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DE TRABAJO
México, el sistema penal y los derechos hu.
646
Eduardo Vega
Septiembre 2015
México, el sistema penal y los derechos humanos
Eduardo Vega 1
Fundación Rafael Preciado Hernández A.C.
Documento de Trabajo No. 646
Septiembre 2015
Clasificación temática: derechos humanos
Resumen
La aprobación del Estatuto de Roma por parte del Senado de México y su posterior ratificación
fue resultado de un proceso cuatro años en medio de un ambiente polémico. La controversia giraba
en torno a la adecuación del Estatuto al sistema jurídico mexicano. Sin embargo, la reforma que
se hizo al Artículo 21 constitucional no permite un reconocimiento total de la jurisdicción de la
Corte Penal Internacional en México, sino que reserva su complementariedad a la aprobación del
Senado, algo que no está permitido según el propio Estatuto de Roma. El análisis planteado en este
trabajo busca, entonces, conocer y explicar los motivos por los cuales México elaboró una “reserva
encubierta” al Estatuto de Roma y los riesgos que esto representa para nuestro país.
1 Se agradece el apoyo de Yoselín Cristina Martínez Olivares y Gustavo Adolfo Rodríguez Pérez sin el cual hubiese sido imposible realizar este
documento. Correo electrónico: [email protected]. Las opiniones contenidas en este documento corresponden exclusivamente al autor y no representan necesariamente el punto de vista de la Fundación Rafael Preciado Hernández A.C.
ÍNDICE
INTRODUCCIÓN ………………………………………………………………………………..1
I. PROYECTO DE INVESTIGACIÓN .............................................................................. 3
1. JUSTIFICACIÓN DEL PROYECTO Y PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA.... 3
1.2 OBJETIVOS DE LA INVESTIGACIÓN ................................................................. 4
1.2.1 OBJETIVO GENERAL: ........................................................................................ 4
1.3 PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA .................................................................. 5
1.31 LÍMITES DE LA INVESTIGACIÓN ..................................................................... 5
1.4 MARCO TEÓRICO .................................................................................................. 5
1.5 HIPÓTESIS DE LA INVESTIGACIÓN ................................................................... 7
PARTE II.- DESCRIPCIÓN DE LA SITUACIÓN MEXICANA ANTE EL ESTATUTO DE
ROMA Y LA CORTE PENAL INTERNACIONAL ........................................................ 8
2.1 ANTECEDENTES DE LA CORTE PENAL INTERNACIONAL .......................... 8
2.2 MÉXICO Y LA ADOPCIÓN DEL ESTATUTO DE ROMA ................................. 12
2.3 LA “RESERVA ENCUBIERTA DEL ARTÍCULO 21 CONSTITUCIONAL ...... 17
2.4 LOS RIESGOS PARA MÉXICO ............................................................................ 19
2.5 A MANERA DE CONCLUSIÓN ........................................................................... 21
BIBLIOGRAFÍA................................................................................................................. 23
1
MÉXICO Y LA RESERVA ENCUBIERTA AL ESTATUTO DE ROMA
Eduardo Vega Carranza
INTRODUCCIÓN
El Estatuto de Roma es el tratado internacional que tipifica y establece la competencia
de la Corte Penal Internacional sobre los casos más graves de violaciones a los derechos
fundamentales: la agresión, el genocidio, los crímenes de lesa humanidad y los
crímenes de guerra. Su adopción fue motivada por la necesidad de contar con un
tribunal permanente e independiente que juzgue dichos crímenes y que se remonta a
momentos claves de nuestra historia donde una buena parte de la comunidad
internacional exigió sancionar a los violadores de los derechos humanos a través de la
organización de tribunales especiales, como los juicios de Nüremberg y Tokio,
formados por las potencias aliadas entre 1945 y 1948, y los tribunales para la ex
Yugoslavia y Ruanda en la década de los noventa del siglo pasado.
El Estatuto fue adoptado el 17 de julio de 1998 por 120 países. México, a pesar de estar
presente en la redacción de dicho instrumento, se abstuvo al momento de la aprobación.
Sin embargo, el Ejecutivo Federal lo firmó el 7 de septiembre de 2000, tras la presión
hecha por varios organismos internacionales, especialmente el de Acción Mundial de
Parlamentarios, y, después un largo proceso de deliberación, el Senado de la República
aprobó la ratificación del Estatuto el 21 de julio de 20052.
La aprobación por parte del Senado y la ratificación hecha posteriormente fue resultado
de un proceso cuatro años en medio de un ambiente polémico. La controversia giraba
en torno a la adecuación del Estatuto de Roma al sistema jurídico interno ya que en
dicho tratado se establece que es obligación del Estado miembro armonizar sus leyes
nacionales para la prevención, la erradicación y la sanción de los crímenes mencionados
con anterioridad para así facilitar la jurisdicción complementaria de la Corte Penal
Internacional en los procesos y mecanismos que dispone el tratado para procesar a las
personas acusadas en la realización de los crímenes más graves de carácter
internacional contra los Derechos Humanos3.
2 Ibídem. 3 García Ramírez, S. (2002) “La propuesta de Reforma Constitucional sobre la Corte Penal Internacional
aprobada por el Senado de la República” En Boletín Mexicano de Derecho Comparado, nueva serie, año
XXXVI, núm. 108, septiembre-diciembre 2003. Pág. 1058.
2
Después de la presentación y análisis de varios proyectos, el Senado se propuso agregar
al artículo 21 de la Constitución, que se refiere a la competencia sobre la imposición de
penas, un párrafo con una redacción muy particular, la cual vale la pena examinar dado
que, dicha reforma, no permite un reconocimiento total de la jurisdicción de la Corte
Penal Internacional, sino que reserva la aplicación del Estatuto a la aprobación del
Senado en cada caso concreto4, algo que no está permitido según dicho instrumento
jurídico.
Por lo comentado anteriormente, es interés de este trabajo poder resolver dos
cuestionamientos fundamentales ¿Qué problemática legal genera el actual Artículo 21
constitucional sobre la competencia y jurisdicción en México de la Corte Penal
Internacional? Y a la vez ¿qué riesgos representa eso para nuestro país?
