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DEMOCRACIA Y PARTICIPACIÓN DE LA SOCIEDAD CIVIL EN LOS PROCESOS DE INTEGRACIÓN

SISTEMA DE INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA

COMISIÓN DE ESTUDIOS POLÍTICOS ALTERNATIVOS

CEPA

ASC

ALIANZA SOCIAL CONTINENTAL

OCTUBRE 2007

Informe realizado por Alonso Ramírez Cover, con el apoyo de María Paula Barrantes Reynolds y José Esquivel Román todos de la Comisión de Estudios Políticos Alternativos (CEPA).

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TABLA DE CONTENIDOS

ACRÓNIMOS Y SIGLAS .................................................................................................................... 3

1. INTRODUCCIÓN ............................................................................................................................. 5

2. CARACTERIZACIÓN DEL PROCESO DE INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA ....... 5

2.1. ANTECEDENTES DE LA INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA EN TÉRMINOS DE SU RELACIÓN

CON LAS ESTRATEGIAS DE DESARROLLO ............................................................................................. 5 2.1.1. LAS ETAPAS DE LA INTEGRACIÓN REGIONAL CENTROAMERICANA ............................................... 5 2.1.2. PRIMERA ETAPA DE EXPANSIÓN (1951-1970): LA ODECA Y EL MERCADO COMÚN

CENTROAMERICANO ................................................................................................................................ 7 2.1.3. SEGUNDA EXPANSIÓN (1986-1997): PACIFICACIÓN REGIONAL Y RENOVACIÓN INSTITUCIONAL

DE LA INTEGRACIÓN ................................................................................................................................ 8 2.2. LA CRISIS INSTITUCIONAL DEL SISTEMA DE INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA Y LOS

PROCESOS PARALELOS DE INTEGRACIÓN REGIONAL ........................................................................ 12 2.2.1. TERCERA ETAPA (2001-2007): REACTIVACIÓN DEL SICA Y PROCESOS DE INTEGRACIÓN

PARALELA .............................................................................................................................................. 12 2.2.2. LA INSTITUCIONALIDAD DEL SICA ............................................................................................. 17 2.2.3. LOS OBJETIVOS DE LA AGENDA DEL SICA .................................................................................. 20

3. LA PARTICIPACIÓN DE LA SOCIEDAD CIVIL DENTRO DEL SISTEMA DE INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA....................................................................................... 29

3.1. INICIATIVAS DE LA SOCIEDAD CIVIL EN CENTROAMÉRICA ....................................................... 29 3.2. MARCO INSTITUCIONAL PARA LA PARTICIPACIÓN DE LA SOCIEDAD CIVIL EN EL SICA ......... 31 3.2.1. COMITÉ CONSULTIVO DEL SICA ................................................................................................. 32 3.2.2. FORO SOCIAL CENTROAMERICANO DE AMBIENTE Y DESARROLLO ........................................... 36

4. PERCEPCIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL SOBRE LA INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA ..................................................................................................................... 37

4.1. INTRODUCCIÓN Y ALGUNAS CONSIDERACIONES METODOLÓGICAS .......................................... 37 4.2. PERCEPCIONES SOBRE EL SICA EN LA REALIDAD MACROSOCIETAL CENTROAMERICANA .... 37 4.3. PERCEPCIONES SOBRE LA INSTITUCIONALIDAD DEL SICA ....................................................... 39 4.4. PERCEPCIONES SOBRE EL CC-SICA ............................................................................................ 39

5. CONCLUSIONES GENERALES ................................................................................................. 41

5.1. LA INTEGRACIÓN REAL EN CENTROAMÉRICA Y EL ABANDONO DE LO POLÍTICO .................... 41 5.2. LAS DEBILIDADES DEL SICA Y DEL CC-SICA ............................................................................ 42

5. FUENTES DE INFORMACIÓN ................................................................................................... 44

5.1. FUENTES ESCRITAS ....................................................................................................................... 44 5.2. ENTREVISTAS REALIZADAS .......................................................................................................... 46

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Acrónimos y siglas

ACICAFOC Asociación Coordinadora Indígena Campesina de Agroforestería Comunitaria ADA Acuerdo de Asociación ADAUECA Acuerdo de Asociación entre la Unión Europea y Centroamérica ALIDES Alianza Centroamericana para el Desarrollo Sostenible ALOP Asociación Latinoamericana de Organizaciones de Promoción ASCODE Asociación de Organizaciones de Productores Agrícolas Centroamericanos para

la Cooperación y el Desarrollo AUPRICA Asociación de Universidades Privadas de Centroamérica y Panamá BCIE Banco Centroamericano de Integración Económica BID Banco Interamericano de Desarrollo CA-4 Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua CAC Consejo Agropecuario Centroamericano CACI Comité Centroamericano de Coordinación Intersectorial CAS Coordinadora de la Acción de la Sociedad Civil CAUCA Código Aduanero Uniforme Centroamericano CCAD Comisión Centroamericana para el Ambiente y el Desarrollo CCC Coordinadora Centroamericana del Campo CCC-CA Confederación de Cooperativas del Caribe y Centroamérica CCIE Comité Consultivo de la Integración Económica CCIS Comité Consultivo de la Integración Social CCJ Corte Centroamericana de Justicia CC-SICA Concejo Consultivo del Sistema de Integración Centroamericana CCT Consejo Centroamericano de Turismo CCT Confederación Centroamericana de Trabajadores CCVAH Consejo Centroamericano de Vivienda y Asentamientos Humanos CEAC Consejo de Electrificación de América Central CECC Coordinación Educativa y Cultura Centroamericana CENPROMYPE Centro de Promoción de la Micro y Pequeña Empresa de Centroamérica CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe CEPREDENAC Centro de Prevención de Desastres Naturales de América Central CE-SICA Comité Ejecutivo del Sistema de Integración Centroamericana CICA Consejo Indígena de Centroamérica CLACDS Centro Latinoamericano para la Competitividad y el Desarrollo Sostenible CMCA Consejo Monetario Centroamericano CMPI Consejo Mundial de Pueblos Indígenas CMRE Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores CNOC Coordinadora Nacional de Organizaciones Campesinas de Guatemala COCATRAM Consejo Centroamericano de Transporte Marítimo COCEMI Comité Organizador de Empresarios de la Microempresa de la Región Central

de América COCESNA Consejo Centroamericano de Servicios de Navegación Aérea COCICADER Consejo Centroamericano de Deportes y Recreación COCISS Consejo Centroamericano de Instituciones de la Seguridad Social CODEHUCA Consejo para la Defensa de los Derechos Humanos en Centroamérica COMIECO Consejo de Ministros de la Integración Económica COMITRAN Consejo de Ministros de Transporte COMTELCA Comisión Técnica Regional de Telecomunicación de Centroamérica CONCAPE Confederación Centroamericana y del Caribe de la Pequeña y Mediana

Empresa CONCATEC Consejo Centroamericano de Trabajadores de la Educación y la Cultura CONCENTRA Coordinadora Centroamericana de Trabajadores CRRH Comisión Regional de Recursos Hidráulicos CTCA Confederación de Trabajadores de Centroamérica CSUCA Consejo Superior Universitario de Centroamérica DGIS Dirección General de la Integración Social DR-CAFTA Tratado de Libre Comercio entre Centroamérica, Estados Unidos y República

Dominicana, sigla en inglés FCOC Federación Centroamericana de Organizaciones Comunitarias FECABOLSA Federación Centroamericana, Panamá y el Caribe de Puestos de Bolsa

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FECAEXCA Federación de Cámaras y Asociaciones de Exportadores de Centroamérica y el Caribe

FECAICA Federación de Cámaras y Asociaciones Industriales Centroamericanas FECAMCA Federación de Cámaras de Comercio del Istmo Centroamericano FECATRANS Federación Centroamericana de Transportes FEDECATUR Federación de Cámaras de Turismo de Centroamérica FEDEPRICAP Federación de Entidades Privadas de Centroamérica y Panamá FEMICA Federación de Municipios del Istmo Centroamericano FMIC Foro de Mujeres para la Integración Centroamericana FOSCAD Foro Social Centroamericano de Ambiente y Desarrollo HIID Harvard Institute for International Development ICAITI Instituto Centroamericano de Investigación y Tecnología Industrial ICAP Instituto Centroamericano de Administración Pública ICIC Iniciativa Civil para la Integración Centroamericana IED Inversión extranjera directa INCAE Instituto Centroamericano de Administración de Empresas MCCA Mercado Común Centroamericano NAFTA Tratado de Libre Comercio de América del Norte, sigla en inglés OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico ODECA Organización de Estados Centroamericanos OIRSA Organismo Internacional Regional de Sanidad Agropecuaria OMPI Organización Mundial de la Propiedad Intelectual ONECA Organización Negra Centroamericana OSPESCA Unidad Coordinadora de la Organización del Sector Pesquero y Acuícola del

Istmo Centroamericano PAECA Plan de Acción Económica para Centroamérica PAIRCA Plan de Apoyo a la Integración Regional Centroamericana PARLACEN Parlamento Centroamericano PIB Producto interno bruto PPP Plan Puebla-Panamá RECAUCA Reglamento al Código Aduanero Uniforme Centroamericano RPC Reunión de Presidentes Centroamericanos SCA Secretaría del Concejo Agropecuario Centroamericano SCMCA Secretaría del Concejo Monetario Centroamericano SE-CCAD Secretaría Ejecutiva de la Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo SE-CMCA Secretaría Ejecutiva del Consejo Monetario Centroamericano SG-CAC Secretaría General del Consejo Agropecuario Centroamericano SG-CECC Secretaría General de la Coordinación Educativa y Cultura Centroamericana SG-SICA Secretaría General del Sistema de Integración Centroamericana SICA Sistema de Integración Centroamericana SIECA Secretaría de la Integración Económica Centroamericana SISCA Secretaría de la Integración Social Centroamericana SITCA Secretaría de Integración Turística Centroamericana UACA Unión Aduanera Centroamericana UE Unión Europea UICN Unión Internacional de Conservación de la Naturaleza UNAPA Unión Nacional de Productores Agropecuarios de Nicaragua UPOV-91 Convenio Internacional para la Protección de las Obtenciones Vegetales UPROCAFE Unión de Productores de Café de México, Centroamérica y el Caribe

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1. Introducción

La realidad contemporánea se ve marcada por la intensificación de un proceso complejo de transformaciones políticas y socioeconómicas conocido como la globalización. Una de sus facetas más importantes es la concatenación de una serie de espacios de acumulación en el mercado mundial. Dichos espacios se desenvolvían anteriormente de forma individual y separada mas ahora responden a dinámicas que superan el ámbito de lo local y lo nacional y permiten concebirlos en el marco de lo regional y lo global. Es en esta coyuntura en la que se circunscribe la etapa actual del proceso integracionista centroamericano.

En este marco general, Centroamérica ha sobrellevado un proceso de integración económica que, no obstante, ha sido limitado en buena medida por obstáculos de índole político, específicamente la reducida cohesión de la institucionalidad formal constituida para la administración de este proceso. En vista de ello, para este punto (periodo 2001-2007) la región ha pasado por no uno, sino varios procesos simultáneos de integración dirigidos a la concreción de distintas partes de la agenda de desarrollo regional definida con la finalización de las guerras intestinas que devastaron a la región durante la década de los ochenta.

La nueva institucionalidad democrática en Centroamérica, derivada del final del período de crisis política, ha favorecido la aparición de un número creciente de grupos de la sociedad civil que, principalmente interesados en las cada vez mayores potestades e importancia de los procesos de integración regional, han empezado a exigir un reconocimiento mayor en los procesos de toma de decisiones.

El presente trabajo pretende realizar un diagnóstico de los mecanismos institucionales formales que favorecen la participación de estos nuevos actores sociales en el proceso de integración centroamericana. Para ello, el documento se divide en dos grandes secciones: la primera pretende caracterizar y contextualizar al proceso de integración con respecto al cambio de modelo de desarrollo regional que se da durante la década de los noventa; la segunda sección se dirige a diagnosticar los espacios y mecanismos institucionales de participación de la sociedad civil dentro de este proceso.

2. Caracterización del proceso de integración centroamericana

2.1. Antecedentes de la integración centroamericana en términos de su relación con las estrategias de desarrollo

2.1.1. Las etapas de la integración regional centroamericana

La integración económica de Centroamérica se perfila como uno de los proyectos de esta índole más antiguos de América Latina. Sin embargo, a pesar de su longevidad, su trayectoria se caracteriza por la sucesión fases de gran crecimiento institucional, seguidas por otras de estancamiento y abandono. La tendencia en mención se puede ilustrar con la consideración de los procesos de la República Federal Centroamericana del siglo XIX, la Organización de Estados Centroamericanos (ODECA) de la década de 1960 y, el proceso actual, del Sistema de Integración Centroamericana (SICA). Tal vez el aspecto que ha caracterizado el periodo comprendido entre 1951-2007 es la expansión económica empresarial.

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Tabla 1. Etapas del proceso de integración centroamericana. 1951-2007

Período Etapa Características

1951-1970

Constitución de la ODECA y del Mercado Común Centroamericano (MCCA)

Proceso de integración en función del modelo desarrollista de la CEPAL.

Propuestas políticas realizadas principalmente por los Estados. Gran apoyo de los sectores industriales nacionales y del sector

económico transnacional. Enfoque económico-comercial.

1970-1986 Crisis del MCCA y conflicto armado regional

Abandono del proceso de integración. Estado generalizado de conflicto en la región. Expansión económica empresarial, sin institucionalidad regional. Intentos fallidos de reforma institucional.

1986-1997

Pacificación regional y renovación institucional de la ODECA mediante creación del SICA

Proceso de integración en función de dos objetivos: o Integración política enfilada a la pacificación y

generación de un marco institucional de diálogo. o Integración económica en función de un modelo

aperturista (regionalismo abierto). Propuestas políticas e institucionales realizadas principalmente

por los Estados. Reducida capacidad institucional de cumplimiento de

compromisos. Expansión económica empresarial. Enfoque integracionista comprehensivo (aspectos políticos,

económicos, sociales y ambientales). Esfuerzos apoyados por grupos de poder económico nacional y

transnacional. Papel orientador y de inducción de la cooperación internacional.

1997-2001

Letargo institucional, repercusiones del huracán Mitch y reducida capacidad de respuesta

Incapacidad de cumplimiento de los compromisos frente a los acuerdos regionales.

Problemas nacionales por los estragos del huracán Mitch reducen la anuencia para participar.

Esfuerzos insuficientes de reforma institucional Letargo en los avances hacia la unión aduanera. Expansión económica empresarial. Cambio en la agenda de la cooperación internacional y

reconstrucción de la base económica centroamericana debido al huracán.

2001-2007

Reactivación del SICA y procesos de integración paralela

Reemplazo de un proceso integracionista programático basado en la institucionalidad formal del SICA por uno pragmático que aprovecha la aparición de oportunidades de fomento al desarrollo regional fuera del programa de integración formal

SICA pierde preeminencia como proceso único de integración. Integración reactivada por iniciativas de actores externos (DR-

CAFTA, acuerdo de asociación con la UE y PPP). Dichas iniciativas se constituyen en procesos paralelos guiados

por la estrategia de desarrollo aperturista. Enfoque integracionista del SICA dirigido hacia la unión

aduanera y hacia la articulación de actores políticos, económicos y sociales frente a procesos paralelos

Integración económica real pero no formal. Papel orientador y de inducción de la cooperación internacional.

FUENTE: Construcción propia realizada a partir de OCDE, 2005; Solís, 2000 y Segovia, 2005a.

La tabla 1 refleja estas condiciones. Si observa con detenimiento, entre 1951 y 2007 son claramente distinguibles tres periodos históricos de crecimiento institucional: de 1951-1970, 1986-

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1997 y 2001-2007) y dos de decadencia o letargo: entre 1970-1986 y entre 1997-2001. Ahora bien, cada proceso de expansión se ha caracterizado por impulsar una estrategia de desarrollo regional y ha obtenido un apoyo político importante de grupos de poder económico claramente definidos.

A continuación se hará un breve análisis de cada uno de los procesos. No obstante, lo relativo al estatus actual de la integración se verá en otro apartado. Así también, como se mencionó anteriormente, lo relativo a la participación de la sociedad civil corresponde a la segunda sección del documento.

2.1.2. Primera etapa de expansión (1951-1970): la ODECA y el Mercado Común Centroamericano

Para 1951, al momento de la firma de la Carta de la ODECA, la región empezaba a aplicar un modelo de índole desarrollista avocado primordialmente a la transferencia de las rentas obtenidas por concepto de sus exportaciones agrícolas. Esto con el objeto de favorecer, por medio del gasto público, un desarrollo industrial interno y así,, reducir los lazos de dependencia económica de la región con los mercados internacionales. El modelo de sustitución de importaciones, en teoría, reduciría la vulnerabilidad económica regional frente a las fluctuaciones de los mercados internacionales y crearía nuevas rentas que financiarían ulteriores etapas del desarrollo regional.

El modelo requería un mercado nacional interno que absorbiera la nueva producción industrial. No obstante, las economías de cada una de las naciones centroamericanas eran muy reducidas como para sostener este proceso, por lo tanto se optó por constituir un mercado regional mediante el establecimento de un área de libre comercio entre los países.

Tabla 2. Principales acuerdos e institucionalidad integracionista creada en Centroamérica entre 1950 y 1970

Año Acuerdo Descripción Institución

1951 Carta de la ODECA

Constituye la ODECA. Define los principales órganos

políticos decisorios y ejecutores del proceso.

Reunión Eventual de Presidentes (órgano de decisión suprema)

Reunión de Ministros de Relaciones Exteriores

Oficina Centroamericana

1958

Tratado Multilateral de Libre Comercio e Integración Económica

Constituye un régimen de intercambio entre los países miembros de la ODECA.

Define los parámetros para la unificación aduanera de la región.

Define las condiciones para el tratamiento de las inversiones entre los países miembros.

Comisión Centroamericana de Comercio (ente regulador de las medidas comerciales)

1960 Tratado General de Integración Económica

Constituye al Mercado Común Centroamericano.

Mercado Común Centroamericano

1960

Convenio Constitutivo del Banco Centroamericano de Integración Económica

Constituye al Banco Centroamericano de Integración Económica como ente encargado de propulsar y financiar los esfuerzos de integración regional.

Banco Centroamericano de Integración Económica

1963 Código Aduanero Uniforme Centroamericano

Define lineamientos para la normalización del marco jurídico aduanero de la región.

Ninguno

FUENTE: Construcción propia.

Así las cosas, se consolidó el Mercado Común Centroamericano (MCCA). Este era un área comercial que se caracterizó por la existencia de fuertes barreras proteccionistas para la importación de bienes de terceros países, salvo que se tratara de bienes de capital. El resultado de la creación

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del MCCA fue un crecimiento importante del comercio intra-regional. Este pasó en un lapso de siete años de los 33 millones de dólares, traducibles a un 6,4% del comercio exterior de las naciones centroamericanas en 1960, a 214 millones de dólares, que representaban un 18,4% del comercio exterior de la región en de 1967 (Sancho, 1970).

