diego valades- sistema presidencial

EL SISTEMA PRESIDENCIAL MEXICANO. ACTUALIDADY PERSPECTIVAS*THE MEXICAN PRESIDENTIAL SYSTEM. PRESENT

AND PERSPECTIVES

Diego VALADÉS**

RESUMEN: Este ensayo presenta un aná-lisis del sistema presidencial mexicanodesde una perspectiva constitucional. Sehace especial referencia a la concentra-ción del poder presidencial y a las rela-ciones entre el Congreso y el gobierno.Asimismo, se incluyen consideracionescomparativas entre los sistemas presiden-ciales estadounidense y mexicano. Elconcepto vertical del poder en Méxicono ha sido modificado de manera sig-nificativa desde su versión original de1917, por lo que se hacen ostensibles lascontradicciones entre las institucioneselectorales democráticas, de cuño más omenos reciente, y la tradicional irres-ponsabilidad política propia de los esque-mas autoritarios del poder. En la partefinal del ensayo, formulo una sucinta re-ferencia a las reformas constitucionalesque se hacen necesarias para introducirla racionalidad democrática en el sistemapresidencial mexicano.

Palabras clave: Constitución, presi-dente, responsabilidad política, sistemapresidencial.

ABSTRACT: This essay presents an analysis ofthe Mexican presidential system from the con-stitutional point of view, with special regard tothe highly concentrated exercise of powerwithin the presidency and the relationship be-tween Congress and Government. There is also abrief comparative reference to the American andthe Mexican presidential systems. The Mexi-can constitutional process belongs to a verticalconcept of authority; it has not been signifi-cantly modified since its original design of1917 and therefore there are evident contradic-tions among new free electoral institutions andformer political irresponsibility, this last onetypical of the authoritarian structures of power.In the final part of the essay I present ascheme of constitutional reforms for introducingdemocratic rationality in the Mexican presiden-tial system.

Keywords: Constitution, political responsi-bility, president, presidential system.

* Artículo recibido el 19 de abril de 2010 y aceptado para su publicación el 24de septiembre de 2010.

** Investigador en el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM; miembrode El Colegio Nacional, de El Colegio de Sinaloa y de la Academia Mexicana de laLengua.

Boletín Mexicano de Derecho Comparado,nueva serie, año XLIV, núm. 130,enero-abril de 2011, pp. 283-307

www.juridicas.unam.mx

SUMARIO: I. Consideraciones introductorias. II. Concentración del poder

presidencial. III. Organización y recursos políticos de la presidencia. IV. Re-

laciones entre Gobierno y Congreso. V. Consideraciones finales.

I. CONSIDERACIONES INTRODUCTORIAS

El propósito de este estudio consiste en exponer el panorama actual delsistema presidencial mexicano desde una perspectiva constitucional. So-bre este tema hay una importante bibliografía,1 a la que por las caracte-rísticas del estudio no haré referencia. Mi trabajo se centrará en el análi-sis de las normas que regulan la organización y el funcionamiento delGobierno y sus relaciones con el Congreso. No examinaré las formas decontrol jurisdiccional ni las relaciones del Gobierno federal con los go-biernos locales, excepto, en este último caso, lo que tiene que ver con lareproducción del modelo presidencial en los estados de la Federación.

Considero conveniente, además, formular algunas referencias alsistema presidencial estadounidense, para identificar los puntos de si-militud con el mexicano, y para advertir en qué aspectos se han idoseparando.

II. CONCENTRACIÓN DEL PODER PRESIDENCIAL

Suele afirmarse que el sistema presidencial mexicano está calcado

del estadounidense. Es cierto que el sistema mexicano estuvo inspira-

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1 Sobresale la monografía de Carpizo, Jorge, El presidencialismo mexicano (reimpr. dela 2a. ed. actualizada del 2002, México, Siglo XXI, 2006); otros autores contemporá-neos han abordado el sistema presidencial en el contexto del examen general del de-recho constitucional. Entre ellos, Ignacio Burgoa; José Gamas Torruco; HéctorFix-Zamudio y Salvador Valencia; Ulises Schmill; Felipe Tena Ramírez. Los proble-mas del sistema presidencial relacionados con aspectos específicos de las funcionesconstitucionales del Estado mexicano han sido analizados, entre otros, por JohnAckerman, Eduardo Andrade Sánchez, Francisco de Andrea, César Astudillo, DanielBarceló, Miguel Carbonell, Jaime Cárdenas, Lorenzo Córdova, Hugo Concha, JorgeFernández Ruiz, Héctor Fix-Fierro, Pilar Hernández, Sergio López-Ayllón, CeciliaMora, Francisco José Paoli Bolio, Javier Patiño, José Roldán Xopa, Pedro Salazar,José María Serna, Diego Valadés, Ernesto Villanueva. En cuanto a los análisis histó-ricos, políticos y sociológicos, la nómina es incluso más amplia que la registrada en elámbito jurídico.

do en la Constitución del país vecino, pero desde un principio se per-filaron diferencias significativas entre ambos sistemas, que con eltiempo se han acentuado. La idea de que se trata de sistemas idénticos

no es sostenida por la doctrina, pero sí por los agentes políticos, y hasido fuente de numerosos equívocos en la construcción y en el desa-rrollo de las instituciones políticas en el país, sobre todo cuando seha planteado la incorporación de instrumentos de oriundez parla-mentaria en México. El argumento de que se puedan generar distor-

siones en cuanto al modelo original, corresponde a una posición con-servadora que durante años ha contribuido a frenar los cambiosinstitucionales en el país.

La primera Constitución del México independiente fue la de 1824.A semejanza de Estados Unidos, esta norma adoptó el sistema presi-dencial y el modelo federal.2 En cuanto al presidencial, que es el queahora interesa, hubo una semejanza relevante: el artículo II, sección1 de la Constitución de Estados Unidos establece que el Poder Ejecu-tivo queda depositado en el presidente; la norma suprema mexicanatambién incluyó esa disposición y la ha conservado hasta el presente.Sin embargo, a diferencia del caso estadounidense, el artículo 80constitucional3 ha auspiciado una fuerte concentración del poder, queestuvo presente en los recurrentes casos de dictadura a lo largo del si-glo XIX y en las modalidades autoritarias con las que se ejerció elpoder presidencial durante el siglo XX. En México, este artículo dis-tingue al Ejecutivo frente a los otros órganos del poder al calificarlocomo un supremo. Sus efectos constitucionales y políticos los veremosun poco más adelante.

En lo que atañe a la forma de elegir al presidente, la Constituciónde Filadelfia establecía que en cada estado los ciudadanos designaríanun número de electores equivalente a la suma de diputados y de se-nadores que ese estado tuviera ante el Congreso federal. En cambio,

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2 Más allá de las coincidencias espontáneas, debe tenerse presente que la doctrinaenunciada por el presidente James Monroe en diciembre de 1823 incluía una duraprevención al señalar que la adopción del sistema parlamentario por cualquier paísde América independizado de la corona española sería considerada como “una ame-naza para nuestra paz y seguridad”.

