Deliberazione n. 1/2005/G

REPUBBLICA ITALIANA

la

Corte dei conti

in

Sezione centrale di controllo

sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato

in Adunanza congiunta dei collegi I e II

del 20 dicembre 2004

* * *

Vista la legge 14 gennaio 1994 n. 20;

vista la legge 20 dicembre 1996 n. 639;

visto il regolamento approvato con deliberazione delle Sezioni

Riunite in data 16 giugno 2000;

vista la deliberazione delle Sezioni Riunite in sede di controllo n.

43/CONTR./PRG/03;

sentita la Commissione per la Programmazione, istituita con

Delibera n. 1/2002/G;

uditi i relatori Consiglieri Luigi Mazzillo e Aldo Carosi;

approva la seguente

DELIBERAZIONE

Concernente la programmazione delle attività di controllo sulla gestione

delle Amministrazioni dello Stato per l’anno 2005

ORDINA

La trasmissione della deliberazione stessa al Presidente della Camera dei

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Deputati, al Presidente del Senato della Repubblica ed al Presidente del

Consiglio dei Ministri.

IL PRESIDENTE

Tullio LAZZARO

I RELATORI

Cons. Dott. Luigi Mazzillo

Cons. Dott. Aldo Carosi

1 Premessa

Le indagini di controllo, in base al vigente sistema costituzionale e legislativo,

devono rispondere al duplice fine di informare il Parlamento, il Governo ed i cittadini

sulla correttezza e sulla efficacia dell’azione dell’Amministrazione e di stimolare, ove

occorra, l’autocorrezione di quest’ultima. Tale prospettiva teleologica s’inquadra

nella ridefinizione della collocazione istituzionale della Corte dei conti, la quale, nata

come organo di controllo delle amministrazioni dello Stato, è divenuta

nell’evoluzione dell’ordinamento, secondo l’espresso riconoscimento della Corte

Costituzionale (sent. n. 29 del 1995), organo “al servizio dello Stato-comunità”,

“garante imparziale dell’equilibrio economico-finanziario del settore pubblico” e

“della corretta gestione delle risorse collettive, sotto il profilo dell’efficacia,

dell’efficienza e dell’economicità”. Tale connotazione è stata confermata e

sostanzialmente rafforzata dalla riforma del Titolo V della Costituzione e dalle leggi

ordinarie che vi hanno fatto seguito.

Ne consegue anzitutto che l’attività della Sezione deve essere improntata al

criterio di tempestività, riferendo su fatti gestionali vicini nel tempo. In caso di

accertamento di risultati negativi, l’analisi del controllo si spingerà a ricercarne le

cause, avvalendosi dei risultati del controllo interno. L’analisi è finalizzata a

formulare osservazioni paradigmatiche per l’assunzione di comportamenti virtuosi.

Come già negli anni scorsi, si è ritenuto che, nel complesso, il programma

proposto debba privilegiare, nella scelta delle tematiche, quelle di maggior rilevanza

ed attualità, cercando di inquadrarle in un contesto sufficientemente ampio e vario,

idoneo a individuare significativi indici di comportamento per le diverse

Amministrazioni dello Stato.

Più analiticamente, la selezione del programma di controllo è avvenuta

prendendo in considerazione: a) l’entità delle risorse finanziarie dei programmi

inseriti nei bilanci; b) la complessità delle procedure realizzative, sia in termini di

competenze decisionali che di moduli operativi; c) l’importanza strategica attribuita

dalle assemblee parlamentari e dagli organi di governo a determinati obiettivi; d)

l’esigenza di approfondire criticità emerse a seguito di precedenti indagini; e) la

capacità di autocorrezione dell’Amministrazione, con particolare riguardo ad

osservazioni critiche precedentemente formulate dalla Corte; f) elementi sintomatici

di cattivo andamento della gestione, quali ritardi nell’attuazione dei programmi o la

mancata utilizzazione di fondi; g) il grado di innovatività dei programmi in corso di

realizzazione, con particolare riguardo agli obiettivi di contenimento dei costi ed ai

collaterali strumenti di monitoraggio; h) la capacità dell’amministrazione di

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monitorare e verificare i risultati dei programmi finanziati con somme trasferite dal

proprio bilancio, ma gestiti da altri soggetti.

Specifica attenzione è stata in particolare prestata all’esigenza di preoccuparsi

del seguito che le amministrazioni controllate danno ai rilievi ed alle

raccomandazioni della Corte con riguardo a gestioni pubbliche di particolare

rilevanza e criticità. In tale ottica, sono state programmate indagini di seconda fase

che si devono caratterizzare per concisione, essenzialità e concretezza, dovendosi

sostanzialmente risolvere in un esercizio di verifica su profili problematici già

emersi. Un’altra caratteristica deve essere quella dell’assoluta centralità attribuita

alla misurazione dei cambiamenti intervenuti. La programmazione delle indagini di

seconda fase può naturalmente anche consentire di ricalibrare e di integrare

l’impostazione delle precedenti indagini di riferimento, per meglio evidenziarne gli

aspetti che appaiono di rilevanza prioritaria, ma che non erano stati oggetto di

adeguato approfondimento. Di norma, tali indagini dovranno essere svolte dagli

stessi magistrati che, nel tempo, hanno avuto la responsabilità delle precedenti

istruttorie di riferimento.

2. Criteri e procedure di riferimento per lo svolgimento delle indagini.

Per tutto quanto non espressamente previsto dalla presente deliberazione si

applicano, per il procedimento di controllo, le prescrizioni contenute nella

deliberazione delle Sezioni Riunite n. 41/CONTR del 2004.

