de retlige og økonomiske rammer for kommunal erhvervsudøvelse...
TRANSCRIPT
Bachelorafhandling
De retlige og økonomiske rammer for kommunal erhvervsudøvelse - Effekter ved nuværende regulering af konkurrenceudsatte kommunale opgaver -
1. maj 2014
Juridisk Institut
Hovedvejleder: Birgitte Egelund Olsen
Bivejleder: Valdemar Smith
Eksamensnummer: 302636 & 527317
Antal anslag ekskl. mellemrum, inkl figurer: 103.875
Side 1 af 49
Indhold 1. Abstract ..................................................................................................................................................... 3
2. Indledning ................................................................................................................................................. 5
2.1. Problemformulering ........................................................................................................................... 6
2.2. Afgrænsning ....................................................................................................................................... 7
2.3. Metode ............................................................................................................................................... 7
2.4. Afhandlingens casegrundlag .............................................................................................................. 8
2.4.1. Casens fremstilling ...................................................................................................................... 8
3. Afhandlingens centrale begrebsramme .................................................................................................. 10
3.1. Kommunal erhvervsudøvelse .......................................................................................................... 10
3.2. Definition af kommune .................................................................................................................... 11
3.2.1. Det kommunale redningsberedskab ......................................................................................... 12
3.2.2. Det kommunale tilsyn ............................................................................................................... 12
4. De retlige rammer for erhvervsudøvelse i det kommunale redningsberedskab .................................... 14
4.1. Kommunalfuldmagten ..................................................................................................................... 15
4.1.1. Kommunalfuldmagtens begrænsninger og krav ....................................................................... 16
4.2. Kommunens adgang til erhvervsudøvelse via kommunalfuldmagten............................................. 16
4.2.1. Produktion til eget forbrug ....................................................................................................... 17
4.2.2. Salg af biproduktion .................................................................................................................. 18
5. Kommuners beregning og afgivelse af kontrolbud ................................................................................. 19
5.1. Bekendtgørelse om kommuners og regioners beregning og afgivelse af kontrolbud..................... 19
5.1.1. De samlede langsigtede gennemsnitlige omkostninger ........................................................... 20
5.2.Roskilde brandvæsens kontroltilbud på opgaven: Kørsel med ældre .............................................. 23
5.3.1. Sammenfattende vurdering af kontrolbuddets lovlighed ........................................................ 30
6. Kommunens adgang til at støtte egen erhvervsvirksomhed .................................................................. 33
6.1 Den økonomiske teori bag konkurrenceregulering .......................................................................... 33
6.1. EU's regler om statsstøtte ................................................................................................................ 34
6.1.1. Krydssubsidiering af offentlige midler ...................................................................................... 34
6.1.2. Det markedsøkonomiske investorprincip ................................................................................. 35
6.2. Dansk konkurrenceregulering .......................................................................................................... 35
6.2.1 Omkostningskalkulationer i konkurrencemæssig sammenhæng .............................................. 36
6.3. Roskilde kommunes underskudsgivende aktiviteter ....................................................................... 36
Side 2 af 49
6.3.1. Mulighed for rentabel drift ....................................................................................................... 37
6.3.2. Krydssubsidieringens effekt ...................................................................................................... 38
7. Retspolitisk anbefaling ........................................................................................................................ 40
8. Konklusion ............................................................................................................................................... 44
9. Kildeoversigt ............................................................................................................................................ 47
9.1. Litteraturliste: .................................................................................................................................. 47
9.1.1. Publikationer mv. ...................................................................................................................... 47
9.1.2. Artikler ...................................................................................................................................... 48
10. Bilag: ...................................................................................................................................................... 49
Side 3 af 49
1. Abstract
The subject of this thesis is the Danish municipalities’ undertaking of economic activities that is
regulated by both national and EU regulation of public law and competition. The unit of analysis of this
study is a specific case in Roskilde where the annulation of 3 public tenders has led to a dispute between
the private and public actors involved, mainly because of the private actor’s distrust of the prices given
in the municipality’s own tender-bid made by Roskilde fire brigade, a so-called control-bid. Roskilde fire
brigade’s control-bid and the disagreements that follow it are not a rare event, as the degree of
competitive tendering in the public sector is rising. Because of the reasons above, the contributions of
this thesis are via the analysis of a relevant case to identify the effects that the current regulation have
on the public undertakings in a competitive market and to provide a solution that facilitates the process
in the future for all actors.
In the specific case, the private actors’ concern is firstly that the municipal fire and rescue-service
(MFRS) is operating beside of its main objectives, which is fire-extinguishing and disaster-management.
The private bidders do not believe it to be a task for the MFRS to compete in the market for
transportation services.
The way of perceiving the legal framework for the MFRS’ activities, however, is not solely an assessment
of the MFRS’ statutory tasks, but also the tasks of the municipality itself, as the MFRS is a part of the
municipality and not a completely detached independent unit.
The starting point of the analysis was therefore to determine whether the municipality lawfully could
undertake the transportation of elderly to nursing centers and physical rehabilitation.
The municipalities are not completely politically autonomous, as they perform the tasks that are
imposed on them by law. The way the municipality technically carries out their tasks and/or if the
municipality wishes to expand their services further than set by law, they can do so by taking into accord
the legal framework set by administrative municipal-supervisory authorities (henceforth called the
“Municipal activities framework” or MAF). The above, according to the Danish constitution section 82.
The “Social Services Act” section 84 and 86 determines that the municipality must provide the nursing
and rehabilitation centers, and section 117 states that the municipality can further economically support
citizens with reduced physical function. The analysis showed that it is fully allowed for the municipality
to undertake the transportation-services as this do not conflict with the main considerations in the MAF.
In addition, the practical layout of the FRS’ function makes it further advantageous to use as the supplier
of the service, as it does not fully utilize its vehicles and labour force for its own statutory tasks. The
principal argument in both being that the task is associated with ongoing in-house production of similar
or associated undertakings.
The doubt therefore remained about the MFRS’ initial pricing of the transportation-services and thus
having equal grounds for competition.
In the municipality, the production of undertakings exposed to competition is handled in a joint
production with the statutory tasks where the municipality, as a rule, has monopoly power. To prevent
the exploitation of this market power, the municipal control-bids are subject to the “Order on municipal
provision of control-bids” which has it’s legal authority in the “Municipal Control Act”. The “control-bid-
order” regulates the economic calculations that the control-bid price is based on. These economic
Side 4 af 49
calculations have to satisfy a fully distributed cost (FDC) rule that includes the calculation and inclusion
of the long run average total cost in the control-bid.
The result of the analysis and legal interpretation of the municipal tenders and MFRS’ accounts,
management reports and final bid-price was the following two conclusions:
1) The MFRS did not include the relevant price vectors stemming from the central administration at city
hall. This is required by the control-bid-order’s section 2 and 3.
2) The MFRS did not in sufficient way calculate the costs caused by a likely deviation in the revenue
base. This is also required by the control-bid-order’s section 2 and 3.
However, on the basis of current data, it cannot without considerable uncertainty be concluded whether
these violations have significance in the municipalities’ decision in cancelling the tender. Therefore it is
not clear if the miscalculations performed in 2011 has any consequence for the MRFS now.
Scrolling forward in time, had a private contractor performed the service with a deficit, the contractor
would not have been compensated further. This is however not the case in the MFRS, as their accounts
performed by an independent auditor shows a significant deficit in 2013. This deficit is temporarily
funded by the municipality. Because of this, it was relevant to test and provide an assessment if the
MFRS realistically could perform the task with a neutral or positive profit in the long run. If it could not,
the municipal aid given to the MFRS could be a violation of EU and national competitive law, mainly the
TFEU art. 107 codified and the similar Danish section 11a in the Danish competition act.