3 El artículo 80 en vigor dice: “Se deposita el ejercicio del Supremo Poder Ejecuti-vo de la Unión en un solo individuo, que se denominará ‘Presidente de los EstadosUnidos Mexicanos’”.

la de México, de 1824, depositaba en cada uno de los congresos lo-cales la facultad de nominar a dos personas (artículos 79 y ss.), y deltotal de los así postulados, la Cámara de Diputados haría el cómpu-to, y declararía electo al que hubiera tenido el mayor número devotos de los congresos locales. En ese momento había 19 estados.

Mediante ese sistema la Constitución depositó un enorme poder enlas oligarquías locales, con lo que precipitó un fenómeno conocidocomo caciquismo. Los diputados locales y los federales eran elegidospor sufragio popular,4 conforme a las reglas que cada estado estable-cía y aplicaba (artículo 9o.). De esta manera, había muchos incenti-vos para dominar los modestos aparatos electorales locales, como unaplataforma para conquistar el poder nacional. Esta circunstancia fa-vorecía la acción hegemónica de los militares quienes, además de supresencia directa en diferentes partes del territorio nacional, podíanejercer una significativa influencia a través de las tropas afines desta-cadas en cada entidad federativa. La guerra civil y la conquista delpoder iban, así, de la mano.

Los constituyentes de Filadelfia optaron por un sistema electoraldiferenciado en el caso del Congreso y del presidente. En un princi-pio tuvieron tres vías distintas de elección: los diputados (representatives)eran elegidos por sufragio directo (artículo 1o., sección 2); los senado-res (artículo 1o., sección 3) eran designados por los congresos estata-les, aunque desde 1913 lo son por elección popular (enmienda XVII),además de que subsisten diversas formas de designar a quienes debansustituir a los senadores que fallezcan, renuncien o sean separados desu cargo antes de la conclusión de su periodo. Los presidentes, comoya se dijo, eran elegidos por un colegio electoral.

La intención de los constituyentes fue evitar que los integrantes delCongreso y el presidente tuvieran una fuente análoga de legitimidadplebiscitaria que los pudiera enfrentar,5 generando una situación de

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4 La elección popular implicaba cuatro etapas: los vecinos elegían juntas primariaso municipales; éstas a su vez votaban para integrar las juntas secundarias o de parti-do; la tercera etapa consistía en la elección de las juntas de provincia las que, en uncuarto nivel del sufragio, elegían a los diputados. Véase Bases para las elecciones del nuevocongreso, junio 17 de 1823.

5 Este tema lo desarrollo con mayor amplitud en “La formación del sistema presi-dencial latinoamericano. Un ensayo de cultura constitucional”, en varios autores, Laciencia del derecho procesal constitucional. Estudios en homenaje a Héctor Fix-Zamudio en sus cin-

desventaja para el órgano de representación política, por su naturale-za colegiada, frente al órgano del poder decisorio de carácter unita-rio. Aunque el Constituyente mexicano de 1824 no debatió acerca deeste asunto, aplicó no obstante una mecánica electoral similar, conlas particularidades ya señaladas.

Las semejanzas desaparecieron cuando el sistema constitucionalmexicano adoptó el mecanismo plebiscitario puesto en práctica porLuis Napoleón Bonaparte en 1851, con fundamento en la Constitu-ción francesa de 1848. El modelo bonapartista acentuó el carácterpersonalista del poder presidencial y significó un giro radical con re-lación al modelo de Filadelfia. A partir de entonces, los sistemas pre-sidenciales latinoamericanos siguieron la orientación bonapartista.En orden sucesivo, el presidencialismo plebiscitario apareció en lasConstituciones de Bolivia (1851), Perú (1856), Venezuela (1858),Ecuador (1861), El Salvador (1864), Honduras (1865), Brasil (1891),Nicaragua (1893), Panamá (1903), Colombia (1905), México (1917) yUruguay (1918).

A pesar de los múltiples problemas a los que ha dado lugar el sis-tema de elección indirecta en segundo grado del presidente de Esta-dos Unidos, el sistema se ha conservado.6 Las discusiones que se hanproducido después de procesos como el de 2000, han exhibido losdefectos del sistema imperante, pero cuando se han evaluado las posi-bilidades de la elección popular directa y el impacto que tendría enla mayor concentración del poder en la presidencia, se ha optado pordejar que se apacigüen los efectos de los comicios, en lugar de expo-nerse a las consecuencias de la presidencia plebiscitaria.

Más arriba señalé la similitud entre el artículo II, sección 1 de laConstitución estadounidense y el 80 de la mexicana, y advertí que es-te último ha auspiciado la concentración excesiva del poder. Al su-


cuenta años como investigador del derecho, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Ju-rídicas, 2008, t. XI, pp. 119 y ss.

6 Varios presidentes han obtenido el triunfo a pesar de haber recibido menos vo-tos populares que sus oponentes: Rutherford B. Hayes (1876), Benjamin Harrison(1888), George W. Bush (2000). Woodrow Wilson fue elegido en 1912 con el 42% delos votos populares, y reelegido en 1916 con el 49%. Richard M. Nixon fue elegidoen 1972 con el 43% de los sufragios populares. Harry S. Truman obtuvo el 49% en1948. En 1960 la diferencia de votos populares entre John Kennedy y Richard M.Nixon fue de apenas 118 574, en un total de 68 334 888 votos.

marse a esa disposición el sistema electoral plebiscitario, ajeno al mo-delo de Filadelfia, se ha consolidado la fuerza política de la figurapresidencial por encima de la que corresponde al Congreso. El siste-ma representativo se ha visto afectado por esta situación. De ningunamanera resulta aconsejable modificar el sistema de elección del presi-dente, pero sí es indispensable atenuar la concentración de las facul-tades presidenciales, reducir la duración del periodo presidencial yprocurar una relación más simétrica con el Congreso.

III. ORGANIZACIÓN Y RECURSOS POLÍTICOS DE LA PRESIDENCIA

México ha vivido dos revoluciones con profundas consecuencias ensu vida constitucional. En 1854 se produjo un movimiento conocidocomo Revolución de Ayutla, entre cuyos objetivos fundamentales es-taba el derrocamiento del general Antonio López de Santa Anna,quien durante más de dos décadas había ocupado el centro de la es-cena política, alternando su papel como presidente y como caudillomilitar y político. La Constitución de 1857, consecuencia de ese mo-vimiento revolucionario, fue diseñada teniendo entre otros objetivosel de impedir que el dictador regresara al poder y, sobre todo, que serepitieran las condiciones que había facilitado el ejercicio personaldel poder. Surgió entonces una norma suprema inclinada hacia laprevalencia política del Congreso, que incluso quedó integrado poruna sola cámara. Las tensiones internas e internacionales impidieronque este esquema del poder fructificara.