Conservano piena validità le considerazioni espresse dalla Sezione a Collegi

congiunti con le deliberazioni nn. 15/2000, 11/2001, 1/2002, 1/2003 e 1/2004 e

vengono perciò confermate le direttive e le prescrizioni con le stesse impartite e che

si intendono qui richiamate.

Il Presidente della Sezione può di volta in volta fornire al magistrato

istruttore indicazioni da seguire per quanto riguarda le modalità di svolgimento

delle indagini ed i contenuti e le modalità di definizione dei referti, con l’obiettivo di

assicurarne l’omogeneità e migliorarne la qualità.

Provvederà altresì il Presidente ad assumere iniziative e adottare i

provvedimenti che ritenga idonei a realizzare plurimi momenti di collegialità, che

potranno esplicarsi attraverso moduli diversi anche in relazione all’oggetto della

singola indagine di controllo.

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3 Attività di monitoraggio

3.1. Comparto entrate.

L’attività di monitoraggio per il comparto entrate continuerà ad evolvere verso

il modello di un vero e proprio osservatorio sistematico e tempestivo

dell’andamento delle entrate. Come prodotto del monitoraggio, nel corso del 2005,

proseguendo in un’attività che ha avuto inizio negli ultimi mesi del 2001, verranno

elaborati rapporti mensili che saranno inviati, oltre che ai Vertici della Corte, ai

magistrati della Sezione ed alle altre Sezioni e strutture della Corte interessate a

riceverli.

3.1.1 Nell’ambito dei rapporti periodici, oltre all’analisi dei tradizionali

aggregati per titolo, UPB e maggiori imposte, verrà monitorato l’andamento del

gettito delle fonti di entrata straordinaria o comunque connesse all’attuazione delle

manovre di bilancio decise con la legge finanziaria e delle altre eventuali manovre

correttive (anticipazioni ed acconti, cartolarizzazioni ed altre forme di alienazione

degli immobili e dei crediti, cessione di partecipazioni, emersione del sommerso,

condoni, concordato preventivo, emersione delle attività illegalmente detenute

all’estero, proventi di nuovi giuochi e scommesse, ecc.).

3.1.2 Nell’ambito dei rapporti periodici continueranno ad essere fornite

indicazioni anche sull’andamento delle entrate connesse all’esecuzione delle

sentenze di condanna della Corte dei conti di interesse delle Amministrazioni dello

Stato, per il significato che tali dati hanno, non già in termini quantitativi, ma ai fini

della valutazione dell’adeguatezza delle azioni poste in essere dalle stesse

Amministrazioni per assicurare, con l’effettivo recupero dei crediti, l’efficacia

dissuasiva della giurisdizione di responsabilità della Corte.

Ad integrazione dell’analisi dei flussi di entrata rilevati a tal fine dal sistema

informativo integrato RGS-Corte dei conti, verrà verificata la fattibilità non solo di

continuare l’aggiornamento sistematico – già in atto - dello stato di esecuzione delle

sentenze di condanna della Corte dei conti di interesse delle amministrazioni

centrali, ma eventualmente di riprendere il monitoraggio stesso – sospeso

dall’aprile 2003 - anche per le sentenze d’interesse di enti diversi dallo Stato,

acquisendo dalle Procure regionali le informazioni nel frattempo pervenute e

smaltendo il relativo arretrato che si è accumulato dal 2001 in avanti. E’ un lavoro

che, senza impegnare capacità operative magistratuali - se non per l’indispensabile

funzione di stimolo e di supervisione - potrà essere svolto da un piccolo gruppo ad

hoc di personale della Sezione con l’ausilio di un’apposita procedura informatica.

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3.2 Conto del patrimonio

L’attività di monitoraggio delle variazioni delle partite patrimoniali verrà

condotta dall’apposito gruppo di lavoro dell’Ufficio di controllo sulla gestione dei

ministeri economico-finanziari e sarà finalizzata, da una parte, a valutare, ai fini

della parifica del Rendiconto Generale dello Stato, la coerenza e l’attendibilità

sostanziale dei dati esposti nel conto del patrimonio e la corretta applicazione delle

norme e dei criteri di iscrizione dei valori, e, dall’altra, a fornire elementi di

supporto e di valutazione per lo svolgimento delle indagini di controllo. Il

monitoraggio riguarderà altresì, sia il trasferimento di partite patrimoniali alla

nuova società Patrimonio S.p.A e l’attività svolta in proposito da quest’ultima, sia i

riflessi economici sulla gestione del patrimonio derivanti dall’utilizzazione di

strumenti privatistici.

Per facilitare lo svolgimento sistematico e tempestivo dell’attività di

monitoraggio è indispensabile che si realizzino le condizioni già indicate nel

programma degli ultimi due anni e più specificamente:

- i competenti Uffici Centrali del Bilancio forniscano anche su supporto

magnetico o per via telematica anche per i beni immobili, come già fanno

per i beni mobili, la documentazione finora trasmessa solo su supporto

cartaceo;

- il Servizio per l’Informatica della Corte metta a punto una specifica

procedura informatica per l’archiviazione ed il trattamento dei dati acquisiti

dalla Corte, con riguardo sia agli archivi esistenti, sia alla nuova

documentazione che verrà a mano a mano acquisita.

3.3. Monitoraggio magazzini dello Stato

Continuerà ad essere assicurato il tradizionale monitoraggio sui magazzini

dello Stato.

3.4. Gestioni lavori e infrastrutture da parte delle Amministrazioni

dello Stato.

