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NOTAS

COMUNICACIN Y SERVICIO PBLICO(UNA APROXIMACIN INTERDISCIPLINAR)

Por JOS JULIO FERNNDEZ RODRGUEZ

SUMARIO

1. INTRODUCCIN.II. APROXIMACIN AL CONCEPTO DE SERVICIO PBLICO. SU CONEXINCON EL INTERS GENERAL Y LOS DERECHOS FUNDAMENTALES.III. COMUNICACIN DEINTERS GENERAL Y COMUNICACIN SIN INTERS GENERAL.IV. SERVICIOS PBLICOS DE LACOMUNICACIN.V. LOS USUARIOS-RECEPTORES DE LOS SERVICIOS PBLICOS DE LA COMUNI-CACIN.VI. C O M U N I C A C I N , P O D E R P O L T I C O Y S E R V I C I O P B L I C O . V i l . L A P E R S U A S I NDE LOS MEDIOS. MANIPULACIN CON LOS SERVICIOS PBLICOS DE LA COMUNICACIN.

VIII. UNA NUEVA ERA: INTERNET.IX. CONCLUSIONES (DESDE LA PROVISIONALIDAD).

I. INTRODUCCIN

El hombre, ser social por naturaleza, interacta con sus congneres a travs delas diversas formas de comunicacin. El fenmeno de la comunicacin humana estan antiguo como el propio ser humano. Los medios de comunicacin social sirven aesta necesidad comunicativa global que se produce en el seno de una sociedad. Seencuentra hoy fuera de toda duda el importante rol que tales medios juegan en lavida social y poltica actual, y ello desde diversos puntos de vista. La generacin deun contexto en el que se produce la interaccin humana y la influencia en las propiaspautas de comportamiento individual y colectivo dan buena muestra del trascenden-te papel jugado por dichos medios. La socializacin del ser humano tiene su causaen mltiples factores, entre los que no resultan nada desdeables los que se hallanconectados a la labor de los mass-media. La homogeneizacin que se produce ad-quiere en algunos aspectos dimensiones mundiales. En este sentido, Raymond Aronseala que los medios de comunicacin de masas hacen participar a una fraccincreciente de la poblacin en las mismas diversiones y en la misma cultura (1). Pue-

(1) RAYMOND ARON: Estudios polticos. Fondo de Cultura Econmica, Mxico D. F., 1997, pg. 17.

169Rc\'tsta de Estudios Polticos (Nueva poca)Nm. 114. Octubre-Diciembre 2001

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den hacerse diversos juicios de valor sobre ello, pero en modo alguno podran cam-biar esta realidad.

De igual forma, la adopcin de medidas polticas a veces responde a las exi-gencias que proceden de estos medios o, en otras ocasiones, son iniciativas pensa-das en su repercusin en los mismos. Los diversos partidos polticos basan sus es-trategias en tratar de movilizar al ciudadano-elector a su favor a travs de un votoque agregado a los restantes les otorgue la mayora parlamentario-gubernamental.Estas pautas de actuacin, articuladas a veces en torno a ficciones y a imaginariossociales, se perciben evidentemente con mayor intensidad en campaa electoral.El clsico instrumento que trata de convencer a los votantes, el mitin, slo sirvepara llegar a una pequea parte del electorado. Quienes llegan realmente a la prc-tica totalidad del mismo son los medios de comunicacin, que en funcin de lascircunstancias y del sesgo ideolgico (o el mero inters mercantil o personal) desus directivos podrn matizar la informacin en uno u otro sentido para generarlecturas favorables a alguna de las opciones polticas en liza. Se producen, de estemodo, unos flujos recprocos y retroalmentados entre los medios de comuni-cacin y los actores polticos que hay que tener muy en cuenta para conocer lasvariables explicativas de la praxis del poder. La actuacin de dichos actores varaen funcin de la presencia o no de los medios, adems de negociarse la informa-cin que se le va a dar, llegando, incluso, a hacerse montajes que no responden a larealidad.

El Estado Democrtico basa parte de la eficacia de su funcionamiento en la opi-nin pblica, cuya construccin es tambin deudora de los medios de comunicacin.Slo una ciudadana bien informada puede tomar decisiones con conocimiento decausa que, en principio, sern las mejores para la comunidad. O por lo menos sernlas decisiones que quiere la mayora, y si esta mayora ha obrado libremente, el jue-go democrtico impone de manera aplastante sus reglas. Las libertades de expresine informacin (contenidas en el artculo 20 de la Constitucin espaola) no son sloderechos fundamentales de cada persona, sino que tambin significan el reconoci-miento y garanta de la opinin pblica libre, valor esencial del Estado Democrtico,estando, por ello, estas libertades dotadas de una eficacia que trasciende a la que escomn y propia de los dems derechos fundamentales.

En este mismo orden de consideraciones cabe apuntar que el Parlamento en-cuentra dosis de legitimidad en el debate que en su seno se produce ante los me-dios de comunicacin social. No se trata de convencer al adversario poltico en laCmara ni de remover sus posiciones para conseguir el voto favorable a la tesisdefendida en el hemiciclo. El debate y la dialctica en este caso tienen sentido pors mismas y no porque busquen llegar a posiciones consensuadas y/o paccionadas.La democracia consociativa es una opcin adecuada para ciertos momentos hist-ricos, pero no hay que tratar de convertirla en la referencia a seguir. El debate quese produce en el Parlamento sirve para ser captado por los mass-media y difundidoa travs de ellos a la opinin pblica, que encontrar, as, elementos para su con-formacin.

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Esta relevancia de los medios de comunicacin, que slo en parte se acaba deapuntar, hace surgir la relacin con la idea de servicio pblico y con la de inters ge-neral que se conecta a la misma, a lo cual pasamos a referirnos. Pero hay que dejarya dicho que gran parte de los anlisis que se han hecho sobre este tipo de cuestio-nes deben ser reconstruidos, aunque quiz no redefinidos, por mor de las exigenciasdel mundo digital en el que nos hallamos totalmente inmersos. En este sentido pode-mos citar a Escobar de la Serna cuando afirma con rotundidad que las tecnologasde la informacin y las comunicaciones estn generando en todo el mundo una nue-va revolucin industrial que ya puede considerarse tan importante y profunda comosus predecesoras (2). Por su parte, el advenimiento de la era tecnolgica ha permi-tido a Frosini hablar de mutacin antropolgica (3).

II. APROXIMACIN AL CONCEPTO DE SERVICIO PBLICO. SU CONEXINCON EL INTERS GENERAL Y LOS DERECHOS FUNDAMENTALES

La importancia de algunas actividades que se producen en el seno de la sociedadda lugar a que el Estado asuma la titularidad de las mismas, que se consideran queson de inters general. Aparece, as, la nocin de servicio pblico, que conlleva elcontrol por parte del Estado de la actividad que merece tal calificacin jurdica porreputarse de inters general (4), al margen de los condicionamientos tcnicos quepueda tener. La aparicin de esta figura hay que buscarla en el Estado liberal del si-glo xix, que, a pesar del abstencionismo que predica su mxima laissez faire, lais-sez passer, dio origen a semejante institucin con un fin de garantista respecto a losparticulares. El paso del Estado Liberal al Estado Social, por mor de las mutacionessociales y econmicas que comienzan en la primera posguerra, dio lugar a un consi-derable aumento del intervencionismo estatal, que tambin se deja sentir en lo queahora nos ocupa, amplindose las prestaciones de todo tipo. Una de las tcnicas usa-das de manera continua para garantizar estas prestaciones a particulares es la del ser-vicio pblico. Hoy en da, en Espaa prima una nocin subjetiva de servicio pbli-

(2) Luis ESCOBAR DE LA SERNA: Las libertades informativas en la nueva sociedad de la informa-cin, en Luis ESCOBAR DE LA SERNA (editor): Sociedad, Informacin y Constitucin. Universitas, Ma-drid, 1999, pg. 52.

(3) VITTORIO FROSINI: LOS derechos humanos en la era tecnolgica, en ANTONIO-ENRIQUE PREZLUO (coord.): Derechos humanos y constitucionalismo ante el tercer milenio, Marcial Ponsa, Madrid,1996, pg. 88.

(4) Las referencias al inters general son continuas en un muy diverso tipo de cuestiones. Refirin-donos slo al caso espaol y al nivel constitucional podemos citar, a ttulo de ejemplo, el derecho de fun-dacin para fines de inters general (articulo 34.1 de la Constitucin); promocin de los poderes pbli-cos de la ciencia y de la investigacin cientfica y tcnica en beneficio del inters general (articulo 44.2de la misma nonna); regulacin de la utilizacin del suelo de acuerdo con el inters general para impedirla especulacin (articulo 47 ibidem); subordinacin de toda la riqueza del pais en sus distintas formas ycualquiera que sea su titularidad al inters general (artculo 128.1 ibidem); etc.

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co, segn la cual para que una actividad se pueda considerar servicio pblico es ne-cesaria su previa publicatio, es decir, la transferencia formal mediante ley de sutitularidad a una Administracin pblica (5).

La precisin de la idea de inters general que est detrs de la de servicio pbli-co es ciertamente difcil dada la heterogeneidad de formulaciones que ha sufrido yla radicacin de su fuerza ms en la capacidad de desempeo de una funcin en lavida poltica y social a travs de la evocacin, que en la cristalizacin conceptual deun significado (6). Es una idea abstracta y formal que se predica de un bien jurdicoprotegido por parte del poder pblico. De este modo, se trata de satisfacer necesida-des colectivas, afectando, por ello y de forma positiva, al comn de los ciudadanosque integran la comunidad poltica. El inters general es un inters pblico en tantoen cuanto sobrepasa la esfera de privacidad del individuo y repercute en el conjuntode la comunidad (7). Adquiere as un perfil que se introduce en el mbito de las rela-ciones sociales y de la interaccin humana, movindose en ese espacio metafrico alalcance de todos que Habermas llama esfera pblica.

Pero el inters general no es una mera suma de los intereses particulares como sise tratara de una suerte de agregacin de votos o de una comprobacin de hiptesis atravs de la utilizacin de tcnicas de investigacin social tales como la encuesta.Supone un bien para la colectividad en su conjunto que hay que reputar objetivo. Nose logra por medio de una suma de preferencias de los ciudadanos expresadas enopiniones particulares. Resulta incorrecto, por lo tanto, introducir aqu una idea re-duccionista de democracia como simple mecanismo de mayoras conseguidas por lasuma de las posturas individuales. La divisin entre inters general y particular co-rre paralela a la que existe entre Estado y sociedad, conceptos que, aunque no se en-frenten, tienen un sentido filosfico y poltico diferente. El poder pblico asume elinters general como propio prestndole mecanismos de proteccin y tutela.

