PRESENTACION

Alcaldes y gobernadores, miembros de juntas locales y de asociaciones no gubernamentales, vecinos, usuarios de los servicios públicos, electores y hasta autoridades indígenas y comunitarias, se preguntan ahora qué es la descentralización, después de diez años de ejercerla, o al menos de haber sido testigos de su promoción e instauración en los ámbitos más cercanos del municipio o el departamento.

La modernización del Estado, su reducción a un mínimo posible, la construcción de su eficiencia, y el replanteamiento de sus relaciones con la sociedad civil, se identificaron en un primer momento con la descentralización, proceso mediante el cual la democracia representativa dejaría el paso a la democracia participativa.

Así, temas como los controles ciudadanos a la gestión pública, nuevas formas de financiamiento de los servicios y de la obras públicas, un sistema participativo de planeación nacional, y hasta la manera de concebir el mantenimiento del orden público, se verían fortalecidos con el desarrollo de la democracia local y regional, a las cuales se llegaría con ese proceso descentralizador .

Como se sabe, en este campo se empezó por delegar algunas tareas administrativas, entregar a las instancias locales la responsabilidad de algunos servicios públicos, y el manejo de algunos recursos financieros, o cuando menos la capacidad de gestionar su consecución mediante el endeudamiento directo de dichas instancias; y para ello fue preciso transformar las mediaciones entre esos poderes locales y regionales y el poder central, a través de la elección popular de alcaldes y gobernadores.

Han sido, pues, varios los peldaños que se han remontado, y grandes las experiencias; pero hoy, diez años después de iniciado el proceso, son muchas las dudas, y aún más los vacíos, referidos especialmente al concepto de autonomía local y regional, al carácter del poder público y de sus articulaciones económicas y políticas nacionales e internacionales, a la concentración del manejo macroeconómico y de la propiedad, y en general a la condición misma de lo público en un mundo donde el mercado ha sido propuesto como el alfa y el omega de la sociedad.

A todo ello se refiere este libro. Concebido al mismo tiempo como un balance del trecho recorrido, y como el reconocimiento de las perspectivas a transitar, continúa el empeño de la Fundación Friedrich Ebert de Colombia, FESCOL, por ofrecer a la opinión nacional, al lector desprevenido, a especialistas y en particular a los agentes de la vida local y regional del país, un panorama analítico de la descentralización, esa piedra de toque del proceso de reorganización del Estado, de la construcción de la democracia participativa, y por qué no, de la misma paz.

DESCENTRALIZACION Y ORDEN PUBLICONéstor Raúl Correa Henao *

 

INTRODUCCION

El objetivo del presente documento es analizar el "estado del arte" de los hechos, las tendencias y las alternativas de la relación que media entre la descentralización y el orden público.

Este documento hace parte de la publicación colectiva que bajo los auspicios de la Fundación Friedrich Ebert de Colombia -FESCOL, realiza un grupo interdisciplinario de investigadores.

La descentralización es un mecanismo administrativo que consiste en transferir del centro ala periferia funciones políticas, administrativas y/o financieras para que sean ejercidas autónomamente por quien recibe tales atribuciones.

El orden público, por su parte, es una noción material que consiste en la existencia de condiciones propicias para la convivencia tranquila y normal de la sociedad civil.

El tema del presente ensayo -descentralización y orden público-  bien ha podido denominarse al revés: Centralización y Orden público. En efecto, en materia de manejo del orden público, lo normal en Colombia, como en todas partes, ha sido la centralización y la excepción ha sido la descentralización.

Incluso en los albores del Estado moderno, en los siglos XVII, XVIII y XIX, el denominado Estado gendarme, caracterizado por una actitud pasiva del Estado y un amplio margen de maniobra de la iniciativa privada –laissez faire , laissez passer- los servicios básicos de policía y de administración de justicia fueron -casi los únicos- reconocidos como propios del Estado.

En realidad, el estudio de la historia de la humanidad transita por el estudio de la centralización del monopolio del uso de la fuerza en un órgano único y legitimado para ello.

Es por ello que la centralización ha sido siempre la regla general en la gestión del orden público. Colombia no ha sido la excepción. Más allá del orden público, la descentralización política, administrativa y financiera, por su parte, también ha sido en este siglo la excepción. A comienzos del presente siglo se comenzó a presentar un intervencionismo de Estado para corregir las desigualdades extremas que presentaba la economía libre de mercado. El Estado empezó a actuar en diferentes sectores y de diversas maneras, lo cual se tradujo en un irracional crecimiento estatal, en Colombia, como en todas partes, que algunos califican de gigantismo. Particularmente la rama ejecutiva del nivel central de gobierno se vio incrementada con el intervencionismo. En la década de los setenta y ochenta se empezó a descentralizar como reacción a los fracasos del centralismo producido por la actuación estatal. Colombia, aquí de nuevo, no fue la excepción.

Sin embargo, en Colombia, debido a los críticos niveles de violencia, cuyas causas e historia se analizan en el presente documento, el centralismo en el manejo del orden público no ha sido suficiente para conservarlo o restablecerlo allí donde ha sido turbado.

Hoy en día, luego de más de 40 años bajo la vigencia de los estados de excepción constitucional -estado de sitio y conmoción interior-, el país no tiene ni las condiciones materiales para que las personas vivan con dignidad ni las condiciones policivas para vivir en paz.

Como anota Bobbio, "la paz es sí un bien necesario pero no también suficiente, ya lo sumo que es un bien prioritario... La paz es sólo la condición preliminar para la realización de una libre convivencia". (1)

Por estos días se alzan voces en Colombia para revisar el manejo tradicional del orden público. Algunos abogan por una mayor centralización e incluso una re-centralización de funciones en el nivel central de gobierno. Otros son proclives a una descentralización del manejo del orden público. Razones no les faltan a unos u otros. Este documento no pretende, de ninguna manera, dirimir tal

asunto. Sólo se busca aquí aportar con neutralidad elementos de juicio para una mayor ilustración y racionalización del debate, a partir de una especie de "fotografía" del estado del arte.

Por otra parte, se han utilizado en esta investigación diversas fuentes que van desde una abundante bibliografía en libros, revistas y periódicos -como se podrá advertir en las citas-, hasta la entrevista personal, pasando por la actualidad normativa y jurisprudencial. Por último, el plan de esta investigación no es arbitrario sino que se encuentra armonizado con las otras publicaciones de este libro colectivo, así: primero se analizan los hechos, luego las tendencias y posteriormente las alternativas en materia de descentralización y orden público. Al final se hace un resumen del documento y se presentan los Anexos.

HECHOS

En esta primera parte se realizará un diagnóstico fáctico de la descentralización y del orden público en Colombia.

La descentralización

El estudio de la descentralización en Colombia exige dar una breve mirada a la historia de los nexos nación-entidades subnacionales" como se hace a continuación.

El Estado colombiano no fue el resultado del desarrollo de una secular unidad nacional, como en Europa, sino que primero fue una creación jurídica, esto es, fuimos antes un Estado que una nación. En Colombia incluso hoy podría afirmarse que tenemos más territorio que Estado.

El surgimiento de una burguesía criolla en Colombia permitió la liberación de España a principios del siglo pasado, pero de allí no surgió un mercado nacional. Desde sus orígenes, la economía colombiana, como la latinoamericana, estuvo volcada hacia la exportación de sus recursos y materias primas, de suerte que apenas si se estableció una red de comunicaciones que permitiera la salida al exterior, mientras que internamente las regiones permanecían incomunicadas entre sí.

En este sentido, se inscribe la lucha a mediados del siglo pasado , entre los centralistas y los federalistas, que desataron numerosas guerras internas clausuradas siempre con pactos de paz consignados en reformas constitucionales.

Si bien el centralismo que imperó desde 1886 sirvió para generar una cierta unidad nacional, fue impotente para solucionar los problemas estructurales de la sociedad colombiana.  A partir de los años setenta empezó a establecerse en el mundo un nuevo orden económico internacional; desde entonces se inició  un proceso en el que los capitales se transnacionalizaron y los  mercados se unificaron. El Estado en consecuencia entró a revisar sus relaciones con la sociedad civil, su papel en la economía y su tamaño. La apertura económica, la desregulación, la privatización, la desestatización, la participación y la descentralización se impusieron. Hacia dentro y hacia afuera el Estado se redimensionó. Fue por ello que en la década de los ochenta se inició un ambicioso proceso de descentralización. La descentralización fue más una municipalización, como quiera  que el departamento fue desplazado un poco. Con la Constituyente  se emparejarían luego ambos procesos.

Uno de los objetivos explícitos de la descentralización fue, aparte de la reducción del déficit fiscal de la nación -que, como se demuestra en otro ensayo de este libro, no se produjo-, la atomización de las luchas populares mediante la focalización en el ámbito local de la función -y por consiguiente de la responsabilidad de su inoperancia-. Como anota Darío Restrepo, "entre 1970 y 1986 más del 62% de los paros cívicos tuvieron como causa inmediata la no prestación, la mala calidad y los costos de los principales servicios públicos domiciliarios, acueducto, alcantarillado y energía

eléctrica... En este contexto, de los paros cívicos nacen coordinadoras sociales y movimientos cívicos de carácter político que constituyen formas permanentes de organizacion popular por fuera del bipartidismo" (2) Tal afirmación queda de manifiesto en los cuadros 2, 3 y 4 (anexos al final de este trabajo).

La descentralización fue un proceso que transitó el siguiente camino: primero los aspectos fiscales -Ley 14/83- y políticos –elección popular de alcaldes, Acto Legislativo No.1 de 1986- antecedieron incluso a los administrativos -Decreto Ley No.077 de 1987-.

Más tarde se crearon programas nacionales tendientes a superar los problemas que presentaban los municipios de mayor violencia. Tal fue el caso del Plan Nacional de Rehabilitación -PNR-, el cual, según palabras de la Secretaría de Integración Popular de la Presidencia de la República, "surge como el componente de la política de Paz que busca erradicar de las regiones afectadas por los enfrentamientos armados, los factores que hacen de ellas un medio propicio para la propagación de la violencia". (3) El mismo documento agrega más adelante que "la (sic) áreas donde los enfrentamientos armados, han dejado de ser choques esporádicos para afectar sensiblemente las condiciones de vida de los habitantes, han sido consideradas como las regiones objeto del Plan" (4)

Igualmente se hicieron esfuerzos por regionalizar el país -Ley 76, de 1985-. Luego se reformó la estructura sectorial nacional. Durante todo este tiempo el municipio colombiano se revitalizó y el departamento pasó a un segundo lugar .

Este era el estado del arte de los nexos que mediaban entre la nación y las entidades territoriales al momento de la Asamblea Nacional Constituyente -1991-.

La nueva organización territorial establecida en la Carta Política representa, en esencia, respecto del antiguo régimen, un doble cambio cuantitativo y cualitativo. Cuantitativamente, Colombia pasó de tres niveles de gobierno que tenía bajo la Carta de 1886 -nacional, seccional (que agrupa a los departamentos, intendencias y comisarías) y local (municipios y distritos), a seis niveles de gobierno que se prevén en el artículo 286 de la nueva Constitución -nacional, regional, departamental, provincial, entidades indígenas y local (municipios y distritos)-. y cualitativamente el país hizo tránsito de un régimen relativamente descentralizado a un régimen significativamente autónomo. En los artículos 10. y 287 de la Carta se predica la autonomía de las entidades territoriales en los campos político, administrativo y fiscal.

En este sentido, la elección popular de gobernadores y la fijación de un período  de tres años para todas las autoridades territoriales de elección ciudadana fueron los hechos más sobresalientes.

Con posterioridad ala expedición de la Constitución se ha producido una abundante e importante legislación relativa a la descentralización tanto en el Congreso de la República como mediante los mecanismos excepcionales previstos en el artículo 20 transitorio de la Constitución, en virtud del cual se expidieron 62 decretos denominados de modernización del Estado.

El orden público

Existen dos acepciones del orden públicos (5): una amplia y otra restringida. La primera consiste en que en el derecho público contemporáneo se ha hecho camino una noción material, objetiva del orden público, que se traduce en la existencia de circunstancias propicias para la convivencia ordinaria, pacífica y equilibrada. No sólo trata del mantenimiento material del orden en las calles, sino también del mantenimiento de un cierto nivel cualitativo de vida, que se compadezca con la dignidad humana, al tenor del artículo lo. de la Constitución. En este sentido, la seguridad de las personas y de los bienes, la salubridad y la tranquilidad hacen parte ciertamente del orden público, pero la noción comprende también aspectos económicos, ambientales y estéticos. En otras

palabras, el orden público no es sólo la ausencia de guerra o incluso la ausencia de zozobra -concepto negativo-, sino en general la tenencia de condiciones adecuadas para vivir con dignidad -concepto positivo-;

Y la acepción restringida de orden público se relaciona concretamente con el problema de la paz y la tranquilidad ciudadanas. Este es el sentido de la expresión orden público que se empleará en este documento.

La violencia política y social no es un hecho nuevo en el país. La historia colombiana ha estado atravesada por agudas confrontaciones y por derramamientos de sangre. Es necesario tomar aquí en consideración algunos aspectos esenciales presentados en los Últimos cuarenta años que nos permiten entender mejor las circunstancias presentes.

- Hace poco más de 40 años, el 9 de abril de 1948, el líder popular Jorge Eliécer Gaitán fue asesinado en el famoso bogotazo. Este hecho marcó el comienzo del período llamado La Violencia,que enfrentó a los partidos Liberal y Conservador, y que se prolongó casi por una década. Algunos estiman que por lo menos 200.000 personas murieron como consecuencia de dicha confrontación.

- La Violencia se extendió abiertamente hasta la suscripción del pacto Liberal-Conservador que dio nacimiento al Frente Nacional en 1958. Con base en dicho pacto, el gobierno militar del General Gustavo Rojas Pinilla entregó el poder a los partidos tradicionales. El pacto suponía fundamentalmente la repartición y alternancia en el gobierno entre los dos partidos. Esto implicaba tanto alternarse la presidencia como compartir las principales posiciones políticas. Si bien con ello se le dio una salida a La Violencia, es lo cierto que con ello se excluyó del espectro político oficial a otras fuerzas políticas. Asimismo, sectores sociales que habían estado muy activos durante La Violencia -principalmente campesinos-, no sintieron que el pacto diese respuesta a importantes reinvindicaciones sociales. Estos factores habrían de constituirse, años más adelante, en la principal fuente de debilidad del esquema y, entre otros efectos, en la generación de los movimientos guerrilleros. El Frente Nacional debía regir hasta el año 1974 pero se extendió, por decisión de ambos partidos, hasta 1985.

En la década de los 60 se produjo en Colombia, como en muchos países de América Latina, la emergencia de importantes movimientos guerrilleros. Este hecho tenía explicaciones relacionadas con el pasado inmediato: bases sociales de uno y de otro partido y dirigentes campesinos en general que no se sintieron incluidos dentro de los acuerdos del Frente Nacional alimentaron a los grupos guerrilleros, en especial a las denominadas Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (F ARC), que empezaron a operar a principios de dicha década.

- Las respuestas oficiales frente a la inestabilidad social no se tradujeron en el campo social o político sino en el militar, concentrándose en el uso de la figura del estado de sitio -hoy denominado conmoción interior-. Este estado de excepción constitucional ha permanecido en vigencia durante 30 de los últimos 40 años en forma casi ininterrumpida hasta la actualidad. La institucionalización del estado de sitio parece haber sido un marco apropiado dentro del cual las fuerzas de seguridad han ido asumiendo -incluso hoy- roles crecientemente protagónicos en el proceso de toma de decisiones y en el control del orden interno, lo cual incluye desde luego la esfera de la descentralización.

- A mediados de la década de los años 70, el tráfico de drogas empezó a ocupar un papel importante en la escena política y social. Se empezó con sembradíos de marihuana, primero en áreas pequeñas y luego en gran escala, para abastecer la demanda creciente proveniente en especial de los Estados Unidos. Los impresionantes efectos económicos de todo ello se conocieron como la Bonanza Marimbera. Como es bien conocido, al final de los años 70 el cultivo de marihuana fue cediendo el paso al negocio de la cocaína: su producción y comercialización se

convirtió en una inmensa fuente de fortuna y poder. Surgieron en Medellín y Cali los llamados "carteles" de la droga, que impusieron nuevas formas de expresión del crimen organizado y crearon otra fuente de violencia en la sociedad colombiana; esta fuente subsiste hoy.

- Ya en los años 80, frente a la inseguridad derivada sea de las operaciones guerrillearas o de la actuación del crimen organizado, en diversas zonas del país los propietarios de tierras fueron contratando guardaespaldas o formando grupos de auto-defensa, en algunos casos con la colaboración del ejército nacional. Algunos de estos grupos se convirtieron más adelante en aparatos ofensivos y bien armados con propósitos claramente políticos, orientados a amedrentar o eliminar a quienes consideraban sus enemigos políticos. Tales grupos también subsisten hoy en día.

Igualmente, la violencia en el país fue pasando de los asesinatos individuales a masacres y homicidios múltiples. La masacre se define como el asesinato simultáneo de cuatro o más personas y el homicidio múltiple como el asesinato simultáneo de tres personas. Tanto en la masacre como en el homicidio múltiple, las víctimas se encuentran en total estado de indefensión. Durante los años ochenta, la masacre estuvo siempre presente. Según la Consejería de Paz de la Presidencia de la República, en 1980 hubo 6 masacres de más de cinco personas; en 1981, 9; en 1982, 10; en 1983, 19; en 1984, 18; en 1985, 22; en 1986, 33; en 1987, 36; y en 1988 el número de masacres casi se triplica y pasa a ser de 92.

Los autores de las masacres provienen de todos los bandos, pero fundamentalmente de los grupos paramilitares y de la guerrilla.

- Militantes políticos, desde candidatos presidenciales hasta de base, de diversos partidos tradicionales y nuevos, empezaron a ser asesinados por diferentes fuerzas. Tal forma de violencia política subsiste igualmente en la actualidad.

- La violencia política se ve también alimentada por conductas de venganza de expresión de intolerancia hacia quienes se percibe como antagónicos. Desde su fundación en 1985, por ejemplo, la Unión Patriótica afirma que más de 2.000 de sus miembros han sido asesinados. Muchos de ellos habrían sido muertos por el MAS u otros grupos paramilitares. Por tales homicidios no hay aún ningún condenado. Tal situación -los delitos y la impunidad- persiste.

Paralelamente, escuelas de sicarios se constituyeron en algunas partes del país, particularmente en el Magdalena Medio. La modalidad del sicario se extendió en especial a Medellín, no sólo como expresión del narcotráfico sino en general como forma de violencia privada. También ello continúa hoy.

- Por otra parte, se ha comprobado reiteradamente que existen vínculos entre el narcotráfico y algunos miembros de las fuerzas de seguridad. La fuga y posterior imposibilidad de captura de las personas que se encontraban recluidas en la cárcel la Catedral de Envigado, es un solo ejemplo de ello. Tales vínculos son personales mas no institucionales.

- Uno de los principales fenómenos a reseñar, en esta breve historia del orden público, es de la impunidad o carencia de eficacia de la administración de justicia. En promedio de cada cien homicidios se capturan unos diez sospechosos, de los cuales se condena uno. Los otros 99 homicidas quedan en la impunidad. La certeza en la ausencia de sanción motiva a los delincuentes o, en todo caso, "no los desanima". En un país retórico como Colombia, lo que se hace no es un incremento en la eficacia sino un aumento formal del período de la pena y una mayor rigurosidad en el procedimiento. De allí que se instituyera toda una justicia de orden público, hoy denominada justicia regional, paralela a la justicia penal ordinaria.

- Ya a finales de los años 80 y en el presente año se recrudeció el denominado narcoterrorismo, mediante la explosión de bombas en Medellín y Bogotá.

- Igualmente, para la época se sostuvieron diálogos de paz con grupos guerrilleros, algunos de los cuales prosperaron -M-19, PRT , EPL y Quintín Lame-, y otros no -FARC y ELN-, Estos últimos subsisten hoy en día.

- Por último, la modalidad del secuestro se incrementó de manera espectacular durante los últimos años.

Del anterior panorama se concluye que en el país es visible la extensión y persistencia de la violencia, la impunidad, la guerrilla, el narcotráfico y la inadecuación del Estado para actuar con éxito frente a estos problemas.

Prueba de ello son las palabras del ex presidente norteamericano George Bush, cuando afirmó que "la extraordinaria violencia a que se ve sometida Colombia es perpetrada principalmente por guerrillas, traficantes de drogas y escuadrones de la muerte que a veces operan con el apoyo o la autorización de la Policía y las Fuerzas Armadas. La Policía y las Fuerzas Armadas son también responsables por el significativo número de abusos, particularmente en las zonas de violencia política o de tráfico de drogas" (6) ,

El uso de la violencia como método de solución de los conflictos sociales y políticos parece haberse legitimado en todas las esferas, tanto particulares como públicas.

Por ejemplo, para algunos grupos que trabajan en la defensa de los derechos humanos, esta especie de militarización del conflicto es de alguna forma avalada por el papel del Estado, debido al casi permanente estado de conmoción interior, la precariedad institucional -principalmente de la administración de justicia- y ciertas omisiones en adoptar decisiones políticas sobre agentes del Estado implicados en sucesos criminales, son parte ineludible del panorama. La persistencia de la violencia y de la impunidad es en cierta forma un resultado de la inhabilidad del Estado para cumplir sus funciones fundamentales y expresar adecuadamente los intereses de la población.

Para otros autores nacionales, el problema no es el Estado sino una supuesta "cultura de la violencia" que golpea incluso las puertas del Estado pero que en general es una característica de la sociedad civil.

En todo caso, sea cual fuere la posición que se adopte, es preciso anotar que si bien hay indicaciones que se han hecho esfuerzos para mejorar la situación en Colombia -lo cual incluye la expedición de la Constitución de 1991-, la violencia continúa.

Actualmente en el país la primera causa de muerte en hombres adultos es el homicidio. La muerte natural es menos natural que la violenta. Además, quienes siguen de cerca la situación de los derechos humanos tienen datos desalentadores para el período que va de enero de este año hasta el presente, como se aprecia en los Anexos de este trabajo.

La reciente Convención de Viena sobre los Derechos Humanos fue marco para que la comunidad internacional reiterara el dudoso honor de posicionar a Colombia entre los países en donde más se violan los derechos humanos.

Con las anteriores ideas como marco general es preciso ocuparse, para los efectos del presente trabajo, del ámbito espacial de la violencia en particular .

En este sentido, el claro que la perturbación del orden público se presenta con mayor rigor en unas regiones que en otras.

En efecto, en 1988 un artículo de Reyes y Bejarano sostenía que "con excepción de la Guajira, la Costa Pacífica, gran parte de Nariño y las Comisarías (sic) de Amazonas y Vaupés, el resto de la geografía nacional es terreno de confrontación entre las guerrillas y las Fuerzas Armadas del Estado... Entre 1985 y 1987, las guerrillas han actuado en 339 de los 1.009 municipios del país. Hemos identificado seis grandes regiones de violencia insurgente y contrainsurgente: el Magdalena Medio, la región antioqueña, el piedemonte de la Cordillera Oriental, la región nororiental, la suroccidental y la Costa Atlántica" . (7)

Y tal tesis es reiterada en un informe reciente de la Consejería para la Defensa y la Seguridad, en el que afirma que "las regiones con el mayor número de municipios con presencia guerrillera y precario nivel de desarrollo son: el Bajo Cauca, el Magdalena Medio, el Urabá y el occidente de Antioquia; los valles de los ríos Sinú y San Jorge; el sur de los departamentos de Bolívar y Cesar; el Magdalena Medio Santandereano; el límite entre los departamentos de Boyacá y Casanare; el Alto Magdalena; Nariño y la región del Sibundoy; el centro y norte del departamento del Cauca; el sur del Tolima; el occidente del Caquetá y la región del Ariari-Guayabero...

Del total de 432 municipios con presencia guerrillera el 66% es decir 287 se presentan sin otros factores generadores de violencia. En 88 que representan el 20%, se han detectado cultivos y/olaboratorios. En 830, correspondientes al 7%, se detectan grupos de autodefensa. En los 27 restantes, que representan el 6%, tienen además guerrilla, grupos de autodefensa y cultivos y/olaboratorios" (8)

 

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* Abogado Contitucional. Asesor de la Fundación Friedrich Ebert de Colombia, FESCOL. (regresar)

1. Cfr. BOBBIO. NORBERTO. El problema de la guerra y las vías de la paz. Gedisa. Barcelona, 1982. pag 179.Regresar a (1)

2. RESTREPO, DARÍO. Descentralización y Neoliberalismo. Fondo Editorial (CEIR-Realidad Municipal). Bogotá, 1992. pag 127.Regresar a (2)

3. Vid: El Plan Social por la Paz. DANE-DAPRE. Bogotá, julio de 1986, pag 9. 4. Idem, pag 15.Regresar a (3)

4. Idem, pag 15.Regresar a (4)

5. Cfr. proyecto de ley elaborado por el grupo "lniciativas por la paz y en contra de la guerra", por el cual se reglamenta el artículo 22 de la Constitución, elaborado de manera colectiva por ONG'S de todo el país y redactado por el suscrito.Regresar a (5)

6. Vid. "El Tiempo". Enero 20 de 1993.Regresar a (6 )

7. REYES POSADA, ALEJANDRO y BEJARANO, ANA MARÍA. "Conflictos agrario luchas armadas en la Colombia contemporánea: una visión geográfica". Revista Análisis Político.  Instituto de Estudios políticos y Relaciones Internacionales No.5. septiembre a diciembre de 1988. Universidad

Nacional. Bogotá, 1988. pag 10.Regresar a (7 )

8. PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. Consejería para la Defensa y Seguridad. Violencia yDesarrollo en el Municipio Colombiano. 1987-1992. Trabajo elaborado por Camilo Echandía. Bogotá, 1992.

EL SISTEMA NACIONAL DE FINANCIAMIENTO DE LAS ENTIDADES TERRITORIALESIván Jaramillo Pérez

Master en Administración Pública. Asesor de la Fundación Friedrich Ebert de Colombia, FESCOL.

CONSIDERACIONES GENERALES

Los subsistemas financieros de la descentralización

A medida que el proceso de descentralización se ha ido desarrollando en Colombia, los departamentos, distritos y municipios, además de contar con sus recursos propios fortalecidos en alguna media por la Ley 14 de 1983, las diversas entidades territoriales cuentan con un sistema de cooperación nacional para el desarrollo de programas de operación de los servicios sociales y la inversión en infraestructura y servicios públicos. Este sistema se ha ido perfeccionando progresivamente por diversas normas, las cuales se enmarcan hoy en a Ley 60 de 1993 que regula la transferencia de recursos y competencias, el decreto 2132 de 1992 que regula el sistema de cofinanciación, la ley de regalías y la Ley 57 de 1989 que creó a FINDETER

El sistema nacional de financiación de las entidades territoriales se ha conformado entonces en una forma múltiple que comprende tres subsistemas:

1. El subsistema de transferencias automáticas ( Ley 60 de 1993).

2. El subsistema de co-financiación (Decreto Ley 2132 de 1992).

3. El subsistema de crédito (Ley 57 de 1989).

El subsistema de transferencias automáticas, como su definición lo dice, lo constituyen las cesiones de recursos que hace la nación de su propio presupuesto, tomando como base, por lo general, porcentajes de participación de las entidades territoriales en los ingresos corrientes. Tales transferencias se hacen de acuerdo a fórmulas preestablecidas en la Constitución y la ley, y se ejecutan bajo la responsabilidad técnica y administrativa de las entidades territoriales-.

Frente a estas transferencias la nación no tiene ninguna discrecionalidad en su asignación, limitándose a ejercer funciones de control técnico restringido. De este subsistema forman parte el situado fiscal y las participaciones municipales, principalmente. También podrían considerarse como parte de este subsistema las rentas nacionales cedidas de recaudo departamental y las regalías a que tienen derecho los departamentos y municipios en los que se explotan recursos no renovables.

El subsistema de cofinanciación, más allá de su definición legal, lo constituyen las entidades rectoras, el CONPES y los Ministerios y el conjunto de entidades denominadas fondos que manejan  recursos no reembolsables del presupuesto nacional o de las regalías, destinados a la

financiación parcial de proyectos en áreas en las cuales la nación tiene algún interés. especial. La cofinanciación es el instrumento que posee la nación para inducir la inversión en las entidades territoriales en orden a sus políticas prioritarias. La cofinanciación se maneja por intermedio de fondos que la nación puede manejar con discrecionalidad dentro de los rangos del marco legal que los regula. De este subsistema forman parte el Fondo de Inversión Social (FIS), el Fondo para la inversión Rural (DRI), el Fondo para la Infraestructura Vial, el Fondo para la Infraestructura Urbana y, según sea la forma de operación que en definitiva asuma el Fondo Nacional de Regalías, podría entrar a formar parte conceptual de este subsistema.

Es de notar que no todos los fondos nacionales podrían formar parte conceptualmente de este subsistema sino sólo aquéllos que operan con la técnica de la cofinanciación, o la financiación parcial y condicionada de proyectos específicos.

El subsistema de crédito lo constituyen el conjunto de entidades que manejan recursos financieros reembolsables destinados a la financiación de proyectos dentro de las líneas de crédito discrecionalmente abiertas por la nación en orden a viabilizar sus políticas prioritarias pero que exigen además de parte de las entidades territoriales capacidad de endeudamiento y de pago. De este subsistema forman parte la Financiera de Desarrollo Territorial FINDETER, el BCH y las entidades financieras pública y privadas que pueden redescontar sus créditos en la FINDETER o que tienen sus sistemas de crédito propios.

El posible desequilibrio macroeconómico

 El esquema constitucional y legal de establecer las transferencias  a las entidades territoriales, ligándolas como un porcentaje de los ingresos corrientes, ha producido un efecto multiplicador en el manejo de las políticas tributarias, pues a las nuevas necesidades financieras del nivel nacional hay que producir un volumen de ingresos tributarios adicionales al menos del doble de la necesidad, dado que los ingresos corrientes de la nación deben ser compartidos en un 50% con las entidades territoriales.

Se estima (DNP-UDT) que para 1990 el nivel de las transferencias automáticas era del 4% del PIB y que para el año 2000 podría llegar al 6.15%. El creciente nivel de las transferencias presiona al nivel central para que permanentemente esté buscando formas de compensación, descongestionándose de responsabilidades y transfiriendo nuevas competencias a las entidades beneficiarias.

De otra parte, no se ha cuantificado el efecto que pueda causar en las finanzas públicas la combinación de presiones derivadas no sólo del incremento de las transferencias alas entidades territoriales, sino además de los costos creciéntes que demanda la reforma de la seguridad social y el gasto en la seguridad del Estado.

Es necesario tener presente que tales situaciones fiscales de hecho están condicionando el equilibrio monetario, el cual, además, puede verse afectado por los ingresos adicionales de Cusiana y Cupiagua, con consecuencias difíciles de pronosticar en el modelo de desarrollo económico propuesto

Transferencias vs. esfuerzo fiscal

La reforma descentralista de 1983 suponía que la autonomía municipal se fortalecería en la medida en que el recaudo de recursos propios se incrementara.

Hacia 1986, el esquema descentralista se apoyó más en la transferencia de competencias y recursos pero respetando un importante margen de autonomía en la toma de decisiones en el orden local.

En la reforma reciente consagrada en la Ley 60 de 1993, el esquema se ha revertido en forma importante y si bien crecen las transferencias disminuye la autonomía de las entidades territoriales en su asignación y hay más condicionalidad para determinar el destino de  sus recursos y sus modos de gestión.

De otra parte, no ha terminado el debate entre quienes piensan que el incremento de las transferencias genera una cierta "pereza fiscal" en las entidades territoriales, y entre quienes piensan lo contrario, pues las cifras recientes y posteriores a la elección de alcaldes y gobernadores han mostrado una reactivación importante de los recursos propios. Según cálculos del DNP-FEDESARROLLO, los ingresos tributarios y no tributarios de los municipios tenderían acrecer entre 1993 desde el 3.5% sobre el PIB hasta el 4.3% en el año 2000.