The result of the analysis was that there was a significant risk of cross-subsidies given from the
municipality to the MFRS, but this conclusion is subject to substantial uncertainty, as the cost-based
accounts of the MFRS was only calculated for year 2013. In accordance to the principles of the long run
average total cost, accounts for the previous years are needed in order to perform a more certain
conclusion. In addition, the legal analysis showed that despite of a thoroughly regulated area, the
municipalities make decisions in control-bid-situations that in the long run could threaten to distort
competition and affects the trade in a negative way. Furthermore, it does not seem that administrative
authorities in neither their existing practice nor in this particular case has engaged in any action that
prevents the loss of welfare because of cross-subsidies in the municipalities-
Side 5 af 49
2. Indledning Denne opgave omhandler Roskilde kommunes udøvelse af erhvervsvirksomhed i medfør af
kommunalfuldmagten og anden lovgivning, samt de kommunalretlige og konkurrencemæssige aspekter,
udøvelsen giver anledning til. Emnet er valgt pga. dets relevans for det offentlig-private samarbejde i
Danmark, set i lyset af den stigende konkurrenceudsættelse af kommunale opgaver. Den konkrete case,
der behandles i afhandlingen, er valgt på grund af dens umiddelbare indhold af problemstillinger, der
belyser den generelle offentlige debat omkring kommunernes afgivelse af kontrolbud.
I 2012 sendte kommunerne 25 pct. af deres opgaver i udbud.1 Det var den forrige regerings målsætning,
at 31,5 procent af kommunernes opgaver skal i udbud senest i 2015.2
Udfordringerne for kommunerne i den forbindelse er mange: Der er forventninger til og krav om, at
kommunerne i lyset af krav om økonomisk forsvarlighed, varetager deres opgaver på en tilstrækkelig
hensigtsmæssig måde, der sikrer den bedst mulig ressourceudnyttelse i forhold til risikoen for
ekstraordinære udgifter. Der er fokus på kvalitet og pris, så borgerne får mest muligt for deres
skattekroner.3 Det er konkurrencestyrelsens opfattelse, at de offentlige myndigheder ofte kan sikre et
bedre forhold mellem pris og kvalitet ved at skabe konkurrence om opgaverne.4 Det kan blandt andet
ske ved at sende kommunale opgaver i udbud, som kommunen også selv giver tilbud på.
En undersøgelse fra EU Kommissionen viser, at der kan opnås gennemsnitlige besparelser på 10 %, hvis
antallet af tilbud i forhold til et givent udbud, øges fra 1 til 5 leverandører som byder ind.5
Det er ikke nødvendigvis afgørende, om konkurrencen om offentlige opgaver fører til, at opgaverne
efterfølgende løses af det offentlige eller af private leverandører. Det er til gengæld afgørende, at selve
konkurrencen bidrager til, at udvikle og effektivisere opgaveløsningen.6
Det er vigtigt for at opnå så fri en konkurrence på markedet, at så mange virksomheder byder ind med
deres viden og ekspertise. Jo flere der er om buddet, jo mere tvinges virksomhederne til at være
effektive, hvilket skaber skarpere priser og bedre kvalitet for forbrugerne. Det er i den forbindelse
ydermere vigtigt, at det offentlige ikke kommer til at forvride konkurrencen på markedet.
De retlige rammer for kommunal udøvelse af erhvervsvirksomhed er særdeles komplekse. Det skyldes
dels, at området er reguleret af såvel skrevne som uskrevne regler, at kommunernes opfindsomhed i
forhold til varetagelse af opgaver mv. kan være stor, og at regelgrundlaget ofte mangler den fornødne
klarhed, hvilket giver anledning til fortolkningstvivl, samt at der findes flere ressortmyndigheder.7
Såvel i konkurrenceretlig som i kommunalretlig sammenhæng er hovedformålet med reguleringen, at
hindre konkurrenceforvridende aktiviteter. Men de to retsområder administreres af forskellige
1 Erhvervs - og vækstministeriet, Redegørelse om vækst og konkurrenceevne 2013: s. 74
2 Konkurrenceredegørelse 2010: s. 10
3 KFST: vejledning - bliver din kommune snydt: s.8
4 KFST: Vejledning - bliver din kommune snydt: s.8
5 KFST: vejledning - bliver din kommune snydt: s.8
6 Konkurrencestyrelsen: Status for offentlig konkurrence 2013 - konkurrence og forbrugeranalyse: s. 4
7 Gammelgaard s. 6
Side 6 af 49
myndigheder med forskelligt retsgrundlag. Tilsynet med kommunernes overholdelse af
kommunalfuldmagtsreglerne og Lovbekendtgørelse om kommunernes styrelse8 (herefter
kommunestyrelsesloven) varetages af den regionale statsforvaltning. Statsforvaltningen hører under
Økonomi og indenrigsministeren. Administrationen af konkurrence og udbudslovgivning varetages af
hhv. Konkurrencerådet og Klagenævnet for udbud og hører under Erhvervs- og vækstministeriets
ressortområde.
Endvidere er der i de økonomiske rammer et krav om9, at prisfastsættelsen i et kontrolbud er baseret på
en veldokumenteret og retvisende regnskabsmæssig fordeling af samtlige kapitalomkostninger og øvrige
direkte og indirekte omkostninger mellem en kommunens konkurrenceudsatte og ikke-
konkurrenceudsatte aktiviteter.
Rammerne for konkurrenceudsættelse er præget af uklarhed, og de offentlige myndigheder og
markedet står derfor over for barrierer som spekulationer om unfair konkurrence, og dermed
omkostninger forbundet med klagesager og nye udbud.10
Ovenstående gør det relevant at belyse kommunernes adgang til og udøvelse af erhvervsvirksomhed i
konkurrencen med privataktører, ligesom det er relevant at se på det retlige og økonomiske grundlag,
der regulerer kontrolbudsprocesserne.
2.1. Problemformulering
Formålet med denne afhandling er at undersøge, hvorvidt der i en konkret sammenhæng sker en
konkurrenceforvridning i forbindelse med udførelsen og gennemførelsen af et kontrolbud på en
kommunal konkurrenceudsat opgave. Dette i et overordnet juridisk og økonomisk perspektiv med
henblik på at vurdere, om der er behov for intervention i de økonomiske og retlige rammer, der
regulerer kommunal erhvervsudøvelse.
Der er bl.a. ved hjælp af konkret lovgivning med ”bekendtgørelse om kommuners og regioners
beregning og afgivelse af kontrolbud” og dennes vejledning forsøgt sikret ens konkurrencevilkår for
private og kommunale leverandører i forhold til, hvad der tidligere var gældende. I erhvervslivet
eksisterer der dog stadig utilfredshed med de kommunale kontrolbud.11
I lyset af dette, fastlægges det i afhandlingen hvilke erhvervsaktiviteter, der kan varetages inden for
rammerne af et kommunalt redningsberedskab med hjemmel i kommunalfuldmagtsreglerne og
lovgivning i øvrigt. Dette sammenholdes med det nugældende regelsæt om offentlige kontrolbud og
omkostningskalkulationer, med det formål at afklare hensigtsmæssigheden af det nuværende
retsgrundlag.
Afhandlingens analyser tager i alle faser afsæt i en nærmere bestemt case skildret i afsnit 1.4.
