Studie

Zusammenfassung: in der internationalen Sicherheitspolitik treten zunehmend neuartige, netz-werkförmige zwischenstaatliche Kooperationen neben bisherige, vertraglich begründete institu-tionen. die vorliegende Fallstudie untersucht vor dem Hintergrund der theoretischen Konzeption transgouvernementaler Netzwerke die Proliferation Security initiative (PSi) als eine solche neue Kooperationsform. Es zeigt sich, dass die PSI mit ihren spezifischen Merkmalen wie Schnellig-keit und Flexibilität in Bezug auf operatives Handeln aktuellen sicherheitspolitischen Bedingun-gen in weiten teilen entsprechen kann, gleichzeitig jedoch Probleme politischer und rechtlicher Legitimität aufwirft.

Schlüsselwörter: Sicherheitspolitik · Global Governance · transgouvernementale Netzwerke · Proliferation · Proliferation Security initiative

The Proliferation Security Initiative: Network-Style Cooperation in International Security Policy

Abstract: in the international security policy environment, an increasing number of new network forms of interstate cooperation have been developing alongside existing formal, contract-based institutions. the present case study analyzes the Proliferation Security initiative (PSi) as just such a new form of cooperation, using the theoretical concept of transgovernmental networks. it is shown that the PSI, with its specific features such as speed and flexibility of operative action, corresponds to a great extent with current security conditions, but at the same time poses prob-lems of political and legal legitimacy.

Keywords: Security policy · Global governance · transgovernmental networks · Proliferation · Proliferation security initiative

Z Außen Sicherheitspolit (2013) 6:523–541dOi 10.1007/s12399-013-0354-z

Die Proliferation Security Initiative: Netzwerkförmige Kooperation in der internationalen Sicherheitspolitik

Haldor Hron

Online publiziert: 18.09.2013 © Springer Fachmedien Wiesbaden 2013

H. Hron ()München, DeutschlandE-Mail: h.hron@gmx.de

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1 Einleitung

Die Verbreitung von Massenvernichtungswaffen atomarer, biologischer und chemischer Art wird vielfach als eines der drängendsten Probleme internationaler Sicherheitspoli-tik bewertet (Shulman 2006, S. 9–10). Verschiedene Staaten haben sich immer wieder und teils auch erfolgreich um diese Waffen bzw. dafür nötige techniken und Know-how bemüht, um sie als instrumente zur durchsetzung politischer Ziele einzusetzen. dies gilt auch für terroristische Gruppierungen, für die diese Waffen aufgrund ihres Potentials an physischer Zerstörung und psychischer Verunsicherung erstrebenswert sind. Verflochten in diese Gemengelage an interessen und Beschaffungsbestrebungen sind kriminelle pri-vate Akteure, die aus kommerziellen Motiven heraus Handel mit relevanten Materialien treiben (NiPP 2009, S. 409). Aus solcherart komplexen Bedrohungslagen in Verbindung mit den tiefgreifenden weltpolitischen Veränderungen nach Ende des Ost-West-Konfliktes ergeben sich neue Anforderungen an die internationale Sicherheitspolitik, welche welt-weit mit kurzer Vorlaufzeit und hoher Flexibilität agieren muss. demgegenüber erschei-nen herkömmliche internationale Kooperationen in Form von institutionen auf der Basis intergouvernementaler Verträge als zu schwerfällig und nicht anpassungsfähig genug (Rischard 2002, S. 24). Ausdruck der aktuellen Rahmenbedingungen sind neue Wege, welche die Nationalstaaten in der Sicherheitspolitik jenseits von zwischenstaatlichen Verträgen und außerhalb etablierter internationaler institutionen zunehmend beschreiten; etwa zeitlich begrenzte und zweckgebundene sogenannte Koalitionen der Willigen, z. B. anlässlich der irak-invasion 2003 unter Führung der uSA. Auch Club-Formate wie die G8 haben einen Bedeutungszuwachs erfahren und sind mit vielfältigen sicherheitspoliti-schen initiativen aktiv (Forman und Segaar 2006, S. 209–210; Krahmann 2005, S. 19). In dieser Hinsicht bilden sich zunehmend neuartige, flexibel und informell angelegte, sicherheitspolitische Arrangements heraus (daase und engert 2008, S. 481–482). in den internationalen Beziehungen hat diese entwicklung ihren Niederschlag in der Global Governance-Forschung gefunden, welche sich auf die entstandene Vielfalt an Struktu-ren, Mechanismen und Akteurskonstellationen zur Bearbeitung transsouveräner Prob-leme im Feld der internationalen Politik richtet (Held und McGrew 2002; Rosenau und Czempiel 1992). Im Rahmen dieses Forschungsansatzes werden die Merkmale neuartiger zwischenstaatlicher Kooperationen in der theoretischen Konzeption transgouvernemen-taler Netzwerke beschrieben (eilstrup-Sangiovanni 2009; Lipson 2005; Raustiala 2002; Slaughter 2004).

die etablierung der Proliferation Security initiative (PSi) ist im Kontext der aktuellen sicherheitspolitischen entwicklungen zu verorten. dabei handelt es sich um eine 2003 gegründete internationale Koalition, die als transgouvernementales Netzwerk zu verste-hen ist und sich gegen den illegalen Handel und Transport von Massenvernichtungswaffen richtet. Mittels der PSI sollen auf informeller Grundlage schnelle und gezielte Aktionen gegen proliferationsrelevante Kontrakte und Gütertransporte ermöglicht werden. derzeit beteiligen sich 102 Staaten an der initiative (dunne 2013, S. 2–3; PSi 2012). Aus der Per-spektive der Global Governance-Forschung richtet sich die vorliegende Fallstudie auf die Frage, inwieweit die PSi als eine neue Form zwischenstaatlicher Kooperation aktuellen Anforderungen an die internationale Sicherheitspolitik gerecht wird.

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2 Theoretisch-konzeptioneller Rahmen: global governance und transgouvernementale Netzwerke

die politischen Veränderungen der letzten Jahre, ihre Perzeption und diesbezügliche Reaktionen durch internationale, nationalstaatliche und zivilgesellschaftliche Akteure werden in der Governance-Forschung reflektiert, welche sich in den 1990er Jahren – unter dem Begriff global governance auf die ebene der internationalen Politik bezogen – zu einem Schwerpunkt in der Politikwissenschaft entwickelt hat. dieser Ansatz ist Ausdruck der erkenntnis, dass klassische theorieansätze wie der Neorealismus mit seiner Fokus-sierung auf Staaten als wesentliche Akteurseinheiten das immer komplexere Weltgesche-hen in etlichen Bereichen nicht adäquat abbilden können (Rittberger et al. 2010, S. 20). Global governance bietet eine breit angelegte Perspektive auf die gestiegene Komplexi-tät politischen Handelns bei wachsenden globalen Vernetzungen und interdependenzen, die offen ist für die dabei zu beobachtende Vielzahl an unterschiedlichen Akteurstypen, Regelungsstrukturen und Handlungsebenen (Grande 2009). diese Perspektive bietet sich an zur Betrachtung der neuartigen, netzwerkförmigen Kooperationsformen in der inter-nationalen Sicherheitspolitik, zu denen auch die PSi zu zählen ist.