Es de notar que el esquema básico de las transferencias tiene un objetivo básicamente compensatorio de la pobreza y sólo en forma complementaria está orientado a estimular el esfuerzo fiscal, la eficiencia administrativa y los logros en mejorar la calidad de vida. No obstante lo cual es el efecto político de la elección de alcaldes y gobernadores, lo que evidencia un importante jalonamiento en el esfuerzo fiscal e incluso en la eficiencia administrativa de las entidades territoriales.

Ante la pérdida de control del nivel central sobre el manejo de gasto no sólo se ha recorrido al fortalecimiento de los mecanismos de intervención sino que además se ha desarrollado el sistema de cofinanciación, el cual pretende canalizar los recursos locales y las transferencias crecientes hacia las prioridades y metas del gobierno central.

Sin embargo, en el diseño de las transferencias y estímulo de los recursos propios quedan  interrogantes que es necesario clasificar , tales como el desequilibrio departamental entre funciones y finanzas y el desequilibrio en algunos sectores frente a los cuales no hay  claras fuentes de financiación.

Información, evaluación y control

La Ley 60 de 1993 ha pretendido fijar unas reglas de distribución de las transferencias a las entidades territoriales que se apoyen más en criterios objetivamente medibles tales como los grados de pobreza, esfuerzo fiscal y eficiencia administrativa, buscando entre otras cosas que la asignación de recursos a las entidades esté menos mediado por las presiones políticas, de las cuales generalmente salen gananciosas las regiones con más potencial electoral.

Este nuevo esquema de distribución sobre indicadores objetivos lleva necesariamente a que la información tenga un valor en dinero y surge como una gran necesidad el fortalecimiento de los sistemas que permiten recabar esos datos de referencia.

De otra parte, el nuevo procedimiento exige que el nivel central desarrolle sistemas de monitoreo y de evaluación que permitan calificar las necesidades y el desempeño de municipios, distritos y departamentos .

Complementariamente, los sistemas de información deben apuntalar el desarrollo de la participación ciudadana en vigilancia y control de la gestión pública. Adicionalmente, medios como la prensa y la academia podrán vincular más eficazmente con las comunidades y las instancias gubernamentales en el proceso de evaluación y seguimiento de la función pública.

El desarrollo administrativo e institucional

Desde la primera elección popular de alcaldes en 1988, la preocupación de éstos fue encontrarse con la descompensación entre las necesidades básicas insatisfechas, las competencias recibidas y la insuficiencia de los recursos propios y las transferencias para enfrentar el desarrollo de los planes locales.

No obstante, la reactivación de los recursos propios y el incremento de las transferencias definido por la Constitución Política de 1991, han despejado el panorama financiero de los municipios y la nueva inquietud que ha surgido en todas las instancias, ha sido poner en duda la capacidad de los municipios para ejecutar su Plan de Desarrollo y manejar técnica y administrativamente los nuevos recursos financieros.

Para apoyar a los municipios, el Gobierno Nacional ha puesto en práctica desde 1992 el Programa de Desarrollo Institucional -PDI-, el cual ha logrado avances importantes en su fase diagnóstica y en la apertura de bancos de consultores; sin embargo, aún se encuentra muy lejano de conseguir su propósito. De otra parte entidades financieras como FINDETER, han abierto líneas especiales de crédito para el desarrollo institucional, y la Ley 60 de 1993 ha autorizado ampliamente la contratación con particulares para la gestión de proyectos y el ejercicio de las competencias municipales.

Finalmente, es de señalar que las evaluaciones aconsejan incluir a los departamentos como intermediarios en los procesos de , cofinanciación y depositar en ellos los recursos necesarios para que se les permita operar como soporte al desarrollo técnico y administrativo de los municipios.

Hipótesis de trabajo

Si bien éste pretende ser un documento en lo fundamental descriptivo se mueve bajo el supuesto de la vigencia de determinadas tendencias, así:

1. Pese a la tendencia actual de regular por ley la asignación de las transferencias automáticas a las entidades territoriales, este mecanismo limita significativamente el poder central de direccionar las políticas públicas favoreciendo la autonomía y la descentralización de las entidades territoriales; entre tanto, los sistemas de cofinanciación y crédito permiten con más facilidad a la nación inducir, canalizar o  direccionar la inversión en las entidades territoriales de acuerdo a las prioridades nacionales.

2. La posibilidad que tienen las entidades territoriales de acceder , a la cofinanciación y al crédito les permite multiplicar el efecto inmediato de sus recursos propios y de sus participaciones en las transferencias automáticas.

3. La cofinanciación, por su naturaleza, favorece más a las entidades de bajo desarrollo económico y fiscal, entre tanto que el crédito viabiliza proyectos preferencialmente en entidades de desarrollo o económico-fiscal medio y alto.

4. Las transferencias automáticas y la cofinanciación, según sea su diseño técnico y su articulación a procesos políticos que fomentan la autonomía y la descentralización, estimulan el esfuerzo fiscal local; entre tanto, el crédito puede favorecer su postergación.

5. De la combinación adecuada de estos diversos instrumentos  depende el éxito de las políticas gubernamentales para favorecer el desarrollo económico y social dentro de criterios de eficiencia y equidad en un marco de descentralización y autonomía territorial.

EL SUBSISTEMA DE LAS TRANSFERENCIAS AUTOMATICAS

Se han definido así las cesiones o participaciones que en razón de la Constitución Política o de la ley la nación debe de sus propios recursos presupuestales transferir a las entidades territoriales. Estas transferencias algunas hechas a los departamentos y otras a los municipios se encontraban dispersas en la legislación pero fueron integradas, excepción hecha de las denominadas "rentas cedidas" y las regalías, por la Ley 60 de agosto 12 de 1993 "Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen competencias y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones."

La Ley 60 de 1993 está llamada a convertirse en la ley marco de la descentralización, y específicamente de las transferencias automáticas, ya que recoge y en parte sustituye y complementa diversas leyes sobre la materia, especialmente la ley 46 de 1971 que regulaba el situado fiscal, la Ley 12 de 1986 que regulaba las participaciones de los municipios en el IVA, el Decreto Ley 77 de 1987 que regulaba las competencias descentralizadas a los municipios, la Ley 29 de 1989 para educación y la Ley 10 de 1990 para salud.

La Ley reglamenta básicamente los artículos 356 y 357 de la Constitución Política, los cuales establecen las transferencias nacionales hacia los departamentos, distritos y los municipios, y distribuye competencia entre los diversos niveles territoriales en forma concordante con esos recursos.

El situado fiscal

La Ley 60 de 1993 redefine, descentraliza e incrementa el situado fiscal. Es de notar entonces que no sólo es importante el nuevo aspecto cuantitativo del situado fiscal sino también es de gran importancia su nueva redefinición cualitativa, la cual establece que el situado fiscal es "una cesión de recursos" que se maneja en forma descentralizada y autónoma bajo responsabilidad de las entidades territoriales, a diferencia del viejo situado fiscal que operaba como una cuenta central desconcentrada del presupuesto nacional y que se ejecutaba bajo una intervención técnica y administrativa de la nación.

En este sentido, el artículo 9 de la ley precisa que: "el situado fiscal será administrado bajo responsabilidad de los departamentos y distritos de conformidad con la Constitución Política" y agrega el artículo 10: "su cesión efectiva y autónoma a las entidades territorialesse realizará de conformidad con las disposiciones prevista sobre la descentralización de la salud y educación y en los términos y condiciones dispuestas en la presente ley " .

Una de las manifestaciones del manejo autónomo del situado fiscal por las entidades territoriales se da en la facultad otorgada por  la ley a departamentos, distritos y municipios de asignar el situado a entidades ejecutoras ya proyectos específicos; así lo precisa el numeral 7 del artículo 18 cuando establece: "las partidas del situado fiscal en salud y educación, al igual que las participaciones municipales ordenadas en el artículo 357 de la Constitución, que se apropien en la ley anual de presupuesto, se distribuirán glo- balmente entre las entidades territoriales beneficiarias, sin destinación específica a proyectos o a las entidades prestadoras de los servicios, y de conformidad con las normas de la presente ley".

Sin embargo, el situado fiscal no se maneja en forma totalmente autónoma y la nación conserva posibilidades de injerencia o control técnico en algunos aspectos. Es así como el artículo 18 numeral 3  define: "el concepto de los Ministerios de Salud y Educación sobre los planes y

proyectos de las entidades territoriales tendrá un carácter de control técnico y sólo será de obligatoria aceptación por parte de las entidades territoriales cuando se refieran a la asignación del situado fiscal y en las materias específicas aquí señaladas y serán de aceptación opcional para la entidad territorial cuando haga referencia  a la asignación de los recursos propios de las entidades o a las materias no establecidas en este artículo. Los planes y proyectos de los departamentos y distritos, incluyendo los ajustes a que haya lugar, deberán presentarse al Departamento Nacional de Planeación a más tardar el 30 de abril de cada año.

Esos conceptos técnicos sobre la asignación del situado fiscal serán de carácter obligatorio en las siguientes materias específicas:

a) La distribución del situado entre los sectores de salud y educación;   

b) La distribución del situado fiscal entre los municipios;

c) La constitución de reserva para garantizar el pago de las prestaciones sociales de cada vigencia;

d) La proporción de la asignación de situado fiscal para gastos de dirección y prestación de los servicios."

La descentralización del situado fiscal hacia los municipios

La Ley 60 de 1993 en forma acorde al artículo 356 constitucional y para darle viabilidad a los procesos de municipalización creciente de los servicios de salud y educación, establece la posibilidad de transferir parte del situado fiscal hacia los municipios. De acuerdo a lo previsto en el artículo 13 y el parágrafo 3 del artículo 14, para finales de 1994, los departamentos deberán presentar un  plan de decentralización de competencia y recursos  del situado fiscal hacia los municipios o de lo contrario no podrán participar  de los programas de cofinanciación de la nación. La ejecución del plan de descentralización por parte de los departamentos deberá convertir en realidad la transferencia de funciones y recursos del situado fiscal a los municipios y la consecución de la autonomía municipal para el manejo de la salud y la educación. En una primera etapa, los municipios manejarán la salud dentro de los parámetros de la Ley 10 de 1990 y la educación se municipalizará en los distritos y municipios mayores de cien mil habitantes, en los municipios de menor población la educación se manejará dentro de lo pertinente por esta ley y los lineamientos de la Ley 29 de 1989.

El proyecto de descentralización departamental hacia los municipios deberá además considerar la presentación ante las Asambleas Departamentales de un proyecto de ordenanza que establezca los criterios de distribución del situado entre los municipios y defina los mecanismos de negociación y traslado progresivo de competencias a los municipios. La presentación de esta ordenanza es además prerrequisito ( numeral 3 del artículo 14) para conseguir la "independencia" del departamento en el manejo del situado fiscal y con el de la salud y la educación.

Los conceptos por clarificar

La Ley 60 de 1993 ha pretendido reunir, como se dijo, una legislación dispersa y poco clara en materia de transferencias y específicamente con respecto al situado fiscal. No obstante, pese a que los ponentes se propusieron simplificar y hacer más transparente el proyecto inicial presentado por el gobierno con un tratamiento excesivamente complicado del situado fiscal para salud y educación, sin embargo tal objetivo sólo se logró muy parcialmente porque el texto de la ley resultante es aún muy complejo.

De todas maneras, la ley pretende hacer más cómodo el proceso de transición entre lo que existe y lo que de la aplicación de los criterios constitucionales se espera, sobre todo en lo que se refiere a la distribución de recursos, proceso éste que requiere necesariamente hacer ajustes de diferente orden en las estructuras administrativas de los departamentos, distritos y municipios,

De otra parte, fue  importante el logro obtenido con el artículo 9, el cual clarificó la naturaleza del Situado Fiscal y la definió así: "El situado fiscal establecido en el artículo 356 de la Constitución Política, es el porcentaje de los ingresos corrientes de la nación que será cedido a los departamentos, el Distrito Capital y los distritos especiales de Cartagena y Santa Marta, para la atención de los servicios públicos de educación y salud de la población y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 49,67 y 356 de la Constitución Política".

Igualmente, otro motivo de imprecisión fue siempre la base de cálculo del situado fiscal. Anteriormente, por Ley 46/71 se definía que la base de cálculo del situado eran los ingresos ordinarios, definidos los mismos como los ingresos corrientes menos las rentas de destinación específica, incluyendo el propio situado fiscal, y como tales rentas crecían, la base de cálculo se deterioraba históricamente en forma progresiva. En la Ley 60 de 1993, dado que la Constitución define el situado fiscal como "un porcentaje" de los ingresos corrientes, los ponentes hicieron un cuidadoso estudio para definir la base de cálculo y el costo  global de los programas y servicios que deberán ser financiados con el nuevo situado fiscal "postconstitucional" .

Nivel del situado fiscal en los ingresos corrientes

Sobre este aspecto, dice el parágrafo 3 del artículo 9: "como el situado fiscal definido para efectos de esta ley en el parágrafo 4, asciende al valor de 1 billón 048.200 millones de pesos, el porcentaje resultante del situado fiscal sobre la base de cálculo es del 22.1 %" . Los congresistas, en negociación con el gobierno, llegaron a convenir que para 1994 ese porcentaje como mínimo sería de un 23% de los ingresos corrientes, con expansión en un punto y medio hacia 1996, hasta completar el 24.5% de los ingresos corrientes. Con estos recursos adicionales se podrán cubrir inicialmente los aportes patronales ordinarios a las reservas provisionales de los funcionarios que hoy estaban desprotegidos, y sobre todo se podrá lograr una redistribución más equititativa del situado entre las regiones, en orden a la expansión de coberturas, especialmente en las entidades territoriales que más rezago social presentan.

El artículo 10 precisó el nivel del situado fiscal: "para los efectos de lo dispuesto en el artículo 356 de la Constitución Política y las disposiciones de esta ley, el situado fiscal será un porcentaje creciente de los ingresos corrientes de la Nación que como mínimo tendrá los siguientes niveles de participación en ellos, así: a) Para el año de 1994: 23%, b) Para el año de 1995: 23,5% y c) Para el año de 1996: 24,5% "

En el cuadro se pueden observar las equivalencias aproximadas en valores absolutos.

VALOR ESTIMADO DEL SITUADO FISCAL

( En millones de pesos )

AñoIngresos Corrientes

Situado Fiscal%

1993 *

$ 5.318.122 $ 22.

1.072.700 1

1994 $ 6.875.799 $1.415.23023.0

1995 $ 8.662.813$

1.824.73223.5

1996$11.036,01

9$

2.483.51424.5

1997$14.017.52

6$

3.163.91924.5

1998$17.214.90

9$ 3.894069

24.5

1999$20.455.86

8$

4.628.68824.5

2000$23.724.16

0$

5.363.64924.5

(*) Definitivo. Fuente: FEDESARROLLO

Estos porcentajes no sólo se aplican sobre los valores iniciales del presupuesto general de la nación sino que tienen efecto también sobre los reaforos y así se precisa en el parágrafo 10. del artículo 19. " A partir de la vigencia fiscal de 1994, los mayores o menores valores del recaudo efectivo serán adicionados o deducidos de las vigencias presupuestales siguientes dentro de un plan de ampliación de coberturas o de ajuste según el caso".

Criterios de distribución del situado fiscal entre los departamentos y distritos

En la Ley 46 de 1971 y dentro del marco del artículo 182 de la Constitución Política anterior, el situado fiscal se distribuía así: 30% por igual entre las entidades territoriales y 70% en proporción a la población". Tal forma de distribución estimuló la creación primero de departamentos y luego de distritos. No obstante, si bien éste pudo ser el criterio original de distribución apegado a la Constitución y a la ley, posteriormente y año tras año el situado se distribuyó de acuerdo al denominado "costo histórico" de la competencia, y según las metas de reajuste salarial y expansión de las coberturas. Poco a poco la distribución del situado escapó a sus parámetros legales ya su reajuste técnico y fue cada vez más permeable a responder a presiones políticas, siendo así que

los departamentos con más gravitación en el gobierno central terminaron por canalizar parte del situado fiscal en detrimento de otras regiones con más necesidades básicas insatisfechas.

La constitución de 1991 quiso corregir inequidades y eliminar la discrecionalidad de la nación fijando unos criterios más precisos y exigiendo su distribución en una forma mas automática. Dentro de esta interpretación se expidió la Ley 60 de 1993, la cual determinó en su artículo 11 que: "El situado fiscal consagrado en el articulo 356 de la Constitución Política, se distribuirá en la siguiente forma.

1.El 15% por partes iguales entre los departamentos, el Distrito Capital y los Distritos de Cartagena Y Santa Marta.

2. El 85% restante, de conformidad con la aplicación de las siguientes reglas:

a) Un porcentaje variable equivalente a la suma de los gastos de atención de los usuarios actuales de los servicios de salud y educación de todos los departamentos y distritos del país, hasta el punto que sumado con el porcentaje del numeral permita la prestación de los servicios en condiciones de eficiencia administrativa, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo lo. del presente artículo. Este porcentaje se considerará para efectos de cálculo como el situado fiscal mínimo;

b) El porcentaje restante, una vez efectuada la distribución por situado fiscal mínimo para salud y educación, se asignará en proporción a la población potencial por atender, en los sectores de salud y educación, y al esfuerzo fiscal ponderado, de conformidad con los criterios establecidos en el parágrafo 2 del presente artículo.

La metodología para establecer la población usuaria actual, para aplicar las reglas de distribución de los recursos del situado fiscal y para diseñar los indicadores pertinentes, será adoptada por el CONPES, de conformidad con lo dispuesto en el presente artículo. En todo caso se tendrán en cuenta las siguientes definiciones:

i) Los usuarios actuales en educación, son la población matriculada en cada año en el sector oficial, más la becada que atiende el sector privado. La población becada se contabilizará con una ponderación especial para efectos de la estadística de usuarios;

ii) La población potencial, en educación, es la población en edad escolar comprendida entre los 3 y los 15 años de edad, menos la atendida por el sector privado;

iii) Los usuarios actuales en salud, son la población atendida en cada año por las instituciones oficiales y privadas que presten servicios por contratos con el sector oficial, medida a través del registro de las consultas de medicina, enfermería y odontología y de los egresos hospitalarios;

iv) La población potencial en el sector salud se mide como la población total del departamento, no cubierta plenamente por el sistema contributivo de la seguridad social, ponderada por el índice de necesidades básicas suministrado por el DANE."

Otras reglas de interpretación, son:

1. Para efectos de la medición de la eficiencia administrativa per cápita se calculará, para cada sector de salud y educación, un situado  fiscal mínimo requerido para financiar los gastos de prestación del servicio a la población actual en cada uno de ellos, observando los siguientes criterios:

a) Anualmente se calcula para cada departamento un gasto per cápita resultante de la siguiente operación: el numerador será el situado fiscal asignado al sector el año inmediatamente anterior , ajustado por un índice de crecimiento salarial determinado por el gobierno nacional; el denominador será la población atendida el mismo año;

b) Se determinaran los gastos per cápita departamentales y distritales agrupándolos en categorías, en atención al índice de necesidades básicas insatisfechas "NBI", al ingreso per cápita  territorial y a la densidad de la población sobre el territorio, según lo determine y apruebe el Consejo Nacional de Política Económica y Social;

c) A los departamentos y distritos cuyos gastos per cápita difieran del promedio de cada categoría en la que se encuentren incluidos, se les reconocerá un estímulo cuando se hallen por debajo de dicho promedio. En caso contrario, la diferencia se reconocerá decrecientemente dentro de un plan de ajuste que implique sustitución de recursos financieros y ampliación de coberturas, así: el 100% en 1994, al 80% en 1995, al 60% en 1996, al 40% en 1997, al 20% en 1998; a partir de 1999 los gastos se valorarán con el promedio per cápita de la categoría de departamentos y distritos dentro de la cual se encuentren incluidos;

d) Los gastos per cápita en condiciones de eficiencia serán la base para calcular el gasto en la población o de los usuarios actualmente atendidos.

2. Para establecer el esfuerzo fiscal, se tendrán en cuenta los siguientes criterios :

a) El esfuerzo fiscal se determinará como la relación entre el gasto per cápita de dos vigencias fiscales sucesivas aplicados a salud y educación, y ponderada en forma inversa al ingreso per cápitade la entidad territorial respectiva;

b) El esfuerzo fiscal se ponderará en relación inversa al desarrollo socioeconómico;

c) Para efectos del esfuerzo fiscal, el gasto per cápita de cada departamento se determinará considerando el gasto aplicado a salud y educación realizado con rentas cedidas, otros recursos propios y otras transferencias distintas al situado fiscal aportadas por el departamento y los municipios de su jurisdicción.

Las participaciones municipales para la inversión social

Desde 1968 se habían iniciado las transferencias de recursos nacionales hacia los municipios, logrando un nivel 25% de el impuesto a las ventas, hoy IVA. La Ley 12 de 1986 estableció una participación creciente de los municipios en los recaudos del IVA, y la Constitución, recogiendo el clamor de los alcaldes, incrementó esta participación pero en términos de los ingresos corrientes.

Nivel de las participaciones municipales en los ingresos corrientes

Como parte de la reglamentación del articulo 357 de la Constitución Política de 1991, la Ley 60 de 1993 estableció que las participaciones municipales crecerán entre el 14% de los ingresos corrientes en 1994 hasta llegar al 22% en el 2002. Pero antes de repartir estos recursos con los criterios constitucionales de necesidades básicas insatisfechas, esfuerzo fiscal y eficiencia administrativa, se previó reservar un 5% para los municipios menores de 50.000 habitantes, 1.5% para los municipios de la ribera del Río Grande de la Magdalena y un diezmilésimo del valor total para financiar la Federación Colombiana de Municipios, lo cual significa que en 1994 la organización de los municipios contará con un aporte inicial cercano a los cien millones de pesos, cifra que tenderá a duplicarse en términos reales durante los diez próximos años.

Al respecto, el artículo 24 define: "la participación de los municipios en el Presupuesto General de la Nación para inversión de los sectores sociales, tendrá un valor igual al 15% de los ingresos corrientes de la Nación en 1994, y se incrementará en un punto porcentual cada año hasta alcanzar el 22% en el año 2001".

VALOR ESTIMADO DE LAS PARTICIPACIONES MUNICIPALES

AÑOP ARTICIP ACIONES

INVERSION FORZOSA

  $ % $

1993 662.400    

1994 888.476 50 444.238

1995 1.242.371 60 745.422

1996 1.723.255 701.206.27

8

1997 2.324.512 801.859.60

9

1998 3.019.891 902.717.90

1

1999 3.778.520 903.400.66

8

2000 4.597.413 904.137.67

1

Fuente FEDESARROLLO, cálculos del autor

UN ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE CORTE FISCALISTA

Jorge Iván González

Profesor Universidad Nacional de Colombia

PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA: DIEZ AÑOS DE FISCALISMO

Aun cuando el último informe Wiesner (1992) presenta importantes avances conceptuales con respecto al trabajo que coordinó el mismo autor diez años atrás (Bird- Wiesner 1982), todavía sigue primando un enfoque de la descentralización de corte fiscalista. En justicia, se trata de un fiscalismo menos exacerbado que el que se vivía hace una década. Otras preocupaciones han entrado en escena: el proceso mediante el cual se realiza la "escogencia social", la reforma de la administración pública y el desarrollo institucional. Desafortunadamente, una gran parte de los aportes ofrecidos por estos nuevos elementos, han sido subsumidos por el estrecho fiscalismo de nuestros últimos gobiernos.

El informe Wiesner (1992) cae en un profundo maniqueísmo que no le permite conjugar las tensiones del mercado con la dinámica inherente a la "escogencia social". Desde finales del siglo pasado, los teóricos de las finanzas públicas han tratado de pensar la interacción entre el "agente" (escogencia individual y social) y el "mercado" (1) maniqueísmo del informe Wiesner (1992) se expresa en el hecho de que mientras se exalta el mercado como el guía supremo del proceso de descentralización(2), debe reconocer los aportes de la teoría de la “escogencia social” (3), que priorizan la decisión del sujeto con respecto al mercado. Ante las dificultades analíticas que se le presentan al no poder compatibilizar ambos enfoques, el informe Wiesner (1992) opta por una concepción de corte fiscalista, amparada en la preeminencia del mercado. No es de extrañar, entonces, que en su lectura del proceso de descentralización en Colombia, llegue a la conclusión de que "…las transferencias nacionales están desestimulando el esfuerzo fiscal propio”  (WIESNER 1992, p. 285). (4) De manera simplista se supone que existe una relación de causalidad negativa entre transferencias y esfuerzo fiscal (flypaper effect). Se minimiza la importancia de otros aspectos que también podrían estar incidiendo en dicha relación.

En la parte teórica del informe, Wiesner (1992) intenta traducir para los lectores colombianos el debate sobre las características de la "escogencia social" que se ha desarrollado en otros países. La riqueza de esta polémica no se refleja en el diagnóstico de la situación colombiana, que se hace en la segunda parte del informe. Sigue presente el espíritu fiscalista que inspiró el trabajo del 82 (BIRD- WIESNER 1982).

LA COPIA ACRITICA DE LAS TEORIAS DEL "FEDERALISMO FISCAL"

Sin ninguna criticidad y de manera tardía, Colombia ha copiado las categorías conceptuales y numerosos instrumentos de política de los Estados Unidos y de otros países desarrollados, que tienen una larga tradición descentralista o federal. Si aun en estos países "no hay espacio para el desarrollo de una verdadera independencia fiscal de carácter local" (BIRD 1980, p. 40), mucho menos en países como Colombia, donde la tradición centralista es muy fuerte.  Para estudiar proceso de decisión en el que intervienen dos  o más niveles del sector Público", se ha recurrido a los principios del “federalismo fiscal” (5).

El proceso de descentralización colombiano se inspiro inicialmente en la teoría de la eficiencia local y de la "movilidad intermunicipal" propuesta por Tiebout (1956). Posteriormente, en los últimos años se ha apropiado de la visión de Brennan-Buchanan (1977,1978,1980), quienes consideran que la descentralización contribuye a reducir el gasto del gobierno central.

En el esquema de Tiebout se le da mucha importancia a  la potencialidad migratoria del ciudadano. Cuando éste experimenta que la relación costo-beneficio (impuestos-servicios) no le es favorable, se traslada a otro municipio.6 La emigración opera como una sanción a la ineficiencia del gobierno local, ya que reduce el número de Contribuyentes.                                          

Cuando se inició el proceso de descentralización en Colombia, la literatura internacional ya había puesto en tela de juicio la flexibilidad migratoria de los contribuyentes. En la mayoría de los casos, la persona no puede emigrar aun cuando así lo desee. Ante la dificultad de conseguir trabajo en otra localidad, el ciudadano prefiere soportar las incomodidades de los servicios -públicos de su municipio. La disponibilidad de puestos de trabajo es una variable más determinante de la decisión de emigrar que el resultado desfavorable de la relación costo/beneficio en uno o varios servicios domiciliarios.

Si el componente migratorio del modelo de Tiebout ha perdido relevancia teórica, la convicción de que "el bien público local refleja las preferencias de la población de una manera más adecuada que los bienes públicos ofrecidos por el nivel nacional" (TIEBOUT 1956, p. 416), sigue teniendo plena vigencia. La mayor cercanía que existe entre el consumidor-ciudadano-contribuyente y el gobierno local, permite que aquél exprese sus preferencias más claramente que cuando se relaciona con el gobierno central. Gracias a estas premisas se ha desarrollado el "principio de beneficio": el usuario debe ser quien pague, total o parcialmente, el servicio.

Siguiendo a Tiebout y en contra de los postulados de Musgrave (1939, 1959) y Samuelson (1954, 1955), algunos de los teóricos que defienden los postulados del "federalismo fiscal" piensan que en el nivel local sí "existe una solución de mercado que fija el monto óptimo de gasto que debe destinarse a los bienes públicos" (TIEBOUT 1956, p. 416). De aquí se desprende el “teorema de la descentralización" (PENNOCK 1959, OATES 1977), según el cual, con iguales costos , para los distintos niveles de la administración, el suministro de un bien público es más eficiente si se realiza de manera descentralizada (cfr. OCR 1993).

Desde la óptica del "federalismo fiscal", el bien público local es preferible al bien público nacional, ya que el primero se ajustaría mejor a los criterios neoclásicos de maximización de la utilidad individual y de minimización de costos (7) Yendo aun más lejos, las versiones contemporáneas de la literatura neoclásica insisten en que los bienes públicos locales tampoco ofrecen una solución demarcado óptima y que, por consiguiente, debe privatizarse el mayor número posible de servicios públicos de manera que se le dé cabida al "principio de exclusión" .

Esta secuencia que va del bien público nacional al bien público local y, finalmente, al bien privado, parte de una evaluación negativa va del concepto de universalidad de los servicios (cfr. Sojo 1990, p. 186). La política de focalización del gasto es el eslabón final de esta cadena.

En Colombia no se han discutido los pros y los contras de la Universalización de los servicios y, en cambio, se ha aceptado pasivamente la reflexión  neoclásica que se nutre de los postulados de Tiebout. Entre los dos informes Wiesner se ha avanzado peligrosamente en esta dirección. En los campos de la salud y de la educación se comienzan a hacer disecciones poco convenientes. Mientras que a la educación primaria se la sigue considerando como un bien público, otros bienes educativos, como la secundaria y la universitaria, son colocados en la esfera de lo privado. A la salud ya la seguridad social también se les está aplicando una operación de disección muy similar. La ley de Competencias y Recursos (ley 60 de 1993) expresa sin tapujo su preferencia por los bienes públicos locales y por la focalización del gasto. La población con necesidades básicas insatisfechas es uno de los principales criterios que determinan el monto de las transferencias.

Estas reflexiones no deben interpretarse como un rechazo al traspaso de competencias del gobierno central hacia los gobiernos locales. El propósito que anima estos comentarios es muy diferente.

Se trata de explicitar los fundamentos teóricos que subyacen a esta delegación de funciones, tal y como se está realizando en Colombia.

La teoría del "federalismo fiscal" que permea la ley 60, supone que el óptimo social resulta de una solución de mercado (cfr. TIEBOUT 1956). (8) No compartimos este principio. El mercado no necesaria- mente proporciona una solución que sea socialmente óptima. (9) La confianza que el gobierno colombiano ha depositado en las fuerzas del mercado no nos parece conveniente. Desafortunadamente, este espíritu proclive al mercado ha inspirado la ley 60. Pese a que Wiesner (1992, p. 61) reconoce las limitaciones de indicadores como "esfuerzo fiscal propio", todavía no se ha logrado definir un parámetro de medición de la eficiencia y el esfuerzo fiscal que supere los postulados neoclásicos.

La no-pertinencia del principio de la movilidad intermunicipal del ciudadano en el modelo de Tiebout BUCHANAN-GOETZ 1972), ha llevado a recontextualizar el proceso de optimización de las relaciones de mercado. Parodiando a Hobbes, Brennan-Buchanan afirman que la competencia entre los gobiernos locales es el mecanismo apropiado para reducir la fuerza leviathánica del Estado central. (10)

En su presentación del modelo del Leviathán, Reid y Winkler (1991) ponen de relieve los conflictos que se presentan entre un gobierno central que en virtud de su poder monopólico logra absorber una parte considerable de los recursos de la economía, y unos gobiernos locales débiles, que sólo tienen acceso a una porción muy pequeña de dichos recursos. Cuando uno de los agentes que participa en el mercado tiene un poder monopólico, se presenta una distorsión que impide la consecusión del estado óptimo. (11)

También como en el esquema de Tiebout, en el modelo del Leviathán de Brennan-Buchanan se supone que el óptimo social  resulta de una solución de mercado. Pero a diferencia de la propuesta de Tiebout, se acepta que este óptimo es de segundo orden (segundo óptimo) y, además, se resalta la presión que pueden ejercer las distintas instancias regionales en contra del poder hegemónico del gobierno central. La competencia entre los gobiernos locales no sólo cualifica la eficiencia micro -de la institución local frente al usuario-, sino que también mejora la eficiencia macro ya que constriñe la voracidad del gobierno central.

