneer een aanvraag deels op papier en deels digitaal wordt ingediend Vanuit de gemeenten is aangegeven dat zij het vanuit organisatorisch perspectief als een gruwel ervaren indien een aanvraag deels op papier en deels digitaal wordt ingediend. Vaak zal het dan voorkomen dat het aanvraagformulier digitaal wordt ingediend, waardoor termijnen beginnen te lopen, terwijl een deel van de indieningbescheiden achteraf op papier worden nagezonden. De gemeenten zullen standaard eerst een verzoek tot aanvullende informatie moeten versturen. Zodra de bescheiden binnen zijn dienen zij vervolgens weer te gekoppeld te worden aan de digitale aanvraag. Ook over het aantal sets indieningbescheiden zal vervolgens onduidelijkheid ontstaan indien bij de digitale indiening slechts één exemplaar wordt gevraagd, terwijl bij de traditionele indiening een veelvoud wordt gevraagd. Nog gecompliceerder wordt het als de gemeente niet het bevoegd gezag is en e.e.a. moet 19 Voorheen het project Centrale Server Bouwvergunningen (CSB) genaamd


doorsturen aan de provincie. Het is daarom wenselijk om minimaal wettelijk te regelen hoe dient te worden omgegaan met gecombineerd digitale en papieren aanvragen. Gemeenten zien daarom de aanvraag of liever compleet op papier of volledig digitaal ingediend worden. Deels kan deze problematiek worden afgedaan als een intern organisatorisch probleem van de gemeenten waar de aanvrager in principe niet mee belast hoeft te worden, deels is het onvermijdelijk dat de problematiek consequenties heeft voor de aanvrager. Zo is de kans groter dat zijn aanvraag niet in behandeling wordt genomen en zal aan hem uitgelegd moeten worden dat sommige delen van de aanvraag niet in vijf- of zesvoud hoeven te worden ingediend en andere delen wel. Wij raden aan om in de AMvB expliciet een regeling op te nemen hoe moet worden omgegaan met deels digitaal en deels op papier ingediende aanvragen. Hierin moet ook rekening worden gehouden met de situatie dat het digitale loket niet in alle gevallen gelijk is aan het bevoegde gezag.

4.6. In hoeverre moet verplicht worden gestandaardiseerd

Een belangrijke vraag in het onderzoek gaat over de mate waarin het Rijk regulerend zou moeten optreden om de doelstelling van verplichte indiening succesvol te maken. Welke maatregelen zouden in de op te stellen AMvB (of daarvan afgeleide reguleringsinstrumenten) een plaats moeten krijgen en welke zouden overgelaten kunnen worden aan de markt of het maatschappelijk middenveld. Wat kan je beter wel verplichten en wat beter niet. Globaal heeft het Rijk hierin drie keuzen:-

1. reguleren: via dwingende (al dan niet wettelijke) regels gewenst gedrag afdwingen

2. faciliteren: door het de gemeenten makkelijker te maken om het gewenste gedrag te vertonen zorgen dat de gemeenten zich uit vrije wil conformeren aan de beleidsdoelstellingen

3. niets doen: er vanuit gaan dat marktwerking of het maatschappelijke krachtenveld voldoende prikkels in zich heeft om de gemeenten het gewenste gedrag te laten vertonen.

In het huidige tijdsgewricht van deregulering en het Andere Overheid voornemen om zaken met minder regels en zo mogelijk anders te regelen, is het uitgangspunt dat alleen nieuwe verplichtingen wettelijk worden gereguleerd als het echt niet anders kan. In deze rapportage zijn ook wij van dit uitgangspunt uitgegaan. In de komende paragrafen zal per reguleringsvraagstuk worden aanbevolen of men beter kan reguleren, kan faciliteren of niets kan doen. De aanbeveling is steeds gebaseerd op een afweging van de volgende principes:- - Afhankelijkheid: in hoeverre zijn derden afhankelijk van het gewenste gedrag van de

gemeente. Hoe meer andere overheden of belanghebbenden gedupeerd worden door het niet-conformeren aan het gewenst gedrag, hoe meer reden er is om de gewenste norm verplichtend op te leggen.

- Eigenbelang: hoe meer de gemeenten zelf belang hebben bij norm-conform gedrag hoe minder reden er is om e.e.a. verplichtend te reguleren.


- Gelijkheid: in hoeverre is het onwenselijk dat verschillen tussen gemeenten kunnen ontstaan indien iedere gemeente zijn eigen beleid kan voeren. Hoe belangrijker het gelijkheidsbeginsel is, hoe meer reden er is e.e.a. verplichtend te reguleren.

- Kosten: Hoe groter de maatschappelijke besparingen kunnen zijn, hoe meer reden er zo kunnen zijn om e.e.a. te verplichten.

Alhoewel er ongetwijfeld meer principes kunnen worden aangedragen om de afweging voor wel of niet reguleren, hebben wij ons om praktische redenen tot de bovenstaande beperkt. De principes zijn weergegeven in afnemende volgorde van belangrijkheid. Aan de afhankelijkheid tillen wij het zwaarst, terwijl de kosten het minst zwaar hebben gewogen bij het formuleren van de aanbevelingen. Hieronder zullen de reguleringsopties per stuk worden behandeld.

4.6.1. Indieningsvereisten verplicht harmoniseren/standaardiseren Voor het digitaal kunnen ontvangen van een omgevingvergunningsaanvraag is het zeer wenselijk, zo niet noodzakelijk om lijn te brengen in hetgeen van de aanvrager gevraagd mag worden per aanvraag. De gevraagde informatie op het aanvraagformulier en de in te dienen bescheiden moeten zoveel mogelijk gelijk getrokken worden tussen de bevoegde gezagen. Aanvragers moeten er op kunnen vertrouwen dat zij op basis van de standaard indieningsvereisten in principe zelf kunnen controleren of zij alle benodigde informatie hebben aangeleverd. Op het vlak van de bouwvergunning is de afgelopen jaren met succes ervaring opgedaan met gestandaardiseerde de indieningsvereisten20. Voor Milieuvergunningen en vergunningen die vallen onder plaatselijke verordeningen is dit nog niet het geval. De volgende argumenten pleiten voor verplicht harmoniseren/ standaardiseren van de indieningsvereisten:- - standaardisatie schept helderheid en zekerheid naar de aanvragers toe, - het bevordert een gelijke behandeling tussen de bevoegde gezagen - voorkomt coördinatieproblemen in het geval loket en bevoegd gezag niet

samenvallen - vanuit een automatiseringsperspectief wordt digitalisering van de aanvraag

aanzienlijk goedkoper omdat leveranciers minder maatwerk hoeven te leveren en ook de weg naar collectieve faciliteiten dan kan openstaan.

De ervaringen die onder andere zijn opgedaan met het digitaal indieningformulier voor milieuvergunningaanvragen (DIAF) versterken het vertrouwen dat het mogelijk is om ook op milieu gebied tot een grote mate van standaardisatie te komen met betrekking tot de indieningsvereisten. Is harmonisatie/standaardisatie van de indieningsvereisten een haalbare kaart Er zitten echter ook nadelen aan het harmoniseren van de indieningsvereisten. Deze nadelen zijn zodanig dat de vraag terecht is of het wel reëel is om de indieningsvereisten van de omgevingvergunning te kunnen vangen in één standaard.

20 De indieningsvereisten voor de indiening van een bouwvergunning zijn gelimiteerd in het Besluit Indieningsvereisten Bouwvergunningen 2003 (BIAB).


Het belangrijkste argument dat wordt aangedragen tegen harmonisatie is dat standaardisatie geen recht doet aan de diversiteit van de huidige vergunningverleningpraktijk. Vooral bij milieuvergunningtrajecten zijn de indieningsvereisten een resultante van een complex traject waarin meerdere lokale belangenafwegingen invloed hebben op de te vragen informatie voorafgaand aan de indiening21. Ook van de gemeentelijke monumentenvergunning wordt beweerd dat het van tevoren vaststellen/standaardiseren van de informatiebehoefte op zijn zachtst gezegd een uitdaging is. Daarnaast is er in het verleden door jurisprudentie gedwongen een praktijk ontstaan waarin overheden voor de zekerheid liever teveel dan te weinig informatie vragen. De weg om achteraf nog extra informatie te vragen wordt door standaard indieningsvereisten afgesloten. Een standaard, die als maximum is bedoeld, wordt daardoor al snel tevens een minimum. Ook bij het BIAB heeft deze beweging zich in zekere zin voorgedaan. In de interviews en bijeenkomsten in het kader van het onderzoek is nadrukkelijk gewaarschuwd om niet te proberen alle omgevingvergunningsaanvragen te vangen in één gestandaardiseerde set van indieningsvereisten. Er blijft altijd een groep aanvragen die door zijn uniekheid zouden leiden tot maatschappelijk ongewenste uitkomsten indien overheden in hun informatiebehoefte worden beperkt door het maximum van de standaard indieningsvereisten. Deze groep unieke aanvragen valt naar verwachting daarmee ook niet in te dienen via een digitaal loket. Ondanks de nadelen in specifieke gevallen zijn de meeste betrokkenen het er over eens dat harmonisatie wenselijk en noodzakelijk is. Ook vindt men dat voor het overgrote deel van de omgevingvergunningaanvragen (naar schatting 90 á 95%) standaardisatie van de indieningsvereisten zeer wel mogelijk is. Dit heeft ons tot de conclusie geleid dat in ieder geval geprobeerd moet worden de indieningsvereisten van een zo groot mogelijk deel van alle omgevingvergunning aanvragen verplicht te standaardiseren. Wij raden aan de indieningsvereisten te standaardiseren voor het overgrote deel van de omgevingvergunningaanvragen en deze standaard als verplicht maximum in de AMvB op te nemen. Daarbij is het tevens aan te raden niet te proberen alle aanvragen onder dezelfde standaard indieningsvereisten te vangen, maar een ontsnappingsclausule te creëren voor de unieke aanvragen, waarbij vasthouden aan het maximum van de standaard indieningsvereisten tot maatschappelijk ongewenste resultaten zou leiden. Niet alleen de milieuvergunning en de monumentenvergunning leiden tot vragen over de harmoniseerbaarheid van de indieningsvereisten. Ook de vergunningen die gebaseerd zijn op plaatselijke verordeningen zijn momenteel gekoppeld aan lokaal bepaalde indieningsvereisten. Iedere gemeente is op dit moment vrij om voor deze categorie vergunningen de eigen informatiebehoefte te bepalen. Alhoewel veel gemeenten hiervoor de standaardverordeningen van de VNG volgen, hebben sommige gemeenten in de loop der tijd een uitgebreid stelsel van indieningsvereisten opgetuigd, toegespitst op de lokale situatie. Het terugbrengen van het aantal beoordelingscriteria tot hetgeen in de standaard indieningsvereisten verplicht is gesteld, zou de autonomie van bepaalde gemeenten aanzienlijk beperken.