Para dar solución a las problemáticas establecidas, el análisis planteado en esta
investigación busca, entonces, conocer y explicar a través de un análisis descriptivo,
los motivos por los cuales México elaboró una “reserva encubierta” al Estatuto de
Roma cuando éste fue ratificado por el Senado de la República y los problemas que se
pudieran presentar para nuestro país ante dicha situación. Para estos fines, el trabajo se
divide en dos partes. La primera de ellas abarca lo relacionado a la hipótesis,
metodología y objetivos que se pretenden alcanzar con la investigación. En la segunda,
se desarrollan cinco secciones generales de carácter descriptivo con los resultados
obtenidos del estudio de caso. En la primera sección se presentan los antecedentes
generales de la Corte Penal Internacional, seguido de las discusiones más destacadas
que llevaron a cabo los Senadores de la República al momento de la aprobación del
Estatuto de Roma por parte de éstos en 2005. En la tercera sección se hace una crítica
a la “reserva encubierta” que representa el Artículo 21 constitucional para después
explicar los posibles riesgos que lo anterior representa para el Estado mexicano, esto
último abordado específicamente en una cuarta parte. La última sección presenta
algunas reflexiones generales a manera de conclusión.
4 Ibídem, pág. 1059.
3
I. PROYECTO DE INVESTIGACIÓN
1. JUSTIFICACIÓN DEL PROYECTO Y PLANTEAMIENTO DEL
PROBLEMA
El Estatuto de Roma es el Tratado Internacional que crea la Corte Penal Internacional
como el primer tribunal penal internacional de carácter permanente, imparcial e
independiente, con el objetivo de juzgar a individuos que cometan los crímenes que
caen dentro de su competencia y jurisdicción, en caso de que no haya voluntad o
capacidad por parte de los Estados parte para hacerlo5.
Según el propio Estatuto, es necesario el apoyo de cada uno de los Estados parte para
el adecuado y eficaz funcionamiento de la Corte Penal Internacional. Para lograr lo
anterior, se obliga a las naciones adheridas a adecuar sus sistemas jurídicos nacionales
a los estándares reconocidos por el Estatuto, de tal manera que tengan la capacidad legal
y técnica para investigar, enjuiciar y, en su caso, sancionar a los responsables por la
comisión de los crímenes mencionados anteriormente y para así de brindar a la Corte
toda la asistencia y cooperación que ésta requiera en el desarrollo de sus funciones6.
México firmó el Estatuto Roma el 7 de septiembre de 2000 y en diciembre de 2002, el
Senado aprobó la ratificación del Estatuto de Roma mediante una reforma al Artículo
21 constitucional que establecía la competencia en México de la Corte Penal
Internacional. No obstante, dicho cambio precisaba que sería a consideración del Poder
Ejecutivo, caso por caso, el aceptar que se juzgue a mexicanos en dicho tribunal, con
la aprobación previa del Senado de la República. A pesar de contraponerse al propio
Estatuto de Roma, el 20 de junio de 2005 se publicó en el Diario Oficial de la
Federación el Decreto la reforma al Artículo antes mencionado y oficializándose así la
ratificación por parte del Estado mexicano del instrumento que crea a la Corte Penal
Internacional7.
5 Artículo 1 del Estatuto de Roma (1998) Pág. 3. Disponible en
http://www.un.org/spanish/law/icc/statute/spanish/rome_statute(s).pdf Visitado en mayo de 2015. 6 Ibídem. 7 Vega González, P. (2006) “La postura del gobierno de Vicente Fox frente a la Corte Penal Internacional:
un cambio positivo” Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM
Disponible en http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/7/3461/5.pdf Visitado en mayo de 2015. Pág. 79.
4
Lo anterior, en definitiva, constituye un doble discurso donde, por una parte, se
establece una relación con la Corte Penal Internacional a través de la ratificación del
Estatuto de Roma, pero, por otra, se pone una serie de candados contrarios al derecho
internacional para obstaculizar el funcionamiento de la misma.
Además, no solamente existe una falta de responsabilidad con la comunidad
internacional de la que México forma parte, sino que, al mismo tiempo, el cumplimiento
del Artículo 21 constitucional dependerá de las circunstancias políticas del momento,
lo que no asegura la correcta aplicación e impartición de justicia en caso de que alguna
persona cometa los crímenes que son competencia de la Corte Penal Internacional.
Por lo tanto, la investigación que nos ocupa, ostenta un carácter relevante ya que se
trata de explicar el caso de México ante el respeto de los compromisos y obligaciones
contraídos con la firma y ratificación del Estatuto de Roma. Específicamente, el
presente trabajo está referido al reconocimiento de la jurisdicción de la Corte Penal
Internacional y los riesgos que representa para nuestro país la ausencia de
complementariedad entre el organismo antes mencionado y el Estado mexicano.
1.2 OBJETIVOS DE LA INVESTIGACIÓN
Por lo anterior, es interés de esta investigación poder resolver, a través de una
metodología de carácter descriptivo, la siguiente hipótesis y pregunta de investigación
para logar el cumplimiento del objetivo general y sus respectivos objetivos específicos
planteados.
1.2.1 Objetivo General: Explicar la problemática legal que genera el actual Artículo
21 constitucional sobre la competencia y jurisdicción en México de la Corte Penal
Internacional y los riesgos que esto representa para nuestro país.
1.2.2 Objetivos Específicos:
Presentar los antecedentes de la aprobación, firma y ratificación del
Estatuto de Roma por parte de México.
Dar a conocer el debate que se generó en el Senado de la República
Mexicana sobre la competencia en México de la Corte Penal
5
Internacional y que desembocaría en la reforma al Artículo 21
constitucional.
Describir los riesgos a los que se enfrenta México al contar con una
reserva encubierta del Estatuto de Roma.
1.3 PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
El actual Artículo 21 constitucional impide la jurisdicción de la Corte Penal
Internacional dentro del Estado mexicano de acuerdo los compromisos adquiridos y
derivados de la suscripción y la ratificación del Estatuto de Roma. Lo anterior pone en
riesgo al país ya que se pudiera proteger a los culpables en los casos de agresión,
genocidio, crímenes de lesa humanidad y crímenes de guerra que se cometieran a nivel
nacional.