Die Merkmale dieser spezifischen Kooperationsformen werden durch die im Rahmen der Global Governance-Forschung entwickelte theoretische Konzeption transgouvernemen-taler Netzwerke beschrieben (eilstrup-Sangiovanni 2009; Lipson 2005; Raustiala 2002; Slaughter 2004). Bei diesen Netzwerken handelt es sich um lose Verbünde von Beamtinnen und expertinnen aus staatlichen Bürokratien, die mit ihren funktionalen Gegenübern in anderen Staaten zu bestimmten Sachfragen kooperieren. ihre Zusammenarbeit ist bewusst informell angelegt, flexibel anpassbar, von niedrigem Verpflichtungsgrad und geringer politischer Sichtbarkeit (eilstrup-Sangiovanni 2009, S. 199–200, 211). die Bezeichnung als transgouvernementales Netzwerk knüpft an das aus der Soziologie stammende Konzept der Netzwerke an, das seit längerem in das Forschungsfeld der internationalen Beziehun-gen eingang gefunden hat (Hafner-Burton et al. 2009). das Attribut „transgouvernemen-tal“ verweist auf die spezifische Mitgliederstruktur und Ausrichtung: staatliche Akteure einzelner Nationalstaaten, die in grenzüberschreitenden Beziehungen miteinander ver-bunden sind (Keohane und Nye 1974, S. 41–44; Hopkins 1978). transgouvernementale Netzwerke sind in rasch wachsender Anzahl besonders in den letzten zwei Jahrzehnten in unterschiedlichen Politikbereichen entstanden – von Kartellrecht, Bankenaufsicht und jus-tizieller Zusammenarbeit bis zu dem hier relevanten Feld internationaler Sicherheitspolitik (Slaughter 2004). im Folgenden werden zunächst die für den untersuchungsgegenstand PSi maßgeblichen Bedingungen aktueller Sicherheitspolitik dargestellt und anschließend auf der Grundlage der Konzeption transgouvernementaler Netzwerke sicherheitspolitisch relevante Merkmale mit entsprechenden Kriterien für die Analyse der PSI herausgearbeitet.

3 Bedingungen aktueller Sicherheitspolitik

der globale sicherheitspolitische Kontext, in dem die PSi verortet ist und dem sie gerecht werden soll, ist grundsätzlich durch drei Bedingungen internationaler Sicherheitspolitik gekennzeichnet.

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3.1 Schnelle politisch-strategische Veränderungen

eine wesentliche Bedingung des globalen sicherheitspolitischen Kontexts der PSi besteht in den schnelleren, politisch-strategischen Veränderungen, welche sich im Gegensatz zur relativen Stabilität strategischer Beziehungen während der Jahre des Kalten Krieges ein-gestellt haben (Gasteyger 1999). Aufgrund veränderter weltpolitischer Machtstrukturen, militärisch-technischer innovationen sowie moderner informations- und Kommunika-tionssysteme ergeben sich heute schnellere Veränderungen politischer Lagen und militäri-scher Potentiale (eilstrup-Sangiovanni 2009, S. 211; Reinicke 1999, S. 45). ein aktuelles Beispiel solcher Veränderungen von sicherheitspolitischer Relevanz bietet der sogenannte Arabische Frühling. in einer geostrategisch bedeutenden Region kam es zu tiefgreifen-den politischen Veränderungen, die recht plötzlich einsetzten, sich mit hoher dynamik entwickelten und kaum antizipiert worden waren (Perthes 2011, S. 63). Ausgehend von tunesien entwickelten sich in fast allen arabischen Staaten in Nordafrika und Nahost ab Mitte Dezember 2010 massive Proteste gegen schlechte sozioökonomische Lebensbedin-gungen und politisch-gesellschaftliche Benachteiligungen. Sie führten innerhalb weniger Monate zum Sturz mehrerer Regime, die jahrzehntelang Bestand gehabt hatten (Asseburg 2011). unmittelbar von Relevanz für das sicherheitspolitische Problem der Proliferation waren diese entwicklungen im Falle von Libyen, als befürchtet wurde, dass Chemiewaf-fen des gestürzten Regimes in die Hände krimineller oder terroristischer Gruppierungen fallen könnten. dieses Problem stellt sich weiterhin auch in Syrien (Friedman et al. 2012, S. 62–63). die aus den politischen umbrüchen zu erwartenden neuen militärisch-stra-tegischen Koalitionen sind bisher kaum abzusehen und werden vermutlich weitere Ver-änderungen in der Weltpolitik nach sich ziehen. die politisch-sozialen umbrüche des Arabischen Frühlings zeigen beispielhaft die schnelle Veränderung relevanter politischer Lagen, die in der internationalen Sicherheitspolitik rasche Anpassungen auf strategischer wie operativer ebene erfordern.

3.2 Große unsicherheit sicherheitspolitischer entwicklungen

eine weitere sicherheitspolitische Bedingung betrifft die zunehmende unsicherheit über zukünftige entwicklungen und das Agieren relevanter Akteure (Booth und Whee-ler 2008, S. 134; Perthes und Lippert 2011, S. 5). in den 1990er Jahren traten an die Stelle klarer Bedrohungen schwer zu erfassende diffuse Risiken. Mit dem Zusammen-bruch der Sowjetunion entfiel für die USA und Europa die konkrete Bedrohung eines militärischen Angriffes des Warschauer Paktes (daase 2002, S. 15–16). Stattdessen wird nun in Politik und Forschung eine Vielzahl an Gefahren mit nicht originär militärischem Charakter als Sicherheitsproblem betrachtet, wie terrorismus, Organisierte Kriminalität, Klimawandel oder Verknappung von energieressourcen (daase 2009, S. 149). Neben der Bewältigung solch diffuser Risiken statt klarer Bedrohungen, muss bei der Planung und Implementierung von sicherheitspolitischen Maßnahmen eine größere Zahl potenziell intervenierender Faktoren berücksichtigt werden, wodurch die unsicherheit in Bezug auf Handlungswahlen vergrößert wird (daase 2002, S. 13–14). So hat sich beispielsweise die Anzahl relevanter Akteure erhöht, die direkt oder mittelbar Sicherheit beeinträchtigen, sodass deren Ressourcen und intentionen analysiert und berücksichtigt werden müssen.

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im Zuge des Arabischen Frühlings sind z. B. in Staaten mit Regimewechseln verschie-dene Gruppierungen zu gewichtigen politischen Kräften geworden, zu denen westliche Staaten in der Vergangenheit kaum Kontakt hatten und deren Agenden größtenteils unbe-kannt sind (Perthes 2011, S. 64). Insgesamt haben der Wegfall klar definierter Konstanten sowie der Anstieg von potenziell intervenierenden Faktoren und interdependenzen die unsicherheit für sicherheitspolitische entscheidungsträger erhöht.