21 Soms kunnen de onderhandelingen over indieningsvereisten bij complexe milieuaanvragen meerdere jaren in beslag nemen.


4.6.2. Gegevensstandaard voor uitwisseling aanvraaginformatie verplichtend vaststellen De harmonisatie van de indieningsvereisten geldt in principe zowel voor de traditionele als digitale versies van de omgevingvergunningsaanvragen. Alle betrokken partijen zijn het er over eens dat het wenselijk is wenselijk deze indieningsvereisten ook om te zetten in een standaard voor de digitale uitwisseling van informatie uit de omgevingvergunningsaanvraag. Zowel leveranciers van frontoffice als van backoffice systemen kunnen vervolgens hun software zodanig aanpassen dat hun frontoffice (c.q. digitaal formulier) kan samenwerken met backoffice systemen van verschillende leveranciers, en omgedraaid, dat een gemeente met een specifiek registratiesysteem in zijn backoffice keuze heeft uit een aantal digitale loketoplossingen. De te ontwikkelen standaard zou een open standaard moeten worden, zo mogelijk passend in de systematiek van de XML-standaarden. Daarnaast moet de standaard zoveel mogelijk aansluiten bij de recent door VNG en EGEM in samenwerking met leveranciers ontwikkelde standaard GFO-Zaken en de door het programma Advies.Overheid.nl ontwikkelde Internet Publicatie Modellen (IPM’s) voor vergunningen (IPM-vergunningen), bekendmakingen (IPM-bekendmakingen) en decentrale regelgeving (IPM-decentrale regelgeving). Aansluiting bij deze laatste standaards is nodig om de vergunningen en bekendmakingen die volgen uit de vergunningaanvragen op termijn via internet zoekmachines vindbaar te maken. Voor het onderdeel bestemming is tevens aansluiting bij de DURP-standaard (IMRO22) wenselijk. Het is daarom raadzaam de standaard te laten ontwikkelen door de belanghebbenden zelf en vanuit VROM vooral te faciliteren. Over de vraag of de te ontwikkelen standaard verplicht dient te worden lopen de meningen uiteen. Gegeven de eerdere genoemde criteria kan worden gesteld dat alle partijen er belang bij hebben dat dergelijke standaards worden afgesproken, waardoor verplichtend opleggen van de standaard niet nodig is. Ook het afhankelijkheidscriterium gaat niet goed op. Gemeenten die zich niet conformeren aan de standaard schaden met name zichzelf en niet zozeer andere overheden of toezichthouders. Aan de andere kant zijn de ervaringen met vrijwillige standaards dat deze maar in beperkte mate worden opgepakt. Ook uit kostenoogpunt kan het wenselijk zijn de standaard te verplichten zodat gemeenten en marktpartijen zeker weten waar ze aan toe zijn. In de beide klankbord- bijeenkomsten waren de meeste partijen opvallend eensgezind over het verplicht stellen van de te ontwikkelen open standaard. Het opstellen van een heldere open standaard op basis van de geharmoniseerde indieningsvereisten is cruciaal voor een succesvolle invoering van digitale loketten bij gemeenten. Wij raden VROM daarom aan om in samenwerking met de VNG en EGEM te zorgen dat een dergelijke standaard op tijd wordt vastgesteld. Op termijn kan vervolgens overwogen worden deze standaard als onderdeel van de AMvB of ministeriële richtlijn vast te stellen, zodat alle betrokkenen kunnen worden verplicht met deze standaard te werken.

22 IMRO staat voor Informatie Model Ruimtelijke Ordening en is een op NEN 3610 gebaseerde standaard om ruimtelijke beleidsinformatie via digitale kaarten te kunnen ontsluiten.


4.6.3. Digitaal formulier niet verplicht vaststellen In paragraaf 4.3.2 is al geconcludeerd dat het niet zinvol is een papieren aanvraagformulier vast te stelen, maar de energie met name te richten op een digitale versie. Het formulier omvat niet alleen meer een lay-out rondom de uit de indieningsvereisten en gegevenstandaard afgeleide invulvelden, maar behelst evenzeer een stuk intelligentie om de aanvrager zo efficiënt mogelijk door het complexe formulier te leiden. Zorgvuldigheid bij het opstellen wordt essentieel omdat aanvragers rechten gaan ontlenen aan de vragen in het formulier. Op informatie die in het digitale formulier niet gevraagd wordt, kan achteraf door de overheid geen beroep meer worden gedaan. Dit alles pleit er voor om het digitale formulier centraal te ontwikkelen en verplicht op te leggen aan alle gebruikers. Het belang van het centraal ontwikkelen van een standaardformulier onderschrijven wij. De meeste gemeenten zullen met graagte het door VROM aangereikte standaardformulier in gaan zetten in hun gemeente. Wij zijn echter tot de conclusie gekomen dat het verplicht opleggen van dit standaardformulier niet verstandig is. Deze conclusie is gebaseerd op de volgende argumenten:

o Vanuit bepaalde groepen aanvragers, met name de ervaren aanvragers die op den duur precies weten wat er moet worden aangeleverd bij specifieke aanvragen, bestaat de behoefte aan zogenaamde ‘shortcuts’: manieren om de in het formulier voorgeschreven vraagpad te omzeilen. Deze partijen hebben meer baat bij alleen een gegevensstandaard, waarmee zij direct uit hun eigen systemen een bericht kunnen samenstellen dat door gemeenten kan worden ingenomen.

o Ook initiatieven zoals de digitale dakkapel, die zich richten op zeer specifieke groepen aanvragen, willen en kunnen opereren zonder de tussenkomst van een gestandaardiseerd formulier. Het is zeer wel denkbaar dat andere marktpartijen hierop inspringen en eigen oplossingen c.q. interfaces ontwikkelen voor bepaalde categorieën aanvragen en die alle relevante informatie direct omzetten in door gemeenten acceptabele XML-berichten. Het is niet wenselijk dergelijke initiatieven in de kiem te smoren.

o Zoals ook al in paragraaf 4.6.1. is opgemerkt is het waarschijnlijk onmogelijk het gehele spectrum dat de omgevingvergunning bestrijkt te kunnen vangen in één uniform aanvraagformulier. Ook dit pleit er voor niet zozeer één digitaal formulier vast te stellen, maar wel een gegevensstandaard.

o Met het vaststellen van een formulier wordt met name een lay-out vastgesteld, vooral wanneer de onderliggende indieningsvereisten en gegevensstandaarden apart worden vastgesteld. Alhoewel een uniforme lay-out bijdraagt aan het gelijkheidsbeginsel, is dit niet zo essentieel als de indieningsvereisten en de gegevensstandaarden. De belangen die gediend zijn met het verplicht opleggen van de lay-out staan ons inziens niet in verhouding tot het belang niet gebonden te zijn aan een lay-out bij het ontwikkelen van interactieve diensten voor aanvragers.

o Het vaststellen van een digitaal formulier inclusief onderliggende beslisboom kent een aantal juridische voetangels die men beter kan vermijden als het niet nodig is23.

23 Vragen als wat stelt men verplicht als men een digitaal formulier vaststelt? Zijn dit bits- en bytes, de algoritmes, de beslisbomen, de lay-outs of gehele applicaties? Maar ook: hoe kan je een dergelijke verplichting handhaven?


Het is een taak van VROM om een gestandaardiseerde digitale interface (digitaal formulier) te ontwikkelen en aan te bieden aan alle partijen die een digitaal loket voor de omgevingvergunning willen gaan voeren. Wij raden echter af het gebruik van deze interface verplicht op te leggen aan alle digitale omgevingvergunningloketten.

4.6.4. Digitale applicatie niet verplicht stellen Gegeven de complexiteit van de omgevingvergunningsaanvraag, de grote hoeveelheden indieningbescheiden en de tijd die vaak verstrijkt tussen het beginnen met het invullen van de aanvraag en het moment van verzenden, kan het een overweging zijn een aanvraagformulier te ontwikkelen dat kan worden ingevuld op de PC van de aanvrager in plaats van op het internet. De Belastingdienst werkt met dit systeem bij de indiening van de inkomstenbelasting en ook het digitale indieningformulier voor de aanvraag van milieuvergunningen van Royal Haskoning (DIAF) is gebaseerd op dit principe. De vraag is of er een rol is weggelegd voor VROM om de komst van een dergelijke applicatie te bevorderen. Mede op basis van de in de vorige paragraaf opgesomde argumenten raden wij af om als VROM prioriteit te geven aan dergelijke applicaties. De werking van de markt kan ons inziens prima voorzien in de komst van dergelijke hulpmiddelen, temeer daar noch ontwikkelaars noch gemeenten gebonden zij aan een verplicht formulier (layout). In dit kader valt een vergelijking te trekken met de Belastingdienst. Ook de belastingdiskette kent alternatieven van enkele uitgeverijen en de consumentenbond, welke stuk voor stuk wel in staat zijn om te kunnen communiceren met de backoffice systemen van de Belastingdienst. Het is aan de marktpartijen om alternatieve digitale formulieren voor de aanvraag van omgevingvergunningen te ontwikkelen, al dan niet in de vorm van cliëntsite applicaties.

4.6.5. Identificatie via DigID niet verplicht stellen De wetgever kan overwegen de wijze van online identificatie en authenticatie dwingend te reguleren. Inmiddels is met het DigID initiatief een kader geschapen waar bij aangesloten kan worden. In het belang van de inburgering van DigID als online identificatie methodiek kan de Wabo gebruikt worden om de status van DigID definitief te vestigen. Zowel het gelijkheidsprincipe als het kosten principe (zie paragraaf 4.6.1) pleiten voor een verplicht gebruik van DigID. Toch raden wij aan de keuze voor identificatiemethode aan de bevoegde gezagen zelf over te laten. Er zijn in principe legio alternatieven die een vergelijkbare zekerheid kunnen bieden over de identiteit van de aanvrager of de authenciteit van de aanvraag. Daarnaast zijn er voldoende natuurlijke prikkels voor digitale loketaanbieders om zo veel mogelijk het spoor van DigID te volgen (in ieder geval voor het niveau ‘basis’), zodat van rechtswege verplichten overbodig is. Het afhankelijkheids- en eigenbelang principe geven met andere woorden niet voldoende aanleiding de wijze van identificatie en authenticatie dwingend op te leggen. Een derde reden om in ieder geval te wachten met het verplicht opleggen van DigID heeft te maken met de constatering dat de middelen die bij het beveiligingsniveau ‘midden’ horen, nog slechts beperkt beschikbaar zijn. Het is nog de vraag of zij in de nabije toekomst ook grootschalig kunnen worden verspreid. Wel kan het wenselijk zijn DigID alleen verplicht


te stellen voor aanvragen die op het beveiligingsniveau ‘basis’ kunnen worden ingediend, indien de gemeente of het bevoegde gezag niet zelf een alternatief regelt24. Wij raden aan het gebruik van DigID niet dwingend op te leggen aan bestuursorganen, maar hooguit als een verplichting op te nemen voor aanvragen die op het beveiligingsniveau ‘basis’ kunnen worden afgehandeld, in het geval dat een bevoegd gezag niet zelf regels stelt voor de wijze van online identificatie en authenticering.

4.6.6. Minimaal aantal mogelijke formats voor attachments verplicht stellen Kenmerk van de omgevingvergunningsaanvraag is dat er altijd een aanzienlijk aantal indieningbescheiden bij de aanvraag horen. Ook deze indieningbescheiden zullen digitaal moeten kunnen worden ingediend. Rondom de formats van de bescheiden spelen de volgende vraagstukken: - De bescheiden komen nu in vele soorten formats voor. Ieder format vereist van de

ontvanger dat hij beschikt over software om dit format te kunnen lezen. Dit alleen al is een reden voor de ontvangers om het aantal verschillende formats te willen beperken.

- Daarnaast zullen de bescheiden ook op de langere termijn (enkele decennia) moeten kunnen worden ontsloten. Formats die tien jaar geleden gebruikelijk zijn kunnen nu al vaak niet meer zonder kwaliteitsverlies worden gelezen (denk aan WP5.1.). Het kan ook daarom wenselijk zijn het aantal verschillende formats terug te brengen tot een aantal formats dat een grotere kans heeft de tand des tijds te doorstaan.

