desafios institucionais na implementação da segurança socioeducativa
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FUNDAO GETULIO VARGAS
ESCOLA DE ADMINISTRAO PBLICA DE SO PAULO
Marcela Bauer
Desafios institucionais na implementao da segurana socioeducativa
MESTRADO PROFISSIONAL EM GESTO E POLTICAS PBLICAS
So Paulo
2013
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Resumo
A poltica de atendimento s medidas socioeducativas est em transio,
principalmente no que se refere s medidas mais severas que envolvem a restrio da
liberdade dos adolescentes que cometeram ato infracional. As diretrizes da nova poltica
desenvolvem-se no sentido de responsabiliz-los e integr-los sociedade por meio da
garantia de direitos; ela pretende revogar prticas meramente punitivas e sancionatrias.
As medidas de internao contemplam o paradoxo de educar em ambiente de
supresso da liberdade. O desafio da poltica criar uma instituio mais voltada
educao e menos parecida com as prises e os ambientes de encarceramento. So dois
os esforos empreendidos na gesto da poltica de atendimento de medidas
socioeducativas. O primeiro o de equilibrar aspectos sancionatrios e pedaggicos. E
o outro extinguir a segurana repressiva e punitiva e estabelecer a segurana
socioeducativa.
Neste artigo discutimos as dificuldades em implementar a segurana
socioeducativa a partir da prtica de um dos seus principais agentes implementadores: o
agente de segurana socioeducativa. Inicialmente identificamos o agente como um
burocrata de nvel de rua para em seguida verificar quais so os apoios institucionais
que ele tm para desenvolver complexa atividade profissional. Inicialmente fazemos um
percurso terico acerca da implementao e formulao de polticas pblicas. Em
seguida, analisamos o decreto que regula a sua funo e o curso introdutrio que o
prepara para o exerccio de sua funo. Conclumos que nem o regulamento da funo e
tampouco o curso introdutrio conseguem equilibrar a dupla lgica da poltica de educar
e manter a segurana. O cenrio que baseou essa anlise Minas Gerais e a poltica da
Subsecretaria de Atendimento s Medidas Socioeducativas Suase.
Palavras-chave: medida socioeducativa; agente de segurana; socioeducativa;
poltica pblica; implementao de polticas pblicas; SINASE.
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Introduo1
O cenrio de investigao deste estudo a medida socioeducativa de internao
a resposta mais severa ao ato infracional, que priva o adolescente de sua liberdade2.
Essa medida aplicada s infraes consideradas mais graves e reincidncia de outras
infraes igualmente graves3. A lei aponta que a internao deve seguir os princpios de
brevidade, excepcionalidade e respeito condio peculiar de pessoa em
desenvolvimento (BRASIL, 1990, art. 121).
Neste artigo refletimos sobre a forma como esse desafio da poltica de
atendimento socioeducativo implementado. As diretrizes so recentes, pois foram
estabelecidas em lei em janeiro de 2012 e sua execuo ainda encontra diversas
dificuldades. Para compreend-las, investigamos o processo de implementaoda
poltica por meio da anlise do perfil e da prtica de um dos seus principais agentes
implementadores, o agente de medida socioeducativa (ASSE).
De acordo com o Sinase4, os socioeducadores so profissionais que atuam junto
aos adolescentes por meio de contato direto e constante. Eles desenvolvem tarefas
relativas tanto preservao da integridade fsica e psicolgica dos adolescentes e
funcionrios como s atividades pedaggicas e constituem o maior nmero de
profissionais das unidades.
O ASSE recebe destaque na investigao sobre as dificuldades da
implementao desta poltica por duas razes. A primeira a sua caracterstica de
burocrata de nvel de rua em razo do alto grau de discricionariedade e autonomia
exercida em sua funo e do fato de que sua prtica profissional estabelecida pela
relao direta com adolescentes que cometeram ato infracional. A segunda que a
discricionariedade no atendimento ao adolescente faz parte da natureza da prpria
poltica e no uma prerrogativa exclusiva da atividade do agente.
1 Esse artigo deria da dissertao de mestrado desenvolvida pela mesma autora intitulada Perfil e prtica do agente de segurana socioeducativa: Recomendaes para a Subsecretaria de Atendimento s Medidas
Socioeducativas de Minas Gerais, 2013. 2 Lei n. 8.069/90 ECA, art. 103. Segundo o ECA, criana a pessoa at 12 anos incompletos; o
adolescente tem entre 12 e 18 anos incompletos. 3 Os menores de 12 anos so penalmente irresponsveis. Praticando atos infracionais, ficam sujeitos
apenas a medidas de proteo, ou seja, no podem ser internados (ECA, art. 105). 4 O Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo (Sinase), institudo em 2012
4 pela Lei n. 12.594,
a diretriz federal que norteia o desenvolvimento do atendimento socioeducativo. Trata-se de um conjunto
ordenado de princpios, regras e critrios de carter jurdico, poltico, pedaggico, financeiro e
administrativo que envolve desde o processo de apurao de ato infracional at a execuo de medida
socioeducativa (BRASIL, 2012).
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Para contribuir com o entendimento da lacuna entre as diretrizes da poltica e a
sua implementao, analisamos no apenas a prtica do agente, mas identificamos as
condies institucionais que baseiam sua atividade. Esse artigo desenvolve-se em duas
partes. A primeira, terica, identifica a relao entre as fases de formulao e de
implementao de polticas pblicas para, em seguida, caracterizar o ASSE como um
agente implementador da poltica. A segunda parte verifica dois importantes aspectos
institucionais da poltica que influenciam a prtica do agente: o decreto que regula a sua
atividade profissional e o curso introdutrio que o prepara para o exerccio das
atividades. Por fim, questiona a possibilidade do exerccio da segurana socioeducativa
mediante s condies da institucionalidade da poltica.