El Congreso Constituyente de 1917 no se detuvo a discutir las op-ciones entre los sistemas presidencial y parlamentario. Sus referentesinmediatos eran el fracaso de la Constitución decimonónica, las tresdécadas de la dictadura del general Porfirio Díaz, y el duro revés sig-nificado por el derrocamiento y asesinato del presidente Francisco I.Madero. La Revolución, iniciada en 1910, se tradujo en una esperan-za democrática. Madero era un demócrata convencido y simpatizabacon el sistema parlamentario. En su corto gobierno (1911-1913) im-pulsó la modernización del sistema electoral, el estatus legal de lospartidos políticos y la libertad irrestricta del Congreso.

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A la muerte de Madero se produjo un nuevo levantamiento, estavez en contra de quien había encabezado la caída del Gobiernoconstitucional, y en 1914 se llevó a cabo una convención de las dife-rentes corrientes que participaban en el movimiento revolucionario.Para entonces algunas demandas reivindicatorias se habían radicaliza-do, en especial la de orden agrario encabezada por Emiliano Zapata.En esa convención, celebrada en Aguascalientes, se discutió la posibi-lidad de adoptar un sistema parlamentario que permitiera absorberlas tensiones políticas imperantes y que abriera un espacio a la conci-liación entre los diferentes proyectos revolucionarios. Ese fugazmomento ofreció la posibilidad de construir un sistema democrático.

Al instalarse el Constituyente, en diciembre de 1916, el nuevo diri-gente revolucionario, Venustiano Carranza, se pronunció en contradel sistema parlamentario y abogó por un sistema presidencial fuerte.De una manera simplista se atribuyó la caída de Madero no a la ma-deja de intereses que conspiraron en su contra, sino a su supuesta de-

bilidad, originada en su vocación democrática. En esas condiciones,los constituyentes pusieron los cimientos jurídicos para el ejercicioautoritario del poder presidencial.

La Constitución de 1917 prescindió de algunas facultades que lanorma precedente confería al Congreso, como enjuiciar al presidente,por ejemplo, y amplió de manera considerable las facultades del jefedel Estado y del Gobierno. La administración jurídica y política delas reivindicaciones sociales fue puesta en las manos del presidente.El proceso revolucionario había dependido para su éxito de la movi-lización de mujeres y hombres de campo; la Constitución con la queculminaba ese movimiento invistió al presidente como la suprema au-toridad agraria, hidráulica, militar y sanitaria del país. Esta era unaformidable plataforma de poder para quien ocupara la presidencia.Téngase en cuenta que, en 1921, el censo de población mostró queel país ascendía a 14.4 millones de habitantes, de los cuales 9.9 mi-llones (el 68%), eran población rural. Para complementar esas facul-tades, las reformas constitucionales incorporadas entre 1921 y 1928también auparon al presidente al rango de primera autoridad nacio-nal en materia educativa y laboral, y colocaron a la ciudad de Méxi-


co, la más poblada del país, bajo su mando directo.7 Más adelante,también se le confirió la función de máxima autoridad en materiafinanciera, arancelaria, electoral, de comunicaciones y transportes, yse le puso en el vértice de los dos sistemas nacionales de seguridadsocial.

En la actualidad, algunos de esos aspectos se han atenuado, comoresultado de los cambios en la distribución de la población, de la va-riación de los intereses dominantes y de algunas concesiones indis-pensables a las fuerzas políticas del país. El peso político de la pobla-ción rural ha decrecido y las políticas agrarias también han variado;el presidente ha perdido el gobierno de la capital del país y ha deja-do de ser autoridad electoral, pero otros aspectos han cobrado unaespecial relevancia y tienen asimismo una expresión constitucional.

Para operar la amplia gama de atribuciones que le confiere el sis-tema constitucional, el presidente cuenta con la colaboración de fun-cionarios que designa a su arbitrio y que sólo son responsables anteél. Así ha sido desde la Constitución de 1824, y sólo se ha registra-do un cambio menor, en 1994, conforme al cual el nombramientodel procurador general de la República requiere la ratificación delSenado.

El presidente de México dispone de una triple estructura de man-do administrativo y político: los secretarios de Estado, los titulares delos grandes organismos estatales, y un influyente grupo de funciona-rios que operan cerca del presidente.

Los secretarios son designados y removidos de manera directa y li-bre por el presidente (artículo 89-II). Las Constituciones de 1857 yde 1917 incluyeron la figura del Consejo de Ministros, aunque susfunciones específicas estuvieron referidas sólo a la declaración de es-tados de excepción. En el orden político, durante una etapa de losgobiernos de Benito Juárez y de Porfirio Díaz, y en los años más in-mediatos a la promulgación de la Constitución de 1917, se celebra-ban reuniones del Consejo. Este órgano se enfrentó a la tradición do-minante consistente en acuerdos individuales de los presidentes con

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7 De acuerdo con el censo de población de 1930, el país tenía 16.5 millones dehabitantes, de los cuales 1.2 (el 7% del total) vivían en la ciudad de México. El pro-medio anual de crecimiento de la población nacional era del 1.7, mientras que el deesa ciudad era del 3.6.

sus secretarios, por lo que hasta la mención al Consejo de Ministrosdesapareció de la Constitución mediante una reforma llevada a caboen 1981 (artículo 29).

El segundo grupo de funcionarios está integrado por los titularesde los grandes organismos. De entre estos sobresalen los directores delas instituciones de seguridad social y de Petróleos Mexicanos (Pe-mex). De acuerdo con la Constitución (artículo 27), el Estado mexi-cano es propietario de todas las fuentes de hidrocarburos, y suexploración y explotación no pueden ser objeto de concesiones a par-ticulares. La importancia estratégica de los hidrocarburos representaun papel especial en el sistema presidencial mexicano, porque el va-lor internacional estimado del petróleo sirve como base para la deter-minación de monto del presupuesto anual, y los recursos que excedenesas previsiones se incorporan a un frondoso fondo que administra enforma discrecional el Gobierno; además, se estima que la carga fiscalsobre el petróleo oscila en torno al 65% de los ingresos totales de Pe-mex, por lo que supone una considerable fuente de poder para elGobierno y, en especial, para el presidente.

Ese segmento de funcionarios tuvo un profundo impacto en el pre-sidencialismo mexicano. En su fase de mayor expansión llegó a habermás de dos mil organismos cuyos titulares dependían de la voluntadpresidencial. Entre esos organismos había instituciones financieras,entidades fabriles, empresas turísticas, editoriales y comercializadorasde productos agropecuarios y pesqueros. Dirigirlos aseguraba a sus ti-tulares un estatus político elevado e ingresos no siempre contabiliza-dos. Este sector se ha estrechado y en la actualidad es inferior alcentenar de organismos.

