Descentralización Fiscal y Descentralización Fiscal y AutonomíasAutonomías

Condiciones de eficiencia y Condiciones de eficiencia y principios de equidadprincipios de equidad

Los procesos latinoamericanosLos procesos latinoamericanos Lineamientos para avanzarLineamientos para avanzar

Iván Finot (NN.UU./CEPAL/ILPES)Iván Finot (NN.UU./CEPAL/ILPES)Representación Presidencial para la Asamblea Representación Presidencial para la Asamblea

Constituyente y el Referéndum AutonómicoConstituyente y el Referéndum AutonómicoCochabamba, 28 de junio, 2006Cochabamba, 28 de junio, 2006

Introducción

Algunos conceptos básicos DescentralizarDescentralizar es transferir poder de decisión es transferir poder de decisión DesconcentrarDesconcentrar es dispersar lo que estaba junto es dispersar lo que estaba junto La descentralización se refiere a la gestión La descentralización se refiere a la gestión

pública: a pública: a la provisión de bienes públicosprovisión de bienes públicos En la gestión pública se puede distinguir tres En la gestión pública se puede distinguir tres

sistemas diferentes: el político, el administrativo sistemas diferentes: el político, el administrativo y el económico. Puede haber descentralización y el económico. Puede haber descentralización en uno o más de estos sistemasen uno o más de estos sistemas

La descentralización no es un fin, La descentralización no es un fin, es una forma es una forma de organizarse en función de estrategiasde organizarse en función de estrategias implícitas o explícitas de desarrolloimplícitas o explícitas de desarrollo

Descentralización política y descentralización operativa La descentralización política (y fiscal) – o La descentralización política (y fiscal) – o “Devolución”“Devolución” - -

implica transferencia de decisiones:implica transferencia de decisiones: Políticas: sobre qué, cuánto y con qué parte del ingreso Políticas: sobre qué, cuánto y con qué parte del ingreso

ciudadano proveer bienes públicosciudadano proveer bienes públicos Administrativas: para ejecutar esas decisiones políticasAdministrativas: para ejecutar esas decisiones políticas

Descentralización Operativa Descentralización Operativa -- o o “Delegación”“Delegación” - : - : transferencia transferencia sólosólo de decisiones administrativas de decisiones administrativas (descentralización meramente administrativa)(descentralización meramente administrativa)

Las dos son útiles, según los finesLas dos son útiles, según los fines Distinta accoutability!Distinta accoutability! Gobiernos subnacionales: autonomías y agentes del Gobiernos subnacionales: autonomías y agentes del

gobierno nacionalgobierno nacional

Gobierno Central

GobiernoLocal

Desc. PolíticaDecisiones políticas y

administrativas

Síntesis: Tipos de Descentralización

AdministraciónCentral

AdministraciónLocal

Desc. Operativa

Decisiones administrativas

Condiciones de eficiencia y principios de equidad

EficienciaEficiencia Descentralización política (autonomías): Descentralización política (autonomías): “provisión “provisión

de bienes públicos en varios niveles”de bienes públicos en varios niveles” (Oates) + (Oates) + “opción (o elección) pública”“opción (o elección) pública”

Descentralización operativa: Descentralización operativa: “principal–agente”“principal–agente” EquidadEquidad: igualdad jurídica del ciudadano: igualdad jurídica del ciudadano

Derechos sociales: igual satisfacción mínima Derechos sociales: igual satisfacción mínima garantizada por el Estadogarantizada por el Estado

Derecho civil, a proveerse de bienes locales: igual Derecho civil, a proveerse de bienes locales: igual satisfacción a igual sacrificiosatisfacción a igual sacrificio

Condiciones de eficiencia (Descentralización política)

00 Es conveniente descentralizar Es conveniente descentralizar la Asignación 1la Asignación 1 (para (para provisión) cuando la demanda por bienes públicos provisión) cuando la demanda por bienes públicos (requerimientos/costos) está geográficamente (requerimientos/costos) está geográficamente diferenciada por aspectos:diferenciada por aspectos:

NaturalesNaturales y/o Físicosy/o Físicos y/o Culturalesy/o Culturales y/o Productivos y/o Productivos Bienes públicos “locales”Bienes públicos “locales”