3.3 Verstärktes Auftreten privater Akteure

eine ebenfalls bedeutsame sicherheitspolitische Bedingung bezieht sich auf private, nichtstaatliche Akteure, welche verstärkt als Sicherheit beeinträchtigende Faktoren in Erscheinung treten (Mathews 1997, S. 50–51; Mulaj 2009, S. 2). Neben reguläre Armeen sind private Akteure wie paramilitärische Milizen und kriminelle Syndikate getreten, die sicherheitspolitisch relevant Gewalt ausüben (Münkler 2007, S. 7). Bei der Verbreitung von Massenvernichtungswaffen, auf deren Eindämmung sich die PSI richtet, kommt kri-minellen und terroristischen Akteuren Bedeutung zu. ein prominentes Beispiel bietet der Schmuggler-Ring um den Pakistaner Abdul Qadeer Khan, der von den 1980er Jahren bis 2004 über Tarnfirmen nukleartechnische Baupläne und Einzelteile an Libyen, Iran und Nordkorea sowie möglicherweise an weitere unidentifizierte Abnehmer verkaufte (Braun und Chyba 2004, S. 12–18). Auch verschiedene terrororganisationen, darunter Al Qaida, haben immer wieder interesse an der Beschaffung von atomaren, biologischen und chemischen Kampfstoffen gezeigt, wobei der einsatz dieser Waffen im Vergleich zu konventionellen Kampfmitteln sehr gering blieb. Nachdem die terroranschläge des 11. September 2001 eine bisher nicht gekannte dimension von terrorismus darstellten, wird das Risiko eines Einsatzes von Massenvernichtungswaffen bei einem terroristischen Anschlag größer als zuvor eingeschätzt (Schneckener 2006, S. 116–117; Sidhu 2008, S. 369–370). das Auftreten von privaten Akteuren, welche Sicherheit beeinträchtigen, stellt somit eine weitere wesentliche Bedingung aktueller Sicherheitspolitik dar.

4 Merkmale transgouvernementaler Netzwerke und Untersuchungskriterien

Orientiert an eilstrup-Sangiovanni (2009) werden drei Merkmale transgouvernementa-ler Netzwerke unterschieden, die von sicherheitspolitischer Relevanz sind. Bezogen auf diese Merkmale werden Kriterien entwickelt um zu prüfen, inwieweit die PSI den dar-gestellten Bedingungen aktueller Sicherheitspolitik gerecht wird.

4.1 Schnelle und kostengünstige etablierung

im Hinblick auf die sicherheitspolitische Bedingung der schnellen Veränderung poli-tisch-strategischer Lagen erscheint das Merkmal der schnellen und kostengünstigen etablierung zwischenstaatlicher Kooperationen von Bedeutung. transgouvernementale Netzwerke können schnell und mit geringen Kosten aufgebaut werden. Anders als bei zwischenstaatlichen Verträgen sind keine langen Aushandlungsprozesse erforderlich. Durch den informellen Charakter und die geringe politische Sichtbarkeit gehen die Mit-

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glieder keine rechtlichen Verpflichtungen ein und können sich gegebenenfalls leicht wieder zurückziehen. entsprechend gering sind die politischen Kosten, da für die betei-ligten Staaten zunächst kein großer politischer Aufwand entsteht und Rechtfertigungs-erfordernisse gegenüber der nationalen Öffentlichkeit niedrig sind (eilstrup-Sangiovanni 2009, S. 202, 206; Krahmann 2005, S. 24; Lipson 1991, S. 500–501). ebenso erscheint der finanzielle Aufwand für die Kommunikation der Mitglieder untereinander aufgrund der modernen informations- und Kommunikationstechnologien gering (Raustiala 2002, S. 12). die Annahme liegt nahe, dass mit der Bildung eines transgouvernementalen Netz-werks rasch und mit geringem Aufwand auf schnell eintretende sicherheitspolitische ent-wicklungen reagiert werden kann.

Für die Beurteilung der PSi ergeben sich zwei Kriterien:

● Konnte die PSi rasch etabliert werden? ● Sind die politischen und monetären Kosten der etablierung gering?

4.2 Schneller informationsaustausch und schnelles Handeln

Hinsichtlich der sicherheitspolitischen Bedingung der schnellen Veränderung politisch-strategischer Lagen erscheint das Merkmal des raschen Informationsaustausches und Handelns bedeutsam. transgouvernementale Netzwerke ermöglichen ein schnelles ein-greifen bei sicherheitspolitischen Problemlagen und rasche Reaktionen auf Lageänderun-gen. Die flache Struktur der Netzwerke begünstigt die schnelle Kommunikation zwischen den Akteuren und spezifisch zugeschnittene Problemlösungen und Aktionen. Dagegen erscheinen hierarchische, vertikal aufgebaute Organisationen schwerfälliger: eingehende informationen müssen über mehrere ebenen bis zum jeweils zuständigen entscheidungs-träger transportiert werden, wobei lokale Charakteristika von Problemen möglicherweise nicht adäquat berücksichtigt werden (eilstrup-Sangiovanni 2009, S. 201; Powell 1990, S. 325). deshalb werden transgouvernementale Netzwerke zur Problembearbeitung unter der Bedingung schneller Veränderung sicherheitspolitischer Lagen als geeigneter angese-hen als internationale Organisationen oder Regime, welche als eher langsam und schwer-fällig gelten (etzioni 2009, S. 7–8; Rischard 2002, S. 24).

Für die Beurteilung der PSi lassen sich zwei Kriterien ableiten:

● ermöglicht die PSi einen schnellen informationsaustausch? ● ermöglicht die PSi schnelle sicherheitsrelevante Aktionen?

4.3 Hohe Anpassungsfähigkeit und Flexibilität

Bezüglich der sicherheitspolitischen Bedingungen der großen unsicherheit sicherheits-politischer entwicklungen sowie des verstärkten Auftretens Sicherheit gefährdender privater Akteure ist das Merkmal hoher Anpassungsfähigkeit und Flexibilität transgou-vernementaler Netzwerke relevant. Anpassungsfähigkeit bezieht sich auf die inhalte und die grundsätzliche Ausrichtung der Netzwerke. diese basieren auf freiwilliger, gemein-samer Interessenverfolgung ohne rechtliche Verpflichtungen und können sich aufgrund ihrer informellen Grundlagen leicht an wechselnde politische Situationen anpassen (eils-

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trup-Sangiovanni 2009, S. 200; Raustiala 2002, S. 24). Flexibilität betrifft Planung und Handeln im Hinblick auf die Kooperationsziele transgouvernementaler Netzwerke. da diese Ziele in der Regel relativ offen bestimmt sind und die gemeinsame Agenda bei Bedarf leicht zu verändern ist, kann das Handeln flexibel und problemadäquat an aktu-elle politische und militärische entwicklungen angepasst werden (eilstrup-Sangiovanni 2009, S. 200, 202; Slaughter 1997, S. 185). diese Flexibilität lässt transgouvernementale Netzwerke auch als besonders geeignet erscheinen für die Bekämpfung von kriminellen und terroristischen privaten Akteuren, die in sich wandelnden amorphen Verbindungen agieren, ihre Modi Operandi rasch wechseln und so unverhoffte Sicherheitsprobleme schaffen (Arquilla und Ronfeldt 2001, S. 15; Kuhlmann 2005, S. 192–193; Rothenberg 2002, S. 41).

Für die Beurteilung der PSI werden drei Kriterien spezifiziert:

● Kann sich die PSi an veränderte sicherheitspolitische entwicklungen anpassen? ● Sind flexible und problemadäquate Handlungswahlen möglich? ● ermöglicht die PSi ein Vorgehen gegen proliferationsrelevante private Akteure?