1.31 Límites de la Investigación
Conocer exclusivamente el conflicto legal que representa el Artículo 21
constitucional correspondiente a la competencia en territorio mexicano de la
Corte Penal Internacional y los riesgos que se presentan para México ante el
cumplimiento parcial del Estatuto de Roma.
1.4 MARCO TEÓRICO
Han sido pocos los estudios formales que se han hecho sobre el tema de la “reserva
encubierta” que hizo el Senado mexicano al Estatuto de Roma. A pesar de ello, el
camino trazado por dichos autores ha permitido saber qué hace falta investigar en torno
al tema en cuestión.
El primer trabajo escrito del que se tiene conocimiento fue el de García Ramírez (2002)
el cual hace una explicación a fondo de los posicionamientos originales de las diferentes
bancadas del Senado de la República ante la iniciativa presidencial que proponía la libre
jurisdicción y complementariedad del Estatuto de Roma con las normas nacionales. La
descripción que hace el autor gira en torno específicamente al debate originado por el
concepto de “soberanía” que cada uno de los Grupos Parlamentarios tenía ante la
6
propuesta del Ejecutivo y que deriva en una controversial reforma al Artículo 21
constitucional.
Después de la ratificación oficial del Estatuto de Roma por parte de México, fue Becerra
Ramírez (2005) quien hace una crítica en el Anuario Mexicano de Derecho
Internacional al Artículo antes mencionado. Éste, a pesar de que no es trabajo
académico, si refleja con certeza los grandes problemas e irresponsabilidades que
comete México ante la comunidad internacional y que ha sido base para las
justificaciones de diversos dictámenes y propuestas en el Poder Legislativo de nuestro
país.
Vega González (2006) es la primera autora que aborda el tema desde la perspectiva del
Poder Ejecutivo. Los aportes que realiza de antecedentes de la firma y ratificación del
Estatuto de Roma y las diferencias acerca de éste entre Ernesto Zedillo y Vicente Fox,
nos ayuda a entender la relación de la Corte Penal Internacional y México antes de
2005.
En años recientes, Medellín Urquiaga (2013) ha sido la autora que más ha avanzado
académicamente en el tema. Su trabajo realiza un análisis desde el Derecho
Internacional y cómo el Artículo 21 constitucional representa una inconsistencia entre
lo firmado por México en el Estatuto de Roma y lo estipulado en nuestra Carta Magna.
Además, aborda también el vacío legal que ante la falta de adecuación del Código Penal
y el Código de Procedimientos Penales de nuestro país al Estatuto de Roma.
La bibliografía disponible refleja que ha habido una continuidad en el proceso de
investigación de este tema. Las aportaciones de todos y cada uno de ellos han sido de
ayuda para sentar las bases de la elaboración de la presente investigación. Sin embargo,
no existen trabajos que describan todos los elementos anteriores de manera conjunta.
De igual manera, tampoco se ha hecho una aproximación de los riesgos al que está
expuesto nuestro país de continuar con la redacción vigente del Artículo 21
constitucional.
Por todo lo expuesto con anterioridad, se presenta este estudio como un atractivo
espacio, no solo con el objetivo de aportar a los estudios académicos, sino también para
7
contribuir progresivamente a la construcción de políticas públicas en materia de
justicia, derecho internacional y de relaciones exteriores.
1.5 HIPÓTESIS DE LA INVESTIGACIÓN
El actual artículo 21 constitucional permite el reconocimiento de la jurisdicción de la
Corte Penal Internacional, siempre y cuando se cumplan ciertas condiciones políticas
de carácter interno, pero no garantiza que el Estado mexicano cumpla a cabalidad y de
una forma no selectiva, los compromisos adquiridos y derivados de la suscripción y la
ratificación del Estatuto de Roma. Dicho incumplimiento representa un riesgo para
nuestro país ya que se pudiera proteger a los culpables en los casos de agresión,
genocidio, crímenes de lesa humanidad y crímenes de guerra que se cometieran a nivel
nacional.
8
PARTE II.- DESCRIPCIÓN DE LA SITUACIÓN MEXICANA ANTE EL
ESTATUTO DE ROMA Y LA CORTE PENAL INTERNACIONAL
2.1 ANTECEDENTES DE LA CORTE PENAL INTERNACIONAL
Las naciones históricamente se han visto envueltas en guerras y conflictos armados,
actividades que afectan no sólo a obras físicas, naturaleza e individuos en particular,
sino a poblaciones enteras y grupos definidos por etnias, religión, color, ideología,
nacionalidad o convicciones políticas.
Esta circunstancia, sin duda, agrede no sólo a los beligerantes, sino a la población civil
al violar las normas del Derecho Internacional y los acuerdos internacionales para
convertir en “menos cruenta”, si así se puede llamar, a la destrucción o aniquilación del
contrincante. Con esta idea se han establecido diversas normas en el ámbito occidental,
desde tiempos de la Edad Media, en que se intentaba implantar la paz.
Es al término de la Segunda Guerra Mundial cuando se organizan los Juicios de
Núremberg en 1945 y los Juicios de Tokio de 1946 a 1948 para castigar a los países
vencidos por las violaciones al Derecho de los Conflictos Armados y al Derecho
Humanitario efectuadas durante la contienda. No estando regulados estos
procedimientos, fueron aplicados discrecionalmente bajo la visión del vencedor. Así se
castigó penalmente, no sólo a los individuos físicamente responsables, sino también a
instituciones y personas morales como la S.S. y la Gestapo8.
Con la creación de Naciones Unidas, gradualmente se fue aclamando la creación de un
tribunal de tipo penal que pudiera juzgar y castigar a individuos responsables por
crímenes de guerra, de lesa humanidad y de graves violaciones a los derechos humanos
cometidas bajo su encargo o conducta9. Fueron los genocidios de Bosnia en la Guerra
8 Ministerio de Justicia de Bavaria “El Tribunal Militar Internacional de Nuremberg El Juicio de
Nuremberg (1945/46)” Disponible en
https://www.justiz.bayern.de/imperia/md/content/stmj_internet/gerichte/oberlandesgerichte/nuernberg/i
mt_int/flyer_sp.pdf Visitado en mayo de 2015. 9 Medellín Urquiaga, X. (2013) “La incorporación de la Corte Penal Internacional al orden
constitucional mexicano: Artículos 21 y 13 Constitucionales” En “Derechos Humanos en la
Constitución: comentarios de jurisprudencia constitucional e interamericana” Universidad Nacional
Autónoma de México. Primera Edición. México D.F. Pág. 1608.