Esse artigo fruto de uma pesquisa de mestrado realizada sobre a segurana
socioeducativa e os agentes de Minas Gerais, assim os contedos da institucionalidade
da poltica que baseiam o desenvolvimento das idias aqui expostas so fundamentadas
neste cenrio. A instituio analisada a Suase Subsecretaria de Atendimento s
Medidas Socioeducativas de Minas Gerais.
1.1 Anlise de polticas pblicas: a relao entre a formulao e a implementao
As polticas pblicas tratam do contedo concreto e do contedo simblico de
decises polticas, alm do processo de construo e atuao dessas decises (SECCHI,
2010). Considera-se a poltica pblica o Estado em ao, ou seja, a traduo das
diretrizes definidas para solucionar um problema em aes praticadas dentro do aparato
da administrao pblica. Couto (2005, p. 96) conceitua poltica pblica como tudo
aquilo que o Estado gera como um resultado do seu funcionamento.
Dessa maneira, possvel dizer que o ciclo de polticas pblicas considera todas
as etapas que envolvem uma poltica; desde a identificao de certa questo como um
problema social que dever ser solucionado pelo Poder Pblico, passando pela deciso
de como ele dever ser tratado poltica e administrativamente, at chegar efetivao de
aes para atuar com o objetivo de enfrentar o problema e transformar a realidade.
A descrio do desenvolvimento de uma poltica uma simplificao da
realidade. Os modelos analticos de polticas pblicas buscam esquematizar e classificar
as aes que envolvem o processo, mas j apontam que as fases da poltica se
sobrepem umas s outras e que diversos aspectos influenciam a poltica, tais como o
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sistema poltico, o processo decisrio, as aes e os valores dos atores. O conjunto dos
processos que compem uma poltica denominado ciclo de polticas pblicas.
As principais fases que compem o ciclo so: a) agenda; b) formulao; c)
implementao; e d) avaliao5. Apresentamos, de maneira resumida e simplificada,
cada um desses conceitos.
A agenda, segundo Kingdon (2007) o processo que filtra os temas que sero
alvo de aes prioritrias do governo.A escolha de uma situao que entrar na agenda e
as especificaes de alternativas para sua soluo so determinadas pela avaliao de
custos e benefcios das vrias opes da ao, da influncia de atores que advogam pela
causa e da janela de oportunidades, ou seja, acontecimentos na arena poltica que
possibilitam a publicizao da situao e a necessidade de interveno.
A fase de formulao ou planejamento envolve a elaborao dos programas e
projetos que iro orientar o desenvolvimento das aes que buscaro resultados para
solucionar o problema. associada etapa de tomada de decises. De acordo com
Saravia (2007, p. 33) explicita-se a deciso adotada, definindo seus objetivos, marco
jurdico, administrativo e financeiro.
A implementao ou execuo, segundo Subirats et al. (2012), fase de
realizao concreta de uma poltica. nesse momento que pessoas e recursos so
mobilizados para o desenvolvimento de atividades com a finalidade de atingir os
objetivos e resultados esperados. Nessa fase ocorrem diversas interaes entre os
implementadores e o pblico-alvo da poltica e diversos aspectos no contemplados na
fase de planejamento vm tona, exigindo novas tomadas de deciso, correo de
rumos e novos planos de ao.
A avaliao da poltica utilizada no s para a mensurao dos resultados,
mas, tambm, como forma de acompanhar a poltica e subsidiar o desenvolvimento de
novas estratgias para alcanar os objetivos. A avaliao se d, ento, tanto durante a
execuo das atividades como ao final do programa ou projeto.
5Embora as 4 etapas mencionadas estejam presentes em diversos autores, h diferentes formas de agrupar
e classificar as fases do ciclo. Secchi (2010) divide as fases em: identificao do problema, formao da
agenda, formulao de alternativas, tomada de deciso, implementao, avaliao e extino. Saravia
(2007) divide as etapas da seguinte maneira: agenda, elaborao, formulao, implementao, execuo,
acompanhamento e avaliao. Oliveira (2013), por sua vez, usa a seguinte classificao: construo de
agenda, formulao da poltica, processo decisrio, implementao e avaliao. Neste estudo, optamos
por apontar apenas 4 principais fases do ciclo, j que esses conceitos so explorados apenas para
contextualizar nosso problema de pesquisa, tido como um dos principais atores do processo de
implementao.
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Neste estudo, nos deteremos s fases de formulao e implementao
investigando quais so as principais dificuldades na implementao da segurana
socioeducativa.
H dois modelos recorrentes na anlise da implementao de polticas pblicas:
um denominado top-down e o outro bottom-up. O primeiro separa o processo de
formulao da implementao, trata-se do modelo de cima para baixo, ou top-down, e
considera que as aes dos indivduos ou grupos so direcionadas consecuo de
objetivos previamente definidos por decises polticas (HILL, 2007).
O modelo de baixo para cima, ou bottom-up, tem em vista que a fase da
implementao no simplesmente a execuo ipsis litteris do que foi planejado em
uma fase anterior. Em decorrncia das complexidades dos problemas sociais, do
contexto em que se estabelecem e da diversidade das interaes entre os agentes
implementadores, praticamente impossvel que um plano, mesmo extremamente bem
elaborado, seja posto em prtica no formato em que foi pensando a princpio, antes do
enfrentamento do problema em si.