El tercer núcleo de funcionarios es el que actúa en el entorno pre-sidencial. Los funcionarios de este ámbito ejercen funciones de coor-dinación y supervisión del trabajo llevado a cabo por los secretarios,duplicando las instancias de decisión. Lo más relevante es que conesas acciones se produce una mayor concentración del poder enbeneficio del presidente. Ese cuerpo de funcionarios establece, entreotras muchas pautas, las políticas de comunicación de los funciona-rios públicos, al punto que los secretarios de Estado reciben indica-ciones precisas acerca de lo que deben declarar e incluso de abstenersede tener contacto con los medios de comunicación.


Las oficinas auxiliares de la presidencia se inspiraron en las que, apartir del gobierno de Franklin D. Roosevelt se comenzaron a desa-rrollar en Estados Unidos. Sólo que en este caso el objetivo fue sus-traer un determinado número de nombramientos a la ratificación se-natorial, en tanto que en México sólo obedeció a un propósitoimitativo, porque como se ha dicho, la Constitución no prevé laratificación de los integrantes del gabinete.

Para contrarrestar la discrecionalidad presidencial, se ha propendi-do a establecer órganos constitucionales dotados de autonomía admi-nistrativa, cuyos titulares son propuestos por el presidente y ratifica-dos por alguna de las cámaras del Congreso; en algunos casos, losoriginadores de los nombramientos son los propios legisladores. Estoúltimo ocurre, por ejemplo, en el caso de los órganos electorales. Sinembargo, también se han ido implantando mecanismos de intercambio

de influencias que se traducen en negociaciones confidenciales entre elGobierno y los dirigentes partidistas, de manera que los nombra-mientos recaen en personas que representan intereses relevantes paralos agentes que los realizan. Sin que se pueda hablar de un sistemade cuotas, sí es posible mencionar un complejo mecanismo de entendi-mientos confidenciales que incluyen intercambiar designaciones paraaltos cargos y la aprobación de partidas presupuestales y disposi-ciones legislativas.

Toda negociación se basa en el tradicional principio del do ut des;la opacidad o la transparencia de los acuerdos, sin embargo, dependede la forma en que se ejerza el poder. La concentración del poderexistente en México propicia el sigilo de las negociaciones, lo que asu vez alimenta la desconfianza social en las instituciones y en sustitulares.

La alta concentración del poder se ha convertido en un factor dedisfuncionalidad para el sistema presidencial mexicano, por lassiguientes razones:

� El presidente prescinde de la presencia política y mediáticade sus colaboradores, por lo que se ha convertido en el voce-ro por excelencia de su propio gobierno. Esto da lugar a quelos cuestionamientos de los partidos, de los medios, de los lí-deres de opinión y de la sociedad en general, se dirijan encontra del presidente. No hay entre él y la opinión pública

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ningún eslabón intermedio que permita mitigar el impacto di-recto de la crítica en contra suya. Esa situación contrasta conuna elevada valoración del presidente en los indicadores de-moscópicos, pero esto es el efecto de un cuantioso gasto pro-pagandístico del Gobierno para beneficiar la imagen presi-dencial.8

� Esa circunstancia de disminución pública de los colaborado-res no siempre fue igual. Durante el periodo de la hegemoníade partido los presidentes designaban al candidato presidencial deentre el círculo de sus colaboradores cercanos. Para facilitarese objetivo, los presidentes procuraban que aquéllos a quie-nes querían proyectar hacia el futuro, tuvieran una presenciapública razonable. Los propios presidentes se encargaban deequilibrar la imagen de sus prospectos sucesorios para mitigarel efecto de su decisión, conocida como dedazo. Una ventajapara el presidente consistía en que, en el afán de conquistarsu voluntad, los secretarios de Estado hacían los mayores es-fuerzos posibles para dar resultados satisfactorios ante quienpodía ungirlos con la candidatura presidencial. Cuando eseincentivo ha dejado de existir, y cuando los presidentes desig-nan como colaboradores a personas sin trayectoria ni recono-cimiento nacional, basados sólo en su relación de amistadpersonal, aunque carezcan de ambición política, de experien-cia e incluso de capacidad, los resultados del Gobierno tien-den a ser decrecientes. En este caso, la concentración del po-der no tiene efectos negativos en cuanto a la sucesión sino encuanto a la estrechez e ineptitud del círculo de colaboradorespresidenciales.

� Las condiciones de concentración del poder presidencial queauspició el Partido Revolucionario Institucional (PRI) duran-te setenta años, tuvieron un matiz. Ese partido surgió en1929 (entonces se llamó Partido Nacional Revolucionario),como consecuencia de la unificación de varios partidos. Esa


8 Esto no obstante, de acuerdo con Consulta Mitofsky, en enero de 2009 el presi-dente tenía un nivel de aprobación del 66% frente a un 30% de rechazo; en enero de2010 esos porcentajes fueron 52 y 46, respectivamente. Los secretarios de Estado noson incluidos en las encuestas de opinión, porque no son conocidos por el público.

naturaleza federativa del partido hegemónico obligó a quelos presidentes integraran su equipo de Gobierno con perso-nalidades representativas de las diversas corrientes integradasen el nuevo partido. Cuando se produjeron sucesiones presi-denciales traumáticas, con motivo de escisiones notorias (1940,1946, 1952), o por el resentimiento de las personas agrupa-das en torno a algún personaje derrotado por la decisión presi-dencial, los nuevos presidentes procuraban atraer al círculodel poder a los personajes más representativos de entre quie-nes guardaban distancia o adoptaban posiciones adversas.Contra lo que podría suponerse en un análisis superficial,esta no era una concesión que debilitara al presidente sinouna medida que ponía a su disposición a un amplio elencode protagonistas de la vida pública mexicana. Los presidentesejercían, así, un poder eficaz. Al variar la estructura del po-der real y al multiplicarse las fuerzas políticas que disputan elejercicio del poder, los presidentes no han contado con ins-trumentos constitucionales ni políticos para construir coalicio-nes gobernantes que, con la integración al Gobierno de figu-ras descollantes de diversas corrientes políticas, ofrezcan unapoyo mayoritario al Gobierno en el Congreso. Más aún, enla lógica de un presidencialismo arcaico, se considera queproceder en esos términos sería una muestra de flaqueza.

� El liderazgo informal del partido hegemónico fue otra fuentede poder para los presidentes. Ellos eran quienes integrabano autorizaban las listas de candidatos al Congreso, y quienesasignaban las candidaturas al gobierno de cada estado de laFederación. Esta anomalía contravenía las pautas democráti-cas pero le confería al presidente la centralidad de la políticanacional. En la actualidad, los candidatos presidenciales y lospresidentes influyen en esas postulaciones de su partido, perono hay un partido hegemónico. En tanto que no se hanadoptado los medios constitucionales para comprometer lacohesión de la mayoría congresual con relación a un progra-ma de gobierno, a un elenco de políticas públicas o a un mi-nisterio, el resultado se traduce en la dificultad extrema deque el Gobierno cuente con el apoyo del Congreso. En estas

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circunstancias, la concentración constitucional de facultadespresidenciales le resta capacidad de gestión.

