den goda hushållningens politik

Den goda hushållningens politik.

Reformerna på den statliga budgetregleringens område under 1990-talet.

Göteborgs universitetStatsvetenskapliga institutionenUppsats för fördjupningskurseni statsvetenskap HT 1997Författare: Karl af GeijerstamHandledare: Bo Rothstein

Den goda hushållningens politik.......................................................................................3Inledning ...................................................................................................................................... 3

Statsrätten och statens finanser ........................................................................................4Den förlorade kontinenten............................................................................................................. 4Budgetpolitikens delar .................................................................................................................. 5Budgetprocessens karaktär ............................................................................................................ 6Uppgiften...................................................................................................................................... 8

Övergripande syfte........................................................................................................... 8Avgränsningar................................................................................................................. 8Idéanalysen...................................................................................................................... 10Preciserade frågeställningar............................................................................................. 10

Budgetregleringen i 1809 och 1974 års regeringsformer...................................................111809 års författning ...................................................................................................................... 11Utvecklingen av praxis.................................................................................................................. 13RF 1974........................................................................................................................................ 15Utskottsbehandlingen.................................................................................................................... 16

Några ord om Public Choice ............................................................................................18Grundläggande antaganden........................................................................................................... 18Public choice modeller för budgetprocessen................................................................................... 18Public choice teorins styrka och svaghet........................................................................................ 19Budgetprocessens svagheter .......................................................................................................... 20

Riksdagsutredningen........................................................................................................23Bakgrunden .................................................................................................................................. 23Problembeskrivning ...................................................................................................................... 23Allmänt om den statliga budgetprocessen...................................................................................... 24

Riksdagens förändringar av budgetpropositionen............................................................. 24Budgetens utformning ..................................................................................................... 24Samordning av budgetprocessen ...................................................................................... 25

Överväganden angående utskottsbehandlingen.............................................................................. 26Avstämningsmodellen ..................................................................................................... 26Yttrandemodellen ............................................................................................................ 27Paketbeslutsmodellen....................................................................................................... 27Rambeslutsmodellen........................................................................................................ 27

Statens budgetår och budgetens kronologi ..................................................................................... 29Kalenderårsbudgeten ....................................................................................................... 29Kronologin ...................................................................................................................... 30

Riksmötets förändring................................................................................................................... 32Budgetprocessens finmekanik ....................................................................................................... 32

Budgetpropositionens utseende ........................................................................................ 32Motionerna...................................................................................................................... 33Fackutskottens ramprövning............................................................................................ 33Finansutskottets behandling av ramarna .......................................................................... 34Fackutskottens fördelning av anslag ................................................................................ 34Kammarbehandling ......................................................................................................... 36

Övriga delar av budgetprocessen ................................................................................................... 36Regeringens vårproposition ............................................................................................. 36Hantering av budget under valår ...................................................................................... 36Krispaket och riksdagsförslag .......................................................................................... 37

Utgiftsområdenas indelning .......................................................................................................... 37Att redovisa statens finanser - principer och verklighet.................................................... 37

Reservationer och särskilda yttranden ........................................................................................... 39Riksdagsbehandlingen......................................................................................................42

Motioner med anledning av Riksdagsutredningen ......................................................................... 42Konstitutionsutskottets betänkande ............................................................................................... 43Riksdagsdebatten .......................................................................................................................... 44Utgiftsområdenas slutgiltiga utformande....................................................................................... 46

Utgiftsområdena .............................................................................................................. 46Utskottsindelningen......................................................................................................... 47Reservationer och särskilda yttranden.............................................................................. 48Riksdagsdebatten............................................................................................................. 48

Att lära sig att prioritera ..................................................................................................50Rambeslutsmodellens huvudrag .................................................................................................... 50Maktbalansen mellan riksdag och regering ................................................................................... 51

Resultat ........................................................................................................................... 54Övriga grunddrag ......................................................................................................................... 54

Grad av centralisering, "top-down" eller "bottom-up" budgetering................................... 54Grad av öppenhet mot medborgare och organisationer..................................................... 55Budgetens utformning ..................................................................................................... 55Grad av inriktningsbeslut i början av budgetprocessen..................................................... 55Hur anslag till verksamhet prövas.................................................................................... 55Finansutskottets starkare ställning ................................................................................... 56En nytillträdd regerings små möjligheter att påverka budgeten ........................................ 56Resultat ........................................................................................................................... 57

Argument och fakta ...................................................................................................................... 57Utredningens motiv ......................................................................................................... 57Debatten om förslaget ...................................................................................................... 58Resultat ........................................................................................................................... 59

Avslutning .................................................................................................................................... 60Vidare forskning.............................................................................................................. 60Historiens vingslag i paragraferna ................................................................................... 61

Litteratur .........................................................................................................................63Offentligt tryck ............................................................................................................................. 63

Riksdagstryck .................................................................................................................. 63Departementsserien ......................................................................................................... 63Offentliga utredningar ..................................................................................................... 63

Tryckta källor ............................................................................................................................... 63Tidningar och tidskrifter.................................................................................................. 64

Sammanfattning...............................................................................................................65

Den goda hushållningens politik

"I statens verksamhet skall hög effektiviteteftersträvas och god hushållning iakttas."

1 §, Lag om statsbudgeten

Inledning

Detta är en uppsats som behandlar finansmakten i den svenska författningen.

I 1974 års regeringsform tilldelas riksdagen tre grundläggande kompetensområden:normgivningsmakten, finansmakten och kontrollmakten. Finansmakten är i regeringsformenuppdelad på två delar: beskattning och budgetreglering. I RF och riksdagsordningen (RO) finnsdet detaljerade regler om hur riksdagens finansmakt ska utövas.

RF kap 1, § 4 stadgar:

"Riksdagen är folkets främsta företrädare.

Riksdagen stiftar lag, beslutar om skatt till staten och bestämmer hur statens medel skallanvändas. Riksdagen granskar rikets styrelse och förvaltning."

Finansmakten är således det centrala instrumentet för politisk maktutövning i Sverige och iandra demokratiska länder. De beslut som fattas inom finansmaktens ram står i fokus församhällsdebatten.

Det har under 1990-talet skett stora förändringar på finansmaktens område. Riksdagen fastslog1994 att från och med 1997 ska budgeten löpa kalenderårsvis. Vidare är beslutsprocessenmycket förändrad jämfört med 1974 års ursprungliga modell. Den nya sk rambudgeteringen harförändrat statsbudgetens utseende, utskottens roll och riksdagens makt över statens finanser.Den har även fått ett blandat mottagande. Omdömena har växlat. Vissa har hävdat att det är en"illistig ordning som nyliberala teoretiker listat ut". Andra har hävdat att det är ett "djuptotillräckligt förslag" som skulle behöva gå längre.

Denna uppsats behandlar och analyserar dessa förändringar och debatten kring dem i ettstatsrättsligt och politiskt perspektiv.

Statsrätten och statens finanser

"Ni förstår, i Sverige är det ingen människa somintresserar sig för författningen. Ingen känner tillden."

Gustav Petrén

Den förlorade kontinenten

Detta är en uppsats som behandlar ett traditionellt, men numera sällsynt, ämne inomstatsvetenskapen. Statsvetenskapen i Sverige har fram till och med 1950-talet och den"beteendevetenskapliga revolutionen" varit inriktad på beskrivningar och analyser av svenskstatsrätt och författningshistoria. Politikens institutioner och dess spelregler har stått i fokus. Iefterkrigstidens statsvetenskapliga forskning kom individnivån i fokus. Forskningen har inriktatsig på aktörer (politiker och väljare) inom det politiska systemet, snarare än det politiskasystemet i sig.1

Statsrätten är, med Gunnar Falkemarks ord, "en förlorad kontinent" för statsvetenskapen. "Detär som om hela det författningspolitiska området sjunkit i havet. Ett par generationersstatsvetare har nu utbildats utan att få gör mer än en högst flyktig bekantskap medstatsvetenskapens traditionella kompetensområde."2

Nu är det inte så att inget av värde har skrivits på detta område under 1900-talet, tvärtom.Men det som har skrivits har nästan uteslutande skrivits inom det statliga utredningsväsendetsram, och då speciellt i arbetet inför 1974 års regeringsform och riksdagsordning. Den litteratursom finns ämnet förutom utredningsmaterialet är princip de grundlagskommentarer som harutgivits under 1900-talet. Denna litteratur har oftast tagit fasta på analys av gällande rätt ochdess tillämpningar (forskning de lege lata). För en statsvetare är den politiska debatten omförfattningen (de lege ferenda) minst lika viktig att analysera.

Är det då relevant att studera statsrätt och då speciellt förändringarna på finansmaktensområde? Svaret på den frågan är ja. Mitt ämne är både politiskt och teoretiskt relevant attstudera. För detta har jag två huvudargument:

1. Statens dåliga finanser har varit ett av de stora politiska diskussionsämnena under1990-talet.

Statens budgetunderskott ligger på historiskt höga nivåer. Hanteringen av detta underskott ärviktiga frågor för alla politiska partier. Som jag senare kommer att visa är den nyabudgetprocessens utformning till stor del motiverad av statens dåliga finanser.

2. Den nya budgetprocessen har ändrat riksdagens och regeringens makt överfinansmakten.

1Falkemark 1992:23-252Falkemark 1992:25

Maktbalansen mellan riksdag och regering har radikalt ändrat karaktär. I vissa delar innebärden t.ex. att principen om fackutskottsbehandling frångås.

Budgetpolitikens delar

Budgeten är ett politiskt dokument som speglar de styrande politikernas politiskaprioriteringar. Till skillnad från politiska manifest, tal och debattartiklar är budgeten ettpolitiskt dokument som i praktiken visar hur politiker vill fördela de gemensamma resurserna.Budgeten speglar de olika val och prioriteringar som politiker gör och utgör det dokumentsom väljarna kan använda för att utvärdera vad politikerna egentligen gör i förhållande till vadde sagt sig göra. Budgeten är också ett styrdokument. Genom budgetens anvisande av medeltill olika ändamål bestämmer politikerna de uppgifter de vill ha utförda av den offentligaförvaltningen.3

Budgetpolitik är ett stort ämne. Ett budgetarbete är ju inget som sker endast en gång. Ioffentliga myndigheter är detta en cykel som ständigt upprepas och som ständigt utvecklas.Termen budgetpolitik omfattar alla delar av denna cykel. Offentlig budgetpolitik kan dåuppdelas i sex olika områden:

1. Inkomsterna

Varje verksamhet som ska budgeteras måste ha inkomster, som måste beräknas. Politikernamåste ta ställning till vilka inkomster man ska ha. De politiska frågeställningarna här är t exfrågor om skattetryck, skattesystem, konjukturens inverkan på inkomsterna etc.

2. Budgetprocessen

Demokratiska beslutsprocesser kräver någon slags reglering. Hur ska man utformabudgetprocessen?

3. Utgifterna

Detta är naturligtvis det som står i centrum för det offentliga intresset. Hur ska man fördela deinkomster man har?

4. Balanseringen

Ska man balansera utgifter och inkomster? Vad är fördelar och nackdelar med en över- ellerunderbalanserad budget?

5. Implenteringen

Hur ska de olika besluten förverkligas. Hur ska man styra förvaltningen så att den utför deuppgifter som politikerna har tilldelat pengar till?

6. Den politiska och ekonomiska revisionen

3Rubin 1993: 1-2

Politiker måste naturligtvis veta hur det har gått med deras beslut och att deras pengar haranvänts på ett effektivt sätt. Hur pass väl har de medel politikerna har använt uppfylltpolitikernas mål? Hur ska en återkoppling till politikerna ske? Detta är den politiska revisionen.

Den ekonomiska revisionen fokuserar på det effektiva utnyttjandet av statens medel och hurproduktivitetsutvecklingen är i den offentliga verksamheten. Vidare är ju själva denekonomiska redovisningen av intresse. Vilken bild av den statliga verksamheten återspeglarbudgeten och statens bokslut? 4

Denna uppdelning av budgetpolitik belyser inte bara de olika aspekterna av den offentligabudgetpolitiken. Den belyser också den samhällsvetenskapliga bodelning som har skett mellannationalekonomi, företagsekonomi, och statsvetenskap. Nationalekonomi har studerat frågorom inkomster, utgifter och balansering. Företagsekonomi har studerat den ekonomiskarevisionen, redovisningen av statens verksamhet samt effektivitet och produktivitet i denstatliga förvaltningen. De frågor som statsvetenskapen har ägnat sig åt har till stor del varitfrågan om budgetprocessen, implementeringen samt den politiska revisionen. Man kan då sägaatt statsvetenskapen har studerat institutionerna som har "producerat" de ekonomiska beslutsom nationalekonomin har studerat verkningarna av.

Budgetpolitikens olika delar hänger ihop med varandra. Som vi kommer att se har frågan ombudgetens balansering varit intimt förknippat med budgetprocessens utformning, men ävenandra delar har spelat in t ex frågan om den politiska revisionen.

Budgetprocessens karaktär

Budgetprocessen ser olika ut i olika länder och i olika tider. Dock finns det gemensamma dragsom förenar. Budgetprocessen pekar ut vilka aktörer som har makten över budgeten och vilkaramar som aktörerna har att rätta sig efter. Lite förenklat skulle man kunna sammanfatta detsom att någon avlägger ett förslag till användandet av resurser, någon undersöker förslaget ochnågon fattar till sist beslut om förslaget. Man frågar sig då vem eller vilka är någon? När skaförslag avges? Hur ska förslaget se ut? När ska beslut fattas? etc. Svaret på alla dessa frågorblir då budgetprocessen.5

När man undersöker olika länders konstitutioner har man ofta ett antal frågor man vill besvara:en- eller tvåkammarparlament, parlamentarism eller maktdelning, enhetsstat eller federal statetc. som sammantaget ger en karakteristik över konstitutionen. Liknande generellafrågeställningar kan man applicera på budgetprocessen. Sammantaget bildar detta ettanvändbart analysschema.6

1. Exekutiv kontra legislativ dominans

I olika grad kan parlament påverka det budgetförslag som regeringen lämnar. För det förstakan det finnas formella regler om vilka ändringar parlamentet får fatta beslut om i förhållande

4Rubin 1993: 20-23 Rubin anger endast område 1-5. Att ta upp revisionen här är mitt eget analytiska påhitteftersom jag anser att revisionen är ett viktigt område av den offentliga budgetpolitiken i Sverige, inte minst urett historiskt perspektiv.5Rubin 1993: 67-726Rubin 1993: 72-79

till förslaget. Storbritanniens parlament får inte höja statens utgiftsbehov jämfört medregeringens budget. För det andra kan resurserna för analys vara ojämnt fördelade. Parlamentetkan ha olika lång tid på sig att studera regeringens förslag. Vidare kan parlamentet besitta iolika grad egna utredningsresurser för att utreda konsekvenser av förändringar av budgeten.USA:s kongress har stora utredningsresurser och förhållandevis lång tid på sig att behandlabudgeten. Väl känt är systemet med öppna utskottsförhör, där utskotten kan granska statensverksamhet i stor detalj. Storbritanniens parlamentariker har mycket begränsade resurser i dettaavseende.

Huvudfrågan i detta ämne är vilken rollfördelning mellan riksdag och regering som skalltillämpas i en parlamentarisk demokrati.

Man kan renodla två olika doktriner, nämligen en klassisk maktdelningsdoktrin kontra enmaktöverlåtelsedoktrin (parlamentarism). Enligt den förra gäller att parlamentet har att befästasin makt (finansmakt, lagstiftningsmakt, kontrollmakt). Parlamentet måste i ett sådant statskickha gott om tid och resurser att behandla regeringens budgetförslag ingående. Enligtparlamentariska principer har regeringen redan parlamentets förtroende. Parlamentet är inte enstatsmakt vars makt ska balanseras mot andra, utan en arena för politisk debatt. Makten i sinhelhet finns hos regeringen.

Dessa två motpoler kan representeras av USA:s och Storbritanniens konstitutioner. I USAtillämpas maktdelningsprincipen med följd att fastställandet av budgeten kan bli en lång ochutdragen process vars slutresultat i princip alltid avviker från regeringens ursprungliga förslag.I parlamentarismens hemland, Storbritannien, är parlamentarikernas initiativrätt kraftigtbeskuren. De har heller inte rätt att föreslå högre statsutgifter än regeringen, varför regeringensbudget alltid går i genom parlamentet så gott som ograverad.7

2. Grad av centralisering, "top-down" eller "bottom-up" budgetering

Med grad av centralisering menas i hur hög grad makt är spridd på flera oberoende instanser,eller om makten är samlad hos några få organ. "Top-down" eller "bottom-up" anger huruvidalägre myndigheter skickar sina budgetkrav uppåt i hierarkin, eller om en centralfinansförvaltning anger ramar för myndigheterna som skickas nedåt. En parallell i denlagstiftande församlingen är huruvida utskott har frihet att föreslå ytterligare utgifter eller omde har fått givna ramar att ta ställning till.

3. Grad av öppenhet mot medborgare och organisationer

Både förvaltning och parlament kan ha en mer eller mindre öppen process. Som tidigare harnämnts är utskottsförhören i USA:s kongress, där kongressen inhämtar underlag för sitt beslut,offentliga. Medborgarna har alltså en god insyn och får gott om tillfällen att höra vadpolitikerna gör för övervägningar.

4. Budgetens utformning

Budgeten kan vara annorlunda utformad och uppdelad. Hur den är utformad påverkar starktdess värde som beslutsunderlag. Det vanligaste är "line - item" uppställning, dvs att varje

7Tarschys 1984: 41-43

myndighet får anslag för särskilda ändamål och att varje ändamål (item) är uppställd på en rad(line) i budgeten. Budgeten kan också vara uppställd efter politiska områden ellerverksamhetsområden, oberoende av vilken myndighet som utför vilka ändamål som fåranslagen.

5. Grad av inriktningsbeslut i början av budgetprocessen

Om budgetprocessen inleds med allmänna inriktningsbeslut, t. ex. om prioriteradeverksamheter eller tak på utgifter, kan budgetprocessen löpa smidigare. Man har då tagit desvåra besluten tidigt i processen.

6. Hur anslag till verksamhet prövas

Både regering och parlament gör olika prövningar av anslag till myndigheter. Hur djupt prövasalla anslag? Hur ser underlagen till beslut ut?

Uppgiften

Som jag nämnt ovan finns det huvudsakligen två olika forskningsuppgifter inom statsrätten.Dels analys av gällande rätt (de lege lata), dels analys av olika politiska uppfattningar om hurstatsrätten borde vara utformad (de lege ferenda). Till detta kan läggas den historiskauppgiften. Klassiska avhandlingar i statsvetenskap, som Lagerroths Frihetstidens författningeller Andréns Federalismen i den tyska riksorganisationen 1871-1914, var historiskaavhandlingar i så motto att de ville förklara författningens tillkomst och utveckling i etthistoriskt perspektiv. Till sist, för att göra uppräkningen komplett, finns den komparativaanalysen. Det finns ju, tack och lov, fler demokratiska stater med en skriven författning änSverige. Att jämföra politiska styrelseskick har ju sedan Aristoteles varit en fundamentaluppgift för forskningen.

Övergripande syfte

Mitt övergripande syfte med denna uppsats är att undersöka och analysera de förändringarsom har skett i den statliga budgetprocessen under 1990-talet, med speciell betoning påförskjutningar och karaktärsförändringar av maktläget mellan riksdag och regering, samt attundersöka och analysera den politiska debatt som har uppstått i samband medförändringarna.

Avgränsningar

Den ideala forskningsuppgiften vore att göra en fullständig analys av all demokratiska statersstatliga budgetprocesser och debatten omkring dem under en viss tidsperiod. Naturligtvis låterdetta sig inte göras, dels på grund av att det redan sedan tidigare föreligger gedignakomparativa analyser på området, dels på grund av att ett sådant arbete skulle kräva tiodoktorsavhandlingar. Avgränsningar måste således göras.

Avgränsning i tid och rum

Som jag senare kommer att redogöra för är finansmaktens historia grundligt kartlagd till ochmed början av 1970-talet. Först och främst genom Nils Herlitz standardverk, Riksdagens

finansmakt, som utgavs 1934 som det tolfte bandet i monumentalverket Sveriges riksdag. I detdigra utredningsmaterialet som låg till grund för 1974 års RF finns analys av gällande regelverkinom 1809 års RF och den historik över den praxis som utvecklats under 1900-talet. Sedan1974 års RF och RO har i princip endast en större reform skett innan 1990-talets reformer,nämligen sammanslagningen av drift- och kapitalbudgeten 1981. Jag kommer i min uppsatsinte att beröra detta då debatten om drift- och kapitalbudgetens vara eller icke vara är mer avförvaltningpolitisk natur än konstitutionell. Det är endast under 1990-talet som det skerförändringar som genomgripande förändrar regeringens och riksdagens konstitutionellamaktbefogenheter och arbetssätt. Därför begränsar jag mig till att behandla de förändringarsom har skett under 1990-talet. Detta borttager dock mig dock inte från skyldigheten attbeskriva huvuddragen i den budgetprocess som har praktiserats fram till mitten av 90-talet. Föratt kunna beskriva förändringar måste man beskriva vad som har varit. Detta för att belysa detsom är nytt i den statliga budgetprocessen.

Varför gör jag inte en komparativ analys av finansmaktens regler på budgetregleringensområde? Som jag redan påpekat är det redan gjort. 1992 publicerade EU en komparativundersökning av budgetprocesserna i EU:s medlemsländer.8 Denna undersökning, som jagkommer att ta upp senare, blev mycket uppmärksammad och har varit en "inspirationskälla" förden nya budgetprocessen. För det andra är detta en för stor forskningsuppgift som också ärmetodologiskt och teoretiskt mycket svårare.

Avgränsning av forskningsområdet

De reformer som har skett under 1990-talet har endast till en del berört riksdagensbudgetreglering. Det är dock det som har fått mest uppmärksamhet i medierna. I själva verketär detta bara en del av (eller kronan på verket av) en genomgripande reformer som harinneburit förändringar för hela den statliga förvaltningen. Den interna processen i den statligaförvaltningen för att ta fram underlag till nästkommande års budget har stramats upp. Det haräven skett förändringar av de statliga anslagstyperna. Reglering i lagform har skett på flerapunkter som tidigare varit oreglerade eller reglerade i annan form, exempelvis regeringens rättatt köpa och sälja statliga egendom. Allt detta är kopplat till den statliga förvaltningens skresultatstyrningsmodell. Detta område förtjänar sin egen uppsats. Mitt fokus förundersökningen är de förändringar av riksdagens behandling av statsbudgeten som har skettunder 1990-talet, alltså i själva budgetregleringen. Detta har medfört förändringar i dels RF,men mestadels i RO och dess tilläggsbestämmelser.

Jag kommer att speciellt ta upp frågan om exekutiv kontra legislativ dominans men även att taupp de andra områdena graden av centralisering, budgetens utformning, grad avinriktningsbeslut i början av budgetprocessen, grad av öppenhet mot medborgare ochorganisationer samt hur anslag till verksamhet prövas. De kommer dock att få en meröversiktlig behandling i denna uppsats.