O modelo de anlise que assume a implementao como mero executar das
diretrizes da formulao considera que a fase de planejamento isenta de problemas. A
teoria sobre as polticas pblicas indica que o planejamento no d conta de prever e
antecipar as singularidades do processo de implementao (SAASA, 2006; SILVA et
al., 2000).
A anlise realizada apenas pelo modelo de cima para baixo considera a poltica
pblica como um processo racional e controlvel: um problema reconhecido, em
seguida so traadas polticas e, por fim, estas so executadas. Reconhecendo os
problemas sociais com a lgica da causalidade e imprimindo uma lgica de
racionalizao dos problemas sociais. A anlise precisa considerar que as polticas so
incompletas e encontram-se em contnuo processo de transformao. No h
conhecimento integral das condies para uma escolha racional.
A principal crtica a esse modelo que ele no leva em considerao os aspectos
da poltica, ou seja, o campo das disputas e dos conflitos entre os atores (polticos,
burocratas, cidados e grupos organizados) envolvidos no processo de formulao e,
tambm, da implementao das polticas. A avaliao que Saasa (2006) faz da
racionalidade como eixo central de anlise que as variaes do sistema poltico e do
processo decisrio e as aes e valores dos atores so tidas como agentes neutros,
incapazes de influenciar o processo. Na prtica, ocorre o contrrio, ou seja, esses
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componentes do processo de implementao influenciam vigorosamente a poltica.
A partir dessa crtica, vale a pena apresentar o modelo de anlise denominado de
baixo para cima, que considera a implementao um processo de interao entre atores
e rgos. Hill (2007, p. 73) afirma que a anlise por meio desse modelo ocorre perto do
cho:
necessrio afastar-se da viso normativa administrativa, ou gerencial, sobre
como o processo deveria ser e tentar encontrar a conceitualizao que melhor
reflita a complexidade e a dinmica das interaes entre indivduos e grupos
que buscam implementar as polticas, aqueles de quem as polticas dependem
e aqueles cujos interesses so afetados pela proposta de mudana.
Shipan e Volden (2008 apud OLIVEIRA, 2013, p. 22) indicam que o modelo de
baixo para cima no se baseia no programa governamental formulado em si. Preocupa-
se mais em olhar
[...] para a maneira pela qual os atores percebem o problema e suas
estratgias para lidar com ele. Dessa forma, o que importa o entendimento
das estratgias dos atores relativas a um problema de poltica pblica e no a
poltica per se.
Apontar que o sistema e seus atores no trazem os resultados esperados pouco
contribui para melhorar o sistema de atendimento de medidas socioeducativas. O
desafio mais interessante investigar quais so as particularidades da execuo das
medidas socioeducativas. De acordo com Rodrigues (2008, p. 119), se ns quisermos
compreender porque polticas e instituies funcionam ou falham, precisamos penetrar
no que essas entidades realmente so, no nos limitando a perceber como elas esto
constitudas formalmente.
Embora as diretrizes e normativas da poltica sejam decididas em instncias
diferentes daquelas nas quais se executam e implementam a poltica, devemos ter em
mente que durante o desenvolvimento das atividades de implementao surgem diversas
tomadas de deciso inerentes complexidade da poltica. Isso significa que boa parte da
poltica elaborada e modificada no processo de implementao. Nesse contexto, os
atores (formuladores e implementadores) tm expectativas e estratgias distintas em
relao poltica. Subirats et al. (2012, p. 189, traduo nossa) afirmam que h vrios
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exemplos de polticas e decises implementadas de maneira criativa para adaptar o
que foi previsto em um nvel mais alto da poltica s condies locais.
A fim de compreender as condutas e motivaes reais dos atores, a
perspectiva bottom-up prope que o ponto de partida sejam os atores da
linha, que esto na ponta, na linha de frente da execuo da poltica. Desta
maneira, o analista deve se concentrar no comportamento dos atores e nas
interaes entre eles e o pblico-alvo da poltica. A definio de
implementao proposta incorpora essa crtica quando entende que os
formuladores estabelecem basicamente o marco do jogo (as diretrizes), mas
no marcam rigidamente o processo.
Estabelecidas as limitaes do processo de formulao de polticas pblicas,
justifica-se a importncia de direcionar a anlise para o processo e para os atores que
concretizam a poltica. No contexto desta pesquisa, possvel definir os agentes de
segurana socioeducativa como agentes de implementao da poltica de atendimento
de medidas socioeducativas e, dessa forma, a anlise de sua prtica profissional e a
relao estabelecida com as diretrizes da poltica se qualifica como uma forma de
compreender a realidade da poltica desenvolvida atualmente.
1.2 O agente de segurana socioeducativa como implementador da poltica
Traduzido na literatura nacional como burocratas de nvel de rua, funcionrios
de base, agentes implementadores etc., o street-level burecaucrat um conceito
desenvolvido por Lipsky (1980) para caracterizar os agentes pblicos que atuam nas
pontas dos servios pblicos. Esses profissionais esto em contato direto e constante
com os cidados-alvo da poltica. So, por exemplo, policiais, professores, agentes de
sade e de trnsito, assistentes sociais, agentes de fiscalizao, entre outros.