� El presidente aparece como el autor, y por consiguiente res-ponsable, de todas las acciones gubernamentales, de suerteque el éxito o el fracaso de las decisiones le es imputado a él.Con este motivo, las incidencias normales de la vida econó-mica, las vicisitudes en materia de seguridad, los altibajos enel empleo, se traducen en opiniones positivas o negativaspara el presidente. Para compensar ese déficit, el presidenteprocura obtener la mayor rentabilidad política derivada delas actividades de gobierno, con lo que inhibe cualquier ex-presión cooperativa por parte de las diferentes fuerzas deoposición. Estas fuerzas saben que todo cuanto se traduzcaen una posibilidad de victoria para el presidente equivale auna perspectiva de derrota para ellas. En contrapartida, esasmismas fuerzas advierten que el bloqueo a la acción de go-bierno se traduce en desprestigio para el presidente y en ma-yor vulnerabilidad para su partido en los procesos electorales.La crudeza de la lucha por el poder no está siendo mitigadamediante instrumentos institucionales que estimulen las con-ductas cooperativas de los partidos y de los representantes.

Como se puede apreciar, los recursos del poder presidencial, queresultaron funcionales durante el periodo de la hegemonía, tienden adar resultados negativos en un sistema democrático electoral que noha tenido la aptitud de adoptar una reforma institucional paraconsolidar el sistema democrático.

IV. RELACIONES ENTRE GOBIERNO Y CONGRESO

Desde su origen, el Congreso ha tenido un papel secundario en laestructura del poder en México.

Retomando el cotejo con las instituciones estadounidenses que sir-vieron como modelo en este aspecto, se puede apreciar que si bienen Estados Unidos los constituyentes extremaron las precauciones pa-ra que no se produjera un sistema asambleario, también adoptaronlas medidas adecuadas para sortear el riesgo de un poder absolutista,


entonces vigente en Europa. En cuanto a las relaciones entre el presi-dente y el Congreso, una de las claves introducidas en Filadelfia apa-rece en la facultad conferida al Senado9 para ofrecer su opinión yanuencia (advice and consent) en el caso de los tratados internacionalescelebrados por el presidente y de los nombramientos que lleve a ca-bo. Esta norma ha sido muy productiva en las formas de control ejer-cidas por el Senado con relación a los presidentes, y si bien ha sido lacausa de no pocas tensiones, como el intento de censura al secretariodel tesoro de Abraham Lincoln o el enjuiciamiento de Andrew John-son poco después, también ha permitido que las relaciones entre losórganos del poder político se desenvuelvan con la mayor simetría po-sible.

No fue esa la decisión tomada por los sucesivos constituyentes me-xicanos. La preocupación por reforzar el Congreso es reciente. Apartir de 1977 comenzó una serie de cambios constitucionales quefueron abonando las posibilidades de desarrollo democrático. Las me-didas principales adoptadas ese año consistieron en eliminar las res-tricciones para la formación de partidos, con lo cual el Partido Co-munista salió de la clandestinidad y comenzó a participar en procesoselectorales, y en vigorizar la oposición, con lo cual el partido conser-vador pudo acceder a mayores posiciones de poder. Como conse-cuencia de esa reforma, la Cámara de Diputados se integró con tres-cientos miembros elegidos conforme al principio mayoritario y cienmás conforme al principio de proporcionalidad. Dentro de la lógicade auspiciar el pluralismo, desde entonces la integración de los ayun-tamientos incluyó el principio de proporcionalidad. Esta nueva con-formación de las autoridades municipales fue trascendente para quelos electores advirtieran que las fuerzas políticas divergentes podíanconvivir en el ejercicio del poder, mejorando la calidad de losservicios y reduciendo la magnitud de la corrupción.

Para superar las resistencias al cambio, también se introdujeronmecanismos de gobernabilidad, así llamados porque aseguraban la ma-yoría absoluta para el partido hegemónico. De alguna forma se intuíaque un sistema presidencial tan concentrado como el mexicano nosería gobernable sin una mayoría congresual. En esa época no se conta-

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9 Artículo II, sección 2, cláusula 2.

ba más que con el ejemplo francés en cuanto la construcción de siste-mas presidenciales parlamentarizados, porque tampoco era muy visi-ble el caso finlandés, y las experiencias portuguesa, de 1910, yalemana, de 1919, no habían ofrecido modelos imitables. El nuevomodelo de Portugal (1976) apenas asomaba en el panorama constitu-cional, y los Pactos de la Moncloa estaban ocurriendo, sin poderseprever sus resultados.

Sucesivas reformas constitucionales, en ciclos cada vez más cortos(1986, 1990, 1993, 1994, 1996) fueron depurando el sistema electoralhasta convertirlo en un proceso autónomo del Gobierno y con ade-cuados instrumentos de garantía. La caída del sistema hegemónico, en2000, fue la consecuencia de ese largo itinerario constitucional. Losgobiernos priístas entendieron que no podían perpetuarse de maneraindefinida, y que su mejor opción estaba en un tránsito tan ralentiza-do como fuera posible, que ofreciera la posibilidad de establecernexos con la oposición que amortiguaran un eventual descalabroelectoral.

Antes de que se alcanzara ese punto de inflexión, en 1977, la cur-va ascendente de la concentración del poder había implicado nume-rosas reformas constitucionales. Algunas, aludidas más arriba, teníanque ver con la ampliación de las facultades presidenciales. Otras seorientaron a debilitar al sistema representativo. Se siguió la doblelógica de acrecer el poder presidencial y de reducir el poder congre-sual. La medida más radical, en este sentido, fue adoptada en 1933,cuando se suprimió la reelección sucesiva de los integrantes del Con-greso federal y de los congresos estatales. Con esta decisión se alcan-zaron varios objetivos de dominación sobre la clase política. Losrepresentantes perdieron su base popular de sustentación, de suerteque los potenciales candidatos tenían que procurar apoyos en la élitedel partido, en cuyo vértice siempre estaba el presidente de la Repú-blica, en lugar de hacerlo entre los electores.

Esa situación facilitó a los presidentes un espacio amplísimo paraatraer disidentes y para configurar un mecanismo corporativo en laasignación de posiciones. La naturaleza efímera de los cargos de re-presentación convirtió a buena parte de los representantes en buscadoresde empleo al término de sus respectivos periodos. Es así que surgióuna especie de entendimiento tácito en cuanto a que las conductas


subordinadas encontrarían compensación con la asignación de funcio-nes burocráticas, una vez que concluyera cada legislatura, o con lapostulación para ingresar a la otra cámara, y en tanto que cabía la re-elección en periodos discontinuos, muchos de quienes aspiraban auna carrera política se acogieron a las reglas informales de la obe-diencia.