9
de los Balcanes (1991-1995) y el de Ruanda en 1994, lo que desembocó en medidas
concretas hacía la creación de una Corte Penal Internacional10.
La Corte Penal Internacional es la primera institución internacional permanente con
facultades para investigar y, en su caso, enjuiciar a personas probablemente
responsables por la comisión de ciertos crímenes bajo el derecho internacional. Fue
creada a través de la adopción del Estatuto de Roma, instrumento que entró en vigor el
1 de julio de 2002 y su competencia es complementaria de las jurisdicciones penales
nacionales11.
La Corte Penal Internacional tiene personalidad jurídica propia, lo cual implica que es
estructuralmente una institución independiente de cualquier otra organización u
organismo internacional, incluida la Organización de las Naciones Unidas12. Además,
cuenta con presupuesto propio, integrado, principalmente, por las contribuciones de los
Estados parte del Estatuto de Roma13.
El instrumento jurídico que provoca la creación de la Corte Penal Internacional y
delimita sus funciones es el Estatuto de Roma. Éste fue aprobado el 17 de julio de 1998
y consta de 13 partes y 128 artículos. Entró en vigor el 1 de julio de 2002. La aprobación
del Estatuto se logró con una votación realizada en la capital italiana teniendo como
resultado 120 votos a favor de su adopción, los notables votos en contra de China,
Estados Unidos, Irak, Israel, Libia, Qatar y Yemen14, y 21 abtenciones15, entre las que
se encontraba la de México16.
10 Ibídem, pág. 1610 11 Artículo 1 del Estatuto de Roma (1998) Op. Cit. Pág. 3. 12 Artículos 2 y 4 del Estatuto de Roma (1998) Op. Cit. Pág. 4. 13 Artículos 114 y 115 del Estatuto de Roma (1998) Op. Cit. Págs. 62 y 63. 14 Boeglin, N. (2012). “A 10 años de la entrada en vigor del Estatuto de Roma: Breves reflexiones desde
una perspectiva Latinoamericana”. En “La Corte Penal Internacional: Una perspectiva latinoamericana”.
Open Knowledge Network Collection. Disponible en
https://www.upeace.org/OKN/collection/cortepenal/BoeglinFormatted.pdf Visitado en mayo de 2015.
Pág. 1. 15 Organización de Naciones Unidas (1998) “Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional: Preguntas
y respuestas” Disponible en http://www.un.org/spanish/law/cpi.htm Visitado en mayo de 2015. 16 Garcia Ramirez, S. (2002). “Cuestiones constitucionales a propósito de la Corte Penal Internacional”,
Número 6, enero-junio del 2002, Ejournal. Disponible en:
http://www.ejournal.unam.mx/cuc/cconst06/CUC00608.pdf Visitado en mayo de 2015.
10
A partir de su adopción, se necesitaron 60 ratificaciones para su entrada en vigor, cifra
que representó un enorme desafío. Como se muestra en la tabla 2.1, en el primer año
desde la adopción del Estatuto, solo se contaba con 6 ratificaciones a nivel mundial.
Senegal fue la primer Estado en hacerlo17. Sin embargo, para finales del año 2000, y
gracias al apoyo del Gobierno Francés, que en ese momento se encontraba en la
presidencia de la Unión Europea, el número de ratificaciones por parte de los Estados
empezó a aumentar hasta llegar al número requerido para su entrada en vigor en el año
2002 cuando la República Democrática del Congo reafirmó su interés por la Corte
Penal Internacional18.
Tabla 2.1 Cronología de la Ratificación del Estatuto de Roma
FECHA RATIFICACIONES
31 de diciembre de 1999 6
Junio de 2000 12
31 de diciembre de 2000 27
31 de diciembre de 2001 47
Abril de 2002 60
Fuente: Boeglin, N. (2012). “A 10 años de la entrada en vigor del
Estatuto de Roma: Breves reflexiones desde una perspectiva
Latinoamericana”. En “La Corte Penal Internacional: Una
perspectiva latinoamericana”. Open Knowledge Network
Collection.
En el continente americano, el primer país en ratificar fue Trinidad y Tobago en 1999
y al mismo tiempo éste se convertía en la segunda ratificación a nivel mundial del
Estatuto de Roma19. En cuanto a los países latinoamericanos (Tabla 2.2), dentro de las
primeras 60 ratificaciones, se contó, en orden cronológico, a Venezuela (9ª ratificación
a nivel mundial), Argentina (28ª), Paraguay (31ª), Costa Rica (33ª ), Perú (44ª), Ecuador
(52ª) y Panamá (56ª)20.
17 Coalición por la Corte Penal Internacional (2015) “Estados Parte del del Estatuto de Roma de la CPI”
Disponible en http://www.iccnow.org/documents/CICCFS-RatificationsbyRegion_121_sp.pdf Visitado
en mayo de 2015. 18 Boeglin, N. (2012) Op. Cit. Págs. 2 y 3. 19 Coalición por la Corte Penal Internacional (2015) “Estados Parte del del Estatuto de Roma de la CPI”
Op. Cit. 20 Boeglin, N. (2012) Op. Cit. Pág. 3.
11
Tabla 2.2 Países latinoamericanos que ratificaron
el Estatuto de Roma antes de su entrada en vigor.
PAÍS RATIFICACIÓN
Venezuela 9
Argentina 28
Paraguay 31
Costa Rica 33
Perú 44
Ecuador 52
Panamá 56
Fuente: Fuente: Boeglin, N. (2012). “A 10 años de la entrada en
vigor del Estatuto de Roma: Breves reflexiones desde una
perspectiva Latinoamericana”. En “La Corte Penal Internacional:
Una perspectiva latinoamericana”. Open Knowledge Network
Collection.