Riguarda la continuazione dell’aggiornamento di un archivio, costituito a

partire dall’esercizio 1994, contenente notizie riferibili alle stazioni appaltanti delle

Amministrazioni dello Stato. Viene anche utilizzato – come accaduto negli esercizi

precedenti – per attingere elementi istruttori utili alle indagini sulle infrastrutture, di

volta in volta inserite nei programmi annuali, attraverso l’opportuno coordinamento

tra il magistrato responsabile della attività di monitoraggio e il magistrato istruttore

della specifica indagine.

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4 Programmi di controllo

I controlli programmati per l'esercizio 2005 vengono articolati in categorie con

riguardo alle materie oggetto di indagine e sono individuati con doppia cifra, di cui

la prima relativa alla categoria e la seconda al numero progressivo dell'indagine

nell'ambito della categoria stessa.

La programmazione delle attività di controllo per il 2005 si modella,

soprattutto per le gestioni di spesa, su una serie di doppi cerchi concentrici in cui

quello esterno, individuato dalla denominazione della categoria, abbraccia un

campo di tematiche di ampio raggio e, perciò stesso, con scarsa definizione di

dettaglio, mentre il cerchio interno racchiude uno o più temi specifici tra di essi uniti

da connessione di materia, che hanno formato oggetto di attività da parte dell'

Amministrazione dello Stato.

La traccia per il controllo relativo a tali temi è perciò agevolmente

identificabile nel complesso della normativa, primaria o secondaria, relativa a tali

temi.

L'indicazione ad ampio raggio dei temi d'ordine generale consente tanto di

fornire una relazione unitaria che abbracci e in sé comprenda i vari specifici

argomenti - consentendo così una visione più completa - quanto di identificare, nel

corso delle relative istruttorie, problemi non contemplati da specifica

programmazione, ma suscettibili, eventualmente, di formare oggetto di

applicazione della previsione di cui all'art. 3 comma 12 della legge n. 20/94.

Coerentemente a quanto sopra premesso, la programmazione si articola sulle

seguenti aree e sottostanti temi specifici ad esse relativi.

Categoria I. Entrate

a) Indagini di prosecuzione

Sul versante dell'entrata si continuerà l'attività di controllo, già avviata

nell'anno precedente, per alcune indagini – previste dalla delibera n. 1/2004/G e

per le quali, si rendono necessari ulteriori approfondimenti e/o estensioni

dell’ambito dell’istruttoria e dell’analisi, in considerazione sia delle caratteristiche

che le connotano, sia dell’esistenza di una eventuale obiettiva esigenza o di

allargare o di circoscrivere, e comunque di ridefinire, il campo d’indagine, in ragione

di importanti sviluppi nel frattempo verificatisi nel quadro di riferimento.

E’ questo il caso delle seguenti indagini:

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1) I risultati del condono fiscale. l’acquisizione e l’analisi dei flussi

finanziari conseguenti alla presentazione delle dichiarazioni

integrative vanno integrate con la valutazione dei possibili effetti sul

gettito ordinario anche come conseguenza dei riflessi sui

comportamenti delle diverse categorie di contribuenti. A tal fine sono,

fra l’altro, richieste, da una parte, la messa a punto di apposite

tecniche di analisi econometrica e, dall’altra, la rilevazione dei

comportamenti tenuti nel passato dai soggetti che hanno aderito alle

sanatorie fiscali del 2003-2004, anche in termini di eventuale

fruizione di precedenti sanatorie.

2) Gli effetti dell’applicazione degli studi di settore in termini di

ampliamento delle basi imponibili. Gli obiettivi dell’indagine,

indubbiamente complessa, meritano di essere ridefiniti con riguardo a

due principali esigenze di cui non si può non tenere conto: una si

riferisce all’esame delle modalità con cui la revisione degli studi di

settore viene condotta per verificare se esse consentono di rilevare la

formazione di eventuali posizioni di rendita, o comunque di

vantaggio, dovuta, fra l’altro, al changeover dalla lira all’euro; l’altra

attiene alla verifica delle potenzialità di maggior gettito legate alle

misure di revisione e di aggiornamento degli studi di settore previste

dalla manovra del DDL della finanziaria 2005.

3) Le nuove forme dell’alta vigilanza sull’attività di accertamento:

attività svolta e risultati conseguiti. L’attualità e l’accresciuta

rilevanza dell’indagine sono evidenziate, da una parte, dalla relazione

della Corte sul rendiconto del Ministero dell’economia e delle finanze

per l’anno 2003, che ha confermato la persistente carenza di tale tipo

di vigilanza e, dall’altra, dall’ampia estensione delle sanatorie fiscali e

del ricorso ad istituti alternativi all’accertamento tradizionale

(accertamento con adesione, ravvedimento operoso, acquiescenza,

conciliazione giudiziale, autotutela, concordato preventivo, ecc.) che

rendono assolutamente essenziale l’esercizio programmato,

sistematico e continuativo della funzione di vigilanza sui modi di

svolgimento dell’attività di accertamento nelle sue varie articolazioni.

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b) Nuove indagini

I temi proposti per le nuove indagini sono stati individuati e selezionati, come

negli anni scorsi, sia sulla base dei monitoraggi svolti e degli elementi critici emersi

a seguito delle indagini effettuate e dell’attività di analisi connessa agli adempimenti

per la parificazione del rendiconto generale dello Stato e per l’annuale relazione al

Parlamento, con particolare riferimento al capitolo sul Ministero dell’economia e

delle finanze, sia tenendo conto dell’esperienza delle altre Istituzioni Superiori di

Controllo Europee.

I.1. Stato di avanzamento del monitoraggio dei risultati dell’attività di

controllo fiscale.