El proceso de integración centroamericana consolidó una legislación y una institucionalidad importante, si bien esta se dirigió en buena medida a propulsar la eficacia económica del modelo económico, así como a administrar el mercado regional (ver tabla 1). Después de 1970, el proceso de integración regional cayó en un estado de profundo estancamiento, como resultado de la incidencia de una serie de factores políticos y socioeconómicos internos y externos.

Desde una perspectiva política, la aparición de regímenes autoritarios y el simultáneo surgimiento de grupos radicales de izquierda y de derecha fueron causantes de una creciente inestabilidad. Otro factor político para la inestabilidad fue un corto enfrentamiento militar entre El Salvador y Honduras en 19691.

Como factor económico se tiene la crisis económica que se dio a partir de mediados de la década de 1970. Esta destruyó los tres motores de la economía regional: la exportación agrícola al mercado internacional, el MCCA que servía como mercado cautivo para la incipiente producción industrial nacional y la IED (producción de empresas transnacionales). La crisis acentuó las diferencias sociales resultantes de una mala distribución de la riqueza e implicó el agotamiento del modelo desarrollista. Dado todo lo anterior, para inicios de 1980, la ODECA estaba en franco abandono y la región vivía en un estado de guerra civil.

2.1.3. Segunda expansión (1986-1997): pacificación regional y renovación institucional de la integración

El nuevo proceso de integración regional se inscribió dentro de los esfuerzos de estabilización política de la región que se dieron desde 1985 hasta entrada la década de los noventa. Así, la principal reforma sufrida por la institucionalidad de la ODECA fue el “Tratado constitutivo del Parlamento Centroamericano y otras instancias políticas” (1987). Dicha reforma buscaba revitalizar el diálogo entre los países de la región por medio del establecimiento de foros de discusión regional. Los foros incluyeron al Parlamento (PARLACEN) y, aún más importante, a la Reunión de Presidentes Centroamericanos (RPC) como órgano supremo del proceso y rector de la política interna de este. Estas entidades facilitaron la consolidación del proceso de paz en 1987 y permitieron alcanzar diversos acuerdos regionales que finalizarían el conflicto armado. El estado de conflictividad política fue reduciéndose gradualmente hasta alcanzar un estado de relativa paz en 1994; el último acuerdo relacionado fue obtenido en 1997.

La institucionalidad regional empezó a renovarse con la firma del Protocolo de Tegucigalpa de 1991, que crea al SICA. El objetivo del proceso era orientar a la integración centroamericana hacia

1 En 1969, El Salvador y Honduras entraron en un breve conflicto militar (de tan sólo seis días) que llegó a llamarse la “Guerra del Fútbol”. Este breve enfrentamiento fue causado por la creciente tensión entre las naciones como resultado de una explosiva situación sociopolítica en ambos países. En El Salvador desde hacía años, se empezó a dar una migración masiva de agricultores pobres hacia la zona fronteriza de Honduras debido a que los latifundistas controlaban una parte importante de la tierra para uso agrícola. En el año del conflicto armado, el gobierno hondureño decidió realizar un programa de distribución de tierras entre agricultores de su país, para lo que ordenó una política de persecución y expulsión de los agricultores salvadoreños que se habían asentado allí. Esta acción generó una escalada en la tensión entre los países que fue canalizada por cada gobierno para desviar la atención de los conflictos internos, hecho en que los medios de comunicación fueron actores clave, alentando el odio entre salvadoreños y hondureños. Tomando en cuenta que, debido a que un aumento del campesinado desposeído en la frontera salvadoreña implicaría una presión mayor por una política distributiva de tierras en ese país, la clase conservadora decidió invadir Honduras, tomando como pretexto los incidentes derivados de un partido de fútbol entre las selecciones nacionales de ambos países como parte de las eliminatorias para la Copa Mundial de México 1970.

El 14 de julio de 1969, El Salvador lanzó un ataque con el que consiguió acercarse a Tegucigalpa, la capital de Honduras. No obstante, la Organización de Estados Americanos (OEA) logró negociar un alto al fuego que entró en vigor el 20 de julio. Para agosto las tropas salvadoreñas se estaban retirando. La conclusión de la guerra no significó el fin de la retórica hostil entre los países, que en la coyuntura encontraron un pretexto para el rearme. Esta hostilidad significó un golpe al Mercado Común Centroamericano (MCCA), pues Honduras empezó a considerar que bajo los criterios de ese mecanismo, El Salvador empezaba a aprovecharse a sus expensas. No fue sino hasta 1980 que se firmó un acuerdo de paz que dejaba a la Corte Internacional de Justicia la potestad de resolver la disputa fronteriza entre ambas naciones.

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una nueva visión del desarrollo. Tal visión se caracteriza por su estrecho vínculo con la globalización económica, de manera que la reforma fue determinada por la búsqueda de formas a través de las cuales las economías regionales pudieran quedar integradas a los circuitos de acumulación global de capitales. Segovia (2005) señala que el Nuevo Modelo Económico de la región, que empezó a aplicarse en la región desde finales de la década de los ochenta y principios de los noventa y que continua aplicándose de una forma u otra actualmente partió de tres pilares fundamentales:

1. Una nueva integración a los circuitos de acumulación global, especialmente al estadounidense. Este proceso se ha efectuado de tres formas distintas. Primero, a través de una mayor diversificación de la base productiva exportadora, especialmente la agrícola; segundo, por medio de una atracción de capital para la exportación de maquila textil; y tercero, a través de la migración regional hacia países desarrollados, lo que ha facilitado un proceso de obtención de divisas a partir de las remesas enviadas desde dichos países.

2. Búsqueda de una mayor estabilidad cambiaria y financiera. Se ha hecho con la intención de fomentar el crecimiento de fuertes capitales empresariales de índole nacional que superen sus espacios de acumulación y se expandan a toda Centroamérica. De esta forma, las economías de la región han destinado una parte importante de sus esfuerzos al fomento de sus sectores productivos de bienes y servicios (turismo), al tiempo que ofrecen una protección significativa a la IED.

3. Fomento de un mercado regional. Con objetivos y metodologías similares a los del proceso anterior, se parte del fomento de un mercado regional que fuera a favorecer la creación de una base productiva propia. No obstante, la diferencia radica en que, dentro del nuevo modelo, lo que se busca es definir al mercado regional como una plataforma de exportación hacia los mercados internacionales.

La puesta en práctica de estas políticas se ha dado mediante la transformación del rol estatal, así como la ejecución de una diversidad de políticas que abarcan áreas como la privatización, el control y la reorientación del gasto público, la liberalización y la apertura económica y comercial. En el marco de dichas políticas, los acuerdos preferenciales de libre comercio son un factor esencial (BULMER-THOMAS, 2001; GITLI Y ARCE, 2002).

En este contexto, el proyecto de integración centroamericana sobrellevó un extenso proceso de reconstrucción con el propósito de redefinirlo como un mecanismo destinado a promover la integración de la región con el mercado mundial. Sin embargo, el desarrollo institucional del proceso de integración fue insuficiente y, aunque incluyó importantes declaraciones y compromisos políticos, muchos de estos no llegaron a ser ejecutados de forma efectiva (SALAZAR, 2000).

La tabla 3 refleja una concepción del desarrollo reciente de la integración regional en términos de etapas históricas definidas en términos del avance o retroceso en la institucionalidad regional, los objetivos de ésta, su participación en la estrategia de desarrollo y su susceptibilidad a la participación de actores externos al proceso regional.

La etapa definida en la tabla 1 como de crecimiento regional, entre 1986 y 1997 puede, a su vez, dividirse en dos sub-periodos de acuerdo los objetivos del proceso de integración regional. Durante el primer período, de 1986 a1990, gran parte del proceso de integración regional se dio a partir del uso de las Cumbres Presidenciales, lo que permitió dar continuidad al proceso de pacificación, desarme y democratización regional. Una buena parte de la actividad durante ese período se debió al establecimiento de una serie de organismos ad-hoc, como las Comisiones Nacionales de Reconciliación que facilitaron las negociaciones de paz, especialmente en Guatemala, El Salvador y Nicaragua. Los organismos regionales para la supervisión de los procesos de paz fueron diseñados por entes externos, principalmente la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y la Organización de los Estados Americanos (OEA). Durante esta primera etapa, el proceso de integración estableció los primeros organismos dirigidos al fomento de la integración económica interna y con los mercados internacionales, en especial debe señalarse la Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo (CCAD).

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Tabla 3. Períodos de la evolución reciente de la institucionalidad de la integración centroamericana. 1986-2007

Etapa Acuerdos importantes Institucionalidad Breve descripción

1986-1990

Acuerdos de Esquipulas I y II (1986 y 1987)

Tratado Constitutivo del PARLACEN (1986)

Parlamento Centroamericano

Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo

Etapa caracterizada por la aceleración del proceso de integración, como resultado de la firma y ejecución de los acuerdos de paz.

Se definen los principios del proceso de integración económica y política.

1990-1995

Declaración de Antigua (1990)

Protocolo de Tegucigalpa (1991)

Protocolo de Guatemala Económica (1993)

Tratado de Integración Social (1995)

Tratado Marco de Seguridad Democrática (1995)

ALIDES (1994)

Creación del Sistema de Integración Centroamericana (SICA) (1991)

Reunión de Presidentes

Consejo de Ministros CE-SICA CC-SICA CCJ Subsistema de

Integración Económica Centroamericana2

Subsistema de Integración Social3

Comisión de Seguridad

Etapa caracterizada por la intensificación del proceso de integración a partir de la renovación institucional de la ODECA en la forma del SICA y en el marco del PAECA, entendido como estrategia socioeconómica regional.

Se definen mecanismos de integración en las áreas política, económica y social.

El marco general del modelo de desarrollo quedó definido en los lineamientos de la ALIDES.

Reducido cumplimiento de los acuerdos relacionados con la Unión Aduanera y el MCCA.

1996-2000

Declaración de Montelimar (1996)

Declaración de Panamá (1997)

Secretaría de Integración Turística

Etapa de estancamiento como resultado del incumplimiento de los compromisos relacionados a la Unión Aduanera y al mejoramiento de la infraestructura regional.

La situación de estancamiento se intensifica debido al desastre causado por el huracán Mitch (1997)

2001-2007

Declaración de la Cumbre del Mecanismo de Tuxla de San Salvador (2001)

Comisión Mixta Centroamérica-Unión Europea

Plan Puebla-Panamá

Etapa de aceleración del proceso de integración como resultado de incentivos externos y por la perspectiva

2 El Subsistema de Integración Económica Centroamericana se compone de un grupo de instituciones y organismos. Los órganos son: el Consejo de Ministros de la Integración Económica, el Consejo Sectorial de Ministros de la Integración Económica y el Comité Ejecutivo de Integración Económica. A su vez, los órganos técnicos son: la Secretaría de Integración Económica Centroamericana (SIECA), la Secretaría del Consejo Agropecuario Centroamericano (SCA), la Secretaría del Consejo Monetario Centroamericano (SCMCA) y la Secretaría de Integración Turística Centroamericana (SITCA). Las instituciones son: el Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE), el Instituto Centroamericano de Administración Pública (ICAP), el Instituto Centroamericano de Investigación y Tecnología Industrial (ICAITI) y el Consejo Consultivo de Integración Económica (CCIE). 3 El Subsistema de Integración Social Centroamericana se compone de tres órganos: el Consejo de la Integración Social, el Consejo de Ministros del Área Social y la Secretaría de Integración Social. Asimismo, incluye tres instituciones: el Instituto de Nutrición de Centroamérica y Panamá (INCAP), el BCIE y el ICAP. Finalmente, establece un Consejo Consultivo de Integración Social (CCIS).

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Declaración de Granada (2002)

Declaraciones Cumbre América Latina-Unión Europea (2004 y 2006)

Declaración de San José (2006)

Grupos Consultivos de Estocolmo y Madrid

Agenda de Competitividad Siglo XXI de INCAE

DR-CAFTA y ADAUECA

de acuerdos de libre comercio (EUA y UE)

Establecimiento de procesos de integración regional fuera del marco institucional del SICA.

Consolidación de rol articulador del SICA


El segundo período, que va desde 1990 hasta 1995 se caracteriza por una restauración de la institucionalidad del proyecto de integración. Debe recordarse que el efecto de las guerras regionales no fue una derogación de los acuerdos de la ODECA, los cuales se mantuvieron vigentes, sino el hecho de que la difícil situación política impidiera su ejercicio institucional.. Así, en 1991 y en 1993, como resultado de los Protocolos de Tegucigalpa y Guatemala, respectivamente, se llevó a cabo un remozamiento institucional que redefinió el esquema del Sistema de Integración Centroamericana (SICA).

En términos políticos, el nuevo proceso creó una nueva institucionalidad para la ejecución y seguimiento de acuerdos por medio del establecimiento del Comité Ejecutivo del SICA (CE-SICA) y la Secretaría General (SG-SICA). Sin embargo, la estructura jurídica del CE-SICA se mostró como insuficiente para la implementación efectiva de acciones tangibles a partir de las agendas y compromisos definidos en el marco político de la Reunión de Presidentes. Dicho órgano, de forma similar al caso de la ODECA, es el órgano de decisión principal del SICA (BID/CEPAL, 1997).

En lo que respecta a la integración económica, las medidas seguidas se dieron en el marco de dos declaraciones regionales: el Plan de Acción Económica Centroamericana (PAECA)4 y la Alianza Centroamericana para el Desarrollo Sostenible (ALIDES). Se fomentó la realización de políticas para el mejoramiento y reconstrucción de la infraestructura vial y eléctrica, así como para la desregulación aduanera y arancelaria, y para el fomento del libre comercio inter-regional e intra-regional. También se buscó una mayor integración de las economías regionales con el mercado mundial, razón por la cual se pretendía que los beneficios comerciales del NAFTA se expandieran a la región centroamericana por medio de la Iniciativa Cuenca del Caribe (ICC), una iniciativa comercial unilateralmente establecida por los Estados Unidos5.

El esquema de la integración regional permaneció como una agenda esencial, aunque supeditada al proceso de reconstrucción económica. En 1993, el Protocolo de Guatemala reactivó los órganos e instituciones encargadas de dar continuidad a los esfuerzos de construcción de una unión económica regional definida en torno a cuatro fines específicos: 1) la definición de una zona de libre comercio; 2) posición preponderante de las relaciones comerciales externas de la región; 3) la consolidación de la unión aduanera; 4) el establecimiento de mecanismos para la libre movilidad de capitales; y finalmente, 5) la definición de las condiciones para la integración monetaria y financiera de la región.

En términos de la participación de la sociedad civil, la reconstrucción del proceso integracionista de la región facilitó la aparición del Comité Consultivo (CC-SICA), un ente creado con el objeto de coordinar la participación de los grupos regionales en la toma de decisiones. Por otro lado, en vista de la gradual especialización del Sistema, como resultado de la firma del Protocolo de Guatemala y del

4 El PAECA fue un plan de desarrollo para la región diseñado para promover la apertura regional y, de esa manera, favorecer la exportación a mercados internacionales e incentivar la atracción de inversiones. Entre las políticas incluidas suponía el fomento de programas de ajuste estructural que variarían la forma en la que el Estado participaba en las economías de la región. 5 La Iniciativa Cuenca del Caribe (ICC) es un programa del Gobierno de los Estados Unidos para promover el desarrollo económico de América Central y el Caribe a través de la entrada exenta de aranceles, al territorio norteamericano, de una variedad de productos originarios de estas regiones. Su puesta en práctica se dio en 1984, bajo una de las etapas más crudas de la Guerra Fría en estas regiones como un mecanismo para mejorar el desempeño económico regional y evitar la expansión del comunismo (especialmente desde Nicaragua y Cuba). La ICC ofrece una exención arancelaria completa para todos los productos exceptuando textiles (si algún componente provino de un país comunista), el etanol, el azúcar, la carne de res y de ternera (aunque son elegibles para la exención). Recientemente, en especial frente a la discusión del DR-CAFTA, el tema de la ICC fue nuevamente abordado con un grado alto de polémica como resultado de la incertidumbre generada por la posible finalización de efectividad de la medida en 2008 o 2009, factor que sirvió como presión de EUA a los gobiernos de la región para la aprobación del mencionado acuerdo comercial.

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Tratado de Integración Social, se definieron otros dos Comités Consultivos para la Integración Económica y la Integración Social. No obstante, estos fueron eliminados en 1997.

Este segundo período promovió entonces una integración regional utilizando al SICA como el eje central o pivote del proceso. Lo anterior se constata en el hecho de que las políticas se creaban y ejecutaban en el marco dado por esta entidad. Eso pese al hecho de que se daban marcados incumplimientos por parte de los países miembros en la ejecución y seguimiento de dichas políticas. Precisamente debido al incumplimiento de los compromisos, y a lo escaso del aporte económico de los países miembros al SICA, el sistema tuvo que depender fuertemente de la cooperación internacional. Consecuentemente, hasta el día de hoy es dicha cooperación la impulsora y orientadora del proceso de integración centroamericana.

La tragedia que conllevó el huracán Mitch en la región causó un breve período de estancamiento (1997-2001). Durante dicho periodo, la ahora admitida incapacidad institucional del SICA para ejecutar correctamente los compromisos adquiridos llevó a una reconsideración general del proceso y a su reforma parcial, plasmada en la Declaración de Panamá de 1997. Las modificaciones incluyeron por ejemplo la unificación de las secretarías sectoriales en una Secretaría General unificada, pero no atacaron las problemáticas más delicadas del SICA: la falta de financiamiento y la ausencia de capacidad institucional suficiente para obligar al cumplimiento de los compromisos regionales6.

2.2. La crisis institucional del Sistema de Integración Centroamericana y los procesos paralelos de integración regional

2.2.1. Tercera etapa (2001-2007): reactivación del SICA y procesos de integración paralela

El proceso actual de integración regional se inscribe en una etapa radicalmente distinta a las anteriores. Entre 2001 y 2007, el proceso se ha caracterizado primordialmente por estar influenciado por factores externos e internos, que coinciden en el hecho de que las debilidades institucionales del SICA expresadas en la forma del letargo institucional experimentado tras el huracán Mitch, revelan su incapacidad para servir como el pivote del proceso.

2.2.1.1. Los procesos paralelos de integración y el impacto del nuevo modelo de desarrollo

Como consecuencia de la aplicación de las medidas del Nuevo Modelo Económico, entre 1990 y 2007 se dio un proceso de mayor crecimiento económico, especialmente en términos de las exportaciones, las cuales aumentaron desde los 4.435 millones de dólares en 1990 hasta alcanzar los 18.132 millones en 2005 (CEPAL, 2007a).

Dentro de este crecimiento, el comercio intra-regional ha sido un factor importante. De acuerdo con la SIECA (2007a), ha pasado de contabilizar 671 millones de dólares en 1990 a alcanzar los 3.912 millones en 2005. Esto permite concluir para los países centroamericanos, la región centroamericana es su segundo socio comercial en importancia, después de Estados Unidos (Proyecto Estado de la Nación, 2001).