- Aanvragers maken zich zorgen over inbreuken op hun intellectuele eigendomsrechten indien onderdelen van de aanvraag verplicht openbaar moeten worden gemaakt (zoals bijvoorbeeld nu geldt bij het openbaar register voor bouwvergunningaanvragen. Bepaalde standaardformats bevatten naast visuele aspecten ook berekeningen die vaak de kern vormen van het intellectuele eigendom. Aanvragers prefereren daarom vaak formats te kiezen die de mogelijkheden om hun intellectuele eigendom te stelen tot een maximum beperken.

- Gemeenten hebben er in de toekomst steeds meer belang bij formats te kunnen accepteren waarmee geautomatiseerde toetsen kunnen worden uitgevoerd. Daarvoor zijn juist de formats van belang waarin de aanvragers juist het liefst niet hun intellectuele eigendom willen afstaan.

Gegeven de hierboven geschetste problematiek raden wij aan het aantal formats waarop aanvragers indieningbescheiden digitaal kunnen aanleveren, te beperken tot een gelimiteerd aantal. Dit is met name van belang vanuit het gelijkheidsbeginsel en het afhankelijkheidsbeginsel. Dit gelimiteerde aantal moet iedere gemeente minimaal kunnen accepteren en lezen. Daarnaast raden wij aan deze limiet als een minimum te beschouwen waarop aanvragers zich kunnen beroepen. Gemeenten moeten in overleg met de aanvrager de vrijheid houden om ook andere standaarden te kunnen accepteren. Hierdoor wordt de weg naar geautomatiseerde toetsing in ieder geval niet bij voorbaat afgesloten. Op dit moment wordt aangeraden bij het minimum aantal te accepteren formats in ieder geval de PDF-standaard van Adobe Acrobat te voegen en de

24 Opgemerkt dient te worden dat veel betrokkenen (vooral vertegenwoordigers van overheidsinstanties) van mening zijn dat het gebruik van DigID wel verplicht moet worden gesteld, gegeven de inspanningen die de overheid hier al in heeft gestopt en de kosten die de gebruikende overheden er mee kunnen uitsparen.


plotstandaard HPGL. Nader onderzoek moet uitwijzen welke formats minimaal geaccepteerd moeten kunnen worden. Stel verplicht een minimum aantal digitale formats vast waarin aanvragers hun indieningbescheiden mogen indienen bij de digitale loketten van gemeenten. Laat de gemeenten vrij om in overleg met de aanvragers eventueel ook andere formats te accepteren.

4.7. Kan de markt er op tijd klaar voor zijn

Indien het digitale loket voor omgevingvergunningen verplicht wordt gesteld, dan is de verwachting dat gemeenten in eerste instantie hun leveranciers zullen vragen om de benodigde aanpassingen door te voeren in hun website en backoffice systemen. Ook de leveranciers dienen zich daarom voor te bereiden op de komst van de Wabo en de digitale indiening, wil invoering bij de gemeenten op tijd en succesvol zijn. In het kader van het onderzoek is daarom gesproken met meerdere leveranciers van backoffice en frontoffice systemen over de voorwaarden waarop zij op tijd klaar kunnen zijn om de gemeenten bij te staan in de benodigde veranderingen. De leveranciers hebben in redelijke consensus aangegeven ruim op tijd hun productlijnen en dienstverlening aangepast te kunnen hebben indien binnen circa een jaar vanaf nu helderheid bestaat over de indieningsvereisten en de te gebruiken gegevensuitwisselingstandaards. Op basis van de ervaringen bij eerdere aanpassingstrajecten bij wetswijzigingen geven zij aan ook met de implementatie bij gemeenten geen al te grote problemen te verwachten, zij het dat de gemeenten wel op tijd hun opdrachten moeten geven.

4.8. Hoe kan het beste worden voorzien in de behoefte aan een collectieve voorziening

In paragraaf 4.5 is geconstateerd dat zonder enige vorm van collectieve voorziening grote groepen gemeenten niet in staat zullen zijn om met succes en op tijd een digitaal loket te kunnen openen voor het indienen van omgevingvergunningsaanvragen. De vraag die voorligt is, welke rol van VROM wenselijk is bij het realiseren van een dergelijke collectieve voorziening. Daarbij hebben wij twee alternatieven in het onderzoek meegenomen:-

o De centrale formulierengenerator van het ICTU-programma e-Formulieren, al dan niet in combinatie met het Digitaal Bouwloket dat momenteel door EGEM wordt gerealiseerd.

o Alternatieve collectieve loketten aangeboden door marktpartijen. Hieronder zullen wij kort stilstaan bij beide alternatieven.

4.8.1. De centrale formulierengenerator De centrale formulierengenerator wordt momenteel opgezet als een faciliteit om de online dienstverlening bij overheden te versnellen. Het moet een duurzame faciliteit worden die per 2007 onderdeel zal gaan uitmaken van de in oprichting zijnde Gemeenschappelijke Beheer Organisatie (GBO) van de overheid. De


formulierengenerator treedt op als een alternatieve infrastructuur voor het digitale loket bij overheden. Aanvragers worden, zodra er een online dienst moet worden aangevraagd (ofwel digitaal aanvraagformulier moet worden ingevuld) bij een overheid, zonder dat zij dat zelf door hebben doorgelinkt naar de centrale server van de formulierengenerator. Op deze server kan het formulier worden ingevuld. Afhankelijk van het tussen de overheidsorganisatie en de formulieren generator afgesproken dienstverleningsniveau kan de formulierengenerator via DigID de identiteit van de aanvrager en authenciteit van de aanvraag checken en ook informatie uit de basisregistraties toetsen/ophalen op basis van hetgeen de aanvrager invult (momenteel wordt overigens nog uitgezocht in hoeverre dit juridisch mogelijk is). In de meest geavanceerde variant wordt zelfs voorzien in het ophalen van gegeven uit de backoffice systemen van de relevante overheidsorganisatie (bijvoorbeeld over eerder verstrekte vergunningen). De formulieren generator gaat ook een voorportaal bieden voor de aanvragen (zoals die van de omgevingvergunning), die langere invultijd vereisen dan één internet sessie. De aanvraag wordt na invulling per e-mail in zowel XML-format als PDF-bestand aan de desbetreffende overheidsorganisatie gestuurd. De komende twee jaar is het gebruik van de formulierengenerator door overheden gratis. Dit kan mogelijk veranderen zodra de formulierengenerator onderdeel gaat uitmaken van de GBO. De formulierengenerator werkt samen met het Digitaal Bouwloket bij EGEM waardoor de dienstverlening op termijn kan worden uitgebreid van alleen de indiening naar ook de workflow in de backoffice. Met de beschreven dienstverleningsformule kan de formulierengenerator optreden als een goed alternatief voor de gemeenten die niet in staat zijn een eigen digitaal loket op te tuigen voor de omgevingvergunning. Voor een goede dienstverlening door de formulierengenerator zal echter rekening moeten worden gehouden met de volgende aandachtspunten. - Het is essentieel dat de formulierengenerator in haar ontwerp rekening houdt met de

mogelijkheid van het uploaden en tijdelijk opslaan van bijlagen bij aanvraagformulieren. Deze ge-uploade bijlagen zouden voorafgaand aan de verzending naar het bestuursorgaan op uitnodiging van de aanvrager ook toegankelijk moeten zijn voor ambtenaren van het bestuursorgaan, voor het geval er overleg over plaats vindt tussen aanvrager en bestuursorgaan.

- De formulierengenerator verzendt de ingevulde aanvragen per e-mail naar de overheidsorganisatie. Zoals eerder al geconstateerd kan het aantal en de omvang van de bijlagen er toe leiden dat de weg van de e-mail onwerkbaar wordt. Voor het doorgeven van de bijlagen zal daardoor ook een alternatieve techniek geboden moeten worden.

- De formulierengenerator voorziet in de huidige opzet nog niet in een printen plotfaciliteit voor de gemeenten die de aanvraag in meerdere sets (ook) op papier willen ontvangen. Het probleem van het printen en plotten blijft daardoor bij de gemeenten liggen, terwijl ook niet wordt geprofiteerd van mogelijke schaalvoordelen bij centraal plotten.

4.8.2. Collectieve voorzieningen aangeboden door commerciële marktpartijen In principe kunnen commerciële bedrijven vergelijkbare diensten aanbieden als de formulierengenerator. Meerdere partijen die zijn benaderd in het kader van deze rapportage hebben aangegeven hier wel markt in te zien. Een aantal heeft zich zelfs bereid verklaard hierover convenanten te tekenen met het ministerie van VROM. Bestaande leveranciers van door gemeenten en provincies gebruikte backoffice systemen zien mogelijkheden om via de zelf te ontwikkelen collectieve frontoffice bestaande klanten optimale integratie te bieden met hun backoffice systemen. Ook het


principe dat de aanvraag via de server van een commercieel bedrijf verloopt is niet nieuw. Nu al bieden de leveranciers veel diensten waarbij de vertrouwelijke gegevens van de gemeenten worden bewaard en beheerd op servers van leveranciers die buiten het gemeentehuis zelf staan. Leveranciers worden ook beter in staat geacht om de dienstverlening uit te breiden met printen plotfaciliteiten en backoffice integratie diensten. Het laten verlopen van aanvragen via collectieve voorzieningen van commerciële partijen zal naar alle waarschijnlijkheid complicaties opleveren indien bij de commerciële partij koppelingen moeten worden gelegd met DigID en de basisregistraties. De overheden die gebruik zullen gaan maken van de diensten van een commerciële collectieve voorziening zullen de bevoegdheid tot het raadplegen van DigID en basisregistraties moeten gaan mandateren aan de dienstverlener. In hoeverre dit juridisch kan en mag moet nog nader uitgezocht worden. Deze problematiek zal naar verwachting gelijk oplopen met de mogelijkheden en onmogelijkheden die hiervoor gelden voor de formulierengenerator. De formulierengenerator, noch de GBO is momenteel een zelfstandig bestuursorgaan en zal daarom waarschijnlijk juridisch gelijk worden gesteld aan een commerciële partij. Dit kan overigens veranderen wanneer de GBO wel de status van een ZBO krijgt en er bevoegdheden kunnen worden gemandateerd/gedelegeerd aan de GBO.

4.8.3. Collectieve voorziening overlaten aan de markt of onderbrengen bij de overheid De alternatieven die commerciële partijen kunnen bieden zijn zoals wel blijkt een reëel alternatief voor de onder de paraplu van de overheid opererende formulierengenerator. Indien de formulierengenerator het gebruik van zijn diensten subsidieert of onder de kostprijs aanbiedt is de marktpotentie voor commerciële partijen echter niet interessant. In principe zijn er daardoor de volgende opties om als overheid te voorzien in een noodzakelijke collectieve voorziening voor een digitaal bouwvergunningenloket: - De formulierengenerator variant: VROM kiest alleen voor het gebruik van de

formulierengenerator als collectieve voorziening en accepteert dat er geen markt ontstaat voor commerciële alternatieven. Dit zal qua beleid betekenen dat VROM er onder andere op stuurt dat de formulierengenerator zijn diensten uitbreidt met een printen plotfaciliteit en de backoffice-integratie. Zo mogelijk kunnen in deze variant de kosten die de centrale formulierengenerator voorziening maakt geheel of gedeeltelijk centraal worden gedragen.