Siguiendo a Brennan-Buchanan, Wiesner (1992, p. 63) también piensa que la mayor autonomía de los gobiernos. locales permite  contrarrestar la ley de Bryce, según la cual habría una tendencia ineludible hacia el fortalecimiento. de los gobiernos centrales, en  detrimento del poder de las instancias  regionales.

Para que la autonomía local sea una realidad, se requiere que exista un estrecho vínculo entre recursos y competencias. Cuando las instancias locales pueden gastar sin responsabilizarse por generar los ingresos correspondientes, el problema del "principal y del agente" (12) se expresa en toda su dimensión, hay "ilusión fiscal" y se cumple la hipótesis de Bryce.

Esta nueva presentación del problema de las relaciones intergubernamentales tiene la gran ventaja que explicita las dimensiones institucional y política, que sólo se mencionaban marginalmente en Bird-Wiesner (1982) y en el informe de la Comisión del Gasto (1987).

No obstante el reconocimiento explícito que se hace de la importancia de las relaciones institucionales y políticas, en la práctica los aspectos administrativos no han recibido la atención que se merecen. Goodman y Loveman (1991) muestran que las instituciones privadas no necesariamente son más eficientes que las entidades públicas. En ambos casos debe vigilarse cuidadosamente el desarrollo administrativo, con el fin de frenar los apetitos burocráticos. Aunque los 62 decretos expedidos en diciembre reconocen la necesidad de una reforma administrativa del Estado, todavía no existe la preocupación de repensar el ordenamiento institucional (público y privado) en función del bienestar general. Goodman y Loveman (1991) insisten en que los objetivos de maximización de la empresa privada norteamericana cada vez responden menos a las expectativas de la sociedad.

Ni siquiera están satisfaciendo los anhelos de sus propios  accionistas.

En la misma dirección del modelo del Leviathán de Brennan- Buchanan, autores como Peltzman (1980), Olson (1982, 1983), y Demsetz (1982), han propuesto diversos esquemas de coaliciones, llegando a la conclusión de que el tamaño del sector público se reduce con la descentralización. (13) Cuando los intereses de pequeños grupos sociales se expresan en las instancias locales, disminuye la posibilidad de que se conformen coaliciones fuertes que impongan sus condiciones al gobierno central, obligándolo a incurrir en gastos socialmente innecesarios. La descentralización contribuye a debilitar la capacidad decisoria de aquellas coaliciones que tienen acceso directo al gobierno central. Los postulados de Brennan-Buchanan llevan a asimiliar democracia y descentralización. (14)

La hipótesis Brennan-Buchanan no se ha logrado comprobar. Como bien lo señala Oates, "...la literatura empírica sobre la centralización fiscal y el tamaño del gobierno ofrece resultados contradictorios e inconsistentes" (OATES 1989, p. 582).

La relación inversa entre descentralización y tamaño del sector público no es tan simple. Veamos por qué.

1) Como lo indicó Wagner, los mayores gastos del Estado están asociados a factores estructurales y demográficos que no se modifican con el grado de descentralización. Oates llega a una conclusión similar. "El sector público en los países desarrollados es descentralizado y grande. En cambio, en los países en desarrollo, el Estado es pequeño y muy centralizado. Se sigue, entonces, que los gobiernos pequeños tienden a estar asociados con sistemas fiscales centralizados" (OATES 1989, p. 578, subrayado nuestro).

2)Si la descentralización se traduce en una mejor calidad y cobertura del servicio, es probable que no sólo aumente el gasto local, sino que también haya un crecimiento de las transferencias nacionales. Yousefi y Abizadeh (1992) encontraron que en 21 de 30 estados de USA se cumple la ley de Wagner. Los autores concluyen que dicha ley sigue teniendo vigencia y que, por tanto, la descentralización no ha implicado una disminución del tamaño del sector público. Cuando los gobiernos locales son responsables antes sus electores, la "minimización de costos no es lo mismo que la maximización del bienestar" (BIRD 1980, p. 71). Si se responde adecuadamente a las necesidades de los ciudadanos, no hay ninguna razón para esperar que los costos disminuyan.

3) Anderson y Tollison (1988) demostraron que cuando una coalición es monopólica y controla una parte del gasto público, éste puede disminuir con el fin de maximizar las ganancias de la coalición dominante. En el párrafo anterior decíamos que la minimización de costos no siempre es compatible con el mejoramiento del bienestar de los ciudadanos. La hipótesis de Anderson y Tollison explicita una de las preocupaciones de Goodman y Loveman (1991): ¿hasta dónde es compatible la satisfacción de los intereses de la coalición dominante y el logro del bienestar de la mayoría de ciudadanos?

4) Si en virtud de la descentralización, un mayor número de gobiernos tiene acceso a la misma base impositiva, es muy factible que el nivel de imposición aumente (FLOWERS 1988) y, en tal caso, crecería el tamaño del sector público. Ello significa que el mayor esfuerzo fiscal propio se refleja en un Estado más grande.

5) El balance neto entre nuevos recursos y nuevas competencias no es un ejercicio de suma cero.(15) Debido a las economías o deseconomías de escala, el costo de los servicios no sigue siendo el mismo, cuando éstos dejan de ser responsabilidad del gobierno central y comienzan a ser prestados por los gobiernos locales. En el caso en que la descentralización de un servicio genere deseconomías de escala, la transferencia de competencias sería técnicamente ineficiente. (16) Las

condiciones de producción del servicio no se contemplan en los modelos de Tiebout y de Brennan-Buchanan.

6) La variable política y las relaciones conflictivas entre grupos de poder también incide en el tamaño del Estado. "El resultado fiscal de las entidades estatales es, más bien, el reflejo de las fuerzas políticas, que la expresión de las interacciones del mercado" (BIRD 1980, p. 4). De manera enfática, Bird concluye: "... las cuestiones fundamentales no son de carácter económico, sino político" (BIRD 1980, p. 16 ). (17)

El informe Wiesner ( 1992), no examina estos seis aspectos. Opta por el camino fácil de suponer que el gasto del sector público no ha disminuido porque las mayores transferencias han desestimulado el esfuerzo fiscal propio.. A pesar de que en varias oportunidades el estudio reconoce que la información existente en Colombia es muy pobre concluye, sin más, que hay una relación inversa entre transferencias y esfuerzo fiscal propio. El desconocimiento de estos cinco problemas de naturaleza estructural explica el énfasis fiscalista del informe Wiesner .

Los trabajos empíricos realizados recientemente por la GCR (18) muestran que el proceso de descentralización en Colombia no ha reducido el tamaño del sector público y, además, no se ha expresado en una disminución del gasto del gobierno central -neto de transferencias-. Después de analizar o sucedido en 57 países, mediante una técnica de análisis transversal, Oates también llega a la conclusión que "... hay una clara asociación entre la mayor descentralización y el crecimiento del Estado" (OATES 1985, p. 49). Estas constataciones empíricas invalidarían el modelo Brennan-Buchanan.

Aunque en los diez años transcurridos entre los informes Wiesner se ha insistido en que el esfuerzo fiscal debe estar acompañado de políticas tendientes a mejorar la eficiencia administrativa, en la práctica se le ha dado muy poca importancia a los aspectos de corte administrativo .

En cuanto al "esfuerzo fiscal propio", todavía se siguen dando tumbos sin que se haya logrado definir un indicador adecuado. A continuación se discuten algunas de las metodologías que se han propuesto.

EL ESFUERZO FISCAL

En Bird-Wiesner (1982) se propone distribuir el situado fiscal de acuerdo con la siguiente fórmula:

1.     

"Si" es el valor del situado fiscal en el departamento "i"; "es" es el gasto promedio per cápita(estándar) y "Pi" es la población del departamento "i"; "ts" es la tasa impositiva promedio (estándar) y "Bi" es la base impositiva del departamento.

"ts" es igual a:

2. 

"TD" es el total de impuestos departamentales e "y" es el ingreso nacional.

Aunque la fórmula 1 nunca se puso en práctica, sí es un buen reflejo de la concepción que se tenía en aquel entonces. Las medidas estándares (es, ts) en materia de gasto y de impuestos, se

convierten en el criterio determinante para fijar el monto de la transferencia. A las entidades regionales se les pide que sus gastos y sus ingresos propios se comporten como la "media" nacional.

Después de algunas transformaciones algebraicas (véase BIRD- WIESNER 1982, pp. 197-198), se llega a la siguiente "fórmula operativa",

3.

"PRi" es la población rural del departamento. "a" y "ß" son dos coeficientes que resultan de la estimación de la regresión,

4.

“yi” es el ingreso (PIB) del departamento “i”. “Pui” representa la población urbana. Esta función tiene el grave inconveniente de suponer que el ingreso per cápita del departamento depende exclusivamente del grado de urbanización.

La fórmula 3 propone distribuir una parte del situado en función de la población total de los departamentos [es-(a+ß)ts], y la otra en proporción a su población rural (ßts).

Ni la fórmula 1 ni su expresión “operativa" (ecuación 3), logran plasmar de manera adecuada los postulados teóricos del "federalismo fiscal". La ley 12 de 1986 que trató de poner en práctica tales criterios no logró conjugar eficiencia y equidad.(19)

Tratando de ir más allá de la fórmula 1, Wiesner (1992, p. 291) considera pertinente medir el esfuerzo fiscal de la siguiente manera:

5.

          

El esfuerzo fiscal del municipio "i" (EFi es igual a la tarifa en el municipio "i" (4) por su base gravable(Bj) sobre la tarifa estándar (ts) por la base gravable (Bi) Aun cuando la relación entre las dos tarifas (ti/ts)'no es el indicador óptimo, sí representa un avance con respecto a la fórmula 1 .

La expresión 5 deja sin resolver numerosos problemas, como por ejemplo: ¿Qué factores determinan la tarifa estándar (ts)? De qué manera el nivel de desarrollo del departamento condiciona los cambios en la base gravable (Bi)? Puesto que el margen de ampliación de la base tributaria es mayor en el primer año que en el segundo, ¿cómo diferenciar el esfuerzo fiscal realizado el primer año, del correspondiente al segundo ?

El propio Wiesner es consciente de las debilidades del indicador 5 y de otras mediciones que se han propuesto en Colombia y en otros países. Estas aproximaciones al "esfuerzo fiscal propio" son

muy limitadas. Entre otras razones, porque dejan por fuera "... aspectos tan importantes como la planeación municipal y la inclusión de técnicas de evaluación" (WIESNER 1992, p. 61).

En una versión preliminar de la que posteriormente se convertiría en la ley 60 de 1993, se define la "eficiencia fiscal"20 "como la relación en el departamento de los incrementos anuales de los montos recaudados por rentas propias (ingresos tributarios, tasas, multas, contribuciones e ingresos a la propiedad, con excepción de los rendimientos financieros) y de lo recibido por concepto de situado fiscal" (Proyecto de Ley sobre Competencias y Recursos, versión de agosto de 1992). Es decir,

6.

         

"Yp i t" representa los ingresos propios (ingresos tributarios y ventas de servicios) del departamento "i" en el momento "t". "SFi t" es el situado fiscal recibido por el departamento "i" en el momento "t".

Con respecto a los indicadores 1, 3 y 5, la fórmula 6 tiene la ventaja de que incluye de manera explícita la dimensión temporal. Pero sigue desconociendo el impacto que tienen los factores estructurales en la dinámica temporal de los impuestos locales.

Con el ánimo de corregir esta situación, la ley 60, tal y como quedó aprobada, propone dos indicadores de "esfuerzo fiscal". Uno, para los departamentos, ponderado en relación inversa al desarrollo económico. Otro, para los municipios, ponderado "en proporción al índice relativo de necesidades básicas insatisfechas".

El esfuerzo fiscal de los departamentos "se determinaría como la relación entre el gasto per cápitade dos vigencias fiscales sucesivas aplicados a salud y educación, y ponderada en forma inversa al ingreso per cápita de la entidad territorial respectiva. El esfuerzo fiscal se ponderará en relación inversa al desarrollo socioeconómico" (Ley 60, art. 11, & 2). y el de los municipios, "como la variación positiva entre dos vigencias fiscales de la tributación per cápita ponderada en proporción al índice relativo de necesidades básicas insatisfechas" (Ley 60, art. 24).

Esta confusa redacción no es sino el reflejo de lo poco que en el país se ha avanzado en esta materia. Es curioso que mientras el parámetro de ponderación para los departamentos es el nivel de desarrollo económico, el de los municipios sean las necesidades básicas insatisfechas. ¿Por qué dos criterios tan diferentes? Las mediciones de la ley 60 corrigen mal los problemas mencionados a propósito de las fórmulas 1, 3, 5 y 6.

 

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1. Desde la perspectiva del "escogimiento social", véase: WICKSELL (1896); BLACK (1958); BUCHANAN (1974, 1978, 1980,1987); BUCHANAN y TULLOCK (1965); TULLOCK (1965,1974). Desde una óptica más amplia, los trabajos de ARROW (1951, 1967, 1972, 1977) son igualmente pertinentes. Véase, además, SEN (1963, 1970, 1979, 1985,1987,1988).Regresar a (1)

2. "El diseño de una organización fiscal territorial y política no debería ir en contra de las fuerzas del mercado" (WIESNER 1992, p. 54).Regresar a (2)

3. "... el problema es cómo pasar de un óptimo Paretiano del mercado a un óptimo por escogimiento público colectivo. y aquí surgen, ínter alía,  tres interrogantes básicos sobre las 'decisiones públicas colectivas': a) ¿Qué tan eficaz es el proceso político de votaciones y decisiones por mayoría para generar políticas públicas consistentes y favorables al interés colectivo o público? b) ¿Cómo se podría mejorar el proceso político mismo para que, en verdad, revele las preferencias reales del "consumidor-votante-contribuyente", al mismo tiempo y en forma consistente? c) ¿Cómo se podría construir un "orden social" propicio al desarrollo político y al bienestar económico de la comunidad como un todo?" (WIESNER 1992, p. 92).Regresar a (3)

4. De manera más clara: "Cuando una fuente externa de financiamiento provee recursos en forma automática, en cantidades crecientes, año por año, y virtualmente sin ninguna condicionalidad significativa, ¿cómo esperar que el esfuerzo fiscal propio sea una prioridad local real?" (WIESNER 1992, p. 284). Una lectura crítica de esta posición se encuentra en GONZALEZ E, (1993).Regresar a (4)

5. OATES (1972, 1977, 1990)Regresar a (5)

6. "En el caso de los bienes públicos locales, la movilidad espacial es equivalente a ir de compras de almacén en almacén, en búsqueda del precio más barato" (TIEBOUT 1956, p. 422).Regresar a (6)

7. Bird critica el simplismo de estos modelos, mostrando que el beneficio social marginal rara vez coincide con el costo social marginal (cfr. BIRD 1980, p. 18).Regresar a (7)

8. Una versión contemporánea de este enfoque se encuentra en WINKLER (1993, pp. 8 y ss.).Regresar a (8 )

9. Entre los numerosos autores que han criticado la pretensión de conseguir el óptimo social mediante una solución de mercado, basta con mencionar a SAMUELSON (1954, 1955) y ARROW (1951, 1967,1972,1977, 1981).Regresar a (9)

10. Además de los trabajos de BRENNAN-BUCHANAN (1977, 1978.1980), véase FLOWERS (1988), OATES (1985.1989, 1990), .Regresar a (10 )

11. En este caso se habla de "segundo óptimo".Regresar a (11 )  

12. Supóngase que el gobierno central actúa como "el principal" y el gobierno local como "el agente". Cuando la información es dispersa y la responsabilidad en materia de recursos y competencias no están bien definidas, es muy probable que "el agente" obre en contravía de las orientaciones dadas por "el principal".Regresar a (12)

13. Desde otra perspectiva, HETTICH-WINER (1984), TULLOCK (1965), PEACOCK- WISEMAN (1967), también comparten la idea de que la competencia en la oferta de servicios públicos limita el tamaño del sector público.Regresar a (13 )

14. RESTREPO (1992, p. 45) considera que no es pertinente identificar descentralización y democracia. "Para Tocqueville, el poder local y municipal es el poder popular, como si el contenido de la democracia se encontrara en el grado de localización geográfica del poder. Para Proudhon, la dicotomía entre poder centralizado y descentralizado se identifica con la dicotomía entre autoridad y libertad, como si todo sistema centralizado conspirara contra la libertad individual y colectiva que sólo puede ser garantizada por la descentralización institucional del  poder más que por la naturaleza social de éste" (RESTREPO 1992, p. 37).Regresar a (14)

15. Véase. WIESNER (1992, pp. 314-324).Regresar a (15)

16. "Es posible que una mayor descentralización pueda resultar en una pérdida de ciertas "economías de escala", que llevaría a un incremento de los costos" (OATES 1985, p. 749).Regresar a (16)

17. Sorprende que este enfoque no-fiscalista de Bird no se haya expresado en el informe BIRD-WIESNER (1982).Regresar a (17)

18. Especialmente, el editorial del mes de mayo del "Informe Financiero".Regresar a (18)

19. "Con la ley 12 reciben mayores transferencias por pobre aquellos municipios con menores niveles de pobreza" (ONP, división de finanzas territoriales - UDT- 1993, p. 330). Seis años atrás, nosotros ya habíamos llegado a una conclusión similar (GONZALEZ, ALONSO 1987).Regresar a (19)

20. No parece existir una diferencia conceptual clara entre "eficiencia" y "esfuerzo" fiscal.

EL ESTADO DEL ARTE DE LA DESCENTRALIZACION POLITICA y DE LA OFERTA PUBLICA EN PARTICIPACION CIUDADANA y COMUNITARIA

Doris Ochoa * Darío Restrepo**

*** Consultores de la Fundación Friedrich Ebert de Colombia, FESCOL.

INTRODUCCION

El siguiente documento realiza una evaluación sobre la oferta pública en descentralización política y participación ciudadana y comunitaria. Se insiste en las tendencias observables en cuanto a la operatividad de la democracia participativa y no en los discursos ideológicos o la expansiva normatividad. Advertimos además que cuando se consideran tendencias se refiere a las características que más se repiten en la implementación práctica. Siempre es posible considerar ejemplos que contradicen las tendencias generales, que cuando el caso lo amerita, son resaltados.

El documento se divide en dos partes. En la primera se analizan los hechos producidos en la implementación de la descentralización política y la participación social. Consideramos la participación en asuntos territoriales y sectoriales. En cada caso se analizan los objetivos de política, los instrumentos, los resultados, las dificultades y los logros. En la segunda parte, se extraen las tendencias generales a la luz de unas variables que son comunes al resto de trabajos presentados en este libro y que facilitan el balance horizontal del conjunto de componentes del proceso de descentralización.

LA PARTICIPACION EN LO TERRITORIAL

Consejos de Rehabilitación

Objetivos e instrumentos

El Plan Nacional de .Rehabilitación -PNR- tiene origen durante el gobierno del presidente Belisario Betancur, en 1982: De acuerdo con la estrategia de "Apertura Democrática" de ese gobierno, el PNR es una pieza importante dentro de la búsqueda de mecanismos directos de intervención del gobierno en zonas de violencia como estrategia contrainsurgente de atención directa a grupos y poblaciones azotadas por la violencia. El plan continúa bajo el gobierno del presidente Virgilio Barco, dentro de su estrategia de "Institucionalización del proceso de Paz". Es decir, se quiso abandonar el diálogo directo con los grupos insurgentes, en beneficio de una atención a las zonas y poblamientos con carencia de atención del Estado, que sufrieran o no de brotes de la violencia insurgente. De esta manera, el gobierno inserta el PNR dentro de una crítica global a las consecuencias del modelo de desarrollo centralizado y sectorial. La intervención del Estado favorece zonas del país, sectores productivos y mercados específicos y las poblaciones asentadas en esas zonas y vinculadas a las actividades prioritarias de los planes de desarrollo. La ausencia del Estado concuerda con el mapa de la pobreza y la violencia. Por otra parte, la disgregación sectorial de la política y las instituciones públicas le quitan coherencia y eficacia a la acción del Estado, facilitando, además, la apropiación clientelista de las políticas y presupuestos públicos. El PNR, tendrá como objetivo llevar el Estado adonde ha estado tradicionalmente ausente y coordinar allí el conjunto de las políticas e instituciones sectoriales en objetivos de lucha contra la pobreza. Se trata entonces de un doble objetivo político y social, de legitimar al Estado y de lucha contra la pobreza para "reconciliar a las comunidades con el Estado".

La responsabilidad directa del plan está en cabeza de la secretaría de Integración Popular como dependencia directa del Presidente de la República. Se crea una Consejería para la Reconciliación, Normalización y Rehabilitación, encargada de la marcha operativa del plan con el apoyo del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Departamento Nacional de Planeación y los gobiernos seccionales.

El plan reconoce cuatro áreas fundamentales de intervención contra la pobreza: zonas de enclave, de colonización, deprimidas y territorios indígenas. Esta lucha contra la pobreza se pretende original en su consecución, en la medida en que no pretende ser asistencial, transferir recursos de regiones y sectores sociales pudientes a los pobres, sino dotar de la infraestructura social y de servicios a las poblaciones, capacitarlas y asistirlas técnicamente y vincular las zonas marginadas a los mercados locales, regionales y nacionales. La lucha contra la pobreza y la marginalidad, con sus consecuencias de deslegitimación política del Estado y violencia, se lee como un resultado de la carencia de la presencia del Estado y del mercado.

Los principales programas y rubros de inversión serán entonces en su orden: el de infraestructura física, el agropecuario, los servicios públicos básicos y los servicios sociales.

La participación comunitaria dentro del plan se plantea como central para la consecución de los fines propuestos. Esta se da dentro de la estructura vertical y jerárquica del plan. La Consejería para la Reconciliación, Normalización y Rehabilitación, a través de la Secretaría de Integración Popular del Departamento Administrativo de la Presidencia, puso en marcha, con base en el decreto 3270 de 1986, los Consejos Departamentales, Intendenciales, Comisariales y Municipales de Rehabilitación. Estos Consejos se plantean como instancias de coordinación entre la Consejería presidencial, la Secretaría de Integración, las entidades ejecutoras y la comunidad. Son organismos de concertación entre los representantes del sector estatal y los beneficiarios del plan en lo referente ala implementación, planeación, ejecución, control, seguimiento y evaluación. Los Consejos existen en cada uno de los departamentos, intendencias, comisarías y municipios incluidos en el plan. Conforman los Consejos la primera autoridad de la entidad territorial, un representante de la iglesia, el coordinador del plan en el área, representantes de los gremios  y de las organizaciones comunitarias, representantes de los partidos políticos y delegados de los organismos ejecutores. Las funciones de estos Consejos giran en torno a la coordinación intersectorial, la concertación entre el Estado y las fuerzas vivas de las entidades territoriales, el señalamiento de las prioridades de inversión, el control y seguimiento a la ejecución presupuestal, el incentivo a la contratación con las organizaciones sociales, comunitarias y gremiales del sector para la ejecución de las obras, proponer ajustes al plan y sugerir prioridades de inversión y desarrollo a las instancias superiores del PNR. Las funciones primordiales de la comunidad dentro de los Consejos son las de: canalizar las demandas de la población a través del Consejo, difundir y ambientar las políticas del plan dentro de la población, ayudar en el establecimiento de las prioridades del plan en el área de su jurisdicción, identificar y proponer las obras que pueden ser ejecutadas con participación de la comunidad y las organizaciones que pueden ser contratistas, colaborar en la organización comunitaria cuando ésta sea ejecutora de las  obras u acciones y ejercer la veeduría ciudadana en las contrataciones.

Resultados (logros y dificultades)

En cuanto a cobertura regional y poblacional, el PNR llega a finales de 1989 a 302 municipios en 18 departamentos, 2 intendencias, 2 comisarías y a la Sierra Nevada de Santa Marta, abarcando cerca del 30% del total de los municipios del país, en una área cercana al 48% de la superficie del territorio nacional. Entre 1987-1990, el programa cubrió una población cercana a los 5 millones de habitantes, el 18% de la población del país.

Los sectores prioritarios de inversión entre 1987 y finales de 1990 fueron el de infraestructura y agropecuario (construcción y reconstrucción de carreteras nacionales y caminos vecinales prioritariamente, y secundariamente programas de electrificación, desarrollo de investigaciones y producción agrícola y los programas de  comercialización agropecuaria), concentrando el 73% del total ejecutado. El sector social representó el 17.5% de las inversiones (en salud, acueducto, alcantarillado y educación, prioritariamente). Los programas de promoción de la participación comunitaria recibieron un poco menos del110% de la inversión durante la época dorada del PNR, es decir cuando fue bandera prioritaria de la reconciliación y la participación comunitaria.

La participación comunitaria se presenta en mayor número e incidencia en los Consejos municipales, que a nivel departamental. Las decisiones de inversión a las que tiene más fácil acceso la comunidad son aquéllas del Fondo de Inversiones Especiales -FIPE- como cuenta particular y marginal del PNR (5% del total ejecutado entre 1987 y finales de 1989). Se trata de un fondo para inversiones en infraestructura social y de servicios de pequeña cuantía en donde la decisión de gasto, la contratación, el seguimiento y el control involucran directamente a las comunidades beneficiarias. En 1987, 2.559 Juntas de Acción Comunal, 307 Asociaciones Comunitarias, 175 Federaciones y 30 Cabildos Indígenas, en 257 municipios, participaron de la ejecución directa de más de 3.000 proyectos especiales del FIPE. Las inversiones de mayor cuantía, aquellas referentes a grandes infraestructuras e inversiones en servicios y el sector agropecuario, no son decididas con participación de las comunidades. La población beneficiaria del

PNR concurre en masa a los Consejos atraída por las posibilidades de decidir el destino de la inversión y participar en su ejecución. Las demoras en la ejecución, las dificultades en los flujos de gasto, el carácter sectorial de los presupuestos que concurren en el plan, generan desaliento y desmovilización comunitaria. Además, la participación comunitaria se enfrenta a la resistencia clientelista y burocrática de las diferentes entidades y fuerzas políticas que controlan los aparatos y presupuestos seccionales. Estas rehúsan coordinarse, desconfían de una estrategia de legitimación y canalización de inversiones que suplantan la jerarquía política de  las entidades territoriales y de las instituciones sectoriales. El proceso de concertación entre el Estado y las comunidades para la decisión y ejecución de inversiones no se da entonces sobre grandes cuantías, sino en pequeños y marginales rubros.

El PNR es una estrategia de legitimación del Estado y predominantemente del gobierno de turno. Crea una estructura paralela al control clientelista que suplanta-somete el fortalecimiento de las entidades territoriales por el proceso de descentralización. De esta manera, la participación comunitaria como objetivo de legitimación del Estado ante las comunidades y como estrategia de lucha contra la pobreza absoluta, casa la obtención de sus objetivos a la capacidad de erigir el PNR como mecanismo paralelo al proceso de fortalecimiento de las entidades territoriales por el proceso de descentralización. Dentro de este propósito, la participación comunitaria es predominantemente un mecanismo de incidencia de los pobres a nivel de localidades marginales, con recurrente perturbación del orden público, sin presencia estatal permanente, en tejidos económicos frágiles e incipientemente mercantiles, para decisiones y ejecuciones de inversiones de poca monta. Para el Estado, sin embargo, el plan y la participación comunitaria en él, es de gran importancia como forma de legitimación vía intervenciones esporádicas y baratas y como complemento de su política contrainsurgente. En efecto, si bien el gobierno de Virgilio Barco pretendió originalmente no concentrar las acciones del PNR en zonas de violencia sino, de pobreza, poco a poco la ejecución presupuestal prioritaria siguió el termómetro de la perturbación del orden público. Las comunidades marginales así lo entendieron, abocándose muchas de ellas a acciones para institucionales y violentas para atraer la inversión pública mediante la adscripción del municipio al PNR.

Durante el gobierno del presidente César Gaviria, continúa el PNR. Sin embargo, este programa ya no posee un lugar central dentro de la estrategia de legitimación del Estado y de lucha contra la pobreza. Los Consejos de Rehabilitación se han venido a menos y con ello la participación comunitaria, mientras el PNR se convierte en una cuenta para la inversión en infraestructura. El objetivo explícito del PNR como estrategia de desarrollo espacial integral, de canalización de todas las instituciones y presupuestos sobre estrategias de desarrollo, en cuyo proceso decisional y ejecutorio participaban las comunidades locales, fracasó. Tardíamente, dentro del lapso del cuatrenio, se replantea el PNR hacia el futuro. Este no ejecutaría más los rubros de inversión en infraestructura, dedicándose a una labor de promoción de la nueva democracia. Es decir, reestructuración de los Consejos de Rehabilitación (municipales,  sub-regionales, departamentales) sobre el eje de la concertación para la superación de los conflictos y las expresiones de la violencia, escuelas para la democracia, proyectos de promoción en comunicaciones comunitarias y locales, desarrollo de instrumentos e instancias judiciales, defensa de los derechos humanos y fundamentales, instalación de los mecanismos de veeduría, participación comunitaria en las políticas públicas y fortalecimiento de las organizaciones sociales y de los mecanismos institucionales de participación en los municipios. Siendo el PNR un programa manejado directamente por la presidencia de la república, es de esperar, una vez más, un replanteamiento de éste en el próximo gobierno. antes de que se pueda consolidar el replanteamiento de su función política.

Elección popular de alcaldes

Objetivos e instrumentos

La viabilidad de la descentralización política quedó plasmada en el Acto Legislativo No. I de 1986, mediante el cual se dio paso a la elección popular de alcaldes. En ella se han cifrado expectativas que bien pueden responder a lógicas diferentes, no necesariamente complementarias.

Los propósitos más amplios de la elección popular de alcaldes, se inscriben en la necesidad de compensar la precaria y heterogénea presencia del Estado en el conjunto del territorio, leit motiv de innumerables conflictos cuya resolución es necesario socializar, so pena de profundizar la crisis de legitimidad y de representatividad de un régimen minado, entre otras, por las prácticas habituales de ejercicio del poder.

En este orden de ideas, los objetivos específicos que se atribuyen a este mecanismo privilegiado de la descentralización política son (1): i) la institucionalización del conflicto, en forma tal que se civilice la contienda política y se aclimate la paz; ii) ampliar el espectro político, más allá del bipartidismo tradicional y, por ende, promover la expresión institucionalizada de formas no bi-partidistas de representación; iii) ensanchar las posibilidades de participación a formas de organización no tradicionalmente partidarias (indígenas, movimientos cívicos, religiosos, asociaciones culturales, etc.), y iv) provocar cambios en el comportamiento electoral, tendientes a superar la abstención crónica, fuente de ilegitimidad.

Resultados (logros y dificultades)

En primer lugar, es un hecho que la elección popular de alcaldes trajo consigo un cambio en la estructura de representación política local. Aunque el bipartidismo tradicional aún copa el espectro político-territorial del país, se evidencian, no obstante, algunas tendencias en el comportamiento electoral cuyo significado es decisivo en la recomposición del sistema partidista a nivel municipal. De 1988 a 1992, el partido liberal obtuvo el 45%, 53% y 39% de alcaldías, respectivamente. En forma similar, el partido conservador registró un descenso dramático en su participación, en forma tal que de 41% de las alcaldías que logró en 1988, para 1992 sólo conservó 28%. Efectivamente, la descentralización política permite la expresión de nuevas fuerzas sociales y, con ello, sienta las bases para la diversificación de la competencia partidista, según se desprende de la irrupción de nuevos actores, agrupados bajo la categoría 'otros' por la Registraduría Nacional. Se trata de una expresión heterogénea que, entre 1988 y 1992, avanza de un 10% a 29% de alcaldías (2), confirmando así su arraigo en el escenario local y la crisis del bipartidismo tradicional.