Ahora bien, a partir de este fenómeno se ha facilitado lo que algunos autores llaman un “proceso de integración real”, que se define de la siguiente manera. Como resultado de las políticas de ajuste y de apertura, así como del crecimiento en el comercio intra-regional y extra-regional generado por ellas, los principales sectores empresariales de la región (especialmente los grupos de poder económico nacional y transnacional) empiezan a concebir a la región y no a los respectivos países como su espacio real de acumulación. Es decir, los sectores empresariales han evolucionado de forma tal que superaron los límites que les ofrecían los mercados nacionales y establecen, amplían y fortalecen sus operaciones comerciales a partir de una acción regional más que nacional. (CEPAL, 2004; LIZANO, 1994).

Sin embargo, el proceso de integración real, no concuerda con un proceso de integración económica y política formal. Pese a que en años recientes dicho proceso formal ha obtenido un fuerte impulso, aún se caracteriza por carencias institucionales que impiden la ejecución de una agenda acorde a la integración real de los grupos de poder económico. (SEGOVIA, 2005a).Esto ha llevado a que la agenda de integración se ejecute por otras vías, de forma más pragmática. Como resultado, surge una multiplicidad de proyectos integracionistas más allá del SICA.

La ALIDES se perfiló durante un tiempo como el fundamento conceptual e ideológico del proceso formal de integración, pues, desde la agenda del SICA promovió la consolidación de los regímenes

6 Esta temática será abordada con mayor detalle más adelante.

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democráticos de la región, los lineamientos para un desarrollo económico competitivo de la región; y, tercero, las medidas necesarias para que el proceso tomara en cuenta criterios de sostenibilidad y equidad (ALIDES, 1994; CEPAL, 2004).

En el marco de la ALIDES, y gracias a los esfuerzos realizados dentro de los Grupos Consultivos de Estocolmo (1999) y de Madrid (2001), se lograron establecer dos agendas de desarrollo: la Agenda de Transformación y Modernización de Centroamérica para el Siglo XXI, elaborada por el SG-SICA con apoyo del BID y la CEPAL; y la Agenda para la Competitividad y el Desarrollo Sostenible de Centroamérica para el Siglo XXI, financiada por el BCIE y elaborada por el Instituto Centroamericano de Administración de Empresas (INCAE), el Centro Latinoamericano para la Competitividad y el Desarrollo Sostenible (CLACDS), el Instituto para el Desarrollo Internacional de la Universidad de Harvard (HIID, por su sigla en inglés).

Figura 1. Estrategia de competitividad del INCAE

Pro

gre

so =

com

petit

ivid

ad +

pro

duct

ivid

ad d

e fa

ctor

es

FUENTE: Construcción propia a partir de INCAE-HIID, 1999.

Estas agendas, pero en especial la del INCAE, establecieron el esquema de desarrollo para la región a partir de un enfoque territorial basado en los llamados clusters. La lógica supone que para que una región como la centroamericana se desarrolle, es necesario que promueva su productividad y su competitividad. Para ello, se requiere mejorar el clima de negocios aplicando políticas destinadas a favorecer, en lo microeconómico, el crecimiento y la productividad a corto plazo, y en lo macroeconómico, la competitividad a largo plazo. Esta última se lograría a partir de la normalización de la legislación que regula el comercio, las inversiones y el medio ambiente. Implica también el mejoramiento de la infraestructura y la redefinición del papel del Estado como facilitador de la atracción de inversiones (a través de la educación y de los beneficios fiscales, entre otras medidas) (INCAE-HIID, 1999).

Los clusters adquieren una importancia preponderante en este esquema pues permiten una focalización de las estrategias estatales de desarrollo, en la medida en que se determinan polos empresariales que sirven como motores del desarrollo nacional y regional. Por otra parte, la lógica de los clusters flexibiliza la articulación de las políticas nacionales y regionales pues permite definir las políticas nacionales de manera independiente, pero de igual forma siempre partiendo de una perspectiva regional. (INCAE-HIID, 1999).

Los clusters en los que se enfocarían las políticas estatales serían áreas donde el mejoramiento del clima de negocios permitiría un aumento de la productividad. Esta se entiende como la distribución más eficiente y efectiva de los recursos con el fin de mejorar la competitividad de las actividades productivas y así, hacer a la región más exitosa en el mercado mundial. La obtención de rentas posteriores permitiría financiar etapas ulteriores en las que la articulación económica regional se

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caracterizaría por una generación cada vez mayor de valor agregado (PORTER, 1996). Para Centroamérica, el INCAE propone la definición de cinco clusters específicos: agroindustrial, turismo, servicios financieros, maquila textil y el de alta tecnología. Se favorece con esto el establecimiento de centros de recepción de llamadas de servicio al cliente (call centres) y la atracción de IED tecnológica.

Tabla 4. Principales líneas de acción de la estrategia común centroamericana y dentro de la Agenda de Competitividad del INCAE

Eje transversal

Medidas puntuales

Eje económico

Culminar una zona de libre comercio Liberalizar el sector de servicios Profundizar el proceso de apertura regional Reducir los controles aduaneros al comercio de bienes Facilitar los negocios y homologar tratados comerciales Modernizar las aduanas Promover la IED en la región Coordinar políticas financieras e integrar mercados financieros Promover mercados de valores y capitales Establecer un programa centroamericano dedicado a la innovación y la excelencia

empresarial Desarrollar clusters Fomentar y respaldar PYMES Promover el turismo ambiental Construir una red vial que sirva como corredor logístico centroamericano para

facilitar el tránsito de mercancías a lo largo de la región Crear una autopista centroamericana de la información Mejorar y modernizar el transporte marítimo regional Coordinar las políticas tributarias Crear un organismo de promoción de la competencia

Eje social

Coordinar políticas de salud a nivel regional Reducir la vulnerabilidad social Crear un sistema de información estadístico sobre las migraciones Desarrollar proyectos específicos en regiones fronterizas Flexibilizar el mercado laboral Crear un sistema de evaluación de progresos en educación y salud Definir al menos una actividad conjunta cultural o deportiva

Eje político

Crear una Secretaría General unificada Consolidar un solo Consejo de Ministros regional integrado por los ministros del

reamo, según el tema, fortaleciendo su papel y capacidad decisoria Reformar PARLACEN y la CCJ Crear un sistema de financiamiento que se base en el presupuesto institucional

común Fortalecer la participación de la sociedad civil en los procesos de integración

Eje ambiental

Fortalecer la capacidad de respuesta ante los desastres naturales Implementar un plan educativo sobre riesgos y desastres naturales Reducir la vulnerabilidad de los sistemas de protección agropecuaria y seguridad

alimentaria ante los desastres naturales Valoración de la función económica y social de los bosques en Centroamérica Diseñar un control de incendios forestales Incorporar una perspectiva de género en la gestión ambiental Promover la gestión de los recursos ambientales por parte de organizaciones

campesinas, indígenas y afro-caribeñas Preservar los recursos naturales

FUENTE: Construcción propia a partir de CEPAL, 2004 y RODAS, 2003.

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La Agenda de Competitividad se caracteriza por establecer una lógica de competitividad en el seno de los Estados, así como un modus operandi de corte pragmático para la propulsión y orientación de las políticas regionales. Dicho pragmatismo dicta que, ante la existencia de obstáculos y dificultades para la ejecución de políticas, nacidas en las instituciones formales de integración, debe optarse por medios alternativos para la consecución de los objetivos deseados. . Esto explica en alguna medida la aparición de agendas paralelas para la integración regional. Ellas se detallan a continuación.

2.2.1.1.1. Plan Puebla-Panamá

El Plan Puebla-Panamá (PPP) es una iniciativa de integración económica regional orientada al mejoramiento y construcción de nueva infraestructura vial, marítima, aérea y eléctrica en la región. El proceso se organiza en dos grandes ejes de acción: “Desarrollo Humano y su Entorno” e “Integración Productiva y Competitividad”.

El Plan está siendo dirigido desde una Reunión de Presidentes de los Estados centroamericanos, México, Panamá y Colombia. La iniciativa recibe financiamiento y apoyo técnico del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), el Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE) y el SG-SICA.

Todas las agendas del PPP se realizan en el marco de los ejes de acción supra mencionados, a través de programas cuya coordinación es rotativa entre los Estados miembros. En ese sentido, se han encauzado los programas de: Desarrollo Humano Sostenible, Prevención y Mitigación de Desastres, Turismo, Facilitación y Competitividad Comercial, Transporte, Energía y Telecomunicaciones. Estos últimos suponen la formación de un mercado energético muy lucrativo en la región.

Entre los planes principales del PPP se encuentra la construcción de una serie de corredores logísticos, compuestos de vías de transporte terrestre, puertos y aeropuertos que permitan que el traslado de mercancías dentro de la región sea más eficiente. Asimismo, se incluyen medidas para generar vínculos de conectividad de los sistemas eléctricos de la región con el propósito de establecer un mercado energético regional. Finalmente, una tercera gran tarea va dirigida a la consecución de un Corredor Biológico Mesoamericano, que suponga políticas más sólidas de protección de la biodiversidad existente en la región.

El presupuesto total del PPP proviene de préstamos realizados por el BID y el BCIE. Se ha contabilizado a demás cuantiosos aportes del sector empresarial, cuyo interés en el proyecto es grande, dado que las construcciones serán hechas por concesiones y los propulsores del PPP pretenden otorgarlas sobre todo a transnacionales que puedan inyectar IED a la región.

Como se mencionó en párrafos anteriores, la agenda del Plan define como su máxima prioridad el establecimiento de un proceso de integración logística de la región que facilite el transporte de mercancías desde los diversos clusters hacia los mercados internacionales. Un ejemplo de este énfasis se observa en torno a la distribución radicalmente desigual del presupuesto entre los programas: el de transportes recibe un 85,2%, interconexión eléctrica un 11,1%, promoción del turismo un 1,3%, desarrollo humano un 0,8%, prevención y mitigación de desastres un 0,7%, facilitación del comercio un 0,6%, desarrollo sostenible un 0,4% y la integración de servicios de telecomunicaciones un 0,03% (OCDE, 2005).

2.2.1.1.1. Políticas de integración del mercado regional

Un segundo grupo de políticas se orienta a la concreción de un mercado regional, dentro del cual es necesaria la consolidación efectiva de una unión aduanera destinada a facilitar el tránsito de bienes. Ambos objetivos suponen una integración económica vía la normalización de la legislación relacionada al comercio de bienes, servicios, e inversiones. En la actualidad, estas medidas se ejecutan a través de dos herramientas distintas:1) La unión aduanera regional realizada desde el SICA, y 2) La integración de la región con el mercado mundial a través de acuerdos preferenciales de libre comercio (APLC). Estos últimos incluyen paquetes de medidas que se dirigen a alcanzar la homogenización de los ordenamientos jurídicos de los países de la región en temas relativos al comercio internacional de bienes y servicios, inversiones y protección de la propiedad intelectual.

El resultado más importante obtenido en esta materia ha sido la firma reciente de un acuerdo de libre comercio entre los Estados centroamericanos, República Dominicana y los Estados Unidos (DR-CAFTA, por su sigla en inglés). Este obliga a las naciones centroamericanas a sobrellevar un proceso de normalización y equiparación de legislación a través de la aprobación de agendas

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complementarias en todos los países, diseñadas para desarticular los monopolios estatales, abrir mercados de diversos tipos y aprobar normativas internacionales para la protección de la propiedad intelectual (ÁNGEL Y HERNÁNDEZ, 2004; SEGOVIA, 2005b). El tratado ya fue ratificado en todos los países menos en Costa Rica, donde el asunto será sometido a referendo.

Tabla 4. Algunos puntos importantes de las agendas complementarias para la puesta en práctica del DR-CAFTA en Centroamérica

Área específica Legislación puntual

Servicios

Representantes de casas extranjeras y contrato de distribución y representación

Apertura del mercados de seguros y telecomunicaciones (Costa Rica)

Servicios financieros

Apertura del mercado de seguros (Costa Rica) Establecimiento de sucursales bancarias en EUA (El Salvador)

Propiedad intelectual

Firma y ratificación de tratados internacionales sobre propiedad intelectual

Reformas legales internas en relación a diversas prácticas

FUENTE: PACHECO Y VALERIO, 2007.

2.2.1.1.2. Articulación de agendas y procesos de integración regional

La nueva etapa de la integración regional centroamericana debe concebirse en términos de procesos establecidos de manera simultánea, que siguen objetivos y agendas específicas, pero que se encuentran claramente dirigidos - al menos de forma ideológica- por las Agendas de Competitividad y Transformación. Es una etapa en la que el proceso formal de la integración juega un rol como articulador regional, y ya no como un pivote central (figura 2). La empresa privada en este proceso se torna esencial en todos los ámbitos, dado que todos los procesos integracionistas giran alrededor de la denominada integración real creada por las empresas.

Figura 2. Procesos y agendas de integración de la región centroamericana

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Integración real

Agenda de competitividad Siglo XXI

Integración económica y de capitales, visión de región como espacio de

acumulación

Plan Puebla-Panamá

Gobiernos

Empresa privada

Integración logística territorial

Sociedad civil

BID, BCIE coop intl

ALIDES/UACA

Gobiernos

Sociedad civil

Empresa privada

BID, BCIE coop intl

Integración mediante conformación de mercado regional

único

Empresas CA

ENT

DR-CAFTA

GobiernosCA

Gobierno EUA

Integración mediante normalización de regulaciones económicas y de

comercio

Sociedad civil

SICA


Para la Agenda del INCAE, el proceso de integración es sobre todo económico y, dentro de este esquema, la empresa privada se desempeña como el agente de cambio dentro del proceso de promoción del desarrollo regional. Al otorgársele tal preponderancia, la empresa privada asume un papel vital en el impulso de algunas de las medidas (casos de UACA y DR- CAFTA) y como ejecutora de otras (PPP).

Siendo que el SICA ya no será el impulsor del proceso y pierde poder político, debe redefinirse como un nodo articulador de la participación del empresariado regional y la sociedad civil. Su importancia actual viene entonces dada primordialmente por dos factores: su responsabilidad con respecto al avance del proceso de unificación de aduanas; y el constituirse en un espacio de discusión y armonización de la posición política de los gobiernos de la región, particularmente en temas externos como la negociación próxima sobre un acuerdo de asociación entre la región y la Unión Europea (ADAUECA).

2.2.2. La institucionalidad del SICA

El SICA actualmente cuenta con una gran variedad de entes que coordinan el proceso desde diversas áreas. No obstante, muchas de las carencias con las que contaba el Sistema durante la etapa de 1991-1997 prevalecen hoy en día.

2.2.2.1. Estructura y proceso político-institucional en el SICA

El Sistema de Integración Centroamericana es un esfuerzo de integración regional en varias áreas de trabajo (política, económica, social, ambiental, cultural y educativa) que involucra, como países miembros, a aquellos que conforman al subcontinente de América Central y a República Dominicana como estado asociado. Igualmente define a España, Taiwán y México como países observadores (ver mapa 1). Esto revela una diversidad de naciones mayor a la que conformó la

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ODECA, que se reducía a Guatemala, Hondura, El Salvador, Nicaragua y Costa Rica. Por su parte, Belice, Panamá y República Dominicana se fueron incluyendo de forma gradual desde 1997.

Mapa 1. El Sistema de Integración Centroamericana

NOTA: El presente mapa presenta a los siete de los ocho miembros permanentes del SICA: Guatemala, Belice, El Salvador, Nicaragua, Costa Rica y Panamá. República Dominicana no aparece en este mapa pero es un miembro permanente también.

Quizás una de las principales diferencias entre el SICA y su antecesor, la ODECA, es la existencia de un proyecto de integración regional caracterizado por una visión más comprehensiva y multidimensional. Esta se ha reflejado en el marco jurídico-institucional de dos maneras: bajo la forma de un sinnúmero de temas incluidos en los acuerdos comunitarios, y en la creación de organismos especializados (ver figura 3).

En la actualidad, el SICA se compone por 8 órganos7, la Reunión de Presidentes (RP), el Parlamento Centroamericano (PARLACEN), la Reunión de Vicepresidentes, la Corte Centroamericana de Justicia (CCJ), el Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores (CMRE) y sus variaciones sectoriales, el Comité Ejecutivo del SICA (CE-SICA), la Secretaría General del SICA (SG-SICA) y el Comité Consultivo del SICA (CC-SICA), 8 secretarías técnicas adscritas al SG-SICA y 12 instituciones especializadas, a lo que se suman una serie de foros interinstitucionales. Todos estos organismos tienen orígenes distintos, lo que hace que respondan a dinámicas diferentes. Por ejemplo, buena parte del sector relativo a la integración económica fue objeto de una renovación institucional, pero su fundación se dio con los acuerdos originales de la ODECA. La organización política por su lado, fue creada en la etapa en la que el proceso de integración se orientaba a promover la pacificación regional (1986-1990). Finalmente, los subsistemas social y ambiental del SICA fueron constituidas como parte de las estrategias de desarrollo más modernas planteadas con la ALIDES (CERDAS, 1998; SOLÍS, 2000).

La institucionalidad comunitaria dentro del SICA se divide en dos tipos de organización de acuerdo a la forma en la que se reúnen para tomar decisiones, por un lado están los de reunión permanente, como es el caso de las secretarías técnicas y algunas instituciones especializadas (CEPREDENAC, BCIE, INCAP, entre otras), y por otro lado, están las que funcionan por medio de

7 A pesar de que la distinción jurídica entre ente, órgano y organismo se da en términos del grado de autonomía e independencia jurídica, en términos de la organización del SICA esta no se da con claridad en los documentos legales que la definen.

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cumbres periódicas ordinarias y extraordinarias (la Reunión de Presidentes, los Consejos ministeriales sectoriales e intersectoriales y muchos de los foros regionales).

Figura 3. Organigrama de organismos del SICA



Corte Centroamericana de

Justicia

Consejo de Ministros de Relaciones

Exteriores

Consejos Ministeriales

Intersectoriales

Consejos Ministeriales Sectoriales

Secretaría General del SICA

Consejo Consultivo del SICA (CC-SICA)

Secretaría de Integración

Económica (SIECA)

Secretaría Ejecutiva de la CCAD

Comisión Regional de Recursos

Hidráulicos (CRRH)

Consejo Monetario Centroamericano

(CMCA)

Consejo Agropecuario

Centroamericano

Coordinación Educativa y Cultural

Centroamericana

Consejo Centroamericano de

Turismo

Secretaría de Integración Social

(SISCA)

Secretarías ejecutivas y sectoriales

Instituciones especializadas

BCIECentro de Promoción de la Micro y Pequeña

Empresa

Centro de Coordinación para la

Prevención de Desastres Naturales

Comisión Centroamericana de Transporte Marítimo

Corporación Centroamericana de

Serv. Nav. Aérea

Secretaría del Consejo de Ministros de Salud

Comisión Técnica Regional de

Telecomunicaciones

Consejo Superior Universitario

Centroamericano

Instituto Centroamericano de

Administración Publica

Instituto de Nutrición de Centroamérica y

Panamá

Organismo Internacional Regional

de Sanidad Agropecuaria

Organización del Sector Pesquero

Acuícola del Istmo Centroamericano


El proceso de toma de decisiones en el SICA se encuentra relativamente centralizado en el marco de los organismos del segundo tipo. La RP ejerce las potestades decisorias y de rectoría superior, define los lineamientos centrales del proceso y aprueba los tratados internacionales y resoluciones más importantes del organismo. En este sentido, no existe organismo de decisión supranacional en el SICA, y las decisiones principales del organismo se adoptan en el marco de las cumbres y reuniones presidenciales periódicas, conducidas directamente por los gobiernos de la región. A su vez, la decisión política al interno de la RP se da por medio del consenso unánime de todos los representantes de la región.