Las cámaras se convirtieron en instrumentos de ratificación de lasiniciativas legislativas y de las decisiones políticas presidenciales. Fue-ron, asimismo, el instrumento por virtud del cual los presidentes afir-maron su control sobre los gobernadores de los estados. La cláusulaconstitucional de intervención federal advino en un mecanismo paraasegurar la sumisión de los gobernadores. Aquéllos que no obedecíana la confianza del presidente, eran removidos por el Senado median-te un peculiar movimiento denominado desaparición de poderes.

El artículo 76-V de la Constitución faculta al Senado para:

Declarar, cuando hayan desaparecido todos los poderes constitucionales de un

Estado, que es llegado el caso de nombrarle un gobernador provisional,quien convocará a elecciones conforme a las leyes constitucionales delmismo Estado. El nombramiento de gobernador se hará por el Senadoa propuesta en terna del presidente de la República con aprobación delas dos terceras partes de los miembros presentes, y en los recesos, porla Comisión Permanente, conforme a las mismas reglas. El funcionarioasí nombrado, no podrá ser electo gobernador constitucional en laselecciones que se verifiquen en virtud de la convocatoria que él expi-diere. Esta disposición regirá siempre que las constituciones de losEstados no prevean el caso [las cursivas son mías].

Se advierte que la Constitución prevé que, al desparecer los poderes enun estado, el Senado nombra un gobernador de acuerdo con el pro-cedimiento que ahí se establece. La redacción indica con claridadque se trata de una facultad declarativa, esto es, el Senado constata ydeclara que los poderes han desparecido. Se trata de una hipótesis bastan-te remota, porque supone que el gobernador, el congreso local y to-dos los integrantes de la judicatura, hayan desparecido. Un caso seme-jante nunca se ha registrado. Empero, la aplicación que se le dio alprecepto fue de naturaleza constitutiva, de suerte que era el Senado elque, a la luz de los elementos de juicio que se le presentaban, decre-

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taba que los poderes habían desparecido, y para este efecto se enten-dió siempre que los poderes eran sólo el gobernador. Mediante este ar-bitrio fueron removidos no menos de cincuenta gobernadores en losprimeros sesenta años de la vigencia de la Constitución de 1917. Hu-bo otros muchos casos en los que se evitó la aplicación del artículo76 mediante la obtención de la renuncia del gobernador, en oca-siones a cambio de una tarea diplomática o de una función adminis-trativa menor.

La tradicional relación asimétrica entre el Congreso y el Gobiernoforma parte de una especie de cultura de la sumisión. La Constituciónconfiere facultades al Congreso que los representantes no utilizabanen el periodo de la hegemonía, lo que podía explicarse por las razo-nes de supeditación con motivo del ejercicio concentrado del poder.Sin embargo, la composición del Congreso varió a partir de 1997,cuando por primera vez el partido en el Gobierno dejó de tener ma-yoría en la Cámara de Diputados; este cambio se acentuó en 2000,cuando la titularidad del Gobierno cambió de partido, y además elpartido del presidente no tuvo mayoría en las dos cámaras federales.Aun así, algunas facultades continuaron sin ser ejercidas.

A manera de ejemplo, se pueden mencionar los artículos 26 y76-II. Este último indica que el Senado debe ratificar los nombra-mientos presidenciales de los “empleados superiores de Hacienda”,“en los términos que la ley disponga”. En tanto que la Constituciónno determina quiénes son esos empleados, la precisión podría ser hechaen la ley. Es sorprendente que el Congreso haya dejado sin regulareste aspecto, cuya aplicación prudente le permitiría influir en laorientación de la política económica y financiera del país.

Por su parte, el artículo 26 señala que “el Estado organizará unsistema de planeación democrática del desarrollo nacional” en el que“el Congreso tendrá la intervención que señale la ley”. La Ley dePlaneación correspondiente faculta al Gobierno, y dentro de éste a laSecretaría de Hacienda, para llevar a cabo las acciones que cada seisaños culminan en la formulación de un nuevo Plan Nacional de De-sarrollo, equivalente al programa de gobierno. Por lo que respecta ala intervención del Congreso, la Ley incluye el siguiente precepto:“Artículo 5. El presidente de la República remitirá el Plan al Con-greso de la Unión para su examen y opinión. En el ejercicio de sus atri-


buciones constitucionales y legales y en las diversas ocasiones pre-vistas por esta Ley, el Poder Legislativo formulará, asimismo, las ob-

servaciones que estime pertinentes durante la ejecución, revisión y adecuaciones del

propio Plan”.10

La participación del Congreso es sólo pro forma. Esa disposición,vigente desde 1983, ha subsistido a pesar de los importantes cambiosoperados en el acomodo del poder político en México. En este caso,como en el concernido con la designación de los funcionarios de Ha-cienda, el Congreso sigue actuando con la sumisión característica delos años de la hegemonía.

Algo semejante ha ocurrido con otros dos preceptos constitucio-nales. En 2008 fueron reformados los artículos 69 y 93 para que lossecretarios de Estado, el procurador general de la República y los di-rectores de las llamadas entidades paraestatales (organismos descentrali-zados y empresas públicas) “informen bajo protesta (juramento) dedecir verdad”, o “para que respondan a interpelaciones o preguntas”.La Constitución agrega que estas atribuciones se realizarán conformea lo que prevea la Ley del Congreso, y esta norma, a su vez, no pue-de ser objeto de veto por parte del presidente. Lo llamativo es que laLey del Congreso sigue sin ser reformada y las facultades constitucio-nales de control político continúan sin ser practicadas.

Esos fenómenos indican que existe un problema de fondo que vamás allá de la norma constitucional y que se inscribe en una culturapolítica y jurídica cuyo cambio obedece a un proceso lento y vacilan-te. En tanto que la sociedad aprendió con prontitud a utilizar su vo-to, e incluso lo emite diferenciando entre los partidos que elige paraocupar la presidencia, las gubernaturas de los estados y las cámaraslegislativas nacionales y locales, la dirigencia política de todos lospartidos no ha tenido la capacidad para substraerse a una rutina aje-na al funcionamiento democrático de las instituciones. Esta actitud haencontrado un nuevo punto de apoyo: el caciquismo.