- De vangnetvariant: VROM beschouwt de formulierengenerator als minimum alternatief voor de oplossingen die door het bedrijfsleven worden ontwikkeld. De formulierengenerator zal als het ware als een commerciële partij moeten gaan functioneren die moet concurreren met commerciële alternatieven. Dit zou onder andere betekenen dat men eist dat de formulierengenerator zijn diensten tegen kostprijs in een soort Spartaanse versie aanbiedt aan de gemeenten. De formulierengenerator wordt daarbij gepositioneerd als een vangnet voor de gemeenten die zelfdoen of de commerciële alternatieven te duur vinden.

- De marktwerkingvariant: VROM vertrouwt volledig op de dynamiek van de markt en ziet af van de promotie van de formulierengenerator als mogelijke collectieve voorziening. Het beleid zal er dan met name op gericht zijn dat er voldoende aanbod is waaruit gemeenten kunnen kiezen. Dit kan bijvoorbeeld door het afsluiten van convenanten of het gebruik van het subsidie instrument. Ook kan dan gedacht worden aan de aanbesteding van de collectieve voorziening aan één partij die een


concessie krijgt voor een periode van enkele jaren (bijvoorbeeld zoals toegepast wordt bij de aanbesteding van het regionale openbaar vervoer).

Op basis van de ons momenteel bekende informatie raden wij VROM aan te kiezen voor de vangnetvariant. Dit heeft de volgende voordelen: - De marktpartijen worden gestimuleerd om met creatieve oplossingen te komen die

optimaal kunnen aansluiten bij de vraag vanuit zowel de aanvragers als de gemeenten.

- Doordat ook de formulieren generator kosten moet doorberekenen, blijft het ook voor individuele gemeenten, die groot genoeg zijn, interessant om een eigen digitaal loket op te tuigen

- Ook andere overheidsonderdelen kunnen zo mogelijk alternatieven gaan bieden zoals centrum gemeenten, provincies of de OTP (Overheidstoegangspoort).

- Een dreigende discussie over het bederven van c.q. ingrijpen in de markt door de overheid wordt voorkomen.

- Mochten de alternatieven in de markt niet van de grond komen of te duur worden, dan is er in ieder geval een alternatief.

- VROM hoeft het minste te regelen. In principe hoeven in de vangnetvariant geen convenanten met het bedrijfsleven te worden afgesloten, hoeft men geen subsidieregelingen op te tuigen of ingewikkelde aanbestedingsprocedures te volgen.

Wij raden aan dat VROM voor het realiseren van een noodzakelijke collectieve voorziening opteert voor de zogenaamde vangnetvariant, waarbij door de formulierengenerator een tegen kostprijs af te nemen minimale collectieve voorziening wordt geboden. Marktpartijen worden daarbij gestimuleerd alternatieven te ontwikkelen.


5. Naar een agenda voor de komende twee jaar De constateringen in de voorgaande hoofdstukken hebben geleid tot een serie projecten en activiteiten die ter voorbereiding van het verplichte digitale omgevingvergunningloket ons inziens de komende twee jaar dienen te worden uitgevoerd. Deze projecten en activiteiten zijn:

1. Project harmonisatie indieningsvereisten 2. Project ontwikkeling aanvraagformulier 3. Project opstellen AMvB Besluit Indieningsvereisten Omgevingvergunning (BIO) 4. Project ontwikkeling gegevensstandaard indieningsvereisten 5. Project collectieve voorzieningen 6. Project communicatie over de digitale indiening omgevingvergunning 7. Project Implementatie digitaal loket omgevingvergunning

Schematisch staan deze projecten als volgt in verhouding tot elkaar:

Project 1. Harmonisatie

indieningsvereisten

Project 2.Ontwikkeling

Gegevensstandaard

Project 3. Ontwerp standaard aanvraagformulier

Project 4. Opstellen AMvB

Project 6. Communicatie

Project 5. Collectieve

voorzieningen

Project 7. Implementatie

September 2005 eind 2007

2006 20072005

Figuur 5.1: schematische weergave samenhang projecten Deze projecten en activiteiten worden in dit hoofdstuk besproken. Per project zal worden aangegeven wat de doelstelling van het project is en hoe wij ons voorstellen dat inhoud wordt gegeven aan het realiseren van de doelstelling. Daarnaast worden voorstellen gedaan voor de verantwoordelijkheidsverdeling per project en de fasering van de projecten ten opzichte van elkaar.


5.1. Project harmonisatie indieningsvereisten

5.1.1. Inleidende opmerkingen Het project harmonisatie indieningsvereisten is misschien wel het meest cruciale voor het welslagen van het voornemen een digitaal omgevingvergunningloket verplicht te stellen. Het belang van dit project strekt echter veel verder. De indieningsvereisten zullen in belangrijke mate bepalend zijn voor het realiseren van het primaire doel van de Wabo, namelijk het terugdringen van de administratieve lasten voor de aanvragers van vergunningen. Zonder overeenstemming over hetgeen maximaal gevraagd mag worden bij een omgevingvergunningsaanvraag wordt niet alleen het gelijkheidsbeginsel veronachtzaamd, maar is ook digitaliseren een moeilijke opgaaf. Daarnaast kan er dan nauwelijks geprofiteerd worden van potentiële schaalvoordelen.

5.1.2. Doel project is opstellen van één regime van indieningsvereisten voor ca 90% van alle aanvragen De realisatie van de harmonisering is niet alleen cruciaal, maar ook waarschijnlijk het moeilijkste van alle projecten. Maximalisering van de indieningsvereisten grijpt diep in in de bestaande werkwijzen en discretionaire bevoegdheden van de huidige uitvoerders. Een aantal hiervan zal betogen dat harmonisatie een onbegonnen weg is en geen recht doet aan de diversiteit van de uitvoeringspraktijk. Wij raden dan ook aan niet te proberen alles te vangen in één set indieningsvereisten, maar wel te streven om 80% á 90% van alle aanvragen onder een regime van indieningsvereisten te laten vallen. Daarnaast zijn het beschikbaar stellen van voldoende middelen en het uitoefenen van de nodige politieke druk essentieel voor het welslagen van de harmonisatie.

5.1.3. Aanbevelingen ten aanzien van de aanpak Ten aanzien van de aanpak van het project geven wij de volgende aanbevelingen mee:- - Gezien het belang van het project is het essentieel dat het ministerie van VROM zelf

met krachtige hand de regie voert over dit project. - Voorkomen moet worden dat wordt gestreefd naar een grootste gemene deler van

bestaande aanvraagformulieren. De komst van de Wabo is het moment om de wijze van toetsen kritisch door te lichten op welke informatie precies nodig is om aan de normen uit de diverse wetten en besluiten te kunnen toetsen. Is een rapportage over een berekening wel echt nodig of hebben we meer aan alleen de uitgangspunten (zodat de toetsende instantie, de berekeningen zelf (al dan niet geautomatiseerd) kan narekenen) en/of resultaten van de berekening.

- De kennis die nodig is om te beredeneren welke informatie in een aanvraag wel en niet bijdraagt aan de concrete toetsing is vooral bekend bij uitvoerende instanties en de aanvragers zelf. Zij zullen zeker een plek moeten krijgen in de projectorganisatie.

- Omdat de uitkomsten van het harmonisatieproject belangrijke input zijn voor de projecten aanvraagformulier, gegevenstandaard en implementatie, is het noodzakelijk dat het project zo snel mogelijk wordt gestart en afgerond. Gegeven de huidige voorgenomen invoeringsdatum van de Wabo dienen de uitkomsten van de harmonisatie voor het voorjaar van 2006 al voldoende concreet te zijn om de andere projecten er mee aan de slag te laten gaan.

- Gezien de complexiteit van de harmonisatie is het aan te raden om onder de paraplu van één projectleiding meerdere werkgroepen te starten die ieder voor zich op het niveau van de afzonderlijke sectorale wetten en besluiten gaat bepalen welke


gegeven maximaal van een aanvrager nodig zijn. Er dienen minimaal werkgroepen te komen op het gebied van:- Milieu: wij raden aan deze werkgroep vooral ook te laten voortbouwen op de

ervaringen opgedaan bij het ontwerpen van het DIAF door Royal Haskoning. Bouwbesluit: Alhoewel hier al een Besluit Indieningsvereisten ligt die als basis

kan dienen, kan het kritisch beschouwen van de bestaande indieningsvereisten mogelijk tot aanzienlijke lastenreductie voor de aanvragers leiden

Algemene en specifieke plaatselijke verordeningen Monumenten: Natuurbeheer (Habitat richtlijn e.a.)

De centrale projectorganisatie kan vervolgens de gemeenschappelijke gegevenselementen uit de diverse sporen isoleren en harmoniseren.

5.2. Project gegevenstandaarden

5.2.1. Doelstelling project In het project gegevensstandaarden moeten de geharmoniseerde indieningsvereisten vertaald worden naar voor computers leesbare berichtenstandaarden. Dit is essentieel voor het efficiënt en effectief kunnen verzenden en ontvangen van digitale aanvragen. Bouwers van digitale loketten en leveranciers van backoffice systemen hebben er groot belang bij dat zij hun koppelvlakken maar op één manier hoeven te ontwerpen om te kunnen communiceren tussen frontoffice (digitaal formulier e.a.) en de registratiesystemen in backoffice. Het is aan te raden de te ontwikkelen standaard te baseren op de inmiddels breed geaccepteerde XML-standaard, in het bijzonder op specifieke XML-varianten die zijn ontworpen voor transactieverkeer. Daarnaast zal tevens voortgebouwd moeten worden op reeds bestaande standaardisatie-afspraken in het publiek domein zoals vastgelegd in het GFO-zaken, het IPM-vergunningen, het IPM-bekendmakingen, het IPM-decentrale regelgeving en het IMRO (zie ook paragraaf 4.6.2). Als expliciet onderdeel van het project gegevensstandaarden zien wij het vaststellen van een gelimiteerd aantal document formats voor de digitale verzending van indieningbescheiden (zie ook paragraaf 4.6.6.).

5.2.2. Aandachtspunten bij de aanpak Bij het optuigen van het project willen wij de volgende aandachtspunten meegeven: - het trekkerschap voor dit project kan bij de belangenvertegenwoordigers van de

gemeenten worden gelegd zoals de VNG of het ICTU-programma EGEM. Het eigenbelang van de sector om te komen tot de standaard en eerdere ervaringen bij het realiseren van standaardisatietrajecten25 is zodanig groot dat dit voldoende vertrouwen geeft voor het realiseren van een uitwisselingsstandaard rondom de digitalisering van de omgevingvergunning.

- Gegeven het belang van de standaards voor de leveranciers is het aan te raden ook de expertise van de leveranciers in het project te betrekken.

- VROM zou dit project wel randvoorwaardelijk moeten faciliteren, zodat geen onnodige belemmeringen worden opgeworpen bij het realiseren van de standaard. Faciliteren kan zowel in de vorm van het organiseren van het projectsecretariaat als

25 bijv. de ontwikkeling van GFO-Zaken


door het beschikbaar stellen van middelen om zonodig de juiste experts te kunnen inhuren.

- Het project is afhankelijk van de uitkomsten van het project harmonisatie indieningsvereisten. Dit betekent op het kritieke pad dat het project ongeveer januari 2006 moet beginnen en medio 2006 zodanig ver moet zijn dat leveranciers en het project ontwikkeling standaard aanvraagformulier er mee aan de slag kunnen.