Después de la entrada en vigor del Estatuto de Roma, los países de América Latina
siguieron ratificando el instrumento de manera paulatina (Tabla 2.3). Brasil pasó a ser
el Estado Parte número 69, Bolivia el 71, Uruguay el 72, Honduras el 76, Colombia en
el 77, República Dominicana en el 99, México en el número 100, Chile el número 109
y Guatemala, en el año 2012, ha sido la última ratificación registrada, y convirtiéndose
en el Estado Parte número 12121.
Tabla 2.3 Países latinoamericanos que ratificaron el
Estatuto de Roma antes de su entrada en vigor.
PAÍS RATIFICACIÓN
Brasil 69
Bolivia 71
Uruguay 72
Honduras 76
Colombia 77
República Dominicana 99
México 100
Chile 109
Guatemala 121
Fuente: Fuente: Boeglin, N. (2012). “A 10 años de la entrada en
vigor del Estatuto de Roma: Breves reflexiones desde una
perspectiva Latinoamericana”. En “La Corte Penal Internacional:
Una perspectiva latinoamericana”. Open Knowledge Network
Collection.
21 Ibídem, pág. 3
12
En la actualidad, 122 naciones de las 194 que forman parte de las Naciones Unidas, han
ratificado el Estatuto de Roma (Tabla 2.4), siendo Europa el continente con más
ratificaciones de acuerdo a su cantidad de países, y Asia el que cuenta con menos. Costa
de Marfil fue el último Estado en ratificar el instrumento. Únicamente Cuba, El
Salvador y Nicaragua se mantienen en América Latina sin ratificar el Estatuto de
Roma22.
Tabla 2.4 Cantidad de países por continente que han ratificado el Estatuto de
Roma.
CONTINENTE PAÍS RATIFICANTE TOTAL DE PAÍSES EN
EL CONTINENTE
África 34 54
América 28 35
Asia 9 44
Europa 42 47
Oceanía 8 14
TOTAL 122 (62.8%) 194 (100%)
Fuente: Coalition for the International Criminal Court (2015). “Estados Parte del del Estatuto de Roma
de la CPI”.
2.2 MÉXICO Y LA ADOPCIÓN DEL ESTATUTO DE ROMA
Durante la administración de Ernesto Zedillo, México firma el 7 de septiembre de 2000
el Estatuto que crea la Corte Penal Internacional. Su aprobación y ratificación fue
resultado de un proceso que inició en 2001 en medio de un ambiente polémico, y
terminó el 21 de junio de 2005 con la aprobación del Senado23.
La demora radicó en el debate librado sobre la competencia de dicho organismo
internacional. Ésta tiene por objeto delimitar el alcance de la jurisdicción de la Corte
Penal Internacional en caso de existir algún caso de lesa humanidad, crimen de guerra
o genocidio, ya que ante el indicio de alguno de estos crímenes, la Fiscalía de la Corte
o el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, realizaría una evaluación del delito que
22 Coalición por la Corte Penal Internacional (2015) “Estados Parte del del Estatuto de Roma de la CPI”
Op. Cit. 23 Vega González, P. (2006) Op. Cit. Pág. 76.
13
ha sido cometido o se está cometiendo en el territorio de un Estado Parte24. La provocó
largas discusiones sobre el trámite de reformas correspondientes para adecuar el marco
jurídico nacional al Estatuto de Roma.
Con la llegada de Vicente Fox a la Presidencia de México, el apoyo para adecuar las
leyes nacionales a la plena competencia de la Corte Penal Internacional fue total25. El
Ejecutivo Federal presentó al Senado de la República el 10 de diciembre de 2001 una
propuesta de reforma al Artículo 21 constitucional y donde se reconoce la jurisdicción
de la Corte Penal Internacional. La intención de la Secretaría de Relaciones Exteriores
era seguir la fórmula aplicada en Francia, en la cual se reforma sólo un artículo
constitucional para reconocer la competencia y jurisdicción en los términos
establecidos por el Estatuto de Roma en lugar de referirse y citar a la CPI a lo largo de
la Constitución26.
Sin embargo, la aprobación del Estatuto de Roma suscitó controversias debido a que se
alteró el sentido original de la iniciativa presidencial que apuntaba no solo al
reconocimiento de la competencia de la Corte Penal Internacional sino de otros
tribunales internacionales, como la Corte Interamericana de Derechos Humanos y la
Corte Internacional de Justicia, y a la obligación del cumplimiento de los tratados
internacionales ratificados por México27.
En este sentido, la iniciativa referida proponía adicionar no uno, sino tres párrafos al
Artículo 21 constitucional, los cuales establecerían:
La jurisdicción de los tribunales internacionales establecidos en
tratados de los que los Estados Unidos Mexicanos sean parte, será
reconocida en los términos y conforme a los procedimientos
establecidos en dichos tratados.
24 Artículos del 5 al 16 y 19 del Estatuto de Roma (1998) Op. Cit. Págs. 4-12. 25 Vega González, P. (2006) Op. Cit. Pág. 81. 26 Ibídem. 27 Medellín Urquiaga, X. (2013) Op. Cit. Pág. 1620.
14
En los casos del orden penal, los procedimientos que lleven a cabo
dichos tribunales así como el cumplimiento de sus resoluciones y
sentencias, serán reconocidos y ejecutados por el Estado Mexicano de
conformidad con lo dispuesto en el tratado internacional respectivo.
Las resoluciones, así como las sentencias irrevocables emitidas por
tales tribunales, gozarán de fuerza obligatoria, las autoridades
administrativas y judiciales del fuero federal, común y militar deberán
garantizar su cumplimiento conforme a lo dispuesto en las leyes28.
Las controversias provocarían la creación de un dictamen por parte de las Comisiones
Unidas de Puntos Constitucionales, Relaciones Exteriores, Organismos
Internacionales, Justicia, Derechos Humanos y Estudios Legislativos. Este proyecto,
presentado al pleno del Senado, presentaba una propuesta de reforma al Artículo 21 en
el que plantea que la Cámara Alta del Legislativo sea quien autorice el ejercicio de la
Corte Penal Internacional en casos que tengan que ver o afecten al Estado mexicano
con el objetivo de primar la jurisdicción nacional29.