Más arriba se apuntó que durante el periodo de la hegemonía departido el poder presidencial sometió a los gobernadores. Al sobreve-nir la quiebra de ese partido en el ámbito nacional, conservó no obs-tante una fuerte presencia en la mayoría de los estados. En tanto que

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10 El énfasis es mío.

los gobernadores ya no tuvieron una autoridad política ante la cualresponder, se asumieron como legatarios de la tradición hegemónicanacional e instauraron una conducta análoga en el espacio de sus res-pectivos estados. Esta actitud se generalizó y hoy es practicada porlos gobernadores de todos los partidos. La nueva modalidad de caci-

quismo se ha convertido en el mayor obstáculo al cambio, porque losgobernadores se han convertido en beneficiarios de un estado decosas en el que disfrutan de autonomía y de impunidad.

Cuando el PRI auspició los cambios constitucionales relacionadoscon el sistema electoral y con el sistema representativo, pero sin pro-mover las adecuaciones necesarias por cuanto a las relaciones entrelos órganos del poder político en los ámbitos federal y estatal, dejósembrados obstáculos que dificultan el éxito de la democracia y quede manera progresiva hacen atractiva la restauración autoritaria.

En la actualidad, los gobernadores ejercen un presidencialismo vi-carial a escala. Como elementos supérstites del antiguo régimen quehan asumido una considerable influencia sobre las decisiones localesde sus respectivos partidos, cada gobernador funge como gran elector

en su estado. Esto supone que una parte de los integrantes de las cá-maras federales deben su éxito electoral a la decisión o por lo menosal apoyo de los gobernadores de sus entidades de origen, lo que esutilizado por esos gobernadores para sus negociaciones políticas y fi-nancieras con el Gobierno federal. Al desaparecer el mando políticocentralizado del presidente, se reprodujeron muchos mandos queahora se apoyan en el discurso del federalismo.

La ausencia de una reforma constitucional mantiene la aparienciade una presidencia fuerte, que sólo lo es en el papel. En la práctica,el antiguo poder presidencial se trasladó a los gobernadores, quieneslo ejercen con menor visibilidad pública nacional y por ende con ma-yor intensidad. Esta situación, no prevista ni solucionada con oportu-nidad, está afectando la gobernabilidad en el país y hace surgir dudasacerca de las perspectivas democráticas en México. Además, como sifuera una especie de coartada política, ante la opinión pública los res-ponsables de la parálisis institucional y constitucional son los parti-dos, el Congreso y el presidente, en ese orden, sin que se advierta laenorme responsabilidad de los gobernadores.


Un aspecto en el que se ha avanzado consiste en el derecho a lainformación. Por muchos años el artículo 6o. constitucional permane-ció sin que una ley definiera los mecanismos para acceder a la infor-mación gubernamental. En 2002 fue expedida la Ley Federal deTransparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental,que representó un primer paso. Esta decisión, en buena medida exi-gida por las convenciones internacionales en materia de comercio,significó una nueva relación entre gobernados y gobernantes. En unprincipio, empero, se produjeron desencuentros que denotaban lo di-fícil que era para quienes ejercían el poder, adaptarse a un nuevo es-tilo. Se dieron casos en los que el Congreso pedía información y,contraviniendo la obligación constitucional de entregarla, las autori-dades gubernamentales la negaban. En un caso extremo, el Congresotuvo que dirigirse al organismo que había creado por ley, el InstitutoFederal de Acceso a la Información, para que éste solicitara alGobierno la información que se negaba a los representantes de lanación.

La resistencia al cambio fue mayor en los estados: sólo algunosadoptaron leyes satisfactorias; otros no legislaron sobre la materia yvarios emitieron normas con criterios muy restrictivos. Con ese moti-vo, en 2007 el artículo 6o. fue adicionado para fijar las bases de lalegislación sobre acceso a la información en todo el país. Subsisten,empero, deficiencias en la propia redacción constitucional. Según elprecepto reformado, el Estado queda obligado a franquear el accesoa la información que posea, pero ninguna norma establece la obliga-ción de documentar las decisiones gubernamentales y de preservaresa documentación. Así, es posible saber todo aquello que por fuerzatiene que constar por escrito, como contratos de obras o de adquisi-ciones, y como tabuladores salariales, por ejemplo, pero las razonesde gobierno siguen en el arcano.

Otro problema consiste en que se practica una transparencia sinconsecuencia. Muchos de los hechos irregulares que se dan a conocerno son objeto de investigación ni de sanción, con lo cual se corre elriesgo de transitar de una sociedad desconfiada ante el hermetismo auna sociedad indiferente ante el cinismo.

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V. CONSIDERACIONES FINALES

En el proceso sucesivo de cambios en cuanto a las institucioneselectorales, fue frecuente la referencia a la obra de Giuseppe de Lam-pedusa, Il gatopardo, que incluso dio lugar al neologismo gatopardismo,para denotar una acción de apariencia innovadora pero que en reali-dad sólo encubría un objetivo conservador.11 A la postre se pudo co-rroborar que no ocurrió así; que el cambio sí se produjo, aunque deuna manera progresiva. Se evitó un episodio traumático de disconti-nuidad política. Las ventajas de esa estrategia de aproximaciones su-cesivas consistieron en familiarizar a la sociedad con los instrumentosdel cambio y en trasmitir la idea de que no habría ruptura en el or-den institucional. Al mismo tiempo, a la clase política se le permitióque se preparara: a unos, para la eventualidad de dejar el poder, aotros, para la oportunidad de asumirlo.

Con todo, ese cambio progresivo también tuvo desventajas: por unlado la idea de que se trataba sólo de una añagaza, del gatopardismo,acabó por permear, de suerte que la dirigencia política no aprovechóla oportunidad que se le ofrecía para prepararse a intercambiar susrespectivos roles. El segundo problema consistió en que tampoco seahondaron los cambios, de suerte que todo quedó en una ampliaciónefectiva de las libertades públicas por lo que respecta a los goberna-dos, pero sin que a la vez se construyeran las responsabilidadespolíticas por lo que atañe a los gobernantes.

Con excepciones, la clase dirigente no ha advertido que ahora elciclo gatopardista corre a la inversa, de suerte que es posible suponerque “si queremos que todo cambie, hay que mantener todo igual”.En la medida en que hay un pluralismo real, las instituciones propiasde la hegemonía resultan un arcaísmo. La inamovilidad institucionalno implica que pervivan los niveles operativos del periodo hegemóni-co. En estos términos, conservar las instituciones no equivale a con-servar los resultados; la preservación es muy regresiva, porque frustralos efectos de las libertades públicas e incluso favorece la desilusión de-

mocrática. En estas condiciones, la disyuntiva es previsible: o bien las


11 La expresión que sintetiza la línea argumental de la novela de Lampedusa, dice:“Si queremos que todo siga como está, es necesario que todo cambie”.

libertades públicas vigentes auspician las responsabilidades políticasausentes, o bien la falta de responsabilidades públicas erosiona las li-bertades públicas existentes. Es un dilema absurdo, porque las conse-cuencias de preservar el statu quo son predecibles, y sorprende que sila clase política no ha reaccionado por convicción, tampoco lo hagasiquiera por conveniencia.