El inters general es un concepto indeterminado que tendr que ser concretadoen cada perodo histrico por parte de los poderes pblicos tras el examen que stoshagan de las necesidades y exigencias de la sociedad a la que sirven. Este conceptoabarca dentro de s una alta gama de posibilidades de concrecin, que en principiohay que considerar justas en el plano terico. El problema vendr en cmo se tradu-ce en un momento dado el abanico de opciones que se abre sin que pueda perderseel equilibrio entre la necesidad de supervisin estatal de cierta actividad a causa desu importancia y la libertad de conformacin ciudadana enraizada en los ms slidos

(5) Luis MCUEZ MACHO: 0.5 servicios pblicos y el rgimen jurdico de los usuarios, Cedecs, Bar-celona, 1999, pg. 257.

(6) LUCIANO PAREJO ALFONSO: Manual de Derecho Administrativo, vol. 1. 4.a ed., Ariel, Barcelona,1996, pg. 468.

(7) McQuail afirma que la palabra pblico califica lo que es abierto ms que cerrado, lo disponiblelibremente en lugar de ser privado desde el punto de vista del acceso y la propiedad, lo que es colectivo yse posee en comn a diferencia de lo individual y personal (DENIS MCQUAIL: La accin de los medios.Los medios de comunicacin y el inters pblico. Amorrortu, Buenos Aires, 1998, pg. 26).

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derechos fundamentales. El juez constitucional no puede supervisar la opcin quetome en este sentido el legislador, que es al que le compete, de la mano del gobierno,hacer la correspondiente lectura de las demandas de la comunidad.

El inters general que se encuentra detrs de la declaracin de servicio pblicode una actividad puede encontrar una formulacin ms concreta si pensamos en lanocin de servicios esenciales. stos, y a pesar de la existencia de opiniones contra-rias al respecto, parecen, desde un punto de vista terico, de extensin ms limitada,de forma tal que no toda actividad de inters general ser un servicio esencial, aun-que un servicio esencial s ser siempre de inters general (lo que significa que notodo servicio pblico es un servicio esencial). No obstante, en el Derecho espaoltienden a confundirse (8). La esencialidad hace referencia a prestaciones vitales parala vida de la comunidad que, de nuevo, tendrn que ser establecidas por la decisinque adopte el poder poltico en un momento histrico determinado. Los gobernantesdecidirn qu necesidades de su comunidad tienen la suficiente trascendencia para,yendo ms all de la mera conveniencia, reputarse esenciales. Los servicios esencia-les tampoco tienen condicionamientos tcnicos y no se integran necesariamente porrecursos naturales o econmicos, sino que tambin puede llegar (y efectivamente asse ha establecido) a servicios de comunicacin que transmiten informacin y sirvenpara formar opinin pblica.

Con la declaracin de servicio pblico surgen una serie de principios que van aregir su funcionamiento. As, tenemos el principio de igualdad, por virtud del cualtoda persona tiene derecho a obtener las prestaciones de ese servicio en igualdad decondiciones. Adems, la igualdad exige neutralidad respecto a las cuestiones de tipopoltico o, ms bien, partidista. Esto ltimo no alude a simple indiferencia, sino quehace referencia a acciones positivas que faciliten el pluralismo en tanto en cuanto nose vea afectada la buena marcha del servicio. Igualmente, podemos citar el principiode continuidad, dado que, si una actividad se constituye como servicio pblico, seentiende que resulta necesaria para la comunidad, por lo que debe reproducirse en eltiempo. De no hacerlo, se causaran perjuicios a la sociedad. Es preciso emplear losmedios suficientes para colmar las necesidades ciudadanas que trata de satisfacer elservicio. Por ltimo, hay que citar el principio de variabilidad, que implica la adap-tacin del servicio a las nuevas necesidades de la colectividad, que pueden estar enconstante evolucin a causa de los avances tcnicos, de cambios en sus expectativascuantitativas y cualitativas, o simplemente a raz de mutaciones fcticas.

El control que el Estado ejerce sobre la actividad calificada de servicio pblicotiene lugar, en principio, con el fin de garantizar un mejor y ms eficaz ejercicio deesa actividad, aunque ello supone indefectiblemente someterla a un rgimen jurdicodeterminado, estableciendo las condiciones y posibilidades de su puesta en funcio-namiento, el modo de acceso, los lmites y un largo etctera de cuestiones que no de-

(8) En el prrafo 2. del articulo 128 de la Constitucin se dice que mediante ley se podr reservaral sector pblico recursos o servicios esenciales.

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jan de restringir una actividad que de no tener el calificativo de servicio pblico po-dra ejercerse con mayor libertad. Es suficiente justificacin para someter una acti-vidad comunicativa al rgimen de servicio pblico la garanta que tal serviciorepresenta para dicha actividad? Es una disyuntiva que enfrenta, por un lado, al esta-blecimiento de un servicio pblico y, por otro, al libre ejercicio de la actividad, dis-yuntiva esta que en algunas materias casi siempre se resuelve a favor de la primeraopcin. Se llega, incluso, a apelar al Estado Social para justificar esta solucin favo-rable al servicio pblico. El intervencionismo propio del Estado Social se entiendeque debe tambin justificar el sometimiento al rgimen de servicio pblico de ciertotipo de actividades con importantes influencias socio-polticas.

Si bien ya es grave pensar que la opcin por el servicio pblico limita la libertaddel medio, an resulta ms problemtico aadir a esta idea la sospecha de que talproceder tiene lugar con mero afn de control por parte de los poderes establecidos.Surgen aqu las sombras de unos sometimientos jurdicos ms all de lo necesario enel marco de un sistema que desde un punto de vista formal es escrupulosamente res-petuoso con la democracia y el neoliberalismo. De ah slo hay un paso para hablarde poderes fcticos y jurdicos que reprimen la libertad y de mass-media sometidosa redes clientelares. Aunque, a fuer de ser sinceros, es necesario afirmar que si elequilibrio de poderes, clave de bveda de la clsica divisin horizontal del poder po-ltico, funciona con correccin y las garantas judiciales operan sin trabas el peligrosealado no tendra que ser ms que una hiptesis de imposible realizacin.

Llegar a conocer en un concreto sistema cul es la verdadera intencin del con-trol que implica el servicio pblico puede resultar dificultoso en extremo por las in-trincadas conexiones que se producen entre los diversos operadores y agentes socia-les y polticos. Sea como fuere, lo que s debemos indicar es que en el presente tra-bajo no se pretende hacer un estudio de caso, sino efectuar una serie de reflexionesgenerales enmarcadas en un plano abstracto, que s pueden ser un punto de partidapara ulteriores aproximaciones ms casusticas que nosotros no haremos.

Un paso ms en estas reflexiones viene dado por la referencia a los derechosfundamentales. Dichos derechos no se avienen bien con la idea de servicio pblico.Por tal motivo se ha sostenido la imposibilidad de establecer una reserva de servi-cios pblicos respecto a libertades fundamentales. Una actividad que es manifesta-cin de un derecho fundamental no parece que pueda ser de titularidad estatal. Losderechos y libertades fundamentales entraan el reconocimiento en unas posibilida-des de actuacin inherentes a la persona y que son manifestacin de su dignidad.Ello hace que estn por encima del poder pblico y de las coyunturales regulacionesque tenga la sociedad (salvo en situaciones muy especiales, constitucionalmenteprevistas, de restriccin de algunos derechos).

Un sector calificado de servicio pblico es, como ya se indic, de titularidad es-tatal. El Estado puede optar entre ser l quien lo gestione o ceder esa gestin a unparticular a travs de una figura jurdica conocida con el nombre de concesin admi-nistrativa. Si sostenemos que el ejercicio de una manifestacin de un derecho funda-mental no puede ser de titularidad estatal, el Estado no puede disponer de ella me-

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diante concesin administrativa para que la ejerza un particular. Desde un punto devista tcnico-jurdico es, por lo tanto, ms preciso hablar de una categora diferentea la de la concesin: la autorizacin administrativa. En la autorizacin la titularidadprimaria corresponde al particular, aunque se trate de establecer ciertas condicionesal ejercicio del derecho. La presencia en la materia de derechos fundamentales im-pedira la titularidad pblica y desembocara en esta figura de la autorizacin, que escompatible con un previo derecho subjetivo del particular. La situacin inicial delparticular frente a la autorizacin es la de la libertad, por lo que las restricciones quese pretendan imponer requieren justificacin y encuentran ms frenos que las inter-venciones que el ente pblico realiza en el caso de una concesin.

Este problema, ciertamente complejo, se ha resuelto en la prctica espaola a fa-vor de la posibilidad de establecer servicios pblicos (y, por ende, concesiones ad-ministrativas) en actividades relacionadas con los derechos fundamentales. En estesentido se ha pronunciado el Tribunal Constitucional al sealar que la configura-cin de la televisin como servicio pblico, aunque no sea una afirmacin necesariaen nuestro ordenamiento jurdico-poltico, se encuentra dentro de los poderes del le-gislador (STC 12/1982, de 31 de marzo, FJ 4o, cuyo razonamiento se repite enotras posteriores) (9). Asi las cosas, antes del ejercicio del derecho a la libertad deinformacin por medios audiovisuales se precisa intervencin administrativa. Poreso se afirma que el dominio pblico no se presenta como un posible lmite al dere-cho a crear medios de comunicacin, sino como un punto de partida para la delimi-tacin del mismo (10). Es ms, el mismo Tribunal entiende que la calificacin deservicio pblico es constitucionalmente legtima desde el momento en que el legis-lador la considera necesaria para garantizar en trminos de igualdad y efectividaddeterminados derechos fundamentales de la colectividad (STC 206/1990, de 17 dediciembre, FJ 6) (11). En esta misma sentencia tambin puede leerse que la declara-

(9) Al mismo tiempo reconoce la existencia de un derecho a la creacin de medios, que sera instru-mental respecto a la consideracin de primarios de los derechos a la libertad de expresin c informacin,lo que permite al poder Dblico intervenir ms en aqul. Este derecho a la creacin de medios tiene unaimportante limitacin en la escasez del dominio pblico radioclctrico, lo que justifica, como indica Fer-nndez Esteban, la existencia de un rgimen especial para la televisin, que requiere una actuacin posi-tiva del legislador, que tiene que repartir las frecuencias radioelctricas (M." LUISA, FERNNDEZESTEBAN: Nuevas tecnologas, Internet y derechos fundamentales, McGraw-Hill, Madrid, 1998, pg. 48).En un voto particular a esta sentencia. Rubio Llrente critica la postura de la mayora del Tribunal al afir-mar, entre otras cosas, que las decisiones acerca de la existencia o inexistencia de la libertad no puedenser consideradas nunca como cuestiones polticas.