Bajo las siguientes condicionesBajo las siguientes condiciones::11 Correspondencia entre demanda geográficamente Correspondencia entre demanda geográficamente

diferenciada y circunscripción político-administrativa (a diferenciada y circunscripción político-administrativa (a partir de Oates)partir de Oates)

Problema: no coincidencia de mapasProblema: no coincidencia de mapas Principio de solución: Principio de solución: acercamiento al ciudadano y acercamiento al ciudadano y

asociación territorial en función de las demandasasociación territorial en función de las demandas

Condiciones de eficiencia (Descentralización política)

22 Transferencia del proceso completo: Transferencia del proceso completo: decisiones sobre qué, decisiones sobre qué, cuánto cuánto y con qué parte del ingreso ciudadanoy con qué parte del ingreso ciudadano proveer, para proveer, para que las preferencias sean reveladas que las preferencias sean reveladas comparando beneficios comparando beneficios con costoscon costos

Problema: riesgo de desigualdadProblema: riesgo de desigualdad Principio de solución: transferencias territoriales de Principio de solución: transferencias territoriales de

libre disponibilidad libre disponibilidad proporcionales al respectivo proporcionales al respectivo esfuerzo fiscalesfuerzo fiscal

33 Adecuada representación de preferencias: Adecuada representación de preferencias: participaciónparticipación Problema: sistemas de representación inadecuados, Problema: sistemas de representación inadecuados,

corrupcióncorrupción Principio de solución:Principio de solución: sistema electoral territorial + sistema electoral territorial +

participación socialparticipación social, sistemas de información, sistemas de información44 Que las ganancias por descentralización sean mayores que Que las ganancias por descentralización sean mayores que

las pérdidas de economías de escala en la centralizaciónlas pérdidas de economías de escala en la centralización

ImplicacionesImplicaciones

El ámbito de las demandas debe adecuarse al El ámbito de las demandas debe adecuarse al correspondiente nivel de solución (correspondiente nivel de solución (33) + asociatividad) + asociatividad

Para llegar al nivel adecuado: equilibrio entre Para llegar al nivel adecuado: equilibrio entre descentralización y centralizacióndescentralización y centralización

Lo fiscal es sólo un aspecto de la descentralización Lo fiscal es sólo un aspecto de la descentralización política: “con qué parte del ingresos ciudadano proveer”: política: “con qué parte del ingresos ciudadano proveer”: Lo impuestos son contribuciones ciudadanas a cada Lo impuestos son contribuciones ciudadanas a cada

nivel de solución (errores de cuantificación!)nivel de solución (errores de cuantificación!) Implica decisiones autónomas sobre alícuotas (sobre Implica decisiones autónomas sobre alícuotas (sobre

bases definidas para cada nivel)bases definidas para cada nivel) Objetivo de las transferencias territoriales: igualar Objetivo de las transferencias territoriales: igualar

oportunidades, pero subsidiarias a decisiones localesoportunidades, pero subsidiarias a decisiones locales

Transferencias: instrumentos para la equidad

Transferencias: entregas Transferencias: entregas en dinero y/o en servicios,en dinero y/o en servicios, sin sin contraprestación, para reducir desigualdadescontraprestación, para reducir desigualdades Territoriales: a gobiernos, Territoriales: a gobiernos, se añaden a los impuestos localesse añaden a los impuestos locales Sociales: de gobiernos (de cualquier nivel) a personas y Sociales: de gobiernos (de cualquier nivel) a personas y

organizaciones, organizaciones, se añaden a los ingresos familiaresse añaden a los ingresos familiares Territoriales (Oates, EE.UU.)Territoriales (Oates, EE.UU.)

No condicionadas:pNo condicionadas:para compensar diferencias en ingresos ara compensar diferencias en ingresos públicos (por habitante)públicos (por habitante)

CondicionadasCondicionadas: para igualar nivel de provisión de servicios : para igualar nivel de provisión de servicios socialessociales

Transferencias territoriales y tipos de descentralización

Condiciona-mientos

Al aporte local?

No Sí

Según uso?

No22

Desc. Política del Gasto

11Descentralización

Política

Sí33

Desc. Política Operativa

44Desc. Operativa >

Política

Transferencias territoriales y mecanismos de eficiencia

Condiciona-mientos

Al aporte local?