5 Untersuchungsgegenstand Proliferation Security Initiative (PSI)

die PSi ist eine von den uSA 2003 ins Leben gerufene internationale Kooperation von Staaten, die auf die Eindämmung der Proliferation von Massenvernichtungswaffen gerich-tet ist. Aktuell wird sie von 102 Staaten unterstützt (PSi 2003a, 2012). Grundlage der ini-tiative ist eine gemeinsame Absichtserklärung, das sogenannte Statement of Interdiction Principles. Darin bekunden die Mitglieder, effektive Maßnahmen gegen den Handel und Transport von Massenvernichtungswaffen, deren Trägersystemen und weiteren relevan-ten Materialien zu ergreifen. Es werden Staaten und nichtstaatliche Akteure adressiert, die in Proliferationsaktivitäten involviert sind. Die zu ergreifenden Maßnahmen werden nicht abschließend genannt, sondern eher exemplarisch aufgezählt. Beispielsweise sollen Mitgliedstaaten verdächtige Schiffe oder Flugzeuge in ihrem Hoheitsgebiet für Durch-suchungen stoppen und proliferationsrelevantes Material beschlagnahmen. Des Weiteren sollen Prozeduren etabliert werden, die zwischen den Mitgliedstaaten einen schnellen informationsaustausch und Koordinierungsmaßnahmen zu relevanten Sachverhalten ermöglichen. Die Mitgliedstaaten sagen ferner zu, ihre nationalen Rechtslagen in Sachen Proliferationsbekämpfung zu überprüfen und gegebenenfalls auszubauen (PSi 2003a). Seit 2004 wurden Bemühungen in die PSi aufgenommen, auch gegen illegale Finanz-ströme in Zusammenhang mit Proliferation vorzugehen (Nikitin 2008, S. 7; PSi 2006).

die PSi ist nicht wie eine herkömmliche internationale Organisation angelegt, sondern wird von den Beteiligten als „an activity, not an organization“ (PSi 2003b) beschrie-ben. Sie bildet einen losen Rahmen, in dem die Mitgliedstaaten nach eigenem Ermessen fallweise Informationen austauschen und – falls für nötig erachtet – konkrete Maßnah-men zu proliferationsrelevanten Sachverhalten abstimmen und durchführen (Benvenisti 2006, S. 10–11; NiPP 2009, S. 419). Für die unterzeichner erwachsen keine rechtlichen Verpflichtungen aus dem zugrunde liegenden Statement of Interdiction Principles. die PSI bietet den Mitgliedstaaten in rechtlicher Hinsicht auch keine neuen Möglichkeiten.

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Vielmehr müssen getroffene Maßnahmen gemäß den nationalen Gesetzeslagen und Vor-gaben durch internationales Recht gehandhabt werden (Byers 2004, S. 529–530). um konkrete eingriffsaktionen auf See rechtlich abzusichern, haben die uSA mit inzwischen elf Staaten, unter deren Flagge viele Schiffe operieren und die damit der Jurisdiktion dieser Staaten unterliegen, bilaterale Abkommen geschlossen. diese sogenannten Ship Boarding Agreements legen die Bedingungen fest, nach denen Maßnahmen wie Durch-suchungen bei Proliferationsverdacht möglich sind. in rechtlicher Hinsicht bleibt die PSi aber weiter umstritten. Gerade in den ersten Jahren entwickelte sich eine kontroverse dis-kussion darüber, ob durch die normative Kraft faktischen Handelns der PSI-Mitglieder ein neues Rechtsprinzip etabliert werden könnte, welches eingriffe in das im Seerecht festgeschriebene Recht der freien Passage legitimiert und dadurch informell das Völker-recht erweitert. Wegen solcher Bedenken lehnen verschiedene Staaten, z. B. China und indien, die PSi ab (Garvey 2005, S. 134–136; Valencia 2005, S. 58–59, 64).

innerhalb der PSi treffen sich im exklusiven kleineren Kreis der sogenannten Ope-rational experts Group nationale Beamtinnen und expertinnen aus Außen- und Vertei-digungsministerien, Militär, Geheimdiensten, Polizeien und Zoll aus 21 Staaten ein bis zweimal pro Jahr.1 diese Kerngruppe bildet das Zentrum der initiative. Bei den treffen ihrer teilnehmerinnen werden alle grundsätzlichen entscheidungen in Bezug auf die PSi getroffen sowie informationen und erfahrungen ausgetauscht, Übungen geplant und rechtliche sowie politische Möglichkeiten der Proliferationsbekämpfung diskutiert. Um die zahlreichen übrigen Staaten, die nicht an der Operational experts Group beteiligt sind, in der PSi eingebunden zu halten, werden zusätzlich zu treffen dieser Kerngruppe allen Mitgliedstaaten offen stehende politisch-strategisch ausgerichtete Treffen, soge-nannte High Level Political Meetings, veranstaltet; zuletzt anlässlich des zehnjährigen Bestehens der PSI im Mai 2013 in Polen. Außerdem werden mehrmals pro Jahr Work-shops und Übungen durchgeführt, in denen interessierte Mitgliedstaaten sich austauschen und gemeinsam spezifische Situationen trainieren, etwa das Boarding und die Durch-suchung von Schiffen. Ferner gibt es sogenannte outreach activities, in deren Rahmen Nichtmitgliedern die initiative nähergebracht werden soll (dunne 2013, S. 6–10; eils-trup-Sangiovanni 2009, S. 213; NiPP 2009, S. 414–415).

die informationslage bezüglich durchgeführter operativer PSi-Aktivitäten ist unbe-friedigend. Zwar werden in der Regel nach Treffen und Übungen der PSI-Mitglieder Pressestatements oder Redebeiträge von teilnehmerinnen veröffentlicht. diese sind auch leichter zugänglich, seit das deutsche Außenministerium Anfang 2013 eine neue Web-site zur PSi eingerichtet hat. dagegen wurden von PSi-Operationen selbst bislang nur wenige Fälle öffentlich gemacht, da sie meistens auf sensitiven geheimdienstlichen und militärischen informationen basieren (dunne 2013, S. 41–42; Joseph 2006a). Bis heute sollen aber mehrere dutzend Operationen durchgeführt worden sein. Von 30 Operatio-nen sprach der damalige, für die PSi zuständige Staatssekretär des uS-Außenministe-riums im Juli 2006, von rund 50 Operationen ein anderer, ehemals mit der PSi befasster

1 An der Operational experts Group beteiligt sind Vertreter folgender Staaten: Argentinien, Aus-tralien, dänemark, deutschland, Frankreich, Griechenland, Großbritannien, italien, Japan, Kanada, Neuseeland, Niederlande, Norwegen, Polen, Portugal, Russland, Singapur, Spanien, Südkorea, türkei, uSA (Foley 2009, S. 2; NiPP 2009, S. 415).

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US-Offizieller im April 2009 (Joseph 2006b; NiPP 2009, S. 418). dabei konnten u. a. transaktionen für das Atom- und ballistische Raketenprogramm des iran gestoppt oder im Vorfeld verhindert sowie proliferationsrelevante Lieferungen von Nordkorea vereitelt werden. So haben die USA im Februar 2005 ein europäisches PSI-Mitglied auf ein privat-wirtschaftliches exportvorhaben für Kühlgeräte nach iran aufmerksam gemacht, die im Atomprogramm des Landes hätten eingesetzt werden können, woraufhin die exportlizenz verweigert wurde. im November 2006 und April 2007 konnten durch Zusammenwirken von PSI-Mitgliedern Lieferungen mit Dual Use-Charakter für den iran, u. a. Grundstoffe für Raketentreibstoff, angehalten, inspiziert und in das Ausgangsland zurückgeschickt werden. PSI-Mitglieder haben auch mehrfach, u. a. im Juni 2007, durch die Verweigerung von Überflugrechten Transportflüge mit Material für ballistische Raketen von Nordkorea nach Syrien vereitelt (Boese 2008; Bolton 2004; Foley 2009; Rademaker 2005; Rice 2005).