(10) FRANCISCO BASTIDA FREIJEIRO e IGNACIO VILLAVERDE MENNDEZ: Libertades de expresin einformacin y medios de comunicacin. Aranzadi, Pamplona, 1998, pg. 45.

(11) No obstante, el propio Tribunal Constitucional tambin ha censurado al legislador en este cam-po. En concreto le ha reprochado la omisin en su actuacin que en su dia tuvo con relacin a la televi-sin local por cable (hoy, por cierto, ya subsanada): La omisin del legislador en su desarrollo, plasma-da en la ausencia de reculacin legal del rgimen concesional de esa modalidad de televisin, viene dehecho a impedir no ya la posibilidad de obtener la correspondiente concesin o autorizacin administrati-va para su gestin indirecta, sino siquiera la de instar su solicitud, lo que comporta la prohibicin pura y

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cin legislativa de la televisin como servicio pblico no es, en absoluto, una eti-queta que, una vez colocada sobre el medio, permita cualquier regulacin de la mis-ma, ya que hay enjuego derechos subjetivo que \apublicatio limita y sacrifica, peroque no puede en modo alguno eliminar.

A nosotros, pese a todo (y pese a las tendencias liberalizadoras que mostraremosms abajo), las dudas no se nos disipan. Es innegable que el servicio pblico, con ladeclaracin de titularidad pblica que supone (aun siendo posible la gestin indirec-ta por los particulares), choca con las libertades pblicas. El particular concesionariodel servicio siempre va a estar subordinado al control de la Administracin. Losconflictos que surjan en torno a la concesin y a la gestin se resolvern a favor desta y de la intervencin. Abrir la actividad al juego de la libertad de empresa puedeaumentar la diversidad de iniciativas de manera que se cumplen mejor una indepen-dencia y objetividad del medio que de otra forma podran estar en entredicho por laintervencin administrativa.

En esta lnea, que justifica la amplitud de la cita, se expresa Quadra-Salcedo alsealar lo siguiente: El reconocimiento de la licitud constitucional de la declara-cin de una actividad como servicio pblico coloca al aspirante al que le sea conce-dida la gestin de ese servicio pblico en una posicin bastante diferente de la quepuede deducirse de la directa invocacin de un derecho fundamental a ejercer unaactividad. En este caso, si se ejerce una libertad o derecho fundamental, no puedehablarse de que ese ejercicio constituya un servicio pblico (aunque pueda cumpliruna funcin pblica o tenga una dimensin institucional importante). El reconoci-miento de que una determinada actividad puede clasificarse como servicio pblicoesencial cuya titularidad pertenece al Estado, automticamente parece implicar quede esa actividad no es ya titular el particular y, por tanto, no puede invocar la exis-tencia de un derecho fundamental que implica la existencia de un mbito autnomoy propio de la persona frente al Estado; aqu, por el contrario, se acepta la existenciade una actividad de la que es titular el Estado para, a partir de ah, pedir la gestin deesa actividad ajena en base a la existencia de un derecho fundamental (12). Invocar

simple de la gestin por los particulares de esta actividad (STC 31/1994, de 31 de enero, FJ 6o). De estaforma, la falta de normativa sobre la televisin por cable vulneraba los derechos de libertad de expresiny de comunicacin en tanto en cuanto tales derechos tambin incluyen el derecho crear los medios de co-municacin indispensables para su ejercicio (permtasenos hacer una remisin a nuestro trabajo Consi-deraciones en tomo a la jurisprudencia constitucional de 1994 sobre la televisin por cable con relacina la inconstitucionalidad por omisin, Revista Espaola de Derecho Constitucional, nm. 48, sep-tiembre-diciembre 1996, pgs. 227 y ss.). El Tribunal trata de manera diferente la televisin por ondashertzianas y a la televisin por cable, dado que en sta no existe el problema de la escasez de espacio ra-dioelctrico.

(12) T. QUADRA-SALCEDO: La televisin privada y la Constitucin, Revista de Derecho Poltico,nm. 15, 1982, pgs. 64 y ss. La bibliografa sobre estas cuestiones es, como se comprender, variada. Cite-mos a mayores slo otra referencia de inters para nuestra linea de razonamiento: C. CHINCHILLA MARIN:El servicio pblico, una amenaza o una garanta para los derechos fundamentales? Reflexiones sobre elcaso de la televisin, en Estudios sobre la Constitucin espaola. Homenaje al Profesor Garca de Ente-rria, vol. II, Civitas, Madrid, 1991.

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un derecho fundamental para gestionar de forma indirecta el servicio puede resultarproblemtico para el carcter objetivo e imparcial propio de una actividad definidacomo servicio pblico. Una cosa es la actividad libre de una persona como resultadodel ejercicio del derecho fundamental del que es titular y otra son las actuacionesrealizadas en la gestin de un servicio pblico que, por esa razn, tienen las limita-ciones que marca el inters general al que sirven. El control de la Administracinnada tiene que ver con la libertad de conformacin del ciudadano que ejercita su de-recho fundamental.

III. COMUNICACIN CON INTERS GENERAL Y COMUNICACINSIN INTERS GENERAL

En la amplia gama de los fenmenos comunicativos hay unos que presentan in-ters general y otros a los que no se les puede atribuir tal carcter. Aquellos sustenta-dos en tcnicas de comunicacin global son los que ms dejan patente esta nota delinters general y son los que, en algunos supuestos, se articulan jurdicamente entorno al concepto de servicio pblico.

La transmisin de mensajes que pretende hacer todo individuo est garantizadaen los pases de nuestro entorno democrtico por derechos fundamentales. En con-creto se habla, entre otras denominaciones, de la libertad de expresin y de la liber-tad de informacin. Estas libertades tienen una dimensin individual, concretada enla posibilidad que tiene la persona de ejercitarlas, y una dimensin institucional, quehace referencia a su relevancia para el sistema poltico en cuanto permiten que hayauna opinin pblica indispensable para servir a las reglas de la democracia. Esta l-tima dimensin les otorga una posicin preferencial en la resolucin de las dudasque originen la interpretacin de sus lmites y el choque con otros derechos. No obs-tante, su mbito es diferente: la libertad de expresin es mucho ms amplia que la deinformacin. Aqulla hace referencia a cualquier concepcin intelectiva (pensa-mientos, ideas, opiniones, creencias, juicios de valor, etc.) que se transmite por cual-quier medio. En cambio, la libertad de informacin alude a un tipo de contenido de-terminado, los hechos noticiables, que es como se ha venido describiendo la infor-macin en Espaa.

Es en este caso de la libertad de informacin donde se ve subrayada la dimen-sin institucional de los fenmenos comunicativos y el inters general que sinduda existe por la informacin. Y es aqu donde encuentra su caldo de cultivo ladeclaracin de servicio pblico. Por lo que respecta a nuestro pas (no vamos a re-ferirnos a otras concepciones para no alejarnos de nuestro hilo argumental) los he-chos noticiables objeto de la informacin son aqullos que tienen trascendenciapblica y que resultan necesarios para que los ciudadanos participen en la vida co-lectiva y en el proceso democrtico. Al lado de este elemento objetivo, la informa-cin tiene otro subjetivo que implica que en ocasiones tenga relevancia la cualidaddel personaje de la noticia, que puede tener una mayor o menor esfera de privaci-

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dad por la posicin que ocupa y que puede determinar la relevancia pblica o node tal noticia. Por lo tanto, no todos los mensajes que transmiten los medios de co-municacin de masas estaran protegidos por la libertad de informacin (v. gr., latpica noticia de papel couch o rosa). En este sentido, el inters general existesiempre cuando lo que se ejerce es la libertad de informacin, pero no lo habr, enprincipio, fuera de ella. No obstante, los otros mensajes que no supongan el ejerci-cio de la libertad de informacin no quedan desvalidos, sino que encontrarn co-bertura en la libertad de expresin, aunque sta no tiene los mismos instrumentosde garanta.

Llegados a este punto vemos cmo la declaracin de servicio pblico se hace,en general, para un soporte tcnico (radio, televisin) y no para contenidos. La apa-ricin de un servicio pblico entraa que esa actividad es reputada de inters generalpor la importancia social que atesora. Pero a continuacin comprobamos cmo losmensajes emitidos por esos medios pueden no ser efectivamente de inters generalni ser un ejercicio de la libertad de informacin. Para superar esta aparente contra-diccin hay que subrayar que en la publicatio en el campo de la comunicacin loque se tiene en cuenta es la trascendencia del soporte, es decir, de la actividad que seproduce a travs de ese soporte, pero no el contenido de la misma. Encontramos, deesta guisa, una suerte de reduccionismo tcnico en el anlisis que hace el legisladorpara su declaracin de servicio pblico. Sin embargo, no podemos dejar en ningncaso de lado (y no lo queremos hacer en este trabajo) el concreto contenido de la ac-tividad comunicativa que es servicio pblico, sobre todo a la hora de asignar fines yvalorar la calidad de la programacin. La instauracin de un servicio pblico prede-termina los objetivos del mismo, que debern ser de inters general, independiente-mente despus del tipo de inters que tenga un concreto mensaje transmitido por elmedio.

IV. SERVICIOS PBLICOS DE LA COMUNICACIN

El punto de partida para ver en Espaa cules son los fenmenos comunicativosdeclarados servicio pblico est en la propia Constitucin. En dicha norma, el ar-tculo 20.3 posibilita la existencia de un sector pblico dependiente del Estado y deotros entes pblicos al hablar de medios de comunicacin social dependientes delEstado o de cualquier ente pblico. A una futura ley se remite la concreta regula-cin de la organizacin de tales medios de comunicacin social, su control parla-mentario y el acceso a los mismos de los grupos sociales y polticos significativos.Todo esto deber hacerse respetando el pluralismo de la sociedad y de las diversaslenguas del Estado. Ello se enmarca en la ms genrica posibilidad de que la ley re-serve al sector pblico recursos o servicios esenciales (artculo 128.2, ya citado msarriba), con lo que se permite a los entes pblicos jugar un papel en la iniciativa eco-nmica, que ser de mayor o menor importancia segn las opciones que coyuntural-mente se tomen.