8En undersökning av budgetprocessen inom EU:s medlemsländer refererad i en ESO-rapport (Molander 1993).Undersökningen konstruerade ett index där budgetprocessernas "stramhet" mättes. Undersökningen värderadeolika delar av budgetprocessen: beredningen i regeringskansliet, parlamentsbehandlingen och genomförandet,budgetdokumentets sk transparens (i hur hög grad budgetpropositionen speglar hela den statliga verksamheten)samt långsiktigheten. I undersökningen visade det sig att Frankrike hade stramast budgetprocess. Endast Italienhade en "slappare" budgetprocess än Sverige, varför fd statssekreterare Klas Eklund (1993) menade att Sverigespelade i "spagettiligan". Undersökningen fick mycket uppmärksamhet och användes som beslutsunderlag avRiksdagsutredningen.

Idéanalysen

När det gäller idéanalys krävs det att man avgränsar idébärare och idémängd.9 Det är inte vilkapolitiska uppfattningar eller åsikter som helst som är intressanta. Det är framför allt ett områdesom är intressant att spåra och analysera, nämligen uppfattningar om maktbalansen mellanriksdag och regering. Detta följer av mitt ovannämnda syfte att analysera rättsläget i sig. Fören statsvetare är naturligtvis de politiska uppfattningar om hur rättsläget borde vara (de legeferenda) minst lika viktiga som själva reglerna i sig. Jag kommer i huvudsak att ägna mig åtreferera ståndpunkter från de som har deltagit i utredningar, debatter och beslut om denförändrade budgetprocessen.

Som jag tidigare har nämnt finns det ett vetenskapligt intresse för offentliga budgetprocesserfrån forskare i public choice-skolan. Jag kan inte påstå att public choice är en heltäckandekosmologi på något sätt, men likheter med politiska ideologier finns. Public choice har enuppfattning om den mänskliga naturen och verkligheten beskaffenhet. Skolbildningen menar attman dra vissa slutsatser utifrån detta och menar att politiska institutioner bör förändras för attundvika vissa mindre lyckade konsekvenser av ett dåligt konstruerat politiskt system. Den harsåledes en verklighetsuppfattning, värderingar och en handlingsplan.

Det teoretiskt intressanta i detta är alltså att den vetenskapsteoretiska skola som har ägnat sigåt att forska om offentliga budgetprocesser även har starka åsikter om hur dessabudgetprocesser borde se ut. Därför har jag tagit för mig att speciellt undersöka förekomstenav argument av public choice karaktär i den politiska debatten av den statligabudgetprocessen. Däremot kommer jag inte att genomföra en regelrätt public choice analys.Till detta saknar jag både teoretisk, ekonomisk och, framförallt, matematisk kompetens, tymatematiska modeller av mänskligt beteende tenderar att bli ganska komplicerade.

Preciserade frågeställningar

I vad har förändringarna på budgetprocessens område under 1990-talet bestått?

Hur har detta påverkat riksdagens och regeringens makt på budgetregleringens område?Hur har detta i övrigt påverkat budgetregleringens karaktär?

Vilka uppfattningar om maktbalansen mellan riksdag och regering har förekommit i denpolitiska debatt som har uppstått i samband med förändringarna?

Har det förekommit argument av public choice- karaktär i den politiska debatten?

9Esaiasson 1993

Budgetregleringen i 1809 och 1974 års regeringsformer

"Efter Rikets och Stats-Werkets tilstånd ochbehof låte Konungen till Utskottets öfwerläggningframställa hwad Staten kan tarfwa utöfwer deordinarie Inkomster, och whilka behof genomBewillningar böra fyllas."

§ 59 RF 1809

1809 års författning

Redan Pontus Fahlbeck konstaterade att "Rötterna till 1809 års författning äro många ochsträcka sig djupt ner i vår historia."10 Det är därför inte alldeles lätt att avgränsaframställningen bakåt i tiden. Men, det synes mig naturligt att begränsa mig till principerna ochutvecklingen av 1809 års regeringsform samt principerna i 1974 års regeringsform ochriksdagsordning och utvecklingen fram till 1990-talets början.11

Om man läser vår nuvarande regeringsform från år 1974 så kan man bilda sig en mycket goduppfattning om hur landet styrs. Så var ingalunda fallet med 1809 års regeringsform. Under1800- och 1900-talen utvecklades konstitutionell praxis vid sidan av, och i mer eller mindredirekt strid mot, regeringsformens anda och bokstav. Mest uppmärksammat är naturligtvis denformella maktdelning mellan kung och riksdag som finns i RF 1809. Sedan parlamentarismensgenombrott under början av 1900-talet har ju den formella makten över normgivning,finansmakten och kontrollmakten legat helt i riksdagens händer. RF 1809 inleddes med orden"Sveriges rike skall styras av en konung...". Numera är ju portalparagrafen i RF 1974: "Allmakt i Sverige utgår från folket."12

På finansmaktens område utvecklades under 1900-talet en omfattande praxis vid sidan omregeringsformens föreskrifter. I vissa fall stod praxis i direkt strid mot regeringsformens andoch bokstav. Låt oss översiktligt syna den formella regleringen i RF 1809.

Avsnittet om finansmakten började med det välkända uttrycket i § 57: "Swenska folketsurgamla rätt, at sig beskatta, utöwfas af Riksens Ständer allena wid Allmän Riksdag."13 Häranvänds uttrycket "beskatta", men RF 1809 kallade inte statens inkomster "skatter" eller"avgifter" som i nuvarande RF. RF 1809 gjorde fortfarande åtskillnad mellan statens"ordinarie" inkomster och "bevillningar". De ordinarie inkomsterna var sådana inkomster somenligt konstitutionell praxis beslutades av kungen själv, något som vi i modernt språkbruk

10Fahlbeck 1909:171 Detta är i och för sig ett påstående som är vetenskaplig omtvistat. För en översikt överdebatten om huruvida 1809 år RF är främst påverkad av den politiska och historiska erfarenheten eller främstpåverkad av utländska statsteorier som Montesquieus maktdelningslära, se Carlsson, S och Rosén, J 1961: 299-309 samt Heckscher, G 1960.11För den kunskapstörstande och historieintresserade studenten rekommenderas ovannämnda Fahlbeck 1909,Herlitz 1934 samt Sandin 1991. Denna historiska översikt är något summarisk. Jag kommer att behandla vissadelar av budgetregleringens utveckling mer i detalj senare i uppsatsen.12Trots att vi har ett parlamentariskt statskick vågar jag ända ta ordet maktbalans i min mun. Anledningen tilldetta kommer i slutet av detta kapitel.13Ursprunglig lydelse enligt Fahlbeck 1909. Detta avsnitt baseras på Fahlbeck 1909 samt Malmgren 1937

skulle kalla "avgifter". Dessa inkomster bestod nämligen i seklets början huvudsakligen avavgifter som staten tog ut för allmänhetens utnyttjande av de statliga affärsverkens tjänster, tex lotsavgifter och patent- och registreringsavgifter. Genom ett speciellt stadgande i § 60ingick dock ej bl a tullmedel och postmedel, något som dittills hade fallit in under ordinarieinkomster. Denna omdefiniering av tullmedel och postmedel till bevillningar var en medvetenförändring av maktbalansen mellan kungen och riksdagen. Bevillningar var helt enkelt deskatter som riksdagen beslutade om. Denna uppdelning var relevant både formellt och reellt dåde ordinarie inkomsterna i början av 1800-talet stod för hälften av statens inkomster.Bevillningarna som riksdagen beslutade om stod alltså endast för den resterande hälften avstatens inkomster.

Kungen14 skulle årligen uppvisa "statsverkets tillstånd i alla dess delar"15 för riksdagen, samtskulle "för riksdagen framställa förslag rörande sättet att genom bevillningar fylla vad statenkan utöver de ordinarie inkomster erfordra."16 Kungen skulle alltså framställa statens behov,samt förslag på finansiering av statens utgifter. Riksdagen skulle sedan "pröva" statsverketsbehov och sedan fastställa bevillningarnas storlek så att statsverket kunde "fyllas".Bevillningarna skulle alltså räcka till statens alla utgifter. Budgeten skulle vara balanserad. Imotsats till dagens praxis angav RF 1809 att skatterna skulle specialdestineras. Riksdagensskulle "...fastställa, huruvida särskilda summor därav skola till särskilda ändamål användas..."17

Skulle riksdagen inom föreskriven tid inte ha hunnit "reglera staten" skulle den gamlabudgeten, "staten", att gälla tillsvidare.18

Statsverkspropositionen, som budgetpropositionen kallades, skulle beredas i riksdagen avstatsutskottet. Propositioner angående bevillningar skulle beredas av bevillningsutskottet.Principen om fackutskottsberedning fanns alltså ej. Statsutskottet beredde större delen avstatsverkspropositionen med några undantag, exempelvis jordbruksfrågor.19 Riksdagen togalltså ställning till statsutskottets "memorial angående statsregleringen", det skfinansbetänkandet, vid ett enda tillfälle.20

Detta är i grova drag bestämmelserna angående budgetregleringen. RF 1809 hade vidaremånga detaljerade paragrafer om bl a riksbanken, riksgälden, kungens makt över statens fastatillgångar m.m. som inte är av intresse för själva budgetregleringen.

Som sagt gjordes under 1800- och 1900-talen avsteg från 1809 års RF:s principer. De flestakodifierades såsom enskilda riksdagsbeslut i samband med budgetregleringarna, eller i sambandmed vissa större reformer av budgetarbetet, t ex 1923 års budgetårsreform. Detta blevefterhand inte endast ett "principiellt" problem för de närmast sörjande forskarna i statsrätt.Tvärtom gav detta upphov till flera praktiska problem för tjänstemännen i regering och riksdag,som under 1900-talet inte hade några samlade bestämmelser att utgå ifrån. Det kunde många

14Med "kungen" menas naturligtvis regeringen i nutida terminologi. Kungens personliga inflytande överregeringsarbete har skiftat under 1800-talet för att helt försvinna efter parlamentarismens genombrott. För densom vill fräscha upp sina kunskaper i svensk historia rekommenderas ovannämnda Carlsson, S och Rosén, J1961.15RF 1809 § 5816RF 1809 § 5917RF 1809 § 6218RF 1809 § 10919RO 1866 § 38-3920Malmgren: 157

gånger vara problematiskt att utröna om formella regleringar överhuvudtaget hade beslutatsoch i så fall när. Detta problem kommer att återkomma under 1900-talet (och även i dennauppsats).21

Utvecklingen av praxis

Under 50-talet inleddes arbetet med att reformera den svenska författningen. 1954 utfärdadeden dåvarande regeringen direktiv till en utredning om den svenska författningen. Dennautredning, Författningsutredningen, verkade under flera år och producerade ett antaldelbetänkanden och ett förslag till ny regeringsform 1963.22

Dessförinnan hade ett antal statliga utredningar pekat på de problem som fanns på området.23

Författningsutredningen sammanfattade den praxis som hade utvecklats under 1900-talet.

För det första utredde Författningsutredningen frågan om beskattningsreglerna. Redan under1850-talet hade riksdagen börjat frångå författningens princip om att besluta om bevillningarvid varje riksdag. Från och med 1911 fattades alla beslut om beskattning tills vidare.24 Dettastod i strid med regeringsformens princip om att beslut om statens inkomster endast skullegälla för samma år som riksdagen hade reglerat budgeten för. Dock kvarstod ett beslut somförnyades varje år, nämligen procenttalet, varmed inkomstskattens grundbelopp skulle utgå.Men även detta stod i princip med RF då skattebeslut gällde kalenderårsvis och gällde därförett halvår in i nästa år.25 Utredningen bestämde sig för att utmönstra de gamla begreppenbevillningar och ordinarie inkomster och i stället införa de moderna beteckningarna skatter ochavgifter. Med skatter skulle då förstås "tvångsbidrag, medborgarna lämnar i pengar utan annanmotprestation från det allmänna än att bidraget användes för att driva statens verksamhet."Avgifter definierades såsom "de pengar medborgarna lämnar till staten såsom ersättning fördirekta motprestationer från statens sida." Författningen menade att riksdagen naturligtvisskulle ha makten över all beskattning och att det ankom på regeringen (som i sin tur kundedelegera dessa beslut) att fastställa avgifternas storlek.26 Dessa är de principer som vi kännerfrån våra dagars författning.

21Budgetlagsutredningen SOU 1996: 1422Utredningen mönstrade inte mindre än tre (!) professorer i statskunskap, antingen som medlemmar ellerexperter, nämligen Jörgen Westerståhl, Elis Håstad (till hans död 1959) samt Nils Stjernquist som expert. Ävendåvarande fil.lic, sedermera professorn, Bo Särlvik gjorde en undersökning rörande folkomröstningsinstitutet åtutredningen. Motiven (SOU 1963:17) är en diger lunta på över 500 sidor, som inte bara är mycket lärd utanäven mycket läsvärd.23SOU 1963:17 nämner och referar till följande (sid 364-365): 1939 års finansfullmaktssakkunniga (prop1940:239, bil A), 1948 års budgetutredning (SOU 1952:45), 1950 års budgeträttskommitté (SOU 1954:40),samt 1957 års budgetkommitté (SOU 1959:16). Problemen började uppmärksammas redan under 1930-talen, bla av Gunnar Myrdal, men började inte utredas förrän i slutet av 1940-talet. Min personliga reflektion över dettaär att andra världskriget förmodligen lyfte bort detta problem från den politiska agendan, samt att man tog mertid på sig att göra ordentliga utredningar förr.24Faktiskt skedde detta ovanligt nog genom en formell grundlagsändring, nämligen av § 70. SOU 1963:17 sid369.25SOU 1963:17 sid 36926SOU 1963: 17 sid 374 Naturligtvis fanns det och finns fortfarande vissa gränsdragningsproblem samtbegreppsförvirring kring dessa begrepp. Vissa av riksdagen beslutade "avgifter", t ex arbetsgivaravgifter är juformellt och reellt sett en skatt.

Författningsutredningen sammanfattade sedan de principer som utvecklades vid sidan av RF1809:27

1. Budgetperiodens begränsning.

Sedan 1923 (t.o.m. 1996) har budgetåret varit begränsat till ett år, gällande från 1 juli till 30juni.

2. Fullständighetsprincipen

Statsbudgeten skall ta upp alla statens inkomster och utgifter. Detta strider mot RF 1809 somstadgade att riksgälden och riksbanken skulle ha separat redovisning. Både inkomster ochutgifter skulle redovisas med bruttobelopp, med undantag för anslag till affärsdrivande verk.

3. Centraliseringsprincipen

Alla finansiella transaktioner ska kunna redovisningsmässigt härledas till statsbudgeten.

4. Principen om budgetens enhet

RF 1809 föreskrev specialdestination av skatter. Praxis blev istället den omvända, attspecialdestinerade skatter inte skulle förekomma.

5. Kassaprincipen

Statsbudgeten ska ange hur den påverkar statens kassaställning.

6. Principen om budgetens systematisering

Budgeten ska vara uppdelad på ett systematiskt sätt, med likartade utgifter sammanförda undersammanhållande rubriker. RF 1809 använde termen "huvudtitel" utan att specificera den. Ipraxis användes detta uttryck för titeln på varje grupp av anslag som sammanfördes till ettdepartement.

7. Balansregeln

Statsbudgeten ska ange hur den påverkar statens förmögenhetsställning. För att tydliggöradetta var statsbudgeten uppdelad i en drifts- och en kapitalbudget.

8. Täckningsregeln

Riksdagen ska anvisa medel som täcker utgifterna för en beslutad verksamhet. Dåverksamheter kan tänkas fortgå över flera år, ska också medel anslås till detta, något som ovanvisades vara i strid med regeringsförordningen.

9. Statsbokföringsprinciper

2727SOU 1963: 17 sid 380-383

Sedan 1809 har den statliga redovisningen ändrats betydligt. Författningsutredningen gjorde enöversikt över det då gällande fondbokföringssystemet som avskaffades 1980.Budgetpropositionen var uppdelad i en driftbudget och kapitalbudget. Statens investeringarredovisades över kapitalbudgeten.28

Författningsutredningen pekade på de några av de problem som inträffade när praxis mötteprinciper:

För det första påpekades problemet att lagens bokstav om samtidiga beslut angående statensinkomster och utgifter ej beaktades. Tvärtom fattades flera beslut, både när det gällerinkomster och utgifter, till vidare eller för ett antal år framåt. Detta gäller t ex skatter ochflerårsplaner för försvaret.

Vidare att principen om budgetens balansering ej följdes. Redan under 1800-talet hade statenbörjat låna pengar för investeringar över kapitalbudgeten. Under 1930-talet blev även dettafallet för driftsbudgeten. Gunnar Myrdal menade att regeringsformen skulle ändras på dennapunkt.29

Enligt RF skulle endast en anslagsproposition avlämnas och endast ett beslut skulle tas ombudgetens slutgiltiga utformning. Under 1930-talet började dock regeringen lägga fram enkompletteringsproposition i april. Januari månads statsverksproposition var alltså ej längrekomplett. Likaledes började riksdagsbeslutet om statsbudgeten delas upp i flera beslut, med ettsista beslut om hela budgetens reglering i slutet av riksdagsåret. Vid ett flertal tillfällen hadedock riksdagen stått inför problemet att större delen av statsbudgeten var färdigbehandlad iriksdagen, men att vid riksdagens avslutande, det sista beslutet angående budgeten ej var fattat.Vilken status ägde då de delbeslut som riksdagen hade fattat under våren? Enligt RF skulle juförra årets budget gälla tillsvidare.30

Författningsutredningens förslag till RF och RO skilde sig från det som sedermera blev RF1974, varför jag ej redovisar detta här.

RF 1974

1974 års regeringsform blev ett kortfattat dokument jämfört med 1809 års regeringsformsbestämmelser om finansmakten. I RF 1974 finns mycket av den praxis som utvecklades under1900-talet regelrad.31

Inkomsterna är definierade till två slag: skatter och avgifter. Beslut om skatter sker i lagformoch gäller tills dess att lagen ändras eller avskaffas. Något nytt beslut varje år behöver alltså ejfattas. (RF 8:3) Riksdagen ska fastställa det belopp till vilken inkomsterna ska beräknas isamband med budgetregleringen. (RF 9:3)

28För en belysning av den statliga redovisningens "spännande historia" rekommenderas Sandin 1991.29SOU 1963:17 sid 38430SOU 1963:17 sid 385-389 Man löste naturligtvis dessa problem inom regeringsformens ram, något som visardess beryktade "flexibilitet". Dock var dessa lösningar uppenbart "krystade".31Avsnittet baseras på Holmberg, E. och Stjernquist, N. 1980: 310-326, 638-644

Statens medel får ej användas på annat sätt riksdagen bestämt. Även om många av statensverksamheter helt eller delvis är finansierade via avgifter, har riksdagen makt över dessainkomsters utnyttjande.

I RO 1974 regleras den praxis som som uppkom under 1930-talet, nämligen att regeringenavger två budgetpropositioner, en i januari och en slutet av april. Budgetårets längd preciserastill ett år. Budgetpropositionen skall innehålla en finansplan för staten och nationalbudget.Härigenom redovisas statens kassaställning, skuldsättning och förmögenhet. (RO 3:2)

Systemet med drift- och kapitalbudget upphörde 1980. Anslag till investeringar redovisadesalltså på samma sätt som anslag till statens övriga verksamheter. Anvisningar till investeringarsker alltid i form av reservationsanslag.

1988 påbörjades en reform inom statsförvaltningen, nämligen den sk fördjupade prövningen.Varje år beslutas för en tredjedel av statens myndigheter verksamhetsinriktning och ramanslagför de närmaste tre åren. Underlagen till dessa beslut är mer omfattande än för övrigamyndigheter. Alltså beslutas var tredje år en "treårsplan" för varje myndighet. Detta har sedanlänge skett försvarsmakten, men då vart femte år.32

I budgetbesluten, som har omedelbar rättsverkan, fattas beslut om anslag till bestämdaändamål. Anlagsindelningen är dock ej reglerad. RF 9:3 ger utrymme för anslag för kortareeller längre tid än ett år. Principen om budgetens enhet är huvudprincipen, menspecialdestination är inte uttryckligen förbjuden.

Utskottsbehandlingen

Utskottsbehandlingen skiljer sig märkbart åt i 1866 och 1974 års riksdagsordningar.33

Utskottsuppdelningen sker nämligen enligt helt olika statsrättsliga principer. I RO 1974tillämpas fackutskottsprincipen. Denna innebär att varje utskott ska behandla alla frågor inomett givet område, oavsett om det är anslagsärenden eller lagstiftningsärenden.

Före enkammarriksdagens införande skedde uppdelningen av utskott i enlighet med vilkastatsrättsliga funktioner (budgetreglering, beskattning, lagstiftning, grundlagsstiftning m.m.)som riksdagen skulle utöva i beslutandet av ett ärende.34 Sålunda behandlades statensinkomster och utgifter av skilda utskott, nämligen bevillningsutskottet, respektivestatsutskottet. Statsverkspropositionen remitterades till statsutskottet. Statsutskottet hade tilluppgift att behandla frågan om budgetens reglerande, inkomsternas beräknande ochupprättande av riksstaten. Bevillningsutskottet beredde frågor om bevillningarnas storlek. RO1866 gav utrymme för samråd mellan dessa och andra utskott i beredningen avstatsverkspropositionen.

32Holmberg - Stjernquist 1991: 177 De mer omfattande underlagen var tänkta att var utvärderingar och"politisk revision" av verksamheten i fråga. Dessa underlag skulle skulle då bättre hjälpa politikerna att styragen att formulera mål för verksamheten i den sk resultatstyrningsmodellen. Se not xx33Utskottsväsendet Sveriges riksdag har en lång historia. För den kunskapstörstande studenten rekommenderasTingsten 1934.34Med undantag av jordbruksutskottet.

I RO 1974 är det fortfarande ett utskott som bereder alla skatteärenden, nämligenskatteutskottet. Budgetpropositionens olika delar remitteras till de fackutskott som har attbereda ärenden i olika områden. Budgetpropositionen i sin helhet behandlas alltså inte av någotutskott, varför statsbudgeten heller inte blir föremål för ett formellt beslut. Det nyskapadefinansutskottet har till uppgift att granska finansplan med bilagor samt att i sitt betänkandeföreslå de sk allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken. Detta är detta betänkandesom sedan ligger till grund för den sk finansdebatten. De allmänna riktlinjerna innehållerriktlinjer för de övriga utskottens arbete, men ska inte innehålla bindande ramar för de övrigautskotten. Finansutskottet har övertagit statsutskottets uppgift att granska beräkningen avstatens inkomster. Statsbudgeten blir alltså inte föremål för ett övergripande beslut.Finansutskottet har dock till uppgift att summera de olika anslagsbesluten och därigenomsammanställa statsbudgeten.