Esta propuesta por parte de las Comisiones antes mencionadas produjo un debate
interesante con la presentación de las posturas de los principales Grupos Parlamentarios
del Senado. A continuación se presentan algunas de las intervenciones más
destacadas30.
El Senador Jesús Ortega Martínez, miembro del Grupo Parlamentario del Partido de la
Revolución Democrática, proponía modificar el dictamen de las Comisiones unidas. El
legislador, junto con algunos miembros de la bancada del PRD, opinaba que en el
párrafo discutido del Artículo 21 se debe aceptar y cumplir las disposiciones estipuladas
en el Estatuto de Roma por lo que se debería escribir que:
“El Estado mexicano reconoce plenamente la jurisdicción
complementaria de la Corte Penal Internacional, en los términos y
28 Ibídem, págs. 1620 y 1621. 29 García Ramírez, S. Op. Cit. Pág. 1059. 30 Ibídem, pág. 1064.
15
condiciones establecidos en el Estatuto de Roma y en su ley
reglamentaria31”
Por su parte, el Senador David Jiménez González del Grupo Parlamentario del Partido
de la Revolucionario Institucional, ante la propuesta presentada por el Senador Ortega,
invitaba a un voto razonado por el dictamen de las Comisiones Unidas antes
mencionadas dado que dicha propuesta:
“lo hacemos conscientes de que, en primer lugar, estamos ante una
violación flagrante a nuestra carta fundamental y, segundo, estamos
también ante una afectación que, sin lugar a dudas, está mermando
nuestra soberanía como Estado libre, soberano, independiente y
democrático32”.
Contrario también al Senador Ortega se presentó el Legislador Diego Fernández de
Cevallos, miembro del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, también
optaba por la aprobación del dictamen de las Comisiones Unidas dicha propuesta
permite:
“abrir una puerta para que, en caso dado, sea el gobierno de México,
el titular del Ejecutivo, el que pueda optar por un sometimiento o una
autorización o una aquiescencia a una jurisdicción, siempre y cuando
cuente con la autorización previa, caso por caso, del Senado de la
República”33.
Las declaraciones del Senador Cevallos y del Grupo Parlamentario de Acción Nacional
son sumamente interesantes, ya que fueron contrarias a la propuesta del Presidente de
la República, emanado de su partido político en el año 2000, y que, sin lugar a dudas,
merecen ser objeto de algún estudio futuro.
Terminado el orden de los debates de la sesión llevada a cabo el 16 de diciembre de
2002, se procedió a votar la propuesta del Senador Ortega para modificar el dictamen
31 Ibídem, pág. 1066. 32 Ibídem, pág. 1067. 33 Ibídem, pág. 1068.
16
de las Comisiones Unidas. Ésta obtuvo un rechazo del pleno al tener noventa votos en
contra, doce abstenciones y catorce a favor. El resultado motivó a algunos miembros
del grupo parlamentario del PRD a retirarse de la sala de sesiones34.
Acto seguido, al contar todavía con el quorum necesario, los Senadores restantes
votaron el proyecto de decreto propuesto por las Comisiones Unidas teniendo un
resultado favorable de noventa y tres votos a favor y diez en contra35.
Tras la aprobación en el Senado, la cámara de diputados, en su función de revisora,
aprobó el 9 de diciembre de 2004 la reforma constitucional que agregaba al Artículo 21
de la Carta Magna un párrafo (en ese entonces quinto, en nuestros días octavo) que
estipula que:
Artículo 21.-...
El Ejecutivo Federal podrá, con la aprobación del Senado en cada caso,
reconocer la jurisdicción de la Corte Penal Internacional36.
Finalmente, este Artículo entró en vigor el 20 de junio de 2005 después de su
publicación en el Diario Oficial de la Federación. Un día después, el Senado aprobaba
formalmente la aplicación del Estatuto de Roma en México y se publica en el Diario
Oficial de la Federación el 7 de septiembre de 2005.
Sin embargo, como se puede leer y entender, y como también deducía en su momento
el Senador Ortega, la reforma al Artículo 21 constitucional limita la competencia de la
Corte al estar condicionada al Senado. Lo anterior hace que nos preguntemos ¿por qué
el Senado debe decidir sobre la competencia de la Corte Penal Internacional? y ¿cuáles
son los criterios que tendría el Senado para decidir si procede o no la intervención de
la Corte Penal Internacional?
34 Ibídem, pág. 1070. 35 Ibídem, pág. 1070. 36 Información destacada de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Disponible en
http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/cpeum.htm Visitada en mayo de 2015.
17
Definitivamente esta postura ubica al Estado mexicano en un plano incongruente con
el respeto a los compromisos u obligaciones contraídos mediante la firma y ratificación
de los tratados internacionales. Pero sobre todo, la presente “reserva encubierta”,
representa un verdadero obstáculo a la ratificación y plena aplicación de la jurisdicción
de la Corte Penal Internacional.
2.3 LA “RESERVA ENCUBIERTA DEL ARTÍCULO 21
CONSTITUCIONAL
La Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados de 1969, en su Artículo 2,
primer párrafo, apartado d), establece que se entiende como "reserva" a
"Una declaración unilateral, cualquiera que sea su enunciado o
denominación, hecha por un Estado al firmar, ratificar, aceptar o
aprobar un tratado o al adherirse el, con objeto de excluir o modificar
los efectos jurídicos de ciertas disposiciones del tratado en su
aplicación a ese Estado37".
El Estatuto de la Corte Penal Internacional no admite reservas. Esto queda estipulado
en el Artículo 120 de la parte trece de dicha disposición38. Sin embargo, esa parte
también se establece que siete años después de su entrada en vigor, cualquier Estado
Parte puede proponer enmiendas al Estatuto durante una Conferencia de Revisión con
el objetivo de mejorar el Estatuto39, algo que no ha sucedido hasta el momento.