L’indagine n. 1.1 programmata nel 2003 sugli esiti della riscossione

rapportati a quelli degli accertamenti ha consentito di evidenziare le notevoli

potenzialità di verifica e di miglioramento dell’attività di accertamento legate

all’applicazione delle procedure informatizzate ormai operative “stato della

riscossione”, “modello unificato di verifica (MUV)” e “sistema informativo di

controllo/misurazione della qualità delle verifiche della Guardia di finanza

(S.I.Qual.)”. Dalla stessa indagine è tuttavia emerso anche lo scarso e non

integrato utilizzo che di tali strumenti ha finora fatto l’Amministrazione finanziaria

per criticamente riconsiderare e riorientare l’attività di accertamento. E’ peraltro

emersa l’impossibilità allo stato di un monitoraggio che comprenda anche le fasi del

contenzioso e della riscossione finale. Appare, quindi, essenziale programmare

un’indagine di seconda fase che valga:

- a direttamente evidenziare le indicazioni di ordine gestionale che

emergono dal monitoraggio reso possibile da tali procedure

- a rendere maggiormente consapevole l’Amministrazione delle

opportunità che tale monitoraggio può offrire

- a verificare l’idoneità degli interventi adottati per assicurare il

completamento e l’effettiva operatività delle procedure integrate.

I.2. Evasione dell'IVA: metodologie di quantificazione, stime

comparative, fattori esplicativi del fenomeno e misure di contrasto.

E’ un tipo d’indagine alla quale attribuiscono grande importanza anche la

Corte dei conti europea e le Supreme Istituzioni di Controllo dei paesi membri

dell’U.E.. L’obiettivo è quello di avere una conoscenza corretta delle dimensioni del

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fenomeno e delle cause che lo determinano per poter valutare l’adeguatezza delle

misure di contrasto adottate.

I.3. Il funzionamento del sistema della riscossione dopo la riforma del

d. lgs. n. 112/1999.

Il sistema di riscossione dei tributi è stato interessato da significative

innovazioni con la riforma del decreto legislativo n. 112 del 1999. E’, tuttavia, di

comune percezione la persistente modestia dei risultati conseguiti per quanto

riguarda la riscossione sui residui e in particolare sui ruoli e la riscossione coattiva.

Lo stesso Governo, peraltro, ha in più di un’occasione fatto intendere la sua

insoddisfazione per il funzionamento del sia pur rinnovato sistema, manifestando

l’intenzione di voler ulteriormente intervenire con l’affidamento delle responsabilità

della riscossione all’Agenzia delle entrate che si dovrebbe a tal fine avvalere di

un’apposita società a totale capitale pubblico. Di qui l’opportunità di una verifica dei

costi e dei risultati dell’attuale sistema di riscossione finalizzata ad individuare aree

e cause di inefficienza. L’esame andrebbe condotto alla luce anche di una rassegna

delle migliori pratiche seguite in altri paesi europei in materia di gestione del

sistema di riscossione.

I.4. Il contrasto del fenomeno delle contraffazioni attraverso i

controlli doganali e fiscali.

Sono note le rilevanti dimensioni che il fenomeno delle contraffazioni ha

assunto nel nostro paese, con le evidenti preoccupanti conseguenze che ciò

comporta ai fini delle entrate di bilancio e di danni per gli operatori economici. E’

anche noto che larga parte delle merci contraffatte proviene dall’estero e spesso

utilizza le strutture di ingresso del nostro paese (porti, aeroporti) anche per

raggiungere altre destinazioni comunitarie. Appare, pertanto, di sicuro interesse

un’indagine volta ad operare una ricognizione delle dimensioni e delle

caratteristiche del fenomeno ed una valutazione dell’adeguatezza delle misure di

contrasto predisposte ai diversi livelli. Le modalità di indagine dovranno prevedere

l’acquisizione di elementi informativi e di orientamento anche da parte degli

operatori dei settori interessati.

I.5. Evoluzione nelle modalità di utilizzazione e di dimissione dei beni

immobili pubblici.

Negli scorsi anni sono state programmate e svolte diverse indagini sui

programmi di cessione dei beni immobili pubblici, finalizzati alla riduzione

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dell’indebitamento e/o del debito. Una specifica indagine è stata programmata ed è

in corso di svolgimento relativamente ai vantaggi ed ai costi connessi al ricorso allo

strumento della cartolarizzazioni. Altre modalità di cessione (per blocchi di beni, a

trattativa privata diretta, conferimento a fondi immobiliari, sale and lease back,

ecc.) sono state tuttavia applicate o previste, anche a seguito della constatazione

dei limiti di operatività mostrati dallo strumento della cartolarizzazione. Consistenti

cessioni sono state operate senza che, allo stato, ne sia disponibile un quadro di

riferimento e di raffronto. Non chiare, peraltro, appaiono le implicazioni che tali

cessioni hanno comportato sul piano della gestione corrente del patrimonio dello

Stato, che ha visto, fra l’altro, intervenire le innovazioni della costituzione della

Patrimonio SpA e della trasformazione dell’Agenzia del demanio in ente pubblico

economico. Restano altresì aperte le questioni attinenti allo speciale regime da

rispettare per i beni di interesse storico-culturale. Appare, quindi, opportuno

programmare un filone coordinato di indagini che consenta di acquisire una

conoscenza completa ed affidabile dei cambiamenti intervenuti e dei nuovi problemi

che si pongono.

CATEGORIA II – ORGANIZZAZIONE AMMINISTRATIVA

II.1. La gestione degli incarichi dirigenziali nello Stato dopo la legge

n. 145/2002

La Sezione ha già svolto indagini sugli effetti delle misure di riordino della

dirigenza statale succedutesi nel corso degli ultimi anni, a seguito del continuo e

tormentato iter delle riforme che hanno interessato l’intera organizzazione degli

apparati pubblici. Dopo il sostanziale assestamento del quadro normativo,

l’attenzione va centrata sull’esame comparativo delle modalità di conferimento degli

incarichi dirigenziali. In particolare, saranno sottoposti ad esame comparativo gli

incarichi di prima fascia nella loro interezza e - attraverso un appropriato campione

– quelli di livello inferiore. Tale analisi sarà limitata ai criteri inerenti al merito

tecnico delle scelte, con esclusione quindi di ogni valutazione della discrezionalità

posta in essere.