5.3. Project ontwikkeling aanvraagformulier

5.3.1. Doelstelling project Zoals eerder al is aanbevolen zal het project zich moeten richten op het ontwikkelen van alleen een digitale versie van het aanvraagformulier. De aanvraag wordt te complex om nog effectief met papieren versie te kunnen werken. Aanvragers zal daarom moeten worden aangeraden de aanvraag in ieder geval digitaal in te vullen. Vervolgens kan hij of zij alsnog besluiten het ingevulde formulier uit te printen en met de bijbehorende indieningbescheiden op papier bij de gemeente in te dienen. De ontwikkeling van het digitale formulier is in zijn kern het ontwikkelen van een lay-out/interface rondom de afgesproken gegevenstandaard (zie project ontwikkeling gegevensstandaard in paragraaf 5.2) inclusief de intelligentie en toelichtingen die de aanvrager op een efficiënte wijze door het formulier moeten loodsen. Met het ontwerp van het formulier facilitieert VROM zowel de gemeenten als hun leveranciers die het formulier als onderdeel kunnen gebruiken in hun productaanbod rondom de al dan niet collectieve digitale loketten. Het digitale formulier zou daarom gepresenteerd moeten worden als een vrijwillige en open standaard. Partijen hebben de vrijheid tegenover het digitale formulier van VROM een eigen variant te plaatsen (zie ook paragraaf 4.6.3).

5.3.2. Aandachtspunten bij de aanpak Wij willen de volgende aandachtspunten meegeven bij de aanpak van het project: - Het project bouwt voort op de ontwikkelde gegevensstandaard. Het project kan

daardoor pas met succes gestart worden wanneer de resultaten van het gegevensstandaardproject voldoende concreet zijn. Resultaten uit het gegevensstandaardproject worden niet voor medio 2006 verwacht. Zodat ook het werken aan het aanvraagformulier pas echt in de 2e helft van 2006 hoeft te beginnen.

- Ter voorbereiding hierop raden wij wel aan om te experimenteren met het gebruik van reeds ontwikkelde digitale formulieren voor onder andere de bouwvergunning en de milieuvergunning al dan niet in combinatie met de formulierengenerator. De lessen uit deze experimenten en pilots kunnen het succes van het digitale aanvraag formulier voor de omgevingvergunning alleen maar ten goede komen.

- Wij beschouwen het ministerie van VROM als trekker van het project. - Gegeven de discussie over de onmogelijkheid om met één standaard alle

omgevingvergunningsaanvragen te bedienen moet rekening worden gehouden de mogelijkheid dat gemeenten zelf vragen kunnen toevoegen aan het formulier. Het gaat daarbij met name om specifieke informatiebehoeften die zijn gekoppeld aan de plaatselijke verordeningen en die uniek zijn voor de eigen gemeente. Of dit echt nodig is zal afhangen van het succes van de werkgroep harmonisatie indieningsvereisten plaatselijke verordeningen, zoals die is voorgesteld in paragraaf 5.1.3. Het kunnen omgaan met een klein aantal lokaal vast te stellen vragen wordt overigens vanuit een technisch oogpunt niet onoverkomelijk geacht.


- Door bijzondere belang van digitale formulier en bijbehorende geautomatiseerde beslisregels moet rekening worden gehouden met dwingende karakter van de technologie. Aan een fout in de beslisboom kunnen aanvragers rechten gaan ontlenen. De overheid moet er voor 100% kunnen instaan dat, wat het digitale formulier vraagt, ook klopt en uitputtend is. Wij stellen voor om een systematiek van certificering aan het formulier en de te gebruiken beslisbomen te koppelen die de overheden die zekerheid kan bieden (zie ook paragraaf 5.3.3).

- Het formulier moet in principe ook geschikt zijn om meldingen in het kader van de zogenaamde 8.40 AMvB te kunnen doen. Deze melding zal vaak gepaard gaan met een onderdeel van een omgevingvergunning aanvraag waar wel een vergunning voor nodig is.

- Omdat invullen vaak niet in één sessie mogelijk is zal een voorziening moeten worden getroffen om antwoorden en klaargezette attachments tijdelijk op te slaan (cliëntsiteapplicatie, cookies of server site pre-opslag). Bij het ontwikkelen van het formulier zal hier zodanig rekening mee moeten worden gehouden dat het formulier in ieder geval in staat is om om te gaan met verschillende technische oplossingen die hiervoor mogelijk zijn.

5.3.3. Certificering van de digitale formulieren Gegeven de expliciete mogelijkheid van derden om eigen formulieren/interfaces te ontwerpen kan het wenselijk zijn om een soort certificering van de formulieren te organiseren. Gemeenten weten dan beter of het formulier met de achterliggende intelligentie inderdaad alles vraagt wat wettelijk moet en mag bij specifieke aanvragen. Certificering kan mogelijk plaatsvinden aan de hand van een vergelijking van de uitput van een alternatief formulier met dat van het door VROM ontworpen formulier. Daarnaast kan het wenselijk zijn de certificering te leggen bij onafhankelijke certificeringinstituten. Wij zien het als een taak van VROM om te zorgen dat er een vorm van certificering wordt georganiseerd. Nader onderzoek is nodig om te bepalen welke vorm zich hiervoor het beste leent. Gegeven de koppeling van de certificering van de formulieren aan het door VROM ontworpen formulier, zien wij de zorg voor de organisatie van een certificering als een deelproject c.q. vervolgproject in het project Ontwikkeling aanvraagformulier.

5.4. Project opstellen AMvB

Het project opstellen AMvB (Besluit Indieningsvereisten Omgevingvergunning) kan met name gezien worden als een vertaling van de geharmoniseerde indieningsvereisten naar een vorm die juridisch status geeft. Dit project staat in principe los van de problematiek van de digitale indiening. Vanuit het perspectief om de gemeenten tot een digitaal loket te verplichten, raden wij aan om bij het opstellen van de AMvB de volgende punten te reguleren: - De verplichting aan gemeenten om digitaal ingediende omgevingvergunning-

aanvragen te kunnen accepteren. - De vermelding dat dit expliciet afwijkt van hetgeen in artikel 2.15 lid 1 van de Awb is

gesteld (zie paragraaf 4.2.4). - De maximalisering van het aantal en de inhoud van de indieningsvereisten (Zie

paragraaf 4.6.2). - Het minimale aantal formats waarin aanvragers indieningbescheiden digitaal kunnen

verzenden naar de overheid (Zie paragraaf 4.6.6).


- Een regeling voor de situatie waarin één aanvraag deels digitaal en deels op papier wordt ontvangen (zie paragraaf 4.5.2).

- Een regeling die bepaalt hoe moet worden omgegaan met (digitale) aanvragen waarbij de gemeente wel het loket is, maar niet het bevoegd gezag. Deze regeling moet uitsluitsel gegeven over onder andere de vraag, wanneer termijnen gaan lopen (wie is m.a.w. bestuursorgaan i.g.v. artikel 2.17 lid 2 Awb). In hoeverre de gemeente uitspraken mag doen namens het bevoegd gezag en hoe moet worden omgegaan met de contacten met de aanvrager na het formele moment van indiening (zie o.a. paragraaf 4.2.7).

- Een regeling die bepaalt welke informatie, c.q. indieningsvereisten van een aanvraag wel en welke niet openbaar moeten of mogen worden gemaakt, bijvoorbeeld via online openbare registers, de verplichte bekendmakingen bij indiening e.a.. Het is raadzaam hierbij tevens de ervaringen en reacties te betrekken op het initiatief van de gemeente Nijmegen om het hele digitale bouwarchief online te zetten (zie o.a. paragraaf 4.2.10).

Een aantal van de op te nemen regelingen vragen nader onderzoek (bijv. openbaarheid en de scheiding tussen loket en bevoegd gezag), maar zijn niet specifiek voor digitale indiening. Wij raden dan ook aan voor dit onderzoek zo mogelijk aansluiting te zoeken bij andere sporen die worden gevold bij de realisatie van de Wabo. Het ministerie van VROM is als verantwoordelijk departement voor het wetgevingstraject trekker voor het opstellen van de AMvB.

5.5. Project Collectieve voorzieningen

In deze rapportage is geconcludeerd dat het noodzakelijk is dat er één of meer collectieve voorzieningen moeten worden gerealiseerd om de geschatte 80% gemeenten dat moeite zal hebben bij het realiseren van een verplicht digitaal loket een alternatief te kunnen bieden (paragraaf 4.5). Daarnaast hebben wij aanbevolen om bij het realiseren van deze collectieve voorzieningen te opteren voor de zogenaamde vangnetvariant. Hierbij richt VROM zijn aandacht op het realiseren van een minimaal digitaal loket via het programma e-Formulieren bij het ICTU. Tegelijkertijd wordt ook het bedrijfsleven gestimuleerd eigen alternatieve collectieve digitale loketten te ontwikkelen en aan te bieden. Voorwaarde hierbij is wel dat ook de vangnetoplossing bij het programma e-Formulieren zijn diensten aan de gemeenten aanbiedt tegen kostprijs, zodat de overheid niet oneerlijk concurreert met het bedrijfsleven. Concreet betekent dit advies voor de activiteiten in het project collectieve voorzieningen het volgende:- - VROM gaat op basis van bestaande digitale formulieren (zowel voor de

bouwvergunning als de PIAF) en lopende pilots ervaring op doen met het concept van de formulierengenerator.

- VROM gaat onderhandelen met het programma e-Formulieren over de consequenties van het digitaal indienen van de omgevingvergunning. Daarbij moet met name gelet worden op de problematiek van het overdragen van de bijlagen, de behoefte bij gemeenten aan geprinte en geplotte sets aanvragen en indieningbescheiden (zie ook paragraaf 4.8.1) en de doorbelasting van de kostprijs aan de afnemers.


- Zowel voor de formulierengenerator als voor de commerciële partijen zal moeten worden uitgezocht hoe zij op termijn juridisch gemandateerd kunnen worden om gebruik te kunnen maken van de DigID faciliteit en de toetsing aan basisregistraties. Alhoewel hier een zelfstandige verantwoordelijkheid ligt voor het programma e-Formulieren is het aan te raden vanuit VROM dit onderzoek kritisch te volgen, te stimuleren en zo nodig uit te breiden naar de situatie indien hetzelfde wordt geregeld bij commerciële intermediairs. Het is aan te raden voor dit onderzoek in ieder geval enige middelen te reserveren.

- Met geïnteresseerde commerciële partijen kan VROM verkennen in hoeverre en onder welke omstandigheden zij bereid zijn garanties af te geven voor het in stand houden van een collectief digitaal loket voor langere periodes.

Aan de bouw van collectieve voorzieningen kan pas worden begonnen wanneer voldoende bekend is over de indieningsvereisten en de gegevenstandaard. Het echte werk kan daardoor naar alle waarschijnlijkheid niet voor medio 2006 beginnen. In de organisatorische sfeer kunnen echter wel al voorbereidingen worden getroffen. Ook kan al ruim van tevoren ervaring worden opgedaan met bestaande digitale formulieren en pilots.