8 Lovbekendtgørelse 2014-02-19 nr. 186
9 Bekendtgørelse 2008-06-24 nr. 607
10 Konkurrence og forbrugerstyrelsen, konkurrenceredegørelse status for offentlig konkurrence 2012, 5
11 Se skrivelse fra ØIM til Dansk Byggeri af d. 19. august 2013, s. 20
Side 7 af 49
2.2. Afgrænsning
Nærværende fremstilling fokuserer på de kommunale opgaver, der består af egentlige tjenesteydelser
eller serviceopgaver, som ikke har karakter af myndighedsudøvelse. Afgørende for disse opgaver er, at
der ikke foreligger en konkret forvaltningsakt. Afhandlingen indeholder ikke en yderligere afgrænsning
af sondringen mellem forvaltningsakter og faktisk forvaltningsvirksomhed, altså mellem
myndighedsudøvelse og drift.12
Det er ikke hensigten indgående at behandle indholdet af udbudsreglerne i denne afhandling, men i
tilfælde, hvor der med relevans for denne afhandlings emner er behov for uddybning af reglerne for
udbud, vil der blive redegjort herfor.
Selve casen er baseret på det virkelige sagsforløb mellem Roskilde kommune, Roskilde brandvæsen og
diverse privataktører, som beskrevet i afhandlingens afsnit 1.4. Der må dog tages forbehold for, at
datagrundlaget til grund for kontrolbuddets omkostningskalkulation, kun har været os begrænset
tilgængeligt. De endelige konklusioner er derved truffet på et så ufuldstændigt grundlag, at de ikke kan
anses for at afspejle reelle prognoser for, hvorledes den virkelige sag vil kunne fortolkes ved
domstolene.
I forbindelse med analysen af kommunalfuldmagtens fire undtagelser til erhvervsudøvelse, er en
redegørelse for “salg af overskudskapacitet” og “accessorisk virksomhed” udeladt, da disse adgange ikke
er relevante at diskutere i forhold til casens problemstilling.
Afhandlingens analyser tager udgangspunkt i, at et potentielt velfærdstab kan forekomme i forbindelse
med en kommunal virksomheds profitmaksimeringsadfærd som følge af ufuldstændig eller uklar
regulering. Dette betyder endvidere, at det ikke forudsættes at kommunerne med overlæg foretager
ukorrekte beregninger, eller på anden måde støtter deres erhvervsaktiviteter i protektionistisk øjemed.
Derfor er redegørelse for og vurdering af prisdumping eller predatory pricing fra kommunens side
udeladt.
2.3. Metode
Afhandlingens formål er at fastlægge og afgrænse kommuners beføjelser via en retsdogmatisk analyse.
Endvidere afdækkes det, om der retspolitisk skal anbefales ændring af lovgivning eller
tilsynsmyndigheders praksis.
Afhandlingen tager udgangspunkt i kommunal- og EU-konkurrenceretlig regulering samt i visse tilfælde
udbudsret og vil med en retsdogmatisk tilgang forsøge at fastlægge den gældende regulering i relation
til de emner, der er beskrevet i afhandlingens casegrundlag og problemformulering.
Formålet er i denne forbindelse at identificere og fortolke det retskildemateriale, der regulerer de
problemstillinger, som afhandlingen belyser, således at fremstillingen kan opbygges på baggrund af
juridiske analyser i overensstemmelse med den juridiske metodelære. Der vil i denne forbindelse blive
12
Se sondring af Gammelgaard s.168
Side 8 af 49
fokuseret på de retskilder, som de retsanvendende myndigheder må forventes at tage udgangspunkt i,
således at afhandlingens konklusioner vil have karakter af prognoser for domstolenes fortolkning af
gældende ret.13
Ud fra en samfundsøkonomisk tilgang analyseres sammenhængen og samspillet mellem
kommunalretten og udbuds- og konkurrencelovgivningen, hvor det ydermere retspolitisk vurderes i
hvilket omfang, der er behov for ændringer i det retlige og økonomiske regelgrundlag for kommunal
erhvervsvirksomhed .
2.4. Afhandlingens casegrundlag
Casen, som afhandlingen tager udgangspunkt i, bygger på virkelige forhold. Sagen er en verserende
proces med Roskilde kommune, Roskilde brandvæsen og forskellige privataktører som parter i en tvist
vedrørende omstændighederne for forskellige udbud og den kommunale opgaveløsning. Parternes
anbringender er gennem hele forløbet blevet skildret tilbundsgående i lokalpressen og
brancheorienterede medier, bl.a. Beredskabsinfo.dk, Dagbladet Roskilde og Roskilde avis14.
Problemstillingen er valgt, fordi den er central, når det handler om konkurrenceudsætningen af
offentlige serviceydelser, hvor kommuner, kommunale fællesskaber eller kommunale selskaber deltager
med et kontrolbud. Imidlertid er der kun foretaget et begrænset antal afgørelser, udtalelser og
domsafsigelser i relation til udregningen og gennemførslen af kontrolbud.
Sagen omtales som case i denne afhandling, fordi der ikke er tilstrækkelige oplysninger, til at redegøre
for alle de faktiske forhold, som beskrevet i afhandlingens afgrænsning afsnit 1.2.
2.4.1. Casens fremstilling
Hjemmeplejen i Roskilde Kommune har i løbet af vinteren 2010 haft sin sygetransport af ældre til og fra
daghjem og genoptræning i udbud. Der er tale om en opgave med en hidtidig årlig omsætning på godt 8
mio. kr., og de indkomne tilbud fra private vognmænd lå på nogenlunde samme niveau som hidtil.
Efter at kommunen havde modtaget tilbud fra i alt otte virksomheder, valgte Roskilde Kommune at
annullere udbudsprocessen og genudbyde opgaven, med henvisning til EU-reglerne og
ligebehandlingsprincippets overholdelse.
Ved kommunens efterfølgende udbud i februar 2011, valgte kommunen at Roskilde Brandvæsen skulle
afgive et kontrolbud. I den forbindelse viste kontrolbuddet, at hjemmeplejen kunne spare næsten 25 % i
forhold til tidligere pris på kørslen.
Udover at kommunen betegner brandvæsenets pris som ”særdeles konkurrencedygtig” vil en
hjemtagning også medføre, at kommunes samlede ressourcer udnyttes bedre. Dermed kan der opnås
13
Ifølge Garde og Revsbech s. 13, er der ikke mange domstolsafgørelser, som klart tager stilling til kernespørgsmål
om kommunalfuldmagten, fortolkningen af kommunalretlige spørgsmål vil derfor primært bero på tilsynsmyndighedspraksis. 14
se b.la. artiklerne:
Beredskabsinfo.dk: “Tabt kontrakt, brandvæsen skal spare 2,5 mio. kr.”, og “Vognmænd undrer sig over billigt tilbud fra brandvæsen” - RoskildeAvis: “Konkurrenceforvridning af brandvæsenet” “Brandchef Carsten Iversen lettet efter rapport: Renset for mistanke” -Busmagasinet: “Kontrolbud skal gå rigtigt til”. Link til artiklerne fremgår i litteraturhenvisninger.
Side 9 af 49
synergieffekter ved en hjemtagning, ligesom der kan ske en styrkelse af beredskabet, fordi både
køretøjer og mandskab til opgaven kan indgå i det daglige beredskab.
Men brandvæsenets mulige indtog på markedet for sygetransport undrer de lokale vognmænd, som
frygter, at brandvæsenet er ved at udvikle et konglomerat, som udover kerneydelsen brandslukning og
redning også omfatter drift af vognmandsforretning. De er bekymrede for, at brandvæsenet på en
række områder vil konkurrere med private virksomheder og dette med tilsyneladende meget lave priser.