Ansvarsfördelningen är annorlunda vad gäller kompletteringspropositionen. Den behandlas isin helhet sedan 1988 av finansutskottet. Vid flera tillfällen sedan finansutskottets tillkomst hardet behandlat sk åtgärdspaket, varvid fackutskotten endast har kunnat avge synpunkter tillfinansutskottet.35

35Holmberg - Stjernquist 1980: 678-679

Några ord om Public Choice

”It is not due to the benevolence of thebureaucrat that we expect our researchgrant, our defence contract, or ourwelfare check.”

J.M. Buchanan

Även om intresset för det allmänna studiet av statsrätt har varit ganska svalt på senare tid, hardock den offentliga budgetprocessen tilldragit sig visst intresse. Inte oväntat har mycket avdetta intresse kommit från ekonomer.36 De beslut som tas är ju flitigt studerade variabler i denekonomiska vetenskapen. Public choice teori är ju som bekant en analys av politik medanalysinstrument hämtade från ekonomin, speciellt det som kallas mikroekonomisk teori inomnationalekonomin.37

Grundläggande antaganden

Grundläggande utgångspunkter för teorin känner vi igen från klassisk (och för den delenneoklassisk) ekonomisk analys. Teorin utgår från att människan är rationell, har preferenseroch kan rangordna sina preferenser i en inbördes konsistent ordning. Det vill säga att omperson X föredrar alternativ a framför b och b framför c, föredrar X följaktligen a framför c.Vidare att människan kan och försöker göra det optimala valet i fall hon sätts i en valsituation(vilket en budgetprocess onekligen är).

Budgetprocessens regler tilldelar de olika aktörerna kompetenser och roller. Dessa utnyttjaraktörerna optimalt för att kunna göra det val, eller påverka andra att göra det val, som aktörenfinner vara bäst. Alla aktörer kan också rationellt förvänta reaktioner från andra aktörer. Detvill säga att om aktör X gör valet a, så vet aktör X hur aktör Y reagerar på detta. Aktör X haralltså redan räknat med aktör Y:s reaktion när aktör X har bestämt sig för att göra valet a. Föratt göra fullständiga analyser krävs det alltså en hel del spelteori.

Många ekonomiska modeller förutsätter fullständig (”perfekt”) information. Detta är dock inteen förutsättning i de flesta Public Choice modeller, men alla modeller antar att man utnyttjarden information man har (fullständig eller ej) på ett optimalt sätt.38

Public choice modeller för budgetprocessen

Av intresse för budgetprocessen är två modeller: ”the model of legislative demand” samt ”themodel of agency supply”.

36 Från svensk horisont är ju Eklund 1993, samt SOU 1993:16 (under ledning av Assar Lindbeck) utmärkta,samt mycket uppmärksammade, exempel på detta.37 Är detta inte bekant rekommenderas följande litteratur: För en kritisk översikt över public choice-tänkandese Dunleavy 1991. För en mindre kritisk inblick se Kraan 1996. Jag utgår från att läsaren är förtrogen medhuvuddragen i denna teori. Detta avsnitt kan endast ses som en uppfräschning av tidigare kunskap.38 Kraan 1996: 4-5

I den förstnämnda modellen förklaras budgetens resultat som beroende av politikernasefterfrågan på offentliga varor och tjänster, på hur beslut tas i budgetprocessen samt i vilkengrad det finns utrymme för koalitionsbyggande och ”kohandel”. Politikernas efterfrågan avvaror och tjänster är naturligtvis härledd från den mer kända public choice förklaringen tillröstbeteende som förklarar röstande som beroende av vilka offentliga utgifter som väljarna kan”köpa” av politikerna i valet. I valkampanjer utlovar politikerna att genomföra reformer somgynnar vissa grupper i samhället.

Den sistnämnda modellen är mer komplicerad då den inte bara tar med politikernas efterfråganutan också tittar på det utbud av som förvaltningen kan ge. Politiker och byråkrater ses härsom köpare och säljare av offentliga varor och tjänster. Byråkraterna har då kontroll överprissättningen på dessa. Budgetens resultat beror då på den offentliga verksamhetenskostnader, politikernas efterfrågan, den ”interna marknadens” struktur samt byråkraternasmålsättningar.

Den interna marknaden kännetecknas oftast av monopsoni39 där byråkraterna harinformationsövertaget över politikerna. Byråkraternas mål kan vara att skaffa sig hög lön ochprestige genom att verka för att utöka sin förvaltning eller att göra sig ”oavsättbar” genom attsamla speciell kompetens som bara den egna förvaltningen besitter. Naturligtvis kan ocksåbyråkraterna motiveras av en idealism, att det de gör är en viktig verksamhet för allmänheten.40

Public choice teorins styrka och svaghet

Det som kännetecknar en Public Choice analys är för det första fokuset på mikronivån snarareän makronivån. Styrkan i analysen ligger i att förklara enskilda myndigheters och politikersageranden i budgetprocessen. Däremot finns ingen eller väldigt svag koppling till makronivån,dvs själva storleken på de offentliga utgifterna, aggregerad efterfrågan och utbud m.m.

För det andra är använder den empiriska forskningen väldigt lite av aggregerade data tillskillnad från vanlig ekonomisk forskning. Man inriktar sig främst på analys av olika delar avbudgetprocessen, där man undersöker t.ex. förhandlingar mellan finans- och övrigaförvaltningar och politikers ”kohandel”. Det förstnämnda med klassiska ekonomiskaanalysmetoder, det sistnämnda med olika spelteorier. Man studerar också politikers ochbyråkraters motivbilder, dvs testar de grundläggande antagandena om aktörernas motiv.

För tredje är det lätt att härleda ur en Public Choice analys hur man kan ändra budgetbeslutoch framför allt budgetprocessen för att nå vissa mål. I och med att budgetbesluten är beroendeav bl.a. budgetprocessens utseende är det ju ganska uppenbart att budgetprocessens utfall kanändras om man ändrar budgetprocessen.

Men, just detta är det bananskal som Public Choice skolan snubblar över på vetenskapenstrottoar. Om nu vi nu antar att politiker och byråkrater är rationella maximerare av sina 39 Marknad med bara en köpare och en säljare. Förenklat kan man säga att säljaren under monopsoni aldrighelt kan utnyttja sin monopolvinst, men att köparen å andra sidan aldrig kan få köpa varan tillmarginalkostnad. Utgången i förhandlingen av prissättningen är starkt beroende av de olika aktörernasinformation om varandra. Det samhällsekonomiskt optimala är att priset sätts till säljarens marginalkostnad,något som sker under perfekt konkurrens.40 Kraan 1996: 5-6 Som man kan utläsa av citatet från en av förgrundsgestarna inom public choice teorin är detsistnämnda motivet dock mindre troligt.

preferenser, hur kan kan man då förklara förändringar av budgetprocessen som inskränkervissa av aktörernas förmåga att göra just detta? Vem skulle lyssna på forskaren som säger tillpolitikerna att man skulle kunna få ett samhällsekonomiskt bättre resultat om man ändradebudgetprocessen?41

”It has to be added to this observation [att en PC-analys tydligt visar hur man kan ändrabudgetprocessen för att nå vissa mål] that on closer examination the policy relevance of thepublic choice perspective is more problematic than might be thought at first sight. In thisrespect, there has been a gradual shift of methodological position. Whereas the traditionalpublic finance analyst is willing to offer policy advice on concrete budgetary decisions on thebasis of welfare theoretical criteria, the public choice analyst considers such advice aspointless because it supposes that there is some `benevolent despot´ in government who iswilling to listen to such advice. Indeed, it is the main thrust of public choice theory that inconcrete political systems, be they representative government or less democratic forms, suchomnipotent, benevolent actors are not around, and that it is therefore necessary to study thecompetences and motivations of real decision-makers. However, if this approach subsequentlyleads to policy advice about the constitutional structure of the political system, the moreradically minded public choice analyst will object that such advice in turn presupposes theprecense of some `benevolent constitutioner´, wich does not seem entirely realistic either.”42

Budgetprocessens svagheter

Public choice teorins styrka är alltså att den är bra på att analysera de olika elementen ibudgetprocessen och aktörernas agerande inom processens regelverk. Däremot så läggerteorins grundläggande antaganden krokben för en förklaringsmodell när det gällerbudgetprocessens förändring, om budgetprocessen förändring inskränker aktörers friheter somde tidigare har innehavit. Nåväl, de flesta forskare inom gebitet har inte varit så rigida att deinte har kunnat bortse från detta. Tvärtom man från ovan beskrivna modeller konstaterat attoffentliga budgetprocesser har tre stora svagheter:

1. Offentliga myndigheter producerar offentliga tjänster ineffektivt.

2. Tjänster som har karaktären av ”public goods” eller är ”private good” för en politiskmajoritet överproduceras.

3. Tjänster som har karaktären av ”private good” för en politisk minoritet överproduceras.

41 Kraan 1996: 6-7 Överhuvudtaget har public choice/rational choice problem med det fenomenet samarbete.De grundläggande antagandena om ett individuellt nyttomaximerande beteende leder i modellerna till att detvore ologiskt att samarbeta för att fatta beslut som producerar en sk allmän nyttighet (tex försvar ellerrättsväsende). Lika svårförklarligt är det då naturligtvis att man bygger institutioner som ska ge (ellerunderlätta att ge) ett önskat resultat i form av en kollektiv nyttighet. I denna uppsats behandlas den statligabudgetprocessen, som ska ge ett önskvärt resultat nämligen ett lägre budgetunderskott och bättre kontroll överstatens utgifter. Detta är en nyttighet som alla medborgare (åtminstone de som betalar skatt) i längden drarnytta av. Om både politiker och väljare vore nyttomaximerare skulle politiker inte välja att begränsa sinamöjligheter för att producera nyttigheter (bidrag, subventioner etc) för särskilda grupper i samhället, som dåskulle rösta på dessa politiker. För en inblick i detta problem ("the problem of collective action"),rekommenderas Rothstein 1996a, samt Rothstein 1996b.42 Kraan 1996: 8

De två förstnämnda bristerna beror på att den offentliga byråkratin ses som en”monopolsäljare” av offentliga tjänster. Byråkratin kan då ta ut en monopolvinst som kananvändas för att öka byråkraternas lön, prestige osv. Politikerna, ”köparna”, måste då köpa deönskade offentliga tjänsterna till ett för högt pris.

Att tjänster som bara efterfrågas av en politisk minoritet kan överhuvudtaget produceras (ochöverproduceras) beror på att politiker ägnar sig åt kohandel, där man byter till sig olika utgiftersom man anser vara behövliga. Den gängse uppfattningen är att detta leder till ökade utgifter."Om jag får min reform finansierad, får du din reform finansierad", brukar vara lättare att göraupp om än "om jag får skära ner på ett område jag inte vill ha, får du skära ner på ett områdedu inte vill ha". Det är lättare att ge pengar till andras käpphästar om man får pengar till sinaegna.43

Det finns ett antal olika lösningar som har lanserats för att råda bot på dessa svagheter. Mankan gruppera upp dem i två olika grupper. För det första är det reformer som syfter till attförbättra politikernas information om den offentliga verksamheten. I en situation när man barahar en köpare och säljare av en vara säger oss den ekonomiska teorin att utgången avförhandlingen av priset är mycket beroende av köparens information om säljarens kostnader.Vet inte köparen vad det rimliga priset för en vara är, sätts köparen i en sämreförhandlingsposition och kan inte pressa priset. Om politiker är välinformerade omverksamheten kan de styra verksamheten bättre och införa effektivare rutiner, då de vet hurman ska göra för att utföra verksamheten så effektivt som möjligt. Olika varianter av sk”programbudgetering” och produktivitets- och effektivitetsanalyser är den public choice-inriktade ekonomens (och politikerns!) medel för att nå dessa mål.44

Den andra gruppen av lösningar syftar till privatisera den offentliga produktionen av varoroch tjänster. Genom att upphandla varor och tjänster av det privata näringslivet istället för attha egen produktion kan man pressa priserna och därigenom minska kostnaderna. Man kanockså helt avskaffa den offentliga finansieringen av vissa verksamheter. Speciellt gäller detta dåverksamheten ifråga endast är efterfrågad av en politisk minoritet, dvs har uppkommit genompolitisk kohandel. Då dessa medel som finansierar verksamheten är ”bortkastade pengar” för

43 Kraan 1996: 191 För public choice-teorins bevis för att det verkligen förhåller sig så, rekommenderas Kraan1996:15-190 där en heltäckande generell public choice modell för offentliga budgetprocesser utvecklas. För attförstå den tillfullo krävs dock avsevärda kunskaper i både nationalekonomi och matematik. En något”svårsmält” bok således. En helt ovidkommande detalj är att det svenska språket har ett uttryck för justkohandel, något som på engelska kallas ”political bargaining”. Ofta när man pratar om kohandel resonerarman i public choice-termer, något som visar teorins genomslagskraft.44 Kraan: 1996: 192-197 Programbudgetering är olika sätt att få grepp om den ”totala nyttan” i jämförelse medden ”totala kostnaden” vissa verksamheter har. Vilka mål finns, hur ska dessa förverkligas, hur mycket kostardet och (underförstått) är det värt det? Dessa metoder har Percy Nilegårdska namn som ”Management ByObjectives” (MBO) eller ”Zero-Base-Budgeting” (ZBB). Den svenska statsförvaltningen använde sig avprogrambudgeteringstekniker under 60-talet, med högst omtvistat resultat. Under slutet av 80-talet kom dessidéer på modet igen men kallades då "resultatstyrning". Detta är managementfilosofin på modet just nu i denstatliga förvaltningen. "Beställare" (politiker, departement) sätter upp mål som "utförare" (myndigheter) utföroch får fritt välja medel för detta. Utförarna (eller någon annan, ex RRV eller Riksdagens revisorer) utvärderarresultaten som blir beslutsunderlag i "nästa runda" för beställarna. Denna styrningsfilosofis eventuellaförtjänster är omdiskuterade. En mycket färsk, underhållande (sic!) och läsvärd analys av resultatstyrningen iden statliga förvaltningen finns i SOU 1997:15. Detta system inbegriper mycket av produktivitets ocheffektivitetsanalys. Produktivitets- och effektivitetsanalyser görs genom att jämföra offentliga verksamhetermed varandra eller med jämförbara verksamheter i privat sektor. Om kommunen har en serviceverkstad förkommunens bilar, klarar bilmekanikern där av att laga lika många bilar per tidsenhet som Volvoverkstaden?

en majoritet är detta långtifrån samhällsekonomiskt optimalt. Pengarna skulle göra bättre nyttanågon annanstans i ekonomin. 45

Detta låter i och för sig ganska harmlöst, men som vi har sett har dessa tankar lett till storaförändringar av den offentliga verksamheten. Vad som är samhällsekonomiskt optimalt ärnaturligtvis en politiskt laddad fråga. Det är ju sällan man når en enighet över det politiskafältet om detta. Det finns även andra aspekter än de rent ekonomiska när det gäller denoffentliga verksamheten. En tung kritik mot utförsäljning av offentliga verksamheter är att ävenom verksamheten fortfarande är offentligt finansierad, har politikerna avhänt sig möjligheter attpåverka som de tidigare har haft. Slutligen måste möjligheterna till politisk byteshandelminimeras. Detta innebär någon slags begränsning av politikernas makt.46

Vi har i och med detta identifierat de idéer och tankar om den statliga budgetprocessen somska studeras i denna uppsats.

45 Kraan 1996: 197-203 Om vi återgår till vår kommunala bilverkstad, kan vi ge följande exempel: Det visarsig att effektivitetskonsulten kommer fram till Volvoverkstaden är mycket snabbare på att reparera bilar. Dåvore det bäst för kommunen att sälja ut kommunens bilverkstad till det privata och sedan upphandlabilreparationstjänsterna i konkurrens. När det gäller offentliga utgifter som har uppkommit på grund av att enstrategisk minoritet har förhandlat sig till det, är ju jordbrukssubventioner ett ofta påpekat exempel på detta.46 Public choice-teori har varit flitigt använd av konservativa eller nyliberala högerpolitiker i deras kritik motoffentlig verksamhet. Att man inte behöver omfatta dessa idéer även om man använder public choice teori ochmetod hävdas med emfas av Dunleavy 1991.

Riksdagsutredningen

Bakgrunden

Talmanskonferensen (TK) beslutade den 17 oktober 1990 att tillsätta en utredning "omriksdagens roll i budgetprocessen". Bakgrunden låg i riksdagens behandlande av tvåbetänkanden från KU resp FiU.47 KU och FiU menade i sina betänkanden att riksdagen bordeägna ökad uppmärksamhet åt revision och uppföljning av fattade beslut. Riksdagens revisorersoch utskottkansliernas verksamhet borde utredas. TK ansåg att utredningen även bordeomfatta riksdagens "beredningsformer i allmänhet" och skulle även gå in på "frågor som rörhanteringen av motioner, utskottsorganisationens utformning och fördelningen av ärendenmellan utskotten."48 Utredningen, som tog sig namnet Riksdagsutredningen, tillsattes underledning av talmannen Tage G. Peterson49 Utredningen avlade tre betänkanden. Det första i juni1993, det andra i februari 1994, samt slutbetänkande i mars 1994.

Problembeskrivning

Utredningen inleddes med en kort beskrivning av de problem som en statliga budgetprocessenled av:

1. Den långdragna processen

Regeringens budgetförslag lämnas till riksdagen ett halvår innan budgeten ska träda i kraft.Detta innebär att regeringen inte har ett fullständigt förslag i januari. En stor del av budgetenpresenteras som utbrutna propositioner under våren, eller i kompletteringspropositionen, somhar tappat sin gamla roll som just komplettering. Detta försämrar även riksdagens möjligheteratt få ett samlat grepp om staten utgifter.

2. Splittrat budgetarbete i riksdagen.

Fackutskottsprincipen får till följd att arbetet med behandling av motioner blir splittrat,utdraget och detaljinriktat. En sammanhållande styrning saknas då inget utskott har ettövergripande ansvar för beredningen eller ett uppdrag att väga samman alla utgiftsförslag. Iprincip kan regeringens budgetproposition ändras ganska avsevärt av riksdagen. Den friamotionsrätten i kobination med beredningstvånget leder inte bara till lång budgetbehandling. Ioch med att regeringen lämnar ett mycket detaljinriktat underlag till riksdagen blir motionernaockså detaljinriktade.

3. Bristande uppföljning och resultat kontroll.

Riksdagen fattade beslut 1989 om en ökad användning av mål- och resultatstyrning i denstatliga verksamheten. De statliga myndigheterna har fått större friheter att välja medel för att

47KU 36, FiU 3948TK beslut 17 oktober 1990, 93/94 TK:1 bil. 1 sid 157-15849Ordförandeskapet övertogs av talman Ingegerd Troedsson from oktober 1991. Övriga ledamöter var: JanBergqvist (s), Bertil Fiskesjö (c), Margit Gennser (m), Hans Gustavsson (s), Bertil Måbrink (v), DanielTarschys (fp) och Carl Frick (mp) (tom september 1991). From oktober 1991 deltog Ulla Pettersson (s), IngvarSvensson (kds), Johan Brohult (nyd) (tom 1993-02-16) och from 1993-02-17 Dan Ericsson (nyd).

nå riksdagens mål. Detta ökar emellertid behovet av analys, revision och uppföljning av detekonomiska utfallet. Detta är viktigt då det ekonomiska läget ställer krav på effektivitet ochminskad resursförbrukning i offentlig sektor. Det räcker inte med att sätta upp mål. Man måsteäven undersöka hur och om dessa nås.

4. Ojämn årsrytm och obalans i ärendefördelningen

I samband med den allmänna motionstiden lämnas ett stort antal motioner. Många av dessa rörsaker som faller utanför riksdagens kompetensområde, främst på grund av att det rör frågorsom riksdagen har delegerat ansvar för till myndigheter och verk. Ett annat problem är attmotioner tenderar att upprepas många år i rad. Riksdagens arbete under våren blir då väldigtbetungande, då alla motioner och budgetproposition måste beredas.50

Allmänt om den statliga budgetprocessen

Riksdagens förändringar av budgetpropositionen

Utredningen undersökte hur utvecklingen hade sett ut på området under de senaste åren. 1989tidigarelades tidpunkten för anslagspropositioner avlämnande från 10 mars till den 25 februari.Kompletteringspropositionen remitterades endast till finansutskottet. Utredningen fann attsystemet med remittering av kompletteringspropositionen till finansutskottet inte hade fåttförväntat resultat. Fortfarande var det så att anslagspropositioner kom för sent och attkompletteringspropositionen var väldigt stor. 1991 var andelen utbrutna anslagsposter 18%.Dvs att närmare en femtedel av regeringens förslag till anslag inte fanns med ijanuaripropositionen.

Utredningen konstaterade också att riksdagens behandling av regeringens budgetpropositionalltid hade lett till ökade utgifter under perioden 1983/84 - till 1993/94. Dock var förändringenalltid liten, som mest en ökning med 0,4% 1989/90 som 1990/91. I genomsnitt hade 30 av ca700 anslag ändrats av riksdagen. Man kan vid en första anblick av dessa siffror kanske tro attriksdagens behandling endast leder till marginella effekter på statens utgifter. Utredningenmenade att det inte behöver vara så. 70-80% av statens utgifter är regelstyrda. Om man räknarmed den del av budgeten som är "påverkbar" blir alltså effekten högre. Budgeteffekten av enregeländring är väldigt svåra att beräkna. Eftersom de regelstyrda anslagen är förslagsanslagoch får överskridas, menade utredningen att kravet på att anvisa ett belopp "...som så väl sommöjligt överensstämmer med det faktiska uppfattas som mindre viktigt av utskotten". Vidaremenade utredningen att riksdagen ofta begär propositioner i olika frågor av regeringen. Ingenstudie hade gjorts angående budgeteffekterna av dessa krav. Det var av vikt att riksdagen"...skaffar sig en överblick överblick över alla nya indirekta utgiftsåtaganden som förs frampå initiativ av utskotten." Utredningen föreslog därför följande: Innan ett fackutskott föreslårriksdagen att uttala sig i en fråga som kan få långsiktiga effekter på de offentliga utgifterna bördet först göra en kostnadsberäkning av effekterna. Finansutskottet skall informeras och beredastillfälle att yttra sig i ärendet.51

Budgetens utformning

5093/94: TK 1: 10-125193/94: TK 1: 18-25 (citat sid 24 resp 25)

Statsbudgeten är kanske det viktigaste politiska dokumentet som regeringen avlämnar.Utredningen menade att själva utformningen av dokumentet spelar en roll i den politiskaprocessen. Den höga detaljeringsgraden har tidigare nämnts. Utredningen konstaterade attendast 58% av de statliga utgifterna återfanns i budgetpropositionen 1988. Utredningen höllmed Budgetpropositionsutredningens52 slutsater om att socialförsäkringarna borde inlemmas istatsbudgeten, inkomster och utgifter bör bruttoredovisas, samt att avgifter skall endastbetecknas avgifter om de verkligen är det, dvs avgifter för specialdestinerade ändamål. Genomatt statsbudgeten ger en heltäckande bild av den statliga verksamheten skulle statsbudgeten bliett bättre politiskt dokument. "Saldot skulle därigenom påverkas ´kvalitativt´. det skullerepresentera en större andel av den konsoliderade offentliga sektorns finansiella sparandeoch därmed i den meningen bli ett mer meningsfullt nyckeltal som underlag förstabiliseringspolitiska beslut.".53

En annan åtgärd för att göra budgeten till ett bättre politiskt dokument skulle vara att görabudgeten mer heltäckande. Det var olyckligt ur demokratiskt perspektiv att budgeten varuppsplittrad på kompletteringsproposition och andra kompletteringspropositioner. "Om intebudgetförslaget är komplett blir det omöjligt att på rationella grunder prioritera mellan olikautgiftsområden och mellan inkomster och utgifter. Det försvårar också arbetet föropoositionspartierna som inte kan utforma sina alternativ till ett fullständigt budgetförslag."