5.6. Communicatie

In het onderzoek is gebleken dat voor veel partijen, die vaak al wel hadden gereageerd op het voorontwerp Wabo, nog niet op de hoogte waren van het voornemen om gemeenten eenzijdig te verplichten digitaal ingediende aanvragen te kunnen accepteren. De meeste hebben dit voornemen niet uit de tekst van artikel 2.6 Wabo en de bijbehorende Memorie van Toelichting kunnen afleiden. Door het onderzoek van Zenc en de beide rond dit voornemen georganiseerde bijeenkomsten is inmiddels een grote groep direct betrokkenen wel op de hoogte van het voornemen. De invulling is voor deze groep ook echter nog zodanig vaag, dat een apart communicatietraject hierover zinvol kan zijn. Wij stellen daarom voor een aantal aparte communicatieacties te wijden aan de voornemens rondom digitale indiening. Een logisch vehikel hiervoor zou de voorliggende rapportage kunnen zijn. Belangenorganisaties kunnen formeel worden gevraagd om op basis van deze rapportage te reageren naar het ministerie van VROM. De reacties kunnen vervolgens worden gebruikt om de voorgenomen acties en projecten te voeden en eventueel aanvullend beleid voor te bereiden. Na deze periode van bekendmaking en reacties kan de communicatie meelopen met het algemene communicatiespoor over de Wabo.

5.7. Implementatie

De implementatie van de maatregelen die samenhangen met de verplichting een digitaal loket te kunnen voeren zijn zodanig ingrijpend dat hiervoor een apart implementatietraject op zijn plaats kan zijn. De overige voorstellen in de Wabo zijn echter ook minstens zo ingrijpend als het onderdeel digitaal indienen. Het gebruik van ICT wordt door veel betrokkenen zelfs überhaupt als een conditio sine qua non gezien om de Wabo met succes te kunnen uitvoeren. De interne integratie van de huidige vergunningverleningstromen zal met andere woorden ook zwaar moeten gaan teren op


ICT-oplossingen om de coördinatie over de diverse sporen beheersbaar te kunnen houden. Deze constateringen hebben de volgende consequenties voor een mogelijk implementatietraject. Wij stellen een twee sporentraject voor waarbij zowel vanuit functioneel inhoudelijk perspectief wordt gewerkt aan de realisatie van het digitale loket als vanuit een ICT-technisch perspectief. Hieronder zullen beide sporen nader worden toegelicht.

5.7.1. Functioneel inhoudelijke implementatie Het promoveren van de digitale indiening tot een apart implementatieproject kan nadelige gevolgen hebben voor de algehele implementatie van de Wabo. Het zou daarom juist een integraal onderdeel moeten worden van een algemene implementatie aanpak voor de Wabo. Het is aan het ministerie van VROM om ook de digitale indiening een plaats te geven in een brede invoeringsstrategie. Onderdeel van de functioneel inhoudelijke aanpak dient ook te zijn een onderzoek naar hoe een acceptabele overgangsperiode kan worden afgesproken die de bevoegde gezagen niet alleen in staat stellen binnenshuis de verschillende vergunningverleningsporen te integreren, maar ook voldoende tijd geven om een digitaal loket te realiseren.

5.7.2. ICT-technische implementatie Daarnaast is het aan te raden aansluiting te zoeken met de bestaande implementatie initiatieven voor andere ICT-gerelateerde verplichtingen bij gemeenten zoals de invoering basisregistraties, de invoering van het Burger Service Nummer (BSN) en bedrijfs identificatie nummer (BIN) en de invoering van DigID. Voor deze en nog andere initiatieven lopen programma’s bij het ICTU. Er wordt momenteel veel energie gestopt in het combineren van de implementatieaspecten van alle programma’s. Spil daarbij zijn voor de gemeenten het programma Stroomlijning Basisgegevens (SBG) en het programma EGEM. Deze beide programma’s ontwikkelen momenteel een gemeenschappelijke implementatieaanpak voor met name de aan de basisregistraties gekoppelde programma’s. De aanpak kenmerkt zich door diverse sporen zoals een opleidingsspoor een tool-ontwikkelingspoor en de inzet van zogenaamde E-teams ofwel expertteams. Juist deze expertteams kunnen ook een belangrijke rol gaan spelen bij het implementeren van de digitale omgevingvergunningloketten. Veel aandacht wordt in de voorgestane implementatieaanpak ook gericht op het verhogen van het kwaliteitsniveau van de gegevenshuishouding van gemeenten in het algemeen. De digitale aspecten van de omgevingvergunning maken momenteel nog geen onderdeel uit van de in ontwikkeling zijnde implementatie aanpak. Maar kunnen dit met de juiste benadering zeker wel worden. Gegeven deze ontwikkeling raden wij aan om als VROM de samenwerking met EGEM en SBG aan te gaan voor het optuigen van de E-teams en hiervoor ook de nodige middelen te reserveren. Het combineren van de implementatie van het digitale omgevingvergunningloket met de implementatie van de andere grote ICT-projecten vergroot ook de kans voor het welslagen van het voornemen van digitale indiening. Door niet verschillende aparte implementatieoplossingen te bieden aan gemeenten, maar één geïntegreerde oplossing


wordt het voor de gemeenten ook makkelijker de benodigde veranderingen in één keer te verwerken (zie ook paragraaf 4.5). Daarnaast kan via de E-team-aanpak een relatie worden gelegd met de VROM-projecten basisregistraties adressen en gebouwen, percelen en topografische kaart. VROM treedt hierdoor eenduidiger op naar de doelgroep gemeenten.


6. Bijlagen In dit hoofdstuk zijn de volgende bijlagen opgenomen:

- Toepasselijke wetten en regels - Berekening opbrengsten digitale indiening - Berekening kosten digitale indiening - Geïnterviewde personen

6.1. Korte nadere beschrijving van de relevante regelingen

6.1.1. Algemene wet bestuursrecht De Algemene wet bestuursrecht (Awb) is de centrale regeling van het algemene deel van het bestuursrecht. Simpel gezegd bevat de Awb algemene spelregels waaraan de overheid zich moet houden in de omgang met bestuurden (burgers, bedrijven). Voor het belangrijkste deel regelt de Awb ‘besluiten’ (schriftelijke publiekrechtelijke rechtshandelingen) van bestuursorganen (overheidsorganen, met uitzondering van de wetgevende macht en de onafhankelijke gerechten). Nu de Awb van toepassing is, heeft dat tot, gunstig, gevolg dat tal van rechten en verplichtingen niet meer apart geregeld hoeven te worden in bijzondere wetten: het vangnet van de Awb doet dan zijn werk. Aldus zijn ook die onderwerpen geregeld die niet in het wetsvoorstel behandeld worden. Hierbij valt te denken aan verschillende vormen van bestuursoptreden door de kamers (beschikkingen, besluiten), besluitvormingsprocedures, rechtsbescherming van burgers, algemene beginselen van behoorlijk bestuur, toezicht en sancties. Wettelijk kader voor elektronisch berichtenverkeer tussen burger en bestuur in de Awb Afdeling 2.3 van de Awb (2:13 – 2:17) geeft regels voor het verkeer langs elektronische weg tussen burgers en bestuursorganen en bestuursorganen onderling: 1. wanneer is elektronisch verkeer toegestaan, en 2. aan welke (normatieve) eisen moet het verkeer voldoen?

De regeling gaat, anders dan de plannen rond de omgevingvergunning, uit van het principe van nevenschikking van elektronisch en conventioneel berichtenverkeer. De vraag daarbij is: wie bepaalt? De wet hanteert de volgende uitgangspunten: 1. de burger bepaalt in welke vorm het verkeer zal plaatsvinden indien het

bestuursorgaan over beide mogelijkheden beschikt; 2. voor zover het bestuursorgaan bepaalde besluiten uitsluitend op traditionele wijze

neemt, heeft de burger geen keuze: hij kan in dat geval elektronisch verkeer niet afdwingen;

3. het is het bestuursorgaan niet toegestaan bepaalde zaken uitsluitend langs elektronische weg te doen, tenzij alle betrokkenen daarmee instemmen.26

Een elektronisch bericht moet overigens ruim geïnterpreteerd worden: de verzending en ontvangst van uitlatingen van het bestuur en anderen. Die van het bestuur kunnen zowel 26 Kamerstukken II 2001/02, 28 483, nr. 3, p.8


betrekking hebben op besluiten (1:3 Awb) als op andere handelingen van het bestuur, waaronder bijvoorbeeld het kennisgeven van en ontwerpbesluit.27 Afwijken van deze regels mag slechts als de wet uitdrukkelijk anders bepaalt.. Regeling heeft betrekking op 4 gebieden: a. het berichtenverkeer van burgers naar bestuursorganen; b. het berichtenverkeer van bestuursorganen naar burgers; c. de elektronische handtekening; d. het vaststellen van het moment waarop een bericht wordt geacht te zijn

verzonden. Onderdelen c. en d. zijn meer uitgebreid in de hoofdtekst aan de orde gesteld, zodat in deze bijlage alleen a. en b. behandeld zullen worden.

a. Het berichtenverkeer van burgers naar bestuursorganen Artikel 2:15 Awb bepaalt dat als het bestuursorgaan kenbaar maakt dat de elektronische weg openstaat (bijvoorbeeld via website), de burger aldus mag communiceren. Krachtens lid 1 tweede volzin mag het bestuursorgaan nadere eisen stellen die samenhangen met de noodzaak tot uniforme behandeling en veilig verkeer, zoals een standaard formulier dat (alleen) met bepaalde software kan worden gelezen, maar ook eisen die met de wijze en weg (het protocol) waarlangs gecommuniceerd wordt van doen hebben. Hierbij valt te denken aan pincodes en elektronische handtekeningen. De beperkingen mogen echter niet ongerechtvaardigde belemmeringen voor het elektronisch dataverkeer scheppen. Hierbij zal het bestuursorgaan de belangen van uniform, veilig, praktisch toepasbaar en ook betaalbaar berichtenverkeer moeten afwegen tegen het belang van de burger. Krachtens het tweede lid mag een bestuursorgaan daarnaast een bericht weigeren indien dit leidt tot een onevenredige belasting van het bestuursorgaan of indien de betrouwbaarheid of vertrouwelijkheid onvoldoende zijn gewaarborgd (derde lid), bijvoorbeeld door niet te voldoen aan de eisen die aan het verkeer zijn gesteld. b. Het berichtenverkeer van bestuursorganen naar burgers Blijkens artikel 2:14 Awb eerste lid kan het bestuursorgaan digitaal communiceren met de burger, voor zover deze kenbaar heeft gemaakt dat hij langs deze weg voldoende bereikbaar is. De enkele bekendheid met een e-mailadres van een burger is onvoldoende: de geadresseerde zal moeten aangeven dat hij voor een bepaald bericht of een berichtenuitwisseling elektronisch bereikbaar is en op welk adres. Openbare kennisgevingen - dus niet zijnde berichten gericht aan één of meer belanghebbenden - mogen niet uitsluitend elektronisch worden verzonden, aldus 2:14 Awb tweede lid. Het derde lid bepaalt dat de verzending dient te geschieden op een voldoende betrouwbare en vertrouwelijke manier, gelet op de inhoud van het bericht en het doel waarvoor het wordt gebruikt.