Lipsky (1980) define os burocratas de nvel de rua (BNR) como os agentes
pblicos que interagem diretamente com os cidados e que tm considervel grau de
discricionariedade na execuo de sua atividade profissional. Lotta (2012) afirma que os
agentes implementadores trabalham regularmente em interao com os cidados e
exercem grande impacto na vida das pessoas. Eles
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[...] recebem e transmitem as expectativas dos usurios sobre os servios
pblicos; determinam a elegibilidade dos cidados para acessar os benefcios
ou receber as sanes; definem a forma como ser o tratamento aos cidados
e mediam aspectos da relao institucional dos cidados com o Estado
(LOTTA, 2012, p. 4).
De acordo com Lipsky (1980) a burocracia de nvel de rua engendra as
controvrsias da poltica por duas razes. Em primeiro lugar, ela que lida na ponta
com as incertezas e com as mudanas da poltica. Em seguida, a atuao profissional
dos BNR se d na interao com o cidado-alvo da poltica e essa relao tem impacto
direto na vida das pessoas.
A ideia de formuladores de polticas utilizada por Lipsky (1980) para consider-
los no s como implementadores da poltica, mas, tambm, como tomadores de
deciso. Ademais, as aes individuais dos BNR, quando adotadas em conjunto,
representam o comportamento da instituio. Como o contexto de trabalho envolve
situaes no completamente programveis, a discricionariedade uma das principais
caractersticas da atuao desse profissional.
Os burocratas de nvel de rua atuam em situaes que frequentemente
requerem respostas dimenso humana da situao. Eles possuem
discricionariedade porque as definies aceitas de seu trabalho solicitam
observaes e julgamento sensveis, que no so redutveis a formatos
programados (LIPSKY, 1980, p. 15, traduo nossa).
A questo da discricionariedade no atendimento socioeducativo mostra-se
relevante j no texto de apresentao do Sinase. Na justificativa da importncia do
documento, aponta-se a necessidade de se construir parmetros mais objetivos e
procedimentos mais justos que evitem ou limitem a discricionariedade (BRASIL 2012,
p. 13). Alm disso:
A discricionariedade dos funcionrios de base no significa que eles no
estejam sujeitos a regras e normas, mas que, diante da complexidade do
trabalho de atendimento e da necessidade de lidar com situaes imprevistas,
eles acabam seguindo as regras de forma seletiva e interpretada por suas
prprias convices. Com muitas obrigaes a cumprir e poucos recursos
para viabiliz-las, os funcionrios tendero a eleger suas prioridades. A
discricionariedade facilitada, ainda, pelo fato de que a superviso das regras
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advindas dos rgos superiores algo muito complicado. At porque estas
regras costumam ser volumosas e contraditrias, o que faz com que o seu
cumprimento tenha que ser exigido seletivamente (MENICUCCI, 2010, p.
49).
A discricionariedade do agente de segurana socioeducativa est relacionada
prpria natureza da poltica que, durante o processo de internao dos adolescentes,
almeja no apenas aplicar a sano para o ato infracional cometido, mas, tambm,
educar e ressocializar. A Suase indica em um de seus documentos que o agente deve
utilizar diferentes abordagens, de acordo com as singularidades de cada adolescente:
Para cada procedimento na medida, a resposta diferente, cada jovem um
universo diferente e por mais que haja identificao no vestir, no linguajar,
nos cabelos, e at no comportamento, cada um deles vai exigir dos
profissionais uma abordagem diferente para um despertar em relao
medida (MINAS GERAIS, 2011, p. 19).
A discricionariedade do agente ponto-chave no entendimento da transio da
poltica. Ela deixa de ser meramente punitiva e passa a ter por objetivo a
responsabilizao do adolescente quanto s consequncias do ato infracional e sua
integrao social e garantia de direitos por meio do cumprimento do plano individual de
atendimento (BRASIL, 2012, art. 1).
Embora o adolescente perca sua liberdade em decorrncia da sano ao ato
infracional, ele deixa de ser tratado punitivamente. Passa a ser considerado um
indivduo singular e, durante sua trajetria, ter um plano individual de atendimento.
Esse tratamento individual demandado no apenas pela diretriz nacional da poltica,
mas, ainda, pelas normativas estaduais, contemplam a discricionariedade e a
necessidade de fazer a poltica por meio da interao entre o agente de segurana
socioeducativa e o adolescente.
Barbosa (2008) e Menicucci (2010) afirmam que o atendimento de medidas
socioeducativas de privao de liberdade contemplam lgicas duais: punio e
ressocializao ou lgica da segurana e lgica pedaggica.
Em razo do contexto da poltica ser o de privao da liberdade, estabelecido por
normas de segurana e de conduta e da poltica ser semelhante ao sistema prisional, a
discricionariedade necessria poltica gera preocupao no que se refere
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segurana.
Menicucci e Carneiro (2011, p. 536) indicam certa apreenso em relao ao alto
grau de autonomia ou discricionariedade dos agentes para lidar com os adolescentes; a
poltica:
Lida com a possibilidade de reinterpretaes de seus princpios, dado o alto
grau de discricionariedade e autonomia de seus implementadores. A
influncia dos street-level bureaucrats, ou funcionrios de ponta, nesse caso
marcante. Os profissionais responsveis pelo atendimento tm relativa
liberdade para tomar decises do dia a dia, adaptando suas aes estrutura
fsica da unidade e ao perfil dos internos, ao mesmo tempo em que tm que
lidar com uma conformao das regras programadas.