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II. 2. Le nuove forme di organizzazione e la esternalizzazione di

servizi ed attività istituzionali da parte del Ministero della Difesa.

Saranno sottoposte ad analisi le nuove formule organizzative e di

esternalizzazione poste in essere dal Ministero in questione.

L’esame, in particolare, riguarderà le stime di risparmio e di efficientazione

sottese a tali scelte, raffrontandole con i risultati effettivamente raggiunti.

II.3. La riorganizzazione dell’Amministrazione Scolastica, con

particolare riguardo alle strutture decentrate (Uffici Scolastici Regionali e

Centri Servizi Amministrativi).

L’attività di controllo è finalizzata all’ulteriore approfondimento dell’analisi

condotta negli scorsi esercizi sul nuovo assetto del sistema scolastico nazionale: in

particolare, si intende focalizzare l’indagine sulla riorganizzazione delle strutture

periferiche, attraverso la selezione di un campione significativo, che consenta la

disamina dei più rilevanti fattori di criticità gestionale e finanziaria.

CATEGORIA III – INVESTIMENTI PUBBLICI ED INFRASTRUTTURE

STRATEGICHE

III.1. Lo stato di utilizzazione delle risorse stanziate per le opere

inserite nel programma della Legge Obiettivo

L’indagine ha per oggetto l’andamento complessivo del grande programma

infrastrutturale promosso con la legge n. 443/2001, il quale sta risentendo della

forte congiuntura economica in atto.

Particolare attenzione sarà, quindi, rivolta alla dinamica delle risorse

disponibili, alla stima dei fabbisogni ulteriori e all’eventuale slittamento dei termini

di ultimazione delle varie opere. Saranno, inoltre, sottoposte ad analisi eventuali

fenomeni inerenti alla utilizzazione delle nuove risorse per oneri pregressi derivanti

dalla situazione di stallo delle opere inserite nel programma ai fini del

completamento.

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III.2. Realizzazione di grandi infrastrutture strategiche di livello

transnazionale – Corridoio V – Lione/Kiev.

L’indagine riguarda lo stato di attuazione della grande infrastruttura

ferroviaria europea di collegamento tra Francia e Ucraina, con particolare riguardo

allo stato dei lavori eseguiti sul territorio nazionale.

Sarà, inoltre, oggetto di esame l’andamento generale del programma, dal

quale non si può prescindere per valutare il raggiungimento dei risultati prefigurati.

Il corridoio V, infatti, potrà svolgere la sua funzione di promozione dello sviluppo

solo dopo il suo completamento che, originariamente previsto per il 2015, è

attualmente slittato al 2017.

III.3. Programmazione e gestione degli investimenti, posti a carico

del bilancio dello Stato, nel comparto autostradale (art. 21 D.L. n.

355/2003, convertito nella legge n. 47/2004).

Con Decreto Interministeriale n. 254/CD dell’11 marzo 2004 è stata approvata

la IV convenzione aggiuntiva stipulata dall’ANAS S.p.A. e Autostrade per l’Italia

S.p.A., ai sensi dell’art. 9 della convenzione di concessione sottoscritta dal Ministero

delle infrastrutture e trasporti con l’ANAS S.p.A., per la regolazione dei rapporti

afferenti alla gestione delle reti autostradali.

La convenzione in questione si configura – come di recente affermato da

Questa Corte nella sede del controllo preventivo di legittimità (deliberazione n.

5/2004/P del 20 maggio u.s.) – quale atto di programmazione nell’ambito della più

ampia attività programmatica di livello nazionale. Gli impegni finanziari cui essa da

luogo risultano prevalentemente posti a carico del pubblico erario: ne consegue

che, in termini di controllo sulla gestione, appare opportuno analizzare gli esiti degli

imponenti investimenti previsti.

III.4. Rapporti negoziali e conseguenti gestioni di spesa poste in

essere dal Ministero delle Infrastrutture e dei trasporti in materia di lavori

già di competenza dell’ex AGENSUD.

A seguito della soppressione dell’ex AGENSUD talune importanti funzioni

prima espletate dall’ente de quo sono state trasferite ex lege al Ministero dei lavori

pubblici, ora delle infrastrutture e dei trasporti (artt. 9 e 9 bis del d.lgs. n. 96/1993,

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come modificato dal D.L. n. 244/1995, convertito con modifiche dalla legge n.

341/1995).

In particolare, al Ministero è stata attribuita la competenza in ordine alla

approvazione dei contratti di transazione stipulati dall’ex Agenzia con i soggetti

realizzatori degli interventi finanziati mediante le risorse affidate alla sua gestione:

la relativa spesa, conseguentemente, è stata allocata nel pertinente capitolo del

bilancio del Ministero, ove confluiscono le risorse del fondo istituito presso il

Ministero dell’economia e delle finanze (allora del tesoro) in base alla previsione di

cui all’art.19, comma 5, del citato d.lgs. n. 96/1993.

L’attività di controllo, pertanto, è finalizzata ad analizzare l’andamento delle

gestioni acquisite alla competenza dello Stato, in relazione alla rilevanza degli

impegni finanziari ad esse correlate.