Ahora bien, la ejecución y operacionalización de las decisiones derivadas de la RP queda a cargo de un grupo de organismos. En primera instancia se encuentra el Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores (CMRE) que define los mecanismos operativos de acción. No obstante, en la medida en la que el SICA se ha ido involucrando en otras áreas, se han establecido otros Consejos de Ministros. Es el caso del Consejo de Ministros de la Integración Económica (COMIECO), que ejerce funciones como ejecutor y rector del subsistema económico, pero, así también se tienen otros foros ministeriales sectoriales e intersectoriales que abarcan otras múltiples temáticas. Al igual que como sucede con la RP, los foros ministeriales toman sus decisiones de forma consensuada y unánime.

Los organismos permanentes del SICA se caracterizan por una actuación reactiva a las decisiones tomadas en los foros regionales, presidenciales y ministeriales. La Secretaría General del SICA es el principal órgano de la institucionalidad comunitaria. Fue originalmente definida como un ente técnico encargado de la definición de la agenda y de la coordinación del proceso. Sin embargo, con el tiempo ha obtenido potestades de ejecución y seguimiento de las decisiones derivadas de los dos foros más importantes: la RP y el CMRE. Adjunto a la Secretaría General se establece el Consejo Consultivo (CC-SICA), que es el espacio donde participa la sociedad civil de la región

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centroamericana. Las funciones del CC-SICA son consultivas y sus decisiones no son vinculantes dentro del proceso.8

Tabla 5. Entes del SICA por subsistema

Subsistema económico

Subsistema social Eje de decisión política

Subsistema ambiental

COMIECO SIECA CCT CAC CMCA BCIE CENPROMYPE COCATRAM ICAP COCESNA COMTELCA CEAC Consejo Consultivo

de la Integración Económica

OIRSA

Secretaría del Consejo de Ministros de Salud

SISCA INCAP COCISS Consejo Consultivo

de la Integración Social

Coordinación Educativa y Cultural Centroamericana

CSUCA


Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores

SG-SICA PARLACEN CCJ CE-SICA CC-SICA

CCAD CEPREDENAC CRRH


La Secretaría General es el ente coordinador de los tres subsistemas regionales, entendidos como conjuntos de instituciones relacionadas a una temática particular, pero vinculados a una secretaría sectorial central que cumple funciones de coordinación. Cada subsistema cuenta con la existencia de un ente rector, organismos técnicos e instituciones especializadas:

Subsistema económico: sus funciones son coordinadas por la Secretaría de la Integración Económica Centroamericana (SIECA). Integra al Consejo Agropecuario (CAC), a la Secretaría de Integración Turística (SITCA), al Consejo Monetario (CMCA) y una serie de instituciones especializadas como el BCIE, COCATRAM, COCESNA y OIRSA, entre otras. El subsistema económico es el encargado del avance de la integración en ésta área, por lo que administra el proceso de conformación y consolidación de la UACA.

Subsistema social y educativo: constituido con el Tratado de San Salvador de 1995, está compuesto por la Secretaría de la Integración Social (SISCA) como ente rector, la Coordinación Educativa, el Instituto de Nutrición (INCAP), el Consejo Superior Universitario (CSUCA) y otros entes relacionados al área en cuestión.

Subsistema ambiental: es dirigido por la CCAD e integra a la CEPREDENAC y a la Comisión de Recursos Hídricos (CRRH) (ver tabla 5).

Aunque la institucionalidad regional cuente con un mecanismo de toma de decisiones claramente definido, aún requiere de la internalización de la decisión comunitaria en el esquema nacional. Ya que el SICA no ha establecido un mecanismo apropiado para que el proceso concluya con una norma debidamente ratificada, es usual que muchas de las decisiones comunitarias, requieran sobrellevar un proceso de ratificación nacional, en la medida de que afecten sensiblemente, de una u otra manera, al ordenamiento jurídico interno de los países. Sin embargo, si el acuerdo no afectase en ninguna forma las reglas y el desempeño institucional interno, es poco probable que sea garante de este proceso de ratificación, pero así igual, la decisión probablemente no cuente con mecanismos que fuercen u obliguen una transformación en la conducta de los Estados miembros.

2.2.3. Los objetivos de la agenda del SICA

La discusión acerca de los problemas del sistema, lleva a tocar el tema de la agenda institucional que orienta el proceso de la integración centroamericana. La labor realizada por el SICA se dirige entonces al cumplimiento de tres objetivos primordiales: su labor como nodo articulador de los

8 Se hablará del CC-SICA más adelante

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procesos de integración regional, la reforma institucional del Sistema y su actuación como ente propulsor del proceso de unificación aduanera regional.

2.2.3.1. La Unión Aduanera Centroamericana

El tema de la integración económica regional ha sido una constante dentro de todo el proceso, inclusive desde sus inicios en la década de los cincuenta. No obstante, aún existen carencias. Los largos periodos de inactividad del sistema centroamericano han hecho que algunos aspectos queden estancados. . En la etapa actual de la integración, el incentivo de reinsertar el tema de la unión aduanera responde a un impulso realizado desde adentro así como desde afuera, dada la creciente transnacionalización económica en la región.

La unión aduanera inició con el Tratado General de Integración Económica (1960). En vista de la crisis política regional de los ochenta se detuvo el proceso y obtuvo un nuevo impulso hasta 1993, con el Protocolo de Guatemala.

Aunque el proceso se desarrolló en el contexto de un fuerte apoyo externo, lo cierto es que en el plano de la estrategia de desarrollo regional, los gobiernos se encontraban más interesados en promover a la región como una plataforma de exportaciones; la idea de una integración económica entre los miembros fue relegada a un segundo plano frente a la ejecución de las políticas proteccionistas. En particular, la ampliación de los términos del NAFTA a la región, a través de la ICC. Esta prioridad regional se potenció con la firma de la ALIDES, que convirtió en una meta al proceso de inserción económica y comercial de la región en el mercado internacional. La ALIDES no obstante, siempre recalcó la importancia de la unión aduanera (UA) (MATUL et al., 2003).

La unión aduanera se revivió seriamente en 2000 cuando Guatemala y El Salvador decidieron, en vista de la ausencia de una perspectiva de avance claro en el proceso, suscribir un convenio marco. La iniciativa fue seguida por Honduras y Nicaragua mediante la vía de resoluciones ante el Consejo de Ministros de la Integración Económica (COMIECO). Todo lo anterior resultó en la creación de un Plan de Acción en 2002, en el contexto de la Cumbre América Latina-UE de Madrid. En dicho plan se establecieron grupos de trabajo para abordar el tema. Costa Rica decidió incorporarse al proceso en ese mismo año, durante la XXI Reunión Ordinaria de Jefes de Estado y Gobierno. Allí se obtuvo la Declaración de Granada, que es el documento que coloca a la unión aduanera como un tema prioritario de la agenda regional.

En el 2004, durante la Cumbre América Latina-UE de Guadalajara, (donde por cierto la UE estableció las condiciones para un acuerdo de asociación con Centroamérica), se crea un Plan de Trabajo y la y la institucionalidad encargada de llevar a cabo el proceso. Así también, se conforma un órgano evaluador, el cual no se encontraba adscrito a ninguna institución regional, sino que se insertó en la Comisión Mixta UE-Centroamérica, creada por el Acuerdo Marco de Cooperación de 1993.

Actualmente, la UA se encuentra en una etapa de relativo avance. En materia legal, esto se debe a que se ha logrado modernizar el Código Aduanero Uniforme Centroamericano (CAUCA) su Reglamento (RECAUCA), las discusiones en esta materia han concluido y la normativa ha entrado en vigencia en Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua (CA-4). En Costa Rica se encuentra pendiente de aprobación legislativa. Por otra parte, se ha realizado una confección general acerca de los Reglamentos sobre Tránsito Aduanero Internacional y sobre Contrabando y Defraudación Aduanera, los cuales se han elevado al COMIECO para su posterior discusión. Asimismo, existe un Manual Único de Procedimientos en ejecución, que busca normalizar y ajustar los procesos que sigue cada país en sus respectivas fronteras (SIECA, 2007).

En cuanto a facilitación aduanera, sea, mecanismos y trámites que deben seguirse con respecto al paso de fronteras dentro de la región, los países del CA-4 han logrado realizar los ajustes para simplificar el paso en los puestos fronterizos. A esto se ha ido agregando aduanas periféricas, que permiten dar seguimiento electrónico a las mercancías. Otros acuerdos del CA-4 son la Declaración Única Aduanera y lo relativo a la informatización de los sistemas a nivel regional. Costa Rica ha quedado fuera de la implementación de todas esas medidas (SIECA, 2007).

En materia arancelaria, se ha observado un progreso relativo en términos de la armonización fiscal para el comercio exterior lo que ha permitido aumentar de un 70% de ajustes en las líneas arancelarias en 2002 hasta un 94,6% en 2006. No obstante, queda por normalizar la legislación de un 5,4% de las líneas, dentro de las que se incluye una serie de productos importantes, especialmente agrícolas, mas también medicamentos, petróleo y otros. Se acordó en una Reunión Extraordinaria efectuada en Panamá en marzo de 2006, terminar de armonizar la legislación para la XXIX Cumbre de Jefes de Estado del SICA, pero esta meta no fue alcanzada. Uno de los principales productos que

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aún no goza de las condiciones de libre comercio en la región es el café tostado, pues el intercambio entre los países de la región con Costa Rica está sujeto a pago de derechos arancelarios. Es también el caso de las bebidas alcohólicas y la caña de azúcar (TACCONE Y NOGUEIRA, 2004; SIECA, 2007b).

Como se puede notar, el impulso al proyecto de la UA en Centroamérica es producto de un interés mutuo, definido según las condiciones de integración real en la región. Prueba de ello es la composición de las exportaciones internas de un país a otro. En el MCCA, los principales países exportadores son Guatemala (1.404 millones de dólares), Costa Rica (958 millones) y El Salvador (914 millones). Nicaragua y Honduras exportan, cada uno, menos de 250 millones de dólares anualmente. Gran parte de la exportación realizada corresponde a productos industriales (como tubos, plásticos, y jabones) y agroindustriales (como aceites de palma procesados, jugos o conservas); a medicamentos, insecticidas y bebidas. Podría considerarse que la complejidad de las actividades realizadas se debe a la presencia de s intereses económicos transnacionales en la región y del poder económico de las empresas locales. En el caso de las transnacionales, esto se podría ejemplificar en la forma en la que la UE ha exigido la formación de una unión aduanera, con los propósitos ya mencionados arriba (SIECA, 2006).

Dado su interés en la triangulación, el aporte cooperativo de la UE se traduce en el financiamiento de los proyectos relacionados a la unión aduanera: mejoramiento institucional, infraestructura, difusión y cohesión de políticas públicas. Los proyectos auspiciados por la SIECA para la UA, suponen el desembolso de aproximadamente 17 millones de euros durante dos años 2006 y 2007 de los cuales 15 millones son financiados por la UE (COMECO, 2007).

2.2.3.2. Reforma institucional del SICA

Un segundo tema importante en la agenda del SICA es el proceso de renovación de la institucionalidad regional. Ahora bien, este proceso se caracteriza principalmente por su complejidad, en vista de las diferentes razones esbozadas anteriormente que generan grandes problemas institucionales.

2.2.3.2.1. Problemas actuales de la institucionalidad regional

El proceso de integración centroamericana adolece de una serie de problemas que le han impedido cumplir debidamente sus metas. Las críticas realizadas a los problemas de la institucionalidad regional pueden sistematizarse en una serie de temas principales. Cabe destacar que estos temas son interdependientes. Es decir, aunque para efectos de este documento se agrupen en categorías diferenciadas, lo cierto es que se convierten en causas y efectos de otros problemas institucionales, lo que facilita la caracterización del SICA como un sistema organizacional sujeto a una crisis institucional.

Muchos de los problemas que actualmente al SICA han sido obtenidos como parte de una gran gama de diagnósticos institucionales entre los que resalta el esfuerzo realizado por el Banco Interamericano de Desarrollo en conjunto con la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) en 1997 que devino en una reforma importante que fue aprobada durante la XIX Reunión de Presidentes del SICA en Panamá (ver recuadro 1). Igualmente importante es el trabajo de 2004 de la CEPAL que permite reconocer el reducido avance realizado en materia de la institucionalidad regional. Las críticas que estos y otros trabajos resaltan se listan y se explican a continuación:

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Recuadro 1. Principales reformas institucionales adoptadas por el SICA en 1997.

El informe BID/CEPAL de 1997 señaló en su momento que la institucionalidad del SICA se caracterizaba por un alto grado de complejidad, derivado fundamentalmente de la diversidad de sus fuentes históricas, el carácter no centralizado del proceso y la naturaleza acumulativa de las instituciones nuevas. Se ubicaron entonces carencias en cuatro áreas principales: 1) centralismo excesivo del sistema (Reunión de Presidentes); 2) reducida coordinación institucional a lo interno (SG-SICA); 3) la inexistencia de una agenda de integración regional; 4) ausencia de mecanismos que definieran la institucionalidad y sus funciones en la práctica.

Este proceso finalizó con aprobación de un listado de lineamientos y acciones concretas a realizar para fortalecer y racionalizar la institucionalidad regional. Su discusión y aprobación se dio en la XIX Cumbre de Presidente Centroamericanos realizada en 1997 en Panamá. En la tabla 7 se listan las principales reformas propuestas al SICA.

Tabla 7. Principales reformas propuestas por BID/CEPAL al SICA para el fortalecimiento de la institucionalidad regional, por entidad regional

Entidad Propuestas de reforma

Sistema de Integración

Centroamericana

Integración con objetivos propuestos en la ALIDES y el Protocolo de Tegucigalpa Equilibrio de las actividades de la integración en las diferentes áreas de participación

(social, económica, política) Afianzamiento de la seguridad jurídica en el Sistema Resolución de los problemas generados por la dispersión, la falta de coordinación, el

reducido control institucional y la falta de financiamiento Armonización de la legislación regional


Presidencia pro tempore con períodos rotativos semestrales Incorporación de análisis de factibilidad para reconocer la viabilidad de las decisiones

adoptadas Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores

Definición del COMIECO como ente encargado de la integración económica Consolidación de espacios institucionales como los Consejos de Ministros Sectoriales e

Intersectoriales


Racionalización del gasto institucional del PARLACEN por medio de contracciones presupuestarias escalonadas

Mejoramiento de la coordinación del PARLACEN con otros órganos y armonizando su accionar con el proceso decisorio regional por medio de la definición de comisiones de propuestas

Corte Centroamericana

de Justicia

Racionalización de gasto y estructura administrativa por medio de una reducción de los magistrados por país

Fortalecimiento del papel de la CCJ en ámbitos como el arbitraje comercial Promoción de la incorporación de los países a los Estatutos de la Corte

Comité de Enlace

Creación de un Comité de Enlace en reemplazo del Comité Ejecutivo del SICA Aseguramiento de una comunicación permanente entre el nivel regional y el nacional Dar seguimiento a la toma de decisiones sobre integración y cooperación

centroamericana Cumplir como facilitador y enlace entre los Gobiernos y la Secretaría General del SICA

Secretaría General Unificada

Fusión de las secretarías sectoriales en una única secretaría, con el propósito de reducir la dispersión institucional.

Mejorar los mecanismos de coordinación interinstitucional Racionalizar el gasto en recursos humanos y administrativos del SICA La Secretaría General Unificada asumiría las funciones de todas las secretarías

sectoriales (SG-SICA, SIECA, SISCA, SE-CCAD, SG-CAC, SG-CECC, SITCA, exceptuando la SE-CMCA) así como las de los comités, comisiones y foros sectoriales (RESSCA, COMITRAN, CCAB, CCAP, COCISS, CODICADER, CCVAH, CEAC, CTCAP, CRRH, CCHAC y otros consejos y comisiones técnicas ministeriales) a través de la creación de direcciones sectoriales de trabajo (Económica, Social y Ambiental)

Cooperación regional

Definición de mecanismos para enfilar u orientar la cooperación internacional dentro de las líneas temáticas y de trabajo establecidas por la Reunión de Presidentes

Creación de mecanismos de seguimiento de resultados de la cooperación internacional Establecimiento de órganos regionales de coordinación y seguimiento institucional de la

cooperación Financiamiento de la institucionalidad

regional

Puesta en vigencia de mecanismos para garantizar el pago de las cuotas pendientes de los países miembros

Adopción de mecanismo de financiamiento que propongan los Ministros de Hacienda

Presupuesto Formulación de un presupuesto único realizado por la SG-SICA en consulta con COMIECO

Comité Consultivo del SICA

Formación de un CC-SICA único sin contemplar las variantes institucionales del Comité Consultivo de la Integración Económica y de la Integración Social

Organización Nacional para la

Integración

Establecimiento de un ente nacional para fomentar el proceso de integración en el plano nacional

FUENTE: Construcción propia basada en Reunión de Presidentes, 1997.

La reforma planteada en la Declaración de Panamá de 1997 se basa principalmente en una reducción de la dispersión institucional y una racionalización del gasto administrativo que esta supone. Por otro lado, los focos de la reforma resultan ser los órganos más inoperantes: el PARLACEN y la CCJ. El objetivo esencial es la generación de una institucionalidad eficiente con una capacidad mayor de seguimiento, coordinación, ejecución y evaluación de las decisiones tomadas en la Reunión de Presidentes, cuya importancia como ente legislativo del SICA es incuestionable.

Para su ejecución, la reforma institucional de 1997 supuso el establecimiento de tres grupos distintos de trabajo f t l bl d l PARLACEN l CCJ l SG SICA L t d t l t t i í d

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Heterogeneidad institucional como resultado de sus orígenes

Algunos autores (CERDAS, 1998; BID/CEPAL, 1998 CEPAL, 2004; CALDENTEY, 2004; SOLÍS, 2000) concuerdan en que la institucionalidad del SICA es heterogénea. En realidad, al observar la evolución histórica de la instituciones del proceso de integración centroamericano (ver tabla 6), es fácil notar que algunas instituciones tienen una larga historia, mientras que otras son recientes. Esto no es un fenómeno raro, ni se constituiría en un inconveniente si los procesos de reforma institucional hubieren sido efectivos en la articulación armoniosa de las viejas y nuevas instituciones. Además, era necesario tomar las medidas pertinentes para la adaptación del sistema como un todo a las necesidades y coyunturas actuales. No fue sin embargo el caso del SICA. De manera que, lo que sobresale al ver el sistema es una serie de contradicciones entre los objetivos históricos de, por un lado, la institucionalidad actual y por otro, los objetivos planteados durante el periodo de remozamiento del SICA y, aún más atrás, aquellos que se consideraron con la ODECA.