Generell ist es schwierig, Anti-Proliferationsoperationen eindeutig der PSi zuzuord-nen. diese erwachsen in der Regel aus einer Vielzahl an Aktivitäten in bestehenden bila-teralen Kooperationen in den Bereichen Militär, Diplomatie und nachrichtendienstlicher Aufklärung sowie in weiteren internationalen Rüstungs- und exportkontrollregimen. In dieser Hinsicht wird von staatlichen Offiziellen die PSI als ein der Proliferationsbe-kämpfung förderlicher Rahmen und ihr Hauptnutzen weniger in konkreten Operationen wie Aufgriffen, sondern in dem betriebenen „capacity building“ gesehen (Government Accountability Office 2012, S. 16; NiPP 2009, S. 420).

6 Untersuchungsprozess und -ergebnisse

Die Merkmale transgouvernementaler Netzwerke bzw. die daraus abgeleiteten Kriterien werden im Folgenden der Beurteilung der PSi im Rahmen einer qualitativen Analyse zugrunde gelegt. Ausgewertet wurden wissenschaftliche Literatur, Presseveröffentlichun-gen, offizielle Dokumente und Statements beteiligter Akteure.

6.1 Schnelle und kostengünstige etablierung

Konnte die PSI rasch etabliert werden? Am 31. Mai 2003 wurde die Schaffung der PSi durch den damaligen uS-Präsidenten George W. Bush proklamiert. es schlossen sich unmittelbar zehn wichtige Verbündete an, die bereits im Vorfeld ihre teilnahmebereit-schaft bekundet hatten.2 inhalte und umfang der initiative wurden von diesen ersten elf Mitgliedern innerhalb der Monate Juni bis Oktober 2003 in mehreren Treffen ausgearbei-tet. im September 2003 wurde das Statement of Interdiction Principles vorgestellt, wel-ches die Grundlage des initiative bildet (PSi 2003a, c; Winner 2005, S. 132–133). Auf einem anschließenden Arbeitstreffen Anfang Oktober 2003 wurde die einrichtung der PSi abgeschlossen (PSi 2003b). Ihre Etablierung hatte nur vier Monate Zeit benötigt.

2 dabei handelte es sich um Australien, deutschland, Frankreich, Großbritannien, italien, Japan, Niederlande, Polen, Portugal und Spanien (Khurana 2004, S. 246).

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Unmittelbar danach wurden die Mitgliedstaaten im operativen Bereich aktiv. Bis zum Jahreswechsel wurden drei multilaterale Übungen zur Proliferationsbekämpfung durch-geführt, in denen Marine- und Luftwaffeneinheiten die Aufbringung von illegalen Trans-porten theoretisch und praktisch trainierten (PSi 2003b; Winner 2005, S. 134). Auch der erste Aufgriff von proliferationsrelevantem Material, welcher der PSI zugeschrieben wird (z. B. etzioni 2009, S. 9), fand bereits im Oktober 2003 statt. es handelte sich um eine Lieferung des illegalen Waffenhändler-Rings um den Pakistaner Abdul Qadeer Khan, bestehend aus Bauteilen für Zentrifugen zur urananreicherung, die für das libysche Atomprogramm bestimmt waren. Nach Hinweisen von amerikanischen und britischen Geheimdiensten wurde das einer deutschen Reederei gehörende Schiff „BBC China“ vor der Ankunft in Libyen außerplanmäßig in einen italienischen Hafen gelotst. dort beschlagnahmten die nationalen Behörden die nach internationalem Recht illegale Lie-ferung (Byers 2004, S. 529; Rademaker 2005, S. 15). dieser Fall wird insbesondere von US-Regierungsoffiziellen immer wieder als Erfolg der PSI bezeichnet (Bolton 2004; Rademaker 2005). Wissenschaftliche Beobachterinnen werten diese Operation jedoch nicht als genuine PSi-Aktion, sondern verweisen darauf, dass sie ihren ursprung vor der Gründung der initiative im Zuge des Vorgehens gegen das Handelsnetzwerk um Abdul Qadeer Khan gehabt hat (Boese 2008; Roston 2004).

Bezogen auf rasche etablierung ist festzustellen, dass die PSi diesem Kriterium ent-spricht. Für ihre Einrichtung wurden nur vier Monate benötigt und anschließend wurden die Mitglieder direkt mit operativen Maßnahmen aktiv.

Sind die politischen und monetären Kosten der Etablierung gering? Bei der eta-blierung der PSi entstand kein großer politischer Aufwand, da die initiative bewusst informell gehalten wurde und politische Kosten gespart wurden, die durch großen Ver-handlungsaufwand und Auseinandersetzungen um Positionen entstanden wären. die Beteiligten konnten sich auf allgemein akzeptierte große Linien einigen und mussten unterschiedliche Positionen nicht im detail klären. Beispielsweise hat für die uSA Pro-liferationsbekämpfung im Wesentlichen militärischen Charakter, während die europäi-schen PSI-Mitglieder dies eher als polizeiliche und geheimdienstliche Aufgabe sehen (Shulman 2006, S. 12–13). Wenn der PSi statt dem Statement of Interdiction Principles ein detailliertes Vertragswerk zugrunde gelegt worden wäre, hätten solche unterschied-lichen Positionen geklärt werden müssen – so z. B. die Frage, unter welchen Vorausset-zungen bei gemeinsamen Aktionen welche Behörden aktiv werden sollen. den niedrigen politischen Kosten ist auch die geringe Sichtbarkeit der PSi zuträglich. in den nationalen Öffentlichkeiten der Mitgliedstaaten scheint die Initiative kaum bekannt zu sein. Umfang-reiche öffentliche erläuterungen und Rechtfertigungen der zuständigen Stellen aus Poli-tik und Verwaltung bei einem Beitritt oder späteren Austritt können deshalb vermieden werden. dagegen kommt zwischenstaatlichen Verträgen national wie international große Aufmerksamkeit zu. So wurde der Austritt der uSA im Jahr 2002 aus dem Anti-Ballistic Missile Treaty zur Begrenzung von Raketenabwehrsystemen viel beachtet und Gegen-stand politischer und medialer diskussionen (eilstrup-Sangiovanni 2009, S. 211, 215; Lipson 1991, S. 508–509).

der monetäre Aufwand ist differenziert einzuschätzen, wobei den verfügbaren Quellen keine genauen Zahlen zu entnehmen sind. In der Regel werden durch die Mitgliedstaaten

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keine separaten Mittel bereitgestellt oder neue Stellen geschaffen. Aktivitäten im Rahmen der PSi werden aus den bestehenden Haushalten der beteiligten Behörden bezahlt und mit deren Personal durchgeführt (NiPP 2009, S. 429). Wenn auch der monetäre Aufwand für die etablierung der PSi gegenüber der Gründung einer formellen internationalen institu-tion als günstig anzunehmen ist, so sind die laufenden Arbeitsprozesse aber mit erheb-lichen Kosten verbunden. der bezüglich Koordinierung und Steuerung zu betreibende zeitliche und personelle Aufwand ist in informellen Netzwerken ohne definierte Arbeits-prozedere wie der PSi hoch (eilstrup-Sangiovanni 2009, S. 202). Ferner geht die PSi zu Lasten anderer Rüstungs- und exportkontrollregime, da bei den zuständigen Behör-den der Mitgliedstaaten vorhandene Ressourcen gebunden werden (vgl. Valencia 2005, S. 45). Aus diesem Grund wurde von Beobachterinnen (NiPP 2009, S. 429) sowie vom uS-Kongress (2007, S. 229) bereits gefordert, Verantwortlichkeiten und Finanzierung der PSi klarer zu regeln, was bislang allerdings nicht geschehen ist. insgesamt gesehen konnte die PSI mit niedrigen politischen Kosten und vergleichsweise geringem finanziel-len Aufwand gegründet werden. die in der Folge entstehenden wenig sichtbaren, aber dennoch erheblichen Kosten des transgouvernementalen Netzwerks müssen allerdings in Rechnung gestellt werden.