Ese fenómeno es comprensible. La cultura del presidencialismomexicano ha dejado marcadas secuelas en la vida cotidiana del país.Por un lado se sigue esperando que las decisiones provengan del pre-sidente, que encarna la antigua tradición del Tlayecanani,12 y por otrolas condiciones propiciatorias de la anomia confieren a los agentespolíticos márgenes de influencia que no les resultarían posibles si lasinstituciones funcionaran con normalidad. Estas circunstancias contri-buyen a acentuar las resistencias al cambio que, de prolongarse portiempo indefinido, podrían generar una ruptura, a diferencia de la re-forma política progresiva que tan buenos resultados ofreció a partirde 1977. De no encauzarse el cambio institucional conforme a unnuevo proceso de reformas constitucionales, se podría estragar aunmás la confianza social en las instituciones e invalidar la opción delas reformas, abriendo la vía para que prospere la exigencia, hastaahora contenida, de una nueva Constitución. En un ambiente muypolarizado, con una derecha fuerte vinculada con una iglesia católicaen una etapa conservadora en exceso, y ante una realidad social muycontrastante en función de la alta concentración de la riqueza y deun nivel de pobreza que afecta a casi la mitad de la población, lascondiciones para alcanzar consensos razonables no parecen sencillas.

En la etapa actual resulta crucial racionalizar el sistema presiden-cial, introduciendo instituciones de origen parlamentario que auspi-cien una familiaridad creciente de la sociedad y de sus dirigentes po-líticos con las diversas modalidades de responsabilidad política. Sedispondría así de instrumentos complementarios de las libertadespúblicas ya existentes para cambiar los patrones culturales jurídicosy políticos del país. Si este cambio conduce o no a un nuevo régimen

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12 “Presidente”; véase el texto náhuatl de la Constitución; trad. de Natalio Hernán-dez, México, Senado de la República-FCE, 2010.

de gobierno o incluso a una nueva Constitución, no es previsible por elmomento. Lo que cuenta es que los avances no se agoten y declinen.

Las mejores prácticas políticas deberán ir acompañadas por reglasprudentes pero eficaces que faciliten la adaptación de la sociedad yde sus dirigentes a una nueva forma de hacer política y de ejercer elpoder. Esto incluye, en lo inmediato, mecanismos aptos para dismi-nuir la impunidad política de los titulares de altos cargos, y para fortale-cer al sistema representativo. Para este efecto, además de los aspectossustantivos que la norma constitucional establezca, será indispensablecuidar los procedimientos aplicables. Por eso he sustentado la necesi-dad de impulsar, como área de estudio, el derecho procedimentalparlamentario.

Las medidas susceptibles de generar una nueva relación entre elCongreso y el Gobierno, y de producir efectos positivos en cuanto ala cooperación entre ambos órganos del poder, pueden ser lassiguientes:

1. Restablecer la figura del Consejo de Ministros, con facultadesexpresas en la Constitución.

2. Asignar a uno de los ministros la función de coordinador o jefedel gabinete.

3. Mantener la facultad presidencial de designar y remover a losministros, pero en el primer caso con la expresión de confianza delSenado. Se sugiere que sea esta la cámara competente para otorgarla confianza, en tanto que es la única que tiene un periodo sexenal,análogo al presidencial.

4. Facultar al Senado para formular una expresión de reprobacióncon relación a alguno de los ministros o a la totalidad del ministerio,aun cuando no tenga un efecto vinculante para el presidente.

5. Obligar a que los ministros comparezcan de manera periódica yalternativa ante cada una de las cámaras, para desahogar preguntasy atender interpelaciones, cuando sea el caso.

6. Someter el programa de gobierno a la aprobación del Congreso.7. Reformar el poder político en los estados de la Federación en la

misma dirección que se haga con los órganos federales.8. Recuperar la respetabilidad de los partidos. La frecuencia del

trasfuguismo y las alianzas electorales inverosímiles (entre partidos


con tesis excluyentes) y contradictorias (los mismos partidos que en unosestados son rivales irreconciliables, en otros estados aparecen como alia-dos fraternos) erosionan la imagen de los partidos.13

Medidas como éstas ya están siendo aplicadas en numerosos siste-mas presidenciales. Con ellas se propiciaría un presidencialismo ra-cionalizado, en tanto que su fuerza política no sería el resultado delejercicio hegemónico del poder, sino del apoyo mayoritario que suprograma de gobierno y su equipo de trabajo recibirían por parte delCongreso. Algunas de las diferencias entre un sistema autoritario yun sistema democrático están en la concentración o desconcentraciónde potestades, en la intangibilidad o en la responsabilidad de losgobernantes y en el aislamiento o en la cooperación entre los órganosdel poder.

En términos de derecho procedimental parlamentario, se podríaconsiderar como una especie de casación política14 toda promoción con-gresual mayoritaria cuyo efecto sea remover, solicitar la remoción oal menos reprobar las decisiones de un ministro o del ministerio. Lagama de variantes es muy amplia y tiende a adecuarse a las caracte-rísticas de cada sistema presidencial. Este sería un buen principio pa-ra la necesaria racionalización del sistema presidencial mexicano.

En el sistema constitucional mexicano se está produciendo una re-lación heterodoxa entre normas que garantizan el ejercicio de las li-bertades públicas y normas que preservan la inercia de una estructu-ra arcaica y de un ejercicio concentrado e irresponsable del poder. Silas libertades públicas imperantes no permiten construir un sistemade responsabilidades políticas, el riesgo menor está en mantener elstatu quo, con una tendencia decreciente en cuanto a la gobernabili-dad; y el riesgo mayor consiste en que podría alcanzarse un punto de

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13 Esa deteriorada imagen contribuyó a que en las elecciones federales de 2009más del 6% de los electores anularan su voto.

14 La expresión casación procede del derecho francés, que desde el siglo XV le da elsignificado de anulación; la locución a su vez proviene de casser, utilizada en el sigloXII, y ésta del latín vulgar quassare, “agitar con fuerza”. Hay una relación evolutivacon las voces latinas clásicas cassõ, cassãre, cassus, casus, utilizadas por Plauto (Miles Glo-riosus, 851, 856) en el sentido de trastabillante, vacilante; más tarde por Cicerón en elsentido de vacío (Disputas tusculanas, V, 119), y con posterioridad, ya con un sentido ju-rídico de caer, por Gayo (Digesto, 44, VII, 5, 5o.).

fatiga democrática que hiciera apetecible, para muchos mexicanos, larestauración autoritaria. Un sistema constitucional que permitiera coho-nestar las libertades públicas con las responsabilidades políticas, contri-buiría a la consolidación democrática y a las consiguientes oportunidadespara procurar la justicia, la equidad y el desarrollo social y cultural delpaís.


diego valades- sistema presidencial

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