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COMUNICACIN Y SERVICI PBLICO (UNA APROXIMACIN INTERDISCIPLINAR)

Con base en las previsiones constitucionales se dict la Ley 4/1980, de 10 deenero, del Estatuto de la Radio y la Televisin, que en su artculo 1.2 declara que laradiodifusin y la televisin son servicios esenciales cuya titularidad corresponde alEstado. Igual calificacin referida a la televisin la encontramos en la Ley 46/1983,de 26 de diciembre, reguladora del Tercer Canal de Televisin (que autoriz la crea-cin de terceros canales de televisin pblica en las distintas comunidades aut-nomas), y en el art. 1 de la Ley 10/1988, de 3 de mayo, de Televisin Privada (quepermite la gestin indirecta del servicio pblico de televisin por ondas hertzianas atres cadenas) (13). Se segua, as, una lnea que haba empezado mucho antes y quechoca en cierta medida con la globalizacin del mundo actual, que queda reducido auna aldea que es mercado y en el que, segn algunos, no tienen mucho sentido losservicios pblicos tradicionales. Sin embargo, en los ltimos aos hemos asistido aun proceso liberalizador. De este modo, el art. 1 de la Ley 37/1995, de 12 de diciem-bre, de Telecomunicaciones por satlite, acab con la idea de que la televisin esservicio pblico esencial en todo caso y exigi, para la prestacin de este tipo deservicios, autorizacin administrativa y no concesin (art. 3). Igualmente, laLey 11/1998, de 24 de abril, General de Telecomunicaciones, aunque califica en elart. 2 a stas como servicios de inters general, slo les atribuye la consideracin deservicio pblico o somete a obligaciones de servicio pblico a ciertos servicios (losregulados en el art. 5 y en el Ttulo III de dicha Ley). Ello ha supuesto una evolucinhacia una mayor libertad, evolucin paralela a una progresiva reduccin del inter-vencionismo estatal y que viene auspiciada por la normativa de la Unin Europea.

Como se ve, la prensa, que tradicionalmente casi no tiene regulacin especfica,no entra en esta declaracin de servicio pblico. El Tribunal Constitucional espaollo justifica indicando que el derecho a editar y vender todos los das un peridico notiene por qu ser reconocido expresa y formalmente por la Administracin, ya que elmismo nace directamente de la Constitucin y su titular no tiene, por consiguiente,para ejercitarlo que esperar a un previo reconocimiento administrativo. Y ello por-que prosigue el Tribunal, tal como est configurada constitucionalmente dichalibertad, el ejercicio de la misma no exige con carcter general ms que la pura ysimple abstencin por parte de la Administracin (STC 77/1982). Sin duda, el mis-mo razonamiento podra haberse empleado para la radio y la televisin, pero no seha hecho al entender que el derecho a crear emisoras con ese soporte es una mani-festacin instrumental de las libertades informativas y no contenido directo de lasmismas. Esta diferenciacin es, a nuestro juicio, un mero artificio. As las cosas, elmismo Tribunal ha estimado que la radiodifusin y la televisin plantean una pro-blemtica propia (STC 206/1990), al tiempo que presuma que el servicio pblicode la televisin tena el fin de garantizar la existencia de una opinin pblica libre.

(13) Hay autores que consideran a esta ley inconstitucional, ya que, si en ella se regula del derechoa crear televisin, no debe imponrsele un rgimen de servicio pblico que supone una lesin de ese dere-cho de libertad, negando la posibilidad de ejercer el derecho al margen del servicio pblico (F. J. BASTIDAFREIJEDO: La libertad de amena. El derecho a crear televisin, Barcelona, 1990).

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La especial regulacin de lo radiofnico y de lo audiovisual se justificaba primeropor la declaracin de servicio pblico, siendo este argumento ms tarde completadopor el de las limitaciones tcnicas del uso (de ah las diferencias, dicho ahora demodo muy simple, entre las soluciones adoptadas para la televisin por cable, queno requiere asignacin de frecuencias, y para la televisin local por ondas hertzia-nas, que agota un medio pblico escaso como el dominio radiolelctrico).

La presencia del sector privado en los medios de comunicacin ha crecido deforma importante en los ltimos aos, aunque no se han eliminado declaraciones deservicio pblico. Las variadas razones que se esgriman para justificar el monopolioestatal en el sector televisivo (como las limitaciones tecnolgicas, su mayor penetra-cin, la dimensin internacional de la actividad o su amplitud econonmico-finan-ciera) ya se han revelado en nuestros das carentes de sentido. La bsqueda de plura-lismo en este proceso de apertura es una preocupacin constante que est muy pre-sente en la Unin Europea, sobre todo desde el Libro verde sobre el desarrollo delmercado comn de los servicios y equipos de telecomunicacin de 1987. En Espa-a, el monopolio estatal de la gestin televisiva ya no existe, aunque lo que se suelellamar televisin privada no lo es tal, sino que se trata de un rgimen de gestin indi-recta (por particulares) de un servicio pblico. Por lo tanto, la prestacin del serviciotiene lugar tras una concesin administrativa cuyo control le corresponde al Estado.Esta posibilidad es de gran trascendencia porque elimina el problema del monopolioestatal en la gestin televisiva, que hoy por hoy habra que entenderlo de dudosaconstitucionalidad por su agresin al principio de competencia y al de libertad. ParaAbad Alcal, en el caso de la televisin, el Estado deber actuar favoreciendo la ac-tuacin particular de los miembros de la sociedad, quienes de forma voluntaria y es-pontnea han de crear los medios oportunos para el ejercicio de su derecho inaliena-ble, imprescriptible, indelegable a la libertad de expresin a travs de los mediosque consideren ms oportunos (14). Este mismo autor considera que la normativavigente que cualifica a las empresas privadas de televisin como gestoras del servi-cio pblico esencial carece de sentido en la actualidad, siendo ms conveniente es-tablecer un marco jurdico general de libertad de ejercicio del derecho a crear em-presas de televisin como medio para ejercitar libremente el derecho a la libertad deexpresin e informacin (15).

Las misiones que deben cumplir los servicios pblicos de la comunicacin tie-nen que estar en la lnea del inters general que subyace tras ellos y que es el quemotiva la publicatio. La finalidad de informar y de colaborar en la construccin deuna opinin pblica libre es, sin duda, un primer acercamiento a esta cuestin. Apartir de aqu surge el renuente y reiterado tema de la objetividad de los medios. Di-cha caracterstica habr que buscarla principalmente en aqullos que son gestiona-dos por el sector pblico, porque ste en todas sus actuaciones debe tener un corn-

il 4) LEOPOLDO ABAD ALCAL: El servicio pblico de televisin ante el siglo XXI, Dykinson, Ma-drid, 1999, pg. 99.

(15) lbidem, pg. 165.

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portamiento objetivo, imparcial y plural como corolario del principio de igualdad ydel servicio de los intereses generales. En cambio, los medios gestionados por par-ticulares no tienen que responder al mismo rigor y pueden tener un marcado sesgoideolgico, que, de funcionar con correccin los mecanismos propios de la sociedadpluralista y heterognea, no supone ninguna manipulacin ni alienacin de la au-diencia, ya que sta tendr la suficiente formacin y las dosis imprescindibles de li-bertad como para percibir la opcin a la que se adhiere el medio que recibe. No obs-tante, ello no les permite reducirse a una serie de actuaciones que desconozcan porcompleto los fines de servicio pblico que tienen atribuidas las actividades audiovi-suales y de radiodifusin en una sociedad democrtica. Por eso, al menos parte de suprogramacin tiene que responder a las exigencias de la formacin y de la informa-cin. A mayor abundamiento, cabe recordar que el derecho a la libertad de informa-cin slo protege manifestaciones que respondan a razonables dosis de objetividad,lo cual nos llevara a las mismas conclusiones a travs de otra lnea argumental. Seacomo fuere, la objetividad exigible no puede establecerse en trminos absolutos,pues los comunicadores, al igual que el resto de los ciudadanos, poseen unas deter-minadas creencias, valores, actitudes, etc., y lo que no puede exigrseles, entre otrasrazones porque ello es imposible, es que stas no intervengan en la descripcin e in-terpretacin de los distintos hechos de la vida social (16).

La realidad nos muestra que en muchas ocasiones los medios no cumplen conestas finalidades acordes con el inters general. El dominio le pertenece a las opcio-nes mercantilistas o de puro inters personal de los que controlan el medio. Ello lle-va a la bsqueda incesante de una audiencia que hay que conseguir que sea signifi-cativa a toda costa para asegurarse los correspondientes ingresos por publicidad. Lasimilitud entre las programaciones es una buena prueba de ello. Como seala XosLpez, en el nuevo escenario de grandes plataformas con intereses en el mercadomeditico global la tecnologa y la economa parecen dominarlo todo. Y prosigue:Ahora los contenidos han quedado, a veces, relegados a un tercer lugar, del queslo pueden rescatarlos los destinatarios de la informacin con el apoyo de los prin-cipales actores (17). El Informe de 1995 de la Comisin Especial del Senado espa-ol sobre los contenidos televisivos (Boletn Oficial de las Cortes Generales, 11 deabril de 1995) afirma de forma meridiana que la televisin est lejos de ajustarse asus propios criterios de servicio pblico. A ello se aade que la competencia delas televisiones privadas no siempre ha supuesto la diversidad y pluralidad que seesperaba en las ofertas de las distintas cadenas como consecuencia de la ruptura delmonopolio de gestin de TVE. Y esto es as porque los canales compiten por ob-tener la mxima audiencia, especialmente en los horarios prime time y no parece ha-

(16) J. M. SABUCEDO y M. RODRGUEZ: Medios de comunicacin de masas y conducta poltica. Bi-blioteca Nueva, Madrid, 1997, pg. 73. A lo transcrito aaden en el mismo lugar que los hechos no exis-ten al margen de un determinado marco interpretativo.

(17) XOS LPEZ GARCIA: Virtudes democrticas: libertad de expresin y tolerancia, VI e VilEncontros de universitarios catlicos europeos, Santiago de Compostela, 1998, pg. 109.

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ber grandes reparos a la emisin de programas en los que pueden prevalecer loscomponentes del espectculo, la presentacin morbosa de los hechos y el recurso, enocasiones, a productos baratos que aseguren una cuota de mercado, sea cual sea sucalidad. Aunque bien es verdad, y hablando ahora en descargo de los medios, que,como indica Schiller, la distincin entre programas educacionales y de entreteni-miento es artificial (18).

En el contexto europeo se han aprobado documentos, en muchos casos sin apli-cacin prctica, que pretenden ser la gua de los contenidos y finalidades de algunosmedios. Por lo que respecta a la televisin en la Resolucin sobre la funcin de latelevisin pblica en una sociedad multimedia del Parlamento Europeo (1996) sehabla de ofrecer programas de calidad de todo gnero al conjunto de la poblacin,fomentar la cultura propia y la de los grupos no europeos que habitan nuestro territo-rio, preocuparse por los intereses de las minoras, dar informacin imparcial e inde-pendiente que gane la confianza del pblico, animar el debate pblico imprescindi-ble en democracia, dar educacin y pedagoga audiovisuales, crear un espacio pbli-co europeo de ciudadana, fomentar el empleo promoviendo la formacin de losjvenes en las nuevas profesiones de los medios de comunicacin, etc. Como se ve,an resta un largo camino por recorrer que no es ajeno a la legitimidad de los pro-pios medios. Con un carcter ms omnicomprensivo podemos citar el documentoaprobado en el seno de la Comisin de la Unin Europea titulado Los servicios deinters general en Europa (Diario Oficial de las Comunidades Europeas, 26 deseptiembre de 1996). En dicho texto puede leerse: Los europeos esperan serviciosde calidad a precios asequibles. Para muchos de ellos, estos servicios de inters ge-neral suponen autnticos derechos sociales y participan en gran medida en la cohe-sin econmica y social. Por ello, los servicios de inters general estn en la basedel modelo europeo de sociedad (...) Suponen un elemento de identidad culturalpara todos los pases europeos.