6.2 Schneller informationsaustausch und schnelles Handeln

Ermöglicht die PSI einen schnellen Informationsaustausch? innerhalb der PSi wur-den keine formalen Organisationsstrukturen etabliert. es existieren kein Verwaltungsstab oder sonstige formalisierte Organisationsstrukturen (Benvenisti 2006, S. 10–11; Winner 2005, S. 130). Wie der Fall der „BBC China“ verdeutlicht, stimmen sich in einem kon-kreten Fall die zuständigen Behörden der jeweils betroffenen Staaten in kleiner Gruppe direkt untereinander ab. die uSA und Großbritannien erlangten geheimdienstliche Hin-weise auf die illegale Lieferung an Libyen, woraufhin sie unmittelbar an deutsche Behör-den herantraten. diese veranlassten die in deutschland ansässige Reederei vor erreichen des Bestimmungshafens in Libyen, einen Zwischenstopp in einem italienischen Hafen anzuweisen. dort führten die informierten italienischen Behörden die durchsuchung und Beschlagnahmung durch (Rademaker 2005, S. 15). die große Bedeutung des schnellen Informationsaustauschs in der Proliferationsbekämpfung wird durch US-Offizielle betont (Joseph 2006a). Die flache Hierarchie und die flexible Struktur der PSI als transgouver-nementales Netzwerk gewährleisten diesen schnellen informationsaustausch, der unter umständen in vertikalen Organisationen mit zentralisierten entscheidungsinstanzen nicht realisierbar wäre. es ist anzunehmen, dass zeitkritische informationen in der PSi in der Regel schneller ausgetauscht werden können als in bürokratischen Apparaten internatio-naler Organisationen. dies dürfte besonders für taktische nachrichtendienstliche infor-mationen gelten, die internationale Organisationen vor ihrer Verwertung genau prüfen müssen, um sich nicht der Kritik einer instrumentalisierung auszusetzen. im Kontext der PSi kooperieren die entsprechenden Behörden direkt miteinander, was z. B. unter langjährig verbündeten Staaten durch gewachsene Arbeitsbeziehungen im nachrichten-dienstlichen Bereich noch befördert wird (NiPP 2009, S. 428; Yoo und Sulmasy 2006, S. 416). es kann angenommen werden, dass das in Frage stehende Kriterium erfüllt wird.

534 H. Hron

Ermöglicht die PSI schnelle sicherheitsrelevante Aktionen? Wie der Fall der „BBC China“ zeigt, sind zügige entscheidungen und rasche Aktionen der PSi möglich (etzioni 2009, S. 8–9). Augenscheinlich befördert wird diese eigenschaft durch einen kleinen Kreis von Akteuren. Jedoch erwiesen sich mit dem Anwachsen des Netzwerks auf derzeit 102 Mitglieder deren Arbeitstreffen zunehmend als unpraktikabel, so dass bereits 2004 die Operational experts Group geschaffen wurde. Sie dient dazu, angesichts des grö-ßer werdenden Mitgliederkreises Handlungsfähigkeit für schnelle sicherheitsrelevante Aktionen zu erhalten und hat sich zum eigentlichen Zentrum der PSi-Arbeitsprozesse entwickelt (NiPP 2009, S. 414).3 dagegen kooperieren viele der übrigen Staaten nur fall-weise oder bleiben gänzlich inaktiv. Sie unterstützen aus politischen Gründen offiziell die PSi, etwa um den verbündeten uSA entgegenzukommen oder um ein Signal in der Nichtverbreitungspolitik zu setzen, unterlassen aber weitere Aktivitäten aus mangelndem interesse oder fehlenden Ressourcen (Richardson 2006, S. 10; Shulman 2006, S. 18–19). Der zwanglose Charakter der PSI scheint bei vielen Mitgliedern eine passive Haltung statt aktiver Beteiligung zu fördern (vgl. Nikitin 2008, S. 3). um solche, aus informal-ität und dezentralität der PSi erwachsenden, Probleme zu mildern, wurde von einzelnen Mitgliedern der Obama-Administration eine begrenzte Institutionalisierung der Initia-tive angeregt (Steinberg 2009, S. 7). in dieselbe Richtung wies auch der Vorschlag der EU-Mitglieder innerhalb der PSI, die EU-Kommission als Teilnehmerin aufzunehmen (Giannella 2009, S. 2). diese impulse verliefen sich allerdings ohne ergebnis. die uSA lehnen nach wie vor eine formale Organisation mit rechtlichen Verpflichtungen ab, weil sie befürchten, dass darin politische und rechtliche diskussionen praktisches Handeln hemmen könnten (dunne 2013, S. 5; Robbins 2003). Trotz der Passivität vieler Mit-glieder ist festzustellen, dass der PSi aufgrund der Operational experts Group schnelle sicherheitsrelevante Aktionen möglich sind. die PSi kann auf rasche Veränderungen poli-tisch-strategischer Lagen schnell reagieren und akuten Bedrohungslagen mit Prolifera-tionsproblematik unverzüglich begegnen.

6.3 Hohe Anpassungsfähigkeit und Flexibilität

Kann sich die PSI an veränderte sicherheitspolitische Entwicklungen anpassen? das Statement of Interdiction Principles ist kein rechtlich bindendes Dokument. Die den Mit-gliedern darin abverlangten Zusagen, wie Überprüfung und Ausbau der nationalen Geset-zeslage bezüglich Proliferationsbekämpfung, sind freiwilliger Natur und verpflichten nur durch Selbstbindung (PSi 2003a). Dadurch bleibt die Handlungsfähigkeit der Mitglieder bezogen auf ihr jeweiliges eigeninteresse auch unter großer unsicherheit politischer ent-wicklungen erhalten: Ein Mitglied kann sich jederzeit aus dem Netzwerk zurückziehen, wenn es ihm aufgrund seiner spezifischen Interessenlage opportun erscheint. Auch für die PSi insgesamt bestehen keine rechtlich-formalen Hürden für Veränderungen, so dass sie sich in ihrer Programmatik prinzipiell rasch an eintretende sicherheitspolitische ent-wicklungen anpassen kann. diesbezügliche entscheidungen werden in der Operational experts Group getroffen, welche u. a. die generelle Ausrichtung der initiative festlegt.

3 Besonders aktive Mitglieder sind hier Australien, Deutschland, Frankreich, Großbritannien, Kanada, Neuseeland und die uSA (dunne 2013, S. 41).