No Sí

Según uso?

No22

Sólo políticos

11Económicos y

políticos

Sí3

Políticos Administrativos

44

Administrativos > Administrativos > PolíticosPolíticos

Transferencias sociales

Objetivo: reducir desigualdades socialesObjetivo: reducir desigualdades sociales Se orientanSe orientan hacia individuos hacia individuos, para llegar a aquellos con , para llegar a aquellos con

menores ingresosmenores ingresos Subsidios a la ofertaSubsidios a la oferta: Servicios a menor precio (o : Servicios a menor precio (o

gratuitos) gratuitos) a través dea través de establecimientos públicos y/o establecimientos públicos y/o privados orientados a población de menores ingresosprivados orientados a población de menores ingresos

Directamente a familias o personas:Directamente a familias o personas: Subsidios al consumoSubsidios al consumo: de bienes que se desea estimular : de bienes que se desea estimular

(educación escolar, salud preventiva: control niño-(educación escolar, salud preventiva: control niño-madre, agua potable, vacunas...)madre, agua potable, vacunas...)

Subsidios a la demandaSubsidios a la demanda: para igualar las condiciones de : para igualar las condiciones de demanda efectiva de bienes: salud curativademanda efectiva de bienes: salud curativa

Procesos latinoamericanos

Aspectos comunes y diferencias

Qué se descentralizó?Qué se descentralizó?Principalmente:Principalmente: Ampliación de servicios de infraestructura básicaAmpliación de servicios de infraestructura básica Servicios de educación y salud (novedad)Servicios de educación y salud (novedad)

Hacia qué nivel?Hacia qué nivel? Federales (menos Brasil): nivel intermedio y grandes Federales (menos Brasil): nivel intermedio y grandes

ciudadesciudades Unitarios: nivel municipalUnitarios: nivel municipal Brasil: dos niveles equivalentes, sólo relaciones de Brasil: dos niveles equivalentes, sólo relaciones de

coordinación, énfasis coordinación, énfasis en el municipal!en el municipal! Descentralización jerárquica vs. descentralización Descentralización jerárquica vs. descentralización

democráticademocrática

Participación en los ingresos fiscalesParticipación en los ingresos fiscales

* Excepto Brasil: 1991-1998, y México: 1991-2000.

Participación en Ingresos Fiscales, sin Seguridad Social, por Niveles de Gobierno, en Países Seleccionados, 1992-2001*

6,1%

6,0%

4,1%

8,8%

35,7%

32,1%

19,9%

8,6%

64,3%

61,8%

74,2%

87,2%

91,2%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

ARGENTINA

BRASIL

MEXICO

BOLIVIA

CHILE

Municipal

Intermedio

Nacional

Municipios en países desarrollados: Dinamarca: 48%, EE.UU.: 24%

Participación en el gastoParticipación en el gasto

* Excepto Brasil: 1991-1998, y México: 1991-2000.

Participación en el Gasto Público, sin Seguridad Social, por Niveles de Gobierno, en Países Seleccionados, 1992-2001*

15,7%

7,4%

12,3%

63,1%

30,0%

27,7%

18,0%

36,9%

54,2%

65,0%

69,7%

91,9%8.1%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

ARGENTINA

BRASIL

MEXICO

BOLIVIA

CHILE

Municipal

Intermedio

Nacional

Municipios en países desarrollados: Dinamarca: 58%

Observaciones sobre ingresos

Desigual capacidad de generación de ingresos Desigual capacidad de generación de ingresos por concentración de la riquezapor concentración de la riqueza

Limitaciones a la autoimposiciónLimitaciones a la autoimposición Limitaciones para determinar alícuotasLimitaciones para determinar alícuotas Exenciones de impuestosExenciones de impuestos

No contabilización de contribuciones voluntariasNo contabilización de contribuciones voluntarias

Brasil

Vinculación con esfuerzo

local

Autonomía de gasto

México(Ramo 28)