Por lo tanto, podemos afirmar que, desde la perspectiva de derecho internacional, la
posición mexicana puede ser calificada como una reserva encubierta dado que la
reforma al Artículo 21 constitucional modifica los efectos de la competencia del
Estatuto que éste establece en sus artículos 12 y 13. Es decir, la modificación del
artículo constitucional antes mencionado va contrario al objeto y fin del Estatuto de
37 Convención sobre el Derecho de los Tratados. Disponible en
http://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=12889 Visitada en mayo de 2015. 38 Artículo 120 del Estatuto de Roma (1998) Op. Cit. Pág. 63. 39 Ibídem, págs. 64 y 65.
18
Roma: ejercer jurisdicción sobre todas aquellas personas que hayan cometido crímenes
más graves de trascendencia internacional.
Para evitar casos como el mexicano, la Asamblea de los Estados Partes del Estatuto de
Roma, durante su quinto período de sesiones, adoptó un Plan de Acción para conseguir
la universalidad y la plena aplicación del Estatuto de Roma de la Corte Penal
Internacional a través de la Resolución ICC-ASP/5/Res.340. El objetivo principal de
dicha resolución es poner fin a la impunidad de los autores de los crímenes más graves
de trascendencia para la comunidad internacional, prevenir su comisión y garantizar el
respeto de la justicia penal internacional a través del principio de cooperación los
Estados partes del Estatuto de Roma41.
En lo que respecta específicamente a México, la Corte Penal Internacional ha señalado
el incumplimiento de éste a través de una nota enviada por la Secretaría de la Asamblea
de Estados Partes en febrero de 201142. De igual manera, específicamente en dos
reuniones internacionales, se ha manifestado sobre los obstáculos a la ratificación o la
plena aplicación del Estatuto de Roma por parte de México, primero durante la XXX
Conferencia Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja en noviembre de
2007 y después en el marco de la Conferencia de Revisión del Estatuto de Roma llevada
a cabo en 2010 en Kampala, Uganda43.
Ante los señalamientos al Estado mexicano, éste respondió en septiembre de 2011 a la
Asamblea de Estados Partes que el Senado de la República aprobó desde diciembre de
2009 el proyecto de Ley Reglamentaria del párrafo octavo del artículo 21 de la
Constitución mexicana, conocida como Ley de cooperación con la Corte Penal
Internacional44. Sin embargo, la realidad es que el proyecto de Ley de Cooperación
40 Resolución ICC-ASP/5/Res.3 de la Corte Penal Internacional. Disponible en http://www.icc-
cpi.int/iccdocs/asp_docs/Resolutions/ICC-ASP-ASP5-Res-03-ENG.pdf Visitada en mayo de 2015. 41 Ibídem, pág. 8. 42 Nota de la Secretaría de la Asamblea de Estados Parte a México por incumplimiento al Estatuto de
Roma (ICC-ASP/10/SP/PA/07). Disponible en http://www.icc-cpi.int/iccdocs/asp_docs/ASP10/NV-
ICC-ASP_10_S_PA_07-SPA.pdf Visitada en mayo de 2015. 43 Respuesta del Gobierno de México al plan de acción para conseguir la universalidad y la plena
aplicación del Estatuto de Roma. Disponible en http://www.icc-cpi.int/NR/rdonlyres/9A7562A4-9BB5-
4ACA-92F2-FEB7BFE7FE3B/284034/ICCASP10POA2011MEXSPA.pdf Visitada en mayo de 2015. 44 Ibídem, pág. 1.
19
sigue en la Cámara de Diputados para su examen y, hasta el día de hoy, se encuentra
en la Comisión de Justicia de dicha cámara revisora45, lo que justifica los señalamientos
hechos por la comunidad internacional sobre el incumplimiento del Estatuto por parte
del país latinoamericano.
Por lo tanto, el Estado mexicano es carente de procedimientos de cooperación con la
Corte Penal Internacional, así como de la tipificación a los delitos que son competencia
de ésta y un candado en el Artículo 21 constitucional que impide la jurisdicción de
dicho organismo y que pone a México en ciertos riesgos que a continuación expongo.
2.4 LOS RIESGOS PARA MÉXICO
En la respuesta enviada por México a la Secretaría de la Asamblea de Estados Partes
antes menciona, la Secretaría de Relaciones Exteriores argumenta que
“…aún sin contar con legislación en la materia, ello no ha sido
obstáculo para que el Gobierno de México responda a las solicitudes
de cooperación emanadas de la Corte.”46
Como el objetivo de este ensayo no es discutir si existe o no la cortesía por parte del
gobierno de México a cooperar a las solicitudes de la Corte Penal Internacional, lo que
sí se debe mencionar es que el país se encuentra ante ciertos riesgos al contar con un
vacío legal interno y un candado para que la Corte misma aplique su jurisdicción.
En el Artículo 7 del Estatuto de Roma se describe el crimen de lesa humanidad. La
definición de dicho crimen recogido en el Estatuto habla acerca de las conductas
tipificadas como asesinato, exterminio, deportación o desplazamiento forzoso, tortura,
violación, prostitución forzada, esclavitud sexual, esterilización forzada y
encarcelación o persecución por motivos políticos, religiosos, ideológicos, raciales,
45 Proyecto de decreto, que expide la Ley Reglamentaria del Párrafo Octavo del Artículo 21 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y adiciona la Ley Orgánica del Poder Judicial
de la Federación. Gaceta Parlamentaria. Disponible en
http://gaceta.diputados.gob.mx/Gaceta/61/2010/feb/20100202-II.html#Min20100202-2 Visitada en
mayo de 2015. 46 Respuesta del Gobierno de México al plan de acción para conseguir la universalidad y la plena
aplicación del Estatuto de Roma, pág. 3.
20
étnicos, de orientación sexual u otros definidos expresamente, desaparición forzada,
secuestro o cualquier acto inhumano que cause graves sufrimientos o atente contra la
salud mental o física de quien los sufre, siempre que dichas conductas se cometan como
parte de un ataque generalizado o sistemático contra una población civil y con
conocimiento de dicho ataque47.