Riksdagsutredningen föreslog därför att budgetpropositionen gjordes fullständig, heltäckandeoch mer översiktlig: Kravet på fullständighet innebar att den borde omfatta statens samtligautgifter och inkomster. Utgifter och inkomster borde bruttoredovisas i budgeten. Endastsådana utgifter som är "självfinansierande" genom avgifter skulle kunna redovisas utanförbudgeten. Samtliga utgiftsförslag borde lämnas samlat vid ett tillfälle. Antalet anslag bordeminskas.54

Samordning av budgetprocessen

Utredningen pekade på farorna med en stor offentlig skuldsättning. Farorna bestod i att privatainvesteringar "trängs ut", skuldbördan belastar framtida generationer, politiker kan lockas attamortera av skulderna med hjälp av inflation samt att ett svenskt EMU-inträde kan komma ifara. Det var därför av vikt att formerna för beslutsfattande i riksdagen skapar möjligheter föratt minska budgetunderskottet.55

Utredningen menade att riksdagens beredning av förslag angående inkomster och utgifterborde samordnas genom ett informellt samrådsförfarande mellan finans- och skatteutskotten.Vid beredningen av skatteförslag av större ekonomisk betydelse kunde samrådet ske genom attutskotten håller gemensamma sammanträden. Motiveringen för detta var enkel: Genom attinkomstförslag och utgiftsförslag remitteras till olika utskott avvägs inte utgifter och inkomster

52SOU 1990:835393/94: TK 1: 26

5493/94: TK 1: 305593/94: TK 1: 32 Dessa fenomens upplevda "farlighet" är naturligtvis beroende av vilken uppfattning manhar om ekonomins funktionssätt, och vilken ideologisk uppfattning man har. Utredningens åsikter är definitivt"mainstream". För ytterligare utläggningar i detta ämne se Eklund 1993. För den läsare som föredrar en kritiskanalys ur socialistisk synvinkel se Ehrenberg.

mot varandra. Om ett utgiftsförlags går igenom, kan det dock vara svårt att få majoritet förinkomstförstärkningar och/eller neddragningar av andra anslag. Resultatet kan bli attriksdagens majoritet eftersträvar en finansierad utgiftsökning, men kan inte få ett beslut om hurdenna ska finansieras. Hittills hade finansutskottet ensamt berett frågan om beräkningen avstatens inkomster utan hörande av skatte- eller socialförsäkringsutskottet.

Utredningen föreslog vidare att finansutskottets initiativrätt utvidgas. Det borde framgå avriksdagsordningen att utskottet kan lägga förslag som ingår i andra utskottsberedningsområden. Utredningen motiverade detta avsteg från fackutskottsprincipen med attfinansutskottet borde ha ett ansvar för alla förslag med ett ekonomiskt-politiskt syfte oavsettområde.56

Överväganden angående utskottsbehandlingen

Utskottsberedningen i den dåvarande formen var behäftad med följande svagheter, enligtutredningen:

- Processen är långdragen och ekonomiska bedömningar tenderar att bli inaktuella när välriksdagen har fastställt statsbudgeten.- Riksdagsbeslutet om riktlinjer för budgetpolitiken är inte bindande och har därför litenbetydelse.- Uppsplittringen av budgeten på olika utskott och det stora antalet beslut försvåraröverblicken över budgeten.- Samordningen mellan utgifter och inkomster är dålig.57

Utredningen presenterade fyra olika modeller för hur utskottsbehandlingen kunde förändras:avstämningsmodellen, yttrandemodellen, paketbeslutsmodellen, samt rambeslutsmodellen.

Avstämningsmodellen

Avstämningsmodellen innebär att fackutskotten behåller sitt beredningsansvar oförändrat, menatt beredningstiden blir kortare. Riksdagen tar inte ställning till budgetpolitiska riktlinjer ibörjan av budgetbehandlingen och regeringen har ingen möjlighet att läggakompletteringspropositioner eller utbrutna propositioner. Fackutskotten bereder sina anslagmedan finansutskottet bereder förslag till ekonomisk-politiska riktlinjer. När alla anslag ärbehandlade av fackutskotten gör finansutskottet en sammanställning och avstämning av allaförslag. I förekommande fall fattar finansutskottet beslut förslag till kompletterande åtgärderför att nå önskat budgetresultat, även inom andra fackutskotts områden. Fackutskotts förslagöverlämnas dock direkt till riksdagen för beslut.58

Likheterna med dåvarande budgetbehandling var stora. Fördelen var dock, menadeutredningen, att man i ett slutskede kunde komplettera de beslut som fattats tidigare om manmärkte att de beslut man fattat inte skulle vara "i överensstämmelse med en långsiktigt hållbarutveckling". Utredningen menade dock att förändringarna skulle vara små. Finansutskottet har

5693/94: TK 1: 32-375793/94: TK 1: 41-425893/94: TK 1: 42-43

inte de utredningsresurser som krävs för att utarbeta heltäckande förslag i tid. Dessutom ärstörre delen av budgeten redan beslutad då finansutskottet avger sitt betänkande i modellen.59

Yttrandemodellen

Denna modell är mycket lik beredningen av kompletteringspropositionen. Fackutskotten fårendast en månad på sig att bereda anslagsförslagen. Sedan överlämnas utskottens betänkandeinte till riksdagen, utan till finansutskottet. Finansutskottet sammanställer alla betänkanden i ettenda budgetbetänkande. Finansutskottet kan, men förutsätts inte, ändra i fackutskottensförslag.60 Budgeten avgörs i en enda voteringsomgång, då endast ett budgetbetänkade avges.Dock fattas beslut om varje anslag.61

Utredningen konstaterade att denna modell skulle bli väldigt tungrodd. Dels skullefinansutskottet bli överbelastat med alla fackutskottens betänkanden. Dels skulle självavoteringsproceduren (med alla 700 anslagsbeslut i en enda voteringsomgång) bli väldigtlångdragen, förmodligen flera dagar.62

Paketbeslutsmodellen

Paketbeslutsmodellen går ut på att de olika budgetalternativen i sin helhet skall ställas motvarandra. Budgetbeslutet består inte av ett stort antal anslagsbeslut utan ett enda beslut.Budgeten skulle vara mycket mindre detaljrik. Budgetens delar remitteras till fackutskotten.Fackutskottens förslag överlämnas till finansutskottet för en sammanställning av ett "paket". Ivoteringen i kammaren skulle regeringens budgetpaket ställas mot oppositionspartiernasbudgetpaket.63

I denna modell skulle regeringspartiet få en mycket stor makt på samma sätt som i Frankrikeeller Storbritannien. Sannolikheten för att hela oppositionen skulle kunna enas om ett endabudgetpaket är i princip noll. Denna modell är behäftad med flera praktiska problem. Dels vadgäller själva budgetens utformning, dals vad gäller frågan om hanterande av motioner.Utskottens intresse för budgetfrågor skulle också troligen minska då de har ett ringa inflytandeöver budgeten. Voteringen skulle bli mycket enkel, då endast ett förslag per parti kommer upptill votering. Däremot skulle själva budgetdebatten bli mycket lång och svår att hantera.64

Rambeslutsmodellen

Den modell som utredningen fastnade för var den sk rambeslutsmodellen. Grundprincipen äratt riksdagen först ska fatta beslut om budgetens totala omfattning och därefter ska ta ställningtill de enskilda anslagen.

5993/94: TK 1: 5260Utredningen utgick ifrån att finansutskottet i denna modell inte skulle inkräkta ifackutskottens förslag då partiställningen är likadan i alla utskott.6193/94: TK 1: 43-456293/94: TK 1: 52-536393/94: TK 1: 45-466493/94: TK 1: 53

Detta var, påpekade utredningen, inte första gången en rambeslutsmodell har diskuterats.Folkstyrelsekommittén65 föreslog 1987 att riksdagen skulle sätta ramar för de olika utskottensutgiftsområden. KU och riksdagen avvisade dock förslagen då finansutskottet skulle ipraktiken bli överordnat andra utskott, något som riksdagen då inte kunde acceptera.

Utredningen föreslog följande modell:

I det första skedet ska regeringens förslag till ramar behandlas av fackutskotten. Utskottensförslag ska sedan överlämnas till finansutskottet som sammanställer alla förslag till ramar.Finansutskottet lägger sedan ett förslag till beslut angående ramar för utskotten, samt ettställningstagande till inkomster och upplåningsbehov. När riksdagen har fattat beslut om ramarfår fackutskotten behandla de olika anslagsförslagen, givet den av riksdagen fastställda ramen.

Man får alltså en klar bild av budgetens totala inkomster och utgifter samt saldo närfinansutskottet lämnar sitt rambetänkande till riksdagen. De samlade ramarna bildar ettutgiftstak som inte får överskridas. Riksdagen bör ange utgiftstak för en längre tidsperiod (extre år i taget). Då måste alltså eventuella omfördelningar mellan ramar som finansutskottet kanföreslå i sin tur ligga inom denna utgiftsram.

Utskotten har en möjlighet i den första omgången att föreslå utgiftsökningar i sin ram jämförtmed regeringens budgetproposition, men inte i den andra omgången då riksdagens ramar måsteföljas. Utskotten ska inte bara i den första omgången redovisa ett förslag till ramar utan ävenen preliminär anslagsfördelning enligt den ram man begär.

Oppositionspartierna avger i den första omgången reservationer till förmån för sina egnaförslag till ramar. I den andra omgången kan oppositionspartierna avstå från att lägga förslagpå fördelning inom ramen om de tycker att ramen är satt på fel nivå. Lägger man förslag påanslag måste dessa hållas inom ramen, dvs vara ett helt "paket". Skulle, mot förmodan,regeringens förslag falla i ett utskott innebär detta ingen förändring vad gäller budgetenstotalomslutning. Enskilda motioner måste för att kunna bifallas ingå i utskottsmajoritetensförslag.

Budgetdebatter kommer att hållas allteftersom förslagen avges från utskotten. Riksdagsåretavslutas med att riksdagen fattar ett budgetbeslut där alla tidigare budgetbeslut summeras.

Utredningen menade att detta ställer krav på reglering av hur man kan omfördela mellan deolika anslagstyperna. Många utgifter är ju beräknade utgifter i form av förslagsanslag varsutslag är svåra att beräkna.66

Utredningen fastslog att fackutskottsprincipen är viktig då den ger en "grundlig sakberedning"av ärendena. Men, i ett läge där det parlamentariska läget är sådant att det är svårt attförutsäga vilka förslag som kommer att accepteras av riksdagen, är det av stort värde att man iett tidigt skede av budgetbehandlingen får besked om upplåningsbehov och omslutning avbudgeten. Utredningen menade att den ovan beskrivna rambeslutsmodellen uppfyllde bådadessa krav.67

65SOU 1987:66693/94: TK 1: 47-526793/94: TK 1: 53-54

Statens budgetår och budgetens kronologi

Kalenderårsbudgeten

Utredningen gick vidare med att utreda frågan om kalenderårsbudget, en fråga som mångautredningar tidigare har ägnat betydande tankemöda åt.68 Sverige har ju under större delen av1900-talet haft ett budgetår som har sträckt sig från den 1 juli till den 30 juni. Budgeten har dåbehandlats under hela våren, från den 10 januari till den 15 juni. Den nuvarande författningenshuvudregel, om ett avslutat riksmöte den 31 maj, har aldrig kunnat efterlevas. Undantaget harblivit regel. Detta beror på en ökande mängd motioner i samband med den allmännamotionstiden. Efter den mycket arbetsamma våren följer ett väldigt långt uppehåll, 3,5 månad,då riksdagen inte sammanträder och landet inte har en naturlig arena för politisk informationoch debatt.

Budgetpropositionsutredningen föreslog att budgetpropositionen skulle avlämnas underfebruari månad, men då vara heltäckande. Därigenom kunde budgeten behandlas på 3,5månader och inte 5 månader. En ekonomisk-politisk motion skulle då också läggas på höstenoch åtföljas av en allmän motionstid. Utredningen var mycket skeptisk till att skiljabudgetpropositionens avlämnande från den allmänna motionstiden och argumenterade för enkalenderårsbudget som det enda verkningsfulla botemedlet mot den ojämna arbetsbördan underåret.

Utredningen fann tre fördelar med kalenderårsbudget:

1. Bättre arbetsrytm i riksdagen

Riksdagens viktigaste arbetsmaterial, budgetproposition och motioner från allmännamotionstiden, skulle föreligga vid riksdagsårets början. Man skulle då kunna skjuta uppmotioner utan ekonomiskt-politiskt innehåll till våren. Våren skulle också kunna ägnas åtlagstiftnings-, revisions- och uppföljningsarbete.

2. Samordning med kommunernas och näringslivets ekonomiska planering och statensinkomstår

Kommunernas och statens planeringsperioder skulle sammanfalla, vilket ökar möjligheterna församordning. Kalenderåret är beskattningsår för flertalet skattebetalare. Med enkalenderårsbudget skulle statens inkomst- och utgiftsår sammanfalla. Den ekonomiskastatistiken skulle kunna göras enklare att redovisa och att sammanställa.

3. Samordning med EU69

Utredningen hänvisade till en EU-resolution som rekommenderar en "tidsmässig samordning"av de nationella budgetprocesserna och påpekar att all EU-länder utom Storbritannien har

68Tex Grundlagsberedningen 1970, Budgetutredningen 1973, Folkstyrelsekommittén 1987 ochBudgetpropositionsutredningen 1990.69Utredningen använder termen "EG". Jag använder den numera gängse förkortningen EU.

kalenderårsbudget. Även EU har själv kalenderårsbudget. Om Sverige skulle gå med i EUunderlättas den ekonomiska hanteringen och redovisningen av medlemsavgifter och bidrag.70

Utredningen fann också två nackdelar:

1. Det statistiska underlaget

Om en budgetproposition måste läggas tidigt på hösten kommer regeringen inte att ha tillgångtill bra ekonomisk statistik. Sommaren är inte en bra period för att ta fram ekonomiskaprognoser. Utredningen menade att detta är problem som är relativt lätta att lösa.

2. Budgetarbetet efter ett regeringskifte

Utredningen menade att detta var den största invändningen mot en övergång till ettkalenderårskifte. En nytillträdd regering som bara får några veckor på sig att förberedabudgeten kommer att få ett högst marginellt inflytande över dess utformning. Dessa svårigheterskulle i och för sig kunna undandröjas om man införde vårval, men utredningen konstateradeatt detta låg utanför utredningens direktiv. Utredningen menade att budgetprocessen redan nuvar sådan att nytillträdda regeringar hade svårt att påverka den kommande budgeten. Särskiltlång var tidsfördröjningen då det gäller skattelagstiftning.

En lösning på detta problem var att låta regeringen avge två propositioner per år om denekonomiska politiken. Vårpropositionen skulle innehålla eventuella ändringar i innevarande årsbudget, riktlinjer för den ekonomiska politiken, samt förslag till ramar. På hösten vidriksmötets början skulle en budgetproposition avlämnas innehållande reviderade riktlinjer förden ekonomiska politiken, förslag till ramar samt förslag till anslag för varje ramområde.

Kronologin

Problemet med budgetarbetet efter ett regeringskifte blev än mer uppenbart då utredningenutredde tidschemat för riksdagens hantering av budgetpropositionen. Hur ska en nyvaldregering hinna lägga fram ett budgetförslag som är ordentligt politiskt behandlat av regeringen?Behövdes det val på våren? Detta ingick inte i utredningens uppdrag, men utredningen valdeändå att ägna tankemöda åt detta.

Först skisserades normalfallet, ett "vanligt" år utan val.

1 september - budgetproposition

Regeringen överlämnar en fullständig budget den första tisdagen i september med finansplan,ramar och anslag.

16 september - beredning av ramar i utskott

Efter budgetens avlämnande följer en allmän motionstid på 15 dagar. Fackutskotten kan dåbörja att bereda ramarna i budgeten. Finansutskottet bereder sin egen ram och de allmännariktlinjerna för den ekonomiska politiken.

7093/94: TK 1: 55-63

13 oktober - yttrande till finansutskottet

Fackutskottens beredning tar ca 4 veckor, varefter yttranden över budgetpropositionen skickastill finansutskottet. Finansutskottet lägger ett förslag till ramar, förslag till riktlinjer för denekonomiska politiken och förslag till fastställande av statens inkomster till riksdagen.

3 november - ramdebatt

I början av november hålls debatt och fattas beslut om ramarna för utgiftsområdena. Utskottenarbetar vidare med utformandet av sina betänkanden över anslagen inom ramarna.

24 november - 15 december - budgetdebatter

Under månaden innan jul avger fackutskotten succesivt betänkanden med åtföljande debatteroch beslut. Höstsessionen avslutas med ett formellt reglerande av statsbudgeten, då allatidigare fattade beslut ihopsummering.

Under valår utan regeringskifte föreslog utredningen ett mer komprimerat schema:

15 september - budgetproposition30 september - beredning av ramar i utskott23 oktober - yttrande till finansutskottet9 november - ramdebatt27 november - 15 december - budgetdebatter

I det fall valet hade lett till regeringskifte såg utredningen två alternativ. I det första lägger enny regering den gamla regeringens budget med ett tillägg i form av en "avsiktsförklaring", ettpolitiskt dokument som markerar distans till den gamla regeringens budget. I det andraaccepterade man att budgetens behandling inte blev färdig förrän i januari. Utredningen valdedet senare alternativet. Det viktigaste beslutet, rambeslutet, blev ändå fattat på rätt sida avårskiftet. Både Danmark och Finland har utrymme för en sådan lösning i sina författningar. Enny regering skulle i vilket fall som helst inte ha ett avgörande inflytande över budgeten. Dessförsta chans att påverka kom i samband med den ekonomiska vårpropositionen. Regeringenskulle i sådana fall bli tvungen att utfära preliminära regleringsbrev till myndigheterna, menutredningen menade att detta inte var ett större problem för förvaltningen. Följande tidschemaföreslogs:

15 september - riksmötets öppnande6 oktober - budgetproposition21 oktober - beredning av ramar i utskott13 november - yttrande till finansutskottet30 november - ramdebatt16 december - 22 december - budgetdebatter7 januari - 18 januari - budgetdebatter

Detta tidschema krävde en tidigareläggning av valdagen till första söndagen i september, ellertill och med sista söndagen i augusti. Utredningen skissade även upp förslag med val,regeringsbildning och öppnande av riksmöte på våren. Två valdagar lanserades, den sista

söndagen i maj och den första söndagen i juni. En nytillträdd regering skulle alltså ha helasommaren på sig att förbereda sitt förslag.71

Riksmötets förändring

Utredningen hade inte endast budgetprocessen att tänka på utan även andra frågor avkonstitutionell natur. En sådan fråga av intresse var frågan om riksmötets förläggande.Utredningen förslog att riksmöte skulle pågå tills dess ett nytt riksmöte börjar. Termernalagtima och urtima riksmöte skulle alltså (ånyo) strukas ur författningen.72 Under den tid dålagtima riksmöte inte pågick hade finans- och skatteutskottet befogenhet att på riksdagensvägar fatta beslut om indirekta skatter (RF 8:6). Detta för att beslut skulle kunna fattas snabbt ien krissituation.

Då utredningen förslog ett slopande av urtima riksmöte föreslogs även ett slopande av skatte-och finansutskottets extra befogenheter. Motivet för detta var för det första att riksdagenborde kunna sammankallas med kort varsel utan ny konstituering, samt att sommaruppehålletborde förkortas till förmån för plenifria veckor under höst och vår.73

Budgetprocessens finmekanik

Budgetpropositionens utseende

Den rambeslutsmodell som utredningen förordade medförde många vidare problem sombehövde utredas: antalet utgiftsområden, fördelningen av anslag till olika utgiftsområden,budgetdokumentets utformande, utskottens ansvarsområden, förslag på författningsändringarosv. Utredningen ägnade ett särskilt betänkande åt dessa frågor.74

Det betonades att även om utredningen i stor detalj beskrev riksdagens beslutsprocess var enfullständig lagreglering varken sig nödvändig eller önskvärd. Viktigt var dock att alla parter"har en gemensam grundsyn och är överens om själva syftet med den föreslagnarambeslutsmodellen och vilken roll de själva spelar i denna process".75 Beslut om tillämpandeav rambeslutsmodellen borde ske i lagform, antingen som en tilläggsbestämmelse till RO eller ien separat lag.76

Utredningen fastställde tre krav för budgetens utformning:

1. Budgetens fullständighet

7193/94: TK 1: 64-77 Valdag den första söndagen i juni innebär att riksmötets öppnande skulle sammanfallamed midsommarhelgen. Jag tror att den allmänna entusiasmen för detta är ganska låg bland både väljare ochvalda... Utredningens framhöll att vårval innebar att vårsessionen skulle behöva förkortas vid valår.72Begreppen ströks ur RF 1809 år 1949, för att återinföras i RF 1974.7393/94: TK 1: 89-91 Ett sådant gemensamt möte med finans- och skatteutskottet har aldrig kallats in.7493/94: TK 27593/94: TK 2: 12 I den första ramdebatten angående KU:s ram ("Rikets styrelse") som ägde rum i riksdagenhänvisade Birgit Friggebo (fp) uttryckligen till utredningen som varande "regelboken" (Prot. 96/97:41, 6 §).Man har alltså i riksdagsarbetet använt utredningen som stöd i de fall lagregleringen i RO inte gav vägledningför arbetet.7693/94: TK 2: 65

Statsbudgeten ska återspegla hela den statliga verksamheten. Så mycket av statens verksamhetsom möjligt ska komma upp till budgetberedning. Särpropositioner ochkompletteringspropositioner avskaffas.

2. Bruttoredovisning

Utgifter och inkomster ska redovisas var för sig. Nettoredovisning ska endast förekomma fåinkomsterna är direkt verksamhetsrelaterade. Även posten Beräknat tillkommandeutgiftsbehov, netto ska uppdelas i en inkomst- och utgiftssida.

3. Anslagsfördelningen

Statsbudgetens anslag ska redovisas efter varje utgiftsram och anpassat till varje utskottsansvarsområde. Huvudtitelsindelningen efter departement ska avskaffas.