III.5. Gli interventi infrastrutturali per la realizzazione delle

“Autostrade del mare”

L’attività di controllo è finalizzata all’ulteriore approfondimento dell’analisi

condotta da questa Corte con il precedente referto (delib. N. 17/2004) sulle opere

pubbliche strumentali alla realizzazione delle c.d. autostrade del mare: ciò in

relazione all’ulteriore consistente flusso di risorse destinato a tale progetto con le

leggi nn. 488/1999, 388/2000 e 166/2002, che testimonia la perdurante centralità

dello stesso nel quadro delle grandi infrastrutture strategiche per l’interesse

nazionale.

III.6. Referto obbligatorio sulla gestione delle opere segretate

previsto dall’art. 33 della legge 109/94.

Il referto concerne le opere per la cui realizzazione sono richieste misure

speciali di sicurezza e segretezza, in conformità all’art.33 della legge n.109/94.

CATEGORIA IV – AMBIENTE E TUTELA DEL TERRITORIO

IV.1. L’azione del Ministero dell’ambiente in relazione alla

organizzazione e gestione del patrimonio idrico nazionale: lo stato di

attuazione del sistema idrico integrato e la realizzazione delle reti idriche.

(Legge n. 350/2003, art. 4, commi 35_37; legge n. 443/2001; Del. CIPE

21/12/2001)

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La legge n. 36/1994 ha conferito allo Stato alcuni fondamentali compiti,

nell’ambito dell’articolato quadro di competenze afferenti la organizzazione e

gestione delle risorse idriche, in particolare con riguardo ai profili della

programmazione degli interventi, della vigilanza e del monitoraggio, nonché

soprattutto del finanziamento degli stessi.

L’attività di controllo, pertanto, è volta a verificare il grado di attuazione delle

previsioni normative di settore e l’andamento della gestione delle risorse affidate

allo Stato, con particolare riguardo alla attuazione del “Piano nazionale degli

interventi nel settore idrico” da parte delle amministrazioni statali centrali e/o da

Uffici periferici – scelti a campione – nonché da Commissari di Governo.

IV.2. La gestione dell’APAT (art. 38, d.lgs. n. 300/99; art. 7, D.P.R. n.

207/2002)

Nel quadro del riordino delle competenze intestate al Ministero dell’Ambiente

e più in generale delle attività istituzionali dello Stato nel settore ambientale, un

ruolo importante – sul piano operativo e gestionale – è stato affidato all’Agenzia per

la protezione dell’ambiente e per i servizi tecnici: in particolare, il dlgs. n. 300/1999

(art. 8, comma 4, lett. e) prevede che venga stipulata, tra il Ministero e l’Agenzia,

un’apposita convenzione di durata triennale con la quale – oltre alle linee direttrici

dell’azione di tutela ambientale – vengono fissati tutti i profili più rilevanti

dell’attività dell’Agenzia, intermini operativi, gestionali e finanziari.

L’indagine di questa Sezione, pertanto, è volta a verificare il concreto assetto

dei descritti rapporti con particolare riguardo alla dinamica gestionale delle

significative risorse correlate ai compiti affidati all’Agenzia.

IV.3. La gestione dell’emergenza rifiuti effettuata dai Commissari del

Governo.

La predisposizione di sistemi industriali di smaltimento e l’individuazione di siti

idonei allo stoccaggio e smistamento dei materiali continua ad essere il problema

nevralgico ed irrisolto sul territorio nazionale in tema di gestione dei rifiuti.

Nonostante il quadro legislativo di riferimento posto con il d.lgs. n. 22/1997,

gli ultimi anni sono stati contraddistinti dal ripetersi di situazioni emergenziali in

varie zone del Paese, in relazione alle quali è stata disposta la nomina di

Commissari straordinari del Governo.

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L’attività di controllo, pertanto, è volta ad analizzare talune gestioni

commissariali, così da consentire la disamina dei più rilevanti fattori di criticità

operativa e finanziaria.

IV.4. Attuazione del Piano Nazionale per la riduzione delle emissioni

dei gas responsabili dell’effetto serra. c.d. “pacchetto antismog”

Con la sottoscrizione del Protocollo di Kyoto la Comunità europea si è

impegnata a ridurre dell'8%, nel periodo 2008-2012, le emissioni dei gas ad effetto

serra e, per conseguire tale impegno, si è dotata complessivamente di una strategia

che opera, sia a livello di Stati membri, con l'introduzione di strategie nazionali, sia

a livello comunitario, con un approccio transettoriale finalizzato a integrare la

dimensione ambientale nelle altre politiche comunitarie.

In tale contesto, l'Italia ha varato un "Piano nazionale per la riduzione delle

emissioni dei gas responsabili dell’effetto serra 2003-2010 (PNR2002)", già

approvato dal Cipe nel 2002 e che è attualmente oggetto di revisione, e nel mese di

luglio 2003, ha presentato il Piano di Assegnazione Nazionale, ai sensi della

Direttiva EU 2003/87/CE.

L’attività di controllo è volta a verificare la gestione delle risorse destinate a

tale progetto, ed i relativi risultati conseguiti, in relazione alle molteplici tipologie di

interventi previsti.

IV.5. La difesa del suolo in relazione al rischio sismico: il Fondo per

interventi straordinari (legge n. 326/2003, art. 32 bis; Ord. PdCM

17/9/2004)

Il Fondo in oggetto è stato istituito per la realizzazione di interventi di

competenza statale al fine di ridurre il rischio sismico, con riguardo, in particolare, a

situazioni di criticità individuate secondo un ordine di priorità tecnica ed ambientale

(art. 1, Ord. 17/09/2004). L’indagine, pertanto, è volta ad esaminare il concreto

dispiegarsi del sistema istituzionale di accesso alle ingenti risorse stanziate nel

fondo - nell’ambito del quale un ruolo centrale è affidato al Dipartimento della

protezione civile - nonché alla verifica gestionale degli interventi ammessi a

finanziamento.