Los intereses que se manifiestan de esta forma son diversos en cuanto a su composición y base social (SANTANA, 1988). Incorpora, en primer lugar, candidatos de los partidos tradicionales que optan por utilizar el mote de lo cívico como una estrategia para fortalecer su capacidad de convocatoria o que efectivamente se distancian de las jefaturas tradicionales de sus partidos. En esta manera de proceder se advierte, igualmente, la forma como intentan responder a la pérdida de control sobre el electorado las diferentes tendencias en que se encuentran fragmentados los partidos tradicionales. Una segunda expresión cobija a los dirigentes del sector privado que por desconfiar de la clase política, deciden representar intereses cívicos, proyectando en su administración el perfil de la gestión empresarial. En tercer lugar, comprende coaliciones entre movimientos sociales de base popular y facciones políticas, tradicionales o de izquierda. Por último, incluye movimientos sociales y comunitarios locales, alternativos al bipartidismo, cuya constitución proviene de organizaciones  indígenas (como en el departamento del Cauca), gremiales y sindicales. Ahora bien, la ampliación del espectro político de intereses está matizada por algunas tendencias que no permiten extraer conclusiones unívocas sobre la recomposición definitiva de la estructura de representación de intereses, aunque sí permiten insinuar una tendencia favorable en tal sentido.

La primera de ellas es la alta rotación partidista que se registra de una elección a otra. Así, por ejemplo, de 1988 a 1990, 29% de los municipios cambiaron de filiación partidista, mientras de 1990 a 1992, dicho fenómeno ascendió a 32% de las localidades. Ello bien puede obedecer a alguno de

los siguientes factores (Gaitán y Moreno, 1992): i) El fraccionamiento interno de los partidos tradicionales acelerado por la elección local de los alcaldes y la mayor independencia de los directorios locales respecto de las direcciones nacionales; ii) El alto grado de flexibilidad y capacidad de adecuación de los partidos tradicionales a la coyuntura electoral, que no necesariamente se traducen en el éxito electoral; iii) La emergencia de liderazgos locales independientes de las estructuras tradicionales de los partidos, lo cual algo dice en relación con la constitución de oposiciones  reales al poder local establecido que reducen, por lo menos parcialmente, la libertad de acción del clientelismo y debilitan la hegemonía de feudos electorales. Por último, la frustración de expectativas de la población en razón de los escasos recursos disponibles para atender necesidades sentidas. De la primacía de uno u otro, depende que la alta competencia interpartidista que se ha registrado con ocasión de la elección popular de alcaldes se constituya en un riesgo o una oportunidad para la consolidación de la democracia local.

En segundo lugar, la territorialidad de los nuevos actores y movimientos cívicos y sociales se circunscribe, fundamentalmente, a los municipios categorías 4 y 5, caracterizados por situaciones extremas de pobreza y una precaria presencia del Estado, que en varios casos ha dado lugar a la parainstitucionalidad (presencia de la guerrilla y el narcotráfico, ocupación de tierras, entre otros) y/o aun comportamiento signado por el distanciamiento de los partidos tradicionales (GAITÁN y MORENO, 1992). Tal es el caso del Cauca, donde 21 de los 37 municipios son conducidos hoy por alcaldes provenientes de movimientos indígenas, convergencias cívicas democráticas o movimientos alternativos (PARCOMUN). Además, sorprende que sólo una mínima parte de las luchas cívicas ha tenido lugar en estas localidades, lo cual anuncia la capacidad o la legitimidad de los mandatarios para procurar la institucionalización de la conflictividad. De consolidarse esta tendencia, que hoy se extiende prácticamente a una tercera parte de los municipios del país, se asistiría a una sorprendente regionalización de las estructuras de mediación con el Estado que contrasta con la dinámica de las grandes ciudades y las ciudades intermedias.

Esta perspectiva se debate, sin embargo, con la mayor o menor posibilidad de que estos movimientos se vertebren vertical y horizontalmente y logren un respaldo desde el orden nacional o regional, so pena de menguar sus posibilidades de acción respecto del Estado central que aún reserva para sí la injerencia sobre montos importantes de inversión pública, lo cual no obsta para que la naturaleza de sus reivindicaciones trascienda cada vez más el ámbito de o local, de las necesidades sentidas, y se proyecte a la centralidad del Estado. Asunto que llama la atención sobre la tensión creciente entre lo local y lo nacional y la pugna entre dos orientaciones contrarias para superar una crisis cuyo objeto es el mismo pero cuyo sentido es diferente: por un lado, relocalizar y desconcentrar los conflictos, creando mecanismos permanentes de negociación entre  la población y el Estado que disminuyan la presión sobre el Estado central, en forma tal que se despoliticen las movilizaciones sociales;  del otro, disputar el ejercicio de la política, regionalizando de manera cada vez más amplia las propuestas de movilización e incorporando a ellas a las autoridades locales.

Respecto del propósito de incrementar la participación electoral en las localidades para hacer frente a la crisis de legitimidad, se observa que aun mayor potencial de sufragantes en capacidad de votar o a un incremento en el censo electoral, corresponde, tendencialmente, un descenso en la participación electoral efectiva. Si bien, respecto de las cifras de los censos electorales, las dos primeras elecciones convocaron mayor número de sufragantes que, cualquier otra elección para corporaciones públicas, y en particular la elección de 1990 superó, por primera vez, los resultados de los, comicios nacionales, el patrón abstencionista no se modificó sustancialmente. De hecho, en 1990, la participación en la elección  popular de alcaldes disminuyó casi en 10%, respecto de 1988 y en 1992, 42%, respecto de 1990.

Ahora bien, los incrementos relativos registrados durante las elecciones de 1988 y 1990 obedecieron al mayor caudal aportado por los municipios pequeños y las ciudades intermedias, pues el comportamiento de las grandes ciudades muestra una tendencia a la baja y por tanto,

mayores índices de abstención electoral (GAITÁN y MORENO, 1992). A su vez, algunos analistas de la geografía del comportamiento electoral han mostrado que, históricamente, los municipios más marginados económicamente y con menor presencia estatal son precisamente los que registran una mayor participación electoral, tal vez como resultado del mayor efecto compensatorio que ejerce el clientelismo en estos lugares (PINZÓN, 1987, citado por GAITÁN y MORENO, 1992). No obstante, también es donde la para institucionalidad se hace más extensiva e intensiva.

En síntesis, se registra una fractura entre propósitos aparentemente complementarios. Al beneficio del fortalecimiento de una mayor representatividad política corresponde el costo de la reducción relativa de la participación ciudadana. Así, hay una mayor oferta, materializada en la ampliación de la competencia partidista, que aún no corresponde con la demanda de participación electoral desde la sociedad civil. Ello es un signo más de la tensión entre institucionalización y socialización, cuyos ritmos no logran acompasarse.

En relación con los propósitos de pacificación e institucionalización de la conflictividad, se concluye, a manera de hipótesis, que la elección popular de alcaldes es una estrategia necesaria, mas no suficiente. Necesaria, pues formalmente amplía los espacios de participación y representatividad. Insuficiente, pues dicha ampliación no se compadece aún con la naturaleza y magnitud de la conflictividad social que se desenvuelve en el municipio, hoy con mayor fuerza que antes. Sin excepción, distintos municipios del país han sido testigos del asesinato o secuestro de candidatos funcionarios en ejercicio, como también de la extorsión política, dirigidos a miembros de los partidos tradicionales o de movimientos alternativos. En  estas condiciones, la elección popular de alcaldes no es todavía un instrumento que garantice efectivamente el fortalecimiento de la organización de la sociedad, y sí, por el contrario, parece  potenciar la exacerbación de los conflictos entre los actores tradicionales y los que emergen.

Todo aparece como si el reformismo institucional mediante el cual se busca fraguar la crisis contuviera en sí mismo el germen o el detonante de nuevos conflictos que seguramente obligarán a nuevas reformas. El juego entre la esperanza y la desilusión que signa la dinámica de la población frente a las autoridades elegidas, termina por profundizar la brecha entre el Estado y la sociedad civil, lo cual ya se ha visto plasmado en la tendencia creciente a la abstención electoral o en la búsqueda y/o fortalecimiento de expresiones parainstitucionales.

Juntas Administradoras Locales

Objetivos e instrumentos

La ley 11 de 1986 faculta a los Concejos municipales para dividir su territorio en jurisdicciones administrativas llamadas Comunas, en las zonas urbanas, y Corregimientos, en las zonas rurales. A la cabeza de ellas se encuentra una Junta Administradora Local -JAL- Artículo 313: "La Juntas Administradoras Locales estarán integradas por no menos de tres, ni más de siete miembros, elegidos en la forma que determinen los concejos; en todo caso, no menos de la tercera parte de los miembros de la Junta serán elegidos por votación directa de los ciudadanos de la Comuna o Corregimiento correspondiente".

El conjunto de las atribuciones de las Juntas Administradoras Locales es de carácter consultivo.

1. "Cumplir por delegación del Concejo Municipal, mediante resoluciones, lo conveniente para la administración del área de su jurisdicción (...).

2. Proponer motivadamente la inclusión en el presupuesto municipal de partidas para sufragar gastos de programas adoptados para el área de su jurisdicción;

3. Recomendar la aprobación de determinados impuestos y contribuciones;

4. Vigilar y controlar la prestación de los servicios municipales en el área de su jurisdicción; y

5. Sugerir al Concejo, y demás autoridades municipales la expedición de determinadas medidas y velar por el cumplimiento de sus decisiones." (Artículo 17).

La Constitución Nacional, en su artículo 318, redefinió de la siguiente manera las funciones de las JAL.

 1.Participar en la elaboración de los planes y programas municipales de desarrollo económico y social y de obras públicas.

2. Vigilar y controlar la prestación de los servicios municipales en su comuna o corregimiento y las inversiones que se realicen con recursos públicos.

3. Formular propuestas de inversión ante las autoridades nacionales, departamentales y municipales encargadas de la elaboración de los respectivos planes de inversión.

4. Distribuir las partidas globales que le asigne el presupuesto municipal.

5. Ejercer las funciones que les deleguen el concejo y otras autoridades locales. Las asambleas departamentales podrán organizar juntas administradoras para el cumplimiento de las funciones que le señale el acto de su creación en el territorio que este mismo determine.

Es claro que de tal manera la Constitución reforzó el poder político de las JAL, atribuyéndole funciones en la elaboración de planes y programas, el control de las inversiones que se realizan con recursos públicos y la distribución de partidas asignadas.

Resultados (logros y dificultades)

La información utilizada fue tomada de la fundación PARCOMÚN que procesó una encuesta a los primeros alcaldes por elección popular sobre participación comunitaria en 525 municipios. La muestra representa el 51.8% del total de municipios ubicados en todos los departamentos, intendencias y comisarías a excepción del Amazonas, Guaviare, Vichada y Guainía. 190 municipios tienen una población menor a los diez mil habitantes. 151 tienen una población entre diez y veinte mil habitantes. 141, entre veinte y cincuenta mil habitantes. Los demás, el 8.20% corresponden a municipios medianos con una población mayor a los cien mil habitantes. Del total de la muestra, el 54.8% de la población se encuentra en el área urbana y 45.2% en el área rural. Más de la mitad de los encuestados son pequeños municipios y la población está relativamente balanceada entre el área municipal y el perimetro rural.

Sobre un total de 525 municipios, sólo en 82 (15.6%) los Consejos han realizado algún paso en función de dividir el área de su jurisdicción en Comunas y Corregimientos e instalar las Juntas Administradoras Locales. Unicamente 24 municipios, el 4.95% de los encuestados, puede afirmar que las JAL están funcionando. A éstas hay que agregar Cartagena, Cali, Barranquilla, Pasto, Neiva, Medellín y Armenia, capitales todas donde funcionan las JAL pero no se aplicó la encuesta.

La razón fundamental para la poca vigencia de las JAL en este período puede ser atribuida a que ella no tiene reales poderes políticos, sus funciones son netamente consultivas. Los Concejos municipales que tienen la potestad de instalarlas no vieron así ningún interés en hacerlo. Aun cuando las JAL se llamen administradoras, no tienen competencia alguna en la gestión y administración de los servicios a cargo del municipio. Además carecen de personería jurídica y por lo tanto no pueden celebrar contratos. Tampoco son ordenadoras de gasto, ni tienen a su disposición una planta de personal, ni organización cualquiera que le sirva para prestar servicios o ejecutar obras. La JAL no es una entidad administradora, ni puede crear organización

administrativa alguna. No es más que un cuerpo extensivo de lo que quiera delegarle el Consejo para ser ejecutado a través de las organizaciones administrativas municipales que dependen del alcalde.

Algunos casos

Elección de JAL en Cali

Los resultados de las elecciones a las Juntas Administradoras en Cali en 1989 confirman las tendencias generales de los estudios reseñados en pequeños municipios del país. Esto fue así aun cuando por acuerdo del Concejo municipal (04 de marzo de 1989) la reglamentación de la JAL asignó funciones más amplias a la población que a ella accediera. Entre estas funciones están las de fiscalizar, desarrollar iniciativas, promover la organización ciudadana y manejar 150 millones de obligatoria asignación por el Concejo municipal, sobre la base del plan de gastos de las JAL.

Participaron en las elecciones un total de 113.862 personas. El 85.2% de los elegidos confiesan simpatía, afiliación o amistad con los partidos tradicionales. El 2.8% con los partidos de izquierda y el 10.2% declara no tener relación con los partidos. La población que participó en mayor medida en las elecciones pertenece a las zonas de mayor índice de pobreza, exactamente ahí en donde la elección de carácter partidista es más masiva. Los programas en esas comunas están íntimamente ligados a propuestas puntuales y específicas de satisfacción de demandas básicas en infraestructura social y de servicios. Concluyen los analistas que "la campaña, entonces, permitió reproducir los estilos tradicionales de hacer política, que obstaculizan la posibilidad de crear 'corrientes de opinión' de las cuales se puedan nutrir las opciones electorales (...) Lo comunitario o, si se quiere, lo colectivo termina por convertirse  en el lugar privilegiado donde la población adelanta sus luchas por la subsistencia. El particularismo y la desarticulación son los elementos característicos  de la actuación colectiva y se constituyen en terreno abonado para la reproducción de las prácticas políticas dominantes". Por último no sobra señalar que el 13.9% de los ediles confesó no conocer las funciones de las JAL a las cuales habían sido elegidos.

Las JAL en Santafé de Bogotá

La ley 11 de 1986 creó las JAL en los municipios, a excepción de Bogotá, que por ser el Distrito capital requería de una ley particular que así lo estableciera. En su ausencia, las iniciativas de descentralización  administrativa en la capital (acuerdo 08 de 1987) fueron suspendidas. La constitución de 1991 autorizó la descentralización administrativa en el distrito y ordenó al concejo, a iniciativa del alcalde mayor, dividir el territorio en localidades administradas por una junta administradora elegida popularmente para períodos de tres años. A la cabeza de las localidades se encuentra un alcalde menor designado por el alcalde mayor de tema enviada por la correspondiente junta administradora.

El congreso de la República, mediante la ley 01 de 1992, estableció la organización y funcionamiento de las JAL en el distrito capital. Posteriormente, el concejo distrital reglamentó esta ley mediante el acuerdo 066 de 1992, ampliando las funciones de las JAL a:

- Construcción y mantenimiento de obras públicas (parques, vías y zonas verdes, redes de distribución de energía, acueducto, alcantarillado y teléfono de carácter local).

- Construcción, reparación, dotación y mantenimiento de centros de atención en salud del primer nivel, de centros de bienestar social, planteles escolares, instalaciones deportivas, culturales y de recreación.

- Desarrollo de programas de gestión ecológica, de fomento microindustrial y de fomento al desarrollo económico de la localidad.

- Prevención y atención de emergencias y desastres.

-Están autorizadas para regular la ubicación y supervisión de las plazas de mercado, ventas ambulantes y estacionarias, así como también para controlar la expedición de licencias para los establecimientos industriales, comerciales y de servicios.

Por otra parte, las JAL del Distrito poseen facultades de vigilancia de los contratos y actuaciones de las entidades públicas en su sector. Controlan el inventario de los bienes distritales. Vigilan la aplicación de las normas de policía y la evasión fiscal.

Las JAL de la capital tienen entonces una injerencia en la regulación de los servicios públicos domiciliarios y sociales y en la infraestructura comercial y urbana local. Además, se convertirán en organismos que manejan cuantías considerables del presupuesto distrital. Recibieron el 10% de los ingresos de la administración central del distrito para 1993. Este porcentaje se incrementa en un 2% anual hasta llegar a manejar el 20% de los ingresos en 1998. La asignación de estas partidas está condicionada a la elaboración de un presupuesto anual de ingresos y gastos, sujeto aun plan de inversiones resultado de un plan de desarrollo local, concordante con el plan de desarrollo del Distrito Capital. Los recursos de las JAL (las transferencias del Distrito o cualquier otra suma de proveniencia diversa) se manejan a través de un fondo de desarrollo local.

La evaluación más seria sobre la experiencia de las JAL en Santafé de Bogotá fue realizada por la Universidad Nacional de Colombia. Recogemos aquí sus principales conclusiones (BONILLA,1992). Para este autor, el mayor logro del proceso en la capital es que a través del ejercicio de elaboración de los planes locales de desarrollo, en cada una de las veinte zonas administrativas de la ciudad, se está dando un acercamiento al reconocimiento de los problemas específicos de cada zona. Este diagnóstico se formula a partir de la expresión de las demandas sentidas y no tanto del análisis técnico de los funcionarios sectoriales o de los centros de investigación académica. Un estudio de la localidad Rafael Uribe (zona 18) demuestra la disparidad en estos tres tipos de diagnóstico de necesidades: las sentidas, la tecnocrática y la académica (LÓPEZ y AGUDELO, 1992). En segundo lugar, de manera muy diferenciada por localidad, la elaboración de planes y la descentralización de competencias administrativas hacia las JAL está abriéndole campo a múltiples formas organizativas de la población en la formulación y ejecución de proyectos. Presumiblemente se facilita así el acercamiento de la gestión de lo público a las comunidades, sin intermediación del clientelismo y de los partidos políticos. En cuarto lugar, en algunas localidades se dio una verdadera concurrencia interinstitucional para la elaboración de los planes, superando, en pequeña escala, la  atomización sectorial de la política pública. En quinto lugar, señala el autor, el facilitamiento del compromiso de los funcionarios públicos con comunidades y problemáticas específicas.

En cuanto a las dificultades, el autor señala las siguientes. Los límites introducidos por la desconcentración institucional; es decir, a nivel del Distrito las instituciones siguen siendo altamente centralizadas, impidiendo un compromiso y una flexibilidad institucional en las jurisdicciones de las JAL. También indica las dificultades de la descentralización administrativa, fiscal y de los planes. Esta descentralización no reconoce que una serie de problemas son comunes a varias zonas y que sus soluciones demandan una planeación supralocal. En su ausencia, se da el peligro de la ineficiencia y el despilfarro de recursos, perdiendo la intervención sobre la ciudad en su totalidad y sobre sus diferentes mallas y tejidos sociales, físicos y económicos. Por otra parte, señala la conclusión del estudio de la Universidad Nacional que el traslado de poder es apenas incipiente. Excusándose detrás de la tramitología administrativa, el Distrito sólo transfirió el 40% de los recursos de 1992. En el fondo el problema es la grave bancarrota financiera de la capital la lucha de las autoridades centrales de la capital por el uso de los recursos escasos. Se ha demorado así la resolución de la infraestructura locativa y de secretariado de las JAL, agravado por el carácter ad-honorem de los ediles. El decreto presidencial que expidió el estatuto orgánico de la capital, en julio de 1993, reconoce una remuneración para los

ediles por asistencia a las sesiones. En lo que concierne a la participación ciudadana y comunitaria el estudio conclusivo de Bonilla, alerta por su incipiente desarrollo. En efecto, la abstención electoral para las JAL fue del 75%. De 184 ediles, solo 6 fueron elegidos satisfaciendo el cociente electoral de su jurisdicción. El resto salió por residuo. Además, encuestas realizadas demuestran que la población desconoce qué son las JAL, cuáles son sus funciones, quienes fueron elegidos y qué planes de desarrollo poseen para las diferentes localidades (LÓPEZ y AGUDELO). Se repite así lo anotado para la elección popular de alcaldes. Ambas abren el espectro de la representación política a nuevas élites, pero la población no participa electoralmente de manera significativa en estas contiendas, y no es asociada a formas flexibles de participación en la administración y desarrollo de las competencias descentralizadas. La frontera de la participación en la elaboración de los planes de desarrollo locales fue la participación-información y la participación-consulta. Es decir, la población, en algunos casos, señaló necesidades sentidas y manifestó predilección por determinadas acciones. El que ello haya sido considerado por los ediles y los sectores que contribuyeron a la formulación de los planes, fue aleatorio y marginal.

LA PARTICIPACION EN LO SECTORIAL

Comités de participación DRI

Objetivos e instrumentos

El Desarrollo Rural Integrado -DRI- en Colombia tiene inicio en 1976 bajo el gobierno del presidente López Michelsen. Su finalidad gira en torno a la "asistencia técnica y transferencia de tecnologías para la producción agrícola y la comercialización, el crédito para la producción, la dotación de infraestructuras viales, electrificación y regadíos, así como de apoyos para la satisfacción de necesidades básicas, dirigidas a comunidades de pequeños productores campesinos" (FAJARDO, 1992).

Dentro de estos objetivos y para cumplirlos se previó desde los inicios del programa la participación de las comunidades campesinas, a fin de facilitar las labores de capacitación para la asesoría técnica en producción y mercadeo, la capacitación para reforzar la organización campesina para la comercialización de los productos y la recepción de servicios de salud y educación.

El programa creó comités veredales de beneficiarios del DRI, compuestos por los usuarios de créditos para la producción y la comercialización y por aquéllos que eran beneficiarios de las otras líneas del programa. Un representante de cada comité veredal concurría al comité departamental y uno de éstos al comité distrital (nivel regional). También existía un comité nacional. En todos los, casos asistían los funcionarios representantes del programa en número creciente respecto de los usuarios, según asciende el nivel  territorial.  Las labores del comité eran las de coordinar el trabajo de las diferentes entidades que concurrían en la prestación de las líneas del programa, la evaluación de las actividades y la programación anual de las prioridades. En este sentido, los comités de participación campesina en el DRI constituyen el antecedente más serio de participación de usuarios en la ejecución de programas y en las estructuras  de las instituciones públicas, participando en el señalamiento de necesidades y potencialidades, la elaboración de prioridades, ayudando a la ejecución de programas y organizando a los usuarios directos e indirectos para los diferentes fines de la política pública. 

Resultados (logros y dificultades)

La respuesta de las comunidades campesinas a la propuesta de organización para la participación en políticas de crédito y asesoría técnica fue masiva. Un período de desencanto sucedió al constatar que las instituciones no tenían una ágil disponibilidad de recursos y capacidades de ejecución de compromisos. Sin embargo, en esas comunidades aisladas, pobres y fragmentadas,

las ofertas del programa y la posibilidad de presión y organización social en torno de los comités mantuvo la presencia en ellos. La dirección del programa DRI reconoció y estimuló este comportamiento al modificar en 1979 el carácter de los comités. Se crearon las asambleas veredales compuestas por todos los habitantes en donde hubiera al menos 15 usuarios del programa. Posteriormente. en 1983, y para ampliar la vinculación al programa, se permitió la coordinación con él desde cualquier forma de organización social campesina existente. sin exigir la creación de una organización expresa para el programa DRI. Con ello. se pretendió dar respuesta a las críticas sobre la generación de tantas formas organizativas campesinas como iniciativas públicas e instituciones existían. La dirección del DRI estimuló, sin embargo, la agremiación de los campesinos beneficiarios del programa, creando en 1985 la Asociación Nacional de Beneficiarios del Programa DRI-ANDRI. Esta contaba en 1987 con 40.000 miembros y amplió luego su base a todos los campesinos del país. independientemente de que hicieran o no parte del programa. Esta independencia gremial logró hacer sobrevivir las asambleas veredales después del segundo quinquenio del ochenta, cuando ya no fue prioritario para el gobierno el programa y menos la organización campesina.

Los evaluadores de los comités reconocen que éstos han facilitado el flujo de información y recursos de las instituciones y programas del gobierno. directamente a amplias capas de la población "objetivo". El filtro del clientelismo ha sido debilitado ya que éste se reproduce de la intermediación informativa y financiera entre el Estado y las comunidades pobres. Se reconoce también la función dinamizadora de los comités que han organizado la población para obras de infraestructura física y social.

El paquete descentralista de 1986 no varió fundamentalmente el papel de los comités veredales y de la participación campesina en ellos. Su función es la de detectar prioridades y programas en las áreas desarrolladas. por el DRI y hacer propuestas a los comités municipales y departamentales que deciden sobre la asignación de recursos cofinanciables con el Fondo DRI a nivel nacional. De tal manera, la participación arroja las señales de demanda para que instancias superiores estudien de su pertinencia y de los medios financieros existentes para su ejecución, ahora compartida entre un fondo nacional y los recursos municipales.

 

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1. Diferentes analistas coinciden en asignar una misma teleología a la elección popular de alcaldes. Sobre el particular ver CASTRO, JAIME, Respuesta democrática al desafío guerrillero, 1987, Ed. Oveja negra, Bogotá. Así mismo, GAITAN, PILAR y MORENO, CARLOS, 1992, Poder local: realidad y utopía de la descentralización en Colombia, Universidad Nacional, Tercer mundo, Bogotá, y RESTREPO,  DARÍO I, 1992, Descentralización y neoliberalismo, balance de un proceso, Fondo Editorial CEIR-Realidad Municipal, Bogotá.Regresar a (1)

2. Este dato incluye las alcaldías obtenidas por la Alianza Democrática M19, en 1992. Fuente: Registraduría Nacional del Estado Civil.

LA DESCENTRALIZACION DE LAS OBRAS PUBLICAS:

La panacea de la cofinanciación

Héctor-León Moncayo

* Director Ejecutivo del Instituto Latinoamericano de Servicios Legales Alternativos -ILSA-. Asesor Fundación Friedrich Ebert de Colombia -FESCOL

** Este ensayo fue preparado a principios de 1994, por lo tanto cuando se refiere al "gobierno actual" se trata del presidido por César Gaviria.

INTRODUCCION

El objeto del presente trabajo es analizar en qué medida, con qué criterios y en qué sentido ha venido avanzando el proceso de descentralización en el sector de Obras Públicas y Transporte. Esta denominación -Obras Públicas y Transporte- quizás no resulte del todo apropiada pues, como se verá más adelante, precisamente las reformas recientes reducen el sector al "transporte y la construcción de su infraestructura", eliminando otros componentes de lo que tradicionalmente se conocía como "obras públicas". La descentralización sectorial es sin duda un aspecto fundamental en el análisis global del proceso de descentralización en Colombia en el período posconstitución. Con la expedición de la ley sobre distribución de competencias y recursos (Ley 60 de 1993), que toca con el situado fiscal de salud y educación y con la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la nación, puede decirse que concluye el proceso en lo que se refiere al llamado sector social. Se incorpora claramente a los departamentos (también los distritos) dentro del esquema global de la descentralización colombiana, asimilando los campos de la salud y la educación que anteriormente se consideraban dentro de la problemática sectorial y como tales habían sido objeto de leyes específicas, predominantemente de desconcentración.

Con esta misma ley, la municipalización -origen de toda la descentralización- asume claramente un énfasis "social", calificando de esta manera lo que en un principio aparecía como descentralización del gasto público en general. Como se recordará, tanto en la ley 12 del 86, como en la 77 del 87 se abría un abanico bastante amplio de posibles destinaciones de la participación de los municipios, con la única condición de privilegiar la "inversión" . Ahora la propia ley, si bien enuncia 16 áreas de inversión, establece como prioridad obligatoria, una vez más educación (30%), salud (25%), agua potable (20%), recreación y deporte (5%) quedando de libre asignación tan sólo un 20%. Además, se atribuye explícitamente a los municipios la responsabilidad de otorgar subsidios a la oferta y a la demanda, en educación y salud, y a la demanda en vivienda, servicios públicos domiciliarios, en el agro y en general a la población "vulnerable", dado que allí se establece también una prioridad en el gasto hacia educación y salud.

Así pues, solamente permanece, del enfoque inicial de la descentralización, la prioridad asignada en agua potable y saneamiento básico (que también puede considerarse social). Visto detenidamente, el cambio es radical; desde un enfoque de inversión en servicios públicos, a uno de gasto social interpretado como salud y educación, redefiniendo las nociones de inversión y funcionamiento. Aunque se admite como destinación posible del remanente de los recursos transferidos casi todas las inversiones previstas en las disposiciones originales de la descentralización, lo cierto es que la lógica del nuevo esquema, así como la limitación de los recursos transferidos (aunque se hayan aumentado ), obligan a plantear otras fórmulas, centralizadas, desconcentradas, o descentralizadas, para atender el amplio campo que queda descubierto.

Dicho de otra manera: El hecho de que lo fundamental del esquema de transferencias intergubernamentales haya quedado orientado hacia el sector social -entendido en esta acepción restringida- hace más importante consagrarse ahora al análisis de los otros sectores, que si bien se suelen interpretar en relación con el "desarrollo", no son menos importantes, en nuestra opinión, desde el punto de vista de lo social. En ellos la problemática de la descentralización tiene que ver ahora con los esquemas de cofinanciación-privatización y no con los de transferencias. Uno de estos sectores es precisamente el de obras públicas y transporte.

LA DESCENTRALIZACION SECTORIAL

Antecedentes

En el período preconstitución, el tema sectorial había sido tratado principalmente en términos de desconcentración de las entidades nacionales que efectuaban inversiones regionales y locales. Poco más o menos en el sentido de los primeros esfuerzos en educación y salud. Solamente en el caso de los municipios y de ciertas competencias que les habían sido atribuidas, por ejemplo en materia de caminos vecinales, se venía intentando definir un esquema de cofinanciación. Esto era evidente en la política señalada para el Fondo de Caminos Vecinales, y también para el DRI, en buena parte inspirados en el PNR de la época Barco.

Cabe recordar que en un principio los departamentos no aparecían como destinatarios del proceso descentralizador. Sin embargo, la discusión sobre la distribución por regiones del presupuesto nacional venía de tiempo atrás. Como se sabe, esta repartición era -y todavía es- un proceso de negociación política entre el ejecutivo y las élites regionales, mediada más por las organizaciones partidistas que por el Congreso mismo. En la distribución regional habría que incluir hasta los proyectos de interés nacional, como carreteras troncales, grandes hidroeléctricas, montaje de refinerías de petróleo, etc., que en el juego político electoral tienden a convertirse en banderas de "redención regional".

Aparte de otras consideraciones sobre el papel del Estado y las posibilidades de corrupción, este mecanismo revelaba dos dificultades principales:

1) La inexistencia dentro de la planeación, la presupuestación y la ejecución del gasto público, de una real articulación entre lo sectorial y lo territorial. En otras palabras, la prevalencia de un gran margen de arbitrariedad en la asignación de los recursos.

2) La existencia de un crónico desajuste entre presupuestación y ejecución que conlleva falta de transparencia en los procesos de inversión pública (imposibilidad de seguimiento) y proliferación de obras inconclusas (imposibilidad de evaluación de resultados).

Los efectos de esta irracionalidad estructural sobre el equilibrio fiscal son evidentes.

Las propuestas de desconcentración

Preocupados de esta irracionalidad y sólo adicionalmente de la descentralización o el desarrollo territorial, los dos gobiernos anteriores propusieron diversas alternativas de reorganización. Se trató de habilitar a los departamentos para hacer el seguimiento de las inversiones nacionales en su jurisdicción, asignándole un papel de cierta importancia a las corporaciones regionales de desarrollo. Complementariamente se intentó utilizar los Consejos Regionales de Planificación CORPES para viabilizar la participación de las entidades territoriales en la conformación del presupuesto Nacional.

Finalmente, con la expedición de la Ley 38, nuevo estatuto presupuestal, se introdujo la figura del "delegado presupuestal" dando énfasis en este caso a la cofinanciación o coinversión, que como su nombre lo indica significa participación del presupuesto nacional en obras que cuentan con aportes de las entidades territoriales, en especial los departamentos. En alguna medida se obligaba a las oficinas seccionales de los ministerios o institutos descentralizados a coordinar con las autoridades departamentales.