En la situacin actual, en la que ya no existe monopolio pblico en la gestin deningn medio de comunicacin, quiz sea necesario reelaborar o, cuando menos, re-considerar cules son las tareas concretas que debe desarrollar un medio gestionadodirectamente por el sector pblico y que compite con otros en el mercado. Estamospensando especialmente en la televisin, que ya no tiene que sucumbir a la falsa ne-cesidad de adaptarse a contenidos generalistas que cubrieran el vaco que producala inexistencia de cadenas de gestin privada. En la actualidad, la televisin pblicapuede romper las ataduras que para algunos le impona el rgimen de monopolio an-terior y tratar de responder a las exigencias de la modernidad con una programacinde inters general, que sirva a la cultura y a la generacin de opinin pblica y a lasfinalidades mostradas en el prrafo anterior. La programacin no se construye ha-ciendo una lectura de las preferencias particulares de los ciudadanos conseguidas

(18) HERBERT I. SCIIILLF.R: Culture, Inc. The Corporate Take Over of Public Expression. OxfordUniversity Press, 1989, pg. 106.

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por tcnicas estadsticas en un universo elegido a veces sin precisin tcnica. No sonlos intereses de una anhelada audiencia masiva los que deben prevalecer ni el crite-rio de la opcin ms competitiva en el mercado. Ello no quiere decir que estas cues-tiones sean olvidadas por completo, sino que pueden ser variables tiles que maticenla implementacin de los fines de inters general sealados y que deben ser, en prin-cipio, el ideal a conseguir. Los cambios tambin hay que efectuarlos movidos por lanecesidad de adaptarse a una realidad europea plena de liberalizacin y de privatiza-cin. El servicio pblico tiene que insertarse en el mercado y no luchar contra l. Deeste modo, debe adaptarse a un entorno pleno de concurrencia, pero no para compe-tir, sino para cumplir con mayor celeridad sus fines. Para esta tarea, el modelo norte-americano de hpublie utility es una opcin a tener en cuenta, ya que trata de lograrun equilibrio entre los intereses de las empresas que ofrecen los servicios y los delos usuarios de los mismos. Siguiendo por esta lnea habria que alterar los principiosde organizacin y rgimen jurdico que tradicionalmente regularon la figura del ser-vicio pblico.

A lo dicho cabe aadir una idea de complementariedad que pueden tener las te-levisiones pblicas con relacin a las televisiones comerciales. En este sentido, lasprimeras ofreceran aquello que las segundas no llevaran a cabo en teora ms pro-clives a la espectacularizacin, dramatizacin y personificacin. Si se sigue este ra-zonamiento, la televisin pblica no tendra que existir necesariamente si las cade-nas de gestin privada cubrieran los objetivos ideales perseguidos. Llegar a estepunto no lo consideramos conveniente pues se correra el riesgo de que los vaivenesempresariales y de mercado diesen al traste en cualquier momento con los valoresdel servicio pblico, an a pesar de los controles administrativos que se establecie-sen, ya que stos son, en todo caso, demasiado formales para hacer frente a cambioscomo los apuntados. Adems, las libertades de expresin e informacin implican unamplio margen de maniobra para el particular que las ejerce a travs del medio tele-visivo, margen que no puede verse supeditado por completo al cumplimiento del in-ters general. He aqu otra razn para postular el mantenimiento de medios gestio-nados directamente por el sector pblico.

V. LOS USUARIOS-RECEPTORES DE LOS SERVICIOS PBLICOSDE LA COMUN'ICACIN

El principio de igualdad que rige el funcionamiento de un servicio pblico en-traa que todos los ciudadanos tienen derecho al mismo titulo de acceso al servicio ya las prestaciones que ste ofrece.

La Constitucin espaola, tratando de cumplir con el esencial principio del plu-ralismo, garantiza, como ya se indic, el acceso a los medios de comunicacin so-cial de los grupos sociales y polticos significativos (artculo 20.3). No, por lo tanto,al ciudadano particular, sino a personas jurdicas de cierta base social (partidos pol-ticos, sindicatos, asociaciones de empresarios, confesiones religiosas, colegios pro-

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fesionales, organizaciones de consumidores, etc.). Un derecho subjetivo de acceso,en manos de particulares, no existe en el actual ordenamiento jurdico (19).

Al margen del encorsetamiento legal de esta cuestin, los medios de comunica-cin social estn destinados a llegar a todo el conjunto de la ciudadana, para lo cualse basan en soportes tcnicos que permiten con relativa facilidad tal extremo. staes una de las razones que otorgan poder a los detentadores de dichos medios y quelos convierte, entre otras cosas, en poderosas armas de socializacin, informacin ymanipulacin. La entidad que presta el servicio debe procurar una completa difusinen el territorio que le corresponde con una calidad alta y similar en todas las zonas.De igual forma, debe garantizar que los acontecimientos de inters general lleguenal conjunto de la poblacin.

Otra cuestin bien distinta es el acceso, al margen de las previsiones jurdicasantes sealadas, a los mass-media, que est restringido a personas y entidades quecumplan, por decirlo de algn modo, ciertos requisitos que les posibiliten o les ha-gan merecedores de semejante acceso. La posibilidad de acceder viene dada, en pri-mer lugar, por la propiedad o control fctico o jurdico del medio. Al lado de estassituaciones tenemos otras que coyunturalmente permiten el acceso, como la fama, elconocimiento especializado en cierta cuestin, un testimonio de un acontecimientode actualidad y otras de similar naturaleza. Si no se cumplen alguna de las situacio-nes anteriores, u otra similar, el acceso parece imposible. Los elementos crticos enexceso o polticamente incorrectos son incapaces de superar los filtros establecidos,filtros que tienen que cuidar lo que llega a la ciudadana y la imagen que stos tienendel medio. La existencia de distintos consejos asesores en algunos medios, que te-ricamente responden a la necesidad de garantizar la posibilidad de acceso a las di-versas corrientes sociales, slo puede superar las limitaciones de acceso en algunascircunstancias, sobre todo cuando sus opiniones no suelen ser vinculantes y su com-posicin reproduce la correlacin de fuerzas que controlan el propio medio. Deigual forma, estos consejos pueden sufrir una alteracin con su funcionamiento y envez de tratar de garantizar este pluralismo interno pueden originar manifestacionesde acceso privilegiado, pervirtindose su sentido y cayendo en la estructura de redesclientelares. Surgen, as, manifestaciones de dominio en la medida en que estamosante un acceso especial a recursos socialmente valorados. Como indica Van Dijk,uno de los objetivos del dominio es prohibir o limitar la igualdad de acceso a dichosrecursos (20). Cuanta mayor sea esa capacidad de acceso privilegiado y de imposi-

(19) El caso de las telecomunicaciones es diferente, pues la ya citada Ley General de Telecomuni-caciones entiende, en su art. 37, que el denominado servicio universal de telecomunicaciones englobauna serie de servicios dotados de una calidad determinada, accesibles a todos los usuarios con indepen-dencia de su localizacin geogrfica y a un precio asequible. Por ello exige que todos los ciudadanospuedan recibir conexin a la red telefnica pblica fija, que los abonados al servicio telefnico dispon-gan, gratuitamente, de una gua telefnica y que exista una oferta suficiente de telfonos pblicos depago en el dominio pblico, en todo el territorio nacional. En la actualidad se est tramitando una refor-ma a esta Ley para otorgar tambin a Internet la consideracin de servicio universal.

(20) TEUN A. VAN DIJK: Discurso, poder e acceso, A Trabe de Ouro. nm. 16, pg. 524.

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cin de restricciones de acceso a los dems, mayor ser la cuota de poder que se os-tenta en la sociedad. No cabe duda, como de nuevo seala Van Dijk, que el acceso alos medios de comunicacin en las sociedades contemporneas es probablementeuno de los criterios ms importantes de poder y de dominio, dado el enorme alcancede los discursos, que engloba, por ejemplo, el factor de la audiencia masiva (21). Lacuestin del acceso privilegiado nos precipita al manido tema de las lites, en el queahora no vamos a entrar porque nos llevara fuera de las pretensiones que buscamosen este trabajo. Ello tambin se conecta con el concepto de gatekeeper de KurtLewin, que ser el encargado de decidir qu tipo de acontecimientos merecen aten-cin, su relevancia, la forma de presentarlos y cuestiones por el estilo.

Hablar simplemente de acceso o restriccin en el mismo resulta una generaliza-cin un tanto imprecisa si no se completa con la idea de la variedad de formas departicipacin existentes en un medio. No es lo mismo intervenir para informar quepara opinar, ser entrevistado o encuestado, llegar a un informativo, a un magazn o aun documental, etc. La agenda de los diversos programas condiciona las posibilida-des y la libertad de actuacin del que tiene acceso al mismo, salvo que sea esa perso-na la que establece la propia agenda. Esta agenda se estructura en unos perodostemporales determinados que habr que fraccionar para dar cabida al contenido quese quiere incorporar. Y en ese proceso hay que optar por un mayor o menor espaciotemporal para las distintas cuestiones, que, en la suma final, debe coincidir con el to-tal de tiempo adjudicado. En todo esto las modulaciones que tienen cabida son mu-chsimas.

La heterogeneidad existente entre los medios puede paliar las limitaciones quecomporta el esquema de filtros y acceso establecido. De esta forma, lo que es inca-paz de llegar a un concreto medio puede acudir con xito a otro aprovechndose delpluralismo del conjunto. No obstante, no desaparecern los temas tab, que en con-diciones normales se hallan vetados. Por lo tanto, el pluralismo ms eficaz no es elinterno, el de los consejos asesores, sino el externo. Aqul hay que considerarlocomo un mero complemento de ste.

VI. COMUNICACIN, PODER POLTICO Y SERVICIO PBLICO

Los medios de comunicacin social son un poderoso agente al servicio del po-der o, incluso, generador de propias manifestaciones de poder, que llegan a discurrirde forma paralela al poder oficial chocando con el mismo en ciertas coyunturas.Histricamente esto no era as, puesto que los medios dependan del uso del poderpor parte de otros, pero hoy la fuente de su poder llega a ser autnoma y acta deacuerdo a previsiones que satisfagan sus propios intereses.