Utredningen förslog att budgetpropositionen skulle avlämnas den 20 september under år utanriksdagsval. Detta var ett avsteg från tankarna i det första betänkadet, där utredningenförordade 1 september. Regeringskansliet ansåg sig dock inte kunna producera ett tillräckligtaktuellt beslutsunderlag till dess. Med denna mycket snäva tidsram ansåg utredningen attlagstiftningsfrågor inte kunde behandlas under hösten, även lagstiftning som tidigare har brukatingå i budgetpropositionen.

Utredningen såg ingen motsättning i att staten och regeringskansliet använde sig avtabellverket med anslag uppställda departementsvis i sin ekonomiska redovisning. Men ibudgetpropositionen måste anslag fördelas till de utgiftsområden som riksdagen ska använda.Även en formell hemställan måste göras om att riksdagen ska använda budgetramarna i sinberedning av ärendet.77

Motionerna

En förändrad budgetproposition innebar också förändrade motioner. Då ett oppositionspartieller enskild motionär vill yrka på en anslagshöjning måste även ett yrkande om en höjning avaktuell ram göras. Utredningen menade att oppositionspartiernas partimotioner påbudgetpropositionen, "alternativbudgeterna", skulle lättare kunna jämföras med regeringensbudgetförslag. Fokuseringen på detaljer minskar, och det blir en bättre politisk debatt ominriktningen på politiken i stort.78

Fackutskottens ramprövning

Fackutskottens arbete innebär att de olika partiernas "paket" behandlas. Enskilda yrkanden omanslagshöjningar kommer ej att beaktas om inte något parti är berett att ta upp yrkandet i sinreservation och "betala vad kostar", dvs med en sänkning av ett annat anslag inom ramen.Fackutskottets yttrande till finansutskottet bör innehålla yttrande över den föreslagna ramen,samt förslag på fördelningen av ramen på litteranivå.79 Utskottet ska alltså redan i detta skede 7793/94: TK 2: 14-167893/94: TK 2: 1579Nivån under huvudtitelnivån. Huvudtitlar finns för de tretton departementen samt för Statschefen ochregeringen, Riksdagen och dess myndigheter, Räntor på statsskulden samt Oförutsedda utgifter. Littera ärolika "sakligt närrelaterade uppgifter", tex littera A: "Familjer och barn" under under huvudtiteln

ha behandlat de "grova dragen" i sin ram och redovisa dessa för finansutskottet.Skatteutskottet och socialförsäkringsutskottet ska även avge yttrande över förslaget påinkomstberäkning. Utskotten avger yttranden till finansutskottet enligt ett tidschema baserat påarbetsbördan, dvs antalet anslag som varje utskott har att behandla.80

Finansutskottets behandling av ramarna

Finansutskottets uppgift är att analysera statsbudgetens och samhällsekonomiska ochfinanspolitiska effekter. Utskottet undersöker om eventuella yrkande på ramförändringar har enindirekt effekt på övriga delar av budgeten. En helhetsbedömning av den svenska ekonominoch utrymmet för offentlig verksamhet ska göras, även för de delar som inte redovisas överstatsbudgeten, t. ex. pensionssystemet. Detta ska vägas in det förslag till ramar som utskottetska avge till riksdagen. Om finansutskottet inte är nöjt med fackutskottets yttrande fårfinansutskottet med "nära underhandskontakter" med berört fackutskott avge förslag på"kompletterande åtgärder". Utskottet ska även avge yttrande över förslag tillinkomstberäkning, samt eventuella förslag till skatte- och avgiftsförändringar. Detta bör i höggrad ske genom samråd, eller till och med gemensamma sammanträden, med skatteutskottet.

Oppositionspartierna reserverar sig för sina egna förslag angående ramar och total offentligutgiftsnivå. De olika partiernas "rampaket" ställs då mot varandra i votering i kammaren.Regeringens förslag till ramar torde vara en kabinettsfråga.81

Fackutskottens fördelning av anslag

Då ramarna är fastlagda kan fackutskotten fortsätta sin behandling av de olika anslagen inomutgiftsområdet. Oppositionspartierna kan avstå från att medverka i de fall de har yrkat på enannan ram än vad riksdagen har beslutat. De har dock möjlighet att "gilla läget" och avge enreservation till förmån för sitt förslag till anslagsfördelning, givet den ram som har beslutats.

Utskottet har då att väga de olika anslagen mot varandra inom utgiftsområdet. Ska man höjaett anslag, får man sänka ett annat. Detta får dock inte ske hur som helst. Utredningen angavföljande grundkrav:

1. Varaktiga utgiftsåtaganden skall finansieras med bestående besparingar

2. Besparingar i ett beräknat förslagsanslag82 måste alltid grundas på en regeländring.

Socialdepartementet. Varje littera är sin tur uppdelat på anslag, som är sin tur är uppdelat på poster.Budgetpropositionerna redovisar ej enskilda poster under anslagsnivån. Se vidare Ds 1995:738093/94: TK 2: 18-198193/94: TK 2: 19-2382För den läsare som inte dagligdags ägnar sig åt den statliga förvaltningens kan det berättas att det förr fannsfyra anslagstyper: Ett obetecknat anslag får inte överskridas utan riksdagens medgivande och eventuelltoutnyttjade medel får inte användas under efterföljande budgetår. Ett förslagsanslag får överskridas avregeringen utan riksdagens hörande omde det behövs för att ändamålet med anslaget ska uppfyllas. Enmyndighet måste ha särskilt medgivande av regeringen för att överskrida ett förslagsanslag. Ettreservationsanslag får inte överskridas men outnyttjade medel får disponeras även efter budgetårets slut, dockmax tre år. Ramanslag får överskridas genom att ett "lån" görs av nästkommande års anslag, högst 7% avanslagsbeloppet. Överskott får sparas till nästkommande budgetår. Förslagsanslag är numera avskaffade (tackvare bl a denna utredning).

Utskottet får inte bara sänka beloppet på t ex barnbidragsanslaget utan att föreslå en ändring ikriterierna för dess utbetalande.

3. En volymförändring som inverkar på medelsbehovet på ett beräknat förslagsanslagskall om den uppmärksammas efter det att utskottsramen fastställts inte påverka detutrymme som ställts till ett utskotts förfogande.

Vissa utgifter är svåra att beräkna, t ex invandrarförläggningskostnader, och fluktuerar mycket.En minskning av behovet för utgifter får inte användas för att höja andra anslag. En höjning avutgiftsbehovet förutsätts finansieras i tilläggsbudgeten.

4. Senarelagda utbetalningar av reservationsanslag skall normalt inte betraktas som enbesparing.

En uppskjuten investering ger ju ett "överskott" vid årskiftet, men utgiften är redan beslutad.

5. Nya åtaganden skall vara fullt finansierade redan från första året.

Ett åtagande som börjar i mars år 1 behöver ingen finansiering för de två första månaderna. Attinte finansiera åtagandet för hela året är bara att skjuta problemet framför sig till nästabudgetbehandling för år 2.

6. Finansiering skall entydigt kunna påvisas och direkt kunna härledas till enföreslagning regeländring eller annan åtgärd.

Utskottet får alltså inte hänvisa till "dynamiska effekter". Även om sådana kan förekomma ärde svåra att fastställa och får inte genomslag på den korta sikt som budgeten gäller.

7. Den statsfinansiella effekten av en besparing skall alltid nettoberäknas.

Friställning av personal leder ju till ökande kostnader för socialförsäkringssystemet t ex.

8. Utombudgetära finansieringsformer - d.v.s. lån vid sidan om statsbudgeten,avgiftsfinansiering och kreditgarantier - skall bara vara tillåtna om de ingår som en del idet budgetförslag som arbetas fram i första steget i riksdagens budgetprocess.

Lånefinansierng av anslag måste alltså tas upp i första steget och passera finansutskottet förbedömning. Statens kassaställning ska alltså vara känd vid rambeslutet.

Sammanfattningsvis, för att göra en skog av dessa åtta träd (eller åtminstone en liten dunge),kan man säga att alla dessa restriktioner går ut på följande: Vad man sparar på gungorna fårman inte förlora på karusellen.

Utredningen ansåg att utskotten i sin beredning skulle ha uppföljningar och utvärderingar somdet främsta underlaget för sina beslut. Genom detta kan utskotten "lägga större omsorg vidprioriteringarna än hittills". 83

8393/94: TK 2: 24-28

Kammarbehandling

I likhet med första steget reserverar sig oppositionspartierna för sina respektive förslag tillanslagsfördelningar inom ramarna. Reservationerna måste dock ha den begränsningen attramen inte överskrids. Detsamma gäller enskilda motioner om en ledamot vill ta upp den tillbehandling. Finansutskottet gör sedan en sedvanlig sammanställning av riksdagens beslut, somriksdagen översänder till regeringen.

I sitt andra betänkande redovisade utredningen ett annorlunda tidschema, grundat på blakontakter med regeringskansliet och förhandlingar med partierna:

20 september - budgetproposition10 september - beredning av ramar i utskott24-31 oktober - yttrande till finansutskottet24-26 november - ramdebatt13 december - 21 december - budgetdebatter

Utredningen valde alltså att förkorta tiden för debatter och att lägga dem närmre intill jul.Detta krävde dock att vissa "administrativa rutiner förkortas".84

Övriga delar av budgetprocessen

Regeringens vårproposition

Utredningen föreslog att regeringen ska avlämna en "vårproposition om inriktningen på denekonomiska politiken" senast den 15 april. Propositionen bör innehålla finansplan,nationalbudget, riktlinjer för den ekonomiska politiken på kort och lång sikt, samt riktlinjer förvissa verksamhetsområden, i första hand kommunal verksamhet. Till vårpropositionen skaockså fogas tilläggsbudget, dvs ändringar i innevarande års budget. Normalår är denna ganskatunn. År efter valår med regeringskifte kan man räkna med att den nytillträdda regeringen görstora ändringar i innevarande års budget. Även tilläggsbudgetförslag ska avlämnas "sompaket". Dessa sak behandlas som dåvarande kompletteringsproposition, d.v.s. remitteras tillfinansutskottet, som tar emot yttranden från fackutskotten.85

Hantering av budget under valår

Utredningen "löste" problemet med hanteringen av budgeten under valår, speciellt då valetleder till regeringskifte, genom att lämna fältet fritt för två olika lösningar: provisorisk ellerförenklad budgetreglering.

8493/94: TK 2: 14 Utredningen föreslog också i sitt första betänkande att valdagen (pga tidsnöden ibudgetprocessen vid regeringsskifte) skulle flyttas till första söndagen i september. Partierna kunde dock inteenas om detta i de informella överläggningar som skedde i grundlagsfrågorna under hösten 1993, varförutredningen i sitt andra betänkande arbetade med bibehållen valdag som förutsättning. Det finns ingamotiveringar till varför valdagen inte skulle kunna flyttas till första söndagen i september i det offentliga tryckjag har gått igenom.8593/94: TK 2: 29-31 Utredningen föreslog i sitt första betänkande att vårproposition bör avlämnas 31 mars.Statskontoret (regeringskansliet) menade dock att en förskjutning av datumet två veckor gör att regeringen kananvända bättre statistik som underlag. (93/94: TK1: 195)

Utredningen föreslog inte en ändring i vallagen angående valdag. En regering som sitter kvarefter valet kan avlämna ett budgetförslag en vecka efter riksmötets öppnande, vilket innebär 23dagar efter valet. (Riksmötet öppnas 15 dagar efter valet som sker tredje söndagen iseptember.) En nytillträdd regerineg räknade utredningen med kan avlämna budgetproposition10 dagar efter riksmötets öppnande, dock senast 15 november. En eventuellexpeditionsministär ska som tidigare vara tvungen att avlämna budgetproposition.

Utredningen menade att en nytillträdd regering, oavsett hanteringsform, kan och bör avlämnaegna ekonomiska riktlinjer i samband med budgetpropositionen. Dessa kan sedan användassom riktlinjer för arbetet med den kommande vårpropositionen. Regeringen kan också ändra itekniskt okomplicerade delar av budgetförslaget, samt genom sin(a) partigrupp(er) i riksdagenmotionsvis ändra i budgeten.

Den normala budgetprocessen som utredningen föreslog löper på 13 veckor. Valår utanregeringskifte är budgetprocessens längd 9 veckor i det mest gynnsamma fallet. Valår medregeringskifte är den 7 veckor i det mest ogynnsamma fallet. En provisorisk budgetregleringkan då göras. Utredningen ansåg att riksdagen innan juluppehållet endast skulle hafärdigbehandlat ramarna. Resten av budgeten skulle då regleras provisoriskt. Ett sådant beslutskulle tas fram av finansutskottet. Efter juluppehållet skulle riksdagen i vanlig ordning fortsättamed fackutskottsbehandling och slutlig reglering av budgeten i februari. Nackdelarna meddetta är naturligtvis att statsförvaltningen lever i osäkerhet, då beslut kan rivas upp. Å andrasidan får riksdagen ordentlig tid på sig att behandla budgeten. Riksdagen skulle kunna behandlafärdigt budgeten innan årskiftet om en förenklad budgetberedning tillämpades. Denna skulle iså fall ske enligt den sk paketbeslutsmodellen som är beskriven ovan. Utredningen ansåg attriksdagen vid valår med regeringskifte skulle ha en valmöjlighet mellan dessa två modeller, menförordade en lösning där budgeten är färdigbehandlad innan årskiftet.86

Krispaket och riskdagsförslag

Det måste alltid finnas en möjlighet för regeringen att avlämna budgetpropositioner i form av"krispaket". Utredningen menade att dessa ska beredas av finansutskottet, med yttranden frånfackutskotten "om tiden så medger".

Utskotten bifaller allt som oftast yrkanden som uppmanar regeringen att genomföra olika slagsreformer. Utredningen ansåg att en kostnadsmedvetenhet borde införas i RO, genom attutskottet skulle göra en beräkning av kostanderna samt informera finansutskottet som ska yttrasig över det.87

Utgiftsområdenas indelning

Att redovisa statens finanser - principer och verklighet

Ekonomisk redovisning är som bekant en vetenskap i sig. Olika typer av utgifter kan samlasunder olika rubriker efter olika principer. Utredningen menade att indelningen av de olikautgiftsområden borde vara politiskt meningsfull på så sätt att olika grupper av anslag hör tillsamma verksamhetsområde. Systemet med huvudtitlar för varje departement uppfyller ganska

8693/94: TK 2: 31-378793/94: TK 2: 37-38

dåligt det kravet. Utredningen studerade två andra system för ekonomisk redovisning avstatens verksamhet. För det första finns en svensk version av FN:s standard, COFOG(Classification of the Functions of Government) för redovisning av statlig verksamhet, sompresenteras i finansplanen. För det andra tillämpas ett system med huvudgrupper i statensårsbokslut. Båda dessa system har undergrupper motsvarande huvudtitlarnas littera. Dessastämmer dock inte helt med varandra. De gemensamma byggstenarna i alla tre systemen äranslagen. Det är således tekniskt ganska lätt att skapa ett nytt redovisningssystem medanslagen som grund.

Det svåra var enligt utredningen att göra en indelning som passar både departementsindelningoch riksdagens utskottsindelning. Detta är lättare om utgiftsområdena är fler än antalet utskottoch antalet departement. Å andra sidan menade utredningen att alltför små områden medfördeatt prioriteringar var svåra att göra. Avvägning måste ske mellan politisk relevans, storlekenpå områdena, organisatorisk tillämplighet, uppföljningsbarhet och administrativ enkelhet.Områdena måste innehålla verksamheter som har med varandra och göra och som manuppfattar som ett politiskt område, exempelvis "försvarspolitik", "energipolitik","utbildningspolitik" osv. Storleken på området måste vara så stor att man kan göraprioriteringar inom området. Det måste undvikas att myndigheter delas upp mellan olikautgiftsområden. Dels på grund av att administrationen bör vara så enkel som möjlighet, dels föratt underlätta utvärdering och uppföljning av verksmaheten inom utgiftsområdet.

Utredningen ansåg sig inte redo att lämna ett definitivt förslag, men presenterade ett utkast förområdesindelning samt förslag på ändrad utskottsindelning enligt följande:

Beredande utskott Utgiftsområde

Konstitutionsutskottet 1. Rikets styrelse

Finansutskottet 2. Samhällsekonomi och förvaltning25. Allmänna bidrag till kommuner26. Statsskuldsräntor m.m.

Skatteutskottet 3. Skatteförvaltning och uppbörd

Justitieutskottet 4. Rättsväsen

Utrikes- och 5. Utrikesförvaltning och internationell samverkansäkerhetsutskottet 6. Försvar och internationell säkerhet

Invandrings- och 7. Internationellt biståndbiståndsutskottet 8. Invandrare och flyktingmottagning

Socialförsäkrings- 9. Hälsovård, sjukvård och social omsorgoch socialutskottet 10. Ek. trygghet vid ålderdom

11. Ek. trygghet vid sjukdom och handikapp12. Ek. trygghet för familjer och barn

Arbetsmarknadsutskottet 13. Ek. trygghet vid arbetslöshet14. Arbetsmarknad och arbetsliv

Utbildningsutskottet 15. Ek. trygghet under studier16. Utbildning och universitetsforskning

Kulturutskottet 17. Kultur, media, trossamfund och fritid

Bostadsutskottet 18. Samhällsplanering, bostadsförsörjning och byggande19. regional utjämning och utveckling

Miljö- och 20. Allmän miljö- och naturvårdjordbruksutskottet 23. Jord- och skogsbruk, fiske med anslutande näringar

Näringsutskottet 21. Energi24. Näringsliv

Trafikutskottet 22. Kommunikationer

Lagutskottet Ej budgetberedande

Utredningen menade alltså att utrikes- och försvarsutskottet, och socialförsäkrings- ochsocialutskottet kunde slås ihop och att man ur utrikesutskottet bröt ur biståndsfrågorna. Detvar viktigt att myndigheter inte delades upp på utgiftsområdena. Utredningen nämnde någramyndigheter där avvägningarna var svåra. Ett exempel var Tullverket, som utredningen satteunder utgiftsområde 3, trots att brottsbekämpning är en viktig del av verkets uppgift, ochsåledes kunde vara under utgiftsområde 4. Värt att notera är också att utredningen bröt utålderspensionerna och studiemedelssystemet från socialförsäkringsutskottet.88

Reservationer och särskilda yttranden

Till det första betänkande lades det en reservation samt fyra särskilda yttranden.

Reservationen lades av Margit Gennser (m) och Daniel Tarschys (fp). De reserverade sig motatt utredningen inte hade föreslagit vårval. Nackdelarna med kalenderårsbudget och höstvalflera:

1. Budgetpolitiken blir "alltför expansiv och insmickrande" då slutarbetet med budgetensammanfaller med valrörelsen.

2. En nytillträdd regering ha ingen reell möjlighet att påverka budgeten.

3. En nytillträdd regerings första budget börjar inte löpa förrän 15 månader efter den hartillträtt.

4. Valår med regeringskifte kan leda till att budgeten inte blir färdigbehandlad förrän efterårskiftet vilket leder till "allvarliga störningar" i statsförvaltningens arbete.

8893/94: TK3: 11-27 Utredningen redovisade i en bilaga tabellverket för alla utgiftsområden. Motiv angavsbara för de områden där det var tveksamt var vilken verksamhet hörde hemma. Definitvt beslut fattades påvåren 1996. Se nedan i denna uppsats.

Reservanterna ansåg sig inte kunna biträda förslaget om kalenderårsbudget om inte vårvalinfördes.

Vice talmannen Bertil Fiskesjö (c) höll i sitt särskilda yttrande med om att vårval vore attföredra men att han accepterar höstval, "om än med tvekan". I detta instämde Dan Eriksson iStockholm (nyd) i sitt särskilda yttrande.89 Utredningens socialdemokratiska ledamöter (JanBergqvist, Hans Gustafsson och Ulla Pettersson) menade i ett särskilt yttrande att det inteförde med sig några "större olägenheter" att bibehålla höstval. Med fyraåriga mandatperioderskulle detta endast kunna ske två gånger per decennium.

Daniel Tarschys ansåg att utredningen hade valt fel budgetbehandlingsmodell. Enligt honomvar yttrandemodellen att föredra. Utredningens argument för att inte välja denna modell varden otympliga voteringen i kammaren. Tarschys menade att detta kunde lösas om genom en"lättnad i beredningstvånget". "Yrkanden som inte vunnit stöd hos någon enda ledamot varesig i fackutskottet eller i finansutskottet skulle inte behöva föras fram till kammaren föravgörande."90

I en reservation till utskottets andra betänkande utvecklar Daniel Tarschys sina tankar. Hanmenade att den dåvarande ordningen präglades av "sektorsautonomi", dvs att varje fackutskottbereder sin del av budgeten, och drog en parallell till den kommunala organisationen. I enkommun är ju inte nämnderna inkopplade i kommunfullmäktiges budgetprocess, där harkommunledningen en "sammanhållande prövning".

"Att denna autonomi hittills inte har lett till några allvarliga olyckor får tillskrivas lyckligaomständigheter. Majoritetskonstellationerna har uppträtt relativt ansvarsfullt och någrabetydande försvagningar av regeringens budgetpropositioner har därför inte kommit att skegenom riksdagsbehandlingen.