6.1.2. Wet bescherming persoonsgegevens De Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp) beoogt de persoonlijke levenssfeer te beschermen. Daartoe geeft het een kader dat als hoofdregel kent dat persoonsgegevens niet verwerkt mogen worden, tenzij de Wbp dit toestaat: ‘niet, tenzij…’. Daarnaast geldt dat als de verwerking is toegestaan, dat dit op een behoorlijke en zorgvuldige manier gebeurt. Deze behoorlijke en zorgvuldige verwerking wordt door tal van Wbp beginselen

27 Idem p. 10-11


nader ingevuld. De Wbp is van toepassing zodra er sprake is van verwerking van persoonsgegevens. Kijkend naar de gegevens die verwerkt worden in het kader van een vergunningaanvraag (denk daarbij aan NAW-gegevens van aanvragers, architecten, maar bijvoorbeeld ook ‘bijzondere gegevens’ zoals medische gegevens van een aanvrager van een invalidenparkeervergunning) zullen tal van handelingen met die gegevens als ‘verwerking van persoonsgegevens’ gelden. Toepasselijkheid van de Wbp leidt er onder meer toe dat bevoegde gezagen zogenaamde ‘verantwoordelijken’ worden in de zin van de Wbp. Dit heeft weer tot gevolg dat zij tal verplichtingen opgelegd krijgen, onder meer op het gebied van vertrouwelijkheid, beveiliging, transparantie, rechtsbescherming, toezicht en controle.

6.1.3. Wet openbaarheid van bestuur De Wet openbaarheid bestuur (Wob) is net als de Awb een algemene wet. Het bevat het algemeen kader voor openbaarheid van bestuurlijke informatie, in acht te nemen door bestuursorganen. De Wob beoogt de burger in de gelegenheid te stellen bestuurlijke besluitvormingsprocessen in het heden en het verleden te doorzien en aldus bij te dragen aan een goede en democratische bestuursvorming. Het kent een actieve en passieve verstrekkingverplichting. Ten aanzien van informatieverstrekking op verzoek zijn voor de centrale overheid regels gesteld aangaande de in rekening te brengen vergoedingen.

6.1.4. De Auteurswet en de Databankenwet Regelingen zoals de Wob en andere bijzondere openbaarheidregimes zijn gericht op openbaarheid van informatie van de overheid. Ze verschaffen, kort door de bocht, een recht op kennisneming en (eigen) gebruik. Het verdere gebruik (hergebruik) – bijvoorbeeld door bedrijven die waarde aan de informatie toevoegen maar ook door de overheid die de informatie wil vermarkten – wordt niet door deze (publiekrechtelijke) regelingen bestreken, maar door de privaatrechtelijke regimes van het auteursrecht en het databankenrecht. Deze regelingen doen het tegenovergestelde van de Wob en de Hrw: ze monopoliseren (de rechten) op de informatie juist. Het auteursrecht, geregeld in de Auteurswet (Aw), geeft de maker van een werk het exclusieve recht dit werk openbaar te maken en te kopiëren. Anderen mogen dit dus niet doen, tenzij zij hiertoe toestemming hebben. Het zogenaamde databankenrecht, geregeld in de Databankenwet (Dw), richt zich op de inhoud van een verzameling gegevens. Op grond van dit recht is het niet toegestaan, zonder toestemming van de producent van de databank, de databank of een (in kwalitatief of kwantitatief opzicht) substantieel gedeelte daarvan op te vragen en/of te hergebruiken, tenzij hiertoe toestemming is gegeven door deze producent.

6.1.5. Archiefwet Het bewaren en archiveren van overheidsinformatie is geregeld in de Archiefwet 1995 en een aantal onderliggende regelingen. De Archiefwet beoogt de openbaarheid en het behoud van door de overheid gehouden informatie te garanderen. Op grond van de Archiefwet moeten overheidsorganen de onder hen berustende archiefbescheiden in goede, geordende en toegankelijke staat brengen bewaren. Voorts moeten ze zorgdragen voor de vernietiging van de daarvoor in aanmerking komende archiefbescheiden.


6.1.6. Het Burgerlijk Wetboek Het Burgerlijk Wetboek regelt tal van civielrechtelijke onderwerpen, maar is ook in dit kader van belang waar het gebruik van een digitale handtekening betreft (geregeld in Boek 3 BW en van toepassing op deze materie via de schakelbepaling in afdeling 2.3 Awb) en in het kader van algemeen aansprakelijkheidsrecht, geregeld in Boek 6 BW.

6.1.7. Beschrijving van de juridische werking van DigID Men zou kunnen zeggen dat er twee soorten elektronische handtekeningen, zijn, althans twee visies daarop. De ene is omgeven door allerlei waarborgen ook op technisch gebied. De handtekening gaat dan gepaard met digitale certificaten die uitgegeven worden door zogenaamde Trusted Third Parties (TTP) en wordt verstuurd over een Public Key Infrastructure (PKI). Er wordt getracht vertrouwelijkheid en betrouwbaarheid te maximaliseren. De andere is strikt genomen geen digitale handtekening, maar veel meer een ‘wilsverklaring’ van de aanvrager. De handtekening is als het ware vormgegeven door het totale aanvraagproces. DigID is hiervan een voorbeeld. Het inloggen via DigID, het invullen van het formulier en vervolgens de druk op de knop ‘versturen’ vormen een wilsverklaring van de aanvrager. De aanvrager heeft aangegeven de aanvraag daadwerkelijk in te dienen. Wat is DigID? DigID is een gemeenschappelijke en generieke voorziening die de authenticatie verzorgt van burgers die via het internet diensten afnemen van overheidsinstellingen. De burger moet bij de eerste keer dat hij of zij een transactie wil aangaan met behulp van DigID een aantal persoonlijke gegevens opgeven aan DigID: sofi-nummer, geboortedatum, postcode en huisnummer. Deze worden eenmalig getoetst in de Landelijk Raadpleegbare Deelverzameling (LRD). De LRD is een verzameling gegevens uit de decentrale GBA’s. Op basis van deze verificatie kan met redelijke zekerheid worden vastgesteld, dat het de juiste persoon betreft. Om het betrouwbaarheidsniveau te verhogen wordt bij een succesvolle registratie een registratiebevestiging met daarin de gebruikersidentificatie (activeringscode) verstuurd aan de burger via de post. Dit wordt verstuurd naar het domicilieadres zoals opgenomen in de GBA. De communicatie tussen burger, DigID en de gemeente verloopt via een beveiligde verbinding (SSL), zodat ‘meeluisteren’ door derden niet mogelijk is.Wanneer de combinatie klopt, stuurt DigID aan de website het bericht dat de authenticatie geslaagd is. De terugmelding bestaat uit: een identificatiecode van de burger (Sofi-nummer of A-nummer) en het betrouwbaarheidsniveau. De burger heeft na verzending van dit akkoordbericht toegang tot de diensten van die gemeente voor het betreffende betrouwbaarheidsniveau.


6.2. Berekening besparing administratieve lasten voor aanvragers van de omgevingvergunning

Als uitgangspunten bij de berekening zijn genomen:- - De berekening heeft alleen betrekking op de voordelen van digitaal indienen.

Voordelen die te maken hebben met een herziening van de indieningsvereisten of het combineren van vergunningtrajecten zijn buiten beschouwing gelaten.

- Er is vanuit gegaan dat een aanvrager die digitaal indient, geen of verwaarloosbare extra kosten heeft voor het hebben en gebruiken van een noodzakelijke digitale infrastructuur. Met andere woorden we gaan er vanuit dat de aanvragers die digitaal indienen ook digitaal ontwerpen en digitaal indieningbescheiden produceren, dat zij geen extra inspanningen hoeven te leveren om indieningbescheiden digitaal te maken (bijv. door e.e.a. te scannen), dat geen specifieke extra hard- en software hoeft te worden aangeschaft om digitaal te kunnen indienen en dat ook de kosten voor het gebruik van de benodigde internetverbinding verwaarloosbaar klein zijn.

- Een aantal uitgangspunten bij de berekeningen is gebaseerd op de door professionele aanvragers ingeschatte gemiddelde besparing per bouwvergunning aanvraag zoals deze zijn opgetekend in een marktonderzoek uit 2003 in het kader van de Centrale Server Bouwvergunningen (n=134). Hieruit kwam naar voren dat professionele aanvragers (architecten en aannemers) gemiddeld € 625,- dachten te kunnen besparen.

- Aangezien een omgevingvergunningaanvraag in veel gevallen veel meer omvat dan het bouwvergunningdeel is hier een opslag opgelegd van € 100 per aanvraag voor kosten die verband houden met de extra indieningbescheiden. De gemiddelde besparing voor een professionele aanvraag is daarmee op circa € 725 geschat.

- De gemiddelde besparing bij een particuliere aanvraag is vervolgens geschat op 25% van de besparing bij professionele aanvragers i.v.m.:-

o Kleinere gemiddelde omvang van de aanvragen o Andere waardering van de factor arbeid

- Vervolgens zijn de aandelen van professionals en particulieren gewogen naar hun aandeel in de totale vergunningstroom (35% door professionele aanvragers en 65% door particuliere aanvragers). Van die aandelen is vervolgens geschat hoeveel procent naar verwachting digitaal zal worden ingediend (Ca. 70% voor professionele aanvragers en ca. 25% door particuliere aanvragers).

- De gewogen percentages die dit opleverde zijn losgelaten op het geschatte aantal omgevingvergunningen per jaar en vervolgens vermenigvuldigd met de gemiddelde besparing per groep aanvragers.

- Omdat de berekening afhangt van veel moeilijk te bewijzen aannames zijn vervolgens een aantal gevoeligheidsberekeningen uitgevoerd voor zowel het totale aantal te verwachten omgevingvergunningsaanvragen als voor de besparing per aanvraag en de verwachte percentages aanvragen dat digitaal zal worden ingediend. Dit heeft geleid tot een aantal bandbreedtes waarbinnen de totale verwachte administratieve lastenverlichting zal liggen (tussen de € 15 mln. en € 37 mln.).


Berekening besparing administratieve lasten digitale indiening omgevingsvergunning

Bedrag in €Aangegeven besparing per bouwvergunningaanvraag 625 per aanvraagExtra besparing ivm andere vergunningtrajecten 100 per aanvraagTotaal gemiddelde besparingen voor professionele aanvragers 725 per aanvraagGemiddelde besparing voor particuliere aanvragers 181 per aanvraag (25% van besparing voor professionals)

Wegingsfactoren % van alle aanvragen

% digitaal ingediend

totaal gewicht

Aantal digitale aanvragen

Besparing in €

Weging professionele aanvragers 35% 70% 25% 44.100 31.972.500 Weging particuliere aanvragers 65% 24% 16% 28.080 5.089.500 Totaal 100% 40% 72.180 37.062.000

Gevoeligheidsberekeningen obv aantal aanvragen en % digitaal ingediende aanvragenAantal verwachte aanvragen 180.000 150.000 120.000 %digitaal ingediende verwachte aanvragen 40% 40% 40%Totaal aantal digitaal ingediende aanvragen 72.180 60.150 48.120 Totale besparing (in € per jaar) 37.062.000 30.885.000 24.708.000

Aantal verwachte aanvragen 180.000 150.000 120.000 %digitaal ingediende verwachte aanvragen 25% 25% 25%Totaal aantal digitaal ingediende aanvragen 45.000 37.500 30.000 Totale besparing (in € per jaar) 23.105.985 19.254.988 15.403.990

6.2.1. Berekening opbrengsten/besparingen voor overheden Bij het berekenen van de opbrengsten/besparingen van digitale indiening is uitgegaan van de volgende aannames:

- Gemeenten hebben hun digitaal loket gekoppeld aan hun backoffice registratie systemen. Zij nemen de digitaal ingediende aanvragen in eerste instantie niet meer integraal op papier in behandeling.