Dette mener vognmændene er problematisk, da et brandvæsen udvider sit arbejdsområde udover de
lovbestemte opgaver i beredskabsloven.
Ifølge Roskilde Kommune har Roskilde Brandvæsen foretaget beregningen af sin timepris på baggrund af
samtlige direkte og indirekte omkostninger. Det er sket i henhold til den særlige bekendtgørelse om
kommuners og regioners beregning og afgivelse af kontrolbud. I beregningerne indgår leasing af 14 nye
busser; servicering af køretøjerne, herunder udgifter til eget værksted; vejafgifter og forsikringer;
brændstof og reservedele; løn, herunder sociale ydelser, feriegodtgørelse og lønsumsafgift;
forholdsmæssig andel af beredskabets administration og overhead samt beklædning og
sikkerhedsudstyr.
Både før og efter kommunalvalget har flere af de vognmænd, som mistede forskellige kørselsopgaver,
været fremme med kritik af, at priserne fra brandvæsenet var helt urealistiske, og beskyldningerne om
prisdumping er tiltaget drastisk gennem den senere tid.
Det har nu fået Roskilde Kommune til at sætte et uvildigt revisionsfirma til at undersøge brandvæsenets
regnskaber. Revisionsfirmaet skal konkret undersøge, om Roskilde Brandvæsen bl.a. afgav et urealistisk
lavt tilbud, både da brandvæsenet vandt opgaven med ældrekørsel til træning og daghjem.
Side 10 af 49
3. Afhandlingens centrale begrebsramme
3.1. Kommunal erhvervsudøvelse
Centralt for denne afhandling er begrebet erhvervsvirksomhed, som udøves eller støttes af kommunen.
I retlig henseende er det ikke entydigt angivet, hvad kommunal erhvervsudøvelse/-virksomhed er. I det
følgende redegøres for de forskellige retlige forståelse af begrebet.
I traditionel kommunalretlig forstand vil en aktivitet, der kan karakteres som værende en af de fire
fremhævede aktiviteter i nedenstående, være at se som erhvervsvirksomhed15:
“...at det ifølge almindelige offentligretlige retsgrundsætninger om kommuners
opgavevaretagelse som udgangspunkt ikke er en kommunal opgave at drive handel,
håndværk, industri og finansiel virksomhed, medmindre der foreligger lovhjemmel
hertil.”16
Som udgangspunkt må det ud fra en sproglig fortolkning af ordene lægges til grund, at visse af
kommunernes lovbestemte opgaver, godt kan være at se som erhvervsvirksomhed, at kommunale
aktiviteter, der ikke er lovbestemte, og som falder indenfor de fire kategorier er at se som kommunal
erhvervsvirksomhed, og at erhvervsvirksomhed, der foretages uden lovhjemmel, er ulovlig.
Vurderingen af om der er tale om erhvervsvirksomhed i traditionel kommunalretlig forstand, indebærer
ikke en vurdering af, om aktiviteten varetages med et erhvervsøkonomisk formål, dvs. med fortjeneste
for øje.17 Indenrigsministeriet fremhæver i Tarco-sagen18, at dette gælder, uanset om private
virksomheder påføres konkurrence ved den kommunale aktivitet.
Som hovedregel må der altså ud fra et skøn med følgende ovenstående betragtninger vurderes 1) om
der er tale om handel, håndværk, industri og finansiel virksomhed 2) om dette er lovligt.
Ifølge Nudansk Ordbog betyder ordet “handel”: “køb og salg af varer eller tjenesteydelser”.
Køb og salg af varer og tjenesteydelser indgår i høj grad af EU’s indre marked med fri konkurrence, der
forudsætter, at ikke blot medlemsstaterne, men også virksomhederne selv, forhindres i at forvride
konkurrencen. Derfor er konkurrencepolitikken et nødvendigt supplement for at realisere det indre
marked19. Konkurrencelovens § 2 fastslår:. ”Loven omfatter enhver form for erhvervsvirksomhed samt
støtte ved hjælp af offentlige midler til erhvervsvirksomhed.” Konkurrencerettens støttebegreb
udspringer fra EU-retten20, og i EU-retlig sammenhæng bliver virksomhedsbegrebet endvidere defineret
i forbindelse med art. 107 om offentlig støtte. Det vil blive redegjort for bestemmelsen senere i
nærværende afhandling. EU-domstolen har i sin praksis fortolket og udviklet begrebet erhvervsudøvelse
således, at det har fået et funktionelt indhold. Dette indebærer, at en enhed uanset dens retlige status
og finansieringsmåde er omfattet af virksomhedsbegrebet, såfremt denne udøver økonomisk aktivitet,
jf. Höfner og Elser mod Macrotron C-41/90, præmis 21. EU-domstolens praksis i relation til begrebet
15
Gammelgaard: s. 12 16
Se blandt andre Indenrigsministeriets skrivelse til Falcks Redningskorps A/S af 5. februar 1990 angående
Københavns Brandvæsens sygetransport for forsikringsselskab. 17
Gammelgaar:d s. 12 18
Indenrigministeriets skrivelse af 23. juni 1991 s. 11 19
Engsig og NIelsen s. 41 20
TEUF artikel 107
Side 11 af 49
økonomisk aktivitet er opsummeret af generaladvokat Maduro i forslaget til afgørelse i Fenin-sagen C-
205/03 P. Af generaladvokatens analyse fremgår, at Domstolen anser markedsdeltagelse som den
bærende parameter for, om der er tale om økonomisk aktivitet.21 Markedsdeltagelsen har som præmis,
at aktiviteten udøves på markedsvilkår, hvor varer eller tjenesteydelser udbydes mod vederlag. Det er
desuden uden betydning om aktiviteten udøves af en virksomhed uden fortjeneste for øje, såfremt den
udøves i konkurrence med andre virksomheder.
I sammenhæng med opgavens case bliver det i Ambulanz Glöckner-dommen C-475/99 fundet, at
sanitetsorganisationer, der udfører tjenesteydelser på markedet for udrykningskørsel og sygetransport,
måtte anses for virksomheder, bl.a fordi sådan virksomhed ikke altid er blevet og ikke nødvendigvis
bliver udført af sanitetsorganisationer eller af offentlige myndigheder.
Det vil i denne afhandling blive lagt til grund, at der foreligger væsentlig overlap mellem de
kommunalretlig og konkurrenceretlige termer for erhvervsudøvelse. Såvel i konkurrenceretlig som i
kommunalretlig sammenhæng er hovedformålet med reglerne at hindre konkurrenceforvridende
aktiviteter.22
Når der er tale om offentlige konkurrenceudsatte opgaver i udbud, følger det altså forudsætningsvis
pga. den økonomiske aktivitet, der foregår på et marked for varer eller tjenesteydelser23, at der vil være
tale om kommunal erhvervsudøvelse. Det lægges derfor til grund, at samtlige ydelser, der indgår i
ovennævnte case, og som kommunen udarbejder kontrolbud på, henhører under reglerne for
kommunal erhvervsudøvelse i både kommunalretlig og konkurrenceretlig/EU-retlig forstand.
3.2. Definition af kommune
En kommune kan defineres som et (tvunget) fællesskab af borgere inden for et lokalt afgrænset
geografisk område, som står sammen om løsning af opgaver af fælles interesse. Kommunerne
kendetegnes desuden derved, at de har en selvstændig økonomi og beskatningsret24. Derved består
kommunernes indtægter af beløb indkommet ved hhv. kommunal beskatning, bloktilskud o.lign.25
Kommunerne er endvidere selvstændige retssubjekter og kan i denne form selvstændigt indgå
retshandler. Kommuner ledes af kommunalbestyrelsen, som vælges direkte af borgerne i kommunen26.