As las cosas, se convierten en uno de los ejes por el que debe circular necesaria-mente la praxis del funcionamiento del sistema. Desde ellos, e independientemente

(21) Ibidem. pg. 529.

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de su consideracin o no como servicio pblico, se controlan a los grupos opositoresen un sentido lato. A travs de ellos se imponen las pautas de comportamiento y losintereses de una minora elitista o, en otras circunstancias, se produce el fenmenocontrario, el de la dominacin de una minora que suele tener rasgos tnicos diferen-tes. El juego de poder de una sociedad se refleja en los fenmenos comunicativosglobales y el estudio del acceso a los mass-media, sus restricciones y el acceso privi-legiado (apuntado en el epgrafe anterior), adems del anlisis de los procesos de se-leccin y jerarquizacin de contenidos, sirve para conocer el equilibrio, o desequili-brio, del poder en esa sociedad.

Los medios tienen la capacidad de establecer los temas que interesarn a la au-diencia, conformando una suerte de agenda que se le impone al pblico. Sobre ellose vuelve reiteradamente desde la investigacin que McCombs y Shaw realizaron enla ciudad norteamericana de Chapel Hill durante la campaa presidencial de 1968.Incluso, se habla de que la eficacia del medio no est en determinar las creencias dela ciudadana, sino en suministrarle los temas sobre los que ha de pensar. No es queslo se ofrezca una determinada visin de los acontecimientos seleccionados delconjunto de los fenmenos reales, sino que tambin se establece de lo que se va ahablar y, por ende, que ser aquello que se reputar inexistente al no ser introducidopor los medios en el campo de lo pblico. Como seala Tnez, los medios, a travsde los temarios no consiguen imponer a la gente qu debe pensar, pero si sobre qudebe pensar (22). La agenda pblica, o sea, los temas de referencia general en laopinin pblica, viene en gran parte determinada por el proceso de seleccin de losmedios.

Es curioso ver cmo la evolucin en las ltimas dcadas puede llegar a afectar aelementos definidores de ciertas construcciones polticas tradicionales. En este senti-do, y como veremos ms abajo, el desarrollo vertiginoso de las viejas y de las nuevastcnicas de comunicacin agrede en cierto modo al propio Estado, que es una entidadque se asienta en un territorio determinado para defender los intereses de la sociedadque dicho territorio alberga. La comunicacin del presente y del futuro salta las barre-ras fronterizas y genera nuevos ncleos de poder supraestatal. Al mismo tiempo, afec-ta a la fisonoma y estructura de las comunidades que, como seala Muoz Machado,tendern a ser territorialmente discontinuas, porque los lazos culturales que las uni-rn son los expresados y transmitidos a travs de redes de telecomunicacin que co-nectan espacios alejados entre s de todas las partes del mundo (23).

Los fenmenos comunicativos globales han adquirido unas potencialidades dedifusin verdaderamente impensables en pocas pasadas, que indefectiblemen-te afectan al individuo y a su condicin de agente poltico. La comunicacin pbli-ca, segn Vignudelli, sugiere comportamientos sociales, mirando a favorire un

(22) M. THZ: Producir noticias. Cmo se fabrica la realidad periodstica. Trculo, Santiago deCompostcla, 1999, pg. 139.

(23) S. MUOZ MACHADO: Servicio pblico y mercado. Vol. I. Los fundamentos. Civitas, Madrid,1998, pg. 26.

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pi cosciente adeguamento agli stessi: siamo di fronte al tentativo di rializzareun'inversione delle consuete relazioni sussistenti tra pubblico e privato. Y prosi-gue: In altri termini, in luogo del tradizionale rapporto autoritativo tout court, sitende a favorire un diverso coinvolgimento pi partecipativo e spontaneo at-traverso una complessa attivit che potremmo definir di communicazione/infor-mazione civica (24).

En este sentido, se aprecia cmo la televisin hace que ciertos actores socialessean ms conscientes de su dimensin actorial. De ah se pasa a cierta confusin en-tre el espacio pblico y privado que se expande por todos los esquemas de actuacine interaccin. En la actualidad, como afirma Dader, lo pblico y lo privado no seentienden como campos estancos ni contradictorios, sino como fluidos y comple-mentarios (25). Un mal entendimiento del servicio pblico y del inters generalque conlleva puede llegar a subvertir la relacin entre privacidad y publicidad colo-cando a la primera en una posicin inferior respecto a la segunda. Ello resulta, anuestro entender, censurable, dado que el ser humano primero es un individuo aisla-do, titular de una intimidad y de una libertad de conformacin interior que hay quesituar en un primer plano. La tcnica y los mass-media estn produciendo una ab-duccin de la vida interior, que es reclamada por el espectculo de lo pblico. Estasituacin se introduce en un contexto axiolgico para justificarse y para conectarlacon un falso inters general que se dice ser el motor de la misma.

VII. LA PERSUASIN DE LOS MEDIOS. MANIPULACIN CON LOS SERVICIOSPBLICOS DE LA COMUNICACIN

Todo fenmeno comunicativo influye de una u otra forma en el ser humano.Pero en todo este amplio conjunto de formas de comunicacin, la mayor influencia,en lneas generales, hay que predicarla de los medios de comunicacin de masas.Por ello han sido objeto de fuertes crticas, entre las que, siguiendo a Reardon, soncitables la incapacidad para reflejar con exactitud nuestras vidas, la degradacin delgusto de las masas y la estimulacin a los ciudadanos a hacer cosas que de otromodo no tomaran en consideracin (26). Desde el funcionalismo se tiene afirmadoque la relacin que voluntariamente mantenemos con los medios encuentra su raznde ser en la bsqueda de satisfaccin de diversas necesidades, como la elemental dela compaa. El estudio de los efectos sociales de las comunicaciones debe comple-tarse con el de las reacciones emotivas a nivel individual psicolgico que pueda pro-ducir un tipo de mensaje dado (27).

(24) ALJS VIGNUDELLI: La comunicazione pubblica. Maggioli, 1992, Rimini, pg. 81.(25) JOS LUIS DADER: Periodismo de precisin: la va socioinformtica de descubrir noticias. Sn-

tesis. Madrid, 1997, pg. 96.(26) KATHLEEN REARDON: La persuasin en la comunicacin, Paids, Barcelona, 1983, pg. 205.(27) GIANNI STATEKA: Las investigaciones sobre los efectos de los mass-media, en M. DE

MORCADAS (editor): Sociologa de la comunicacin de masas, G. Gil, 3.a cd., Mxico, 1993, pg. 52.

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Distintas teoras se han acercado a valorar la influencia de los medios, yendodesde el modelo hipodrmico, que la afirma muy poderosa, hasta la teora de losefectos mnimos, que la ve como muy dbil. En la primera los seres humanos apare-cen inermes, asumiendo sin resistencia las posiciones vertidas por los medios. La se-gunda, posterior en el tiempo, procede en parte de la constatacin de la poca inci-dencia de los medios de comunicacin en el voto emitido por los sujetos y por laexistencia de sesgos cognitivos individuales que mediatizan los mensajes masivos.La reinterpretacin de esta teora de los efectos mnimos por Klapper dio lugar a loque se conoce con el nombre de modelo fenomnico. Hoy priman las posiciones queven una influencia compleja que gira en torno a un efecto acumulativo de su activi-dad y a la produccin de consecuencias no a corto plazo.

Hablar de persuasin y manipulacin significa concretar las dosis ms graves deinfluencia que conllevan tales medios. Dicha influencia nos conecta con elementosintencionales en el seno del propio medio que adquieren un grado de importanciaelevado. Una cuestin diferente es el simple efecto que causan los mass-media, en elcual no hay el elemento volitivo indicado y que no implica nada ms que la reaccindel usuario-receptor. La persuasin trata de manipular al pblico determinando lavoluntad de los sujetos que integran ese pblico en orden a un fin, sea comercial,poltico, ideolgico o de otra ndole. No es asptica, sino que se construye tenden-ciosamente en busca de la consecucin de los objetivos propuestos, que a veces seintenta ocultarlos en una suerte de empleo de tcnicas subliminales. Se tiene miedoa que si se percibe la intencin de la actividad persuasiva, se produzca una reaccinde rechazo que d al traste con el fin perseguido. La persuasin supone una altera-cin de las pautas naturales de comportamiento y de las normas sociales estableci-das. Al cambio de actitud se llega tras superar diversas etapas [para McGuire aten-cin, comprensin, aceptacin, retencin y accin (28)].

Una comunicacin persuasiva, siguiendo a Montmollin, es un mensaje conce-bido y organizado "para" persuadir y dirigido a una o varias personas "para" hacer-les adoptar un determinado punto de vista. Y contina: Una comunicacin per-suasiva es en sentido nico (el receptor del mensaje no tiene ocasin de expresar ydefender su punto de vista, ni siquiera de responder al mensaje refutando abierta-mente los argumentos) y, generalmente, argumentada (el mensaje incluye las razo-nes o argumento que justifican la posicin adoptada) (29).

El xito del proceso de persuasin depender bsicamente de dos factores. Uno,la propia tcnica utilizada en el mismo; otro, la actitud y la aptitud del receptor.Entre ambos factores se produce una relacin, no hay que considerarlos aisladamen-te, sino en trminos de compatibilidad. En efecto, un modo de persuasin puede seradecuado para ciertos sujetos e intil para otros, sea por las cualidades de su idiosin-

(28) W. J. MCGUIRE: The naturc of attitudes and attitude change, en G. LINDZEY y E. ARONSON(coords.): Handbook of Social Psychology, Random House, Nueva York, 1985.

(29) G. MONTMOLLIN: El cambio de actitud, en S. Moscovici (coord.), Psicologa social, vol. I,Paids, Barcelona, 1985, pg. 119.

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COMUNICACIN Y SERVICIO PBLICO (UNA APROXIMACIN INTERDISC1PLINAR)

crasia, sea por la situacin o contexto en el que se encuentran. La distancia y el nocontacto real que tienen lugar en los medios de comunicacin de masas no permitenusar con la eficacia de otras situaciones recursos tales como la fuerza fsica. La au-sencia de conexin interpersonal modula los pasos a seguir, que deben ir por el ca-mino de las gratificaciones materiales o espirituales de la conviccin de estar ha-ciendo lo debido o lo mejor para los seres queridos. El medio debe tener recursos deinters para el receptor, estimulndolo para que se ponga en movimiento y coopereactivamente. Debe haber motivacin suficiente para que acte. Si se logran alterarlas percepciones de las condiciones de gratificacin social ya se ha logrado un pasoimportante. El empleo de estereotipos de diversa ndole, que jalonan por doquier losmensajes que transmiten los medios, son un elemento a tener en cuenta en tal objeti-vo. De igual forma, la utilizacin de generalizaciones simblicas puede, segn Luh-man, armonizar las propias selecciones con una realidad interpretada (30).