Det finns emellertid inga garantier för att detta tillstånd blir bestående. Motsatsen kantvärtom befaras. I vissa parlamentariska lägen förefaller det sannolikt att utskottensautonoma ställning i ekonomiska frågor skulle motverka en ansträngningarna att nå fram tillkonsistenta och ansvarsfulla budgetbeslut." [förf. markering]

Särskilt kritisk var han mot det föreslagna förslagen för behandling av budgeten vidregeringskifte. Han menade att det var olyckligt att rambeslutsmodellen inte kunde tillämpasfullt ut vid regeringsskiften. Det finns nu inte "...en utan tre olika modeller för riksdagensbudgetbehandling. Det bidrar inte till klarhet och överskådlighet i riksdagsarbetet ochunderlättar inte heller allmänhetens förståelse för hur riksdagens hanterar budgeten."91 [orig.markering]

Margit Gennser höll med om Daniel Tarschys kritik angående budgetbehandlingen vidregeringskifte, men ansåg att detta får "...trots betydande olägenheter, accepteras till förmån

89Han menade för övrigt att det var principiellt fel att utredningen bestod av parlamentariker som utredde sinaegna arbetsvillkor. En "särskild utredare" som framlade "opartiska förslag" var att föredra.9093/94 TK:1: 151-155 Onekligen ett ganska revolutionerande förslag ur svensk synvinkel. En liknande principangående beredningstvånget i Daniel Tarschys förslag finns dock i USA:s kongress, där motioner kan bli"killed in committe" och aldrig komma upp till behandling i kammrarna.9194/94 TK2: 67-69

för ett snabbt införande av rambudgetering vid riksdagens behandling avbudgetpropositionen."92

Dan Eriksson reserverade sig mot att utredningen inte lade fram ett definitivt förslag angåendeutgiftsområden. Enligt hans mening hade utredningen penetrerat frågan tillräckligt djupt för attkunna lägga fram ett förslag.93

9293/94 TK2: 709393/93 TK 3: 43

Riksdagsbehandlingen

Motioner med anledning av Riksdagsutredningen

Birgitta Hambraeus (c) avvisade i två motioner å det grövsta utredningens förslag ominförande av rambeslutsmodellen. Hon menade att den dåvarande budgetbehandlingsmodellenborde bibehållas. Utredningens principiella hållning var fel och förhållandet borde vara detomvända: "Det är finansutskottet uppgift att finna vägar att finansiera det som riksdagenpå förslag från fackutskotten beslutat genomföra. Finansutskottet har inte kompetens attfastställa vilka ramar fackutskotten behöver. Det vore fel att begränsa utskottenshandlingsutrymme till en ram, som inte tar hänsyn till oförutsedda händelser och inte kan geutrymme för motioner eller utskottsinitiativ som kan kopplas till en besparing eller ökadeinkomster inom ett annat utskotts område."94

Förslaget menade hon var en anpassning till EMU:s konvergenskrav. "Den monetaristiskateori som ligger bakom har visat sig leda till hög arbetslöshet." Att regeringen endast skalägga ekonomiska propositioner två gånger per år och begränsa särpropositionerna är ocksåfel. "I en tid när miljarder byter ägare på nanosekunder ska regeringen veta vad som behövergöras ett år i förväg." Rambeslutsmodellen flyttar makten från fackutskotten, vilket innebär att"kompetens i sakfrågor" inte får fälla avgörandet. Till sist ansåg hon att förslaget "inskränkerstatsmakternas möjligheter att prioritera full sysselsättning", varför hon yrkade på avslag påutredningens förslag.95

Sören Lekberg och Lennart Nilsson (s) befarade att "de enskilda ledamöternas inflytande överbudgetbehandlingen kommer att avsevärt minska genom den föreslagna rambeslutsmodellen".Motionärerna tillbakavisade alla påståenden om att utskotten skulle vara utgiftsdrivande ochhänvisade till utredningens egna siffror som visade att riksdagens budgetbehandling endastökade 0,1% av de samlade utgifterna under perisoden 1983-1993. Utskottens roll ibudgetbehandlingen får inte bli illusorisk. I polemik med Daniel Tarschys reservation ansågmotionärerna att: "Minoritetsregeringar och en tidvis mycket aggresiv opposition till trotsuppträdde riksdagen mycket ansvarsfullt och utskottens behandling bidrog inte till attutgiftsnivån ökade. Det finns således inte fog för den mytbildning om de folkvaldasekonomiska lättsinne som företrädesvis odlas i vissa ekonomkretsar." [förf. markering] Deyrkade på avslag på utredningens förslag.

Två motioner från vänsterpartiet andas en mild skepticism gentemot rambeslutsmodellen.Johan Lönnroth, Hans Andersson och Bengt Hurtig (v) menar att finansutskottets ökade maktstrider mot regeringsformens stadgande att riksdagen i sin helhet, som motionärerna påpekar,är folkets främsta företrädare. "Om politikens maktcentra än mer koncentereras inompartierna eller inom riksdagen kan avståndet öka mellan de valda och väljarna och inverkamenligt på de politiska ansvarsförhållandena". För att säkra demokratin måste alla partiersom är representerade i riksdagen ha representation i finansutskottet.

Motionärerna var mycket kritiska till utredningens förslag om behandling av krispaket, därfinansutskottet kan avge betänkande utan att höra fackutskotten. De menade att finansutskottetaldrig får avge betänkande som rör fackutskottens ansvarsområde utan att låta fackutskotten 9493/94: K299593/94: K47

yttra sig. Förslag skall inte "kunna antas utan en seriös beredningsprocess i riksdagen". Tillsist ansåg de att rambeslutet inte skulle vara oomkullrunkeligt. Det borde finnas utrymme föromfördelningar mellan ramarna även efter rambeslutet är fattat "om starka skäl finns fördetta."96

Lars Bäckström och Rolf L. Nilsson (v) menade att förslagets principella inriktning var riktig,men pekade på problemet med behandlingen av motioner i samband med budgetpropositionen.Utredningen hade inte löst frågan med motioner som ej är avpassade efter rambeslutsmodellen,eller innehåller yrkanden utanför eller utan hänsyn till ramarna. Skulle man tolka utredningenstrikt kommer sådana motioner ej att beaktas i utskottets beredning och kanske t.o.m. aldrigkomma upp till votering. Motionärerna ansåg att alla motioner borde komma upp för votering ikammaren för att klarlägga riksdagens, och de olika ledamöternas, ställning till förslagen.Vidare finns det problem med de vanliga yrkanden att begära förslag eller tillkännagivandenfrån regeringen i berörd fråga. Det kan uppkomma tolkningsproblem om huruvida olikayrkanden ska anses ha påverkan på ramen (och följaktligen måste rymmas inom denna) ellerom yrkanden ska ses som en allmän viljeyttring från riksdagens sida.97

Både Stefan Attefall (kds) och Johan Lönnroth m.fl. (motionen ovan) yrkade på att vårvalskulle införas.98

Konstitutionsutskottets betänkande

Utskottet "hade inga invändningar mot utredningens förslag" angående budgetprocessensutformning. Utskottet tillstyrkte utredningens förslag och yrkade avslag på alla följdmotionerbeskrivna ovan.99

Angående frågan om vårval eller höstval hänvisade utskottet till att partiöverläggningarnaunder hösten 1993 inte hade lett till någon överenskommelse om att ändra valdagen, varförutskottet yrkade avslag på de motioner som hade yrkat på detta.100

Utskottet tog inte upp utredningens reservationer men tog i samma betänkande ställning tillflera motioner angående motionsrätten. I motsats till Daniel Tarschys som ville lätta uppberedningstvånget av motionerna, menade utskottet att "begränsningar i motionsrätten skulleinnebära ett uppgivande av en viktig princip i svenskt parlamentariskt liv" och attberedningstvånget borde bibehållas.101

Moderaternas och Folkpartiets ledamöter i utskottet anförde i ett särskilt yttrande att de höllmed Margit Gennser och Daniel Tarschys om att tidsplanen för budgetbehandlingen undervalår blir alltför pressad med bibehållet höstval, men att detta får accepteras till förmån för ettsnabbt införande av rambudgetering.102 Vänsterpartiets suppleant, Bengt Hurtig, anförde i en

9693/94: K489793/93: K509893/94: K329993/94: KU18: 1510093/94: KU18: 910193/94: KU18: 26-2710293/94: KU18: 70-71

meningsyttring att riksdagen skulle ge talmanskonferen till känna vad som anförts ivänsterpartiets två motioner.103

Riksdagsdebatten

Då utredningens förslag inbegrep ändringar i RF innebar det att två beslut måste fattas, ett påvåren 1994 och ett likalydande på hösten samma år. Alltså debatterades förslaget i kammarevid två tidpunkter.

Bengt Hurtig (v) menade i den första debatten (7 juni 1994) att det var "betänkligt" attenskilda ledamöters och små partiers motioner får svårare att få sina förslag behandlade. Hanförutsatte att en enskild motionär kan yrka bifall till sin egen motion även om finansutskottetinte har stött ledamoten. Då finansutskottets makt ökar menade att han alla partier borde fååtminstone en ordinarie ledamot i utskottet.

Bengt Hurtig riktade kritik mot tanken att "ordningen med rambudgetar är angelägen medhänsyn till statsfinanserna. När man tar del av dessa argument kan man få intrycket att det ärriksdagen som saboterar statsfinanserna. I verkligheten är det faktiskt beslut gjorda avmarknaden och av riksbank och regering som lett till en rad felbeslut. --- Skulle man draslutsatser av historien är det närmast Riksbankens och regeringens beslutsrätt som skulleifrågasättas. Standarden på den svenska ekonomutbildningen borde kanske också granskas."Han yrkade bifall till sitt meningsyttrande.104

Bertil Fiskesjö (c) beklagade att man inte hade kunnat ena sig om att ändra valdag till våren.Detta kunde medföra "bekymmersamma övergångsproblem". I övrigt var han positiv tillutredningens förslag och ansåg att övriga problem med rambeslutsmodellen kunde man lättkomma till rätta med.105

Jan Bergqvist (s) ansåg att rambeslutsmodellen ledde till att riksdagen kunde komma ifrån attbli "slav under småsakernas tyranni", och att riksdagens budgetbehandling nu kunde inriktasig på långsiktiga frågor. I polemik med Bengt Hurtig anförde han att "de farhågor som iblandyppas om att finansutskottet skulle breda ut sig över hela riksdagsarbetet som en bläckfiskmed väldiga armar tror jag inte bara är överdrivna utan också felaktiga". Det blir inte någraspänningar mellan fackutskotten och finansutskotten om "partigrupperna tar ansvar församordning mellan alla utskott".106

Jan Bergqvists allmänt positiva syn på rambeslutsmodellen delades inte av Daniel Tarschys(fp). De hamnade i ett långt och stundtals ganska hårt replikskifte.

Daniel Tarschys anförde att det var i alla avseenden "ett djupt otillräckligt förslag".Framförallt varnade han för det olyckliga i att inte införa vårval, vilket kommer att leda tillforcerad behandling av budgeten under valår. Han beklagade djupt att finansutskottet inte hadefått en starkare ställning i utredningens förslag och förordade istället den sk

10393/94: KU18: 72-73104Prot. 93/94: 119: 89-91105Prot. 93/94: 119: 91-93106Prot. 93/94: 119: 94-95

paketbeslutsmodellen speciellt "med tanke på det prekära läge som statsfinanserna befinnersig i".

Att komma till rätta med budgetunderskottet kräver "en utomordentlig mognad, beslutsamhetoch klokhet av denna riksdag". "Det är nödvändigt att se till att budgetpolitiken blirkonsistent, att förhindra att den rämnar i sina olika beståndsdelar. Jag tror att man kan sägaatt vi under de år som har gått sedan utskottsreformen infördes för 23 år sedan har klarat ossganska väl. det har inte inträffat stora olyckor i riksdagsbehandlingen avbudgetpropositionen. det är, om man får tillåta sig uttrycket, mera tur än skicklighet. Det kanmycket väl inträffa att vi under kommande år hamnar i det läget att utskottens oberoende ifråga om budgetbehandlingen leder till djupt inkonsistenta budgetbeslut."

Jan Bergqvist replikerade att med fyra åriga mandatperioder kommer valår med regeringskiftenatt inträffa ganska sällan. Det blir ju inte regeringskifte varje val. Det torde då inte vara någotstörre problem med att budgeten inte blir färdig förrän i januari. Det förekommer ju i andraländer. Han höll inte med Daniel Tarschys om att finansutskottet ytterligare borde stärkas."Saneringen av statsfinanserna kan aldrig klaras om man inte får med sig en majoritet avpartigrupperna i riksdagen. Därför är det avgörande att partigrupperna samordnar sittarbete i fackutskott och finansutskott och är beredda till att medverka till en sund ekonomi."

Daniel Tarschys menade att man inte kan lita på att partigrupperna alltid fungerar väl, vilkethan hade "närliggande exempel" på. Man måste utforma författningen även för detta.Utredningens förslag var inte tillräckligt för att se till att en nödvändig samordning avbudgetens alla delar kunde ske.

Jan Bergqvist ansåg att Daniel Tarschys hade en alltför pessimistisk syn på utredningensförslag. Han menade att det föreslagna systemet viss borgade för en "bra samordning mellanfackutskott och finansutskott. --- Hur vi skall få handlingskraftiga regeringar om det inteskapas klara majoritetsförhållanden är ett annat problem. Det löser man inte på något sättgenom att skapa speciella maktbefogenheter åt finansutskottet."

Replikskiftet avslutade med att Daniel Tarshys ånyo varnade för att situationer kan uppkommadär det parlamentariska läget är oroligt: "Jag vill dock betona att vi måste utformabudgetprocessen i riksdagen så att den inte bara tål vackert väder och lägen där partiernafungerar och håller ihop, där utskotten är lojala och där det samlade resultatet blirnågorlunda korrekt i förhållande till regeringens intentioner. Budgetprocessen måste ocksåtåla mer turbulenta parlamentariska lägen, där det kan vara fråga om betydande oenighet,upphetsning och strid om olika komponenter i regeringens politik." 107

Övriga debattörer tog inte upp frågan om rambeslutsmodellen mer än att i allmänna ordalaguttrycka en allmänt positiv hållning till den. Utskottets hemställan angåenderambeslutsmodellen godkändes av riksdagen. I voteringen om Bengt Hurtigs yrkanden fickvänsterpartiet endast med sig en centerpartist.108

107Prot. 93/94: 119: 96-99108Prot. 93/94: 119: 99-105 Däremot blev det debatt om utredningens förslag att i princip fördubbla Riksdagensrevisorers resurser. (94/94: TK1: 109-133) Utredningen motiverade detta med riksdagens utskott borde få merresurser för uppföljning och utvärdering. Utskotten skulle då kunna använda Riksdagens revisorers tjänster ochutredningskapacitet. Detta skulle onekligen ha ökat riksdagens möjligheter att få ett bättre, av regeringenoberoende, underlag för beslut. En socialdemokratisk motion (93/94: K30) avstyrkte dock detta förslag och

I den andra debatten (16 november 1994) upprepade Kenneth Kvist (v) sitt partis kritik motrambeslutsmodellen när det gällde finansutskottets befogenheter. Makten centraliserades tillfinansutskottet vilket är demokratiskt tvivelaktigt. "Det blir alltför få människor som har denegentliga beslutsbefogenheten när det gäller de ekonomiska frågorna." Han menade attsystemet ändå borde genomföras och hoppades att hans farhågor inte besannades i praktiken,Han förordade att en kritisk granskning borde göras när systemet har fungerat en tid.109

Peter Eriksson (mp) var även han kritisk mot att kalenderårsbudget infördes utan vårval.Speciellt då en nyvald regering både är en minoritets- och koalitionsregering ärbudgetprocessens tidsplan orealistisk. "Det vet naturligtvis alla om, men ändå skall vi nu fattaett belsut som ingen egentligen vill ha." Finansutskottets i praktiken överordnade ställningtyckte han "principiellt är ganska tvivelaktigt". Han tog även upp frågan om riksdagensutgiftsdrivande roll och menade att det inte finns något empiriskt stöd för ett sådant påstående.Han avslutade med att säga att det är problematiskt att "regeringen ges en större maktställningpå bekostnad av riksdagen". Då riksdagens makt kan i praktiken minska ganska väsentligtförordade även han en utvärdering av systemet efter några år.110

Birger Hagård (m) beklagade att vårval inte hade genomförts och avslutade med att tllstyrkatankarna om en utvärdering av systemet. "Då är vi väl inte sämre damer och herrar än att vikan ändra oss och fatta de nya beslut som kan erfordras".111

Ingen votering begärdes i kammaren vid det andra beslutstillfället.

Utgiftsområdenas slutgiltiga utformande

Utgiftsområdena

Konstititutionsutskottet återkom i februari 1996 med ett betänkande över ett förslag från enarbetsgrupp inom Talmanskonferensen angående reviderat förslag till indelning avutgiftsområdena. Den största förändringen i arbetsgruppens förslag var ett införande av ett nyttutgiftsområde, nämligen det för avgiften till EU.

Arbetsgruppens gjorde endast detaljjusteringar av utredningens utkast. De viktigaste varföljande: Utgiftsområde 6, Totalförsvar och internationell säkerhet, föreslogs bli ett renodlatutgiftsområde för försvaret. Arbetsgruppen föreslog att anslagen för FN-styrkorna, SIPRI,OSSE, Utrikespolitiska institutet samt övriga anslag för nedrustning och säkerhetspolitiskafrågor borde inrymmas i utgiftsområde 5, Utrikesförvaltning och internationell samverkan.112

förordade vidare utredning i ärendet istället. Denna motion fick gehör hos utskottet, varför endast en mindreförstärkning av Riksdagens revisorers resurser förordades. Ingvar Svensson (kds) beklagade detta. (Trots atthan inte hade inlämnat en reservation eller särskilt yttrande.) I detta instämde riksdagsrevisoren AlfWennerfors (m), men yrkade ändå bifall då viss förstärkning av resurserna ändå förordades av utskottet.Författaren har inte kontrollerat riksdagens beslutsprotokoll, men en välgrundad gissning torde vara att dencenterpartist som stödde vänsterpartiet i voteringen var Birgitta Hambreaus. (Prot. 93/94: 119: 106)109Prot. 93/94: 23: 3-4110Prot. 93/94: 23: 4-5111Prot. 93/94: 23: 5-6112Onekligen ger det ett lätt komiskt intryck att ha ett anslag som rör nedrustning under utgiftsområdet förförsvar.

Alla anslag som rörde Posten och Telia samlades inom utgiftsområde 22, Kommunikationer.Anslagen för Strålskyddsinstitutet och Kärnkraftsinspektionen flyttades från utgiftsområde 21,Energi och lades under utgiftsområde 20, Allmän natur- och miljövård. Bostadsbidragetflyttades till utgiftsområde 18, Samhällsplanering och bostadsförsörjning för att helabostadspolitiken ska kunna beredas i ett sammanhang.113

KU gjorde en enda, mycket omdiskuterad, ändring i arbetsgruppens förslag. KU ansåg attanslaget för FN-styrkorna borde vara i utgiftsområde 6, Totalförsvar. Anledningen var attFörsvarsutskottet tidigare hade uttalat sig för att anslaget borde ligga underFörsvarsdepartementets huvudtitel istället för Utrikesdepartementets huvudtitel. Utskottetavslog en motion från Peter Eriksson (mp) om att anslaget för turistfrågor borde föras in underutgiftsområdet för kulturfrågor (nr 17) och inte under utgiftsområdet för näringspolitik (nr 24).Utskottet menade att detta var en gränsdragningsfråga men ansåg inte att en flyttning varbefogad då turistnäringen betyder så mycket för Sveriges ekonomi.114

Utskottsindelningen

Arbetsgruppen menade, till skillnad från utredningen, att utskottsindelning inte borde ändras.Enligt arbetsgruppen blev det svårt att förutsäga vilka effekter den nya budgetprocessen komatt ha på riksdagsarbetet. Det låg ett egenvärde i att utskotten kunde behålla sina gamlaberedningsområden. En utredning borde göras om konsekvenserna för utskottets arbete närsystemet fungerat en tid.

Uppdelning av utgiftsområdena på utskotten gjordes enligt följande:

Beredande utskott Utgiftsområde

Konstitutionsutskottet 1. Rikets styrelse

Finansutskottet 2. Samhällsekonomi och förvaltning25. Allmänna bidrag till kommuner26. Statsskuldsräntor m.m.27. Avgiften till Europeiska gemenskaperna

Skatteutskottet 3. Skatteförvaltning och uppbörd

Justitieutskottet 4. Rättsväsen

Utrikesutskottet 5. Utrikesförvaltning och internationell samverkan7. Internationellt bistånd

Försvarsutskottet 6. Totalförsvar

11395/96: KU 21: 4 När det gäller anslaget till Strålskyddsinstitutet och Kärnkraftsinspektionen kan man anaen vilja från riksdagens sida att låta inspektörerna av kärnkraften få en friare ställning gentemot det övriga"energipolitiska komplexet"11495/96: KU 21: 5-6 Motionen: 95/96: K13, Försvarsutskottets betänkande: FöU1:22 Observera attmoderaterna agerade konsekvent i både KU och FöU. Moderaterna reserverade sig även i FöU.

Socialutskottet 9. Hälsovård, sjukvård och social omsorg

Socialförsäkrings- 8. Invandrare och flyktingarutskottet 10. Ek. trygghet vid ålderdom

11. Ek. trygghet vid sjukdom och handikapp12. Ek. trygghet för familjer och barn

Arbetsmarknadsutskottet 13. Ek. trygghet vid arbetslöshet14. Arbetsmarknad och arbetsliv

Utbildningsutskottet 15. Ek. trygghet under studier16. Utbildning och universitetsforskning

Kulturutskottet 17. Kultur, media, trossamfund och fritid

Bostadsutskottet 18. Samhällsplanering, bostadsförsörjning och byggande19. regional utjämning och utveckling

Jordbruksutskottet 20. Allmän miljö- och naturvård23. Jord- och skogsbruk, fiske med anslutande näringar

Näringsutskottet 21. Energi24. Näringsliv

Trafikutskottet 22. Kommunikationer

Lagutskottet Ej budgetberedande

Utskottet tillstyrkte denna uppdelning.115

Reservationer och särskilda yttranden

Moderaterna menade i en reservation att bakom arbetsgruppens låg en överenskommelsemellan partierna där kompromisser i många frågor har gjorts. Under utskottsbehandlingenfrångicks denna överenskommelse när det gäller anslaget för FN-styrkorna. Då uppgörelsen idenna del hade brutits ansåg moderaterna att uppgörelsen hade brutits i sin helhet, varför deyrkade avslag på förslaget i sin helhet. Miljöpartiets ledamot, Peter Eriksson, yrkade i enreservation bifall på sin egen motion.116

Riksdagsdebatten

I kammaren blev det en hård debatt mellan Birger Hagård (m) och Kurt Ove Johansson (s) omutskottets förslag att lägga anslaget till FN-styrkorna under totalsförsvarets utgiftsområde.Birger Hagård menade att majoritetens uppträdande i utskottet (som han kallade en "kupp")förvärrade samarbetsklimatet i riksdagen och frågade retoriskt om man i fortsättningen kan lita

11595/96: KU 21: 6-911695/96: KU 21: 12

på uppgörelser mellan gruppledare, arbetsgrupper och medlemmar i talmanskonferensen. Hanyrkade avslag på hela utskottets förslag.

Kurt Ove Johansson menade att Birger Hagård inte debatterade frågan i sak. Att yrka påavslag på hela förslaget bara för att utskottet hade ändrat i en detalj i arbetsgruppens förslagvar en överreaktion. "Detta är en minst sagt märklig reaktion, som får väl skriva på kontotdåligt morgonhumör vid den tidpunkt då den aktuella frågan behandlades." Birger Hagårdreplikerade att ett sakskäl för att ha kvar anslaget under utrikesutskottets utgiftsområde var attutrikesutskottet beredde frågor om internationella åtaganden. Om det beslutas ominternationella åtaganden kunde situationen uppkomma att man "...får ringa till Eksjö eller tillBoden och säga: Vi har inte pengar så det räcker, vi får nog lägga ned några regementen".Birger Hagård menade att socialdemokraterna hade "svikit" genom att ändra sig iutskottsbehandlingen. Kurt Ove Johansson hänvisade till ett nyligen timat ärende i KU därsamtliga moderata ledamöter hade motionerat mot ett förslag angående reseersättningar förriksdagens ledamöter som hade tagits fram i full politisk enighet. Det var då djupt inkonsekventav moderaterna att reagera som de gjorde i detta ärende och rekommenderade Birger Hagårdatt "...gå upp på sin studiekammare, dra en våt filt över huvudet och tänka igenom sininkonsekvens".117

Peter Eriksson och Ewa Larsson (mp) argumenterade till förmån för Peter Erikssons motion.Peter Eriksson menade att en ordning där turistfrågorna bereds av näringsutskottet leder till"...att framhäva det rena krämarperspektivet som det enda och övergripande...". Kurt OveJohansson replikerade att det kan finnas många skäl för att låta turistfrågor beredas avkulturutskottet, men att det är rimligare att näringsutskottet bereder frågorna.118

I voteringen röstade alla partier utom moderaterna för att bifalla utskottets förslag angåendeutgiftsområden. Miljöpartiet stöddes av 7 vänsterpartister i voteringen angående PeterErikssons motion.119

117Prot 95/96: 59: 101-105118Prot 95/96: 59: 102, 106119Prot 95/96: 59: 133-134

Att lära sig att prioritera

"De debatter som olika utskott för här ikammaren visar konkret det orimliga i denillistiga ordning som nyliberala teoretiker listatut och som sedan regeringen och dessvärreriksdagen okritiskt har anammat."