Los resultados no fueron halagadores. Las anteriores propuestas se basaban más que todo en la apertura de espacios de coordinación, no en mecanismos de real participación territorial, y tenían como objetivo incrementar la capacidad de control sobre el gasto público por parte del ejecutivo.

En síntesis, aparte de la descentralización sectorial que estaba implícita en la atribución de competencias a los municipios -cuyo paradigma estaba en el desmonte de INSFOPAL por lo que se refiere al sector de agua potable-, de la obligación de cofinanciar con los municipios para Fondos como el de Caminos Vecinales y del DRI, y de los procesos de reorganización en salud y educación, ahora concluídos, los sectores restantes han permanecido en relativa indefinición. Para ellos se había mantenido el esquema de descentralización funcional o sectorial de las reformas de 1968. Es cierto que, por ejemplo en obras públicas y transporte, tanto los municipios como los departamentos podían adelantar inversiones con sus recursos propios, pero se conservaba el implícito de que las obras más importantes deberían hacerse con cargo al presupuesto nacional y a través de las oficinas seccionales de las entidades respectivas. Es más, a pesar de las variantes introducidas por el mecanismo de cofinanciación, se admitía que programas como el DRI seguían siendo programas especiales orientados desde el centro para inducir transformaciones y crear condiciones de desarrollo económico y social, en el entendido de que las regiones destinatarias no estaban en capacidad de hacerlo bajo su propia espontaneidad y con sus propios recursos. Así, la infraestructura institucional de las entidades territoriales, especialmente en cuanto capacidad técnica y de gestión, se conservó en un bajo nivel (con pocas excepciones), dependiente de la iniciativa y acción de las instituciones nacionales. Vale anotar, eso sí, que en algunas de éstas la capacidad técnica y aún de gestión, ha sido incontrovertible, por ejemplo en Caminos Vecinales. Esto último permite anticipar una observación sobre las propuestas descentralizadoras actuales: Lo que ya era cierto, en agua potable y otros servicios de carácter municipal, es decir el escaso desarrollo institucional, lo es aún más en sectores como obras públicas y, transporte, por lo menos en lo que se refiere a los municipios, o su gran mayoría; con el agravante de que estas capacidades institucionales técnicas tampoco se pueden encontrar a nivel local en el ámbito privado. Reducir la cuestión aun problema de cofinanciación es perder de vista el conjunto de las funciones que han venido prestando ciertas instituciones.

EL SECTOR DEL TRANSPORTE

Redefinición del transporte

El eje de las transformaciones actuales ha sido la conversión del Ministerio de Obras Públicas y Transporte en un Ministerio de Transporte. Una transformación hasta cierto punto formal porque en la realidad las obras que no son de infraestructura de transporte han sido desde siempre adelantadas bajo la iniciativa de otras entidades, por ejemplo hidroeléctricas, torres y equipos de transmisión eléctrica, infraestructura de telecomunicaciones, proyectos de adecuación de tierras, edificios públicos, instalaciones deportivas, etc. sin contar acueductos y alcantarillados y otras "municipales". Entre lo que se abandona realmente con la reducción al "transporte", quizás sólo podríamos mencionar monumentos públicos y parques nacionales. Sin duda el cambio de nombre tiene más que todo un efecto simbólico -o subliminal- y es el de sugerir desde ya que la construcción de infraestructura (incluyendo la de transporte) nunca más se hará directamente por parte del Estado y que esta entidad sectorial (el ministerio), como otras, solamente se ocupará de fijar políticas y de la regulación. Esta observación sería innecesaria sino fuera porque revela una intención fundamental de la actual política. En los decretos y los proyectos de ley tal declaración de principios aparece una y otra vez, obsesivamente. El transporte, desde luego, es de por sí un ámbito bastante amplio y complejo. En términos sencillos podría definirse como el traslado de personas, animales o cosas de un punto a otro del espacio geográfico, utilizando cualquiera de los medios que la naturaleza y la técnica han puesto al alcance del hombre. No sólo forma parte del bienestar de la sociedad y de las posibilidades de ejercicio de la libertad, sino que en sentido económico ocupa un lugar privilegiado en la extensión del mercado, en la formación de los costos y

por tanto en las condiciones de la acumulación de capital. Por definición es un asunto público, independientemente de que a la vez sea una esfera de inversión privada y de valorización del capital.

En principio hay, pues, que diferenciar entre transporte de carga y de pasajeros. Luego, diferenciar según el modo: carreteras, ferrocarril, fluvial, marítimo, aéreo, por ductos. Finalmente entre la infraestructura (vías en sentido amplio), los vehículos (también en sentido amplio) y la actividad transportadora propiamente dicha.

La política pública tiene entonces que ver con la infraestructura, la industria del transporte y la regulación de la operación misma (tránsito en sentido amplio). El objetivo general de esta política será entonces asegurar, para el sector, disponibilidad, acceso, economía, eficiencia, y eficacia, expresada esta última seguramente en velocidad, confiabilidad, y seguridad.

Ahora bien, como parte de una política de desarrollo, siempre se ha considerado como un instrumento privilegiado para mejorar las condiciones de la acumulación de capital. No debe extrañar, por lo tanto, que en Colombia como en casi todos los países haya sido objeto de la intervención directa del Estado y parte importante del gasto público, sobre todo cuando se considera que es una forma de remover los que se llamaban "obstáculos al desarrollo". Caso típico en el cual la inversión pública tenía que garantizar, por ejemplo, la construcción de la infraestructura, ante la ausencia de un sustituto por la vía del mercado que sólo podía venir en una etapa de crecimiento autosostenido. En Colombia fue un imperativo claro de la economía exportadora por lo que se refiere al río Magdalena o a la red ferroviaria, y, luego, de la integración nacional, en un país como éste de compleja orografía. Hasta hace poco era una opción programática indiscutible pese a que sus resultados no fueran satisfactorios; es esta opción precisamente la que se abandona con las propuestas actuales; no se trata por lo tanto de una simple reforma institucional o de una reestructuración del gasto público; la política de desarrollo cede su lugar, si acaso, a una simple política pública.

Situación actual del transporte en Colombia

No es posible aquí, ni necesario, presentar una historia del transporte en Colombia ni intentar su evaluación. Bástenos mencionar el panorama al que se ha llegado, como resultante, principalmente, de una actitud pasiva ante las fuerzas económicas y los intereses Políticos, hecho paradójico si se piensa en los postulados prevalecientes del intervencionismo de Estado. En términos concretos es un resultado de la irracionalidad en los procesos de inversión pública que se mencionaron antes.

En la actualidad, del total anual de la carga transportada en el país, un 51% aproximadamente se moviliza por carretera. Sin embargo, si se excluye lo correspondiente a ductos (petróleo y gas) que es un 35% y el carbón del Cerrejón que es prácticamente la totalidad del uso del ferrocarril, el transporte por carretera representaría un 95% del total. En el transporte de pasajeros la situación es igual. Por carretera se moviliza el 92%; por vía aérea 6%, y sólo el pequeño porcentaje restante por río o ferrocarril.

La realidad nos muestra entonces que, en Colombia, la política de transporte se ha venido transformando en "política de carreteras" y que el ministerio, no solamente se reduce a ella, por la vía de los hechos, sino que, como se verá más adelante, carece de control institucional sobre los otros modos (escasamente atiende el fluvial). Por ejemplo, en lo que se refiere al comercio exterior que es fundamentalmente marítimo, el control institucional corresponde a DIMAR que es una Dirección del Ministerio de Defensa. Es por eso que, a pesar de hablarse desde hace mucho tiempo de estrategias de transporte multimodal, es decir aquellas que aprovechan la complementariedad entre los modos de acuerdo con sus ventajas comparativas en cuanto eficiencia y costos, todo esfuerzo ha sido inútil. En realidad atenta contra la lógica espontánea de

las fuerzas y los intereses creados. Las propuestas actuales, como se verá, no parecen invertir el sentido de dicha lógica, pues no tocan esa que debería ser la problemática fundamental para cualquier política.

Ahora bien, se ha venido diciendo que la cobertura de la red de carreteras en el país es casi total. Dicha afirmación puede y debe ser discutida no sea que volvamos a caer en las ilusiones del "sobredimensionamiento", de ingrata recordación. Sin embargo, aparte de ello, debe advertirse desde ya que de esa red sólo el 12% está pavimentada. La distribución del kilometraje según la clasificación habitual es la siguiente:

- Troncales 6.000

- Secundarias 38.000

- Penetración 58.000

De este kilometraje el MOPT, a través de Fondo Vial Nacional atendía la totalidad de las consideradas hasta ahora troncales y el 55% de las secundarias. A través del Fondo de Caminos Vecinales se atiende el 52% de las de penetración. Lo restante se reparte entre departamentos y municipios.

Los recursos con que cuenta el sector central para esta atención son los siguientes, por lo menos nominalmente:

-Del presupuesto Nacional

-De peajes y otras contraprestaciones

-De valorización

-De impuesto sobre los combustibles

-De crédito externo

Sobra anotar que la estrategia de financiación, en la práctica estuvo apoyada en el impuesto a los combustibles que dio origen a la constitución del Fondo Vial en 1967, y, por otra parte, en el crédito externo. En cuanto a la aplicación de estos recursos una somera evaluación nos muestra que históricamente la inversión tuvo un crecimiento importante en principios de los años 80 durante la vigencia del "Plan de Integración Nacional"; luego desciende para incrementarse otra vez del 86 al 89. A partir de este año comienza a disminuir otra vez en forma preocupante. El problema adicional consiste en que no todos estos recursos se destinan a construcción, conservación, rehabilitación o recuperación de la red física. Una parte va al servicio de la deuda y otra a funcionamiento. En su conjunto la inversión pública en el sector transporte tiene más o menos el mismo comportamiento y tal vez más acentuado hacia la baja si se tiene en cuenta que el fluvial (bastante poco significativo) y el férreo, entran en definitiva decadencia en este período. Quizá se registre un aumento durante los últimos dos años, pero atribuible a los costos de la reorganización en ferrocarriles y puertos.

Cabe anotar que los modos marítimo, aéreo y ductos prácticamente se autofinancian, de ahí que la dependencia de los recursos públicos se refiera fundamentalmente a los primeros mencionados. Finalmente una advertencia que resulta útil para reconsiderar los lugares comunes de los diagnósticos. En realidad el ministerio directamente sólo ha venido ejecutando obras de conservación y rehabilitación pues la construcción de vías como tal siempre se ha hecho por contrato. La conservación ha sido pues fundamentalmente la función de los 26 Distritos de Obras, distribuidos por todo el país. Recientemente, inclusive, aún esa labor de mantenimiento ha sido

adelantada también por contrato con más o menos 300 microempresas asociativas. Si se añade a esta constatación la dinámica de la distribución regional del presupuesto que se comentó al principio, es fácil concluir que no ha existido una real estrategia en materia de infraestructura; aparte de algunas obras en las troncales, las cuales se contratan ( el ministerio, por cierto, tiene organizada la información por contratos y no por obras), la intervención pública se ha dispersado en acciones que se ejecutan bajo presiones.

El diagnóstico y las soluciones propuestas

El gobierno actual ha tenido, ciertamente, una política nítidamente expuesta y publicitada. No ha sido puesta en práctica en lo fundamental, pero sí es explícita, especialmente en los documentos del Ministerio, del DNP y del CONPES, y en el Plan Nacional de Desarrollo. Actualmente, se adelanta, por contrato con un consorcio de firmas consultoras, la elaboración de un Plan Maestro de Transporte.

 No obstante, independientemente de los resultados de este estudio, la política ya está definida; es muy simple y se basa en dos ejes principales: la reorganización institucional y el llamado Plan Vial de la apertura. El segundo es solamente la justificación de las obras que se piensan adelantar: algunas carreteras, la rehabilitación de ciertos tramos de las líneas férreas y un esfuerzo de recuperación del río Magdalena. El primero es, con mucho, el verdadero propósito de la política. Como quien dice: el problema, según el actual gobierno, es institucional.

No cabe duda que el diagnóstico está claramente marcado por la solución que se pretende ofrecer. Se insiste en que las dificultades del sector se han originado, de una parte, en la gran dependencia de la construcción de infraestructura de la capacidad de ejecución del Estado y en el exceso de su intervención, tanto en regulación (que como es usual se confunde con la tramitomanía) como en gestión directa; características que habrían inhibido la participación del sector privado. y de otra parte, en el acentuado centralismo existente.

Si este es el diagnóstico, la solución no puede ser otra que privatización, desregulación y descentralización, que son los axiomas del enfoque hoy en boga.

Algunas de las observaciones presentadas anteriormente servirían desde ya para cuestionar este diagnóstico, nada más que por el hecho de que hemos introducido elementos de juicio que allí, deliberadamente, no se tocan. Por ejemplo, cuando se recuerda que la construcción directa no es una de las características de nuestro ministerio. O cuando se abre el interrogante de si en las decisiones de inversión el problema está en el centralismo o más bien en la irracionalidad de la participacipación-presión regional. O, finalmente, cuando se revela que la característica institucional del sector está más que todo en la dispersión. Pero esto ha de ser objeto de otro ensayo. Por la pronto sólo una cosa debe quedar clara: En el diagnóstico no se analiza la relación del sector con el tipo de desarrollo económico que se ha traído -y la explicación de la perversa concentración en el sistema carretero- ni se identifican las necesidades actuales y las posibilidades de aprovechar a fondo los recursos del país. En suma, en el diagnóstico no se enfrenta el problema real del sector que es en buena parte la ausencia de planeación.

Ya para terminarse el presente gobierno, no tiene mucho sentido reiterar los programas concretos 91-94 o el plan vial al año 2000 que se incluye en el Plan de desarrollo. (El propósito es bastante obvio: otra vez concentrándose en carreteras, fortalecer los corredores que llevan a la Costa Atlántica y algunas transversales necesarias para ellos. En segundo lugar mejorar las vías a Buenaventura y Tumaco). Basta concretarse en el reordenamiento institucional que, siendo el eje de la política, es además objeto del presente trabajo.

LA REORGANIZACION INSTITUCIONAL

Antecedentes

Como se ha dicho, detrás del término reorganización institucional,

se esconde un cambio de opción programática que excluye la noción de planeación para el desarrollo, único terreno de real solución para los problemas planteados. Curiosamente, aún dentro de un modelo de apertura como el impuesto, este debería ser un ámbito privilegiado de intervención; pocos países en las condiciones actuales del nuestro decidirían una solución de mercado para el sector y sin embargo esa es la opción.

Dentro de la terminología de la reorganización institucional el    objetivo explícito del gobierno es redefinir las relaciones entre el Estado y los particulares, y dentro del Estado, entre los diferentes niveles territoriales. Al respecto se habían venido dando pasos importantes desde tiempo atrás.

1) El primero, ya mencionado, fue la decisión de adelantar las labores de conservación y aún de recuperación de carreteras, por contrato con microempresas asociativas. Esta decisión desplazó de su función principal a los Distritos de Obras. Esto significa que si era cierto que estas dependencias eran enormemente ineficientes, que ya no contaban con personal de campo verdaderamente adecuado y que en sus talleres se acumulaban equipos de los cuales no se tenía ni siquiera un registro preciso, en mal estado subutilizados, la política apuntaba a mantener el statu quo ofreciendo otra alternativa para el servicio que debía prestarse.

A pesar de que seguramente ya no hay posibilidad de replanteamiento, queda de todas maneras la inquietud de si no hubiese sido posible intentar una reforma de dichos Distritos, haciendo, mucho más rígido el control sobre los mismos, pero sobre todo alterando la lógica de la ejecución de las inversiones regionales y locales.

Al parecer la coordinación propuesta con las autoridades departamentales no tuvo ningún efecto positivo sobre su estructura y modos de gestión. Es más, en las nuevas circunstancias lógicamente el proceso de descomposición administrativa tenía que avanzar aceleradamente. A la fecha los distritos ya son verdaderamente un peso muerto. Las evaluaciones de la nueva modalidad son hasta ahora financieras e indican una mayor eficiencia, expresada en menores costos por kilómetro conservado o recuperado. Esto hasta cierto punto es algo obvio pues en la operación de los distritos hay un costo de planta de personal con un acumulado de prestaciones sociales y otros beneficios convencionales, además de otros costos fijos y de funcionamiento administrativo, lo cual no es válido para las empresas asociativas que fijan el monto de los contratos según mínimos costos. Sin embargo, no hay una evaluación consistente de los resultados en términos de calidad y durabilidad y sobre todo de rendimientos a escala, en relación con el hecho de que en muchas carreteras tendría que adelantarse una labor más de rehabilitación que de conservación.

2) El segundo -ya bastante comentado en el país- fue la liquidación de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia y su reemplazo por tres empresas y donde, discutiblemente, la construcción de infraestructura sigue a cargo del Estado, mientras que la operación se deja al sector privado. Pasado ya algún tiempo, la evaluación no arroja resultados muy positivos: al tiempo que se incurre en el costo de la liquidación, especialmente en términos del personal licenciado, el esfuerzo de inversiones en la rehabilitación de vías es todavía demasiado modesto como para que posibilite un despegue de la inversión privada en la operación. Esto tiene dos consecuencias que vale la pena mencionar. En primer lugar, a medida que pasa el tiempo el ferrocarril va siendo desplazado definitivamente como opción de transporte, imposibilitando a la vez la formulación de estrategias multimodales. En segundo lugar, el costo del desmonte, se suma a los que  se habían asumido antes (EMPOS y ACUAS), a los que se siguen asumiendo (Puertos), ya los que vendrán en un futuro inmediato. Es un fenómeno preocupante que pone en cuestión las posibilidades de equilibrio fiscal de los próximos años.

3) El tercer paso ha sido la liquidación de Puertos de Colombia cuyas implicaciones inmediatas son similares a las comentadas antes. A pesar de que la aparición de terminales privados ya era un a hecho reconocido, la verdad es que la habilitación (e infraestructura) y la gestión de los puertos entendidos geográficamente va mucho más allá de dichos terminales. En este sentido preocupa la indefinición o lentitud en la conformación de las sociedades portuarias que supuestamente, dentro de un enfoque de descentralización, tendrían que contar con la iniciativa y los recursos de las entidades territoriales, ya sean municipios o departamentos. Como se sabe, la inversión privada en este caso depende en gran medida de las posibilidades concretas de exportación y su rentabilidad. Frente a un mercado mundial inestable y con graves restricciones como el actual, las decisiones de inversión en esta esfera son difíciles. No siempre se da el caso de un proyecto integrado como el del carbón del Cerrejón. Nuevamente aunque sea tarde, valdría la pena preguntarse si no existían otras alternativas de reestructuración del sistema portuario.

4) Finalmente, y aunque corre paralelo a la reforma del ministerio que se comentará enseguida, hay que mencionar la iniciativa de otorgar en concesión la construcción de vías, lógicamente dando la  posibilidad de que la empresa concesionaria, durante un tiempo explote económicamente su uso a través del cobro de peajes, tarifas u otras contraprestaciones. Esto desde luego implica algunas modificaciones y adecuaciones jurídico-legales e induce una transformación importante en el carácter de servicio público que se atribuye al transporte.

Una cosa es que el Estado abandone la ejecución directa de obras y como ha sido tradición en Colombia la operación directa del transporte, y otra es que la propia infraestructura sea objeto de explotación económica, sometiendo su desarrollo a una lógica de mercado. Implicaría un nuevo e importante dispositivo de regulación que tocaría no sólo con las especificaciones técnicas para garantizar adecuación y seguridad a las vías, sino también la atención prioritaria de claras necesidades de desarrollo, la prevención de efectos ambientales negativos, y, por supuesto, un marco aceptable  para la fijación de tarifas. Hasta ahora sin embargo, las modificaciones jurídicas marchan en otro sentido. En el estatuto de contratación que merece estudio aparte, se registra ya una modificación importante. Además de incluir la concesión para la construcción de Obras públicas como una modalidad especial del contrato estatal, se establece además que la iniciativa para concesionar pueda provenir de los mismos particulares. Esta precisión adicional revela la importancia del tema que se está sugiriendo. En realidad el sistema de concesiones como mecanismo de desarrollo de la infraestructura enfrenta el problema de la rentabilidad requerida. Admitir la iniciativa de los particulares, independiza relativamente este desarrollo de los planes trazados desde el Estado. En ese sentido habría que aceptar que la estrategia racional de desarrollo del sector coincide con la lógica impuesta por las rentabilidades relativas. y aparentemente es así si se tiene en cuenta que el mismo gobierno establece como prioridad ciertas troncales (pensando sólo en carreteras) y las define en buena parte por el elevado tráfico promedio y la mayor ponderación que tenga en éste el tráfico pesado, casos en los cuales es de esperarse una alta tasa de retorno para el posible inversionista. Aparte de que no parece conveniente que el Estado se prive, justamente, de lo que puede ser un modo de autofinanciamiento para el sector, la inquietud es esta: Si la estrategia fuere distinta, atendiendo mucho más a las necesidades de desarrollo económico y a las posibilidades de formulas multimodales, la conclusión deja de ser evidente.

Replanteamiento global

A pesar de que los pasos que se han dado constituyen, por decirlo así, "picas en Flandes", en términos del cambio de orientación de las políticas públicas en esta materia, es claro que debía adelantarse una transformación del marco normativo e institucional. El gobierno preparó entonces el proyecto de lo que hoy es la Ley 105 de diciembre de 1993 sobre el sector y el sistema nacional de transporte.

En este proyecto, y especialmente en su versión inicial, se establecía un marco conceptual e institucional que de alguna manera corresponde a lo que en nuestra opinión sería un verdadero reordenamiento, enfocado a la descentralización. Para empezar, una definición del sector y de lo que sería el Sistema Nacional de Transporte: Se ubica allí el carácter de servicio público que tiene el transporte y en consecuencia con ello la participación específica tanto de los particulares como del Estado en sus diferentes niveles territoriales; así mismo los principios que rigen su regulación y las autoridades competentes para definirla y para aplicarla.

En segundo lugar, lo referente a la infraestructura de transporte. Para el tema que nos ocupa, muy importante es la definición de la infraestructura nacional que comprendería:

-La red nacional de carreteras (se incluyen las especificaciones técnicas).

-Los ríos y canales navegables.

-Los puertos públicos marítimos de propiedad de la nación.

-Las líneas férreas de propiedad de la nación

La red de radio-ayudas de propiedad de la nación.

La red de oleoductos y poliductos de ECOPETROL.

Faros, boyas y otros elementos de transporte marítimo.

En el mismo orden de ideas se define la infraestructura departamental; igualmente la municipal y distrital.

Fácil es comprender que este marco resulta indispensable para llegar aun verdadero esquema de distribución de competencias y recursos en el sector. En lo que se refiere a competencias cabe resaltar que en este proyecto claramente se precisa lo correspondiente a departamentos y municipios y lo que es más importante, se trazan los lineamientos de un plan para el traspaso de dichas competencias cuando ellas se encuentren a cargo de la nación. Por otra parte, se preveía un esquema de distribución de los recursos. Precisamente, en la versión inicial se contemplaban, además de tarifas, peajes y de la valorización, algunas transferencias hacia las entidades territoriales para conservación y construcción de carreteras. Dichas transferencias desaparecieron del texto cuando se presentó el proyecto NO.100 en el cual se habla más bien de los recursos de cofinanciación del Fondo de Infraestructura Vial y Urbana (D. 2132). En todo caso, sí se plantean criterios de financiación.

Finalmente se tocan los aspectos de adecuación de las estructuras administrativas de las entidades territoriales, y de los planes territoriales de transporte. En síntesis, el proyecto, representaba una propuesta global de reordenamiento, discutible seguramente, pero válida como esfuerzo de reforma comprehensiva.

Una vez en el Congreso, la Comisión nombrada para el efecto,  hizo una serie de correcciones, algunas que contribuían a aclarar sus términos, otras, confunden los contenidos toda vez que expresan el resultado de presiones de grupos de parlamentarios. Como se dijo, la ley ya fue aprobada por el Congreso. Allí se incluyen ciertas "salvaguardas". Por ejemplo, cuando dice: "La Nación no podrá entregar responsabilidades sin la definición, apropiación o giro de los recursos necesarios". (Art. No.16)

De la Ley al Decreto. Nuevamente la vía ejecutiva

Sin embargo, como es de frecuente ocurrencia en el estilo colombiano, después de varias revisiones, el proyecto se empantanó en el Congreso. Para el gobierno la solución fue anticiparse, expidiendo el Decreto 2171, por el cual se reestructuró el Ministerio de Obras Públicas y Transporte, en diciembre de 1992, dentro del famoso paquete de "modernización del Estado". Como si hubiese renunciado a la ley para asegurar lo más importante por vía ejecutiva y buena parte de las dificultades y vacíos que ahora se observan dependen de este desenlace.

En principio este decreto debería considerarse como una simple  adecuación institucional. Igual que todos los demás de la modernización pues en el espíritu del artículo 20 de la Constitución se buscaba reestructurar la rama ejecutiva para ponerla en consonancia con la nueva distribución de recursos y competencias que, estando prevista en la misma Carta, debía desarrollarse legislativamente. El problema consiste en este caso (y tal vez en otros) en que la dicha reasignación de competencias, así como el replanteamiento en el enfoque, no estaba desarrollada. Es por eso que el decreto materializa la reasignación de funciones, la mayoría de las veces por exclusión.

Es decir, al definir las funciones del Ministerio se deja en la práctica un conjunto de ellas que tendrían que ser asumidas por las entidades territoriales. Al mismo tiempo, consagra implícitamente el nuevo enfoque de la política de transporte cuando delimita la nueva órbita de acción del Ministerio y sus nuevas entidades adscritas. Efectivamente hay una coherencia con los lineamientos expresados en el proyecto de ley -es más, algunos puntos que se encontraban en su versión inicial aparecieron en el decreto- sin embargo el hecho de que ese proyecto que se juzgaba necesario ( es decir su contenido se consideraba materia de ley) no hubiera agotado su trámite parlamentario, deja una duda: podía, el gobierno, pasarlo como decreto, o estaba rebasando el marco de las facultades de que disponía ?

EL SISTEMA TRIBUTARIO DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES DENTRO DE LA ESTRATEGIA DE DESCENTRALIZACION*

Ariel Cifuentes Noyes**

* Este trabajo contó con la colaboración de Alejandro Reyes Quintero, en el procesamiento de la información estadística.

** Magistrado de la Corte Constitucional. Consultor de la Fundación Friedrichl Ebert de Colombia, FESCOL.

INTRODUCCION

El desarrollo reciente de acciones dirigidas a reestructurar los instrumentos fiscales que sustentan el proceso de descentralización colombiano ha renovado la discusión sobre el desempeño fiscal territorial, su potencial de generación de rentas propias, la eficacia de acciones dirigidas a modernizar y robustecer los tributos territoriales y el diseño de un sistema de transferencias que distribuya más equitativamente los servicios y el bienestar para la población, sin constituirse en desestímulo para la realización de esfuerzo fiscal propio de las administraciones subnacionales.

Desde la promulgación del Informe Final de la Misión de Finanzas Intergubernamentales, se han registrado hechos que han modificado las estructuras hacendísticas de las entidades territoriales y las relaciones fiscales entre éstas y la Nación. La expedición de una ley que intentaba modernizar los tributos departamentales y municipales, el aumento de las dos principales transferencias que

financian a esos niveles, el desarrollo de un amplio programa de traslado de funciones hacia los entes territoriales, la reforma constitucional, los resultados de la Misión para la Descentralización y la presentación de proyectos de ley para la expedición de un Régimen Tributario Territorial constituyen abundante material para intentar un análisis, a título de balance, sobre lo ocurrido a lo largo de una década de transformaciones y agitación de propuestas.

Para cumplir este cometido, este trabajo se ha organizado haciendo referencia a cada uno de los hitos mencionados, para concluir en el análisis de los resultados, en la identificación de tendencias, tanto en el discurso como en las reformas, y en la formulación de algunos elementos a ser considerados como fundamento de una estrategia global (de descentralización) alternativa a la que esbozan el discurso y las reformas mencionadas.

El primer capítulo se refiere a la situación de las finanzas territoriales a comienzos de la década, en comparación con el fisco nacional y el consolidado del sector público colombiano; en el segundo, se alude a los planteamientos de la Misión Bird- Wiesner sobre Finanzas Intergubernamentales y a las recomendaciones generales el tercero, se refiere a las reformas adoptadas en desarrollo de dichas recomendaciones: la Ley 14 de 1983, la Ley 12 de 1986 y las demás normas que reglamentan o modifican aspectos específicos de la materia contenida en dichas leyes; en el cuarto capítulo se traen a colación las modificaciones introducidas por la Constitución de 1991; el quinto, sintetiza los planteamientos centrales de la Misión para Descentralización; en el sexto capítulo, se elabora una síntesis del contenido de los últimos proyectos presentados para el establecimiento de un régimen tributario para las entidades territoriales; el séptimo contiene una evaluación de los resultados obtenidos con la reformas y del contenido del discurso y de los proyectos de ley; finalmente, se identifican algunos elementos para la posterior formulación de una estrategia fiscal alternativa, como parte constitutiva de un modelo más coherente de descentralización.

ANTECEDENTES

Según datos de la Misión Bird-Wiesner (1), en 1967 el nivel nacional generaba el 73.7% de los ingresos tributarios totales, un 16.6% era recaudado por el nivel departamental y el 19. 7% correspondía al nivel municipal. Para 1978, la Nación había elevado su participación a 84.5%; los departamentos habían perdido 6.6 puntos porcentuales en su participación (más de una tercera parte), situándose en 10% de los ingresos tributarios; también los municipios habían perdido peso en el consolidado tributario (43%), para llegar a contribuir con tan sólo un 5.5% de dicho total.

Sobre esta base se elaboró el diagnóstico de la Misión, que mostraba una exigua capacidad de generación de recursos propios por parte de las entidades territoriales, reflejo de instrumentos fiscales antitécnicos, heterogéneos e inelásticos al crecimiento de la actividad económica. Esto no sólo era indicativo de un rol marginal en la gestión de ingresos públicos, sino que se manifestaba en la necesidad de movilizar hacia ellas recursos de la Nación, por medio de transferencias, para atender sus necesidades de gasto.

En efecto, los recaudos tributarios departamentales pasaron de contribuir con el 49.5% de los ingresos totales de este nivel en 1967, a 27.2% en 1978 (2); perdieron 22.5 puntos porcentuales, o sea un 46% de su peso dentro del total. Esa pérdida fue compensada con transferencias nacionales, las cuales pasaron de aportar un 19.3% del total de ingresos departamentales en 1967 a 38% en 1978.

Para el caso municipal, los impuestos generaban el 30% de los ingresos totales en 1967 y pasaron a 18.7% en 1978, con una pérdida de participación del 38%, compensada en parte con transferencias, que ampliaron su participación de 7.7% a 12.5% en el mismo lapso; como también con otros ingresos no tributarios (operación comercial de empresas públicas municipales), cuyo producto pasó de significar un 35.4% de los recursos totales en 1967 a 44.5% en 1978. (3)

Así, según la Misión, se configuraba una inadecuada estructura fiscal del sector público colombiano, pues en ella los entes territoriales no contaban con la solvencia financiera necesaria para atender sus responsabilidades y era necesario mantener un sistema de transferencias basado en la distribución sin contraprestación de una proporción considerable de recursos de la Nación, lo cual desestimulaba la realización de esfuerzo fiscal en la generación de rentas propias por parte de las primeras. Esta situación se caracterizó como pereza fiscal y, junto con la proliferación de rentas de destinación específica, recibieron la denominación de laberinto fiscal, considerado como problema central de la organización fiscal colombiana.

El crecimiento real anual de los ingresos tributarios departamentales entre 1967 y 1981 fue de 1.7% ; el de los tributos de los municipios capitales fue de 2.3%, en ambos casos inferior al crecimiento promedio de la economía y al crecimiento demográfico. Al considerar el subperíodo 1977-1981, dichas tasas fueron del 3.8% y 4.1%.