Los servicios pblicos de la comunicacin no son ajenos a este proceso. Ello esperfectamente razonable cuando es la publicidad la que acta en ellos. Pero no esadecuado cuando estamos ante otras manifestaciones de su actividad, dado que lamanipulacin supone chocar con los fines de inters general que se hallan detrs delservicio pblico. El servicio pblico est para garantizar al particular determinadasprestaciones, no para alterar su voluntad con el objeto de que busque artificialmenteotra cosa distinta generndole necesidades y alterando otras que ya posea. No debecrear un consenso vaco ante ciertas cuestiones, sino que tiene que esforzarse porafianzar una opinin pblica libre e independiente. Libertad e independencia queson contrarias a persuasin y manipulacin.

Esto no quiere decir que los mensajes que transmiten los medios no estn enotras ocasiones dotados de virtudes, resultando, por lo tanto, menos criticables. Aveces esto se olvida dada la criminalizacin a la que estn sometidos los mass-mediay la conviccin generalizada en algunos de que el engao es su oferta verdadera yque ven en la manipulacin el xito en la transmisin de un mensaje. Sin duda, losefectos de los medios son muy heterogneos y no se limitan a la manipulacin. Pen-sar lo contrario es una simplificacin totalmente errnea. Los mass-media, como in-dica McQuail para mostrar esta variedad, pueden causar cambios intencionados, nointencionados, facilitar cambios menores, facilitar el cambio, reforzar lo que existeo evitar el cambio (31).

El empleo de imaginarios sociales es uno de los ms eficaces mecanismos demanipulacin y persuasin. Los imaginarios sociales, que hacen que el ser humanose represente cosas que no son, aparecen como un poderoso instrumento de domina-cin en manos de los diversos grupos que fcticamente ocupan el poder o de aqu-llos que, sin que se les pueda atribuir este calificativo, tienen la suficiente destreza ypresencia en la sociedad como para utilizarlo en pos de la consecucin de los objeti-

vo) NlKLAS LUHMANN: Complejidad y modernidad. Trotta, Madrid, 1998, pg. 111.(31) DENIS MCQUAIL: Introduccin a la teora de la comunicacin de masas, Paids, 2.a edicin,

Barcelona, 1991, pg. 327.

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vos que le son propios. Ello se ve subrayado cuando hablamos de grupos que con-trolan los mass-media dada la capacidad de transmisin y persuasin que atesoran.Con los imaginarios sociales se posibilita el mantenimiento y prolongacin en eltiempo de la dominacin. Se convierten, as, en elementos a tener muy en cuenta a lahora de perfilar los significados que definen las pautas de actuacin del hombre enla comunidad y en los procesos de interaccin social, que los mass-media matizan, eincluso determinan.

La construccin del ambiente en el que se desenvuelve el hombre se puede en-contrar sometido a los referentes predefinidos que contienen estos imaginariostransmitidos por los medios, con lo que la veracidad de lo que se capta no es objeti-va, sino que se encuentra totalmente supeditada a la subjetivizacin con que opera elser humano. Los mecanismos de cambio del entorno social tambin se ven condicio-nados con fuerza por este fenmeno. Poco importa que se trate de un discurso vacoo de rico contenido, los imaginarios sociales podrn operar igual.

As las cosas, llegan a organizar por completo, y desde la clandestinidad en lamedida en que no son necesariamente percibidos, la vida diaria en sus distintos ni-veles y grados de complejidad. Son la imagen inconsciente que sita al indivi-duo-espectador-oyente en su entorno y que le hacen inteligible los elementos discur-sivos que recibe cargados de contenidos ocultos y simbologa. A travs de su prismaesa realidad falseada aparece como realmente existente. Con su uso se produce unasuerte de alienacin dado que aqullos que los padecen captan la realidad a travs dela distorsin que de la misma producen los imaginarios sociales. Este hecho, de suyobastante alarmante, se agrava an ms en la medida en que el ciudadano no es cons-ciente de que est sometido a semejante proceso de restriccin de su libre albedro.De esta manera, los imaginarios sociales acaban por incorporarse al subconscientede las personas para las cuales han sido creados.

Al mismo tiempo que permiten ejercer dominio tambin posibilitan una ciertapaz social porque la gente va a creer aquello que transmite el imaginario a travs delmedio sin preocuparse ni de un anlisis ms profundo ni de una hipottica verifica-cin acerca de la certeza de la informacin transmitida.

Evidentemente, los imaginarios sociales son de muy diversos tipos y su procesode formacin vara de manera sustancial de unos supuestos a otros. En el mbito dela poltica su paulatina configuracin histrica a travs de los medios de comunica-cin es innegable. A veces, este proceso respondi a estrategias predefinidas; enotras ocasiones, se origin por coincidencias no planificadas. Sea como fuere, unavez que determinado imaginario poltico se ha instaurado en el seno de una socie-dad, su eliminacin y/o sustitucin resulta arriesgada para los entes que la intentenllevar a cabo, puesto que pueden ser tachados de actuar contra el sistema y elimina-dos del mismo. No obstante, s es posible este cambio en los imaginarios polticos,que se ve a veces favorecido por la simple fuerza de las cosas y el devenir histrico.Es curioso ver cmo la heterogeneidad de la modernidad ha provocado una homoge-neizacin de lo que se considera esencial para sustentar el sistema poltico utilizan-do los mass-media.

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Todo esto se ve acuciado durante una campaa electoral, en la cual el uso de losmedios resulta, como ya se indic ms arriba, crucial para la consecucin de buenosresultados. Es en estos momentos cuando la gente tiene que creerse ms lo que secree, que cree, por cierto, gracias a los imaginarios correspondientes que se empleanen los medios de comunicacin social. Si esta situacin se agudiza, poco importa laveracidad de los logros esgrimidos por los partidos en los mtines electorales o la se-riedad de los proyectos que se proponen a la ciudadana en general y al electoradoen particular. Lo que es realmente trascendente es que los hipotticos votantes creanlo que estn oyendo o viendo. Pero deben creer con un grado o conviccin suficientecomo para que el da de las votaciones adopten en su racionalidad interior la deci-sin de acudir a las urnas y depositar su confianza, que reviste la forma de voto, enel partido que ha generado ese proceso de actuacin en el ciudadano en particular. Elvotante se moviliza porque piensa que semejante movilizacin le beneficiar, dadoque aumentar su bienestar o, al menos, lo mantendr. No importa que ello sea cier-to, lo que importa es que lo piense. Y para ello el imaginario social que transmite elmedio de comunicacin de masas puede llegar a ser esencial, convirtindose en oca-siones en el elemento que hace precipitar la balanza de una manera definitiva haciael lado de la movilizacin.

La construccin de esta aparente realidad llega a basarse en una gran ficcin (omentira!) que logra, incluso, perpetuarse en el futuro si esta instrumentacin y alie-nacin se aplica a los resultados de las concretas actuaciones emprendidas por lospoderes pblicos, que poco importa que realmente sean efectivas, sino que lo quehay que buscar es que la ciudadana las vea con esa caracterstica de efectividad ylas asuma como beneficiosas gracias a la propaganda institucional de los medios.sa es la virtualidad del imaginario social que emplean los mass-media: construirrealidad donde slo hay ficcin y otra realidad bien distinta.

VIII. UNA NUEVA ERA: INTERNET

Gran parte de los esquemas y categoras que en el tema de la comunicacin sehan venido utilizando hasta el momento se estn viendo afectados por el fenmenoms representativo de la Sociedad de la Informacin, es decir, por Internet. El clsi-co tema del poder adquiere perfiles nuevos en el mundo digital, que est ofreciendounas posibilidades comunicativas antes inexistentes (pginas web, correo electrni-co, grupos de discusin, boletines, chat). El xito de las nuevas tecnologas lo con-densa Wolton en tres palabras: autonoma, organizacin y velocidad (32). El progre-so tcnico de los ltimos aos ha permitido alcanzar unos logros que resultaban ini-maginables no muchas dcadas atrs, configurndose, as, un cambio histrico quesubvierte realidades sociales y econmicas. Estamos en la Sociedad de la Informa-

(32) DOMINIQUE WOLTON: Internet y despus?. Gcdisa, Barcelona, 2000, pg. 95.

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cin, en donde sta, la informacin, se configura como un elemento clave de poderque se demanda, se ofrece, se consume, se procesa, se almacena y se lucha por l,preferentemente en forma digitalizada, o sea, convertida en nmeros (en bits) paraser transmitida. El avance de la tcnica ha tenido mltiples repercusiones en camposmuy diversos que quiz slo encuentren parangn en las consecuencias que en suda origin la Revolucin Industrial. Incluso se ha dicho, siendo un tanto hiperbli-cos, que no asistimos ni a una revolucin ni a un cambio de era, sino a un cambio deestadio de la humanidad (el Infolitico), en el que no se trabaja con tomos, sinocon realidades intangibles. Internet aparece como el estandarte de este cambio, quetrae consigo unas dosis de interactividad, mundializacin, conectividad y globaliza-cin sin precedentes hasta el momento. El Estado se ve superado por un fenmenoque llega a escapar de su control. Al mismo tiempo, Internet lleva consigo unassombras todava sin disipar, como la banalizacin producida por las enormes masasde informacin que circulan por la red (basadas en el diseo y en la forma antes queen el fondo, y rindiendo tributo a lo cuantitativo, que se impone sobre lo cualitati-vo), el caos disfuncional, el determinismo tcnico, la homogeneizacin que agrede yempobrece al pluralismo cultural, la dependencia y una tendencia al aislacionismosocial que podra tacharse de deshumanizante.

Los rasgos que hacan inteligible el trabajo de la sociedad industrial, o sea, el es-pacio y el tiempo, pierden importancia en la Sociedad de la Informacin, en la que lorelevante ser el resultado y no el perodo temporal que se dedique a ello ni el lugardesde donde se lleve a cabo. El comercio electrnico abre un conjunto de posibilida-des con trascendencia en contextos y niveles muy diferentes, construyndose desdediversas pticas una mutacin cultural de igual o mayor trascendencia que la tcnica.

Aproximarse, como en algn momento se ha pretendido, desde la ptica del ser-vicio pblico al tema de Internet no deja de tener poco sentido, dadas las caracters-ticas de la red de redes, que dejan en lo absurdo la publicatio de una actividad vir-tual y sin fronteras (otra cosa es, por ejemplo, la instalacin de la RDSI). La regula-cin de Internet no debe buscar el control sino la garanta del desarrollo de laactividad en trminos igualitarios, de eficacia y de universalidad del acceso. Asimis-mo, debe ofrecer mecanismos reparadores ante las vulneraciones de los derechos delos particulares, dada la necesidad que existe, aunque suene a tpico, de conjugar laslibertades de expresin y comunicacin con el derecho al honor y a la intimidad. Elcarcter preferente de las libertades indicadas, en tanto en cuanto son un medio parala formacin de una opinin pblica libre, tiene que llevar a subrayar el aspecto degaranta de la actividad antes que el de control (33).