I det følgende vil opgaver som varetages af kommunalbestyrelsen blot blive benævnt som kommunens
opgaver.
Kommunerne er omfattet af de generelle regler for kommuner og regioner, hvor den vigtigste lov er lov
om kommunernes styrelse LBK 971 af 25/07/2013, (herefter kaldet kommunestyrelsesloven). Denne
omfatter reglerne for kommunernes opgaveudførsel, organisation og tilsynet med kommunerne.27
Endvidere reguleres den kommunale opgaveudførsel ved lov om kommuners udførelse af opgaver for
21
Statsstøttehåndbog 2010: s.8 22
Gammelgaard: s. 14 23
Mortensen og Steinicke s. 33 24
Grundloven §82 - Lov nr. 169 af 05/06/1953 25
Garde og Revsbech: s. 4 26
lov om kommunernes styrelse LBK 971 af 25/07/2013, §2 27
Steinicke: s. 14 ff
Side 12 af 49
andre offentlige myndigheder og kommuners og regioners deltagelse i selskaber, samt andre
bekendtgørelser og vejledninger, som vil blive redegjort for senere.
De kommunale opgaver og retten til kommunalt selvstyre fremgår af grundlovens § 82:
“Kommunernes ret til under statens tilsyn selvstændigt at styre deres anliggender ordnes ved lov”
3.2.1. Det kommunale redningsberedskab
Som en del af kommunernes opgaver der er lovbestemte, hører organiseringen og varetagelsen af det
kommunale redningsberedskab, jf. beredskabsloven28 § 9, stk. 1. Det primære udvalg, der nedsættes for
at varetage forvaltningen af det kommunale redningsberedskab kaldes beredskabskommissionen, og har
ofte borgmesteren som formand, jf. beredskabslovens § 9, stk. 2. Beredskabskommissions medlemmer
er som udgangspunkt underlagt samme regler som de andre kommunale udvalgsmedlemmer, jf.
beredskabslovens § 9, stk. 3. Det vil bl.a. sige at udvalget udøver sin virksomhed i møder, jf.
kommunestyrelseslovens § 20, stk. 1 og det enkelte medlem har rettigheder som øvrige
udvalgsmedlemmer, jf. kommunestyrelsenslovens § 20, stk. 2-4.
Det kommunale redningsberedskabs opgaver er fastsat ved lov og fremgår således af beredskabslovens
§ 12:
“Det kommunale redningsberedskab skal kunne yde en forsvarlig indsats mod skader på personer,
ejendom og miljøet ved ulykker og katastrofer, herunder krigshandlinger. Redningsberedskabet skal
endvidere kunne modtage, indkvartere og forpleje evakuerede og andre nødstedte.”
Under det kommunale redningsberedskab hører ansvaret for anvendelsen af det landsdækkende
radiokommunikationsnet og forebyggende foranstaltninger som brandsyn, øvelser m.v.. jf.
beredskabslovens kap. 6 og 7, samt dimensioneringen af beredskabet jf. bekendtgørelse om
risikobaseret kommunalt redningsberedskab29
Roskilde brandvæsen er et sådant kommunalt redningsberedskab, der organisatorisk set hører under
Roskilde Kommunes Tekniske Forvaltning.
3.2.2. Det kommunale tilsyn
Da kommuner er selvstændige retssubjekter, dvs. har deres egen økonomi, kræver et tilsyn lovhjemmel.
En sådan er givet i kommunestyrelseslovens § 47. Kommunernes administration af lovgivningen
kontrolleres på forskellige måder af statslige administrative instanser. Dels ved forskellige former for
sektortilsyn, dels ved det almindelige kommunaltilsyn.30
Sektortilsynet er i afhandlingens sammenhæng udtryk for det tilsyn som Forsvarsministeriet via
Beredskabsstyrelsen fører med myndigheden i de kommunale redningsberedskaber, jf. beredskabsloven
§ 4, stk. 2.
Ved siden af sektortilsynet fører statsforvaltningen et generelt tilsyn med kommunerne.
Tilsynsmyndigheden er henlagt til den regionale statsforvaltning (i det efterfølgende kaldet
statsforvaltningen), jf. kommunestyrelseslovens § 47. Statsforvaltningens beslutninger kan rekurreres til
Økonomi- og indenrigsministeriet (i det følgende kaldet “Indenrigsministeriet”).
28 Lovbekendtgørelsen nr.660 10/06/2009 29
Bek. nr. 765 af 03/08/2005. 30
Bønsing: s. 363
Side 13 af 49
Statsforvaltningens tilsyn viger for rekursmyndigheder eller lovbestemte sektortilsynsmyndigheder
uanset disse myndigheders reaktionsmuligheder. Dette gælder også lovbestemte
sektortilsynsmyndigheder, der alene er beføjet til at afgive en retligt uforbindende udtalelse om
lovligheden af en kommunal disposition eller undladelse. Der kan dog i lovgivningen være konkrete
holdepunkter for at antage, at det konkrete sektortilsyn ikke indskrænker det almindelige
kommunaltilsyn.31 Det er dog efter kommunestyrelseslovens § 48, stk. 3, en betingelse for at udelukke
statsforvaltningens tilsyn, at vedkommende lovbestemte sektortilsynsmyndighed kan tage stilling til den
konkrete sag.
Brandvæsenets erhvervsaktiviteter, der kommer som følge af kommunens ulovbesteme
opgavevaretagelse, er således henhørende under indenrigsministeriets ressort. Statsforvaltningen og
ministeriet er således i denne sammenhæng ikke afskåret fra at tage stilling til lovligheden af
brandvæsenets konkrete dispositioner, hvilket indebærer at tilsynspraksis kan siges at definere
grænserne for kommunernes adgang til at løse opgaver.
31
Karnov: Note 342 til Kommunestyrelsesloven
Side 14 af 49
4. De retlige rammer for erhvervsudøvelse i det kommunale
redningsberedskab Det er igennem næsten 20 år brugt følgende formulering i sammenhæng med kommunal
erhvervsvirksomhed: “Det er antaget i de kommunale tilsynsmyndigheders praksis og i den juridiske
litteratur, at kommunen ikke uden hjemmel kan drive erhvervsvirksomhed.”32
Begrundelsen for forbuddet mod kommunal erhvervsvirksomhed beror på flere principielle overvejelser
om, hvilke opgaver der hører under henholdsvis den offentlige og den private sektor. Afgrænsningen
beror på tre grundlæggende hensyn:
1) Hensyn til lige konkurrence på erhvervsmarkedet, f.eks. at kommuner ikke må begunstige
enkeltpersoner eller enkelte virksomheder, altså et ligestillingsprincip. 33
2) Hensyn til markedsmekanismer: Kommunens udøvelse af og støtte til erhvervsvirksomhed griber ind i
de markedsmekanismer, der regulerer erhvervslivet,34
3) Hensynet til kommunens økonomi: Kommunestyret er ikke opbygget med henblik på at producere og
afsætte varer og tjenesteydelser på et marked, men derimod med henblik på varetagelse af
fællesskabsopgaver for et lokalsamfund.35
Om kommunernes virksomhed generelt, det vil sige hvilke opgaver en kommune lovligt kan varetage,
gælder den hovedregel, at dette reguleres i den til enhver tid gældende lovgivning, således at det er
lovgiver, der fastlægger hvilke opgaver, der skal løses af kommunerne. Herudover kan kommunerne
også varetage løsningen af en række opgaver med hjemmel i den uskrevne ret, der bygger på det
kommunale tilsynspraksis, nemlig kommunalfuldmagten. Dette begreb gør det muligt for kommunerne -
i et begrænset omfang - at drive en vis form for erhvervsvirksomhed eller tilbyde sine borgere bestemte
ydelser, uden at disse er nærmere beskrevet eller fastlagt i den skrevne lovgivning. 36
Kommunalfuldmagten anvendes i det følgende som betingelse for det ulovbestemte retsgrundlag,
hvorefter kommunerne kan udføre ulovbestemte opgaver.