Fondos de Cofinanciamiento

+

-

Colombia

Bolivia

Transferencias sectoriales: Brasil, México, Argentina

Argentina

2 1

3 4

Bolivia+

-

Transferencias territoriales y tipos de descentralización

Chile

Colombia

Chile

Bolivia

Argentina

BrasilBrasil

Regalías

Transferencias sociales: (Chile), Colombia

Tendencias

A abandonar transferencias de tipo 2A abandonar transferencias de tipo 2 Hacia tipo 3: Bolivia, Brasil, ArgentinaHacia tipo 3: Bolivia, Brasil, Argentina Hacia tipo 1: Brasil, Colombia (aún incipiente)Hacia tipo 1: Brasil, Colombia (aún incipiente)

A diferenciar transferencias sociales de territorialesA diferenciar transferencias sociales de territoriales Transferencias territoriales destinadas a gasto social Transferencias territoriales destinadas a gasto social

(México y Brasil)(México y Brasil) Preponderancia de transferencias sociales en ChilePreponderancia de transferencias sociales en Chile Diferenciación completa en Colombia Diferenciación completa en Colombia (2001)(2001)

Evaluación

Condiciones de eficiencia11 Adecuación a niveles:Adecuación a niveles:

Brasil, pero en general, aún amplio espacio para el Brasil, pero en general, aún amplio espacio para el municipalmunicipal

Extrema heterogeneidad municipal!Extrema heterogeneidad municipal!22 Vinculación de gasto con ingreso en bienes localesVinculación de gasto con ingreso en bienes locales

Sólo en territorios “ricos” y en México (sólo estados)Sólo en territorios “ricos” y en México (sólo estados)33 Revelación efectiva de preferencias: participaciónRevelación efectiva de preferencias: participación

No, por sistema electoral local (excepto Panamá)No, por sistema electoral local (excepto Panamá) Insuficiente participación social (costo > beneficio), Insuficiente participación social (costo > beneficio),

clientelismoclientelismo44 Descentralización vs. economías de escalaDescentralización vs. economías de escala

excesivo número de municipiosexcesivo número de municipios Muy insuficientesMuy insuficientes

Condiciones de equidad

Social:Social: escasasescasas, sobre todo cuando se descentraliza el , sobre todo cuando se descentraliza el financiamiento de educación y saludfinanciamiento de educación y salud

Proceso productivo completo: Argentina, Brasil (Ej. Proceso productivo completo: Argentina, Brasil (Ej. Educación escolar)Educación escolar)

Incluso si sólo infraestrucura (los demás)Incluso si sólo infraestrucura (los demás)

Brasil: Gasto en Bienes Sociales* por Pobre,según Región (2002)

RegionesRegionesGasto en Bienes Gasto en Bienes

Sociales/Número de Sociales/Número de Pobres (En Reais)Pobres (En Reais)

Comparación Respecto Comparación Respecto a Región Nordestea Región Nordeste

NorteNorte 16951695 199199

NordesteNordeste 851851 100100

Centro-OesteCentro-Oeste 31083108 365365

SudesteSudeste 29752975 350350

SurSur 30923092 363363

* Bienes Sociales: Educación, Atención de Salud, Asistencia Social, * Bienes Sociales: Educación, Atención de Salud, Asistencia Social, ViviendaVivienda

Condiciones de equidad Social:Social: escasasescasas, sobre todo cuando se descentraliza el , sobre todo cuando se descentraliza el

fuinanciamiento de educación y saludfuinanciamiento de educación y salud Proceso productivo completo: Argentina, Brasil (Ej. Proceso productivo completo: Argentina, Brasil (Ej.

Educación escolar)Educación escolar) Incluso si sólo infraestrucura (los demás)Incluso si sólo infraestrucura (los demás)

Territorial: Territorial: grandes inequidadesgrandes inequidades Desigual autonomía efectiva (sobre todo municipal)Desigual autonomía efectiva (sobre todo municipal) Desigual satisfacción a igual sacrificio (gasto en bienes Desigual satisfacción a igual sacrificio (gasto en bienes

locales R impuestos locales/ingresos ciudadanos) locales R impuestos locales/ingresos ciudadanos)

Brasil: Gasto en Bienes Territoriales* por Habitante y Esfuerzo Fiscal, según Región (2002)

RegionesRegionesEsfuerzo FiscalEsfuerzo Fiscal

(T/Y)(T/Y)