O regimento do cargo fala, por exemplo, em uso moderado de fora. Durante o
trabalho de campo desta pesquisa, por meio de entrevistas em profundidade, alguns
agentes questionaram o conceito de fora moderada. O que significa utilizar a fora
moderadamente? A fora utilizada para apartar uma briga entre adolescentes, para
intervir durante um surto, para conter alguma atitude extremada etc. A maneira como a
fora dosada e como ela exercida em cada caso e por cada agente intangvel.
A questo do uso moderado da fora complexa e no ser analisada neste
trabalho; ela foi utilizada apenas como uma ponte para chegarmos ao tema da
discricionariedade existente na prtica do agente. A discricionariedade contida no
processo de implementao de polticas de atendimento socioeducativo resultado da
interao dos agentes que exercem entre seus prprios valores, valores de outros atores
envolvidos (estatais e sociais), procedimentos, restries, estruturas, incentivos,
encorajamentos e proibies (LOTTA, 2012, p. 6).
Nesse sentido, consideramos que a discricionariedade exercida pelos agentes
implementadores6 no pode ser compreendida sem a anlise do contexto em que as
medidas socioeducativas se desenvolvem.
2. Aspectos institucionais da poltica que influenciam a prtica do agente
6 A poltica de atendimento socioeducativa executada por diversos profissionais na unidade de
internao (como psiclogos, pedagogos, advogados, profissionais da rea da sade etc.). Este estudo
limita-se investigao do perfil de apenas um deles, o responsvel pela segurana socioeducativa.
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A aprovao da Lei n. 12.594/2012, que instituiu o Sinase, tambm definiu as
competncias de cada ente da federao. A partir da, entendemos que as diretrizes
nacionais influenciam diretamente os planos e as aes estaduais, mesmo que os
Estados tenham a autonomia caracterstica do sistema federativo brasileiro.
Nesse contexto, as responsabilidades da unio expressam-se por: formular e
coordenar a execuo da poltica nacional de atendimento socioeducativo; e elaborar o
Plano Nacional de Atendimento Socioeducativo, em parceria com os Estados, o Distrito
Federal e os Municpios (BRASIL, 2012, art. 3).
J as competncias dos estados so:
[...] formular, instituir, coordenar e manter o Sistema Estadual de
Atendimento Socioeducativo, respeitadas as diretrizes fixadas pela
Unio; elaborar o Plano Estadual de Atendimento Socioeducativo em
conformidade com o Plano Nacional; criar, desenvolver e manter programas
para a execuo das medidas socioeducativas de semiliberdade e internao
(BRASIL, 2012, art. 4).
As polticas estaduais de atendimento s medidas socioeducativas consolidam,
portanto, a partir de diretrizes nacionais, seus prprios planos e programas, o que
acarreta diferenas significativas na implementao das polticas. Assim, o objetivo da
anlise de um dos entes federativos Minas Gerais - identificar o alinhamento entre
os princpios norteadores e estruturantes da poltica, seja pela tica da socioeducao,
que conforma as condutas do agente socioeducativo, ou pela viso que o ator tem de si,
de sua misso institucional e do sistema socioeducativo na unidade de internao em
meio fechado.
Para nortear este estudo, consideramos o Sinase e o ECA como as diretrizes da
poltica nacional, enquanto as polticas estaduais so representadas pelas normativas
desenvolvidas para a implementao na esfera regional. A seguir, descrevemos,
sinteticamente, os documentos que expressam cada uma das unidades estaduais.
Em Minas Gerais, a Subsecretaria de Atendimento s Medidas Socioeducativas do
Estado de Minas Gerais (Suase) faz parte da Secretaria de Defesa Social (Seds) e abarca
tanto o sistema prisional como o socioeducativo, embora sejam geridos em
subsecretarias distintas. O documento que representa a poltica estadual denominado
Poltica de Atendimento Socioeducativo de Minas Gerais e foi desenvolvido entre 2012
e 2013.
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Na poltica de Minas Gerais h uma seo dedicada definio da segurana
socioeducativa e sua contextualizao, por meio da legislao. Est explcito, tambm,
o duplo papel do agente, que, segundo o documento, deve se relacionar tanto com a
manuteno da ordem e da segurana quanto com a ao desafiadora de educar
(MINAS GERAIS 2013, p. 57). apresentada a lgica da segurana socioeducativa e o
desafio de sua implementao.
2.2 Anlise do regimento da funo de agente de segurana socioeducativa
A descrio detalhada das atribuies dos ASSE, de acordo com os regimentos
internos das unidades de internao de Minas Gerais possibilita concluir que, em geral,
as diretrizes do Sinase foram incorporadas aos programas estaduais de medidas
socioeducativas. O regimento descreve, em seu incio, a necessidade do agente
participar de atividades dirias de convivncia e dilogo com os adolescentes, em
especial na elaborao e no acompanhamento do plano individual de atendimento.
Por outro lado, evidenciam-se aspectos de transio da poltica, na medida em que
a maioria das atribuies descritas se referem atividades de segurana, disciplina e
controle, a fim de garantir a manuteno da ordem e da integridade fsica dos
adolescentes e dos profissionais da instituio. Os aspectos pedaggicos na atividade do
agente de segurana socioeducativo mineiro aparece em menor escala.
Tais caractersticas foram observadas a partir de um classificao elaborou cinco
categorias que devem ser consideradas tipos ideais um exerccio metodolgico que
nos apia na observao da realidade, embora no possam ser verificados tal e qual fora
do exerccio. A categorizao desenvolvida buscou apreender, no quadro normativo dos
estados, as funes dos agentes socioeducativos que podem ser associadas ao novo
paradigma da poltica, que prev atividades tanto de segurana como de socioeducao,
dentre outras necessidades identificadas.