Roskilde Brandvæsen vil som følge af deres kontrolbud, være i direkte konkurrence med de private
aktører på markedet for sygetransport. Dette -påpeger de private tilbudsgivere- selvom brandvæsenets
umiddelbare opgave er at varetage en samfundsmæssig sikkerhedsfunktion, og ikke at operere på et
konkurrencemarked.
Roskilde kommunes lovpligtige varetagelse af tilbud om daghjem og genoptræning fremgår af
Lovbekendtgørelse om social service37 (herefter serviceloven) hhv. § 83-§84 og § 86. Ydermere hjemler
servicelovens § 117 at yde tilskud til transporten hertil.
32
Se f.eks. Indenrigsministeriets brev af 7. marts 1997 til Erhvervsfremmestyrelsen - 2. k.kt. j.nr. 1996/1110/ 35-6)
og Statsforvaltningen Syddanmarks udtalelse af 25. juni 2012 til en borger 33
Gammelgaard s. 13 34
Se indenrigsministeriets skrivelse af 23. juni 1991 (Tarco-sagen) (2. k.kt.k, j.nr. 1989/1114-15) 35
Jf. f.eks. ØIM skrivelse til Norddjurs Kommune j.nr. 2004-21123/725-1 36
Statsforvaltningens skrivelse til Roskilde Kommune angående Roskilde Brandvæsens aktiviteter på
ambulanceområdet 2008-613/362 s. 3 37
Lovbekendtgørelse nr. 1093 af 5/9/2013
Side 15 af 49
Serviceloven pådrager på baggrund af disse bestemmelser ikke kommunen direkte, at opgaveløsningen
skal indeholde en kommunal produceret sygetransport. Denne kommunale erhvervsudøvelse skal derfor
have lovhjemmel.
4.1. Kommunalfuldmagten
Kommunalfuldmagten og dens grænser udgør et hovedemne i kommunalretten. Kommunalfuldmagten
er det centrale element i den del af kommunalretten, der vedrører de kommunale opgaver. Dette er
centralt i denne afhandling, idet Roskilde Kommune i casen, gennem Roskilde Brandvæsen, har budt på
en anden forvaltningsgrens udbud, af kørsel med ældre.
Kommunalfuldmagten omfatter som begreb det forhold, at kommunerne uden egentlig lovhjemmel har
adgang til at foretage visse dispositioner af økonomisk karakter.38 Kommunalfuldmagten giver
kommunerne en vis handlefrihed, men denne frihed er dog ikke ubegrænset, og den giver anledning til
en del overvejelser, fordi kommunerne er en offentlig forvaltningsmyndighed. Sådanne enheder kan
normalt kun disponere, hvis det er hjemlet ved lov, eller tilsvarende grundlag. Kommunalfuldmagten
kan bruges som hjemmel for økonomiske dispositioner enten direkte, f.eks. udbetaling af ydelser, tilskud
m.v., eller indirekte ved at kommuner f.eks. anvender deres administration til fordel for bestemte
opgaver.39
Kommunalfuldmagten er jf. ovenfor beskrevet ikke hjemlet ved lov, men har omend indirekte støtte i
lovgivningen, da eksistensen af kommunalfuldmagten er forudsat i forbindelse med lovgivningsmagtens
gennemførsel af flere nyere love40. Hvorvidt kommunalfuldmagten kan siges at være hjemlet ved
retssædvane, må bero på et fortolkningsspørgsmål. Men kommunalfuldmagten har været hjørnestenen
i kommunernes og tilsynsmyndigheders beslutningsgrundlag de seneste mange år, og derfor er der en
dokumenteret og bred skare af afgørelser om problemstillinger, inden for kommunalfuldmagtens
anvendelsesområde.41 Kommunernes opgaveudførsel via kommunalfuldmagten er endvidere meget
traditionsbundet42 og derfor gør det selve fortolkningsspørgsmålet mere kompliceret, da en opgave,
som ikke umiddelbart er kommunernes opgave, alligevel kan være det, hvis der i den enkelte kommune
er tradition for at kommunen varetager opgaven.
I et vist omfang kan man sige at hovedprincippet bag kommunalfuldmagten er et princip om at en
disposition skal være til fordel for kommunens borgere i almindelighed43 og kun kommunens egne
borgere, jf. lokalitetsprincippet.44 Det er altid en fortolkning af kommunalfuldmagtens rammer som skal
38
Garde og Revsbech: s. 11, 39
Bønsing: s. 326 øverst. 40
Lov nr 355 af 19.maj 2004 om ændring af forurenet jord, lov nr 288 af 26 april 2004 om eliteidræt & lov nr. 398
af 2.juni 1999 om færgefart. 41
Garde og Revsbech: s. 13 42
Garde og Revsbech: s. 19 43
Bønsing: s. 327 44
se Indenrigsministerietsministeriets skrivelse af 9.oktober 1997, 2.k.kt., j.nr.1997/11121/650-2 & skrivelse af 5.
januar 1995 2.k..kt., j.nr. 1994/1115-23
Side 16 af 49
til, når kommunerne vælger at drive erhvervsvirksomhed, såfremt den konkrete aktivitet ikke er
reguleret ved særskilt lov. Det er som udgangspunkt ikke lovligt for kommuner at drive
erhvervsvirskomhed, men der er modifikationer, og Kommunalfuldmagten er b.la hjemelen til i visse
tilfæle og under visse forudsætninger, at give tilladelse hertil alligevel.
4.1.1. Kommunalfuldmagtens begrænsninger og krav
Kommunalfuldmagten giver i et vist omfang kommunerne lov til at fravige udgangspunktet om, at de
ikke må drive erhvervsvirksomhed uden hjemmel i lov. Kommunalfuldmagten regulerer de
ulovbestemte opgaver og aktiviteter, som en kommune må varetage, men dermed ikke sagt, at den ikke
i sig selv indebærer begrænsninger.
Begrænsningerne omfatter b.la., at der ikke med hjemmel i kommunalfuldmagten kan gives adgang til,
at kommunen træffer bebyrdende afgørelser for borgerne. Den giver ikke adgang til at foretage indgreb,
påbud eller forbud over for borgerne, og den kan ikke anvendes til at opkræve skat og lign.45
Kommunalfuldmagten kan heller ikke give en kommune adgang til at give dispensation fra lovgivningen.
Kommunalfuldmagten omfatter alene det forhold, at kommunerne i et vist omfang kan disponerer
økonomisk uden hjemmel i lov46og dermed drive erhvervsvirksomhed i begrænset omfang. Hensynet
bag ved forbuddet, om at kommunerne ikke må drive erhvervsvirksomhed, er at det kan indebære en
forskydning mellem, hvad der ligger i det offentlige henholdsvis i den private sektor - men
hovedargumentet er, at det kan give anledning til en konkurrenceforvridning og et ineffektiv marked til
skade for samfundsøkonomien.