535Die Proliferation Security Initiative: Netzwerkförmige Kooperation

der kleine teilnehmerkreis dieser Kerngruppe gewährleistet die Anpassungsfähigkeit des Netzwerks. Diese wäre nicht gegeben, wenn alle der derzeit 102 Mitglieder, die eine sehr heterogene teilnehmerschaft aus allen Weltregionen bilden, für programmatische Ände-rungen oder Aktionen übereinkommen müssten (Garvey 2005, S. 144–145). Aufgrund der informellen Fundierung und der einrichtung der Operational experts Group erscheint die Anpassungsfähigkeit der PSi gegeben, so dass sie auf Veränderungen sicherheitspoli-tischer Rahmenbedingungen flexibel reagieren kann.

Sind flexible und problemadäquate Handlungswahlen möglich? die vagen Bestim-mungen im Statement of Interdiction Principles bieten den PSI-Mitgliedern große Hand-lungsflexibilität. Die von den Mitgliedstaaten zu ergreifenden Maßnahmen sind nicht abschließend genannt, sondern es werden exemplarisch verschiedene Möglichkeiten auf-gezählt. Auch die Materialien, auf die sich die PSI richtet, sind unscharf definiert. Zwar werden sie als Massenvernichtungswaffen, deren Trägersysteme und darauf bezogene Materialien benannt (PSI 2003a). Jedoch erfolgt keine genauere Spezifizierung angesichts der darunter zu fassenden Vielzahl an nuklearen, biologischen und chemischen Stoffen sowie technischen Produkten. Viele der für den Produktionsprozess von atomaren, bio-logischen oder chemischen Massenvernichtungswaffen benötigten Grundstoffe und tech-nischen Bauteile haben Dual Use-Charakter und können auch für zivile Anwendungen genutzt werden, was ihre Beurteilung in Bezug auf Proliferationsvorgänge erschwert. Obwohl sich die Mitglieder an den einschlägigen Listungen nationaler Exportkontrollge-setzgebungen und internationaler Kontrollzusammenschlüsse wie der Nuclear Suppliers Group orientieren können, wurde auf eine explizite Definitionen relevanter Materialien im Kontext der PSi verzichtet (Foley 2009, S. 8; Shulman 2006, S. 17). Ähnlich vage sind die adressierten Akteure benannt. die PSi richtet sich allgemein auf Staaten und nicht-staatliche Akteure, die in Proliferationsaktivitäten involviert sind (PSi 2003a). in State-ments von PSI-Mitgliedern wird allerdings explizit auf Iran und Nordkorea verwiesen, die Anlass zur Sorge gäben und als Ziele aufzufassen seien (Bolton 2003; Joseph 2006a). Staaten, die legitim über Massenvernichtungswaffen verfügen, werden nicht als Ziele betrachtet, wie z. B. im Fall von Atomwaffen die durch den Atomwaffensperrvertrag legi-timierten uSA, Russland, China, Großbritannien und Frankreich (Shulman 2006, S. 5).

Der hohe Grad an Unbestimmtheit ermöglicht den Mitgliedern der PSI große Spiel-räume bei der interpretation von Sachverhalten und der Wahl von Handlungsoptionen. Wie sie eine Lieferung bewerten und ob sie sich zu einem eingreifen entscheiden, machen sie in jedem einzelnen Fall von den umständen abhängig, z. B. wer beteiligt ist und wohin der transport erfolgt. Auch können sie es unterlassen, gegen transporte vorzugehen, wenn in der Folge schwere politisch-diplomatische Verstimmungen zu befürchten sind (Shulman 2006, S. 6–7; Winner 2005, S. 133, 138). diese Selektivität ist Ausdruck der Handlungsflexibilität der PSI, enthält aber ein Moment politischer Oppor-tunität, das von Kritikern als willkürliches entscheidungsverhalten gerügt wird. in dieser Hinsicht stellt sich zu PSi-Operationen die grundsätzliche Frage der Legitimität, die u. a. ein wesentliches Argument für die Ablehnung der PSi durch verschiedene weltpolitisch bedeutende Staaten, wie China, indien oder Brasilien ist (Valencia 2005, S. 40). unter der Maßgabe politisch-strategischer Berechtigung von PSI-Aktionen und Ausklammerung des Legitimitätsproblems ist festzustellen, dass das Kriterium flexibler und problemad-

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äquater Handlungswahlen erfüllt wird, so dass die PSi auf unsichere sicherheitspolitische Lageentwicklungen flexibel reagieren kann.

Ermöglicht die PSI ein Vorgehen gegen proliferationsrelevante private Akteure? die PSi ist laut dem Statement of Interdiction Principles explizit auch gegen private Akteure gerichtet, die in Proliferationsaktivitäten involviert sind (PSi 2003a). infrage kommen Kriminelle, die aus ökonomischen Interessen mit entsprechenden Materialien illegalen Handel treiben, sowie Terroristen, die Anschläge mit Massenvernichtungswaffen durch-führen wollen. Statements von US-amerikanischen Regierungsoffiziellen betonen aus-drücklich, dass die PSi im Rahmen der Proliferationsbekämpfung auch gegen kriminelle und terroristische Akteure vorgehen soll (Bush 2004; Joseph 2006a; Rademaker 2005; Rice 2005). Im Sinne dieser Absicht erfolgte im März 2004 der Beschluss der PSI-Mit-glieder, den bisherigen militärischen Fokus auf Geheimdienste und Strafverfolgungs-behörden auszuweiten. Letztere verfügen häufig über weitergehende Informationen zu privaten terroristischen und kriminellen Akteuren, welche die in den Militärapparaten vorhandenen erkenntnisse ergänzen sollen (PSi 2004; Winner 2005, S. 139–140). den verfügbaren informationen zu durchgeführten PSi-Aktionen ist nicht zu entnehmen, in welchem umfang sie sich gegen private Akteure richteten. es erscheint aber sehr wahr-scheinlich, dass mittels der etablierten Kooperationsprozesse innerhalb der PSi grund-sätzlich in gleicher Weise gegen staatliche wie auch private Akteure vorgegangen werden kann. die 2004 beschlossene einbeziehung von Geheimdiensten und Strafverfolgungs-behörden neben Militärs sowie die generell hohe Flexibilität der PSI dürften solche Mög-lichkeiten noch verstärken (dunne 2013, S. 44). eine abschließende genaue einschätzung zu diesem Kriterium kann aufgrund der schwierigen Quellenlage aber nicht abgegeben werden.