Así pues, la incoherencia entre los objetivos de las diversas instituciones no ha sido tratada por medio de una verdadera revisión y sistematización. Los esfuerzos realizados en el marco de los Protocolos de Tegucigalpa y Guatemala con respecto a las instituciones regionales iban más bien dirigidos a la pacificación. No contemplaron en realidad la creación de un aparato institucional comunitario, con todas las obligaciones y cesiones de soberanía que la visión comunitaria conlleva. De esta manera se arriba a un segundo problema.

Tabla 6. Orígenes de la institucionalidad política y económica regional centroamericana.

Institución Año de creación

Organismos de la integración económica y la ODECA (1951-1970) Reunión de Presidentes 1951

Reunión de Ministros de Relaciones Exteriores 1951 Secretaría de Integración Económica Centroamericana 1960

Banco Centroamericano de Integración Económica 1960 Secretaría Ejecutiva del Consejo Monetario Centroamericano 1964

Instancias políticas creadas en el marco del proceso de paz (1987-1991) Reunión de Presidentes Centroamericanos 1987

Reunión de Vicepresidentes Centroamericanos 1987 Parlamento Centroamericano 1987

Entidades creadas en el marco de la transformación de la ODECA en el SICA (1991-1997) Reunión de Presidentes 1991

Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores 1991 Comité Ejecutivo del SICA 1991

Secretaría General del SICA 1991 Consejo Consultivo del SICA 1991

Corte Centroamericana de Justicia 1992 Secretaría de Integración Social Centroamericana 1995

FUENTE: BID/CEPAL, 1998 y CEPAL, 2004.

Contradicciones entre las metas y los mecanismos históricamente seleccionados para el ejercicio de la toma de decisiones.

Se vio anteriormente que el SICA vive en una contradicción en lo relativo a sus objetivos y los alcances de estos. Tal contradicción tiene repercusiones en la manera en la que se percibe la toma de decisiones. Así, la existencia de un marco institucional heterogéneo ha causado que la forma en la que el sistema trabaja se debata entre la promoción de una institucionalidad comunitaria y la de una suerte de presidencialismo colectivo.

El dilema nace históricamente de la diferencia entre la coyuntura que se vivió cuando se estableció la ODECA en la década de los cincuenta, y forma en que la región abordaron los conflictos armados en la década de 1980. Con la ODECA, existió un acuerdo general en la región para el establecimiento de un proceso institucional comunitario y los consiguientes mecanismos para el cumplimiento de acuerdos de integración económica. Todo ello bajo los términos de una relativa pero no considerable cesión de la soberanía nacional.

En cambio, durante las negociaciones de paz de los ochentas, la alternativa institucional que suponía el sistema ya establecido de la ODECA era insuficiente y por tanto no viable. Así también, las

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críticas que en el momento se le hicieron al proyecto del PARLACEN hicieron imposible su uso como el mecanismo encargado de dar seguimiento al proceso de paz. Esto significó una deslegitimación del aparato institucional comunitario frente al proceso de paz. Prevalecía entonces la idea de que en esa coyuntura debían existir límites tangibles al proceso integracionista y, por ende, era mejor no comprometer en ningún grado la soberanía nacional

Por eso, la negociación optó por un mecanismo de decisión basado en cumbres de presidentes, que se debían realizar periódicamente. Las cumbres presidenciales, que devinieron en la institucionalización de la RP, eran un mecanismo a través del cual los líderes políticos de la región sugerían y acordaban cursos de acción. No obstante, sujetaban su cumplimiento, en el caso que fuera necesario, a la prerrogativa de sus sistemas nacionales de decisión (ratificación del Poder Legislativo). Por consiguiente, existía un monopolio de la decisión política en organismos regionales no comunitarios y, de esta forma, el andamiaje institucional de la integración fue sobrepasado.

En resumen, una vez que se comenzó a aplicar el sistema de decisión por medio de cumbres periódicas la capacidad institucional de acción dependió de la dinámica que expresaran la Reunión de Presidentes o el Consejo de Ministros. Por ese motivo, cuando esta dinámica se redujo, como sucedió tras los daños que dejó el huracán Mitch en la región, el Sistema no pudo renovarse o tomar un papel preponderante por cuenta propia y se estancó. Este problema estructural fue acompañado de una crisis de cumplimiento de los acuerdos regionales (CEPAL, 2004; CALDENTEY, 2004).

Reducido cumplimiento y compromiso en torno a los acuerdos regionales.

Ya se mencionó que los mecanismos esenciales de decisión en el SICA residen en la RP y el CMRE, que son organismos que responden claramente a una lógica abierta y con un grado reducido de cohesión política e institucional. Esto ha generado un proceso de relativa inoperancia de la institucionalidad comunitaria. Dicha inoperancia es consecuencia también, de una reducida capacidad de seguimiento, coordinación y cumplimiento de los acuerdos. De hecho Monterrossa (2000) señala, citando a otro estudio, que del total de acuerdos sucritos para el 2000, sólo un 5% o menos habían sido ejecutados.

Un ejemplo de incumplimiento es el Comité Ejecutivo del SICA (CE-SICA). Si un entramado institucional integracionista pretende ofrecer grandes potestades decisorias a órganos basados en una dinámica de cumbres, la única forma de asegurar el cumplimiento de los acuerdos es por medio del establecimiento de órganos técnicos que den seguimiento. Tal es la lógica que inspiró la creación del CE-SICA, como un órgano encargado de la ejecución de los acuerdos de la RP, así como de la aprobación de reglamentos internos e instrumentos planteados por los organismos del SICA (Protocolo de Tegucigalpa, artículo 24). No obstante, este mecanismo ha sido poco usado a lo largo del proceso de integración, hasta el punto de no haber efectuado una reunión importante desde 1995 (BID/CEPAL, 1997; CEPAL, 2004).

Otro caso importante es el de la Secretaría General del SICA, pues aunque el Protocolo de Tegucigalpa (artículo 26) le otorga potestades relacionadas a la ejecución y seguimiento, así como de definición de agenda y coordinación institucional, lo cierto es que el mecanismo de cumbres presidenciales o reuniones ministeriales ha coartado su actuación. Esto se debe a que muchas de estas potestades han pasado de manera informal a las Cancillerías de los países miembros.

Un factor agravante de esta situación es que la presidencia del SICA sea rotativa. Con la aprobación del Protocolo de Tegucigalpa (artículo 14), la dirección, agenda y vocería del SICA queda en manos de alguno de los Estados miembros por un lapso de un semestre. Esto ha causado que la definición de las temáticas y rumbos de la integración regional resida en la Cancillería del país que en ese momento ostenta la presidencia pro tempore del Sistema. El resultado ha sido una capacidad organizativa prácticamente nula de la SG-SICA, así como una incoherencia en los ritmos y seguimiento de los acuerdos del Sistema, en vista del reducido lapso para la coordinación institucional.

Otro factor importante que limita la capacidad de seguimiento y ejecución de acuerdos institucionales proviene de la poca regulación del proceso institucional. En un sistema integracionista es esencial la existencia de mecanismos a través de los cuales se asegure el respeto de los Estados a las condiciones establecidas comunitariamente. Una forma de que esto se dé es reconociendo los acuerdos regionales como compromisos jurídicos.

Ahora bien, el problema es que la institucionalidad del SICA nunca definió un mecanismo para la ratificación de los acuerdos firmados. Debido a que la RP es el órgano decisorio y que no se ha llegado en su seno a un consenso sobre la forma en la que se pueda obtener un compromiso real de

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todos los Estados con lo acordado en las respectivas cumbres, se ha limitado la actuación y ejecución de los tratados suscritos en la región. Al mismo tiempo, se ha limitado la gestión de la institucionalidad comunitaria, en el entendido de que no pueden ejecutar acuerdos si no existe la legislación nacional que autorice su participación a lo interno de cada uno de los Estados miembros. Con ello se reduce el ámbito de acción del aparato regional.

Mala o insuficiente definición de potestades, ausencia de finalidad y confusión en cuanto alas funciones de los entes regionales dentro del sistema.

Además de los problemas ya mencionados de ejecución y compromiso institucional, existen dificultades en torno a la definición de objetivos y potestades de algunos órganos esenciales del proceso integracionista. Esto conlleva a considerar a muchas de las entidades como carentes de finalidad y existe un grado tal de incertidumbre sobre su papel en el Sistema, que son prácticamente excluidas de cualquier toma de decisiones (BID/CEPAL, 1997).

Este es el caso del Parlamento Centroamericano (PARLACEN) y de la Corte Centroamericana de Justicia (CCJ). El PARLACEN fue establecido en 1987 como un órgano de planteamiento, análisis y recomendación con el fin de facilitar una convivencia pacífica en la región (Tratado Constitutivo del Parlamento Centroamericano y otras instancias políticas, artículo 1). No obstante, sus potestades fueron considerablemente limitadas a un papel más que todo propositivo y consultivo, y no como parte del proceso de toma de decisiones. Esto ha restringido su actuación a declaraciones sobre temas específicos y ha causado que, a pesar de ser el ente más reconocido de la institucionalidad comunitaria regional, caiga a un segundo plano.

La Corte Centroamericana de Justicia, por otro lado, debe su situación a la no-ratificación de Guatemala y Costa Rica de su legislación de creación, lo que impide su participación plena en el proceso; esto a su vez se debe, en parte, a la confusión todavía existente acerca de sus potestades y funciones dentro del SICA. El Protocolo de Tegucigalpa asigna a la CCJ la potestad de interpretar la legislación regional, sin embargo, existen lagunas en torno a la forma en la que esto afectaría a los Estados este ente se encuentra inevitablemente estancado.

A lo anterior cabe adicionar la situación en la que se encuentran las entidades que carecen de finalidad dentro del proceso. Aunque el SICA es un ente multidimensional, se da una ausencia de coordinación regional. Existen entonces una serie de entidades que no se encuentran incluidas en la agenda regional del Sistema y entran en un estado de desuso. Es el caso del Instituto Centroamericano de Investigación y Tecnología Industrial (ICAITI), que no cuenta con potestades, finalidad o funciones claras dentro del proceso de integración y consecuentemente carece de una organización propiamente dicha.

Igual problema es vivido por algunas entidades especializadas y secretarías ejecutivas como la Comisión Técnica Regional de Telecomunicaciones (COMTELCA) y la Secretaría Ejecutiva del Consejo de Electrificación de América Central (SE-CEAC), las cuales, en vista de la puesta en práctica del PPP han perdido importancia. Esto por cuanto el PPP integra secciones dedicadas a la concreción de objetivos en esas materias desde una dimensión regional.

Reducido financiamiento en ciertas secciones de la institucionalidad regional y el papel de la cooperación internacional como inductor del proceso.

Un último problema importante en el SICA es el presupuestario. En síntesis, el SICA es un entramado muy complejo que carece de la base presupuestaria requerida para su funcionamiento normal. Como cualquier otra organización de carácter regional, el SICA se financia por diferentes fuentes que incluyen, principalmente, los aportes realizados por los Estados miembros de forma equitativa y las donaciones o cooperación que reciba el ente.

Los Estados miembro, de acuerdo a lo estipulado en el Protocolo de Tegucigalpa, tienen la obligación de financiar la institucionalidad y programas del proceso de integración. Sin embargo, en este punto existen graves problemas. Primero, estos aportes son reducidos pues equivalen aproximadamente a un 1% del presupuesto del SICA, además es de reconocer que muchos de los miembros no cancelan a tiempo sus cuotas, lo que deviene en una situación de inseguridad presupuestaria (SICA, 2006).

Segundo, el presupuesto obtenido de estos aportes se distribuye desigualmente y no sigue prioridades de eficiencia o necesidad de acuerdo a las potestades e importancia de los organismos, de esta forma un 60% de los aportes oficiales se dirige a financiar al PARLACEN (47%) y la CCJ (11%), entes caracterizados por su inoperancia dentro del Sistema, dejando en un estado de carencia

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de recursos a otros órganos como SIECA (15%) o la SG-SICA (5,5%) (SOLÍS, 2000; BID/CEPAL, 1997).

En vista de la mala situación financiera del SICA, las organizaciones se ven forzadas a dos conductas, planificar un presupuesto de operación mínima que reduce sus capacidades institucionales de reacción ante iniciativas definidas desde la RP, o bien, buscar más financiamiento mediante cooperación internacional.

De acuerdo a la SG-SICA (2006), el aporte de los cooperantes equivale a un 93% del presupuesto general (de aproximadamente 224 millones de dólares), lo que hace que se convierta en el principal medio de financiamiento del SICA. Esta cooperación tiene una orientación muy clara y busca financiar primordialmente la actividad de la CCAD que recibe un 51% de este monto, está es seguida por la Dirección General de Integración Social que recibe un 17%, el CEPREDENAC con un 15%. Además la SIECA recibe un 10% del monto total y la SITCA un 3%.

La importancia de la cooperación internacional en el financiamiento del proceso de integración ha sido tal que ésta ha empezado a reconocer su papel y se empieza a ver sí misma como inductora del proceso de integración. Un ejemplo de ello fueron los Grupos Consultivos de Estocolmo y Madrid, cuyas agendas se financiaron en buena medida con los aportes del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Desde su creación, han mantenido un impacto considerable en los objetivos y perfiles del proceso de integración regional.

Otro ejemplo importante es la Unión Europea (UE) que, gradualmente ha llegado a perfilarse como el ente que otorga más cooperación a la región. Su papel dentro de la dinámica regional se inicia desde 1984 con la firma del Acuerdo de San José. Este se perfiló como un mecanismo para lograr la cooperación permanente a la región, destinada en principio a facilitar los procesos de paz. Tras la pacificación regional, la cooperación europea fue una pieza central durante las etapas de remozamiento institucional; luego, durante el proceso de reconstrucción seguido a la catástrofe causada por el huracán Mitch y, finalmente, es importante en la etapa actual.

La cooperación europea se ha dado por medio de dos procesos distintos. Aquel definido por el Acuerdo Marco de Cooperación, que se firmó en El Salvador en 1993. De dicho acuerdo derivó una estructura permanente de discusión regional: la Comisión Mixta UE-Centroamérica. Luego, está el proceso de las Cumbres América Latina y el Caribe-UE (1999-hasta la actualidad) que implicaron una transformación de las estructuras de cooperación europea. La redefinición se centra en la adición como prioridades en el papel del libre comercio, la apertura económica y compromisos de estabilidad política como condiciones para el financiamiento vía cooperación internacional. Los acuerdos de esta naturaleza se conocen como acuerdos de cuarta generación.

En el período que va desde 1994 al 2001, Centroamérica recibió de Europa aproximadamente 7.227,8 millones de dólares en la forma de ayuda oficial para el desarrollo, lo que se tradujo en un 60% de la cooperación obtenida por la región durante esos años. Esto convierte a la UE en el principal cooperante es ese periodo. (SELA, 2005). De este monto, 1.032,9 millones de dólares provinieron de la Comisión Europea (RECAL, 2004).

Ahora bien, de acuerdo con los planes estratégicos regionales de la UE para el período que va desde 2002 a 2006, la UE ha otorgado más de 75 millones de euros al financiamiento de programas regionales. De estos, 40 millones de euros han sido dirigidos específicamente a fomentar el proceso de integración (CE, 2005).

La cooperación internacional se ha encargado de moldear el proceso de la integración regional, al punto de no poder obviarse su profunda semejanza al modelo europeo de integración. El Programa de Apoyo a la Integración Centroamericana (PAIRCA), es un proyecto de apoyo institucional financiado únicamente por la UE y destinado a mejorar y fortalecer la institucionalidad regional del SICA. PAIRCA se centra sobre todo en los aspectos políticos y de seguimiento de acuerdos, así como en las instancias de participación de la sociedad civil. El PAIRCA supone un aporte no reembolsable del cooperante de 15 millones de dólares. (PAIRCA, 2007).

En esta dinámica, el efecto orientador o inductor de la cooperación europea en el proceso de integración centroamericana ha definido una característica nueva: condiciona su esquema a la concreción de metas tangibles, como es el caso de la consolidación de la unión aduanera en el marco actual de negociaciones para un acuerdo de asociación (ADAUECA), que incluye un tratado de libre comercio.

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Entre los principales efectos de la cooperación internacional sobre el proceso de integración centroamericana está, principalmente una cada vez menor independencia institucional para definir agendas propias de desarrollo. Esto se debe a que los recursos recibidos por medio de cooperación tienden a ser ejecutados por terceros y no por los entes propiamente dichos; que los proyectos en los que se interesa la cooperación muchas veces reciben más presupuesto que la institución en donde se ejecutan; existen unidades paralelas de ejecución que desvirtúan la capacidad del SICA de definir su propia agenda.

Ejemplo de lo anterior es el establecimiento de foros de diálogo entre el SICA y los cooperantes. Estos foros muchas veces ejercen potestades sobre la institucionalidad regional, ofreciendo pautas de seguimiento con respecto a procesos importantes. El caso de la Comisión Mixta UE-CA es de recalcar. Esta Comisión, en el marco de la coyuntura del ADAUECA ha establecido un proceso de evaluación con dictámenes vinculantes para el SICA en términos de consolidación de la UACA.

2.2.3.2.2. La reforma actual

La SG-SICA se encuentra en proceso de ejecución del Programa de Apoyo a la Integración Centroamericana (PAIRCA). Como se aclaró supra, el PAIRCA constituye la última iniciativa de la UE en materia de cooperación a la región, y tiene un presupuesto de 15 millones de dólares. El programa se aprobó como resultado del impulso hecho a la consolidación de la UACA en la Reunión de Presidentes de 2002.

El PAIRCA arranca de los lineamientos trazados desde 1997 por el BID y la CEPAL9, para la definición de una estrategia de solución los problemas institucionales del SICA.. Tal estrategia se basa en un interés en el fortalecimiento del papel del PARLACEN, la CCJ y la SG-SICA. Pero, más importante, pretende un fortalecimiento y una mayor participación de grupos de la sociedad civil. De esta manera, establece mecanismos de participación del CC-SICA en la toma de decisiones políticas, económicas, sociales y ambientales, formas de acceso de otros grupos no representados en el CC-SICA, y asistencia para la definición y ejecución de planes de acción anuales (PAIRCA, 2007).

Además del PAIRCA, la región tiene otros proyectos de reforma institucional. Estos se discuten en los foros de cooperación que integran los principales cooperantes de la región y las instituciones del SICA. A partir de estos foros y del impulso obtenido del anuncio de los preparativos para la negociación del ADA con la UE, se contempló la creación de un foro mixto a través del cual puedan coordinarse los esfuerzos de la cooperación internacional en la región.

El Foro Viena, una iniciativa desplegada de forma simultánea a la reciente Cumbre Unión Europea-América Latina y el Caribe celebrada durante mayo de 2006 en Viena. Este es un marco institucional para la definición de lineamientos que orienten el dinero que se obtiene por medio de cooperación internacional dentro de las prioridades del SICA a corto, mediano y largo plazo.