- Kosten zijn exclusief BTW - Besparingen zitten voornamelijk in arbeidstijd per aanvraag - Besparing in archiveringskosten zijn berekend door kosten van opslag

van 1 dossier voor gemiddeld 30 jaar te berekenen in het geval het beheer van 1 m2 archiefruimte circa € 200 per jaar kost (huur en onderhoud) en er 15 m archiefplank per m2 beschikbaar is en een dossier per aanvraag circa 15 cm archiefplank in beslag neemt (totaal € 60 per aanvraag aan archiveringskosten.


Berekening besparingen voor gemeenten

Besparingscomponenten tijd per aanvraag Opmerkingen - voorlichting 0,10 uur minder vragen aan het loket - intake 0,25 uur minder invoerwerk - bekendmaking 0,10 uur geen publicatiehandelingen - distributie 1,00 uur autom. Verzending aan adviseur en termijnbewaking - communicatie 0,25 uur sneller verwerken van correcties - kwaliteitsverbetering aanvraag 0,25 uur ivm herstellen van fouten - toetsing P.M. alleen in toekomst bij extra investeringen - opstelling concept beschikking 1,00 uur voorbeeld PIAF in combinatie met SSM - besluitvorming 0,10 uur o.a. afstempelen van vergunningbescheiden - archivering 0,10 uur 0,15 m aan archiefruimte - raadpleging achteraf 0,10 uur minder lang zoekenTotaal besparing tijd per aanvraag 3,25 uur euro per aanvraagTarief per uur 60,00 euroBesparing in arbeidskosten per aanvraag 195,00 euroOverige kostenbesparing (archivering) 60,00 euroTotale kostenbesparing per digitaal ingediende aanvraag 255,00 euro per aanvraag

totaal aantal aanvragen 180.000 150.000 120.000waarvan digitaal in gediend 40% 40% 40%Totaal digitaal 72.000 60.000 48.000 Besparing digitaal indienen 18.360.000 15.300.000 12.240.000 Per gemeente 39.315 32.762 26.210

De berekeningen in deze bijlagen zijn grove schattingen om een gevoel van orde van grote te krijgen van besparingen en kosten. Wij staan open voor discussie over het realiteitsgehalte van de gemaakte aannames, en nodigen geïnteresseerden uit om al dan niet op basis van deze rekenmodellen alternatieve schattingen op te stellen.

6.3. Berekening kosten voor gemeenten van digitale indiening

Bij het maken van de inschatting van de kosten en benodigde investeringen zijn de volgende aannames gehanteerd: - Alle gemeenten creëren lokaal een eigen digitaal loket - Circa 40% van de aanvragen wordt digitaal ingediend - Afschrijving op investeringen gebeurt in 5 jaar - Als minimale variant wordt het scenario genomen dat gemeenten alleen

investeringen doen om aanvragen digitaal te kunnen ontvangen. Bij de optimale variant wordt er ook vanuit gegaan dat gemeenten de digitaal ontvangen aanvraag digitaal kunnen verwerken in de backoffice systemen.

- Gemeenten worden ingedeeld in drie groepen:- o Groot: gemeenten met meer dan 100.000 inwoners (25 gemeenten) o Middelgroot: gemeenten met tussen de 40.000 en 100.000 inwoners (71

gemeenten) o Klein: gemeenten met minder dan 40.000 inwoners (371 gemeenten)

- De plotkosten worden geschat op gemiddeld € 120 per set bijlagen die moet worden uitgeprint. Dit is mede gebaseerd op de hoge kosten van het plotten van een A0 formaat bouwtekening.

- Kosten zijn exclusief BTW - In de minimale variant moeten meer sets (4) worden uitgeprint dan in de optimale

variant (2), er vanuit gaand dat ook bij volledig digitale verwerking een aantal adviseurs een geprinte/geplotte versie blijft prefereren.

- In de optimale variant moet extra worden geïnvesteerd in grote beeldschermen - Licentiekosten zijn geschat op 15% van de softwarekosten.


Schatting kosten digitaal loket indien iedere gemeente zelf de voorzieningen treft

Aantal gemeenten 25 71 371 467 Aantal betrokkenen per gemeente 60 35 8 5.000 Totaal aantal personen dat systemen zouden moeten kunnen raadplegen

1.500 2.485 2.968 6.953

Alle bedragen zijn in € Eenmalig Jaarlijks Eenmalig Jaarlijks Eenmalig Jaarlijks Eenmalig JaarlijksMinimale variant (alleen digitaal ontvangen)Aanschaf server 25.000 17.000 10.000 5.542.000 Aanpassen website 20.000 10.000 5.000 3.065.000 Aanschaf benodigde software 20.000 10.000 5.000 3.065.000 Beveiliging 10.000 7.000 3.000 1.860.000 Viewers 1.000 500 300 171.800 Hardware /schermen - - - - Printers en plotters 9.000 5.250 3.000 1.710.750 Training medewerkers 24.000 14.000 3.200 2.781.200

Subtotaal investeringen minimale variant 109.000 63.750 29.500 18.195.750 Afschrijving in 5 jaar per jaar 21.800 12.750 5.900 3.639.150

Extra kosten optimale variant (ook digitaal kunnen verwerken in backoffice)Coördinatiesoftware 100.000 50.000 10.000 9.760.000 Hardware /schermen 30.000 17.500 4.000 3.476.500 Aanpassen applicaties 50.000 17.500 7.500 5.275.000 Extra kosten optimale variant 180.000 85.000 21.500 18.511.500 Afschrijving op extra kosten optimaal (in 5 jaar) 36.000 17.000 4.300 3.702.300

Jaarlijkse kostenGemiddeld aantal omgevingsvergunningsaanvragen 2.245 733 200 Aantal digitale aanvragen 40% 898 293 80 72.910

Kosten in € Eenmalig Jaarlijks Eenmalig Jaarlijks Eenmalig Jaarlijks Eenmalig JaarlijksMinimale variant (alleen digitaal ontvangen)Plotkosten (gemiddeld in 4-voud) 431.130 140.768 38.339 34.996.612 Afschrijvingen 21.800 12.750 5.900 3.639.150 Licenties 3.000 1.500 750 459.750 Beheer overig 30.000 15.000 5.000 3.670.000 Totaal jaarlijkse kosten minimale variant 485.930 170.018 49.989 42.765.512 Kosten per aanvraag minimale variant 541 580 626

Optimale variant (ook digitaal kunnen verwerken in backoffice)Plotkosten (gemiddeld in 2-voud) 215.565 70.384 19.170 17.498.306 Afschrijvingen 57.800 29.750 10.200 7.341.450 Licenties 22.500 10.125 2.625 2.255.250 Beheer overig 60.000 30.000 10.000 7.340.000 Totaal jaarlijkse kosten optimale variant 355.865 140.259 41.995 34.435.006 Kosten per aanvraag optimale variant 396 478 526

Grote gemeenten (100.000+)

Middelgrote gemeenten (40.000

Kleine gemeenten (Kleiner dan 40.000) Totaal Nederland


6.4. Berekening benodigde bandbreedte

Bijlagen bij een vergunningaanvraag Op basis van een matrix met indieningvereisten van het ministerie van VROM is geschat hoeveel tekst, plaatjes, tekeningen en foto’s er bij een vergunningaanvraag bijgevoegd moeten worden: - Tekst: Onder tekst valt alles wat in een formulier ingevuld kan worden. - Plaatjes: Onder plaatjes worden schetsen en ingescande documenten gerekend. Bij

veel aanvragen moeten rapporten van andere instanties bijgevoegd worden. Aangezien deze rapporten vaak niet digitaal beschikbaar zijn, dienen ze te worden ingescand.

- Tekeningen: Onder tekeningen verstaan we technische tekeningen zoals aanzichten en doorsneden.

- Foto’s: Beschrijvingen en schetsen van de huidige situatie vallen onder de categorie foto’s

Bron : Inschatting Zenc team op basis van matrix indieningvereisten VROM Benodigde bandbreedte De aanname is dat er één centraal punt zal komen waar de aanvrager zijn of haar aanvraag indient. Op basis van de statistieken over het aantal aanvragen en de maximum grootte van de vergunningaanvraag, wordt bekeken of er technische bezwaren zijn tegen een centraal inname punt.


Gezien de huidige gangbaarheid van breedbandverbindingen is 4,36 Mbit/seconde geen bandbreedte die voor technische problemen zal zorgen. Een eenvoudige hostingprovider heeft tegenwoordig immers al een Gigabit verbinding. Een gegarandeerde uptime zal dan ook belangrijker zijn.


6.5. Overzicht geïnterviewde personen

Organisatie Naam Functie Gemeente Rotterdam Edward de Wit Gemeente Amstelveen Pieter Heidema Hoofd afdeling Toezicht en Handhaving Gemeente Dordrecht Mark Voogd Gemeente Dordrecht Ton Mol Gemeente Dordrecht Mark Dorrepaal Gemeente Breda Evert Stuifmeel Hoofd BWT, bestuurslid VBWTNL Gemeente Amsterdam (DMB) Ronald Kersbergen Portefeuillehouder Handhaving Provincie Zuid Holland Claudia De Andrade Hoofd ICT Provincie Zuid Holland Dhr. Hierarlau Provincie Utrecht Harry de Loor Directeur Milieu Vz. IPO BOAG Milieu Provincie Noord-Brabant Hans Dekkers Hoofd ICT Unie van Waterschappen Andy Krijgsman Beleidsmedewerker waterbeleid Unie van Waterschappen Wijnand Dekking Het Waterschapshuis Jacques Hoeijenbos Het Waterschapshuis Simon Bouwman IPO Gerard Beukema Directeur IPO IPO Ruud Bruggeman Adviseur Milieu VNG Kees Duijvelaar Sr. Beleidsmedewerker informatiebeleid VNG Martha Hulshof Vereniging BWT NL Gert-Jan van Leeuwen Directeur LOM Fred Kok Secretaris VIAG Johan van der Waal Bestuursadviseur InterAccess Edward Vergragt Centric Alain Mahieu Pink Roccade Michiel Koster van Groos Royal Haskoning Dick Scholten Twee Snoeken Aart Wijnen Directeur Bouwend Nederland Arjan van Wingerden Ministerie van BZK Jan Moelker Ministerie van BZK Rob Evelo Ministerie van VROM Inge Sievers Wetgevingsjurist Ministerie van VROM Marc de Rooij Projectleider Digitaal Omgevingsloket Ministerie van VROM Peter Visser Ministerie van VROM Job Dresden Projectleider wetgevingstraject Ministerie van VROM Niek Benschop Projectleider dig. aanvraagform. bouwverg. Ministerie van VROM Lonneke Stempels ICTU EGEM Nico Claij Projectleider Digitaal Bouwloket ICTU EGEM Arnold te Raa Projectleider INK@ICT scans ICTU EGEM Indra Henneman Projectleider Digitale VOG-aanvraag ICTU e-Formulieren Hein Bisterbosch Accountmanager gemeenten en prov. ICTU e-Formulieren Mark Bressers Programmaleider Advies.Overheid.nl Martin Eikenboom Programmaleider transparantieprojecten Rijksuniversiteit Leiden Dr. Mr. Marga Groothuis Onderzoeker gepromoveerd op het

onderwerp digitaal beschikken Net2Legal Consultants Eric Schreuders Onderzoeker gepromoveerd op privacy-

aspecten bij digitale gegevensverwerking Ministerie van Justitie E.H.W. Beetsma Coördinator ICT Dienst Justis


mailto:INK@ICT

digitale indiening omgevingvergunning mijlpaal op weg naar ... · een overheid die klantgericht is,...

Documents