As categorias de classificao no pretendem esgotar a anlise, mas indicam a
maneira como a prtica do ASSE definida em lei. Desenvolvemos 4 categorias:
Prticas de segurana: refere-se s atribuies centradas em aspectos de
segurana que se inclinam a assegurar o desenvolvimento das atividades e
atendimentos dentro da unidade, bem como zelar pela ordem e segurana dos
adolescentes e de todos os profissionais que ali esto. As atividades reunidas
nessa categoria se associam s aes de conter, zelar, vistoriar, custodiar,
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revistar, controlar e conferir;
Prticas educativas: abrange atividades que tangenciam aspectos mais
relacionados ao papel de educador do que atribuies de segurana. So
inclinaes que promovem e estimulam a relao com o adolescente pautada
na resoluo de problemas luz do respeito aos direitos humanos e
dignidade. As funes associadas a essa categoria envolvem a promoo de
dilogo, a participao em atividades de planejamento, o auxlio e a
orientao;
Prticas de desenvolvimento profissional: apresentam atividades que
possibilitem o aprendizado, a troca e o dilogo entre diferentes atores do
Sistema de Medidas Socioeducativas (SMSE) e o trabalho em equipe. So
especificaes que promovem seu desenvolvimento pessoal, como participar
de reunies, seminrios, congressos e cursos.
Prticas socioeducativas: tangencia funes referentes ao duplo papel a ser
exercido pelo agente socioeducativo, como preconiza o Sinase. Apresenta
atribuies que pontuam a necessidade de conduta equilibrada orientada
conteno e socioeducao. considerada a atribuio central do agente
socioeducativo.
O estado de Minas Gerais (2006) apresenta as atribuies dos agentes
socioeducativos por meio do Decreto n. 44.371. A Tabela 3.1 descreve, na ntegra, as
funes determinadas no documento, bem como a respectiva classificao atribuda a
cada funo.
Tabela 1
Atribuies dos agentes de Minas Gerais
Atribuies Categorias
I atuar com moderao, de forma direta ou indireta, no processo
socioeducativo dos adolescentes, por meio do dilogo, orientaes e
mediao de conflitos, sendo utilizada a conteno como ltimo
recurso.
Prtica socioeducativa
II participar de reunies tcnicas e administrativas, quando
convocado.
Outros
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III participar da elaborao, execuo e avaliao do Plano
Individual de Atendimento.
Prtica socioeducativa
IV registrar as irregularidades e fatos importantes para o atendimento
tcnico, no livro de ocorrncias, observados na admisso e
desligamento dos adolescentes da unidade de internao, nas
movimentaes internas e externas, durante todo o cumprimento da
medida socioeducativa.
Prtica de segurana
V informar ao superior imediato os fatos e ocorrncias descritos no
inciso IV.
Prtica de segurana
VI efetuar e controlar a movimentao interna de adolescentes,
acompanhando os atendimentos tcnicos, os horrios de lazer, cultura,
esporte, as atividades escolares e os cursos profissionalizantes.
Prtica de segurana
VI, a atuar como um canal de comunicao entre o adolescente e os
diversos setores de atendimento tcnico do centro.
Prtica educativa
VII efetuar a identificao e revista no adolescente e vistoria nos seus
pertences durante a admisso e desligamento da unidade de internao
e nas movimentaes internas e externas.
Prtica de segurana
VIII vistoriar periodicamente os alojamentos. Prtica de segurana
IX promover a identificao e revista de visitantes e vistoria em seus
pertences.
Prtica de segurana
X registrar e acompanhar a entrada e sada de visitantes, bem como
as ocorrncias de irregularidades durante a visitao.
Prtica de segurana
XI efetuar a revista em funcionrios e vistoria em seus pertences. Prtica de segurana
XII vistoriar cargas e veculos que iro ingressar no centro
(alimentao, materiais diversos).
Prtica de segurana
XIII acompanhar as movimentaes internas e os atendimentos aos
adolescentes em pontos estratgicos.
Prtica socioeducativa
XIV planejar, preparar e executar as movimentaes externas junto
com a equipe tcnica.
Prtica socioeducativa
XV acompanhar os adolescentes durante as refeies. Prtica de segurana
XVI fazer a conferncia diria e identificar a quantidade de
adolescentes no centro.
Prtica de segurana
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16
XVII intervir direta ou indiretamente em situaes de emergncia no
centro, atravs de conteno e primeiros socorros, quando necessrio,
utilizando-se de intervenes pedaggicas depois de controlada a
situao.
Prtica socioeducativa
XVIII zelar pela ordem, disciplina e segurana no interior dos centros
de internao.
Prtica de segurana
XIX desempenhar outras atividades compatveis com as atribuies
gerais contempladas no art. 4 da Lei estadual n. 15.302, de 2004.
Outros
Fonte: Elaborada pela autora.
Identifica-se que as prticas de segurana prevalecem em relao s prticas
socioeducativas em Minas Gerais. Do total de atividades descritas, 12 referem-se
atividade de segurana e 5 socioeducao. Equivalem a 63% e 26%, respectivamente.
As prticas educativas tambm se expressam h apenas 1 e no h nenhuma
atividade que garanta o direito ao desenvolvimento profissional.
Tabela 3
Anlise das atribuies dos agentes socioeducativos de Minas Gerais
Estado Prticas scio-
educativas
Prticas de
segurana
Prticas
pedaggicas
Prticas de
desenvol-vimento
profissional
Outras
atividades
Total
N % N % N % N % N % N %
MG 5 26 12 63 1 5 0 0 1 5 19 100
Fonte: Elaborada pela autora.