Las pretensiones del SICA, al respecto del Foro Viena es la creación de una institución que centralice la recepción de la cooperación internacional. Desde dicho órgano redistribuiría la ayuda de acuerdo con las prioridades establecidas. Con ello se pretende evitar la paradoja de la existencia de proyectos focalizados con cuantiosos presupuestos, dirigidos por instituciones regionales que cuentan con los recursos para cubrir limitadamente sus gastos operativos. Finalmente, se busca que esta instancia de orientación de la cooperación sea una de diálogo entre cooperantes y beneficiarios destinada a que definir el marco de acción, y las responsabilidades mutuas en el proceso. Cabe destacar que le otorga un papel de control institucional a los cooperantes con respecto al cumplimiento de los objetivos (SICA, 2006).

9 En la actualidad, existen diversas perspectivas sobre las acciones que deben seguirse para la renovación institucional del SICA (SOLÍS, 2000; CEPAL, 2004; CALDENTEY, 2004; GÓMEZ, 2005). No obstante, existe un acuerdo general en que la forma en la que se avanzaría resulta de un fortalecimiento o reforzamiento del papel institucional de la SG-SICA sobre el proceso de la integración. Esto se puede lograr a través de tres vías mutuamente excluyentes: 1) una unificación mayor de las secretarías técnicas; 2) la definición de relaciones de adscripción de las secretarías con respecto a la Secretaría General; 3) a partir de una eliminación sistemática de todas las secretarías ya la creación de los Grupos de Trabajo Ad Hoc, cuyas funciones dependerían directamente de lo señalado por el Consejo de Ministros. Las medidas propuestas vienen acompañadas del fortalecimiento institucional del CC-SICA. A este se le otorgarían potestades de control o de auditoría de la actividad política, o se le permitiría participar en un foro conjunto con las instituciones públicas de la región. Ahora bien, en materia de cooperación, existe un consenso entre los expertos que el proceso probablemente debe ser llevado a cabo por medio de estos fondos. La razón es muy sencilla: el financiamiento propio del SICA, obtenido a través de los Estados es insuficiente para financiar una actividad tan compleja de renovación institucional.

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3. La participación de la sociedad civil dentro del Sistema de Integración Centroamericana

Hasta el momento se ha hecho una ubicación de la institucionalidad del sistema de integración regional centroamericana en el contexto de la transnacionalización económica. De ello es posible concluir parcialmente que el SICA ha llegado a obtener un papel de articulador dentro del proceso regional, al tiempo que es el ente rector del proceso de conformación de la unión aduanera regional. La incapacidad de afectar otras agendas importantes, como es el caso de la de salud, ambiental o aspectos de mayor profundización de la agenda económica, está en buena medida determinada por un marco institucional insuficiente, donde el proceso de reforma no ha calado debidamente y la cooperación internacional tiene una profunda influencia.

Estas consideraciones generales sirven para enmarcar el papel del CC-SICA y de la participación de la sociedad civil en el proceso de integración. En la última sección se hará un análisis de los espacios de participación de estos grupos en el entramado general del SICA. Esta parte del diagnóstico finalizará con una serie de conclusiones que deberán sopesadas e integradas a la segunda parte de la ejecución del proyecto.

3.1. Iniciativas de la sociedad civil en Centroamérica

Para empezar, debe decirse que existen contradicciones entre los conceptos de sociedad civil que se manejan en los diversos procesos de integración regional. Si se parte de la Agenda de Competitividad, que sirve como el eje ideológico y estratégico alrededor del cual giran los otros proyectos, se evidencia que la referencia a la sociedad civil es virtualmente nula. Más bien, otorga a la empresa privada el papel esencial de actores articuladores del proceso regional (INCAE-HIID, 1999). En otras agendas integracionistas como el DR-CAFTA o el PPP, la sociedad civil adquiere un papel primordialmente consultivo, si es que fue integrada en el proceso del todo. En cambio, el sector privado empresarial, sigue siendo esencial en estos otros procesos (figura 2, pág. 16).

En el proceso formal de la integración centroamericana, es posible definir un escenario que se caracteriza por: a) como se mencionó supra, un papel esencial de los grupos de poder económico empresarial. Estos cuentan con las facilidades necesarias para fungir como actores principales o influyentes en la toma de decisiones en el proceso regional, de la misma forma que lo hacen en el plano nacional (SEGOVIA, 2005a); b) en segunda instancia, se crean espacios de consulta con un reducido nivel de influencia, donde la diversidad de los actores resulta en dinámicas desequilibrantes de poder político. En este último contexto se parte de un concepto amplio de sociedad civil, entendida como todas las organizaciones que no son parte del Estado o de los partidos políticos (MONTERROSA, 1999).

Esto es observable no sólo en las instancias formalmente establecidas por la integración regional para favorecer la participación ciudadana, sino que también se ve en las iniciativas propias de la sociedad civil centroamericana definidas al margen del proceso formal (MONTERROSA, 1999). Algunas de estas iniciativas han sido institucionalizadas como bloques de organizaciones dentro del CC-SICA.

Como se observa en la tabla 8, es posible detectar al menos seis iniciativas regionales relativamente establecidas de participación de la sociedad civil en Centroamérica. De estas, dos se dan en el marco de institucionalidad de la región: el Consejo Consultivo del SICA y el Foro Social Centroamericano de Ambiente y Desarrollo (FOSCAD). Las otras cuatro no son instituciones regionales son iniciativas al margen del proceso formal. Se señala de previo que la lista que se presenta en la tabla no es restrictiva o englobadora; de modo que podrían existir otros espacios de participación social que aún quedan sin explorar.

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Tabla 8. Iniciativas de la sociedad civil en el proceso de integración regional

Nombre Organizaciones integrantes Relación con el CC-SICA

Consejo Consultivo del SICA (CC-SICA)

FECAICA FECAMCO CEMICA FEDEPRICAP FECATRANS FECAEXCA CONCAPE Concertación

Centroamericana UPROCAFE AUPRICA ASOCODE CSUCA COCENTRA CCT

CCC-CA CONCATEC CTCA CMPI COCEMI CODEHUCA Foro de Mujeres de

la Integración CICA CICAFOC ONECA Asociación

Latinoamericana de Pequeños Caficultores-Frente Solidario

Órgano oficial de la institucionalidad centroamericana en materia de sociedad civil

Foro Social Centroamericano de Ambiente y Desarrollo (FOSCAD)

ASCODE CICAFOC CICA ONECA UPROCAFE Frente Solidario

FECAMCO FECAICA FECATRANS Comité

Mesoamericano de Miembros de UICN

Órgano de participación de la sociedad civil en el CCAD

Consejo Centroamericano de Coordinación Intersectorial (CACI)

AUPRICA CCC-CA CCT CMPI CONCATEC

CSUCA FECATRANS FEDEPRICAP FECAEXCA

Se desenvuelve como uno de los tres grupos de acción dentro del CC-SICA. El otro es el ICIC, las demás iniciativas no han tenido un papel preponderante dentro del SICA.

Iniciativa Civil de Integración Centroamericana (ICIC)

ASCODE CCC-CA COCENTRA CONCAPE FCOC

CTCA UPROCAFE Concertación

Centroamericana

Se desenvuelve como uno de los tres grupos de acción dentro del CC-SICA, el otro es el CACI y otro grupo de organizaciones

Coordinadora de la Sociedad Civil Centroamericana Solidaria (CAS)

Asamblea de Sociedad Civil de Panamá

Coordinadora de Reconstrucción de Nicaragua

Interforos de Honduras

Costa Rica Solidaria

ICIC

Foro de Sociedad Civil de El Salvador

Iniciativa Guatemalteca de Seguimiento al Grupo Consultivo

Movimiento Ciudadano de Belice

Red Alforja CCC

No hay información disponible

Coordinadora Centroamericana del Campo (CCC)

ASCODE Asociación

Latinoamericana de Pequeños Caficultores-Frente Solidario

CICA

ACICAFOC CNOC Foro de Mujeres

para integración ONECA UPROCAFE UNAPA

No hay información disponible

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FUENTE: MONTERROSA, 1999; CC-SICA, 2006; CCAD, 2007.

El Consejo Centroamericano de Coordinación Intersectorial (CACI) y la Iniciativa Civil para la Integración Centroamericana (ICIC), nacen en un contexto de mayor apertura a la sociedad civil, sin embargo su origen es distinto. El CACI es el resultado de una iniciativa de la Federación de Entidades Privadas de Centroamérica y Panamá (FEDEPRICAP), integrada mayoritariamente por empresas privadas interesadas en participar en las gestiones para la concreción de la agenda de integración económica.

La CACI obtuvo una mayor diversidad más tarde con el ingreso de la Confederación Latinoamericana de Trabajadores (CLAT), la Asociación de Universidades Privadas de Centroamérica y Panamá (AUPRICA), el Consejo Superior Universitario de Centroamérica (CSUCA) y la Confederación de Cooperativas de Centroamérica y el Caribe (CCC-CA) (MONTERROSA, 1999; FEDEPRICAP, 1993).

La ICIC, por otra parte se conformó en 1994 a través de la integración de una serie de redes regionales de pequeños campesinos, sindicatos, cooperativas, pequeños empresarios, ONGs y sectores comunales. Su misión era la representación popular en la institucionalidad regional.

Gracias al impulso dado por estas organizaciones, se consolida el CC-SICA como un espacio institucional propiamente dicho, ya que, hay que recordar que la vaga referencia jurídica a la participación social hecha por los gobiernos de la región en el Protocolo de Tegucigalpa no había cuajado en una institución permanente.

En la actualidad, aunados a estos dos foros regionales está la Coordinadora de la Acción de la Sociedad Civil (CAS). Sus orígenes radican en los Grupos Consultivos de Estocolmo y Madrid de 1999 y 2001, de donde salieron los lineamientos generales para la estrategia actual de desarrollo regional. Estos grupos se definen a sí mismos como espacios de participación independiente del proceso formal de la integración. Conciben a la región como un espacio de articulación y representación. Su conformación se hace a partir de otros foros como la ICIC, la Red Alforja, Coordinadora Centroamericana del Campo (CCC) y entes nacionales de seguimiento del proceso de los Grupos Consultivos de Estocolmo y Madrid (1999 y 2001, respectivamente) en los distintos países de la región.

Otro foro importante de participación de la sociedad civil es la CCC, que se constituye como un espacio de participación regional de organizaciones indígenas, campesinas, negras, mujeres y rurales. Su finalidad es consolidarse como un espacio de capacitación e incidencia política; un frente de lucha social en los procesos de integración regional. Su organización interna se basa en organizaciones con representación en el CC-SICA, primordialmente.

Estas iniciativas han sido objeto de una articulación gradual dentro del CC-SICA. Si se observa la lista de organizaciones que integraron cada una de éstas, se reconocerá que son usualmente las mismas que están representadas en este foro de la integración formal. No obstante, como se verá adelante, el CC-SICA es más bien infructuoso, e inclusive podría vérsele como una estrategia de desarme del bloque social frente al proceso de integración.

3.2. Marco institucional para la participación de la sociedad civil en el SICA

El marco jurídico-institucional del SICA ha abierto en el transcurso de su historia, cinco espacios de participación de la sociedad civil (tabla 8). De estos espacios, solo dos se encuentran actualmente en funcionamiento: CC-SICA y el Foro Social Centroamericano de Ambiente y Desarrollo (FOSCAD), adscrito a la CCAD. En otros momentos existieron también el Comité Consultivo de la Integración Económica (CCIE) y el Comité Consultivo de la Integración Social (CCIS). Pero sus funciones tendieron a fraccionar e imposibilitar la participación del CC-SICA, por lo que fueron eliminados con la reforma institucional de la integración de 1997, e integrados en el CC-SICA. Finalmente, vale mencionar al Consejo Consultivo de OSPESCA como potencial espacio de participación, mas aún no está vigente.

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Tabla 9. Espacios institucionales de participación de la sociedad civil en el SICA

Entidad Año de

creación Conformación Estado actual

Comité Consultivo del SICA

1991 26 organizaciones sociales con representación regional

Activo

Comité Consultivo de la Integración Económica (CCIE)

1993 Ninguna Eliminado, sus funciones se realizan en el marco del CC-SICA

Comité Consultivo de la Integración Social (CCIS)

1995 Ninguna Eliminado, sus funciones se realizan en el marco del CC-SICA

Foro Social Centroamericano de Ambiente y Desarrollo

2001

9 organizaciones sociales regionales del CC-SICA y Comité Mesoamericano de Miembros de UICN

Activo

Consejo Consultivo de OSPESCA

2005 3 organizaciones de pescadores artesanales, empresarios de la pesca y ministros del sector

Inactivo, es una propuesta en discusión dentro del organismo


3.2.1. Comité Consultivo del SICA

El CC-SICA fue creado en 1991 con el Protocolo de Tegucigalpa. Se encuentra integrado por sectores empresariales, laborales, académicos y otras fuerzas vivas centroamericanas, con la misión de asesorar a la Secretaría General sobre la política de la organización (Protocolo de Tegucigalpa, artículo 12). La organización no logró consolidarse sino hasta 1995, tras un largo debate producto de las reacciones de los grupos sociales ante la pretensión de que el CC-SICA se conformara sobre todo por sectores empresariales y de poder económico (MONGE, 1999).

Estas reacciones se manifestaron y canalizaron por medio de los foros regionales antes vistos: el CACI y la ICIC. Tanto el CACI como el ICIC presentaron su posición ante la Reunión de Presidentes de 1993 realizada en Guatemala. Como resultado, se dieron las condiciones para poner en operación el CC-SICA (MONGE, 1999, SANAHUJA Y SOTILLO, 1999). Ambos grupos quedaron institucionalizados como bloques dentro del mismo CC-SICA, una vez este fue constituido.

Anticipando una conclusión, es posible pensar que el CC-SICA fue un mecanismo a través del cual el mismo Sistema pretendió desactivar cualquier reacción negativa de la sociedad civil al proceso de integración económica el cual se efectuó de acuerdo con el modelo de desarrollo regional dado por la ALIDES. Tal pretensión explicaría el actual estado de precariedad institucional y de reducida importancia del Consejo Consultivo tanto a lo interno del SICA, como y frente a los demás grupos sociales.

3.2.1.1. Marco jurídico-institucional del CC-SICA y sus problemas

Los principales problemas en el funcionamiento del CC-SICA se derivan en primera instancia de sus carencias institucionales. Por esta razón la tabla 10 los presenta en la forma de cuatro aspectos: articulación con la institucionalidad regional, eligibilidad de los miembros, financiamiento institucional y toma de decisiones y gobierno interno.

Tabla 10. Aspectos institucionales básicos y problemáticas del CC-SICA

Aspecto Características Problemas

Articulación con la institucionalidad

regional

Busca orquestar y reunir a la sociedad civil y servir como un canal institucional de proposición y consulta para las entidades encargadas de la toma de decisiones.

Formula, por cuenta propia o a petición de parte,

Los acuerdos del CC-SICA no tienen efecto vinculante sobre el proceso de integración, por lo que no es tomador de decisiones y su incidencia en el proceso decisorio es relativa. .

No existen procedimientos claramente establecidos de consulta

El CC-SICA es un órgano adscrito al

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recomendaciones sobre el proceso de integración.

Evacua dudas y asesora al SG-SICA sobre la organización del proceso de integración.

Propicia la conciliación y el uso de vías institucionales para la resolución de disputas

SICA y carece de personalidad jurídica. Eso significa que no tiene capacidad para realizar actos jurídicos que afecten al proceso.

Sus actos son administrativos y se dan en el marco de la estructura institucional del SICA.

No hay presencia del CC-SICA en muchas de las instituciones que conforman al SICA.

Los sectores que ejercen la toma de decisiones (gobierno) no dan crédito al papel de la sociedad civil en el proceso.

Eligibilidad de los miembros

Las organizaciones que participan en el CC-SICA deben ser de origen centroamericano con una composición regional

Deben tener carácter regional con integración de organizaciones de todos los Estados miembros

Existe una reducida articulación entre el CC-SICA y organizaciones a nivel nacional.Ha habido una articulación de capítulos nacionales desde el CC-SICA y las organizaciones involucradas pero apenas es un proceso inicial y no se encuentra estructurado.

Hay un desinterés en participar en el proceso por parte de las contrapartes nacionales.

Financiamiento institucional

El CC-SICA se financia de aportes provenientes de los Estados miembros, organizaciones miembros del CC-SICA, cooperación externa, aportes y donaciones

El CC-SICA no cuenta con un presupuesto dentro del SICA

La normativa no resuelve el problema de financiamiento del CC-SICA.

La falta de personalidad jurídica le hace imposible recibir financiamiento que no provenga de la SG-SICA.

Las prioridades de financiamiento las determinan los cooperantes (ejemplo: PAIRCA).

Toma de decisiones y

gobierno interno

El CC-SICA se compone de una Plenaria, un Directorio, una Fiscalía y una Secretaría Ejecutiva (ver figura 4).

La Plenaria es el órgano de decisión máximo. Decide sobre las solicitudes del Directorio, y da seguimiento a sus acuerdos. Elige al Directorio.

El Directorio es la instancia ejecutiva y de planeamiento general.

El proceso de elección de la dirección interna del CC-SICA se ve sujeto a rupturas drásticas, lo que resulta en una reducida continuidad para impulsar agendas a largo plazo.

FUENTE: Construcción realizada a partir del Reglamento Constitutivo del CC-SICA, Plan de Acción del CC-SICA, MONGE, 1999 y CALDENTEY, 2004.

Las carencias en estos cuatro aspectos definen dos problemas centrales en torno a la actuación del CC-SICA. El primero, es su deficiente articulación con resto del sistema, que termina aislándolo de la dinámica regional. Aunque el Reglamento Constitutivo del CC-SICA y el Protocolo de Tegucigalpa, el Tratado de San Salvador y el Protocolo de Guatemala le den a dicho Consejo el rango de órgano consultivo, lo cierto es que existen vacíos normativos en lo relativo a sus funciones dentro del proceso decisorio, el carácter no vinculante de sus decisiones resulta en su poca importancia en el proceso de decisión y la falta de personería jurídica hacen que el Consejo no tenga un peso importante dentro del Sistema.

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Figura 4. Organigrama del CC-SICA

FUENTE: Construcción propia a partir de CC-SICA, 2003.

El segundo problema observable es el financiamiento. En vista de su reducida importancia, el Consejo Consultivo queda excluido de la repartición de la contribución de los países miembros, lo que hace que quede a merced del aporte de la cooperación regional. Ahora bien, en vista de la ausencia de personería jurídica, la cooperación tiende a canalizarse por medio de la SG-SICA y responde, generalmente, a los intereses del ente cooperante.

Ambos problemas se encuentran potenciados por la visión general de los gobiernos de la región sobre la sociedad civil, a la que usualmente dan poco crédito, lo que impide una apertura mayor de espacios de participación (MONGE, 1999).

3.2.1.2. Organizaciones participantes del CC-SICA

El CC-SICA está integrado por 26 organizaciones sociales pertenecientes a distintos sectores sociales centroamericanos (ver tabla 11).