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IV.6. La gestione delle funzioni del Corpo Forestale dello Stato per la

sorveglianza delle riserve naturali dello Stato e la repressione delle frodi in

campo forestale ed agro-alimentare.

L’indagine è finalizzata da un lato all’analisi – sotto il profilo organizzativo e

gestionale – dell’attività del Corpo Forestale dello Stato in relazione agli interventi

di salvaguardia ambientale e, dall’altro, alla verifica dell’azione di controllo e

repressione delle frodi, soprattutto con riguardo al settore agro-alimentare: in tale

ultimo contesto, peraltro, l’indagine è estesa all’esame della gestione degli

interventi per il sostegno della filiera agro-alimentare, in relazione alle previsioni

contenute nelle leggi nn. 289/2000 (art.66) e 350/2003 (art. 4, comma 18).

CATEGORIA V – BENI CULTURALI

V. 1. I servizi di assistenza culturale e di ospitalità per il pubblico

negli istituti e luoghi di cultura dello Stato. Stato di attuazione della

normativa: profili organizzativi e finanziari.

Il codice dei Beni Culturali (Decreto legislativo n. 42 del 22 gennaio 2004),

recentemente approvato, nell’ambito della ridefinizione delle attività di rilievo per la

valorizzazione dell’arte e della cultura, ha previsto la possibilità di istituire presso

Istituti e luoghi di cultura di c.d. servizi aggiuntivi di assistenza culturale e di

ospitalità per il pubblico.

La gestione di tali servizi potrà essere attuata in forma diretta, tramite

strutture interne alle amministrazioni coinvolte, o in forma indiretta – attraverso

affidamento a istituzioni, fondazioni, società di capitali etc. od altri soggetti costituiti

o partecipati maggioritariamente dagli enti proprietari dei beni, ovvero mediante

concessione a terzi (art. 115).

L’attività di controllo, in proposito, è volta alla verifica del grado di attuazione

del disegno normativo e gestionale configurato dal legislatore.

CATEGORIA VI – UNIVERSITA’ E RICERCA

VI. 1. La gestione del Fondo agevolazioni per la ricerca (FAR – D.lgs.

n. 297/1999)

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Il controllo svolto da questa Sezione negli ultimi anni sulla gestione delle

attività di ricerca da parte del MURST (oggi MIUR) ha evidenziato, tra l’altro, che il

Programma nazionale per la ricerca applicata, attraverso il quale si sarebbe dovuto

esplicare il funzionamento del FAR, è stato attuato solo in minima parte: poiché,

peraltro, il richiamato programma era stato concepito per il triennio 2001-2003, ma

le linee guida emanate dal Ministro attualmente in carica riguardano il successivo

periodo 2004-2006, risulta di grande rilievo in termini gestionali condurre una

verifica del suo effettivo stadio di avanzamento. Si tratta, infatti, di una gestione di

primaria rilevanza, in termini qualitativi e di risorse finanziare destinate, tra quelle

rimaste nella competenza dello Stato.

VI.2. La ricerca nelle aree depresse: valutazione qualitativa di

metodologie e risultati del programma di interventi.

L’indagine in oggetto costituisce ulteriore sviluppo ed approfondimento

dell’attività di controllo esercitata nei precedenti esercizi: in particolare l’attenzione

dell’Organo di controllo è rivolta all’analisi dei progetti definiti “negoziali” (top

down) previsti nel bando del 2002, rispetto ai quali le prime stipule delle

convenzioni si sono avute nel corso del 2003 e che, pertanto, proiettano la propria

fase attuativa nel biennio 2004-2005.

In relazione alle dotazioni finanziarie poste a carico del FAR (Fondo per le

agevolazioni alla ricerca), l’attività di controllo è volta alla verifica dei progetti

finanziati in termini soggettivi (caratteristiche dei soggetti destinatari dei benefici)

ed oggettivi (significatività dei contenuti come ricerca industriale e/o sviluppo

precompetitivo), in linea con le indicazioni dell’Unione Europea, preoccupata dei

possibili effetti distorsivi connessi a tale tipologia di interventi di sostegno (cfr.

Comunicazione 96/45/06).

Altro profilo di interesse attiene al sistema dei controlli realizzato sul

complesso della Ricerca nelle aree depresse (Ob.1) dall'Amministrazione, alle

metodologie adottate ed alle reali valutazioni sui risultati conseguiti.

Tali analisi dovrebbero permettere di evidenziare il rapporto costi-benefici

della spesa per la ricerca.

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CATEGORIA VII – PROTEZIONE SOCIALE

VII. 1. Stato di avanzamento dell’attività di raccolta e trasmissione

all’Inpdap dei dati contributivi e previdenziali relativi ai dipendenti statali e

correlativo grado di assunzione da parte del medesimo Ente dei rilevanti

compiti che la legge, in materia pensionistica, da tempo pone a suo carico.

Trattasi di un campo di osservazione già individuato dai programmi degli anni

passati, prima come oggetto di indagine e successivamente di monitoraggio.

L’attività di raccolta e trasmissione all’Inpdap dei dati contributivi e

previdenziali relativi ai dipendenti statali è stata, invero, ritenuta di fondamentale e

strategica importanza, in quanto finalizzata a porre il predetto Istituto in condizione

di assolvere – nei riguardi del personale in questione – alle innumerevoli

incombenze di natura previdenziale che la legge di riforma n. 335, sin dal 1995,

pone a suo carico e che risultano, allo stato, in parte inevase e in parte ancora

disimpegnate dalle Amministrazioni datrici di lavoro.