Kenneth Kvist

Rambeslutsmodellens huvudrag

Det är nu dags att sammanfatta våra intryck av den nya budgetprocessen. Är det en "illistigordning" som marginaliserar riksdagen eller är det "ett djup otillräckligt" system som intetillräckligt stramar upp riksdagens behandling av budgeten?

Låt oss sammanfatta de stora dragen för att besvara min övergripande fråga: I vad harförändringarna på budgetprocessens område under 1990-talet bestått?

1. Budgetpropositionen avlämnas vid ett tillfälle och omfattar större delen av denstatliga sektorns område.

Tidigare har regeringen endast lämnat en "3/4 - proposition" i januari. Många viktiga delar avregeringens ekonomiska politik har prövats i kompletteringspropositionen under maj och juni.Regeringen har även avlämnat anslagspropositioner vid andra tillfällen. Nu ska endast enbudgetproposition avlämnas för att riksdagen ska kunna pröva olika delar av den statligaverksamheten mot varandra. I budgetpropositionen redovisas hela statens verksamhet samtstörre delen av socialförsäkringssystemen.

2. Indelningen i utgiftsområden

Budgetens olika delar är indelad i 27 utgiftsområden istället för i departementsvisa huvudtitlar.Inget utgiftsområde är uppsplittrat på flera utskott till skillnad från tidigare då mångadepartements huvudtitlar uppsplittrades och bereddes av två eller fler olika utskott. Varjeutgiftsområde utgör en ram som tillsammans bildar budgetens utgiftstak.

3. Fackutskottens förändrade roll

Varje utskott bereder storleken på sin(a) ram(ar). Yttranden över ramarna samt preliminärfördelning av anslag inom ramarna skickas till finansutskottet som lämnar förslag till riksdagenom varje rams storlek. Det är alltså finansutskottet som har det sista ordet om storleken påvarje ram som fackutskotten har.

Efter det att riksdagen har beslutat om ram för varje utgiftsområde bereder fackutskottenfrågan om anslagsfördelningen inom varje ram och lämnar betänkande över detta till riksdagen.Fackutskotten är då bunden av de ramar som tidigare har fastlagts och även bunden av reglerför hur utskottet får omfördela mellan anslag inom ramen.

4. Finansutskottets starkare ställning

Fackutskottsprincipen har delvis brutits då finansutskottet har rätt att föreslå en annan storlekpå andras utskotts ramar. I "krissituationer" har t.o.m. finansutskottet rätt att bereda ärendenom enskilda anslag även om ärendet ska behandlas av ett annat utskott.

5. Ändrade spelregler för oppositionen

Oppositionen måste lägga motioner i form av heltäckande paket för varje ram för att kunnaställas mot regeringens förslagspaket. Detta tvingar oppositionen att utarbeta egna heltäckandeförslag till statsbudget där partiernas prioriteringar tydligt syns.

6. Budgetprocessens förändrade tidsplan

Både tidpunkten mellan budgetpropositionens avlämnande och själva beredningstiden ärkraftigt förkortad. Detta har skett genom en uppdelning av riksdagsåret: hösten ägnas åtbudgetpropositionen, våren åt lagstiftnings- och andra beslutsärenden.

7. En nytillträdd regerings minimala tid för påverkan av sin första budget.

Genom omläggningen till kalenderårsbudgetar med bibehållet höstval lägger en nytillträddregering fram en budget som är framtagen av den gamla regeringen. Den knappa tid somförflyter mellan regeringsbildning och budgetpropositionens avlämnande lämnar föga utrymmeför påverkan av budgetens utformning.

Rambeslutsmodellen kan ses som ett system med tre nivåer. Först lägger riksdagen en totalramför tre år framåt, sedan läggs en totalram för varje år med en ram för varje utgiftsområde.Riksdagen har då att ta ställning till hur man ska fördela utgifterna på varje budgetår, på varjeram och till sist fördelning av anslagen inom varje ram.120

Maktbalansen mellan riksdag och regering

Huvudfrågan för min uppsats var hur detta har påverkat riksdagens och regeringens makt påbudgetregleringens område? Som jag tidigare har nämnt finns det alltid en viss maktbalansmellan parlament och regering, även i länder där parlamentarism tillämpas. Om parlamentet harstora friheter att ändra i regeringens förslag ligger ju onekligen en stor makt hos parlamentet,en makt som de enligt de parlamentaristiska principerna redan ska ha överlåtit till regeringen,maktöverlåtelsedoktrinen. USA och Storbritannien har nämnts som två ytterligheter på dennaglidande skala med Sverige någonstans mittemellan. Vad har då hänt i och med genomförandetav rambeslutsmodellen?

I princip har riksdagen inte beskurits i sin rätt att ändra i regeringens förslag. Ingeninskränkning har skett i riksdagens rätt att ändra varje enskilt anslag. Däremot måste riksdageni inledningsskedet lägga band på sig genom att fastställa ett utgiftstak och tak för alla ramar förrespektive utgiftsområde. I systemet finns fortfarande möjlighet att ändra i regeringens förslag,

120Den läsare som läser sina fotnötter kanske undrar hur den nya budgetprocessen får för resultat i det indexsom presenterades i Molander 1993? Jo, Sverige höjde sig från index 20,7 till 57,7. EU medlet 1992 låg på39,8. En avsevärd förbättring således. (Intervju med Per Molander i R&D 26/96)

men detta kräver att både berört fackutskott och finansutskottet är överens om detta och att dekan finna andra ramar och anslag att skär ner på. Till skillnad från förr har riksdagen tvingatsprioritera.

Vi kunde i och för sig har slutat där i vår analys, men verkligheten är lite mer komplicerad änså. I de två andra länders budgetprocesser, USA:s och Storbritanniens, som vi tidigare harberört finns inte det problem som finns i Sveriges författning, nämligen minoritetsregeringensställning. I USA:s författning är detta problem "bortdefinierat" i och med att presidentet intebehöver åtnjuta kongressens förtroende. USA:s president tillhör i och för sig alltid ett av de tvåstora partierna, men konstitutionen bygger inte på ett starkt parlamentariskt partiväsende somSveriges, Storbritanniens och andra parlamentariska författningar gör. Det är väl känt att någotsådant som en minoritetsregering kan per definition (nåja) inte finnas i Storbritannien. Därförkan man ju också hävda att parlamentets inflytande på budgetens utformning inte behöver varaså stort. Annorlunda är det i Sverige där minoritetsregeringar nästan är regel snarare änundantag. Regeringen måste gå till ett eller flera andra partier för att få gehör för sinbudgetpolitik. Detta måste ske genom överenskommelser mellan regeringens och något annatpartis riksdagsgrupper.

Låt oss titta på en minoritetsregerings möjligheter och maktställning i den gamla modellen. Därvar det tämligen simpelt. En minoritetsregering hade att hitta en lämplig samarbetspartner förvart och ett av de ca 700 anslagen som ingick i statsbudgeten. Denna partner kunde alltså varaolika, för olika delar av budgeten. I den nya rambeslutsmodellen måste en sådan partner hittasför varje ram, dvs ett ganska stort område av politiken, något som är definitivt svårare. Mendet är fortfarande så att majoritetskonstellationerna kan se annorlunda ut för varjeutgiftsområde.

Regeringen kan också undvika att förhandla sig fram till majoritetskonstellationer utan kallträkna med att oppositionen inte förmår ena sig om ett gemensamt motförslag. Enmajoritetskonstellation innebär ju alltid ett mindre eller större mått av kompromissande somman vill undvika. Detta gällde i den gamla modellen för varje anslag, men nu för varje ram.Man måste inte få majoritet i riksdagen för sitt förslag, man måste få flest antal avlagda röster.

Detta är dock ett högt spel. Detta spel kan endast spelas om alla partier röstar efter sinövertygelse och inte röstar enbart för att fälla regeringens förslag. Huruvida regeringen kanspela så högt beror också hur regeringens förslag ligger i förhållande till de olikaoppositionspartiernas. Om regeringens förslag ligger på en "mellannivå" medan oppositionen ärsplittrad och föredrar olika olika "extremer" är ju sannolikheten liten för att oppositionen skakunna ena sig. När det gäller budgetpolitik går ju skiljelinjerna nästan alltid efter storleken pårespektive anslag. Om regeringens förslag är det lägsta förslaget för en viss utgift är ju chansenstor att oppositionen inom sig kan kompromissa sig fram till en utgiftsnivå som ligger högre änregeringens.

Jaha, och vad har denna teoretiska utläggning för relevans i svensk politik då?

Till det svenska politiska livets grundläggande fakta hör att höger-vänster dimensionen ipolitiken spelar en avgörande roll för partibildning, röstbeteende och koalitionsbyggande iriksdagen. Inga andra faktorer exempelvis regionala spänningar eller religionstillhörighet har

tillnärmelsevis ett lika starkt inflytande på människors politiska beteenden.121 Så är det också iattityden till statens utgifter. Partier till vänster tenderar att förespråka en högre nivå på statensutgifter än partier till höger gör.

Som vi tidigare har nämnt kan en minoritetsregering välja att inte leta en koalitionspartner föratt undvika att behöva kompromissa i sin politik. Detta kräver att man lägger något slags"mittenförslag". För svensk politik gäller det alltså att en minoritetsregering som inte har sinbas i något av riksdagens partier som ligger längst till höger eller längst till vänster har ipraktiken fått en kraftigt ökad makt.

I den gamla modellen gällde det att oppositionen till höger och oppositionen till vänster kundeena sig om ett enstaka anslag bland ca 700 för att kunna avslå regeringens förslag. Att dettakunde ske var inte otänkbart.122 Men, då varje utgiftsområde är så konstruerat att höger-vänster dimensionen alltid är avgörande för storleken på, och anslagsfördelningen inom varjeanslag, är denna chans numera minimal. Detta kräver att partier längst till vänster ochlängst till höger ska kunna ena sig om ett helt område inom politiken, vilket är mycketosannolikt.

Ett exempel från den förra mandatperioden är ju Ny Demokratis agerande. De uppträddeprecis så som författningen inte utgår ifrån att man uppträder. Vid en votering omvårdnadsbidraget röstade nyd emot den borgerliga regeringens förslag med motiveringen att deville protestera mot att den borgerliga regeringen använde "hoppande majoriteter" enligt detgamla sättet att votera om de olika anslagen i budgeten. Ny Demokrati använde detta som ettexplicit hot mot regeringen för att förmå regeringen att göra upp med Ny Demokrati istället förmed socialdemokraterna i vissa frågor. Den borgerliga regeringen "spelade högt" såsombeskrivits ovan, ty de visste att deras förslag i princip alltid låg i den "mellanposition" somkrävs. Hade rambeslutsmodellen varit införd under den borgerliga mandatperioden hade de heltkunnat ignorera Ny Demokrati. Chansen att partiet enbart för att fälla regeringen skulle röstaför en politik de inte trodde på hade då varit minimal då riksdagen tar ställning varjeutgiftsområde i sin helhet. De kunde dock "kosta på sig" att ge den borgerliga regeringen en"påminellse om sin existens" genom att rösta ned dem i en för den borgerliga regeringenspolitiskt viktig fråga (men finansiellt av mindre omfattning).

För en minoritetsregering som har sin bas i något parti längst till vänster eller längst till högerär situationen mer prekär. Där finns det alltid chansen att partierna på andra flanken kan ena sigom motförslag till regeringen. En sådan minoritetsregering är dock i svensk politisk historiamycket ovanlig.123

121Detta torde vara ett av den svenska statsvetenskapens säkrast belagda påståenden. För de som trorannorlunda rekommenderas Esaiasson - Holmberg 1996 eller snart sagt vilken bok som helst som har kommitfram som ett resultat av attityd- och andra undersökningar gjorda vid Statsvetenskapliga institutionen vidGöteborgs universitet i dessa frågor. Det torde vara välbekant för alla läsare att höger-vänster dimensionenspelar en något underordnad roll för politiskt beteende i länder som exempelvis Canada, Irland, eller Israel.122Synen på tex vissa delar av biståndspolitiken, flyktingpolitiken och handikappolitiken följer inte höger-vänsterskalan där vänsterpartiet och mittenpartierna ofta har mer gemensamt än vad de har medsocialdemokraterna.123Den senaste regeringen av sådan typ torde vara Arvid Lindmans ministär efter "kosackvalet" 1928. Man kankanske fråga sig hur liten en minoritetsregering som har sin bas i mitten egentligen kan vara. Enligtförfattarens mening kan denna vara hur liten som helst. Vi har ju faktiskt haft en folkpartiministär 1979 somtillkom på grund av att moderaternas och centerns träta om bla kärnkraften, men inget av de partierna villebilda regering med socialdemokraterna. En sådan folkpartiministär hade faktiskt enligt rambeslutsmodellen

Resultat

Mina slutsatser blir alltså att maktbalansen mellan riksdag och regering formellt inte harändrats. I praktiken har dock riksdagen minskat sina möjligheter att ändra i regeringensbeslut, då riksdagen sätter en begränsning på sig själv genom att fastställa ramar för varjeutgiftsområde. Inom ramarna måste prioriteringar göras. Genom rambeslutsmodellen har enminoritetsregering som inte har sin bas i något av riksdagens partier som ligger längsttill höger eller längst till vänster fått en mycket lättare parlamentarisk ställning ochdärigenom ökat sin makt.

Övriga grunddrag

Vi har då analyserat huvudfrågan i min uppsats, exekutiv kontra legisativ dominans. Men vi harfortfarande kvar frågan om hur budgetregleringens karaktär i övrigt har ändrats. Jag angav,förutom exekutiv kontra legislativ dominans, följande områden att studera: graden avcentralisering, budgetens utformning, grad av inriktningsbeslut i början av budgetprocessen,grad av öppenhet mot medborgare och organisationer samt hur anslag till verksamhetprövas. Låt oss säga några ord om dess områden.

Grad av centralisering, "top-down" eller "bottom-up" budgetering

Det är utan tvekan så att "top-down" perspektivet har ersatt "bottom-up" perspektivet.Rambeslutsmodellen innebär att finansutskottet har det avgörande inflytandet på ramarna för

och det svenska politiska landskapets karaktär haft större möjligheter att överleva på samma sätt som C.G.Ekmans två beryktade ministärer, då denna mittenposition utnyttjades till max under minoritets- ochutskottsparlamentarismen under 20- och 30-talen. Den mer analytiskt inriktade läsaren kanske undrar hur detär med andrapreferenser i riksdagens sätt att fatta beslut? Om det är så att alla partier har sammaandrapreferens borde ju demokratisk vän av ordning mena att denna gemensamma andrapreferens borde blibeslutet. På så vis får ju alla åtminstone "nästan" vad de vill ha istället för att de flesta är djupt missnöjda.Exempelvis:

Parti m fp c kd s v mp1 m fp c kd s v mp2 c c c c c c c3 övriga förslag...

När man har många olika förslag och många olika fraktioner finns ju principen om att man tillämpar ett sk"Borda-count", dvs att man tilldelar första alternativet 7 poäng, andraalternativet 6 poäng osv. I detta falletskulle det innebära att centerns förslag skulle vinna. Nu finns det ju ett annat system för att lösa dettaproblemet, nämligen ett kontrapropositionsvoteringssystem. som riksdagen använder. ("Rak" omröstninganvänds alltså ej.) För de som hellre vill använda sporttermer innebär detta ett "cup"-system. Ponera attregeringens förslag (s) är huvudförslag och att alla inblandande vet att de föredrar centerns förslag i andrahand efter sitt eget. Om alla röstade efter sin förstapreferens skulle moderaternas (det näst största partiet)förslag ställas mot regeringens i huvudvotering och regeringens skulle vinna. Så sker också i riksdagen, ty mantaktikröstar inte. Moderaterna och alla andra partier större än centern skulle kunna ägna sig åt taktikröstninggenom att rösta fram centerns förslag i huvudvotering, dvs rösta ner sina egna förslag. I valet mellanregeringens och centerns förslag skulle då riksdagsmajoriteten välja centerns förslag. I riksdagen ägnar mansig dock inte åt sådana "fula" saker, men votering begärs ändå alltid för att man i protokollet ska kunna läsahur partierna har röstat. I de fall vänsterpartiets förslag står mot miljöpartiets avstår alla andra partier i denvoteringen, artigt nog. De andra partierna redovisar alltså inte hur de ställer sig till de förslagen. Man kan ju ioch för sig fråga sig varför riksdagen inte använder rak omröstning i så fall.

de övriga utskottens utgifter. Dessa ramar sätts i den första halvan av budgetprocessen och fårinte överskridas.

Grad av öppenhet mot medborgare och organisationer

I detta har ingen förändring skett. Överhuvudtaget kan man säga att Sverige (och USA till vissdel) har en mycket öppen budgetprocess. Regering och riksdag offentliggör en stor del av sittbeslutsunderlag i form av SOU:s och Departmensskrivelser. Budgetpropositionen är en digerlunta med mycket detaljinformation (nästan för mycket enligt vissa) och utförliga redovisningarfrån regeringens sida om synen på det ekonomiska läget och motiv för varje område avpolitiken. Läckor från regeringens arbete flera veckor innan budgetpropositionens avlämnandeär legio. En motsats är Storbritanniens budgetproposition som förbereds under störstasekretess.124

Budgetens utformning

En viktig del av rambeslutsmodellens införande har varit att förändra budgetens utformning.Budgeten är numera indelad i "politikområden" i 27 utgiftsområden. Man kan säga attbudgetens utformning har gått från förvaltningsstyrd uppställning till politikstyrd uppställning.Man har försökt definiera olika politiskt viktiga, någorlunda logiskt sammhållna, områden frånatt uppställt de olika departementens kostnader, som i flera fall inrymmer frågor av olikakaraktär. En fördel med detta är att medborgarna lättare kan avläsa om politikerna prioriterartex "familjepolitik" framför "sjukvården" då dessa numera är i olika utgiftsområden men ärunder samma departement, socialdepartementet.

Grad av inriktningsbeslut i början av budgetprocessen

Onekligen är detta en av de största förändringarna av budgetprocessen. Genom beslut omutgiftstak och ramar tvingas riksdagen att ta de stora, svåra frågorna först och prioritera bredapolitikområden mot varandra. Tidigare var incitamenten till prioritering små och mer inriktadpå detaljanslag snarare än breda inriktingar. Rambeslutsmodellen kan inte bara ses ha trenivåer, den kan också ses som en "tratt" där riksdagen tar stora beslut först och sedan detaljer.I den gamla beslutsmodellen radades ca 700 detaljer upp på en rad och ställning togs till varoch en.

Hur anslag till verksamhet prövas

I utredningen förordas starkt att utskottsbehandlingen ska gå hand i hand med den statligaförvaltningens sk resultatstyrning. Detta innebär att utskotten i högre grad ska utvärderingaroch revisionsrapporter som underlag för sina beslut. Hur sådana underlag i högre grad kommeratt användas i regeringens budgetproposition och riksdagens egna beslutsunderlag fårframtiden utvisa.125

124Se Hanson-Walles 1990125Utredningen förordade som redan har nämnts en kraftig förstärkning av riksdagens revisorer för attutskotten skulle få bättre beslutsunderlag. Riksdagens revisorer skulle i samarbete med utskotten ägna sig åt"politisk revision" av statens verksamhet. Riksdagen skulle alltså ha större egna resurser för att belysa denstatliga verksamheten, något som påverkar riksdagens makt att kunna ändra i regeringens förslag. Nu blevdenna förstärkning av Riksdagens revisorer inte av. Resultatstyrningsmodellen inom den statliga förvaltningenhar inte fungerat såsom de var tänkt i de stolta planerna. Omdömena om den är högst varierande. Läsaren får

I varje forskningsuppgift gäller det att ställa rätt frågor. Ibland kommer det dock upp svar påfrågor man inte ställt sig, antingen på grund av att man har förbisett deras relevans eller att manhar upptäckt något som inte tidigare varit medveten om. Jag tidigare nämnt dem men deförtjänar sin egen utläggning.

Finansutskottets starkare ställning

Inom den svenska riksdagen har finansutskottet fram tills nu formellt haft en likvärdig ställningsom de andra utskotten. Det har redan sedan tidigare varit ett av riksdagens mest prestigefylldautskott och samlat de tyngsta namnen från varje parti och således varit ett informelltmaktcentra. I den nya budgetprocessen ges dock finansutskottet en särställning. Det ärfinansutskottet som har det sista ordet när det gäller storleken på fackutskottens ramar ochfinansutskottet kan i vissa fall lägga fram förslag som berör andra utskottsberedningsområde.Detta innebär ett frångående från fackutskottsprincipen. Det innebär också att vissariksdagsmän får mer formellt får mer makt än andra, då deras ord väger tyngre i fastställandetav ramarna än andra riksdagsmän. Finansutskottets representanter i varje partigrupp blir "firstamong equals."

En nytillträdd regerings små möjligheter att påverka budgeten

En nytillträdd regering lägger fram sin första budget ca 2 veckor efter regeringsbildningen. Dehar alltså i praktiken att lägga fram den gamla regeringens budget. Förutom att det måstekännas djupt otillfredsställande av regeringens ledamöter att lägga fram en sådan budget, lederdetta till flera praktiska och politiska problem. För det första blir det en underlig situation somregeringens finansminister ställs inför i den första finansdebatten. Ska finansministern försvaraen budget han rimligtvis inte kan stå för? Ett ytterligare problem ställs regeringensriksdagsgrupp inför. I utskottsförhandlingarna har ju den nya majoriteten fritt fram att ändra iregeringens förslag. Detta kräver dock att riksdagsledamöterna har det beslutsunderlag somkrävs. Har man bara konsekvensanalyser av den förra regeringens förslag och intekonsekvensanalyser av sina egna förslag är det mycket svårt att fatta beslut. Detta gällerspeciellt då riksdagens utredningensresurser för detta är mycket små jämfört medregeringskansliet. En mycket möjlig lösning av detta kan dock vara att den nya regeringen låterregeringskansliet "informellt" stödja den nya majoritetens riksdagsledamöter med underlag förbeslut. Undersökningar av riksdagsledamöternas kontakter med regeringen bekräftar detta.126

Vårpropositionen ger dock utrymme för regeringen att ändra i den innevarande budgeten.Större ändringar kan det nog av praktiska skäl bli svårare med. Det dröjer alltså ett år innan ennyvald regering kan lägga fram en fullständig budget som de även har medverkat i beredningenav, och ytterligare några månader innan den träder i kraft. Ett val får alltså inte politisk verkanförrän ca 15 månader efter valet! Tidigare fick en ny regering flera månader på sig innan denvar tvungen att lägga fram en budgetproposition som fick effekt ca 9 månader efter valet.Detta skapar problem för det politiska samtalet. Det tar längre tid innan regeringen på allvar

själv döma den efter att ha fördjupat sig i SOU 1997:15, som är en rapport till Förvaltningspolitiskakommissionen. Förvaltningspolitiska kommissionen har även utvärderat den statliga revisionen i SOU 1997: 18Både Riksdagens revisorers roll och resultatstyrningens effekter för den statliga budgetprocessen är såsomtidigare nämnts i denna uppsats ett utmärkt ämne för en annan uppsats.126Esaiasson-Holmberg 1996:267-278

kan börja regera. En ny regering kan i den offentliga retoriken hävda att "det är den förrraregeringens fel" i ett drygt ett år av en fyraårig mandatperiod.