Tabla 11. Organizaciones de la sociedad civil integradas al CC-SICA, por sector social

Sector social

Organizaciones

Empresarial

Comité Organizador de Empresarios de la Microempresa de la Región Central de América (COCEMI)

Confederación Centroamericana y del Caribe de la Pequeña y Mediana Empresa (CONCAPE)

Federación de Cámaras y Asociaciones de Exportadores de Centroamérica y el Caribe (FECAEXCA)

Federación de Cámaras y Asociaciones Industriales Centroamericanas (FECAICA) Federación de Cámaras de Comercio del Istmo Centroamericano (FECAMCO) Federación Centroamericana, Panamá y el Caribe de Puestos de Bolsa

(FECABOLSA) Federación de Cámaras de Turismo de Centroamérica (FEDECATUR) Federación de Entidades Privadas de Centroamérica y Panamá (FEDEPRICAP)

Laboral

Confederación Centroamericana de Trabajadores (CCT) Confederación de Trabajadores de Centroamérica (CTCA) Consejo Centroamericano de Trabajadores de la Educación y la Cultura

(CONCATEC) Coordinadora Centroamericana de Trabajadores (CONCENTRA)

Agrícola Asociación Latinoamericana de Pequeños Caficultores-Frente Solidario

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Unión de Productores de Café de México, Centroamérica y el Caribe (UPROCAFE) Asociación de Organizaciones de Productores Agrícolas Centroamericanos para la

Cooperación y el Desarrollo (ASCODE)

Indígena

Asociación Coordinadora Indígena Campesina de Agroforestería Comunitaria (ACICAFOC)

Consejo Indígena de Centroamérica (CICA) Consejo Mundial de Pueblos Indígenas (CMPI)

Universitarias Asociación de Universidades Privadas de Centroamérica y Panamá (AUPRICA) Consejo Superior Universitario Centroamericano (CSUCA)

Cooperativas Confederación de Cooperativas del Caribe y Centroamérica (CCC-CA) Derechos humanos

Consejo para la Defensa de los Derechos Humanos en Centroamérica (CODEHUCA)

Gobiernos locales Federación de Municipios del Istmo Centroamericano (FEMICA)

Mujeres Foro de Mujeres para la Integración Centroamericana (FMIC) Afro-

descendiente Organización Negra Centroamericana (ONECA)

FUENTE: CC-SICA, 2007b.

Esto nos presenta un mapa organizacional caracterizado por una desigualdad en el origen y visión de los grupos, pero así también en las capacidades de influencia que tienen algunos actores. Las organizaciones relacionadas al sector empresarial, por ejemplo, cuentan con grandes capacidades como resultado de la cercanía a mayores recursos y los vínculos con instituciones de la integración o con los gobiernos miembros. Otras organizaciones también cuentan con alguna capacidad como resultado del acceso a cooperación internacional, como ACICAFOR (MONGE, 1999). Estas diferencias se ven demostradas en la toma de decisiones pero así también en otras áreas.

Un área importante donde se limita la actuación de ciertos grupos es de índole geográfica. El CC-SICA se encuentra ubicado en San José de Costa Rica, hecho que aunque no supone un gran problema para muchas de las entidades, ya que al menos un 60% tiene su sede en este país, si llega a afectar gravemente la participación de las otras entidades distribuidas en el resto de la región, esto es particularmente grave en el caso de organizaciones con pocos recursos y con una conformación de índole rural (el caso de los indígenas y pequeños agricultores es importante).

Otra forma de determinar el mapeo de poder dentro del CC-SICA es reconociendo que los miembros de algunas organizaciones juegan papeles importante en órganos y entes regionales o nacionales, un caso es el de Carlos Enrique Rivera quien fue representante de FECAICA y que luego fue nombrado por Oscar Berger, presidente de Guatemala, como comisionado presidencial guatemalteco para la UACA. Igualmente, otros miembros de cámaras empresariales con representación en el CC-SICA han ostentado puestos políticos importantes, como es el caso de Jorge Briz Abularach, ministro de relaciones exteriores de Guatemala, quien en su momento fungió como representante de FECAMCO dentro Consejo Consultivo.

Esto permite definir una red de relaciones que vinculan profundamente a algunas organizaciones con representación en el CC-SICA con las autoridades políticas regionales facilitándoles un control político de los espacios institucionalizados de participación de la sociedad civil.

3.2.1.3. Vínculo nacional-regional en el CC-SICA

La vinculación entre lo nacional y lo regional en el CC-SICA puede caracterizarse como deficitaria. Monge (1999) señala que los espacios de participación a nivel regional que faciliten el acceso de organizaciones de la sociedad civil a escala nacional en la toma de decisiones aún son muy reducidos. Esto se debe a una serie de factores, primero, no existen capítulos nacionales o mecanismos institucionales que permitan la canalización de demandas e inquietudes de los grupos nacionales hacia el CC-SICA. Segundo, los vínculos de las organizaciones que integran el Consejo con sus contrapartes nacionales son, dependiendo del caso, relativamente débiles.

A esto debe agregársele un desinterés general de la población y de las organizaciones nacionales por involucrarse directamente en el SICA, esto se debe en buena medida al descrédito en el que el proceso formal ha caído, así como el nacimiento de otras más importantes iniciativas y agendas de integración regional.

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El CC-SICA ha empezado a realizar las primeras acciones para la conformación de capítulos nacionales en la región. Esto lo ha hecho haciendo uso de charlas y reuniones para conocer las perspectivas de las organizaciones nacionales relacionadas al proceso. La asistencia fue importante, a pesar de la indiferencia general con respecto al proceso regional: en Costa Rica asistieron 23 organizaciones, en El Salvador 31, en Guatemala 27, en Nicaragua 34, y en Panamá 16 (CC-SICA, 2005a, b, c, d y e) Estas charlas fueron acompañadas de sugerencias en ciertas áreas relacionadas al vínculo nacional-regional sobre las cuales el SICA debe trabajar para establecer las condiciones que faciliten la participación de organizaciones nacionales.

Entre los principales argumentos se instó a generar un mayor vínculo organizativo entre las organizaciones que son miembros del CC-SICA con los actores nacionales como primer paso para la consolidación de un capítulo nacional, asimismo, se coincidió en que la carencia de potestades del órgano y la inexistencia de una agenda social dentro del SICA desincentivan la participación de la sociedad civil a escala nacional. Otros grupos en todos los países declararon que el desconocimiento sobre espacios como el CC-SICA y su dinámica impiden mayor interés en el proceso de participación (CC-SICA, 2005 a, b, c, d y e).

3.2.2. Foro Social Centroamericano de Ambiente y Desarrollo

La Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo (CCAD) se constituyó en 1989 con la misión de promover el desarrollo sostenible en la región. Actualmente es uno de los actores más importantes del SICA y ejerce potestades muy importantes a nivel regional, especialmente en términos de la definición de la política regional en materia ambiental. Esto se debe a cuatro razones, 1) con su creación se dio un compromiso regional con el que se definieron los entes necesarios para la planificación de la política nacional en este tema, 2) la CCAD estableció una estructura organizativa caracterizada por un vínculo constante y muy fuerte con los ministerios y secretarías del sector ambiental de cada país, 3) con la reorganización de la SG-SICA en 1997 la CCAD quedó a cargo del subsistema ambiental, y 4) es uno de los organismos que absorbe más cooperación internacional en la región (SG-SICA, 2006).

Estas facultades permiten que la CCAD ejecute y de seguimiento a sus proyectos internos, que incluyen, entre otras cosas, la elaboración de un Programa Estratégico Regional de Trabajo en Áreas Protegidas (PERTAP), el Programa Estratégico Regional para la Competitividad en el Corredor Biológico Mesoamericano (PERCON-CBM), muy relacionado al área de biodiversidad incluida en el Plan Puebla-Panamá, así como la ejecución de planteamientos realizados en el marco de la ALIDES como es el Plan Ambiental Regional Centroamericano (PARCA).

Aunque es uno de los organismos más estables todavía presenta una serie de carencias, 1) al igual que el resto de la institucionalidad regional, su agenda es definida bajo la orientación de la cooperación internacional, de hecho, en 2006, la cuota de los países de la integración fue de 140.000 dólares, aproximadamente un 14% del presupuesto total, la cooperación internacional brindó el 87% restante; 2) existen problemas derivados de los vínculos con el resto del proceso de integración, pues aunque estructural y formalmente existe una SG-SICA unificada, lo cierto es que esto no se hace efectivo en el proceso; 3) no existe aún un verdadero encadenamiento de la CCAD con la sociedad civil.

En vista de esta última circunstancia, durante la XXX Reunión Ordinaria de Ministros de la CCAD en 2001, se decidió establecer un Foro de la Sociedad Civil. Este mandato fue transferido al CC-SICA desde donde se integraron organizaciones relacionadas a éste último órgano. Así los miembros constitutivos en 2001 del FOSCAD fueron, ACICAFOC y ASCODE en representación del sector campesino, el CICA por parte de los indígenas, ONECA como representante de la población afrodescendiente, UPROCAFE y Frente Solidario del sector agrícola-cafetalero y FECAMCO, FECAICA y FECATRANS como miembros representantes del sector empresarial.

En 2004, el FOSCAD se constituyó formalmente como un foro permanente dentro de la CCAD, lo que sumó la participación de la Unión Internacional de Conservación de la Naturaleza (UICN), una red regional compuesta de organizaciones ambientalistas y conservacionistas de la región mesoamericana. Pero, a pesar de la integración del FOSCAD, este espacio adolece de las mismas dificultades del CC-SICA: reducida capacidad financiera de actuación, pocos vínculos con lo nacional y sus funciones siguen siendo relativamente confusas lo que limita la comprensión de su papel dentro del proceso regional.

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4. Percepciones de la sociedad civil sobre la integración centroamericana

4.1. Introducción y algunas consideraciones metodológicas

Los primeros tres capítulos nos permiten hacer una explicación breve del proceso integración centroamericana, reconociendo los principales factores históricos, socioeconómicos y políticos que han guiado su desarrollo actual. Asimismo, permiten reconocer las principales fallas observables en el diseño institucional de los espacios de decisión y de participación a partir de una evaluación de su funcionamiento durante los últimos veinte años. Finalmente facilita construir una idea general del marco de participación para grupos de la sociedad civil organizada dentro del esquema institucional de integración del SICA, así como de las principales debilidades y fortalezas de dicho espacio.

No obstante, el acercamiento realizado, únicamente permite alcanzar una explicación desde afuera, con una perspectiva signada por la lógica fría del investigador. Un estudio de esta naturaleza debe ser completado mediante la interpretación de la visión desde adentro, es decir, reconociendo las percepciones de los actores involucrados en la estructura. Así, este capítulo pretende resumir algunas opiniones de una serie de actores de alguna manera envueltos en los procesos seguidos por la sociedad civil a nivel regional, ya sea, desde dentro del CC-SICA o desde fuera.

Para la realización de este capítulo, ser efectuó una serie de entrevistas a representantes de grupos de la sociedad civil involucrados en el marco del CC-SICA, así como de organizaciones que no son formalmente parte, de este espacio, pero cuya perspectiva enriquecería el trabajo, en vista de su relación con el proceso de organización de la sociedad civil a nivel regional.

Las entrevistas fueron estructuradas de forma que pudiesen integrarse al análisis realizado en la primera parte del documento, así como validarlo. Así las cosas, se utilizaron tres niveles de análisis en la entrevista.

El primer nivel se relaciona con las perspectivas del entrevistado frente a los procesos de integración regional. Aquí el objetivo es conocer como es que se enmarca el SICA en la coyuntura centroamericana. Este primer nivel sirve como un marco analítico de la labor que tiene o podría tener el SICA. Si se reconoce la importancia relativa del proceso de integración (a nivel general) dentro de la coyuntura político y socioeconómica de la región, se puede entender cual es la importancia del CC-SICA como es espacio de representación de la sociedad civil imbricado en la estructura institucional del proceso formal.

El segundo nivel analítico se refiere a una visión del SICA hacia lo interno. Así las cosas, se pretende reflejar las percepciones del entrevistado sobre el valor y las capacidades del mismo en la realidad social centroamericana. Este marco analítico sirve para reconocer la solidez del sistema y, como tal permite hacer visibles la posición y las capacidades del foro de la sociedad civil dentro del flujo de la toma de decisiones de la política regional.

El último nivel analítico se refiere puntualmente al CC-SICA. Esta pensado con dos objetivos, el primero es reconocer las percepciones del entrevistado sobre las fortalezas y debilidades del foro regional, esto con el fin de conocer las razones por las cuales se puede o no se puede decir que existe o no un proceso de integración social, política y económica de los países de la región, que contemple a la sociedad civil. Aquí también se contempla el valor actual del CC-SICA en la coyuntura.

El segundo nivel busca conocer las facetas del actuar cotidiano del foro. Se hizo un énfasis muy claro en conocer las relaciones entre los grupos dentro del ente y de éstos con los que trabajan, también de forma regional, pero fuera del mismo.

El presente capítulo pretende procesar la información recopilada mediante una distribución interna similar a la seguida metodológicamente en el proceso de la entrevista, esto permitirá ordenar de una forma más eficiente las percepciones de los grupos involucrados y reconocer conclusiones sobre las mismas.

4.2. Percepciones sobre el SICA en la realidad macrosocietal centroamericana

Tal vez un punto en el que existe una gran discordancia entre los grupos de la sociedad civil tiene que ver con la percepción del papel que juega el SICA en la realidad socioeconómica centroamericana. Aunque todos señalan que la vertiente política y social del proceso de integración centroamericana, es una agenda poco avanzada frente a lo que podría considerarse como un enfoque económico y comercial, el papel del SICA se establece muchas veces como central, otras como articulador y en otras como secundario tras una integración real que se da primordialmente alrededor del

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establecimiento flujos económicos, que, en su complejidad terminan integrando actividades productivas de la región.

Para las personas que opinan que SICA resulta central a la realidad centroamericana, se llega a descartar la idea de que los demás procesos que se dan de forma separada. Así las cosas, tanto el proceso de consolidación de la unión aduanera como el PPP pasan inevitablemente por la toma de decisiones en el marco del SICA, lo que deviene en su centralidad. La naturaleza disímil entre los procesos existe en tanto los países no han acordado con claridad la velocidad y objetivos de la integración. Así las cosas, Costa Rica y Panamá (considerados como retrasados en su inserción en el proceso), no tienen interés de alcanzar algunos niveles de integración, dígase, la unión aduanera, pero, si existe temas como la integración logística que supone el PPP, donde están muy interesados y desean avanzar rápidamente (E10: MOLINA, 2007; E: CRISTIÁ, 2007).

Es curioso reconocer que los entrevistados que se mueven dentro de este argumento, usualmente coincidan en que, a pesar de los retrasos jurídico-institucionales de la integración política regional, la idea de un espacio institucionalizado de participación de la sociedad civil pareciera ser esencial, pues la ubica en una zona muy cercana a la decisión política. El problema se deriva de que al espacio no se le brinda la atención que se le debería dar.

En el caso de los que consideran que el SICA sirve más como ente articulador, se coincide en que lo que se puede observar es un proceso mediante el cual múltiples espacios de integración regional coexisten en una coyuntura dada y entre todos, existe una amalgama dada por una visión relativamente común de desarrollo. El SICA, desvirtuado ante todos estos, primordialmente por la reducida efectividad que ha tenido para materializar dicha visión, se convierte en un articulador entre los mismos, mediante la operacionalización de algunos de los proyectos. Un ejemplo esbozado es la electrificación de la región a través del SIEPAC, el cual se ejecuta por medio de COMELCA, una comisión en el marco del Sistema (E: CORONADO, 2007).

Como tal, la articulación del SICA es más ejecutoria que deliberativa, los gobiernos ya han acordado en otros espacios la forma de la integración, sea en el escenario del DR-CAFTA, el del PPP, la SIECA, o en el próximo a negociarse ADA con Europa. La decisión política ha traspasado el escenario del SICA, e incluso temas como la UACA, donde aún cuenta con alguna potestad decisoria, las instituciones políticas no tienen voz o voto pues se ha delegado en comisiones ministeriales o secretarías técnicas especializadas (E: CORONADO, 2007).

Finalmente, una última visión, tal vez amalgamadora, señala que la integración política institucional del SICA como tal es secundaria frente a la integración real. Los grupos de poder económico en la región han logrado expandirse de forma importante y han logrado establecer consorcios y redes económicas tales que la región pareciera encontrarse en un proceso avanzado de integración, aunque las circunstancias políticas no lo demuestren. En esta coyuntura, SICA adquiere un papel secundario como proceso de facilitación de lo que ya en la realidad se da a nivel regional (E: SOL, 2007).

A pesar de la discordancia anterior, el argumento compartido por todos es que la integración centroamericana no tiene una agenda social o política, ésta es claramente económica. La ALIDES, a pesar de ser el centro y amalgama conceptual e ideológica del proceso, no ha logrado sus objetivos en lo social o lo ambiental. Así las cosas, la región se debate en un evidente atraso de las instituciones sociales y ambientales que le impiden, incluso cumplir la legislación nacional que tienen frente a sí. Lo político enfrenta una realidad caracterizada por la poca importancia y la falta de credibilidad y por lo tanto, la decisión política ha dejado de fluir por esas vías y ha empezado a hacerlo a través de comités ministeriales y otras instancias.

Esta reducida importancia de lo político se puede traducir en una clara desinformación y en un perfil muy bajo de las instituciones del SICA en la realidad social nacional, lo que limita, desde la perspectiva de los grupos sociales, su uso real y efectivo para lograr objetivos o reivindicaciones para los grupos. Esta limitante se refleja en el papel del CC-SICA como espacio para la acción efectiva de la sociedad civil haciéndole perder su idoneidad, pues, si la discusión política regional es relegada a un segundo plano, la idea de un espacio de consulta social para la decisión política, queda naturalmente desvirtuada.

10 Cuando se inserte una E mayúscula previa a la cita bibliográfica significa que se habla de una entrevista realizada.

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4.3. Percepciones sobre la institucionalidad del SICA

Existe consenso en que el SICA cuenta con una estructura institucional muy debilitada que le impide realizar debidamente sus funciones. Existe también consenso en torno a las causas que resultan en esta problemática.

La primera de ellas se basa en el financiamiento. De acuerdo a los entrevistados, el SICA no cuenta con los recursos suficientes para mantener la estructura que se ha creado, al final resulta claro que esta estructura se sostiene sobre la base de los aportes de la cooperación lo que termina haciendo que el SICA entre en una dinámica asistencialista para realizar sus funciones.

Es obvio y acordado que del problema del financiamiento se deducen algunos otros, como es el caso de la poca iniciativa política de los gobiernos. Existe una percepción entre los entrevistado de que, en vista de que los esfuerzos estatales en la integración son disímiles (CA-4 está avanzado pero Panamá y Costa Rica aún se resisten a adherirse) y que el proceso no es parte de la agenda política de los gobiernos, la aparición del SICA responde más al calor de la coyuntura generada por la firma de los acuerdos de paz y de otros hechos coyunturales significativos, que como resultado de una opinión consultada o bien argumentada en el marco de una política regional a largo plazo (E: MOLINA, 2007; E: CRISTIÁ, 2007). Lo anterior se ve reflejado en el grado de ejecución e implementación de los compromisos adquiridos por el Sistema. El SICA, a pesar de contar con grandes cantidades de acuerdos que lidian sobre una variedad considerable de temas, no ha llegado siquiera a aplicarlos. Algunos entrevistados consideran que reformas recientes tendientes a solventar el problema de implementación del proceso son favorables, como es el caso del CE-SICA, sin embargo, queda todavía mucho por hacer (E: CRISTIÁ, 2007).