Nota-se, assim, que a questo da segurana ainda um grande desafio da poltica,
j que, na regulamentao da profisso, as prticas de segurana tm grande peso.
Esclarecer, determinar e institucionalizar atribuies socioeducativas so pendncias
existentes nas duas normativas estaduais, principalmente na mineira.
A tipologia criada teve por objetivo analisar como as polticas estaduais
apresentaram as atribuies dos agentes a partir do princpio de socioeducao, sendo
aquele que realiza a segurana e tambm a socializao. Portanto, apontamos como o
arcabouo legal representou indicaes mais ou menos concentradas em atividades que
contemplam a complexidade e a multiplicidade das funes do agente socioeducativo.
-
17
2.3 Anlise dos cursos introdutrios
A anlise dos cursos introdutrios considerou duas caractersticas. A primeira a
carga horria quantidade de horas-aula e o perodo de tempo em que ela foi
trabalhada. A segunda o contedo programtico e, nesse aspecto, consideramos
pertinente verificar a maneira como o duplo papel do agente trabalhado na formao
inicial. Para isso, realizamos a classificao das disciplinas ministradas. A anlise que
precedeu a classificao levou em o contedo detalhado das disciplinas.
A mesma complexidade encontrada para compreender, associar e, tambm,
dissociar a segurana e a socioeducao, esteve presente nessa classificao. Dessa
forma, esclarecemos que, mais do que rotular os temas e disciplinas, almejamos apenas
sinalizar sua inclinao, socioeducao ou segurana, j que o grande desafio na gesto
dos agentes aproximar as duas prticas. Isso posto, apresentamos a definio das
categorias:
Socioeducao: significa que os contedos tm potencial para informar e
sensibilizar o agente para as questes que tangenciam mais a socioeducao.
Por exemplo, contextualizar os temas que aparecem como problemas nas
unidades tais como drogas, criminalidade, sexualidade uma forma de
promover o entendimento e a conscientizao sobre eles e, dessa forma, abrir
caminho para um enfrentamento do problema de maneira mais inclinada ao
respeito aos direitos humanos e dignidade.
Segurana: envolve os temas que tangenciam a segurana e que procuram
estabelecer um ambiente que favorea o desenvolvimento de atividades e
atendimentos na unidade. Essa categoria contempla dois aspectos. O primeiro,
denominado procedimentos de segurana, contempla como o nome indica
os procedimentos operacionais padronizados que estruturam e organizam as
aes de segurana do cotidiano. Os procedimentos esto descritos nos
procedimentos operacionais padro (POP). So tpicas aes de um ambiente
de privao de liberdade. O segundo aspecto, denominado segurana, agrupa
os temas inclinados estratgia de segurana preventiva. So aes
desenvolvidas por profissionais de segurana em outras instituies que no as
exclusivamente de privao de liberdade, tais como mediao de conflitos,
primeiros socorros e combate a incndio.
-
18
Informao sobre a carreira: envolve temas relativos integrao do novo
profissional. Tambm so informaes e esclarecimento sobre os regimentos
da atividade.
Contextualizao sobre a Seds/Suase ou Fase: so temas que servem,
como o nome sugere, para contextualizar o novo profissional na instituio.
Desenvolvimento interpessoal e de equipe: aborda temas que tangenciam
aspectos comportamentais e o desenvolvimento de habilidades para trabalhar
nas organizaes contemporneas tais como interao social, trabalho em
equipe, motivao e empatia.
O contedo programtico, a carga horria e a classificao dos dois cursos so
apresentados nas tabelas 3 e 4.
A Tabela 3 refere-se ao curso de 220 horas destinadas aos ASSE concursados.
Alm das disciplinas que foram desenvolvidas em 6 semanas, houve o estgio
supervisionado de 1 dia (12 horas) em uma das unidades de internao.
Tabela 3
Curso de Formao Profissional de Minas Gerais pblico: concursados
Carga
Horria
Disciplinas Classificao
36 Aes cotidianas do centro socioeducativo Procedimentos de segurana
24 Defesa pessoal Segurana
14 Aspectos jurdicos para a infncia e a juventude Socioeducao
12 Gesto pedaggica nas unidades de privao e restrio
de liberdade
Socioeducao
12 Primeiros socorros e combate a incndio Segurana
12 Estgio supervisionado em unidades socioeducativas Estgio
8 O adolescente na sociedade contempornea Socioeducao
8 Sade mental e toxicomania Socioeducao
8 Direitos humanos e cidadania Socioeducao
8 A carreira de ASSE Informao sobre a carreira
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8 Diretrizes do atendimento socioeducativo Socioeducao
8 Normas de funcionamento dos centros socioeducativos Contextualizao Seds/Suase
8 Mediao de conflitos Segurana
6 Sexualidade na adolescncia Socioeducao
6 Diretrizes gerais da Seds Contextualizao Seds/Suase
6 Encerramento da medida socioeducativa Procedimentos de segurana
6 Gerenciamento de crise Segurana
6 Plano de emergncia Segurana
4 Sociologia da criminalidade Socioeducao
4 Desenvolvimento pessoal e profissional do ASSE Informao sobre a carreira
4 Acolhimento do adolescente Procedimentos de segurana
2 Avaliao do treinamento Avaliao
220 Total
Fonte: Elaborada pela autora.
A Tabela 4 refere-se ao curso ofertados aos ASSE contratados por tempo
determinado. A carga horria total de 45 horas e o contedo trabalhado em 1
semana.