Gasto por Gasto por Hab. en Hab. en Bienes Bienes

TerritorialesTerritoriales

(En Reais)(En Reais)

Reais por 1 Reais por 1 punto de punto de esfuerzo esfuerzo

fiscalfiscal

ComparaciónComparación

Respecto a Respecto a Región Región

NordesteNordeste

NorteNorte 9.3%9.3% 868868 9393 222222

NordesteNordeste 10.3%10.3% 430430 4242 100100

Centro-OesteCentro-Oeste 10.6%10.6% 833833 7878 188188

SudesteSudeste 10.7%10.7% 679679 6363 152152

SurSur 9.0%9.0% 681681 7676 181181

* Gasto en Bienes Territoriales = Gasto Subnacional – Gasto en Bienes Sociales* Gasto en Bienes Territoriales = Gasto Subnacional – Gasto en Bienes Sociales

Lineamientos para avanzarLineamientos para avanzar

Diferenciaciones básicasDiferenciaciones básicas Qué bienes públicos descentralizados tienen una Qué bienes públicos descentralizados tienen una

demanda geográficamente diferenciadademanda geográficamente diferenciada? ? (Cond. 0)(Cond. 0)

QuéQué CuántoCuánto DóndeDónde Tipo de Tipo de BienesBienes

Servicios de Servicios de infraestructura básicainfraestructura básica

SíSí SíSí SíSí TerritorialesTerritoriales

Servicios de educación Servicios de educación y atención a la saludy atención a la salud

Diferenciaciones básicasDiferenciaciones básicas Qué bienes públicos descentralizados tienen una Qué bienes públicos descentralizados tienen una

demanda geográficamente diferenciadademanda geográficamente diferenciada? ? (Cond. 0)(Cond. 0)

QuéQué CuántoCuánto DóndeDónde Tipo de Tipo de BienesBienes

Servicios de Servicios de infraestructura básicainfraestructura básica

SíSí SíSí SíSí TerritorialesTerritoriales

Servicios de educación Servicios de educación y atención a la saludy atención a la salud

SíSí NoNo SíSí SocialesSociales

Diferenciar su provisión!Diferenciar su provisión! – Se lo hizo inicialmente en – Se lo hizo inicialmente en México y Brasil, ahora, nítidamente, en Colombia (2001) México y Brasil, ahora, nítidamente, en Colombia (2001)

Implicaciones sobre Implicaciones sobre descentralizacióndescentralización

Decisiones (y financiamiento)Decisiones (y financiamiento)

Tipo de BienesTipo de Bienes QuéQué CuántoCuánto DóndeDónde

TerritorialesTerritoriales AutónomasAutónomas AutónomasAutónomas AutónomasAutónomas

SocialesSociales AutónomasAutónomas NacionalesNacionales AutónomasAutónomas

Implicaciones sobre transferenciasImplicaciones sobre transferenciasTransformar los actuales sistemas de transferencias Transformar los actuales sistemas de transferencias

intergubernamentales en dos sistemasintergubernamentales en dos sistemas subsidiarios subsidiarios (ILPES 1998):(ILPES 1998):

1)1) Para Para ecualización de derechos sociales:ecualización de derechos sociales: sistema de sistema de transferencias sociales que garanticen una canasta de transferencias sociales que garanticen una canasta de bienes sociales, integrado y bienes sociales, integrado y operadooperado por gobiernos por gobiernos subnacionales (Chile parcialmente, Colombia 2001)subnacionales (Chile parcialmente, Colombia 2001)

2)2) ParaPara ecualización del derecho a proveerse de bienes ecualización del derecho a proveerse de bienes “locales”: “locales”: sistema de transferencias territoriales de Tipo 1 sistema de transferencias territoriales de Tipo 1 ((Cond. 2Cond. 2) orientado al desarrollo local y regional) orientado al desarrollo local y regional (a (a partir de servicios de infraestructura)partir de servicios de infraestructura) De libre disponibilidad, proporcionales al esfuerzo local De libre disponibilidad, proporcionales al esfuerzo local

(tributación local/ingresos geográficos o x niveles de (tributación local/ingresos geográficos o x niveles de pobreza)pobreza)