El tema de las asimetrías, que ha sido reconocido a lo largo de estos párrafos es también importante. Existe consenso entre algunos de que un problema del proceso de integración se debe a las diferencias percibidas en los países. Para algunos, un problema responde a que el proceso integra naciones que han sobrellevado procesos de desarrollo histórico distintos. Por un lado, el CA-4 ha llevado un proceso caracterizado por el desarrollo sobre la base del mercado, con fluctuaciones considerables en la estabilidad de la institucionalidad democrática representativa. Por otro lado, Costa Rica y Panamá han logrado implementar un modelo de Estado Social de Derecho que es relativamente sólido, al tiempo en que, al menos en el caso costarricense, se cuenta con una institucionalidad democrática relativamente sólida. Esto se considera como un impedimento para acordar seriamente las reformas regionales, en vista de intereses conflictivos (E: CRISTIÁ, 2007).

Esto, no obstante, es debatible, en vista de que todos los países han implementado las mismas agendas de desarrollo. La única diferencia que podría reconocerse es que en algunos el grado de implementación de esas agendas ha sido más uniforme (El Salvador) que en otros, donde ha sido tan disímil que puede considerarse la existencia de una suerte de modelo híbrido de desarrollo (el caso del Estado de Bienestar de Costa Rica aunado a un modelo aperturista y receptor de inversiones).

Otro problema está basado en los intereses de los países. La integración regional pareciera percibirse como una baja prioridad dentro de las agendas al punto de que esto se refleje en el reducido financiamiento para el proceso. Existe un problema muy claro de voluntad política entre los Estados de la región y por ende pareciera que la agenda no avanza (E: MOLINA, 2007; E: SOL, 2007; E: ROJAS, 2007; E: CRISTIÁ, 2007).

En este sentido, es evidente reconocer que la UE juega un papel central financiando actividades dentro del SICA en el marco del PAIRCA. Para algunos de los entrevistados, la lectura de la cooperación regional debe hacerse en el marco de la coyuntura actual que vive la región, enfrentando el inicio de negociaciones comerciales con este bloque. Podría interpretarse que la cooperación europea está destinada influir de una manera u otra en el proceso. Es evidente que existe una orientación en el flujo recibido por el SICA para acelerar el proceso relacionado con una integración económica y comercial, como medio para facilitar la homologación comercial y económica de la región (E: ROJAS, 2007; E: MOLINA, 2007).

4.4. Percepciones sobre el CC-SICA

Las percepciones con respecto al CC-SICA tienden a variar de acuerdo con la posición del entrevistado dentro o fuera de la organización. En general todos señalan que el Comité Consultivo es una institución que se encuentra debilitada, primordialmente en vista de dos factores, uno son las reducidas capacidades de funcionamiento derivadas de la ausencia casi completa de financiamiento para su operación. De esto se deriva que el Comité no maneje una infraestructura permanente y por

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ende no puede hablarse de una continuidad en su función. El segundo factor deviene del peso institucional del CC-SICA dentro de la estructura política de la integración (E: MOLINA, 2007; E: ROJAS, 2007; E: CRISTIÁ, 2007). Este último factor está muy relacionado con la ausencia de apoyo estatal a la sociedad civil.

Empecemos con el segundo. En Centroamérica, a pesar de que puede hablarse de una consolidación de los sistemas políticos democráticos representativos, aún se pueden reconocer brechas importantes en términos de representatividad y participación ciudadana, por lo tanto, aunque los espacios se dan, estos son mal usados o bien, son de poca importancia en el proceso decisorio. La sociedad civil se interpreta más como un obstáculo en la decisión política que un insumo y por lo tanto, el espacio formal existe más como un requerimiento procesal más que un medio efectivo de inclusión de otros actores (E: SOL, 2007).

De esta forma, abstrayendo el argumento a nivel regional, el CC-SICA, no cuenta con la atención requerida, al punto de que el mismo reglamento no le reconoce un papel preponderante en el proceso decisorio dentro del marco de la integración, o incluso un presupuesto claro para su funcionamiento. Señalan los entrevistados que el CC-SICA es más un mecanismo deliberativo de poca trascendencia, consultivo y desvinculado, que un instrumento de concertación o diálogo (E: CORONADO, 2007).

Para Ricardo Sol, representante de la Fundación para la Paz y la Democracia (FUNPADEM), entidad encargada de la administración de la secretaría técnica del CC-SICA, la dinámica observada entre los gobiernos y este ente se deriva de un problema de cultura política de la sociedad civil, por cuanto a pesar de existir los espacios institucionalizados para canalizar los esfuerzos de las fuerzas vivas de la región, estos no se usan, porque no existe confianza o interés de usarlos. Lo mismo sucede con los gobiernos, pues les restan atención o los consideran como una competencia política.

Así las cosas, el tema de la sociedad civil, como la agenda de la integración política pareciera ser más llamativa para la UE que para los mismos gobiernos. De esta forma, el CC-SICA se financia actualmente con aportes europeos por medio del PAIRCA.

Para todos los grupos involucrados el CC-SICA se comprende como un espacio representativo de la sociedad civil, aunque podría serlo aún más. Esto, argumentan, se debe a que cuenta con una diversidad considerable de ascendencias sociales, incluyendo mujeres, indígenas, académicos, trabajadores, cooperativistas y empresarios (E: ROJAS, 2007). Sin embargo, existe la necesidad de expandir las redes de diálogo social, abriéndose a la participación en el marco de actores en el marco nacional, lo que explica los esfuerzos de los capítulos nacionales, aunque el desempeño observado no ha sido el mejor.

Desde afuera, no obstante, el espacio no se considera representativo, para Jorge Coronado, representante del Encuentro Popular, el CC-SICA se fundamenta en una concepción pobre de participación ciudadana y, en términos de su realidad política, al ser un espacio institucionalizado creado sobre la base de experiencias importantes de la sociedad civil centroamericano, puede comprenderse más bien como una propuesta clientelar.

En este sentido el marco institucional del CC-SICA es un enorme problema. Ya que es un órgano consultivo, su utilidad depende del grado en que los grupos de la sociedad civil centroamericana consideren que esta vía institucional es un mecanismo efectivo de presión política, y, naturalmente, del grado de en que los gobiernos de la región le reconozcan esta importancia al organismo. Así las cosas, si al espacio se le trata con dudas e indiferencia desde abajo, y como un obstáculo o competencia, y también indiferencia desde arriba, es muy probable que el mismo no se perfile nunca como un mecanismo útil de participación de la sociedad civil.

Asimismo, vistas las percepciones en el marco de los otros dos niveles, si los medios político-institucionales de la integración centroamericana, dígase, la SG-SICA, el PARLACEN o la CCJ, no se reconocen como medios serios de decisión política, y la integración como un todo tiene un papel más ejecutivo que deliberativo, entonces poco será lo que haga el CC-SICA, en vista de que sus espacios lógicos de intervención no tienen un gran valor. De ello se deriva la idea de que el marco nacional es probablemente, un espacio idóneo de participación.

La coyuntura actual, presenta posibilidades para revertir esta tendencia. En vista de que la UE ha exigido que la negociación del ADA se de entre bloques y no de forma individual entre los países, como se dio en el caso del DR-CAFTA, una parte importante del planeamiento estratégico de las rondas pasará naturalmente por la institucionalidad regional.

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Sobre esto, los entrevistados coinciden en que los acontecimientos por seguir marcarán ciertamente una etapa importante para el Comité Consultivo, ya que la UE lo ha reconocido como la contraparte de la sociedad civil relacionada con las actividades de moderación de las posturas de estos grupos de cara a la negociación del acuerdo. Incluso se ha firmado un documento de reconocimiento mutuo entre el CC-SICA y el Comité Económico Social Europeo (CESE) como contrapartes de la sociedad civil de cara a la negociación.

Hasta el momento, los mismos entrevistados hacen una lectura detallada de la coyuntura reconociendo que la importancia a futuro del ente dependerá de la percepción que genere su papel en torno a la negociación. Si logra perfilarse como un ente de importancia dentro del proceso, logrando traducirse esto en acción, consulta y denuncia, su valor como herramienta de presión aumentaría, si con ello incluso alcanzara un grado importante de reconocimiento frente a los Estados. Ello podría convertirse en una oportunidad para que el CC-SICA amplíe su margen de cobertura institucional. Debe recordarse en este punto que, en el caso de los acuerdos de asociación que ha firmado la UE en América Latina, se abren espacios de consulta de la sociedad civil incluso después de que éste entre en vigencia, ello puede reconocerse como una gran oportunidad para que el CC-SICA se perfile a largo plazo como un ente fuerte de articulación de la sociedad civil (E: MOLINA, 2007).

Ahora bien, si por el contrario el Comité no se vislumbrara como un ente efectivo frente a la negociación y su papel se redujera a un plano secundario o poco visible, el CC-SICA probaría las críticas realizadas desde otros foros de la sociedad civil, que aún no se ha organizado en el marco institucional, así como otros actores que se desenvuelven todavía en círculos regionales. En este sentido, el impacto podría incluso contemplarse como regresivo en vista del difícil desarrollo que el Comité ha tenido durante los últimos quince años (E: CORONADO, 2007).

En términos de la cotidianeidad de su actuar, el CC-SICA se reconoce un grado apenas susceptible de asimetría entre los grupos involucrados en la organización. En este punto debe recordarse que el Comité es una institución muy joven, que recientemente ha logrado superar un estado de gestión para alcanzar un grado de estabilidad en una etapa en la que la SICA pareciera alcanzar un grado de permanencia y la inclusión y aceptación del CC-SICA como espacio de representación pareciera solidificarse, lejos de romperse. Así se puede decir que existe un grado importante de cohesión grupal al interno del Comité. No obstante, esto no descarta que existan grupos claramente más preparados para participar en el proceso de lo que están otros. Sin embargo, la estructura actual de dirigencia permite al Comité tener un liderazgo más representativo paliando hasta cierto punto las evidentes limitaciones en este sentido (E: CRISTIÁ, 2007; E: MOLINA, 2007).

5. Conclusiones generales

El presente capítulo, sirve como la amalgama del estudio realizado, uniendo las perspectivas derivadas de la primera parte (capítulos 1 al 3) en la que se realiza un levantamiento analítico del marco institucional de la integración centroamericana, así como del espacio de participación de la sociedad civil que ésta contempla y las de la segunda (capítulo 4) en donde se reconocen las perspectivas de algunos grupos sobre el mismo. Debido a la magnitud del trabajo realizado, esta fase de conclusiones se ha escrito siguiendo los niveles de entendimiento analítico utilizados durante todo el documento.

El primer nivel sirve como un marco analítico de la labor que tiene el SICA dentro de la coyuntura política, económica y social de Centroamérica. Su fin es entender cual es la importancia del CC-SICA como es espacio de representación de la sociedad civil imbricado en la estructura institucional del proceso formal. El segundo nivel analítico se refiere a una visión del SICA hacia lo interno. Aquí se busca reconocer la solidez del sistema así como hacer visibles la posición y las capacidades del foro de la sociedad civil dentro del flujo de la toma de decisiones de la política regional. El último nivel analítico se refiere puntualmente al CC-SICA. La idea es reconocer las fortalezas y debilidades del foro regional, y las perspectivas del CC-SICA en la coyuntura regional. El segundo y el tercer nivel se incluyen en la sección 5.2.

5.1. La integración real en Centroamérica y el abandono de lo político

La integración centroamericana se puede entender en el marco de la consolidación de un nuevo modelo de desarrollo económico. Dicho modelo se basa en el fomento de un proceso de acumulación económica fundamentado por un lado en la exportación de una canasta poco diversa de bienes de reducido valor agregado (primordialmente agrícolas), al tiempo en que se fomenta la llegada de

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niveles cada vez mayores de inversiones provenientes de los principales centros del capitalismo mundial, pero así también, de la misma región.

La actividad de este modelo de desarrollo se ha traducido en un proceso gradual de integración real de la región. Existen cada vez más vínculos comerciales intrarregionales profundos que permiten reconocer a una serie de grupos de poder económico nacionales y transnacionales que utilizan a la región como un espacio de acumulación y como una plataforma económica, muchas veces para exportar hacia otros destinos. Como marco de este proceso tenemos una realidad global caracterizada por la disolución de las fronteras nacionales, frente a la integración de los flujos del capital. Sin embargo, para que ello fructifique, se vuelve imperativo la consolidación de un pilar formal, entendido en una serie de medidas políticas destinadas a facilitar el tránsito flexible de personas, bienes y capitales.

En Centroamérica, el proceso formal de integración fue establecido en el calor de la coyuntura regional de finalización de los conflictos militares internos. Aunque el marco conceptual del proceso fue definido estableciendo la agenda política y socioeconómica de la integración real, lo cierto es que no se ha avanzado por ese camino. El avance en el proceso de integración ha quedado definido, más bien, por la capacidad de sincronización de las agendas de desarrollo de los países, al tiempo que se ha visto afectado por el hecho de que en los Estados no es posible observar todavía el reflejo hegemónico de la agenda de los grupos de poder económico. Así, aunque existen grandes impulsores al proceso, los grupos que lo resisten todavía pueden imprimir sus intereses en la agenda política de los Estados, y así la integración formal ha quedado de alguna forma suspendida.

La etapa de crecimiento institucional en la que se creó el SICA (1991-1997) lo estableció como pivote del proceso de integración formal. Dentro del Sistema se definió una agenda de desarrollo basada en la propulsión de la región como plataforma para las exportaciones nacionales y de origen transnacional. Esto fue seguido por aumento considerable de los vínculos comerciales intrarregionales. Esta etapa, aunque muy enriquecedora para el proceso en vista del volumen de acuerdos firmados entre los países, se caracterizó por la incapacidad de implementar dicha agenda en vista de la inexistencia de una voluntad política clara de los Estados de hacerlo. Como resultado de ello, la mayoría de los acuerdos firmados no ha se ha expresado en una implementación real y efectiva, llevando al proceso como un todo al estancamiento en 1997.

Esta problemática se agudizó en el marco de una institucionalidad regional carente de coordinación, y de escasez de recursos financieros y operativos. La institucionalidad llegó a considerarse, incluso descartable en la medida en que se propusieron medidas que hubiesen llevado a una desestructuración del proceso y su reemplazo por uno que conceptualmente proponía un grado menor complejidad.

Aplicando una solución pragmática, el proceso ha empezado a canalizarse por nuevos instrumentos y marcos de decisión. Así las cosas se da un abandono de un proceso de integración basado en la idea de un pivote central y programático que pretendía ser el SICA, favoreciendo más bien una agenda de integración en la que el SICA juega un papel de articulación y, en pocos casos de ejecutor, y ya no como espacio de deliberación.

Esto naturalmente lleva a considerar que el marco político de la integración ha terminado siendo vaciado de su valor o utilidad, y así, el PARLACEN, la CCJ, la SG-SICA y otras instituciones políticas importantes de la integración carecen de un valor fáctico. Por lo demás el SICA, es sólo activo en el marco del SIECA, y en lo relativo a la integración económica de la región, donde el tema de la UACA y de otros mecanismos legales de liberalización regional del comercio de bienes, servicios e inversiones son los únicos que importan. La decisión política, usualmente guiada en el marco de la Reunión de Presidentes, no ha sido desmonopolizada, solo abierta en el marco de comisiones ministeriales.

5.2. Las debilidades del SICA y del CC-SICA

Aunado al vaciamiento político de la propuesta de integración y en vista de que la agenda de los países no contempla el tema, al menos desde una vertiente política, el SICA persiste caracterizado por las mismas debilidades institucionales de la etapa previa a la crisis de 1997. Los problemas relacionados con la falta de financiamiento y de compromiso, todavía dibujan una institucionalidad débil, aunque ahora menos frágil que durante la crisis, en vista del creciente apoyo financiero que ha empezado a recibir por parte de la cooperación internacional, particularmente de la Unión Europea.

La existencia de estas fracturas define una integración real que está avanzada, en el marco de una integración formal que no lo está y que parece más bien estancada. La actividad de la integración se

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da en el marco de la parte económica de esta y no de la política o de la social, que todavía están en entredicho en vista de que existen miembros que no han aceptado propiamente las formas de organización política-institucional, como es el caso del PARLACEN, del cual Costa Rica no es parte.

En el marco de estas dificultades institucionales se desenvuelve el CC-SICA. Como ya se explicó, este es un mecanismo de consulta destinado a canalizar las posiciones de la sociedad civil sobre el proceso de toma de decisiones a nivel regional. En ese sentido, la labor política del CC-SICA está en términos del grado en que pueda hacer presión sobre los espacios de incidencia política de la integración, particularmente los entes de decisión política regional como el PARLACEN, la CCJ, el SG-SICA y la Reunión de Presidentes.

No obstante, en vista del proceso de vaciamiento político del SICA, y de sus reconocidas incapacidades institucionales, estos espacios de incidencia no se han integrado se forma satisfactoria. Ello ha desvirtuado el papel del Comité Consultivo, de forma que éste existe en una suerte de estado de desarticulación, sin espacios sobre los que pueda pesar lo que lo hace difícil de reconocer como mecanismo con un fin claro más que aglomerar a la sociedad civil de la región.

Actualmente el CC-SICA vive en una etapa de consolidación incipiente, después de superar un largo y difícil estado de gestación en el que compitió con otros espacios no institucionalizados de integración de la sociedad civil como el CACI o el ICIC. Las debilidades del SICA, determinadas por la falta de financiamiento y de apoyo político, naturalmente se traspasan a este mecanismo, pero, incluso así, es posible asegurar que actualmente éste se encuentra más solidificado que en años anteriores.

El CC-SICA aún enfrenta las fuerzas de desarticulación causadas por las carencias en la región de una cultura política de participación social. Así, para las organizaciones sociales que se encuentran afuera, el espacio, ya que se encuentra imbricado en una estructura institucional, se descarta como medio para impulsar la incidencia, y se trata con un grado importante de indiferencia y de desconfianza. Igualmente los Estados llegan a contemplarlo como un obstáculo que amenaza su monopolio de la decisión por lo que no se tiene interés de brindar recursos o apoyo para dar continuidad a su funcionamiento. De esta forma, en el marco de la problemática que vive el SICA como un todo y del poco avance en la agenda de la democratización, el panorama del CC-SICA es oscuro.

Esto a pesar de los beneficios potenciales que ofrece la coyuntura regional. Por un lado, las debilidades generadas por la falta financiamiento del CC-SICA han sido moderadamente paliadas en la medida en que éste ente se ha incluido en el PAIRCA. Por otro lado, el proceso de negociación de un ADA con la UE puede considerarse como importante pero que debe ser abordada con cautela. Algunos hechos se vislumbran como favorables, como es el caso del reconocimiento del Comité como el espacio formal de consulta de la sociedad civil dentro del proceso. Sin embargo, la eventualidad de que el CC-SICA salga fortalecido o debilitado de la misma dependerá de su capacidad para tener algún impacto en el proceso y que la sociedad civil centroamericana lo acepte como mecanismo mediador de sus necesidades.

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5. Fuentes de información

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