7 Zusammenfassung und abschließende Bewertung

die vorliegende Fallstudie richtet sich auf die Frage, inwieweit die PSi als ein trans-gouvernementales Netzwerk aktuellen Bedingungen der internationalen Sicherheits-politik und deren Anforderungen an zwischenstaatliche Kooperation gerecht wird. es zeigte sich, dass die PSi im Hinblick auf die sicherheitspolitische Bedingung schneller politisch-strategischer Veränderungen geeignet erscheint, akuten Bedrohungslagen mit Proliferationsproblematik unverzüglich zu begegnen. Bezüglich tempo und Kosten der etablierung bietet die PSi komparative Vorteile gegenüber herkömmlichen hierarchischen und formalisierten Organisationsformen (vgl. Arquilla und Ronfeldt 2001, S. 15–16). Sie konnte rasch in nur vier Monaten mit geringen politischen und monetären Kosten etab-liert werden. Allerdings sind die erheblichen Folgekosten zu berücksichtigen, die aus der informellen Natur der Arbeitsprozesse erwachsen und aus den bestehenden Etats der Mit-gliedstaaten zu bestreiten sind. diese Kosten gehen angesichts knapper staatlicher Res-sourcen auch zu Lasten anderer Rüstungs- und Exportkontrollregime. Die Möglichkeiten der PSi zu schnellem Austausch zeitkritischer informationen und schnellen sicherheits-relevanten Aktionen werden durch verschiedene Operationen verdeutlicht, mit denen proliferationsrelevante Lieferungen verhindert werden konnten. die schnellen gezielten

537Die Proliferation Security Initiative: Netzwerkförmige Kooperation

Maßnahmen über Ländergrenzen hinweg sind aufgrund der flachen Organisationsstruktur der PSI und der direkten Abstimmung der jeweils betroffenen Mitgliedstaaten unterein-ander möglich.

Bezogen auf die Bedingung der größeren unsicherheit sicherheitspolitischer entwick-lungen besitzt die PSi aufgrund ihrer informellen Fundierung das Potential, sich schnell an politische Lageänderungen anpassen zu können. in der Operational experts Group werden dafür nötige entscheidungen in einem kleinen Kreis getroffen. dadurch sind Handlungsflexibilität und Anpassungsfähigkeit der PSI gewährleistet, so dass schnelles und problemadäquates Handeln bei der Bekämpfung von Proliferation möglich ist. diese Einschätzung ist allerdings nur vertretbar unter der Maßgabe politisch-strategischer Berechtigung von PSi-Aktionen und Ausklammerung der generellen Legitimitätsfrage; diese wird nachfolgend ausführlicher diskutiert.

im Hinblick auf die sicherheitspolitische Bedingung des verstärkten Auftretens Sicher-heit gefährdender privater Akteure im Problembereich Proliferation ist eine einschätzung der PSi schwierig, weil die ungenügende Quellenlage kein abschließendes urteil zulässt. Jedoch ist zu vermuten, dass mittels der etablierten Kooperationsprozesse innerhalb der PSi grundsätzlich in gleicher Weise gegen staatliche wie auch private Akteure vorgegan-gen werden kann. diese Annahme wird bestärkt durch die Ausweitung des ursprünglichen militärischen Fokus der PSi durch einbeziehung von Geheimdiensten und Strafverfol-gungsbehörden, welche die informations- und einsatzmöglichkeiten erhöhen. die ein-schätzung kann aufgrund der schwierigen Quellenlage aber nicht abschließend validiert werden.

insgesamt ist festzustellen, dass die PSi als ein transgouvernementales Netzwerk eine neue sicherheitspolitische Kooperationsform darstellt, welche den Anforderungen der veränderten Bedingungen in der internationalen Sicherheitspolitik in großen teilen entsprechen kann. diese einschätzung bezieht sich vor allem auf die operative ebene transgouvernementaler Kooperation. Sie wird von verschiedenen Autoren geteilt, welche in der PSi einen innovativen Ansatz und ein Vorbild für zwischenstaatliche Koopera-tionen auch in anderen Politikbereichen sehen (etzioni 2009; Shulman 2006; Yoo und Sulmasy 2006). eine Beurteilung erweist sich jedoch als kritischer, wenn die PSi im Gesamtrahmen zwischenstaatlicher Kooperation betrachtet wird. dann spielen neben Effizienzgesichtspunkten von Kooperationsformen auch Legitimitätsaspekte eine wich-tige Rolle. in dieser Hinsicht wird die PSi nach inzwischen zehn Jahren ihres Bestehens immer noch kontrovers diskutiert. So wird ein Mangel an Legitimität angeführt (Garvey 2005; Khurana 2004) und die Verankerung außerhalb der etablierten Regime zur Proli-ferationsbekämpfung kritisiert (Valencia 2005). ebenfalls verwiesen wird darauf, dass nach Art der PSi angelegte transgouvernementale Netzwerke herkömmlich organisierte formale Kooperationen – wie im Bereich der Proliferationsbekämpfung das multilaterale Nichtverbreitungsregime – nicht ersetzen können. Solche institutionen auf der Grundlage rechtlich bindender Abkommen können allgemein akzeptierte Normen und Prinzipien hervorbringen, was mittels der wenig sichtbaren und unverbindlich gehaltenen trans-gouvernementalen Netzwerke nicht möglich ist (eilstrup-Sangiovanni 2009, S. 202). Letztere eröffnen auch neue Spielräume für Machtpolitik, da schwächere Staaten in den gering institutionalisierten Netzwerkbeziehungen kaum über instrumente verfügen, um ihre Position gegenüber mächtigeren Akteuren behaupten zu können. dieser Aspekt wird

538 H. Hron

in den häufig funktionalistisch orientierten Analysen der Global Governance-Forschung oftmals vernachlässigt. in dieser Hinsicht wird die PSi als ein instrument zur durchset-zung außenpolitischer Interessen der sie anführenden USA kritisiert. Mehrere Staaten, darunter z. B. China, lehnen die initiative auch deshalb ab, weil sie politisch motivierte eingriffe in ihren Außenhandel unter dem Vorwand der Proliferationsbekämpfung, befürchten (daase und engert 2008, S. 476, 485). Wenn entscheidungen und politische Handlungskompetenzen aus den etablierten multilateralen institutionen hinaus verlagert werden, verlieren sie an Legitimität, die diese Organe trotz bestehender Kritik an ihnen – z. B. über ungleich verteilte entscheidungsrechte – verleihen. dabei besteht auch die Gefahr des „forum shoppings“ (Forman und Segaar 2006, S. 213), bei dem Staaten sich erratisch und selektiv an Kooperationsforen beteiligen, je nachdem wo sie glauben, ihre Präferenzen aktuell am besten bedienen zu können. dies kann sich negativ auf die all-gemeine Akzeptanz von universalen Normen und Koordinationsprozeduren auswirken und die bestehenden multilateralen Strukturen untergraben. dieses Problem wird dadurch verschärft, dass es den informellen Kooperationsformen an transparenz mangelt. Auf-grund ihrer geringen Sichtbarkeit spielen sie keine Rolle in öffentlichen diskussionen. detaillierte Berichte von Arbeitssitzungen werden meist nicht zugänglich gemacht. in der Regel ist nur ein kleiner Kreis von experten aus der exekutive der teilnehmerstaaten beteiligt und Vertreter der originär demokratisch legitimierten Legislativorgane sind nicht eingebunden (Forman und Segaar 2006, S. 212–213; Sidhu 2008, S. 373).

die problematischen implikationen der sich fortsetzenden Ausdifferenzierung von Koordinations- und Regelungsstrukturen internationaler Politik, in deren Kontext trans-gouvernementale Netzwerke wie die PSi als neue erscheinungsformen von global gover-nance stehen, machen deutlich: Kurzfristige Effizienzgewinne durch neuartige flexible und informelle Arrangements, die traditionelle Kooperationsformen komplementär ergänzen und deren Schwächen partiell ausgleichen können, sollten in weiterer For-schung durchaus kritisch vor dem Hintergrund möglicher langfristiger Legitimitätsver-luste betrachtet werden, was insbesondere im sensiblen Bereich der Sicherheitspolitik bedeutsam erscheint (vgl. daase und engert 2008, S. 493).

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