Come è, infatti, venuto emergendo dalla complessa istruttoria chiusa nel

primo semestre del c.a., che sarà oggetto di apposita relazione attualmente in fase

di stesura, nonostante l’intensificazione degli sforzi operata nell’ultimo biennio,

l’obiettivo di pervenire ad una completa banca dati delle posizioni contributive e

previdenziali dei dipendenti statali è ben lungi dall’essere raggiunto.

Conseguentemente non hanno tuttora trovato realizzazione i molteplici e rilevanti

compiti rimessi all’Istituto di previdenza, che avrebbero dovuto ricevere il

necessario supporto proprio dai suddetti dati.

VII.2. Effetti sull’entità delle pensioni dei dipendenti civili dello Stato

delle innovazioni introdotte in materia di calcolo dei trattamenti di

quiescenza con il metodo retributivo

L'indagine si prefigge l'obiettivo di quantificare gli effetti sull'entità delle

pensioni dei dipendenti civili dello Stato di talune tra le più significative modifiche

introdotte, in materia di modalità di calcolo, dalle normative di riforma succedutesi

nell'ultimo decennio.

L'interesse per le modalità di calcolo dei trattamenti di quiescenza del

personale statale appare particolarmente giustificato, stante l'attenzione ad esse

riservata anche da ultimo dalla legge 23 agosto 2004 n. 243 (c.d. legge Maroni), in

funzione dell’intento di pervenire ad un processo di armonizzazione sempre più

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completo tra dipendenti pubblici e privati.

L’indagine presterà attenzione, in primo luogo, alle previsioni degli articoli 7 e

13 del d. l.vo n. 503/92 che introducono la cosiddetta quota B, relativamente alla

quale la tradizionale base di calcolo costituita dall'ultimo stipendio e dagli altri

assegni e indennità pensionabili percepiti all'atto della cessazione, cede il passo alla

media delle retribuzioni percepite nei periodi di riferimento espressamente indicati.

Parimenti di interesse risulta, inoltre, la statuizione dell'art. 2, comma 9, della legge

n. 335/95 laddove viene stabilito che anche per i dipendenti delle Amministrazioni

Pubbliche, con effetto dal 1 o gennaio 1996, si applica l'art. 12 della legge 30 aprile

1969, n. 153 e successive modificazioni ed integrazioni, ai fini della determinazione

della base contributiva e pensionabile, che, in tal guisa, vengono ad ampliarsi sino a

ricomprendere, per regola, tutti gli emolumenti corrisposti al lavoratore a titolo di

retribuzione in denaro o in natura, tanto appartenenti al c..d. trattamento

fondamentale che a quello accessorio, con le sole eccezionali esclusioni degli

assegni tassativamente indicati nella disposizione stessa.

L'attenzione va rivolta anche alla previsione dell'art. 15, comma 3, della legge

n. 724/94 che ha, innovativamente, inserito l'indennità integrativa speciale nel

meccanismo di calcolo della pensione, con l'effetto che il relativo importo viene,

così, a raccordarsi all'aliquota di pensionabilità.

Oggetto di approfondimento nella direzione sopra tratteggiata, sarà, altresì, la

disposizione dell'art. 59, 1°comma, della legge n. 449/97 che, abrogando la

statuizione transitoria del comma 3 dell'art. 12 del d.l.vo n. 503/92, ha reso

integralmente applicabile, a far tempo dal 1° gennaio 1998, anche nei riguardi dei

dipendenti statali, la disciplina vigente nell'assicurazione generale obbligatoria in

materia di abbattimento progressivo delle aliquote di rendimento per le fasce di

retribuzione eccedenti il tetto pensionabile.

La valutazione dell'incidenza delle suddette innovazioni sarà condotta

attraverso l'analisi di una vasta gamma di concrete casistiche desumibili dagli

archivi del confratello Ufficio di controllo atti.

CATEGORIA VIII – Interventi dello Stato per la promozione ed il

sostegno al sistema imprenditoriale

VIII. 1. Il sistema dei finanziamenti e delle attività di sostegno a

favore delle imprese.(Legge n. 350/2003, art. 4, commi 61-78; DM attività

produttive 11/02/04 e 04/08/2004)

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Il controllo della Corte – premessa la ricognizione del vigente quadro

normativo e delle risorse destinate al comparto – è finalizzato all’esame dell’attività

posta in essere dalle Amministrazioni interessate – in primis il Ministero delle

attività produttive - per la valutazione dei risultati concretamente conseguiti: in tale

ambito l’attenzione è rivolta agli interventi di promozione e sostegno realizzati sia

sul territorio nazionale che all’estero, nonché alla gestione dei finanziamenti

afferenti ai fondi di rotazione.

VIII. 2. La gestione, da parte del Ministero delle attività produttive,

delle risorse destinate ai Programmi di Potenziamento dell’internazionaliz-

zazione del sistema imprenditoriale italiano.

Nel quadro delle iniziative a supporto del sistema imprenditoriale italiano nei

mercati internazionali, il Ministero delle attività produttive ha ritenuto di adottare

specifiche linee di indirizzo per l’attività promozionale, da sviluppare attraverso due

direttrici operative: l’internazionalizzazione “attiva”, imperniata su interventi di

rafforzamento dei rapporti commerciali con l’estero; e dell’insediamento produttivo

di imprese italiane in Paesi stranieri, l’internazionalizzazione “passiva”, finalizzata a

favorire l’ingresso di imprese straniere sul mercato nazionale per migliorarne il

grado di concorrenzialità.

L’attività di controllo è volta ad operare l’analisi degli interventi concretamente

dispiegati e la verifica dell’utilizzazione delle consistenti risorse destinate a tale

settore a carico del bilancio del Ministero.