Incluyendo contribuciones no contabilizadas (ahora en Incluyendo contribuciones no contabilizadas (ahora en legislación de legislación de GuatemalaGuatemala). Técnica de cuantificación: ). Técnica de cuantificación: cálculo de costos de obrascálculo de costos de obras

Sistemas de financiamientoSistemas de financiamiento

Tipo de Tipo de BienesBienes

Tipo de Tipo de sistemasistema

RecursosRecursos

TerritorialesTerritoriales TerritorialTerritorialImpuestos +Impuestos +

Transferencias Territoriales 1Transferencias Territoriales 1

SocialesSociales SocialSocialIngresos Ingresos

familiares +familiares + Transferencias Transferencias socialessociales

Aportes Aportes nacionalesnacionales

Aportes Aportes subnacionales subnacionales

(%)(%)

Ejemplo: Funciones autónomas (Cond. 1) y como agente: Nivel nacional

Equilibrios macroeconómicosEquilibrios macroeconómicos Políticas nacionales y sectorialesPolíticas nacionales y sectoriales Políticas etno-culturalesPolíticas etno-culturales Normas generales de ordenamiento territorial y Normas generales de ordenamiento territorial y

organización y calidad de serviciosorganización y calidad de servicios Ordenamiento territorial nacional e internacionalOrdenamiento territorial nacional e internacional Estrategia de desarrollo nacional, grandes proyectosEstrategia de desarrollo nacional, grandes proyectos Políticas de redistribución del ingresoPolíticas de redistribución del ingreso

SocialSocial TerritorialTerritorial

Nivel intermedio

Autónomas:Autónomas: Políticas de desarrollo regionalPolíticas de desarrollo regional Ordenamiento territorial y organización de la provisión Ordenamiento territorial y organización de la provisión

de servicios en el nivel intermediode servicios en el nivel intermedio Proyectos de nivel intermedioProyectos de nivel intermedio

Como agente:Como agente: Control del sistema de redistribución socialControl del sistema de redistribución social Control de calidad de servicios sociales prestados Control de calidad de servicios sociales prestados

directamente por los municipiosdirectamente por los municipios Temporalmente: operación del sistema de Temporalmente: operación del sistema de

redistribución social y control de calidad de redistribución social y control de calidad de establecimientos no públicosestablecimientos no públicos

Nivel municipal + consorcios municipales (+Cond. 4)

Autónomas:Autónomas: Políticas de desarrollo localPolíticas de desarrollo local Políticas etno-culturales Políticas etno-culturales Asociaciones territoriales Asociaciones territoriales Ordenamiento territorial y organización de la provisión Ordenamiento territorial y organización de la provisión

de servicios en el nivel localde servicios en el nivel local Proyectos de nivel localProyectos de nivel local

Como agentes:Como agentes: Operación del sistema de redistribución socialOperación del sistema de redistribución social Control de calidad de servicios sociales prestados por Control de calidad de servicios sociales prestados por

establecimientos no públicosestablecimientos no públicos

Profundizar descentralización políticaProfundizar descentralización política ((Cond. 3Cond. 3))

Participación políticaParticipación política y mayor autonomía fiscal y mayor autonomía fiscal Sistema territorial para elección de representantesSistema territorial para elección de representantes en el en el

nivel local, con obligación de informarse e informarnivel local, con obligación de informarse e informar Potestades tributariasPotestades tributarias

Bases tributarias y potestad para modificar Bases tributarias y potestad para modificar alícuotas (para impuestos sobre inmuebles, alícuotas (para impuestos sobre inmuebles, externalizar el avalúo)externalizar el avalúo)

Legalización de contribuciones voluntariasLegalización de contribuciones voluntarias Presupuestación participativa (gastos Presupuestación participativa (gastos y aportesy aportes) y ) y

consulta obligatoria para endeudamiento a partir de consulta obligatoria para endeudamiento a partir de límiteslímites

Participación socialParticipación social: incentivarla pero subordinarla a : incentivarla pero subordinarla a participación política reformada (punto anterior)participación política reformada (punto anterior)

Transparencia y sistemas de informaciónTransparencia y sistemas de información: asequible, de : asequible, de base y de gestiónbase y de gestión

Bibliografía

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