En el caso de los departamentos, el renglón de rentas más dinámico en el período completo fue el impuesto al consumo de licores (con un crecimiento del 2.8%), seguido del impuesto al consumo de cerveza (2.3%).

Se registraba también una gran disparidad en la tributación departamental per cápita. En 1968, Cundinamarca, con el nivel más alto, tenía un ingreso tributario real por habitante de $293, mientras en la Guajira sólo se generaban $39 por habitante; en 1975 esos dos departamentos pasaron a generar $273 y $31 por habitante, respectivamente. El nivel promedio real de tributación pasó de $149 a $116 en el mismo lapso; durante el período, el ingreso tributario departamental como proporción del ingreso personal pasó de 3.4% a 2.1 %. Debido a los grandes diferenciales registrados en esfuerzo fiscal, (4) en 1975 solamente 7 de un total de 22 departamentos se situaron por encima del promedio en el índice nacional (equivalente a 100). (5)

También la elasticidad de los tributos con respecto al ingreso departamental (producto interno bruto) era baja y desigual entre regiones. Frente a un promedio de 0.73 para el caso del impuesto al consumo de cerveza, el valor más alto, para el Valle, fue de 1.66 entre 1967 y 1975, mientras que el más bajo fue de 0.59 para Cundinamarca (Tabla 11-5 del mismo informe). En el caso del impuesto al consumo de licores, la elasticidad promedio fue de 0.87 , con niveles entre 0.31 (Magdalena) y 1.52 (Caldas). En el impuesto al consumo de tabaco, la elasticidad promedio fue de 0.77, con un nivel mínimo de 0.19 (Guajira) y máximo de 1.13 (Sucre).

En el caso de los tributos municipales, el impuesto predial generaba en 1978 el 30.8% de los ingresos tributarios totales (incluida la contribución de valorización); el de industria y comercio, un 26.2%; la valorización, un 15.2% y los demás impuestos un 27.7%. De dicho total, un 68.1% se generaba en las tres ciudades principales, un 14.8% en las demás capitales departamentales y sólo un 12.1% en el resto de municipios. La tributación per cápita era de $713 en el primer grupo, de $269 en el segundo y de $75 para el tercero, con un promedio general de $264 por habitante (6).

Para los municipios capitales, entre 1967 y 1978 el impuesto de industria y comercio registró un comportamiento bastante dinámico; al considerar los municipios no capitales se observaba un crecimiento real negativo tanto en industria y comercio, como en el predial. Su contribución a la generación total de recaudos tributarios municipales pasó de 17% en 1967 a 28% en 1979.

Excluidas Bogotá  (7) y Medellín, la tarifa efectiva del predial en 1980 era de 10.7 por mil en Cali, de 10.1 por mil en Barranquilla; entre el 1.2 por mil (Villavicencio) y el 4.1 por mil (Pasto) en las demás capitales y de 2.4 por mil en promedio para los municipios restantes  (8).

Para 1980, los ingresos tributarios nacionales representaban un 10.6% con respecto al PIB; los tributos departamentales, un 1.6% y los municipales, un 0.7%. Dentro del consolidado de ingresos

tributarios del sector público colombiano, los impuestos nacionales aportaban un 82.2% del total, mientras los departamentales contribuían con 12.4% y los municipales con 5.4%.

De otra parte y, quizás, más importante porque determina la justificación real y el objetivo más inmediato de las reformas emprendidas entre 1982 y 1983, la situación de las finanzas nacionales acusaba un estado crítico, manifiesto en la situación del déficit fiscal -extendido también al orden territorial-; alta inercia en la presupuestación de los gastos, agudización de tendencias inflacionarias, estimulada por la exacerbada utilización de mecanismos inflacionarios para el financiamiento del déficit público; elevados niveles de evasión y elusión fiscal, sumadas a la carencia de autonomía y a la debilidad de la administración tributaria. Finalmente, la recesión constituía elemento central del entorno dentro del cual se formularían las medidas de reforma fiscal (9).

La Misión sobre Finanzas Intergubernamentales partió de la base de considerar globalmente los instrumentos estatales con los cuales pueden modificarse las condiciones del desarrollo regional: las políticas sectoriales, la política fiscal nacional, su estructura tributaria y la política tarifaria de los servicios públicos.

De otra parte, ocupa lugar central la formulación de recomendaciones para fortalecer los recursos fiscales territoriales, bajo la consideración de que las ciudades mayores y los departamentos más ricos podrían autofinanciar la expansión de sus servicios públicos.

Complementariamente, se debería ajustar los sistemas de transferencias, para compensar la debilidad fiscal de los entes territoriales que poseían los más bajos niveles de ingreso y producto per cápita.

Dado que una reforma más profunda de los sistemas de transferencias requería de una reforma constitucional, el énfasis quedó en el ajuste de los instrumentos fiscales territoriales, preservando sin modificaciones profundas dichos sistemas.

Se consideró que los impuestos predial, industria y comercio y la valorización podrían constituir una fuente importante de recursos municipales. Habría que solucionar la tendencia al erosionamiento del valor de la base gravable del predial, agudizada en coyunturas inflacionarias; en industria y comercio, habría que unificar y modernizar las bases gravables y las estructuras tarifarias, y recurrir más ampliamente al financiamiento de obras por valorización.

Las recomendaciones generales para el fortalecimiento de los ingresos tributarios territoriales se dirigieron a los siguientes puntos:

-Modernizar las estructuras tributarias.

-Mejorar la capacidad de respuesta de los instrumentos tributarios frente a los cambios en los valores de los bienes o transacciones sujetos a impuestos.

-Unificar las bases gravables de los impuestos, utilizando para ello los modelos y experiencia desarrollados en algunas ciudades y departamentos .

-Automatizar, en lo posible, los ajustes de las bases gravables, especialmente para el predial (10)

-Entre la opción de transformar el impuesto de industria y comercio en impuesto a las ventas al detal o fijar la determinación de su base gravable en los ingresos brutos, por simplicidad se prefirió recomendar esto último.

-Reemplazar tarifas específicas por proporciones ad valorem

-Definir, en lo posible, rangos de tarifas a ser adoptados por parte de las corporaciones públicas en las respectivas entidades territoriales (especialmente para predial e industria y comercio).

LAS REFORMAS ADOPTADAS: FORMULACION Y RESULTADOS

Vistas en conjunto con las demás medidas que desarrollaron las bases de la descentralización en la década pasada, las reformas significan un cambio en la organización política y administrativa de las entidades territoriales, que vino a formalizarse aun más con la expedición de la Constitución de 1991.

Es dentro de este contexto de complementación con las mayores responsabilidades políticas y administrativas, en el que se enmarcan la Ley 14 de 1983, de fortalecimiento de las Entidades Territoriales, la Ley 12, que redistribuye la cesión del IVA y las demás medidas reglamentarias. Las reformas introducidas se propusieron como las bases para dotar a las administraciones territoriales de instrumentos financieros e institucionales potencialmente útiles para producir cambios en su participación dentro de la generación de recursos públicos y en la gestión de los principales servicios públicos.

Objetivos generales

El deterioro de los fiscos de las entidades territoriales ha sido, en las dos últimas décadas, preocupación constante para el Gobierno Nacional. Así lo señalan los continuos esfuerzos por reorganizar las finanzas intergubernamentales, tales como los realizados por la Misión Musgrave, la reforma del 68, los estudios previos a la convocatoria de la Asamblea Constituyente y la Misión Bird-Wiesner. Los diagnósticos coincidían en señalar el carácter específico de los gravámenes y la heterogeneidad y dispersión de la base tributaria como las principales causas de la postración fiscal de las entidades territoriales. Esto impedía ajustar el valor de los recaudos al proceso inflacionario y al mayor valor de los bienes, productos y transacciones objeto de los impuestos. Para corregir estas deficiencias, la Ley 14 de 1983 estableció el sistema ad valorem (porcentual) para las tarifas de los gravámenes afectados y proveyó los elementos normativos para unificar las tarifas, bases gravables, sujetos responsables, etc.

Complementariamente, se dispuso una ampliación sustantiva de las transferencias del IVA para los municipios, basada en criterios que pretendían, como objetivo explícito y fundamental, favorecer a las localidades más pequeñas y, consecuentemente, más débiles. Con ello, se rubricaba la voluntad de robustecer fiscal y financieramente a los municipios, incluyendo los centros urbanos más atrasados y distantes de la dinámica económica y social, para ponerlos a tono con las nuevas funciones y responsabilidades que se les atribuyeron.

Ley 14 de l983

Objetivos

a) Modernizar la estructura tributaria de los departamentos y municipios, a fin de adecuarla para captar las variaciones en el valor de la riqueza generada y en las transacciones efectuadas en las respectivas jurisdicciones.

b) Unificar la definición de la materia imponible y de los sujetos responsables, en cada uno de los impuestos afectados.

c) Determinar la base gravable de estos impuestos, con criterios y sistemas de medida homogéneos.

d) Establecer tarifas ad valorem, rangos dentro de los cuales sean fijadas y, en los casos pertinentes, topes mínimos ajustables para el impuesto.

Contenido de la reforma

a) Impuesto predial y complementarios

i. Modificó la base gravable mediante la actualización de los avalúos con incrementos del 10% anual por cada año de atraso, hasta por un período de 15 años; ajustes automáticos de acuerdo al índice de precios de la tierra, por un período no mayor de 5 años, y formación y actualización del catastro de todos los municipios del país a más tardar a diciembre de 1988.

ii. Estableció un rango de tarifas entre el 4 y el 12 por mil, sin perjuicio de que los municipios conservaran las que tenían con anterioridad a la expedición de la ley, en el caso de que no fueran menores del 4 por mil.

iii. Formuló normas administrativas y procedimentales para el manejo del impuesto, respecto de los límites para la renta de goce, cambios en las deducciones por concepto del impuesto de patrimonio, y desvinculación de las tarifas de servicios públicos, del avalúo catastral.

b) Impuesto de Industria y Comercio. Definió como materia imponible todas las actividades comerciales, industriales y de servicios ejercidas o realizadas en las respectivas jurisdicciones municipales, directa o indirectamente, por personas naturales, jurídicas o por sociedades de hecho, cumplidas con carácter permanente u ocasional, en inmuebles determinados, con establecimientos de comercio o sin ellos.

ii. Estableció por base gravable el promedio mensual de ingresos brutos del año inmediato anterior, con exclusión de las devoluciones provenientes de ventas de activos y exportaciones, recaudo de impuestos y percepción de subsidios.

iii. Señaló un límite para las tarifas, del 2 al 10 mensual para actividades comerciales y de servicios y del 2 al 7 por mil para actividades industriales.

iv. Incorporó el impuesto de avisos y tableros, como el 15% del valor liquidado por Industria y Comercio. Igualmente, extendió el impuesto al sector financiero, con tarifas particulares para cada tipo de intermediario financiero.

c) Impuesto municipal de circulación y tránsito sobre vehículos automotores.

Unificó la tarifa del 2 por mil sobre el valor comercial de los vehículos, de acuerdo a la tabla de valores publicada anualmente por el INTRA.

d) Impuesto al consumo de cigarrillos.

Derogó todos los gravámenes existentes para cigarrillos nacionales y extranjeros, estableciendo en su lugar un impuesto único ad valorem del 110%.

e) Impuesto al consumo de licores.

Estableció una nueva modalidad tarifaria única nacional, igual al precio promedio nacional de la botella de aguardiente de 750 cc. Para otras bebidas alcohólicas destiladas y fermentadas definió tarifas diferenciales.

f) Impuesto de timbre sobre vehículos automotores.

i. Unificó la base gravable como el valor comercial del automotor.

ii. Definió un rango de tarifas crecientes, entre el 8 y el 25 por mil, de acuerdo al valor del vehículo, con un mínimo de $800, reajustable.

iii. Señaló la exención de los vehículos de servicio público, de las entidades oficiales, los buses de transporte escolar, la maquinaria agrícola y la destinada a la construcción de vías públicas.

iv. Dio destinación específica a los recaudos, asignando un mínimo del 80% para inversión y/o servicio de la deuda.

g) Impuesto y subsidio a la gasolina motor .

Modificó las tarifas específicas del impuesto a la gasolina, por una ad valorem del 0.6 por mil para 1984 y del 1.0 por mil desde 1985. De manera similar modificó las tarifas correspondientes al subsidio a la gasolina, fijándolas en 0.9 por mil para 1984, 1.8 por mil para 1985 y 2 por mil desde 1986.

Ley 12 de 1986

Esta ley tenía entre sus propósitos: i) fortalecer los fiscos de los municipios, complementando lo dispuesto en la Ley 14 de 1983; ii) fortalecer los municipios con menos de 100.000 habitantes, otorgándoles una porción adicional de la cesión del IVA; iii) propiciar un aumento de eficiencia administrativa y fiscal en los municipios, con incremento en los recaudos en sus impuestos; iv) asignar a la administración municipal funciones correspondientes al ámbito local, y complementar las demás reformas políticas, fiscales y administrativas descentralistas ; v) garantizar la destinación a inversión de una porción de las transferencias del IVA a los municipios, y dar impulso a entidades de apoyo a los municipios en capacitación, asistencia técnica y crédito (ESAP, IGAC y FFDU)

Medidas Complementarias

Las principales normas reglamentarias de la Ley 14 de 1983 se relacionan en el Apéndice

Resultados

Características generales de las reformas ejecutadas

a) Exceso de pragmatismo en su formulación, hasta configurar soluciones eclécticas, sin una línea teórica clara.

b) Reiteración de "costumbres" en la forma de administrar los impuestos, por acumulación de disposiciones reglamentarias para transformar la realidad, dispersas en múltiples normas, a falta de un régimen orgánico, que solamente ahora se propone adoptar, pero que no ha sido bien recibido, porque en su presentación se han invocado otros argumentos.

c) Incongruencias en la redefinición de las relaciones fiscales intergubernamentales, al recurrir -alternativa y erráticamente- a mecanismos que refuerzan la autonomía (soberanía fiscal) de los

entes territoriales y a otros que reviven el control e injerencia de la Nación (control para la determinación del monto de las transferencias y sobre su destinación, control sobre la gestión para el otorgamiento de crédito).

d) Reedición de instrumentos que universalmente tienden a desaparecer (doble tributación).

Efectos globales sobre la estructura fiscal territorial

a) La aplicación de las reformas introducidas por la ley ha significado un incremento absoluto en los ingresos fiscales locales y departamentales.

b) La aplicación no homogénea y parcial de las normas, junto con las disparidades económicas y administrativas de estas entidades, acentuaron las diferencias interregionales e intermunicipales.

c) El retraso en la formación de catastros y la política de tarifas mínimas han significado pérdida real de ingresos potenciales para los municipios.

d) Las dificultades afrontadas para la aplicación de las reformas al Impuesto de Industria y Comercio han obligado a la mayoría de los municipios a preservar los antiguos mecanismos administrativos o un híbrido entre tarifas ad valorem y específicas.

e) La ausencia de claridad administrativa en el recaudo del impuesto de circulación y tránsito municipal y el de timbre departamental, en algunos municipios y departamentos ha resultado en la apropiación indebida de recursos de otras entidades.

f)En general, durante el período inmediato a la expedición de la Ley 14 de 1983 se hizo notoria la incapacidad administrativa de la mayoría de los municipios para implementar las nuevas disposiciones legales, como también la falta de apoyo de parte de las entidades especializadas de niveles superiores. Con el tiempo, se fueron adoptando las medidas propuestas, salvo aquellas que implicaban la separación de obstáculos más fuertemente arraigados.

g) El bajo esfuerzo tributario, interpretado como signo de pereza fiscal por la Misión Bird- Wiesner, obedece no sólo a deficiencias administrativas y a la injerencia de intereses políticos en la determinación de tarifas y procedimientos,sino a fenómenos que constituyen límites estructurales y al margen de acción fiscal que otorga la capacidad -relativamente exigua- de provisión estatal de infraestructura y servicios, que se plantea como límite real para la elevación de la carga fiscal.

h) Los permanentes aumentos registrados en los recaudos corresponden a la superposición de esfuerzos administrativos realizados en distinto momento y con diferente cobertura e intensidad, por parte de las entidades que se incluyen en el consolidado. Esta asoma como explicación de las altas tasas de crecimiento alcanzadas principalmente en los tributos municipales en los ingresos tributarios.

i) Entre los esfuerzos administrativos que se han realizado, o están en curso de adopción, en los municipios para la gestión tributaria se registra la adopción de una estructura organizacional adecuada para la gestión tributaria, moderna y tecnificada, con registro actualizado de contribuyentes, asesoría tributaria, procedimientos sistematizados, recaudo bancario, auditoría de sistemas, inspección y fiscalización permanente sobre la totalidad de las rentas.

j) La falta de un balance en cuanto a la suficiencia de las transferencias programadas para atender las necesidades y funciones trasladadas a los entes territoriales generó caos en el proceso de descentralización, dilatando considerablemente su implantación y el logro de resultados concretos.

k) En síntesis, aunque las reformas fiscales lograron una ampliación cuantitativa general de los recaudos tributarios en las entidades territoriales, ha tenido poco impacto en la modernización de la administración tributaria en las entidades territoriales de menor tamaño y no ha logrado romper las naturales tendencias concentradoras del desarrollo económico y social, contribuyendo a la ampliación de la brecha existente entre las regiones con perspectivas de crecimiento y las rezagadas, con el agravante de que, al no contar con criterios para la distribución de recursos de acuerdo con las necesidades, ha sido inevitable entrar en un costoso proceso de financiamiento de unidades administrativas disfuncionales que, de otra forma, habrían derivado hacia una reacomodación más racional.

En municipios

a) El esfuerzo tributario ha aumentado para todas las categorías de municipios y especialmente para las inferiores, si bien esto no se expresa en un impacto cuantitativo importante y es peor aun el balance si se compara con la evolución de las transferencias en el mismo período (Ver cuadros anexos).

b) Pese a lo anterior, el esfuerzo tributario per cápita sigue siendo insignificante, dispar y signo de inequidad en el sistema fiscal global.

c) Se observa, en general, una mejor definición de las bases gravables y, en el caso del predial, una evolución bastante más dinámica de ésta frente a la situación precedente. En tarifas, a excepción del predial, la situación parece haberse modificado formalmente, mas no realmente en la administración de los impuestos en pequeños municipios, en los cuales aún se aplican tarifas específicas.

Predial

d) En el impuesto predial, ha aumentado la base gravable y mejorado la tarifa, expresada en el incremento de la tarifa efectiva, con las salvedades anotadas más adelante. Este factor ha sido el responsable principal del crecimiento en los recaudos de impuestos para los municipios pequeños, en donde el impuesto de industria y comercio no tiene -ni podrá tener- importancia.

e) El período definido inicialmente para la formación de avalúos catastrales por parte del IGAC y de los demás entes especializados resultó insuficiente, dadas las limitaciones enfrentadas en la capacidad operativa del Instituto. En efecto, el programa de formación de catastros para los municipios colombianos que debía haberse concluido en 1988, solamente se terminará durante 1993 (99% de los municipios a cargo del IGAC) (11).

Desde la expedición de la Ley 14 de 1983 se han formado 1.787.410 nuevos predios. El avalúo pasó de $612.905 millones a $1.587.048 millones, es decir, hoy es 2.6 veces el registrado en 1982.

AVALUO PROMEDIO 1982-1993

    A valúoPromedio Promedio

 

Año Predios TotalUrbano

Rural Total

   (Millones de pesos corrientes)

 

1982 3.981.545 612. 905 0.181 0.1270.154

1983 4.404.880 866.155 0.243 0.1560.197

19844.118. 792

1.028.809 0.293 0.2040.250

1985 4.298.397 1.314.415 0.358 0.2480.306

1986 4.441.024 1.857.931 0.444 0.2930.373

1987 4.650.874 1.960.313 0.500 0.3330.421

19884. 780.206

2.658.502 0.643 0.4530.556

1989 4.931.630 4.14.6479 1.044 0.5760.841

1990 5.269.307 6.087 .442 1.403 0.8121.155

1991 5.528.387 8.479.208 1.756 1.2141.534

1992 5.550.00011.616.290

2.394 1.6591.093

19935. 768.955

16.916.350

3.299 2.3822.932

FUENTE: IGAC. El Catastro de Propósito Múltiple. Herramienta Eficaz para el Municipio Colombiano. Santa Fe de Bogotá. marzo de 1993. 

f) Sin embargo, la tarifa efectiva (12) ha observado un comportamiento distinto, que recoge la incidencia de problemas administrativos en el recaudo, pero que también lleva a reconocer un límite objetivo en las posibilidades de financiamiento municipal a partir de este impuesto. Como puede observarse en el cuadro y gráficas anexos, la tarifa efectiva promedio pasó de 4 por mil en 1985 a 5.48 por mil en 1990; cayó a 5.36 por mil en 1991 y volvió a subir a 5.77 por mil en 1992.

Este comportamiento se hace más marcado al examinar la evolución de los avalúos y recaudos agrupados a nivel departamental, en donde se registra una tendencia decreciente o por lo menos se observa una reducción en el crecimiento de dicha relación. El crecimiento observado en el último año para la tarifa promedio parece estar jalonado, entonces, por las altas tasas encontradas en algunos municipios.

g) En este período hizo crisis también la administración catastral en el Distrito Capital, debido a la precaria capacidad operativa propia, a la debilidad de los mecanismos de contratación y control de los resultados ya la carencia de mecanismos de coordinación y apoyo entre el Catastro Distrital y el IGAC. Como puede observarse en los cuadros anexos sobre ejecuciones presupuestales municipales, Bogotá recaudó en 1991 un volumen inferior al obtenido por Medellín, por concepto de impuesto predial.

h) Pese a la realización de esfuerzos por parte de las administraciones municipales tales como: i) reglamentación con base en las normas expedidas (incluida la Ley 44 de 1990 y el decreto reglamentario 2388 del mismo año) ii) contratación y/o provisión de apoyo para la formación catastral; iii) reorganización administrativa; y iv) sistematización de procedimientos, entre otros, al

examinar algunos diagnósticos realizados para la administración del predial, se observan problemas generalizados, que podrían sintetizarse en los siguientes puntos:

-Falta de confiabilidad en los procesos de liquidación.

-Carencia de información oportuna para establecer el estado de cuenta de los contribuyentes.

-Falta de control periódico sobre pagos.

-Desconocimiento de los montos del debido cobrar, que se presume alto, debido a los considerables desfases existentes entre recaudos reales y potenciales

-Debilidad en los regímenes de sanciones.

-Elevada proporción de exenciones, que cubren aproximadamente el 50% de los contribuyentes totales (13)

Industria y comercio

i) En industria y comercio se ha registrado un significativo crecimiento de los recaudos, al punto de que ha desplazado al predial en importancia y representa hoy cerca del 50% del total de los ingresos tributarios municipales.

j) En municipios con una estructura y dinámica económica significativas, los incrementos obtenidos se han derivado de la aplicación de nuevas estructuras tarifarias, ad valorem, y de la adopción de acciones administrativas (censo de contribuyentes, reglamentación de declaraciones privadas, sistematización, recaudo bancario, etc.)

k) En municipios más pequeños, aun con adaptaciones híbridas de las normas, se han registrado aumentos en los recaudos, los cuales, sin embargo, están limitados por factores estructurales, relacionados con la composición y posibilidades de crecimiento de su economía.

I) Aparte de los ya mencionados, los problemas más comúnmente encontrados en las administraciones de relativa complejidad son:

-Falta de claridad en la definición de las tarifas aplicables. En los municipios pequeños subsisten tarifas específicas, o mezcla de éstas y tarifas ad valorem, detalladas por categorías de establecimientos o por tipos de productos, cuando algunos de ellos pueden vender varios tipos de ellos, lo cual permite a los establecimientos buscar que se les aplique las más bajas.

-Manejo inadecuado de registros, liquidación y estado de cuenta de los contribuyentes.

-Carencia de un censo reciente de establecimientos.

-Inexistencia de mecanismos adecuados para verificar la veracidad de las declaraciones privadas.

 

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1. Informe Final, Tabla 3-3, p. 56.Regresar a (1)

2. Obra citada, tabla 11-1, p. 228.Regresar a (2)

3. Ibid, tabla 12-1, p. 260.Regresar a (3)

4. Medido como la relación entre los recaudos tributarios per cápita y el ingreso personal.Regresar a (4)

5. Ibid. Tabla 11-3, p. 236.Regresar a (5)

6. Ibid, Tabla 12-4, p. 267.Regresar a (6)

7. Pese a tener una tarifa legal de 14.4 por mil, Bogotá registró en 1972 una tarifa efectiva del predial de 4.9 por mil.Regresar a (7 )

8. Ibid, Tabla 12-6, p. 271.Regresar a (8)

9. E irían a reflejarse en el amplio contenido de incentivos para impulsar la dinámica económica, orientados hacia la producción, más que a la demanda, entre los cuales se encontraban incentivos a la capitalización de sociedades, amnistías, presunciones, exenciones, deducciones, eliminación de doble tributación, etc.Regresar a (9)

10. Esta recomendación ya había sido formulada por la Misión Musgrave. por la AID (R. Bird) y D.Netzer en 1967. según lo indica Fernando Rojas en "La Reforma Tributaria 1982-83" Documentos ANIF. mayo de 1983. p. 72.Regresar a (10)

11. IGAC. El Catastro de Propósito Múltiple, Herramienta Eficaz para el Municipio Colombiano. Santa Fe de Bogotá, marzo de 1993, p. 13.Regresar a (11 )

12. Expresada como la relación entre recaudos del predial y avalúos catastrales.Regresar a (12)

  13. En algunos casos están exentos del pago del impuesto los sindicatos y juntas de acción comunal, las industrias nuevas, los hoteles nuevos, la vivienda para avalúos inferiores, la vivienda financiada con UPAC con avalúos bajos, los predios rurales con bajo avalúo y áreas pequeñas, los edificios nuevos destinados a parqueaderos, los lotes inconstruibles e inservibles. etc. 

LA MATRIZ DE DESCENTRALIZACION DEL DIAGNOSTICO y LAS TENDENCIAS

Edgar Alfonso González Salas*

*Administrador Público, ESAP. Profesor de la Universidad Nacional de Colombia. Asesor

*FESCOL-FAUS

INTRODUCCION

LINEAMIENTOS  DEL TRABAJO  DIAGNOSTICO SOBRE  EL PROCESO  DE  DESCENTRALIZACION

El presente texto recoge las conclusiones del diagnóstico que sobre el proceso de descentralización fue realizado bajo el auspicio de FESCOL.

Para proceder al diagnóstico en las dimensiones institucional y fiscal se tuvo en cuenta el cruce de un conjunto de factores integrantes de tales dimensiones con aquellas más relevantes que de una u otra manera se proponen en la literatura como fundamentos del proceso descentralizador, o bien aquellas que inciden de una manera decisiva en la fundamentación de la política sobre el particular.

En el campo fiscal se tuvieron en cuenta cinco grandes ordenamientos de variables y factores, cuales son: el sistema de relaciones fiscales intergubernamentales, el ordenamiento tributario territorial, el balance de competencias y recursos a nivel local, los ingresos de las regiones y los ingresos de evaluación especial (Ver matriz 1, al final de este artículo).

En la dimensión institucional se tuvieron en cuenta tres grandes ordenamientos de variables y factores, a saber: el ordenamiento territorial básico y/o de relaciones intergubernamentales, las formas de organización y gestión, y las tensiones sectoriales territoriales (Ver matriz 2, al final de este artículo).

Tanto en el campo fiscal como en el institucional están presentes a su vez un determinado tratamiento de las relaciones sector público - sector privado. Esto implica esencialmente que la redefinición de los límites entre el Estado y el mercado han afectado los diseños y políticas fiscales y han imprimido una orientación determinada a la descentralización administrativa. El objetivo del análisis es señalar en qué sentido se presentan estas interrelaciones esenciales. Igualmente se ha pregonado de la descentralización un doble propósito: conseguir eficiencia y equidad. Aunque sea difícil hacer una precisión conceptual de la forma como pueda lograrse un equilibrio entre éstos dos objetivos de política en la descentralización, y aún definir el alcance de éstos conceptos por la carga valorativa que representan, el proceso ha ido proponiendo retos en una u otra dirección y ha ido vaciando de contenido histórico el significado de los mismos, aunque no siempre de manera consistente.

Algo similar ocurre con el propósito de estabilización. De alguna forma éste objetivo de política tiene que ver con la suerte y el diseño  de la política pública de descentralización, y aunque no aparece como aspecto de primera línea en todas las dimensiones fiscales y administrativas, sí es cierto que cobra importancia alrededor de temas específicos, como es el caso reciente de la discusión suscitada acerca del Fondo de Estabilización Petrolero y las exigencias regionales y territoriales por acceder a tales recursos.

Se quiso examinar también la forma en que en los campos fiscal y administrativo se han expresado las diferencias y la enorme heterogeneidad de lo territorial. Las dinámicas fiscales han sido variables entre las entidades territoriales y también lo han sido los  grados de desarrollo de las instituciones. Las políticas parecen ser menos consistentes en su tratamiento frente a las diferencias existentes al interior de los departamentos, los distritos y los municipios.

Otro aspecto de reflexión indispensable tratándose de la descentralización es la forma como se han pretendido compatibilizar la intersección de los sectores administrativos del Estado con la organización y las formas tradicionales de gestión territorial. Se generan verdaderas tensiones entre las lógicas fiscales e institucionales de la educación, la salud, las telecomunicaciones, las vías y otros sectores, de cara a la lógica fiscal e institucional bajo las cuales han funcionado hasta hoy las entidades territoriales.

Finalmente, los procesos de planeación, ejecución, seguimiento y control se han manifestado en el proceso descentralizador de forma muy variada. El estudio se ha propuesto dar cuenta de la forma como éstas fases de la gestión han atravesado el proceso y hacia dónde se ha apuntado con tales aspectos en la dinámica reciente de la transformación institucional y fiscal.

No debe dejarse de mencionar la importancia de la dimensión social y participativa del proceso de descentralización, que se examinó también a la luz de estas variables, siempre que ello fue posible, aunque en este caso los criterios de evaluación fueron relativamente más libres. En ésta publicación se incluyen algunos de los diagnósticos más sobresalientes. Para dar una visión de conjunto se incluye un trabajo de síntesis de las distintas dimensiones y variables a que se ha hecho alusión y se citan los documentos incluidos en el libro y otros que no fueron compilados, pero cuya fuente de consulta es posible a través de FESCOL.

Esta línea evaluativa que se abre en el texto, más que una obra terminada es un ensayo de tentativa metodológica que bien vale la pena explorar más a profundidad por otros académicos y estudiosos del tema de la descentralización en el país.

ORDENAMIENTO TERRITORIAL BASICORegalías

Hasta la expedición de la Constitución Política de 1991, en el campo de los hidrocarburos venían siendo beneficiarios de regalías la nación, los departamentos y los municipios, todo ello por obra de la ley. Participaban de estos recursos, igualmente, las hasta hoy existentes Regiones de Planificación, y respecto de otros recursos de regalías, además de una o varias de las anteriores entidades, algunas Corporaciones Autónomas Regionales (carbón y níquel). Es de anotar que a lo largo de la década anterior, los hidrocarburos participaron con más del 80% de la generación de regalías desde 1985, y llegaron a un 92% en 1990 para el sector público colombiano.

Las nuevas disposiciones constitucionales consagran que los municipios y departamentos en donde se adelanten explotaciones de los recursos naturales no renovables o en donde existan puertos marítimos o fluviales por donde se transporten dichos recursos, tienen derecho a las regalías y participaciones.

Con las regalías que no se destinen a los departamentos y municipios, se conformará un Fondo Nacional, del cual participará la región cuando sea entidad territorial. Estos recursos se destinarán en todo caso a los siguientes objetivos: i) promoción de la minería, ii) preservación del ambiente y iii) financiación de proyectos regionales de inversión definidos como prioritarios en los planes de desarrollo de las respectivas entidades territoriales.