4.2. Kommunens adgang til erhvervsudøvelse via kommunalfuldmagten
Som skrevet indledningsvis i afsnit 3., er selve adgangen til erhvervsudøvelse via kommunalfuldmagten
relevant at analysere, da det er her Roskilde Kommune - gennem Roskilde Brandvæsen -skal finde sin
hjemmel til at påtage sig opgaven af kørsel med ældre som en selvstændig opgave.
Som altovervejende hovedregel må kommuner ikke udøve erhvervsvirksomhed.47 Denne regel
begrundes i de økonomiske konsekvenser og den konkurrenceforvridning, der kan skabes på det private
marked, når og hvis en offentlig støttet myndighed, bevæger sig ind på markedet i direkte konkurrence
til de private virksomheder.
Alligevel kan kommuner i flere tilfælde få lov til via kommunalfuldmagten at drive erhvervsvirksomhed,
hvis kriterierne og principperne bag kommunalfuldmagten er opfyldt. Inden for kommunalfuldmagten
findes der overordnet fire undtagelsesbestemmelser til hovedreglen om, at kommunerne ikke må drive
erhvervsvirksomhed. Undtagelserne omfatter kommunens produktion af varer eller tjenesteydelser til
eget forbrug. Endvidere må kommunen sælge biprodukter, der kommer fra aktiviteter som kommunen
allerede lovligt udøver.48
45
Revsbech: s. 26 46
Revsbech: s. 26 47
Bønsing: s. 328 48
Bønsing: s. 329
Side 17 af 49
Kommunen kan også sælge overskudskapacitet. Denne undtagelse er dog meget begrænset, da
retsstillingen på området er således, at overskudskapacitet på kommunale aktiviteter skal afvikles og
ikke må sælges.49 Accessorisk virksomhed er den fjerde undtagelse, som kan give kommunen adgang til
at udøve erhvervsvirksomhed, hvis det ligger som en naturlig og normal sideaktivitet til en iøvrigt lovlig
kommunal aktivitet. I det nedenstående analyseres og vurderes det, om Roskilde Brandvæsen lovligt kan
levere transportydelsen.
4.2.1. Produktion til eget forbrug
Når en kommune producerer varer eller tjenesteydelser med hjemmel i lovgivningen, kan produktionen
udvides, hvis denne indgår som en løsningsmodel til udførelsen af egne opgaver. 50
Adgangen til at varetage produktion til eget forbrug, har meget stor betydning for kommunerne, da en
stor del af produktionerne sker som led i den kommunale opgavevaretagelse.51
Undtagelsen om produktion til eget forbrug har dog modifikationer, som skal overholdes. En kommune
må gerne producere med henblik på selvforsyning, men den må ikke skabe en produktion, som har til
hensigt at blive afsat på det fri marked. I så fald er der ikke længere tale om produktion til eget forbrug
men til andres, og dette kan kun hjemles under de andre tre undtagelser til kommunalfuldmagten.
Roskilde Kommune har i den konkrete case ikke skabt tjenesteydelsen med det formål at afsætte det på
det private marked, men derimod for at løse deres lovbestemte opgaver for deres egne borgere, dette
bekræftet af kommunens EU-udbud på opgaven s. 452.
Kommunen skal samtidig varetage princippet om økonomisk ansvarlighed, så selve produktionen skal
kunne bære egne omkostninger. Derved må opgaven ikke varetages driftsøkonomisk urentabelt53.
Yderligere er det i litteraturen flere steder diskuteret hvorvidt en pris på et produkt kommunen afsætter
ikke må være i væsentlig misforhold til en pris på en lignende vare på det frie marked.54
Eftersom opgaven endvidere sendes i udbud på netop det frie marked, og dermed underligges et
udtømmende regelsæt om konkurrence55, må det som udgangspunkt lægges til grund, at der
forekommer en initial test og efterfølgende kontrol af de økonomiske rammer for kommunens
opgaveudførsel. Derudover er det i begrebsrammen i afsnit 2 lagt til grund, at den kommunale
virksomhed er underlagt konkurrencelovens bestemmelser, uanset at opgaven sendes i udbud.56
49
Bønsing: s. 330 50
Bønsing: s.329 51
Gammelgaard: s. 54 52
EU-udbud 2011/S 29-047970 af d. 9 februar: Kørsel til og fra daghjem og træning i Roskilde Kommune. Dette er
vedhæftet som bilag til afhandlingen. 53
Revsbech: s.54, Forvaltningsret: s. 721 samt betænkning nr. 1153/1988: s.74 54
Garde & Revsbech: s. 52 samt Gammelgaard: s. 55 55
Yderligere analyse af dette fremkommer i afsnit 4. og 5. i nærværende afhandling. 56
Det skal dog nævnes, at produktion til eget brug kan varetages uafhængigt af udbudsretlige regler og
konkurrenceloven i det omfang at aktiviteten ikke er omfattet af disse regler. I dette tilfælde er aktiviteten underlagt visse kommunalretlige begrænsninger. Se nærmere Gammelgaad s. 54 ff.
Side 18 af 49
4.2.2. Salg af biproduktion
Kommuner kan lovligt afsætte biprodukter fra kommunal virksomhed. Begrebet “biproduktion”
defineres almindeligvis som varer og tjenesteydelser, der er “opstået som en naturlig følge af lovlig
kommunal virksomhed.”57
Grundlaget for, at det er lovligt for kommunerne at udføre biproduktion, er primært at undgå
værdispild. Hvis et restprodukt fra en i øvrigt lovlig kommunal aktivitet er anvendelig, og har en vis
økonomisk værdi, er det samfundsøkonomisk utilfredsstillende, hvis det skal kasseres af formelle
grunde. Hensynet til at undgå værdispild vejere tungere end hensynet til det private erhvervsliv og til at
undgå konkurrenceforvridning.58
Salg af biprodukter omfatter også “know how”, som kommunerne er i besiddelse af i forbindelse med
deres i forvejen lovlige aktiviteter og driftsopgaver. Er denne viden opstået utilsigtet, eller ikke med
henblik på at sælge den, betragtes den som sidestillet med biprodukter fra en egentlig produktion.59
Salg af biprodukter fra kommunerne er underlagte visse begrænsninger for at modsvare en
konkurrenceforvridning på det marked, hvor kommunen ønsker at afsætte sine varer. Biprodukter skal
derfor sælges til markedspris, hvilket kan resultere i at kommunerne sælger med fortjeneste- hvilket i sig
selv modsiger reglen om, at de ikke må producere og sælge biprodukter med profitgevinst for øje. At
salget af biprodukter ikke må forvride konkurrencen på markedet er dog det hensyn, der skal ydes størst
respekt for i denne sammenhæng og dermed beskyttelse af de private aktører på markedet.
Roskilde Brandvæsen har i medfør af deres brandvæsen, et beredskab til at sørge for modtagelsen af
evakuerede personer i tilfælde af ulykker og katastrofer, jf. § beredskabslovens § 12. Endvidere har
brandvæsenet et ambulanceberedskab der drives for Region Sjælland, hvormed medarbejderne og
ledelsen i brandvæsenet, naturligt har erfaringer med sygekørsel i forvejen. De medarbejdere i
ambulancetjenesten som i øvrigt ikke ønsker at køre udrykningskørsel længere, enten grundet alderdom
eller arbejdsnedslidning, kan udnyttes i denne sammenhæng, da de har kompetencerne til at udføre
sygetransport i medfør af deres uddannelse. De økonomiske rammer nævnt slutteligt i ovenstående
afsnit 3.2.1. gælder ligeledes for biproduktionsbegrebet.