Resultat

Vi kan sammanfatta de viktigaste förändringarna i följande:

1. Centraliseringen har ökat. "Top-down" perspektivet har ersatt "bottom-up"perspektivet.

2. Budgetens utformning har gått från förvaltningsstyrd uppställning till politikstyrduppställning.

3. Riksdagen tvingas att ta de stora frågorna först och prioritera breda politikområdenmot varandra.

4. Finansutskottet har getts en särställning och har ökat sin makt.

5. Vid regeringskifte får en ny regering i princip lägga fram den gamla regeringensbudget. Tidsgapet mellan regeringskifte och påverkan på den ekonomiska politikenökar.

Argument och fakta

Varför har då denna rambeslutsmodell genomförts? Vilka argument och motargument harfunnits? Jag var speciellt intresserad av två olika områden. Dels ville jag vet vad för det finnsför olika författningspolitiska inställningar, vilka uppfattningar om maktbalansen mellanriksdag och regering har förekommit? Det andra jag var intresserad av var public choiceperspektivets eventuella inflytande över motiven, finns det ett sådant?

Utredningens motiv

Utredningens motiv för ett införande av rambeslutsmodellen innehöll inga principiellaöverväganden angående maktbalansen mellan riksdag och regering. De motiv som framhöllshade endast att göra med problem som var riksdagsinterna. Man hänvisade till riksdagensarbetssituation: det saknades ett sammanhållande grepp över utgifterna, arbetsbelastningenunder riksdagsåret var ojämn och arbetet tog lång tid.

Utredningens andra stora motiv var det ekonomiska läget. Budgetunderskottet måste minskasoch då måste riksdagens behandling av budgetpropositionen stramas upp. Utredningenhänvisade inte bara till att budgetunderskottet i sig var dåligt utan även att ett inträde i EMUkunde försvåras om budgetunderskottet fortsatte att växa.127 Enligt utredningen skedde inte ensamtidig avvägning mellan inkomster och utgifter. Den gamla budgetprocessen ledde till attriksdagen inte behövde prioritera. Den kunde alltid välja den lätta vägen och höja ett anslagoch finansiera det genom ökad upplåning. Man måste alltså skapa en budgetprocess som

127Då Sverige vid denna tidpunkt inte ens var medlemmar i EU, kan det kanske tyckas att gå lite långt attförutsätta att vi även skulle vara medlemmar i EMU när (om) detta projekt går igång. Å andra sidan visar judetta att man faktiskt tänker på lång sikt, och det är ju positivt.

tvingar riksdagen att prioritera mellan utgifterna. Man kan bara prioritera om man har enbegränsad summa pengar. För att uppfylla detta valde utredningen att genomförarambeslutsmodellen.

Några resonemang om demokratiska frågor hade faktiskt utredningen när det gällde budgetensom politiskt dokument. Utredningen ville göra budgetpropositionen till ett "kvalitativt" bättresom politiskt beslutsunderlag. Dels genom att göra det komplettare, att större delen av denstatliga sektorns utgifter kommer upp til budgetprövning, dels genom att avlämna endast enbudgetproposition. Endast då kunde riksdagen prioritera på "rationella grunder". På så sättkan riksdagens makt öka genom att riksdagen för bättre överblick över den statligaverksamheten.128

Utredningens motiv för en kalenderårsbudget var dels riksdagsinterna (bättre arbetsrytm) samtrent administrativa (samordning med EU och kommuner, ekonomisk redovisning).

Debatten om förslaget

I Margit Gennsers (m) och Daniel Tarschys (fp) reservation till utredningen märks publicchoice perspektivet tydligt. Politiker ses som individuellt rationella nyttomaximerare som"köper" sin röster av folket. Budgetpolitiken blir "alltför expansiv och insmickrande" dåslutarbetet med budgeten sammanfaller med valrörelsen.

Daniel Tarschys hyser inte stor tilltro till politikernas förmåga att kunna begränsa sinautgiftsåtaganden. "I vissa parlamentariska lägen förefaller det sannolikt att utskottensautonoma ställning i ekonomiska frågor skulle motverka en ansträngningarna att nå fram tillkonsistenta och ansvarsfulla budgetbeslut." Om inte riksdagsledamöterna hålls i schack av ettstarkt finansutskott så befarar han att de kommer att bete sig ansvarslöst och öka statensutgifter. Det kräver "en utomordentlig mognad, beslutsamhet och klokhet av denna riksdag"för att klara av budgetunderskottet. Daniel Tarschys föreslog också den sk yttrandemodellenatt föredra, den där finansutskottet skulle få störst makt.

Även om det hittills "inte inträffat stora olyckor i riksdagsbehandlingen avbudgetpropositionen" så menade han att "budgetprocessen måste ... tåla mer turbulentaparlamentariska lägen, där det kan vara fråga om betydande oenighet, upphetsning och stridom olika komponenter i regeringens politik." Man kan inte lita på den internasammanhållningen i partigrupperna. Även här märks public choice perspektivet - ledamöter ienskilda utskott agerar individuellt rationellt och struntar i "partipiskan".

Daniel Tarschys syn på budgetprocessen är långt ifrån oemotsagd. I motioner frånvänsterpartiet, centerpartiet och socialdemokraterna framträder en helt annan syn på riksdagensroll i budgetprocessen och framför allt finansutskottets makt.

Birgitta Hambreaus menade att "det är finansutskottet uppgift att finna vägar att finansieradet som riksdagen på förslag från fackutskotten beslutat genomföra." Det är endastfackutskotten som har kompetensen på sina sakområden. Finansutskottet ska inte ges ensärställning. Omläggningen av budgetprocessen ser hon som en del av en större projekt,

128Per Molander uttrycker det som så att budgetpropositionen ska vara "...bästa tänkbara tjänstemanna produkt.Syftet är att fördjupa den politiska diskussionen. --- Politiken blir tydligare." R&D 26/96

nämligen EMU. Detta anser vara frukten av "monetaristiska teorier"129 som har skapat högarbetslöshet. Den nya budgetprocessen hindrar riksdagen från att prioritera hög sysselsättning.En icke alltför djärv implicit tolkning torde vara att hon förespråkar en keyenesianskstimulanspolitik som förespråkar offentliga budgetunderskott i konjukturnedgångar. Självahuvudsyftet är alltså helt fel med förslaget.

Sören Lekberg och Lennart Nilsson (s) protesterar mot att finansutskottet ges en starkareställning och vill värna den "enskilde ledamotens" makt. De tillbakavisar också den synen påpolitiker som Daniel Tarschys förfäktar: "Det finns således inte fog för den mytbildning om defolkvaldas ekonomiska lättsinne som företrädesvis odlas i vissa ekonomkretsar." En ännu ickealltför djärv tolkning är att denna "mytbildning" som odlas i "ekonomkretsar" är just publicchoice antaganden om politikernas motiv och ageranden.

Även vänsterpartiet är kritiska till finansutskottets starka ställning. Johan Lönnroth, HansAndersson och Bengt Hurtig poängterar att alla riksdagsmän måste vara lika mycket värda, tydet är riksdagen i sin helhet som är folkets företrädare. Men, de accepterar rambeslutsmodellenunder förutsättning att alla partier åtminstone får en ordinarie representant i finansutskottet.Kenneth Kvist anser att "det blir alltför få människor som har den egentligabeslutsbefogenheten när det gäller de ekonomiska frågorna".

Lars Bäckström och Rolf L. Nilsson ville skydda den enskilde motionärens rätt att få sinmotion behandlad i utskotten samt att få den upp till votering. Detta motiverades med detdemokratiska argumentet att väljarna borde få reda på riksdagens och de olika partiernasställning till sakfrågan.

Bengt Hurtig är även han kritisk till Daniel Tarschys syn på att riksdagen inte förmår föraansvarsfull politik enligt honom är det ageranden av "...marknaden och av riksbank ochregering som lett till en rad felbeslut.".

Om Daniel Tarschys är kritisk mot rambeslutsprocessen från sin "flank" och de nämndapersonerna från vänsterpartiet, socialdemokraterna och centerpartiet på sin kan en "mittenlinje"representeras av socialdemokraten Jan Bergqvist. Enligt honom har finansutskottet den"lagom" starkare ställning som är befogad. Beslutet leder till något mer revolutionerande än en"bra samordning mellan fackutskott och finansutskott". Farhågor från ovannämnda debattörerom finansutskottets ökade makt är "överdrivna" och "felaktiga".

Han hyste stor tilltro till att parlamentarikerna uppträdde ansvarsfullt och utgick ifrån attpartigrupperna tog sitt ansvar. Han menade att problem med majoritetsställningarna i riksdagenoch var just "ett annat problem" och inte löstes av ett ännu starkare finansutskott som DanielTarschys förespråkade.

Resultat

Låt oss nu sammanfatta resultatenn. Den motivbild som utredningen hade. De hade i principtvå motiv: det stora budgetunderskottet, samt riksdagens interna arbetsformer. De framladeen rambeslutsmodell vars konsekvenser borde vid detta laget ha framgått tydligt. 129Detta är fel. De flesta monetarister är av den åsikten att flytande valutor är ekonomiskt mest gynnsamt, inteett fast växelkurssystem på europeisk nivå som EMU är. Hon torde mena att finanspolitiken är styrd avmonetaristisk teori, men det är en annan sak.

I debatten om denna modell framkom följande skiljelinjer:

1. Olika syn på politiker och riksdagens roll i budgetprocessen

Daniel Tarschys och Margita Gennser delar public choice perspektivet syn på politiker somindividuellt rationella nyttomaximerare. De har därför en pessimistisk syn på riksdagensmöjligheter att lägga band på sig och minska sina utgifter och de enskilda riksdagsledamöternasvilja att agera "ansvarsfullt". Denna pessimistiska syn tillbakavisas av Sören Lekberg ochLennart Nilsson som menar att denna syn är kraftigt överdriven.

2. Olika syn på finansutskottets ändrade ställning

Vänsterpartiets debattörer är mycket kritiska mot att finansutskottets ledamöter blir "firstamong equals". Vissa riksdagsledamöter väger alltså tyngre än andra, vilket är demokratisktolyckligt. Å andra sidan menar Daniel Tarschys att finansutskottet borde ha fått en mycketstarkare ställning och litar inte på partipiskan. En mellanposition intager Jan Bergqvist sommenar att den föreslagna modellen är lagom.

I båda dessa frågor finns det debattörer som för fram argument som man kan härledafrån ett public choice perspektiv. Dessa argument står inte oemotsagda.

Alla inblandade höll dock med om utredningens huvudargument för förslaget: det storabudgetunderskottet, samt riksdagens interna arbetsformer. Enda undantaget från detta"paradigm" var Birgitta Hambreaus som i sin motion implicit menade att en sänkning avbudgetunderskottet var felaktigt, alltså var även institutionella förändringar för att minska dettaunderskott felaktigt.

Avslutning

Vidare forskning

Vi har nu kommit till slutet av denna uppsats och jag tycker att det är på sin plats att säganågot om de lösa trådar som ligger och skräpar här och var. Jag hoppas att jag själv ellernågon annan kan ta upp dem i framtiden.

Den första mest akuta frågan torde vara den om vad som sker med budgetprocessen vid valårmed regeringskifte. Kommer riksdagen att välja att skjuta upp budgetens avgörande till januarieller februari? Vad kommer detta att få för konsekvens för statsförvaltningen? Hur kommer enny regering att försöka påverka riksdagen i sin behandling av den första budgetpropositionen?Här ligger många frågor olösta som man borde titta på. När detta skrivs är det endast ett drygtår kvar till nästa val. Enligt min ödmjuka mening borde både riksdag och statsförvaltning hanågon slags beredskap för ett eventuellt regeringskifte nästa år, även om det verkar osannolikti nuläget. Men har Ljungskile gått i upp i allsvenskan kan allt hända. Bollen är ju rund.

Man kan även fråga sig vad det ökade tidsgapet mellan regeringskifte och ikraftträdande avregeringens första egna budget för med sig. Kommer en ny regering att inte ta politiskt ansvarför den ekonomiska utvecklingen under sitt första regeringsår?

En annan fråga gäller finansutskottets ställning. Kommer det att utvecklas spänningar mellanfackutskott och finansutskott? Vad innebär detta för ledamöterna i finansutskottet - kommerderas informella prestige och inflytande över sitt partis politik att öka?

Ett tema som jag endast ytligt har berört i denna uppsats är Riksdagsutredningens ambition attriksdagen mer ska använda sig av revisionsrapporter och utvärderingar som beslutsunderlag.Detta som en del i (eller kronan på verket av) den statliga förvaltningensresultatstyrningsmodell. Hur har det gått med denna ambition? Riksdagsutredningen föreslogockså ökade resurser till Riksdagens revisorer, ett förslag som endast delvis bifölls. Hur harRiksdagens revisorers roll förändrats? Vad finns det för åsikter om riksdagens revision?

Det sista gäller utgiftsområdenas påverkan på budgetprocessen. I den något affekteradedebatten om utgiftsområden uttrycktes farhågor för att beslut inom en ram påverkar en annan?Kommer detta att ske i stor utsträckning? Kommer utgiftsområden i så fall att ändras?Kommer utgiftsområdenas utformning att påverka utskottsindelingen i riksdagen?

Historiens vingslag i paragraferna

När jag började denna undersökning väntade jag mig att maktbalansen mellan riksdag ochregering skulle debatteras eftersom förändringarna i budgetprocessen förändrar denna. Så vardock inte fallet. Det visade sig att frågan om den "yttre maktbalansen", mellan riksdag ochregering, helt kom i skymundan för den "interna maktbalansen" inom riksdagen, mellan finans-och fackutskotten. Frågan om finansutskottets ökade makt var den fråga som tilldrog sig mestintresse. Min misstanke om att public choice skolan hade satt sina spår i debatten visade sigvara dock korrekt. Inte förvånande var att detta perspektiv delades av representanter förpartier som ligger till höger på det politiska spektrat. Det är ju bekant att public choice skolanär nära förknippade med idéer till höger på det politiska spektrat. Ett rätt av två kan man tolkasåsom halvdåligt eller halvbra. Jag väljer nog det senare och hoppas det också är läsarens val.

Om jag hade hetat Herlitz, Fahlbeck eller Lagerroth hade denna uppsats sett annorlunda ut.Kanske hade den varit bättre. Definitivt hade den varit mer läsvärd. Den hade också innehållitnågon slags analys ur ett brett historiskt perspektiv. Lagparagrafers stadganden hade härlettsända bak till landskapslagarna eller till vissa händelser i svensk historia. Det hade visats hur detpolitiska systemet hade "lärt av historien" och utvecklats av den historiska erfarenheten. Dettahar nu inte gjorts i svensk statsvetenskap på ett bra tag nu, men jag ska ändå försöka mig pådetta.

Finns det då någon historisk erfarenhet i förändringen av budgetprocessen? Den förstalärdomen kan härledas ur det stora budgetunderskottet. Aldrig tidigare under 1900-talet harstaten varit så skuldsatt som den har varit under de senaste 5 åren. Statens utgifter har skenativäg. En del av denna skuld kan man på goda grunder lägga på det politiska systemet. Hur storär dock omtvistad. Det politiska systemet har ändrats för att underlätta sparande, detta kräveratt man tvingas prioritera. Det är detta som politikerna har tvingat sig själva till i den nyabudgetprocessen: att prioritera.

Den andra lärdomen gäller Ny Demokratis korta sejour i det svenska parlamentariska livet.Den svenska författningen bygger på starka partigrupper med stark yttre och intern disciplin.Under tre år hade riksdagen ett parti som inte betecknades av detta. Som regeringen Bildt

smärtsamt fick lära sig var budgetprocessen inte redo för ett sådant parti. Ny Demokrati varuppenbart missnöjda med det parlamentariska läget och hotade flera gånger med att hindraregeringens politik i protest mot att regeringen Bildt mer eller mindra ignorerade partiet. Ävenom detta parti aldrig uttryckligen nämns varken sig i utredningen eller annanstans så finns dethela tiden där i bakgrunden. Den nya rambeslutsmodellen skulle helt ha marginaliserat NyDemokrati i riksdagen under den förra mandatperioden. Var det detta som var meningen medrambeslutsmodellen? Kanske det, kanske inte. Är det så, får det vara Ny Demokratis bidrag tillden goda hushållningens politik.

Litteratur

Offentligt tryck

Riksdagstryck

93/94: TK1-3

93/94: KU 1894/95: KU 295/96: KU 21

93/94: K2993/94: K3093/94: K3293/94: K4793/94: K4893/94: K4993/94: K50

Prot. 93/94: 119Prot. 94/95: 23Prot. 95/96: 59Prot. 96/97: 41

Departementsserien

DsFi 1984: 18 Tarschys, Daniel: "Parlamentet och statsutgifterna"Ds 1992: 126 Molander, Per: "Statsskulden och budgetprocessen"Ds 1997: 73 Fortsatt reformering av budgetprocessen

Offentliga utredningar

SOU 1963: 16 Författningsutredningen Sveriges Statskick del 1. LagförslagSOU 1963: 17 Författningsutredningen Sveriges Statskick del 2. MotivSOU 1993: 16 Nya villkor för ekonomi och politikSOU 1996: 14 BudgetlagSOU 1997: 15 Det svåra samspelet - Resultatstyrningens framväxt och problematik.SOU 1997: 18 Granskning av granskning. Den statliga revisionen i Sverige och Danmark

Tryckta källor

Carlsson, Sten och Rosén, Jerker: Svensk historia II - Tiden efter 1718, Bonniers, Stockholm1962Dunleavy, Patrick: Democracy, bureaucracy & public choice. Economic explanations inpolitical science., Harvester Wheatsheaf, 1991Eklund, Klas: Hur farligt är budgetunderskottet?, SNS förlag, 1993Esaiassion, Peter och Holmberg, Sören: Representation from above, Dartmouth, 1996

Esaiassion, Peter: Mark Twain och idéanalysen i Statsvetenskaplig tidskrift (Årgång 96:204-15), 1993Fahlbeck, Pontus: Regeringsformen i historisk belysning, P.A. Norstedt & söners förlag,Stockholm 1910Falkemark, Gunnar (red): Statsvetarporträtt, SNS förlag, Stockholm 1992Hanson, A.H. och Walles, M: Governing Britain, Fontana press, 1990Heckscher, Gunnar: "Nationell och internationell författningsdebatt 1809 och tidigare", iKungl. Vetenskapssamhällets i Uppsala Handlingar nr 8: Malmström, Åke, Anners, Erik ochGerdner, Gunnar (red): Civibus et rei publicae - festskrift till Gunnar Andrén, Almqvist ochWiksell, Stokholm Göteborg Uppsala 1960Herlitz, Nils: Riksdagens finansmakt, Stockholm, 1934 (Band XII i serien "Sveriges Riksdag")Holmberg, Erik och Stjernquist, Nils: Grundlagarna med tillhörande författningar, P.A.Norstedt & söners förlag, Stockholm 1980Holmberg, Erik och Stjernquist, Nils: Vår författning, Norstedts juridik, Stockholm 1992Kraan, Dirk-Jan: Budgetary decisions. A public choice approach., Cambridge University Press,1996Malmgren, Robert: Sveriges grundlagar och tillhörande författningar med förklaringar,Norstedts, 1937Rothstein, Bo: Är insikter i ekonomi effektiva?, i Ekonomisk Debatt nr 3/96, 1996aRothstein, Bo: Political instititutions: An Overview, i Goodin, R.E.: A New Handbook ofPolitical Science, Oxford University Press, 1996bRubin, Irene S.: The politics of public budgeting. Getting and spending, borrowing andbalancing., Chatham House Publishers, 1993Strömberg, Håkan: Sveriges författning, Studentlitteratur, Lund 1995Stjernquist, Nils: "Nutida budgetprinciper och grundlagens", i Kungl. Vetenskapssamhällets iUppsala Handlingar nr 8: Malmström, Åke; Anners, Erik och Gerdner, Gunnar (red): Civibuset rei publicae - festskrift till Gunnar Andrén, Almqvist och Wiksell, Stockholm GöteborgUppsala 1960

Tidningar och tidskrifter

Från Riksdag och Departement (R&D)Ekonomisk Debatt

Sammanfattning

Uppsatsen behandlar den förändring som har skett av budgetregleringen i riksdagen under1990-talet, nämligen införandet av den sk rambeslutsmodellen. Uppsatsen behandlar frågan hurmaktbalansen mellan riksdag och regering har ändrats samt hur budgetprocessen har ändratkaraktär i övrigt. Den politiska debatten över den nya budgetprocessen studeras också.Speciellt undersöks förekomsten av argument ur ett public choice perspektiv. Efter en kortintroduktion av den historiska bakgrunden samt public choice teorin, redogörs förutredningsarbete och parlementarisk debatt i samband med införandet av den nya modellen.

Uppsatsens resultat är följande. Maktbalansen mellan riksdag och regering formellt inte harändrats. Genom rambeslutsmodellen har en minoritetsregering som inte har sin bas i något avriksdagens partier som ligger längst till höger eller längst till vänster fått en mycket lättareparlamentarisk ställning och därigenom ökat sin makt. Centraliseringen har ökat. "Top-down"perspektivet har ersatt "bottom-up" perspektivet. Riksdagen tvingas att ta de stora frågornaförst och prioritera breda politikområden mot varandra. Finansutskottet har getts ensärställning och har ökat sin makt. Vid regeringskifte får en ny regering i princip lägga framden gamla regeringens budget. Tidsgapet mellan regeringskifte och påverkan på denekonomiska politiken har ökat.

I debatten kring förslaget har de stora skiljelinjerna gått efter synen på politiker och riksdagensroll i budgetprocessen samt synen på finansutskottets ändrade ställning. Frågan ommaktbalansen mellan riksdag och regering har kommit i skymundan till förmån för frågan omfinansutskottets ändrade ställning. I debatten har argument ur ett public choice perspektivförekommit och kommit från den högra sidan av det politiska spektrat.

den goda hushållningens politik

Documents