(33) De todos modos, el control cada vez puede resultar ms dificultoso en tanto en cuanto los fen-menos de deslocalizacin espacial y temporal son progresivamente ms numerosos. Hay casos en los quea lo mejor la fuente no es identificable y ubicable. Y no estamos hablando de ciencia ficcin, sino de se-guir ciertos pasos en la transmisin de un mensaje va Internet, en cuyo seno es tcnicamente posible ha-cer desaparecer el punto de origen. De igual forma, el progresivo aumento de la oferta dificulta sobrema-nera el pretendido control.

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De igual forma, todava hoy no est claro cmo debe hacerse la regulacin deInternet, si es que se considera que deba regularse. Las pautas aplicables a los me-dios de comunicacin tradicionales no son muy tiles, pues stos responden a postu-lados diferentes. En Internet se produce una confusin entre medios de comunica-cin de masas y medios de comunicacin individual. No hay, como era lo normal enun medio de comunicacin de masas, una comunicacin unidireccional entre uncentro emisor activo y un gran nmero de receptores pasivos, sino que la interaccinrecproca difumina los conceptos de emisor y de receptor y provoca una comunica-cin multidireccional. Ello hace que las reflexiones de mayor intervencin (en la te-levisin o la radio, por ejemplo) o de intervencin mucho menor (prensa escrita)haya que reconstruirlas. Sea como fuere, parece que la regulacin debe ser tanto dendole nacional como internacional, debiendo partir de la idea de libertad comple-mentada por las de seguridad y responsabilidad.

El usuario ya no es simple receptor pasivo de la comunicacin, sino que tambinpuede ser creador de la misma. Las vas de expresin e informacin que permiteInternet engloban las potencialidades de todos los anteriores soportes: lenguaje es-crito, color, luz, sonido e imagen para dar nuevas alternativas al ser humano quequiere manifestarse y elegir los significantes ms acordes con los significados quequiere desea transmitir. El esquema conformado por la pasividad condescendientedel receptor frente a la inteligencia del medio de masas es sustituido por una interac-cin multidireccional en la que el usuario lleva el control y escoge entre las mlti-ples ofertas que encuentra en la Red (servicios a la carta), llegando a proponer otrasnuevas, que a su vez podrn ser escogidas. Y as sucesivamente en un todo globalinterconectado en que los implicados tienen papeles activos, no pasivos. De estemodo, la diferencia que se suele establecer entre comunicar y recibir informacinexige nuevas aproximaciones.

IX. CONCLUSIONES (DESDE LA PROVISIONALIDAD)

La consideracin de servicio pblico de una actividad que es manifestacin de underecho fundamental no debera tener lugar. Argumentar que as se garantiza mejor elcumplimiento del inters general que supone tal actividad no es un argumento vlido,pues el Estado podra llevar a cabo igualmente una actividad de supervisin de la acti-vidad sin la declaracin de servicio pblico. Contina as un conflicto que enfrenta,como esquematiza McQuail, a las autoridades establecidas (responsables de mantenerel orden vigente) y las demandas de los medios de una libertad de expresin sin res-tricciones (34). Hoy en da en Espaa, y a pesar de la todava existente en gran medidadeclaracin de servicio pblico de los medios audiovisuales y radiofnicos, la situa-cin en la prctica no se corresponde con la inicial construccin terica. Acaso los

(34) DENIS MCQUAIL: La accin de los medios..., op. cil., pg. 34.

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contenidos de los medios de comunicacin social gestionados directamente por elEstado o indirectamente por un particular responden a las finalidades de un serviciopblico? La carrera en pos de la consecucin de mayores cotas de audiencia lleva acontenidos generalistas con fines que se diran ms mercantiles que otra cosa, dadoque buscan un aumento de los ingresos por publicidad. Ello tambin hay que afirmar-lo de los medios que gestionan empresas privadas concesionarias de un servicio pbli-co que, en principio, tambin estaran obligadas, aunque sin las mismas rigideces, acumplir los fines de inters general que se le reputan a ese servicio. El enfoque mer-cantilista es, sin duda, el que en la actualidad impera en los medios de comunicacinsocial, cuando debera ser el criterio de la calidad de los mismos.

La declaracin de servicio pblico, como queda dicho, no implica que sea elpropio sector estatal el que gestione monopolsticamente la actividad, sino que sepermite la entrada de particulares en escena a travs de la tcnica de la concesin ad-ministrativa. Ello permite salvar una situacin que, de no ser as, vulnerara, a nues-tro entender, el principio de libertad y de competencia. De todos modos, en los lti-mos aos estamos asistiendo a un proceso liberalizador que viene de la mano de lasexigencias de la Unin Europea y de la propia lgica de la Sociedad de la Informa-cin, que tiene en Internet, en donde la idea de servicio pblico se resquebraja portodos sus lados, el elemento clave para explicar el futuro de los procesos comunica-tivos, que quiz sea preciso que pasen por una paulatina desregularizacin y unamayor atencin a la problemtica del acceso.

El ciudadano no debe tener para los medios la nica consideracin de espectadory consumidor, por lo que los fenmenos de persuasin y manipulacin tienen que res-tringirse. Los medios que son servicio pblico deben ser un foro de discusin pblicay ofrecer una programacin plural de calidad y que responda a unos mnimos ticos.Su informacin tiene que ser imparcial e independiente. Si son servicio pblico a esodeben responder y en ello encontrar legitimidad. Los que no sean servicio pblico notendrn tales limitaciones, aunque ello no significa la ausencia total de reglas, puescomo ejercicio de la libertad de expresin e informacin tambin encuentran otro tipode modulaciones, mxime en una sociedad democrtica que espera de los mass-mediala construccin de la opinin pblica. La bsqueda de correctos mecanismos de con-trol de la adecuacin a los fines establecidos es uno de los retos que hay que lograr,superando, de nuevo, un difcil equilibrio entre libertad e intervencin.

Dadas las importantes finalidades que tienen atribuidos los medios de comuni-cacin considerados servicios pblicos, la cuestin del control se muestra de singu-lar trascendencia, cuestin que, por otra parte, no deja de estar ligada al tema del po-der. Histricamente tal control trataba de venir de la mano del alto grado de regula-cin que exista en la radio y en la televisin, al principio debido a necesidadestcnicas, luego por una mezcla de pocin democrtica, inters del Estado, conve-niencia econmica y frrea costumbre institucional (35). La opcin ms extendida

(35) DENIS MCQUAIL: Introduccin..., op. cil.. pg. 37.

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y apoyada para la consecucin de un control efectivo es la de un organismo creadoal efecto y que se configure fuera de la Administracin. El repudio jurdico y ticoque genera ser a la vez juez y parte refuerza tal postura (36) (no obstante, ha habidocasos en los que esto no se ha cumplido: as, por ejemplo, la Direccin General deTelecomunicaciones es la encargada de vigilar el cumplimento de la Ley 25/1994,de 12 de julio, que traspone al Derecho espaol la Directiva 89/552/CEE (Televisinsin fronteras).

En Espaa, los Consejos Asesores de RTVE responden a esta tendencia, pero deforma imperfecta al carecer de competencia sancionatoria, aunque en las ltimas fe-chas se intentan dar pasos significativos en la consecucin de una figura con verda-dera independencia y margen de maniobra para supervisar el cumplimiento de los fi-nes de inters general asignados al servicio pblico. Estamos ante un tema crucialhabida cuenta el dficit de calidad en el servicio que se aprecia por doquier. De igualforma, aun eliminndose la declaracin de servicio pblico, un organismo de controlsera todava ms imprescindible para tratar de que se cumplan las exigencias de lalibertad de expresin y de informacin, cuya vertiente objetiva significa una impli-cacin en las tareas de conformacin de la opinin pblica.

En definitiva, lo importante es garantizar las actividades que son de inters ge-neral, entre las cuales se encuentran diversos fenmenos comunicativos que sirven,insisto, para informar y crear opinin pblica. Un camino para ello, aunque no im-prescindible, es la declaracin de servicio pblico de dicha actividad, que permiteuna importante supervisin de la misma por parte de los rganos estatales. Pero ellopuede chocar con las libertades que se predican y derivan de los derechos funda-mentales, por lo que es mejor prescindir en esos casos de tal declaracin de serviciopblico, dejando ms abierta y libre la actividad. Al mismo tiempo, conviene dejaren manos del Estado ciertas facultades de supervisin que sirvan para reaccionarcuando no se garantice la eficacia y el correcto uso de la actividad. En este orden decosas somos tambin favorables a la existencia de algn medio de comunicacin so-cial gestionado directamente por el Estado, aunque en ese caso habra que ser mu-

(36) En otros pases tenemos organismos que bien pueden servir de referencia. En Estados Unidosencontramos desde 1934 la Federal Communications Commission. integrada por miembros independien-tes y de prestigio profesional. Su eleccin corresponde directamente al Presidente de los Estados Unidos,con la aprobacin del Senado. Los requisitos para ser elegido son los siguientes: ser ciudadano de esepais, no tener vinculacin directa ni indirecta con ninguna empresa de radio o televisin ni pertenecer almismo partido poltico ms de cuatro miembros. Esta Comisin, en un sentido general, marca de hecholas directrices a seguir en la programacin de los medios televisivos y radiofnicos. En Francia existe elConsejo Superior de lo Audiovisual, que tiene un poder sancionador igual para operadores privados y p-blicos. Incluso, puede prohibir la emisin de un programa durante un determinado periodo de tiempo, nosin antes producirse intervencin jurisdiccional. En Italia tenemos un Defensor (Garante) de la Comuni:cacin, plenamente autnomo e independiente. En fin, en Canad se encuentra la Comisin de Radiotele-visin y Telecomunicaciones, totalmente independiente de la Administracin federal. El propio Consejode Ministros canadiense no puede tomar decisin sobre materias que sean de competencia de la citadaComisin.

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cho ms exigente y cuidadoso de lo que se est siendo a la hora de supervisar elcumplimiento de los fines de inters general que se le asignan. Ello no debe hacerolvidar que, de igual forma, las empresas privadas tienen sus responsabilidades en elcumplimiento de las finalidades de inters general que eran la misin del serviciopblico, se halle ste previsto formalmente o no, pues, al margen de definiciones le-gales en la comunicacin, no deja de existir un inters general. Aunque esto no pue-de hipotecar por entero su libertad de eleccin, ya que sta se conecta en ltimo tr-mino con el derecho a la libertad de expresin e informacin. La posibilid

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