Por consiguiente, los determinantes básicos para la regulación de las regalías provienen de la Constitución Política misma y de las leyes preexistentes. Habrá un nuevo ordenamiento jurídico que a través del Congreso se referirá al fondo nacional de regalías y nuevamente determinará los criterios de distribución de las regalías que sean propiedad de las entidades territoriales.

Los conflictos que emergen del ordenamiento territorial actualmente vigente y que hay que considerar cuando se aborda el estado del arte en que se encuentra el sistema de regalías, son los siguientes:

i) A la nación le corresponde determinar la política macroeconómica. Las tendencias indican que habrá hacia el futuro crecientes recursos por concepto de regalías, tanto las que deben ir al Fondo Nacional, como las que corresponden al reparto territorial. Estos recursos provienen en su mayor parte de los hidrocarburos.

Por el denominado efecto Cusiana-Cupiagua, en valor presente, entrarán al país, en calidad de utilidades públicas, cerca de US $ 13,800 millones de 1994, o lo que hace cerca del 23% del PIB, que significarán un incremento anual por habitante de US $ 400.

En 1997, el efecto agregado de Cusiana será especialmente importante, puesto que el valor de las exportaciones por dicho concepto ascenderá a US $ 4.500 millones, lo que hace más del 40% de las del país, y en términos fiscales representará el 12% de los ingresos del sector central.

Las utilidades que generará al Estado entre 1997 y unos años, después del próximo siglo, estarán en el orden de entre US $ 2.600 millones y US $ 3.500 millones anuales, de las cuales la nación se llevará el 60% y los entes territoriales alrededor del 40%, incluyendo transferencias y regalías.

Las entidades regionales y locales recibirán entre 1994 y el año 2005, US $ 3.480 millones provenientes por regalías, y capturarán US $ 2.085 millones de transferencias del gobierno central, por el efecto que sobre los ingresos corrientes generará el mayor recaudo de impuesto de renta a la nación.

Las regalías pasarán del 0.6% del PIB en 1993, al 1.4% del PIB en 1998. El flujo anual de regalías territoriales será de aproximadamente US $ 750 millones en los años de mayor explotación del yacimiento, y el flujo anual por todas las regalías será cercano a los US $ 1.000 millones. (1)

Ante la realidad Cusiana-Cupiagua, el interés fundamental de la nación radicará en evitar los efectos indeseables que sobre el nivel general de precios, las reservas internacionales, el crecimiento económico y la eficiente asignación de los recursos, puedan producir el crecimiento desmesurado de los ingresos externos y las regalías, en la apreciación de la moneda, la ampliación de los medios de pago, el uso inadecuado de los recursos, los costos no compensados de la actividad, y los riesgos de la descapitalización de la economía por ese concepto, sin que a cambio se genere un beneficio correlativo.

Los propósitos macroeconómicos han sido parte del tono con el cual se ha querido enfocar el problema de las regalías. Frente a esta postura, las entidades territoriales, especialmente las productoras y las potencialmente beneficiarias, encaran la cuestión en atención a asegurar los mayores recursos posibles, y en función de sus necesidades espaciales.

ii) La nación, a través de la ley, deberá determinar todos los aspectos relativos a las regalías que corresponden a los departamentos ya los municipios en aspectos esenciales como el monto, la forma de determinarlo, los criterios de reparto y la destinación de los recursos.

Por su parte, a los departamentos y municipios les corresponde el aprovechamiento de estos recursos. La localización de los yacimientos pone en controversia fuerzas en desigualdad de condiciones, toda vez que los entes territoriales respecto de las cuales se va a decidir en la participación de los recursos, amén de cobijar pocos municipios y departamentos, tienen poca interlocución política frente al Estado central.

iii) El interés de quienes defienden la importancia de consolidar las regiones como entidades territoriales, hace aparecer un nuevo nivel en la controversia, toda vez que la suerte de su financiación estará en proporción directa al peso específico que gane el Fondo Nacional de Regalías en el reparto general, y a la mayor proporción de recursos que se puedan derivar del mismo hacia las regiones que se conformen.

Tributación territorial propia

Respecto de la tributación territorial propia, conviene brevemente sintetizar los hallazgos significativos que se deducen de la evaluación más reciente e integral realizada a las finanzas territoriales en cabeza de la Misión Wiesner de 1991. (2) No obstante, una reflexión tenida y de tendencias para los propósitos de este trabajo, se encuentra en el documento de Ariel Cifuente Noyes, consultor de la Misión para la Descentralización de FESCOL.

Municipios.

Los resultados arrojados por las cifras tributarias durante los años ochenta, si bien evidencian nuevas tendencias, conservan una estructura de participación análoga de los ingresos de los gobiernos nacional y sub nacional en los ingresos totales, conforme a lo que ocurría a finales de la década de los setenta. Se ha llegado a una situación inercial de carácter estructural, puesto que a pesar de los esfuerzos realizados en materia tributaria, tendientes a reanimar la conducta de los fiscos regionales y locales, la situación de cada nivel tributario de gobierno no se modifica en forma drástica. y todo ello a pesar de la movilidad y dinámica del nivel municipal.

De conformidad con las cifras de la Misión Wiesner, el nivel municipal es el que crece a un mayor ritmo, puesto que sus ingresos se incrementan, año a año, más que el Producto Interno Bruto -PIB- a lo largo de la déacda de los años ochenta. Precisamente con respecto al PIB, aumenta su participación en forma modesta, dado el volumens reducido de los recursos tributarios, de los cuales se parte a principios de la década de los ochenta, pero aun así se registra un quiebre en la tendencia que se obsevaba sostenidamente desde las décadas anteriores. La situación varía también marginalmente, pero igual se quiebra la tendencia cuando se examina la estructura de ingresos tributarios de todo el Estado colombiano, y se observa la participación del nivel local, el cual repunta con respecto al total.

Para efectos del análisis, el nivel municipal  (3) es dividido en tres sectores: central, descentralizado y de las empresas no financieras.

En el sector central se observa la pérdida relativa de los ingresos tributarios con respecto a los totales, dado que, en principio, representaban más de la mitad de los ingresos al inicio de la década,(4)  mientras que al final cayeron en cerca de cinco puntos porcentuales. Dicha tendencia se complementa con la importancia relativa ganada por los ingresos de transferencias nacionales giradas a los municipios, que aumentan su participación en los totales en cerca de un 60%. La tendencia a lo largo de la década de los noventa indica que estos recursos crecerán en forma aún más substancial, toda vez que sus tasas de incremento anuales serán significativamente mayores al crecimiento real de la economía colombiana por el sistema progresivo incremental del porcentaje transferible sobre ingresos corrientes nacionales y por la elasticidad ingreso positiva de estos últimos.

En el sector descentralizado, el peso de los ingresos tributarios desciende de cerca de una cuarta parte del total, en 1980, a cerca de una sexta parte en el último año de la década, mientras que las transferencias nacionales declinan su participación en cerca de cuatro puntos, aunque están próximas a 140% del total. La pérdida de la tributación propia y de las transferencias de otros

niveles de gobierno se corresponde con un aumento de los recursos no tributarios, que terminan representando un porcentaje cercano al 30% (1990).

Así pues, los impuestos hacen el 36% aproximado del total de ingresos de los sectores central y descentralizado del nivel municipal, en 1980, pero descienden al 29% en 1990. Pese a todo, como se ha visto, los ingresos tributarios que más crecen en términos reales son los del nivel municipal, en comparación con los otros niveles de gobierno y principalmente los del sector central, en contraste con los sectores descentralizado y de empresas no financieras del mismo nivel.

Durante la década de los ochenta los recursos que explican entre un 60% y un 70% del total de ingresos tributarios municipales son los de industria y comercio y los de predial. El impuesto predial mantiene su participación más o menos estable, aunque con algunas fluctuaciones a la baja, pero es francamente el impuesto de industria y comercio el que mantiene el nivel al alza, hasta llegar a ser un 43% en el último año del período de análisis.

Otra es la situación de los impuestos de circulación y tránsito y de la contribución de valorización. Este último, es casi el único recurso de la estructura tributaria en el sector descentralizado. Por lo que respecta al primero, se multiplica por tres en su peso relativo (5) durante los diez años de la serie cifral reconstruida por el informe Wiesner. La contribución de valorización se divide por tres, en el sentido contrario, llegando a ser inferior en su representatividad frente a aquél; (6) en términos reales la contribución de valorización cae en un 37%. Los "otros" recursos tributarios oscilan en su participación, pero terminan cayendo hacia el término del período (7)

Departamentos

En este caso, como se afirma a lo largo del análisis de las regalías en el aparte de estabilización que más adelante se incluye, descontando los ingresos por regalías y las transferencias nacionales, los ingresos departamentales han decrecido ligeramente en términos reales para 1990, con respecto a 1980. La mayor parte de sus tributos propios crecieron por debajo del ritmo al cual 10 hizo el PIB, y sólo creció en forma excepcionalmente alta desde 1985 el impuesto de timbre nacional sobre vehículos automotores, que fue cedido por la nación a los departamentos por la reforma tributaria de 1983.

También es claro que existe una estructura tributaria concentrada en tres grandes tributos: consumo de licores, cerveza y cigarrillos, todos los cuales crecen a ritmos inferiores a los del PIB durante la década anterior. Estos tributos presentan serias dificultades para su crecimiento y son precisamente los más polémicos en términos de sus tendencias de reforma actual.

Las transferencias nacionales representan cada vez más un importante volumen de recursos para financiar el déficit propio de ese nivel de gobierno, en especial en sus sectores central y protuberantemente en su sector descentralizado. El sector de empresas no financieras genera un importante superávit de operación y produce en su mayor parte (90%) ingresos no tributarios, pero en total es sustancialmente inferior al volumen de transferencias que recibe el nivel departamental, por lo menos en seis veces.

Balance

El país examinó opacamente diversas opciones para estructurar su diseño tributario de cara al ordenamiento territorial vigente y al adoptado en 1991 por la Asamblea Nacional Constituyente. Pero no reorientó drásticamente su sistema tradicional anterior a la última reforma constitucional. y en este aspecto está enmarcado en el modelo de la mayor parte de países en vías de desarrollo, en los cuales el peso comparativo de la tributación propia territorial es muy inferior al nivel nacional, presionando la adopción de un creciente, diversificado y complejo sistema de relaciones fiscales intergubernamentales.

El dilema entre un rediseño de las competencias fiscales y la aceptación del sistema anterior, con unos pocos grados adicionales de libertad, se resolvió en favor de este último. Todo ello a pesar de un importante discurso pre-constituyente de federalismo fiscal.

El Federalismo Fiscal  fue disuelto en un par de principios abstractos, y en una tentativa de simplificación del régimen tributario para su adecuación a nuevas reglas de financiación consistentes con las políticas de asignación del gasto, fundadas en los principios de la eficiencia, el beneficio y la transparencia en las decisiones en cuanto a la correspondencia de la financiación y la asignación. Sin embargo, aun en estos últimos aspectos el país tampoco ha logrado una propuesta holística, consensual y comprensiva, adaptada a la heterogeneidad regional y local, como más adelante se sustenta.

La dinámica de los ingresos públicos territoriales municipales no dejan, sin embargo, de ser importantes, aunque los límites técnicos y políticos del crecimiento tributario local puedan estar en duda hacia el futuro. Lo que no deja lugar a discusión es el crecimiento de aquellos recursos a cuenta de las mayores participaciones y transferencias nacionales, o de los recursos supletorios provenientes del régimen de regalías. La suficiencia de este modelo de financiación frente a las responsabilidades de gasto son examinadas en otro aparte de este capítulo y se corresponden con el estudio estadístico realizado sobre el particular por Mauricio Vásquez.

La definición sobre los tipos de impuestos y sus elementos sustantivos siguen depositados en la nación, en materias como los sujetos activos, pasivos, el régimen de alícuotas imponibles, la materia gravable, los hechos generadores e imponibles y las condiciones generales básicas que definen el tributo. Aun más, como tendencia general se observa el esfuerzo en reorientar estos tributos bajo la lógica de la reforma aplicada a los impuestos nacionales en los últimos años, no sin generar resistencias y traumatismos en el trámite de esas reformas, en la medida en que se teme, por parte de las entidades territoriales, una caída en sus ingresos.

En cuanto a los aspectos procesales de la tributación, la injerencia nacional parece acentuarse como un objetivo de política, tal como se insinúa en los dos proyectos de ley sucesivamente presentados por el gobierno en las últimas legislaturas, tendientes a armonizar los sistemas de determinación, liquidación, recaudo, cobro, auditoría y sanciones de los impuestos territoriales con los sistemas ya existentes a nivel nacional. Por consiguiente, si se fuera a juzgar el realinderamiento de competencias fiscales en relación con el nuevo ordenamiento territorial, podría afirmarse; que no ha habido cambios sustantivos con respecto al período pre-constituyente y que, antes por el contrario, hay una tendencia a enmarcar fuertemente en los patrones nacionales la tributación territorial.

La simplificación y la flexibilidad son principios que se compendian en las nuevas tendencias de reforma tributaria territorial. Se trata de que desaparezcan varios gravámenes poco significativos y que las entidades territoriales introduzcan cobros a título de derechos, tasas o contribuciones, según las necesidades y particularidades de cada cual, sin tener que someterse a las exigencias del nivel central, o a pasar por un proceso decisional ajeno a las exigencias de financiación y a las condiciones locales, por ejemplo, cuando se trata de elevar a ley la creación o modificación de tributos. Aquí se encontraría una tendencia de carácter "autonomista" frente al diseño tributario del ordenamiento territorial, pero combinada con una nueva concepción de la generación de ingresos y la financiación del gasto, basada en el denominado principio del beneficio.

Para otros enfoques discursivos, como el de la Misión Wiesner, lo importante parece ser el sistema de asignación de gasto y la capacidad decisional de los habitantes para negociar sus propios gravámenes con las autoridades políticas, todo lo cual es la base de la eficiencia y el adecuado control del sistema fiscal. En sentido estricto, este enfoque de federalismo fiscal se encuentra en la base de la crítica al sistema de transferencias tradicionales y apunta más a complacer las exigencias de un modelo teórico particular, orientado por las reglas del mercado, por las exigencias

del equilibrio fiscal y la eficiencia, como reglas básicas desde las cuales debe juzgarse el sistema territorial de finanzas públicas.

Transferencias

Las transferencias del situado fiscal y de inversión social están diseñadas en función de los departamentos, distritos y municipios, y la última tiene en cuenta los resguardos indígenas, en espera de una regulación más integral sobre las entidades territoriales indígenas, la cual es remitida a la ley orgánica de ordenamiento territorial (Sobre este particular ver el trabajo de Iván Jaramillo Pérez, contenido en la publicación).

La conclusión resultante del análisis de las transferencias del situado fiscal y de las participaciones de inversión social respecto del ordenamiento territorial, indican que se trata de un diseño parcial, pues se centra principalmente en tres niveles de ese ordenamiento: los departamentos, los distritos y los municipios. No obstante, dicho enfoque parece realista, pues la tradición institucional previa, las tendencias hacia las cuales apuntaba el modelo descentralizador de los sectores financiados, y la carencia previa de una ley orgánica de ordenamiento territorial que permitiera visualizar un cuadro más integral de competencias al momento del diseño de la nueva política, no podía menos que restringir el sistema de financiación y de relaciones gubernamentales de competencias y recursos a los niveles ya mencionados.

Con ocasión de las transferencias y las participaciones, se anuda una división institucional del trabajo entre la nación y los referidos niveles territoriales.

En el caso del situado fiscal, la nación tiene un papel claro de dirección durante la transición, concebida como el período previo a la certificación de requisitos para la asunción descentralizada de los servicios. Posteriormente mantiene un rol importante en la coordinación, articulación de la planeación sectorial, apoyo técnico, seguimiento, evaluación y control e incluso una eventual intervención directa sobre los servicios de salud y educación. Los planes nacional y territoriales son los instrumentos más importantes de articulación de acciones, aunque sean probablemente insuficientes en la práctica.

En el caso de las participaciones, el papel de la nación es mucho menor, y las restricciones nacionales impuestas al nivel local emergen más bien de los mismos mandatos directos de la ley.

Situado fiscal

De conformidad con el diseño actual, el situado fiscal de educación comprende todos los recursos que anteriormente financiaban la educación preescolar, primaria, secundaria y media vocacional. En contraste con ello y hasta 1993 inclusive, el antiguo situado fiscal de educación financiaba la educación primaria, mientras que otros recursos de destinación especial y diferentes partidas del presupuesto nacional financiaban el funcionamiento de los otros niveles de la educación.

El situado fiscal de salud, por su parte, financia parcialmente la prestación de servicios de salud, dado que existen otras rentas cedidas, de destinación especial, y otros aportes territoriales, que concurren a la financiación del sector.

La competencia institucional para la prestación de los servicios de educación preescolar, primaria, secundaria y media vocacional, es de los departamentos, distritos y ciudades de más de cien mil habitantes. Para que el ejercicio de esta competencia sea autónoma y para que los recursos del situado fiscal correspondientes puedan ser gestionados de forma directa por dichas entidades, se requiere cumplir un conjunto de requisitos de naturaleza administrativa, de organización y de gestión, que la ley de transferencias (Ley 60 de 1993) estableció. Los municipios de menos de cien

mil habitantes, con cargo a los recursos del situado fiscal de educación, pueden nombrar docentes, previo el lleno de otros requisitos especiales, debidamente certificados por los departamentos de los cuales hagan parte.

La competencia institucional para la prestación de los servicios del primer nivel de atención en salud es de los municipios, la del segundo y tercer nivel de atención es de los departamentos, y la de los tres niveles corresponde a los distritos capital y especiales. También, y para cada caso, es necesario reunir una serie de requisitos que acrediten la asunción plena de dichas responsabilidades por cada nivel y la administración autónoma de los recursos del situado fiscal de salud.

En síntesis, para el caso de la educación en las modalidades y niveles referidos, la transferencia del situado fiscal para este sector , privilegia a los departamentos, distritos y municipios de más de cien mil habitantes. Para el caso de salud, el situado fiscal se irriga por partes iguales, un 50% entre departamentos y un 50% entre municipios. Los distritos reciben una cuota única, según las reglas del reparto general que se aplican también, en igualdad de condiciones, a los departamentos. Así las cosas, para los municipios de menos de cien mil habitantes, en el caso de educación, no se profundiza en el proceso de descentralización por la vía de la transferencia del situado fiscal, y sus competencias quedan restringidas a lo dispuesto en la Ley 29 de 1989, salvo por lo que respecta al nombramiento del personal, para la cual se requiere una certificación del departamento. Los demás niveles del ordenamiento territorial consagrados en la Constitución Política de 1991, no son considerados como agentes beneficiarios de esta transferencia. El situado fiscal se diseñó con referencia a las entidades territoriales que existían con anterioridad a la Constitución Política de 1991, ratificando el esquema descentralizador, en el caso de salud, en la misma dirección en que lo venía haciendo la política pública sectorial desde 1990, y redefiniéndolo, en el caso del sector educativo, en favor de departamentos, distritos y municipios de más de cien mil habitantes.

En cualquier caso, desde el punto de vista institucional y por obra del diseño de esta transferencia, los niveles de gobierno que se fortalecen son el departamental y el distrital. El primero, por su papel en todos los sistemas de planeación, coordinación y certificación, como más adelante se explica. El segundo, por su relación directa con la nación para todos los efectos, sin mediar el departamento.

Participaciones de inversión social

Vistas desde su magnitud, las transferencias municipales serán un porcentaje creciente de los ingresos corrientes de la nación, que irán desde un 15% en 1994 hasta un 22% en el año 2001.

La variación porcentual de las transferencias demuestra su incremento substancial, situación que igualmente denota un crecimiento especialmente importante de los ingresos corrientes de la nación en un contexto de mayor estabilidad de precios (menor inflación proyectada).

Nótese que para calcular el monto de la participación para inversión social de los municipios ya no se toma en consideración el IVA. Ahora se tienen como referencia los ingresos corrientes de la nación. Estos se definen con mucha nitidez, evitando la discrecionalidad de las autoridades administrativas en establecer cuáles partidas presupuestales los conforman y corrigiendo las experiencias muy negativas que en este sentido, en el pasado han tenido las entidades territoriales ante la incertidumbre de los recursos que realmente les corresponde. Todos los ingresos tributarios y no tributarios de la nación, como lo ordena la Constitución Política, conforman sus ingresos corrientes. Sólo se le restan unos recursos autorizados por la misma Constitución (los concernientes al fondo nacional de regalías y a tres puntos del IVA) y se excepcionan por un año otras rentas para hacer menos fuerte el impacto que sobre las finanzas nacional es tendrán los mayores niveles de participación.

Las participaciones de inversión social aplican con exclusividad a los distritos, municipios y resguardos indígenas, para financiar competencias de carácter social a ellos asignadas (Ver JARAMILLO, IVAN,1993).

En cuanto al ordenamiento territorial, estas participaciones toman en consideración las competencias asignadas a los municipios, que si bien en la mayor parte de los casos armonizan con las que se les otorgaron desde 1986 y las reformas subsiguientes, para el caso de educación orientan señales contradictorias a las que emite la transferencia del situado fiscal de este sector .

Si bien debemos comprender que la responsabilidad del servicio de educación preescolar, primaria, secundaria y media vocacional y la subsecuente administración del situado fiscal de educación es de los departamentos, distritos y municipios de más de cien mil habitantes, conforme  a la biuníboca transferencia del situado fiscal para  educación, desde la perspectiva de la participación de inversión social, el 30% de esos recursos se aplican al ejercicio de una competencia municipal, cual es la educación, para cuyos efectos se omite el tamaño poblacional del municipio. Esta contradicción no fue una simple omisión, sino el resultado de las diversas fuerzas e intereses que interactuaron al momento del diseño de la ley de transferencias de 1993.

Cofinanciación

El ordenamiento territorial que supone el sistema cofinanciador está restringido, al igual que el de transferencias y participaciones, a los niveles departamental, distrital y municipal, si bien se tienen en cuenta algunas de las divisiones administrativas existentes como las áreas metropolitanas y las asociaciones de municipios (Ver J ARAMILLO, IVÁN, 1993).

El sistema de cofinanciación desde 1993-1994 se simplifica, se ordena y se cohesiona en tres grandes fondos permanentes de cofinanciación y en uno de transición, a saber: el de Inversión Social, el de Inversión Rural, el de Infraestructura Vial y Urbana, (8) y el de Solidaridad y Emergencia Social. La competencia para organizar, financiar y gestionar los fondos es de la nación.

Los sistemas relacionales más significativos del esquema de cofinanciación son: i) nación-departamentos y ii) departamentos municipios. La significación e importancia de otros posibles niveles territoriales no está considerada en ese sistema, por las mismas razones expuestas a propósito del sistema de transferencias y participaciones.

La principal conclusión del sistema de cofinanciación frente al ordenamiento territorial, es que tiende a organizar la acción de lo nacional en su relación con los niveles territoriales mencionados. Para ello se configuran instancias institucionales como las juntas directivas de los fondos y el comité administrador del fondo para la infraestructura vial y urbana, y el Comité Interfondos. También la política tenderá a enmarcar la acción de los sectores cofinanciadores dentro de un marco comprensivo y en lo posible homogéneo.

Procesos de orden institucional

Los procesos de orden institucional de la descentralización frente al ordenamiento territorial han mostrado limitaciones y avances importantes en los últimos años.

En las limitaciones está presente la ausencia de un concepto claro de autonomía territorial. La descordinación del proceso de descentralización, se expresa en el imperio de las lógicas sectoriales de ordenamiento institucional, antes que en una concepción comprensiva de las reformas y en el énfasis normativo, frente a la debilidad de la gestión. A pesar de los esfuerzos de

apoyo administrativo a las entidades territoriales, el país carece de una estrategia de desarrollo institucional que sea capaz de articular la acción de los distintos niveles de gobierno.

La carencia más obvia es la lentitud y complejidad que denota el establecimiento de un nuevo ordenamiento territorial. El papel que deba ocupar la región, la provincia y la territorialidad indígena, frente a las instituciones más tradicionales.

Sobre las lógicas sectoriales frente a las comprensivas y territoriales, el caso de la prestación del servicio de telecomunicaciones es ilustrativo. Este requiere siempre autorización estatal. No obstante, dependiendo del tipo de servicios la intervención estatal es mayor o menor. Para los servicios telemáticos y de valor agregado, aplica un régimen de libre competencia con menor intervención pública. Al contrario, para servicios básicos, en especial de telecomunicaciones de larga distancia internacional, la intervención oficial es mucho mayor. El ámbito donde se presta el servicio determina el competente para prestarlo o para autorizarlo, según el caso.

La distribución de competencias en materia de telecomunicaciones está dividida en dos grupos. La administración, gestión y control del espectro electromagnético, que corresponde al Gobierno Nacional, en virtud a consideraciones estratégicas relativas al carácter internacional y el ejercicio de la soberanía nacional que implica ese bien público. Para la radiodifusión sonora y la televisión, la autorización de prestación de servicios está a cargo de la nación-Ministerio de Comunicaciones. Además, todos los servicios de ámbito nacional son autorizados por la nación-Ministerio de Comunicaciones.

También hay servicios que por su ámbito local son autorizados por el municipio. En este sector, como tendencia general, prima la lógica del mercado de la apertura, que se ha ido imponiendo a pesar de la oposición de las fuerzas sindicales, antes que un modelo de descentralización alrededor del cual organizarlo institucionalmente.

En otros sectores ha habido avances que concilian mejor el ordenamiento territorial y la descentralización con las condiciones de prestación del servicio, como es el caso de la salud. No obstante, la situación diverge bastante entre extremos y aunque pueda atribuirse mucho peso explicativo a la naturaleza de los servicios que alguna vez en los últimos diez años se hayan considerado como objeto de la descentralización, la verdad es que no existen razones fundadas en principios aceptables y bien planificados, para explicar las diferencias actuales o, al menos, poder atribuirlas racionalmente siempre a la naturaleza de los servicios.

Héctor Moncayo presenta en este libro un análisis del sector de vías y el proceso de descentralización, y en ese ejemplo podrá constatarse la dificultad de encontrar la lógica sectorial adecuadamente conectada con la del proceso general de descentralización y con un modelo preconcebido y planificado de ordenamiento territorial.

TRATAMIENTO DE LO PUBLICO Y LO PRIVADORegalías

Los conflictos derivados de la relación público-privado, en cuanto a las regalías del petróleo, se manifiesta en varios aspectos, de forma directa e indirecta.

En forma indirecta tiene que ver con el papel de ECOPETROL en la política de exploración y producción, y con el reparto del producto entre el Estado colombiano y las empresas extranjeras vinculadas a la actividad.

En esencia, se trata de examinar las ventajas que puede tener una política exploratoria depositada crecientemente en compañías foráneas, a la vez que la conveniencia nacional de mantener un adecuado nivel de reservas con respecto al ritmo de producción, y de esta forma determinar las exportaciones y el neto de importación requerido por el país.

En segundo lugar, se trata de definir la política impositiva y las cláusulas más aconsejables que deban pactarse en los contratos de asociación y riesgo compartido. Ambas cuestiones condicionan en forma importante la solidez fiscal, macroeconómica y, por supuesto, dadas unas reglas de reparto, el mayor o menor grado de participación de las entidades territoriales en las regalías y la certidumbre en su programación financiera.

En forma directa, se trata que los recursos del Fondo Nacional de Regalías se distribuyan consultando los planes territoriales de desarrollo y la importancia de los proyectos regionales, en condiciones de competencia por igual entre las regiones y las entidades territoriales. Se trata así de aplicar un criterio de competencia para la asignación de los recursos. Según esta apreciación, las instancias de evaluación de los proyectos deberá ser lo más neutra posible frente a las solicitudes de las entidades territoriales.

A ello deberá agregarse el hecho de que los propósitos de desarrollo regional inherentes a la asignación de los recursos propios de las entidades territoriales, esto es, de los que no van al Fondo Nacional, se supediten a las exigencias de estabilización y crecimiento de la economía en su conjunto. Para ello se ha venido proponiendo, en distintos documentos oficiales y por académicos de distintas vertientes, la necesidad de conformar mecanismos de ahorro de los recursos, que eviten el efecto de enfermedad holandesa.

 

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1. Cifras entregadas en el seminario "Cusiana y la economía colombiana en los años noventa" por el Presidente de la República y el Director del Departamento Administrativo de Planeación -DNP-, en julio de 19:3, en Santafé de Bogotá.Regresar a (1)

2. Cuyo autor principal es EDUARDO WIESNER DURÁN, "Colombia: descentralización y federalismo fiscal". Regresar a (2)

3. Igual procedimiento se observa con respecto al nivel departamental.Regresar a (3)

4. El total de ingresos está constituido por varios conceptos a saber: los ingresos tributarios. los ingresos no tributarios y las transferencias recibidas.Regresar a (4)

5. Pasa de significar el 2.8% al 7.5%.Regresar a (5)

6. Pasa de representar el 15.5%, al 5.2% en 1990.Regresar a (6)

7. En 1990 equivalen a un 14% del total. contra el 17.4% inicial.Regresar a (7)

8. Este Fondo de Cofinanciación se abrió en dos en los términos previstos por la ley de transporte (1994).

RETOS DE DESARROLLO INSTITUCIONAL PARA LA IMPLANTACION DEL CONTROL CIUDADANO Y CONTROL COMUNITARIO DE GESTION Y DE RESULTADOS*

Propuestas de Control Social y Participación Democrática para la eliminación de la Corrupción. El caso de Colombia.

Fernando Rojas H. **

* Documento preparado dentro del Grupo de Estudios de FESCOL sobre Descentralización. Finanzas Públicas y Relaciones Fiscales Intergubernamentales

** Presidente del Instituto Latinoamericano de Servicios Legales Alternativos -ILSA-,

Asesor Fundación Friedrich Ebert de Colombia -FESCOL-

PRESENTACION

La Constitución colombiana de 1991 abrió las puertas a la modernización del control fiscal. Pero lo hizo de tal manera que parecería que el control fiscal pudiera modernizarse al margen de las otras transformaciones  requeridas del aparato estatal y de sus relaciones con los ciudadanos. Ello explica que la expedición de la Ley 42 de 1993 sobre control fiscal se hubiera dado de manera aislada, con Independencia de normas tales como las de Competencias y Recursos (Ley 60 de 1993) o los decretos llamados de Modernización expedidos hacia los últimos días de 1992. Este tratamiento separado conduce a varios supuestos equivocados, todos los cuales son rebatidos a lo largo de este artículo: i) el supuesto según el cual el control fiscal es ajeno a la naturaleza, la orientación, la configuración y el funcionamiento de la gestión de los asuntos colectivos; ii) el supuesto según el cual la implantación de los nuevos controles de gestión y resultados son simples técnicas de carácter universal, que pueden implantarse por mero decreto, sin consultar las relaciones particulares que surgen entre los organismos del Estado y entre éstos y la sociedad civil en cada país, cada región y cada municipio determinado; iii) el supuesto según el cual el control fiscal puede seguir siendo monopolizado por una entidad pública, en desmedro y con desconocimiento de las contribuciones que los ciudadanos están llamados a prestar en la gestión, el control y la evaluación de los asuntos colectivos.

En conjunto, esos supuestos equivocados desligan los futuros desarrollos del control fiscal, que habrán de darse en Colombia como en los demás países de la región, de su profundo significado democrático: el nuevo control fiscal es ejercicio de participación ciudadana, de reafirmación del pacto social a partir del interés local y comunitario.

El artículo hace explícitos los determinantes del cambio contemporáneo en las modalidades de control e ilustra el sentido y la dirección en que incide cada uno de ellos. Se detiene a desentrañar la anatomía de los entes públicos que reclaman hoy los ciudadanos y propone pasos para llegar a ellos. Explora las principales restricciones vigentes en Colombia para configurar entidades públicas de tal naturaleza y propone múltiples formas contemporáneas de control fiscal en el nuevo contexto

de la administración pública colombiana. Se detiene, por último, en el control social, especialmente el control comunitario ejercido en el plano local o municipal.