Diferentes Organizaciones No Gubernamentales a nivel internacional han condenado
los actos de lesa humanidad ocurridos en México. Según informes de Amnistía
Internacional, la tortura y otros malos tratos han aumentado en México en los últimos
años. Para finales de agosto de 2014, las autoridades federales reconocieron que había
más de 22.000 personas desaparecidas o en paradero desconocido en México. Como se
ha comprobado, en algunos de los casos están implicados funcionarios públicos. Por
otra parte, según el mismo reporte, entre los casos de tortura registrados figuran la semi-
asfixia, palizas, simulacros de ejecución, violencia sexual, amenazas de muerte y
descargas eléctricas48. Cifras similares se presentan en el Reporte Mundial de Derechos
Humanos de 2015 que emitió Humans Rights Watch de acuerdo a lo acontecido en
México un año antes. Dicha organización menciona que el gobierno debería adoptar
medidas urgentes en materia legal, como asegurarse de que la definición de
desaparición forzada sea consistente en las diferentes jurisdicciones y acorde con el
derecho internacional. De igual manera, exige la definición de una estrategia clara de
prevención del delito para que no ocurran desapariciones, así como también la
colaboración genuina entre autoridades federales y de los estados, así como entre
dependencias federales con un ámbito de actuación similar49.
Ante este ambiente de inseguridad y violación a los Derechos Humanos que vive
México, es importante volver a reflexionar sobre la incapacidad que tendría la Corte
Penal Internacional en caso de que se le solicite investigar a algunos de los implicados
en los incidentes de lesa humanidad antes mencionados. Con la actual legislación y en
caso de que se solicite investigar a los culpables, los peores escenarios serían que el
47 Estatuto de Roma (1998) Págs. 5 y 6. 48 "Fuera de control. La tortura y otros malos tratos en México" Reporte de Amnistía Internacional
(2014). Disponible en https://doc.es.amnesty.org/cgi-
bin/ai/BRSCGI/amr410202014es?CMD=VEROBJ&MLKOB=33001700606 Visitada en mayo de 2015. 49 Humans Rights Watch World Report 2015: Mexico. Disponible en http://www.hrw.org/world-
report/2015/country-chapters/mexico Visitada en mayo de 2015.
21
Senado de la Republica proteja a los funcionarios públicos mencionados por las
Organizaciones No Gubernamentales ya sea porque comparten una determinada
afinidad político-partidista o porque cuenten con algún lazo familiar o de amistad.
Incluso puede suceder que se proteja a los miembros del gabinete federal o al mismo
Presidente de la República. ¿Qué hacer en ese caso? ¿Cómo zafar el candado sin pedirle
la llave al Senado? Ahí la importancia de reformar de nueva cuenta el Artículo 21 de la
Constitución Mexicana.
2.5 A MANERA DE CONCLUSIÓN
El Artículo 21 constitucional reconoce la jurisdicción de la Corte Penal Internacional.
Sin embargo, ésta será aplicable siempre y cuando el Senado de la República lo permita.
Por lo tanto, lo anterior no garantiza que México cumpla los compromisos adquiridos
en la firma y ratificación del Estatuto de Roma. Esta reserva encubierta pone en riesgo
México dado que se podría incurrir en responsabilidad internacional y pone en duda el
compromiso de nuestro país con la comunidad de naciones de la que formamos parte.
Todo lo anterior ha sido derivado de un debate en el Senado de la República sobre la
soberanía mexicana. Sin embargo, cabe recordar que la soberanía no impide las
relaciones internacionales ya que es en el propio ejercicio de ésta que las naciones
adquieren compromisos con el resto de los Estados. Al firmar y ratificar el Estatuto de
Roma, México, en pleno uso de su soberanía, ha contraído obligaciones con la
comunidad internacional. Sin embargo, la adecuación del Estatuto de Roma al sistema
jurídico mexicano ha supeditado la competencia de la Corte Penal Internacional al
Poder Ejecutivo y del Senado, un obstáculo que debe revertirse.
El mayor impedimento para la jurisdicción de la Corte Penal Internacional se encuentra
en el Artículo 21 constitucional vigente, que se contrapone los artículos 12 y 13 del
Estatuto de Roma. En consecuencia, considero que, en primer lugar, el Congreso de la
Unión debe emitir las leyes reglamentarias y complementarias para la implementación
del Estatuto de Roma y la cooperación con la Corte Penal Internacional.
Para tal efecto de lo mencionado en el párrafo anterior, me permito presentar un cuadro
comparativo de lo que podría ser la modificación del Artículo 21 constitucional que
22
permitiría la jurisdicción de la Corte Penal Internacional en nuestro país sin ningún
impedimento.
TEXTO VIGENTE PROPUESTA
Artículo 21.- …
…
…
…
…
…
…
El Ejecutivo Federal podrá, con la
aprobación del Senado en cada caso,
reconocer la jurisdicción de la Corte
Penal Internacional.
Artículo 21.- …
…
…
…
…
…
…
El Estado mexicano reconoce la
jurisdicción de la Corte Penal
Internacional en términos de lo
dispuesto en el Estatuto de Roma.
Fuente: Cuadro de elaboración propia.
En segundo lugar, es importante y urgente que se adecuen el Código Penal y el Código
de Procedimientos Penales con el fin de garantizar la tipificación de los delitos que
contempla el Estatuto de Roma.
En tercer lugar, se deben reformar las leyes orgánicas del Poder Judicial de la
Federación, la Comisión Nacional de Derechos Humanos y de la Procuraduría General
de la República, con el objetivo de adaptar las atribuciones de estas instituciones con la
competencia de la Corte Penal Internacional y los medios de cooperación con ésta.
Sin lugar a dudas, la reserva encubierta presentada por el Estado mexicano lo coloca en
una situación riesgosa. Está en manos de los legisladores de nuestro país corregir esa
posición. Es urgente que se comprometan en convertir a México en un actor
protagónico de la construcción y consolidación de una jurisdicción y de un régimen
penal universal sin restricciones ni condiciones. De lo contrario, en el supuesto caso de
que se incurra en alguno de los crímenes tipificados por la Corte Penal Internacional y
sin hacerse la modificación constitucional pertinente, resta esperar que el Senado de la
Republica actúe de manera correcta y no ser así un impedimento para la aplicación de
la justicia internacional.
23
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