Tabela 4
Curso Introdutrio de Minas Gerais pblico: contratados
Carga
horria
Disciplinas Classificao
19 POP Procedimentos de segurana
4 Metodologia do atendimento socioeducativo Socioeducao
3 Fundamentao legal Socioeducao
3 Procedimentos gerais e administrativos da Suase Contextualizao Seds/Suase
3 Fundamentos principiolgicos Socioeducao
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2 O choque de gesto em Minas Gerais Contextualizao Seds/Suase
2 Conduta tica Socioeducao
2 Avaliao
1 O sistema de defesa social Contextualizao Seds/Suase
1 Orientaes para ingresso na Seds: Lei do
Contrato
Informao sobre a carreira
1 Desenvolvimento interpessoal e de equipe Desenvolvimento interpessoal e de
equipe
1 Apresentao da Suase Contextualizao Seds/Suase
1 Regimento nico dos centros socioeducativos Contextualizao Seds/Suase
1 Princpios da segurana socioeducativa Socioeducao
1 Direitos humanos e cidadania Socioeducao
45 Total
Fonte: Elaborada pelas autoras.
A partir da classificao das disciplinas, foi criado um quadro geral que compara
os dois cursos introdutrios de Minas Gerais. Ele nos possibilita dizer que os temas
mais inclinados segurana predominam nas formaes iniciais da Suase tanto na
formao para os concursados de 2009 como para os contratados.
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Alm de constatarmos que a formao inicial privilegia os aspectos da
segurana, identificamos grande diferena na formao oferecida aos agentes de acordo
com a forma de contratao. Os ASSE concursados recebem mais investimento da
instituio do que os ASSE contratados. Questionamos essa diferenciao posto que
independente do regime de contratao ambos implementam a poltica e tm o
desafiador papel de conciliar a educao e a segurana nas unidades. Soma-se a isso a
escassez de apoio ao desenvolvimento profissional e ao de formao continuada.
3. Os desafios na implementao da segurana socioeducativa
Investigamos duas estratgias institucionais da Suase que influenciam a prtica de
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22
dos agentes de segurana socioeducativa. As estratgias analisadas so relativas a um
problema de poltica pblica que o estabelecimento de novos parmetros para o
atendimento s medidas socioeducativas.
Podemos concluir que, embora o agente seja responsvel pela segurana na
unidade de internao, suas atividades no se restringem manuteno da ordem e
coero. Os princpios da socioeducao prevem a interao permanente e contnua
com o adolescente. Essa interao deve ser qualificada e estabelecida por meio de
prticas educativas. Contudo nem o cursos introdutrios e nem os regulamentos da
funo do conta de equilibrar o duplo papel do ASSE.
O ASSE pode ser considerado um burocrata de nvel de rua j que sua atividade
profissional se desenvolve por meio da interao com os adolescentes que cumprem
medida socioeducativa em regime de privao de liberdade. Alm do mais, no sistema
socioeducativo, o ASSE o profissional que mantm contato direto e constante com o
pblico alvo da poltica. A teoria sobre o burocrata de nvel de rua chama a ateno para
a discricionariedade do agente, j que a execuo da poltica se d por meio de suas
aes e interaes. No caso do agente de segurana socioeducativa e do ambiente de
privao de liberdade, a discricionariedade pode ser tanto positiva como negativa. A
primeira se d na interao permeada pela educao entre adolescente-agente, para que
o tratamento ao adolescente seja distinto daquele exercido sobre adultos presos, cabe
aos atores do sistema promoverem o processo de educao e reinsero dos
adolescentes. Assim, espera-se que o agente dialogue, interaja e promova atividade
educativas com os adolescentes.
A discricionariedade negativa aquela em que ranos da segurana tradicional e
de punies e sanes se estabelecem por meio das mesmas interaes.
No decreto que regulamenta a atividade do ASSE predominam atividades de
segurana. Das 17 atividades listadas, 12 representando 67% do total. A instituio
possui regulamento para as prticas de segurana, mas no possuem instrumentos que
orientem as interaes educativas, que se mostram extremamente complexas. O que
existem so princpios gerais. A parte educativa da segurana se desenvolve em cada
unidade de maneira diferente. Entendemos que faltam definies institucionalizadas
objetivas que a orientem. Na condio de burocrata de nvel de rua e por isso detentor
de autonomia e discricionariedade em suas aes, a atividade do agente demanda no s
regulamentao que d enfoque atividades educativas mas tambm incentivos da
instituio para que ela seja implementada. Ademais, a rotina da relao entre
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23
adolescentes que comentaram ato infracional e agentes permeada por situaes
complexas que tangenciam a criminalidade, violncia, privao de direitos, etc. e
entendemos que a falta de mediao dessa relao cria significados e padres prprios
entre atores. A implementao de uma medida socioeducativa que considere o
adolescente como sujeito em desenvolvimento e detentor de direitos no deve depender
da pr-disposio de agentes para se consolidar. A instituio que pretende modificar os
parmetros da segurana deve investir na transformao e na disseminao de valores
da socioeducao. Uma das formas de realizao o investimento na formao inicial e
continuada dos atores de implementao.
Ao analisarmos os contedos da formao inicial, verificamos que h diferenas
em relao ao tipo de contrato do agente. H mais investimentos nos concursados do
que nos contratados, embora ambos realizem o mesmo tipo de atividade. Alm disso, o
contedo programtico dos cursos d mais nfase s questes de segurana que as de
socioeducao.
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