El nuevo control fiscal, en cuanto ingrediente esencial de las metas de la descentralización, la transparencia en la asignación de los recursos y la vinculación activa de los ciudadanos a los asuntos de interés común, es también precondición de la seguridad y la convivencia entre la población.

LA MODERNIZACION DEL CONTROL: MAS ALLA DEL FACIL ORDENAMIENTO  DE CONTROLES DE GESTION Y DE RESULTADOS

A partir de la expedición de la Constitución de 1991, se ha entendido en Colombia que modernizar el control fiscal equivale esencialmente a: i) aliviar las cargas innecesarias del control de conformidad o control numérico formal, también llamado control de legalidad, particularmente mediante la eliminación del control previo; ii) implantar los nuevos controles de gestión y resultados; iii) fortalecer el control  interno y elevar la eficiencia del control externo. (1) Todos estos son, ciertamente, elementos de la modernización del control fiscal; pero son apenas elementos parciales de este proceso que se vive en el mundo entero.

Los elementos más profundos y más significativos de la restructuración del control fiscal en la época actual, tanto desde el punto de vista político como desde el punto de vista técnico, consisten en la abolición del monopolio institucional del control (la Contraloría, en el caso colombiano ), en la proliferación de instancias y modalidades de control y en la competencia entre todas esas instancias y modalidades por alcanzar el mayor grado de eficiencia. Se trata de la implantación de una lucha darwiniana de la cual brotarán constantemente modalidades más aptas de control y perecerán las más ineficientes, entre estas últimas, algunas de las formas de control que el país ha conocido por más de cien años.

Las nuevas modalidades apuntan, claro está, a los modernos controles financieros, de gestión y de resultados; pero lo hacen por vías diferentes, con actores y con implicaciones sociales y políticas distintas y con variados grados de eficacia y eficiencia. Lo más importante es que el control dejó de ser un fin en sí mismo, o una función propia de la soberanía del Estado, para pasar a convertirse en una herramienta al servicio de la eficiencia en la asignación de los recursos. El control quedó entonces subordinado a esta finalidad superior y los organismos e instrumentos que lo practiquen (por responsabilidad constitucional y legal o por simple conveniencia) sólo tendrán razón de ser en la medida en que alcancen esa meta suprema. La modernización del control trae entonces un mensaje subliminal de amenaza al tradicional monopolio estatal sobre el control de los bienes y dineros públicos: o consigue la eficiencia en el manejo del patrimonio público, siendo él mismo eficiente en su función, o será remplazado por otras vías e instancias de control. El control fiscal dejó de ser connatural al Estado por cuanto la tarea del Estado dejó de ser el ejercicio (inercial) del control y se convirtió en la búsqueda de las vías mas eficaces y eficientes del control, sin importar si la función la realiza directamente el sector público o el sector privado.

Es más: los controles financiero, de gestión y resultados podrían ser reemplazados mañana por nuevos tipos de controles que lograsen con mayor éxito el propósito final de la eficiencia en la asignación de los recursos estatales y sociales. Esos tipos de controles (los de gestión y resultados) son apenas técnicas o instrumentos deleznables; su permanencia depende de su contribución al objetivo final de la eficiencia, éste sí, el principio rector estable y permanente de la nueva fase del capitalismo.

Se concluye entonces que el enfoque organicista o institucionalista del Capítulo 1 del Título X de la nueva Constitución y de la Ley 42 de 1993, como también la reducción que la misma Ley hace de la modernización a ciertas técnicas del control, desdibujan las raíces y  menguan los alcances de las transformaciones contemporáneas por cuanto: i) dificultan la proliferación de vías de control; ii) desestimulan la competencia, y iii) entorpecen la articulación entre aquéllas.

Por lo demás, tales normas resultan estériles o inútiles por cuanto, más allá de lo que digan la Constitución y la ley, el capitalismo contemporáneo impone, de facto, nuevos lugares (la participación de múltiples organismos estatales, del capital privado, de la comunidad) e innovativas vías de control (el mercado, las expresiones de preferencia o demanda) que habrán de existir inevitablemente. Esta realidad hace caer en la ficción o en la ridiculez los intentos de reafirmar y aun de restablecer el monopolio del Estado (o, peor, de un organismo del Estado) respecto del control fiscal. Cuando cambiaron los objetivos del control se acabaron también la exclusividad, la centralización y hasta la propiedad del control.

ELEMENTOS DE LA CONSTITUCION DEL 91 QUE SON DESARROLLADOS MEDIANTE ESTA PROPUESTA DE CONTROL SOCIAL

La propuesta de apertura a modernas y más eficaces vías de control pasa, según veremos, por la invitación a los ciudadanos, a los usuarios, a los demandantes, a los beneficiarios, a la sociedad civil toda, a que ejerza orientación y control del gasto público y se convierta a veces en coejecutora y cofinanciadora del mismo. Ciertamente, la Constitución del 91 ofrece elementos para la coparticipación de los sectores público y privado en la gestión de los asuntos de interés colectivo. Pero tales elementos se encuentran dispersos en la nueva Carta, y a veces sólo se les encuentra de manera ambigua, confusa o implícita. Por esta razón, conviene señalar explícitamente las bases constitucionales sobre las cuales podría anclarse una propuesta de control fiscal moderno en la Colombia de hoy.

Principios constitucionales

Se trata, en primer lugar, de los siguientes principios de la Constitución de 1991 :

- Eficiencia

- Control de gestión y de resultados

- Promoción de competencia

- Interacción entre sociedad civil y Estado de cara a la eficiente asignación de los recursos.

- Descentralización: el gobierno central responde por la promoción de la nueva organización, la planeación general del sector, la asistencia técnica, la regulación, las pautas de financiación y los mecanismos globales de control. La gestión directa del servicio individualizado queda a cargo de los organismos descentralizados.

- Participación ciudadana.

Control social en cuanto conciliación de democracia y neoliberalismo

La nueva Constitución abre también las puertas al llamado neoliberalismo económico, si bien lo hace de manera taimada y contradictoria. El neoliberalismo o el neoestructuralismo ha sostenido que sus dos principales objetivos, la eficiencia y la democratización participativa de la sociedad, pueden satisfacerse simultáneamente mediante la aplicación de las estrategias, las acciones y los instrumentos promovidos por estas doctrinas.

La dimensión de política económica del neoliberalismo ha sido hasta ahora aplicada en nuestro país con mayor extensión y profundidad que la dimensión democrática-participativa.

Las premisas de este artículo

Dado el insuficiente desarrollo (legal, administrativo, práctico) del componente de participación ciudadana en la nueva gestión de los asuntos públicos, es menester subrayar de qué manera se concilia este componente con otros elementos de modernización que han tenido mayores y mas rápidos desarrollos en Colombia y cómo la participación a fuerza y refuerza los ingredientes de la modernización más utilizados hasta ahora entre nosotros:

a) El desarrollo del componente participativo del neoliberalismo es complemento esencial para la consecución de la eficiencia.

b) El desarrollo del componente participativo requiere, fundamentalmente, de un nuevo modelo organizacional. Este nuevo modelo organizacional está orientado a captar y recoger la demanda o los indicadores de demanda de los usuarios y a desarrollar las modernas teorías administrativas de las relaciones interinstitucionales horizontales para la coordinación, el trabajo en equipo, los círculos y el control de calidad, la calidad total y la responsabilidad gerencial individual por la gestión y los resultados.

c) El nuevo modelo organizacional puede comenzar a montarse dentro de la estructura administrativa vigente, especialmente la vigente con posterioridad a los desarrollos del Artículo 20 Transitorio de la Constitución del 91.

d) El mayor reto de la modernización no es la expedición de la norma sino el diseño, la aplicación y el seguimiento a una fase de transición enderezada a poner en marcha el nuevo modelo y a evaluar constantemente sus resultados preliminares. A diferencia de otros componentes de la modernización, el relativo al control social no se plasma en estímulos o sanciones sino en nuevas organizaciones, nuevas operaciones y nueva cultura administrativa. El logro de estas metas requiere del empleo de las herramientas propias del diseño organizacional y el desarrollo institucional en los sectores público y privado.

DETERMINANTES ESTRUCTURALES DE LAS TRANSFORMACIONES CONTEMPORANEAS DE LA ADMINISTRACION PUBLICA Y SU INFLUENCIA SOBRE LOS AGENTES Y SOBRE LAS MODALIDADES DEL CONTROL

Vista en su conjunto, la modernización del control fiscal hace parte inseparable de las transformaciones del Estado y de las relaciones de éste con la sociedad civil en el mundo capitalista contemporaneo.

Tal es su contexto y el contexto define su sentido y delimita su alcance. Los entendimientos y las propuestas construidos sobre la base de un aislamiento del control fiscal moderno con respecto a su entorno, especialmente los entendimientos de tipo institucionalistas (la pretensión de circunscribir el control fiscal a las funciones de un organismo, en el caso colombiano la Contraloría), no sólo desfiguran las profundas transformaciones de esta tarea sino que llevan al desorden institucional, a la duplicidad ya la ineficiencia por cuanto ignoran las demás instancias que ya comenzaron a operar paralelamente al organismo oficial.

Sin ánimo de exhaustividad ni pretensión de una consolidación teórica, que obviamente no se ha logrado aún, se presentan a continuación las hipótesis que parecen explicar la influencia que algunas transformaciones sociales contemporáneas han ejercido sobre la redefinición del control fiscal, sus instrumentos, sus objetivos y su meta final.

a) El Estado creó o remozó herramientas (fiscales, parafiscales o de vastas implicaciones fiscales) que vinieron a complementar los tradicionales instrumentos de los ingresos (2) y de los gastos públicos. Esas nuevas herramientas son:

i) La regulación de la competencia y la eficiencia;

ii) La privatización, bajo el supuesto de que ésta eleva competencia y eficiencia;

iii) La organización pública orientada hacia el usuario;

iv) La delegación, desconcentración o descentralización de las competencias, de cara a ligar estrechamente el gasto con el beneficio del mismo;

v) La cogestión de los ingresos públicos por parte de los distintos niveles de la Administración, con miras a conseguir armonía entre las fuentes de ingresos y entre ingresos y competencias;

vi) Las transferencias, los subsidios o los créditos preferenciales, con el ánimo de compensar desigualdades, armonizar prioridades o presionar el logro de la eficiencia.

b) Lo pertinente para este artículo es que cada una de esas herramientas fiscales o parafiscales son en sí mismas, mecanismos de garantía de la eficiencia (desempeños, resultados, relación costos/ beneficios) que, por consiguiente, traen consigo sus propias técnicas de control, así:

i)La competencia es considerada por los gobiernos contemporáneos la más eficaz herramienta de control de la eficiencia; tan poderosa que ella haría innecesaria la complementación del control mediante el uso de otras herramientas. La aceptación del poder que se atribuye a esta herramienta lleva a la consagración de complejas reglas enderezadas a garantizar el imperio de la competencia y a designar organismos de control (no necesariamente la Contraloría) para la observancia de estas reglas. Los estatutos legales enderezados a crear las condiciones para que se dé efectivamente la competencia, para aclimatarla y asegurar su imperio, constituyen el campo legal e institucional de más vastos y profundos desarrollos dentro del universo de las nuevas acciones de intervención del Estado.

ii) La privatización, en cuanto rompe con posiciones monopolísticas ejercidas hasta ahora por el Estado, es vista como herramienta al servicio de la creación de condiciones de competencia y posee las mismas virtudes y está sujeta a las mismas reglas y requisitos que ésta. y aun cuando la privatización no condujera a la competencia, se supone que la mera implantación de las formas organizacionales propias de los particulares habrá de elevar la eficiencia. La superioridad del manejo privado sobre el manejo público de las actividades económicas es ahora un principio doctrinario, una verdad de fe que, a los ojos de las corrientes económicas dominantes, no requiere demostración. Para estos ojos no importa cuán limitadas sean todavía las comparaciones de eficacia y eficiencia pre y post privatización; lo que cuenta para ellos es introducir y generalizar el manejo particular de áreas cada vez mayores de la economía. Una vez aplicada la privatización, todo control distinto ala garantía de la competencia es juzgado superfluo o redundante.

iii) Bajo el mismo razonamiento, la organización propiamente pública se transforma, adoptando diseños estructurales y funcionamiento interno e interinstitucional semejantes a los de las organizaciones privadas. Esta herramienta es, en estricto sentido, la verdadera modernización, ya

se trate del aparato estatal o de las empresas privadas, meta a la cual están apuntando todos los países del orden capitalista. (3)

La columna vertebral de esta transformación consiste en poner la organización al servicio del usuario, en dejar conducirla indirectamente por los beneficiarios de sus productos o servicios, en hacer de éstos cogestores invisibles y controladores efectivos de la gestión organizacional, en invertir la pirámide burocrática colocando en la cima al destinatario final, en imprimir un manejo gerencial discrecional. Se trata de construir organizaciones que sean consumer driven o, cuando menos, consumer friendly. La modernización supone entonces la construcción de un complejo tejido de instituciones, técnicas y procedimientos enderezados a llevar información de opciones de productos y servicios al ciudadano corriente quien, a su turno, deberá expresar sus preferencias sobre la asignación de los recursos públicos de manera similar a como expresa sus preferencias individuales ante los mostradores de un supermercado.

iv) Delegación, desconcentración y descentralización son herramientas que aseguran la eficiencia mediante la aproximación entre las decisiones de gastos y de beneficios, esto es, siempre y cuando se asegure la primacía de la voluntad del usuario. Coincide con los dos anteriores en cuanto se remite en última instancia a la soberanía del consumidor, y es complementaria de ellas en cuanto acerca la planeación, la ejecución y el control al nivel del ciudadano.

Pero se distingue de ellas en cuanto concentra sus esfuerzos de financiación y de desarrollo institucional en los niveles sub nacionales, los cuales distan todavía de reflejar la voluntad ciudadana de manera similar a como lo hace el mercado. Por esta razón, la descentralización crea focos de tensión dentro del conjunto de la estrategia modernizadora: ¿es el objetivo la descentralización o es ésta apenas un paso intermedio o un sustituto para lograr la meta final de la intervención decisiva de los usuarios en la gestión de los servicios públicos? Si fuere lo último, estrategias como la provisión de subsidios directos a los usuarios o la gestión directa de escuelas u hospitales por parte de éstos son vías superiores a las transferencias fiscales intergubernamentales o a la gestión municipal de los servicios públicos. No se justificaría entonces realizar, como lo hace actualmente Colombia, un enorme esfuerzo para desarrollar las instituciones departamentales y municipales; la indicado sería, más bien, impulsar los sistemas de información para los individuos o las comunidades de usuarios, tal como lo prefieren hacer por estos días Chile y, con mayor coherencia, Perú. Ciertamente, la vía colombiana (que es todavía la más socorrida en Latinoamérica) supone un mayor desarrollo institucional del municipio, incluyendo en éste el desarrollo de mecanismos de herramientas de control en el plano local.

v) La cogestión de los ingresos públicos entre los niveles principales del Estado y de la administración pública es herramienta dirigida a velar por la realización armónica del principio del beneficio. Mientras los niveles sub nacionales no manejaron fuentes importantes de ingresos ni considerables recursos ni tuvieron en sus manos la gestión de importantes servicios sociales o de infraestructura, podían actuar con independencia del Gobierno central en lo relativo a sus planes y a su presupuesto. Pero, cuando crecieron sus responsabilidades fiscales y administrativas, debieron coordinarse con el nivel central dado que éste mantiene el control de las principales fuentes de ingresos (incluido el acceso privilegiado o monopólico al crédito, especialmente el crédito internacional) y pretende mantener la orientación de las prioridades del gasto público en las áreas asumidas hoy por los municipios.

La descentralización trajo la cogestión, que no la autonomía, entre los niveles del Estado. Los nuevos mecanismos de control han de ser entonces mecanismos compartidos y complementarios y no mecanismos independientes.

vi) Las transferencias, los subsidios, los créditos privilegiados o de destinación específica, son técnica y políticamente inevitables colombiano, funciones de considerable envergadura fiscal. Pero son, además, instrumentos susceptibles de reforzar las presiones para alcanzar la eficiencia en los

niveles sub nacionales, es decir, para que se ciñan a las prioridades y preferencias de gasto de los residentes o ciudadanos. La condicionalidad en las transferencias, los estrictos términos de los convenios de crédito entre los organismos nacionales y los sub nacionales y, en general, los términos de los convenios (implícitos o explícitos) de la cogestión, son por sí mismos herramientas de control y evaluación más eficaces que los que pueda imponer la Contraloría General de la Nación sobre los departamentos y municipios o sobre los órganos de control propios de estos niveles.

LINEAMIENTOS DE LOS NUEVOS ENTES ESTATALES. ¿DE QUE MANERA IMPONEN LOS NUEVOS ENTES NOVEDOSAS MODALIDADES DE CONTROL ?

Las transformaciones anteriores dieron nacimiento a un nuevo ente, desconocido hasta ahora en los pocos siglos que ha recorrido la sociedad capitalista. Se trata del nuevo ente público, objeto y razón de ser de las modalidades de control fiscal. Es un ente modernizado ,(4) reinventado, (5) que se nutre de los nuevos principios de la flexibilidad y la eficiencia. Es una nueva institución que se parece poco a la que le antecedió, así la continuidad de los nombres nos llevan a pensar equivocadamente que no hay ruptura ni solución de continuidad entre lo que era, por ejemplo, el anterior Ministerio de Desarrollo Económico y lo que debe ser ahora este mismo Ministerio. Estas consideraciones nos llevan a presentar someramente los lineamientos del nuevo ente público, independientemente de que se trate de ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, comisiones reguladoras, establecimientos públicos, empresas estatales o sociedades de economía mixta. De hecho, las barreras de naturaleza organizacional que separaban anteriormente estos tipos de entes públicos también se han diluido hasta el punto de rendir irrelevante la clasificación.

Los principios directrices del diseño institucional participativo y orientado por el usuario y al servicio de éste son los siguientes:

Instituciones para una misión

El orden institucional a proponer apunta a la realización de una determinada misión: garantizar el buen servicio al usuario, esto es, garantizar la provisión, la ampliación de cobertura, el suministro oportuno, la calidad y los precios "razonables" del servicio.

Instituciones orientadas por el usuario y hacia el usuario

Las demandas y las exigencias para la prestación del servicio determinarán el orden institucional y éste sólo tendrá razón de existir mientras sirva adecuadamente su misión. Es, entonces, undemand-driven service y las instituciones que lo proveen son user-oriented institutions.

Reorganización institucional y desarrollo democrático

Mediante la concepción de un orden institucional estructurado en torno al servicio de las demandas del usuario y a la cogestión por parte de éste, este artículo busca plasmar en un diseño organizacional -y en la fase de transición que le dé viabilidad- el nuevo ideal constitucional de la democracia participativa. O, en términos de la ciencia política contemporánea, busca establecer instituciones que materialicen condiciones de gobernabilidad basadas en la eficiencia y la eficacia.

Instituciones para objetivos variables

Asumimos la misión como permanente. Los objetivos y las metas son específicos, es decir, varían en el tiempo y en el territorio. El orden institucional a desarrollar tiene que tener la capacidad de identificar los objetivos y las metas y responsabilizarse de su logro. (6)

Instituciones de gestión

Por lo anterior, las instituciones a proponer son instituciones de gestión: cada una debe gerenciar las funciones de su competencia para alcanzar los objetivos/metas y realizar la misión a ellas encomendada. (7) Así, los ministros del ramo serán los responsables centrales de los resultados y de la gestión del sector entero, incluyendo dentro de éste todo lo necesario para la provisión del servicio: el orden institucional, la capacidad del personal, la atracción o captación de los recursos necesarios, el control de la gestión de los organismos sub nacionales y privados y la vigilancia de los mismos.

Una sola entidad responsable de las metas y el desempeño del sector en su conjunto

De cara a individualizar la responsabilidad de la conducción y de los resultados globales del sector, se singulariza en los ministros, en primer lugar, y en los viceministros, en segundo lugar, la gestión de conjunto del sector de agua potable. Cada organismo, cada nivel o cada instancia serán a su turno responsables de la gestión de la función o funciones particulares a su cargo. Así, las Comisiones Reguladoras recientemente creadas serán, entre otras de sus funciones, las responsables directas del señalamiento de las metas y los desempeños financieros, de cobertura y de calidad; las Superintendencias serán responsables, entre otras funciones, de la eficacia y la eficiencia en la incorporación de las quejas de los usuarios dentro del sistema de información del sector y en la satisfacción de tales quejas cuando ellas se ajustaren a las metas trazadas para una unidad particular de prestación directa del servicio o para el sector en su conjunto.

Identificación de las unidades de gestión y descentralización

El trabajo de diseño organizacional que debe emprender el país se esforzará entonces por identificar las unidades de gestión y el tipo de gestión y de responsabilidad que asume cada una de ellas dentro de su respectivo sector. En este empeño, el trabajo habrá de seguir y desarrollar los lineamientos constitucionales y legales vigentes (8) en cuanto erigen al gobierno central en promotor y responsable de la promoción y planeación de los servicios, dejando la gestión directa y la ejecución a los organismos descentralizados.

En su esfuerzo por aproximar el servicio al usuario, el Ministerio, responsable central de la gestión de conjunto del sector, habrá de promover los diseños organizacionales adecuados para la gestión estratégica y la prestación directa del servicio en los planos local y regional. La adecuación de un diseño organizacional depende esencialmente de su correspondencia con los recursos humanos (gerenciales y administrativos) y financieros disponibles en el plano local y de la utilización óptima de tales recursos.

La identificación de metas y de planes de desempeño de cada unidad de gestión y la negociación de tales metas y planes entre los organismos centrales y las unidades de gestión directa del servicio son actividades lógicamente subsiguientes y derivadas de la constitución de las unidades adecuadas de gestión en los planos local y regional.

Instituciones flexibles; normas para gerentes responsables

Aun cuando la burocracia colombiana es una burocracia reglada (las acciones y omisiones de los funcionarios tienen que ajustarse a normas universales, de vocación permanente), las leyes que regulan el funcionamiento de la administración pública contemporánea deben dejar a las instituciones la posibilidad de ajustarse a los cambios en objetivos/metas, en estrategias y en medios de acción; deben dotar a los funcionarios de la capacidad y la discreción indispensables para gestionar sus competencias y asumir responsabilidad por sus resultados y desempeños. De lo contrario, las normas estarán condenadas al fracaso de sus objetivos y estimularán ineficacia e ineficiencia dentro de la administración.

En este sentido, los decretos reglamentarios de las normas con fuerza de ley expedidas en desarrollo del Artículo 20 Transitorio de la Carta debieran sentar pautas de principios y de objetivos que permitan a los funcionarios adecuar su gestión a situaciones particulares y recursos diferenciados a lo largo del territorio nacional.

El diseño institucional debe proveer incluso la capacidad de que las instituciones creadas replanteen su propia misión y su propia existencia. Así ha ocurrido, en ejemplo pionero que anticipa todo el nuevo funcionamiento de la administración pública contemporánea, con la dirigencia actual de la Junta Nacional de Tarifas y aun con la Unidad de Desarrollo Urbano del Departamento Nacional de Planeación. (9)

Instituciones interrelacionadas

Trabajo en equipo y responsabilidad individualizada. A diferencia de la tradicional separación tajante entre los organismos burocráticos, las doctrinas contemporáneas de la administración subrayan la enorme importancia del trabajo colectivo (calidad total),  la autoevaluación de los procesos y la atención primordial a las demandas del usuario (círculos de calidad) en cuanto guías de toda la gestión. A tono con estas doctrinas, el diseño institucional a desarrollar trabajará intensamente los procesos y las relaciones entre individuos, usuarios y comunidades, organismos del Gobierno Central, niveles de la administración pública (las instancias sub nacionales) y sectores público y privado. En esto consiste precisamente el control social.

El Ministerio, en cuanto responsable individual del desempeño de conjunto del sector, es el responsable por excelencia de poner en acción e interacción todos estos recursos sociales hasta llegar al mejor servicio que pueda prestar nuestra sociedad. Para conseguir esta singularización de la responsabilidad, ante los usuarios, ante las otras instancias de control y ante el Presidente de la República, los demás organismos de cada sector, incluyendo las Comisiones Reguladoras, las Superintendencias, los organismos financieros especializados y las empresas, los departamentos o los municipios que tienen a su cargo la gestión directa del servicio, deberán operar bajo la coordinación del ministro del ramo y del viceministro correspondiente.

La coordinación por parte del Ministerio supone simplemente compartir y negociar las metas y los planes de desempeño de cada instancia u organismo que interviene en la gestión del servicio. A contrario sensu,esta coordinación no implica la superposición jerárquica del ministro o el viceministro sobre los demás organismos o instancias del sector hasta el punto de negar a éstos la autonomía necesaria para que cada uno de ellos responda individualmente por los resultados y los desempeños de la gestión particular a su cargo. De modo que las Comisiones Reguladoras o las Superintendencias, para citar unos ejemplos, conservarán la autonomía para evaluar las metas para el sector y el cumplimiento de las mismas, y su evaluación y las regulaciones que se desprendan de ella se aplicarán también al ministro y viceministro y les serán exigibles a éstos (ver Diagrama No. 1).

Diagrama 1

 

Expresado en breve, el límite de la coordinación por parte del Ministerio es la autonomía requerida por cada instancia u organismo para que les sea exigible, controlable y evaluable el desempeño en el cumplimiento de su respectiva función. (10)

Instituciones mixtas, que aúnen recursos sociales provenientes de todas las fuentes, públicas y privadas

El nuevo orden institucional habrá de allegar todos los recursos humanos, financieros, tecnológicos y organizacionales disponibles en cada localidad, cada región y el país entero. Habrá de superar, por lo tanto, la separación radical entre los sectores público y privado y habrá de convocar la interacción permanente entre ellos. Los gerentes del sector público dejaron de manejar su propio feudo para convertirse en proponentes de convocatorias a conformar espacios más amplios; han pasado a ser gestores de la optimización de recursos de la sociedad toda. Cedieron parte de su autonomía y su jerarquía, pero ampliaron su radio de acción hasta los últimos confines de la sociedad civil, ya se trate del capital privado, de las comunidades o de los usuarios individuales.

Los límites de este trabajo: supone un orden institucional que está por montarse. Mas allá de las normas de diseño organizacional, lo que se requiere es el cambio de una cultura burocrática inveterada. Etapa de transición.

La introducción de los anteriores principios dentro de la administración pública colombiana no se lograría por decreto. Pensar en gestión, y por consiguiente en controles de gestión y resultados, es pensar en resultados, en eficiencia, en los controles del mercado o de los sustitutos del mercado (los usuarios, la comunidad, los socios que aportan capital en dinero o en especie, etc.); es relegar a un segundo plano los meros controles numérico-formales o controles de conformidad; es liberar la creatividad responsable para lograr identificar y resolver directamente problemas de producción y distribución que afectan a los usuarios y a la comunidad en su conjunto, es dejar atrás el tiempo dedicado por la administración pública a observar y cuidar las normas como si éstas fueran la meta o la misión del Estado; es introducir controles automáticos, eficaces y eficientes, y es orientar los controles hacia la gestión, hacer de ellos cogestores sociales de los servicios. Pensar en la gestión equivale a nada menos que a transformar radicalmente las motivaciones, las expectativas, las operaciones, la eficiencia y los resultados de la gestión burocrática. Es superar los muy arraigados principios y preceptos weberianos, tayloristas y fordistas que han orientado el comportamiento de

la administración pública capitalista por más de un siglo y reemplazarlos por  los principios y las reglas del management o del postfordismo. (11)

El diseño de transformación organizacional que propone este documento (y que lo supone en su parte propositiva sobre mecanismos de control) es apenas el primer paso; se quedará escrito, como tantas otras recomendaciones y normas legales, de no disponerse el Gobierno todo a efectuar una etapa de transición que siente las demás bases esenciales para esta transformación del comportamiento del funcionario público y de la cultura burocrática. y al quedarse escrito, el nuevo orden institucional serán también letra muerta sobre controles de gestión y resultados. Ha de recordarse, para ilustrar la magnitud del reto de la transición, que la reorganización propuesta no se limita al ejercicio técnico de diseñar el organigrama más eficiente y llenar sus posiciones con las personas más calificadas (lo cual sería ya un paso significativo adelante).

El reto frente a nosotros es, sobre todo, transitar y superar el drama de status que afecta al ministro, al viceministro, al gobierno en su conjunto, al Contralor General de la República, a los contralores departamentales y municipales, mediante el cuestionamiento de su jerarquía tradicional -y el desmoronamiento de las bases de esta jerarquía- para erigir un proceso decisorio negociados consentido, compartido y vigilado (12), basado ahora en el cumplimiento de los designios de los ciudadanos-usuarios y en la aceptación de responsabilidades por el desempeño. (13)

 

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1. Cf. Constitución Política de Colombia, 1991. Título x, Cap.l. Ley 42 de 1993. CONTROLARIA GENERAL DE LA REPÚBLICA (1991) Hacia la nueva Contraloría General de la República,Documento CGR-004. CID-UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA (1991) El Control Fiscal en la Constitución. En Economía Colombiana No.235, mayo-junio.Regresar a (1)

2. Corrientes, ya sean tributarios o no tributarios, y de capital, ya se trate del crédito o del superávit del ejercicio anterior.Regresar a (2)

3. La modernización no es, pues, la simple simplificación de procedimientos o la muy gravosa política de reducción de los gastos de nómina, que son las principales políticas de la llamada modernización del Estado bajo la actual administración.Regresar a (3)

4. Para utilizar la expresión más corriente en Colombia y la más utilizada en la literatura de lengua francesa. Cf. V ALLEMONT , S. (1991) Modemiser l' Administración. Gestion stratégique et valorisation des resources humaines. Nathan, Col. Entreprise. París.Regresar a (4 )

5. Según el término que ha hecho carrera en los Estados Unidos a partir de la aparición del "bestseller" Reinventing Government, de los profesores Osborne y Gaebler, obra que llegara a ser la más influyente en las propuestas de reforma de la administración pública norteamericana sometidas por el vicepresidente Albert Gore al Congreso, al Gobierno y al pueblo de los Estados Unidos en septiembre de 1993.Regresar a (5)

6.Cf. MORONE, J. (1990) The democratic wish. Basic Books, New York. MARCH, J.G. Y OLSEN, J.P. (1983) "Organizing politicallife", en American Political Science Review, vol. 77, NO.2, pp 281-

297. SALOMON, L.M. (1981) "The goals of reorganization", en Administration and Society, vol. 12, NO.4, pp 471-500.Regresar a (6)

7. Son los enfoques conocidos con los nombres de "school-based management", para el sector educativo; "hospital-based management", para el sector salud; y, de manera similar, para los demás sectores o servicios, ya sean prestados por el Estado o los particulares.Regresar a (7)

8. Especialmente los trazados recientemente por el conjunto de decretos con fuerza de ley expedidos por el gobierno nacional en ejercicio de las facultades que otorgara el Artículo 20 Transitorio de la Constitución del 91.Regresar a (8)

9. El incremento en las facultades discrecionales de los funcionarios públicos ha trascendido incluso la Rama Administrativa para extenderse a la Rama Jurisdiccional. Así está ocurriendo, de manera creciente, en los países más desarrollados. Cf. HIRSCH, D. The Uses of Discretion. Oxford University Press, Oxfod.Regresar a (9)

10. Hay ejemplos y evaluaciones de las nuevas técnicas administrativas del consenso, las decisiones colectivas y las responsabilidades singulares de los grupos o círculos de producción.Regresar a (10)

11. Cf. Regresar a (11)

12. Cf. McW ALTERS, P. et. al (1992), "Where do you draw the lirie in shared decision-making?", enSchool Administrator, vol. 49, No. I, enero, pp 8-14.Regresar a (12)

13. Cf. MA YNARD-MoODY , S. et. al (1986) "Reorganization as Status Drama: Building, Maintaining, and Displacing Dominant Subcultures", en Public Administration Review,  julio-agosto, pp 301-310. MARCH, J. Y OLSLEN, J. (1983)