Roskilde Kommune har derved allerede gennem kommunalfuldmagtens egenproduktions-begreb
opnået hjemmel til at udføre opgaven med kørsel af ældre. At brandvæsenet i samme ombæring kan
bidrage til opgaveløsningen ved, at den oparbejdede kommunale viden inden for sygetransportområdet
som biprodukt kan udnyttes, er blot et yderligere argument til at kommunen disponerer sin adgang til
opgaveudførsel efter gældende ret.
57
Gammelgaard: s. 56 58
Garde & Revsbech: s. 53 59
Gammelgaad: s. 58
Side 19 af 49
5. Kommuners beregning og afgivelse af kontrolbud
Som nævnt i casen (afsnit 1.4) iværksatte kommunen på baggrund af forskellige faktorer en uvildig
revisionsundersøgelse, der først og fremmest skulle fastlægge:
“Hvorvidt kalkulationerne i forbindelse med afgivelse af bud var udarbejdet i overenstemmelse med de
krav og retningslinjer, der eksisterer i forbindelse med kontrolbud.”60
Revisionsvirksomheden, der har foretaget undersøgelsen, har bl.a. gjort dette ud fra kommunens
udgiftsbaserede regnskaber. Revisorerne har ikke ved deres gennemgang taget stilling til
ledelsesberetningerne fra brandvæsenet for aktiviteterne61.
I forbindelse med undersøgelsen er der kun blevet udarbejdet omkostningsbaseret regnskab for året
2012-13, da der for årene 2011-12 ikke fandtes tilstrækkelig registreringer af data til at kunne udarbejde
retvisende omkostningsbaserede regnskaber.
Da et omkostningsbaseret regnskab for ydelserne i forbindelse med revisionsundersøgelsen er
udarbejdet, og da de nærmere data fra kommunerne ikke har været tilgængelig for os, søges ikke en
yderligere eller anderledes opdeling mellem det udgiftsbaserede og omkostningsbaserede regnskab for
Roskilde Brandvæsen. Ligeledes vil der, hvor der er tvivl om oprindelse og udregningsmetode blive lagt
de givne tal til grund. Revisionens endelige juridiske konklusioner på baggrund af de regnskabsmæssige
undersøgelser lægges ikke til grund for dette afsnit.
I det følgende vurderes det derfor selvstændigt på baggrund af foreliggende materiale62 og gældende
retsgrundlag, hvorvidt beregning af langsigtede gennemsnitlige omkostninger for kommuners
kontrolbud er overholdt for opgaven om kørsel med ældre.
5.1. Bekendtgørelse om kommuners og regioners beregning og afgivelse af
kontrolbud63
Kommuner er ikke bundet til at udarbejde omkostningskalkulationer efter på forhånd fastlagte
principper og skabeloner64. De regler, der er om at foretage omkostningskalkulation og detaljerede krav
til indholdet heraf, er bl.a. skrevet i forbindelse med afgivelse af kontrolbud.
Reglerne om beregning og afgivelse af kontrolbud anvendes, når en kommune eller region har besluttet
at udbyde en opgave og har besluttet at afgive kontrolbud, jf. kommunestyrelseslovens § 62 d, stk. 1, og
"Bekendtgørelse om kommuners og regioners beregning og afgivelse af kontrolbud" (herefter
kontrolbudsbekendtgørelsen) § 1. Der er endvidere udarbejdet en officiel vejledning til
bekendtgørelsen, altså til beregning og afgivelse af kontrolbud65.
60
KPMG notat vedr. gennemgang af regnskab for kørselsordninger, s. 2 61
Se bilag KPMG regnskab vedrørende Kørsel for materielgården 2013 og regnskab vedrørende kørsel med ældre
2013 62
Brandvæsenets omkostningskalkulationer til brug for kontrolbuddet har ikke været os bekendte. Til
nærværende afhandling er der søgt og opnået aktindsigt i diverse regnskaber, udbudsmaterialer, tilbud samt de af kommunen bestilte revisionsundersøgelser. Priser, regnskaber m.v. til grund for løsningen er enten givne eller ud fra de oplyste tal beregnet. Kilden til tallene fremgår under de enkelte afsnit. 63
Bekendtgørelse nr. 607 af 24/06/2008 64
Gammelgaard s. 384 65
Vejledning 2008-06-24 nr. 32 (herefter Vejl. 2008.32)
Side 20 af 49
Skal et kontrolbud udarbejdes, gælder der dels krav om vandtætte skodder mellem bestiller-enheden og
udfører-enheden i kommunen, dels nogle særlige principper for hvordan totalomkostningerne
beregnes.66 Omkostningsbegrebet ifølge kontrolbudsbekendtgørelsen dækker såvel de langsigtede
gennemsnitlige direkte som indirekte omkostninger, der er forbundet med kommunernes udførelse af
opgave, jf. kontrolbudsbekendtgørelsens § 3.
5.1.1. De samlede langsigtede gennemsnitlige omkostninger
Ifølge kontrolbudsbekendtgørelsens § 2 skal der i omkostningskalkulationen til kontrolbuddet indregnes
de samlede langsigtede gennemsnitlige indtægter og omkostninger, jf. beregningsmetodikken i § 3. I
vejledningens pkt. 3 henvises endvidere til definitionen af gennemsnitlige langsigtede omkostninger i lov
om kommuners udførelse af opgaver for andre offentlig myndigheder. Førnævnte regler og
vejledninger suppleres og stammer i øvrigt i hovedtræk fra kapitel 9 i "Budget- og regnskabssystem for
kommuner”, hvor der yderligere gives teknisk behandling af omkostningskalkulationer.67
De samlede langsigtede gennemsnitlige omkostninger (LRAC) dækker over, at omkostningskalkulationen
følger en full-cost-allokering. Dette forstås på den måde, at omkostningerne i produktionen fuldt ud
fordeles på ydelserne, der produceres i en samproduktion. Beregningen af fuldt ud fordelte
omkostninger forudsætter allokering af ydelsens forbrug af fælles faste omkostninger samt de totale
variable omkostninger for ydelsen i sig selv. Problemet i denne henseende er, at nogle omkostninger let
kan henføres til det specifikke produkt, f.eks. indkøb og drift af busser, mens andre omkostninger ikke
direkte er synlige og derfor må fastlægges ud fra fordelingsnøgler f.eks. omkostninger forbundet med
“forbrug” af brandstationens arealer samt administrationsomkostninger forbundet med
lønadministration o.lign.
De gennemsnitlige samlede omkostninger for opgaveløsningen med en bestemt mængde udtrykkes
ATC(q) og er den samlede omkostning (TC(q)) for mængden i et år divideret med den bestemte
mængde, altså ATC(q)=TC(q)/q . Sammenhængen illustreres her nedenfor.
66
Vejl 2008.32 pkt. 4.4 67
Vejledning til kontrolbudsbekendtgørelsen s. 1
Side 21 af 49
Figur 5.1.1.a68: I øverste graf er den vertikale sum af de faste omkostninger (FC) og de variable
omkostninger (VC) de samlede omkostninger (TC). I nederste graf er summen af de gennemsnitlige
variable omkostninger (AVC) og de gennemsnitlige faste omkostninger (AFC). Marginalomkostninger
(MC) krydser altid AVC og ATC i deres laveste punkter.69 Outputenheden er enheder pr. år i begge grafer.
68
Figuren er i store træk designet af http://worldacademyonline.com/ --> long run costcurves. 69
Microeconomics s. 230
Side 22 af 49
Forskellen på kortsigtede og langsigtede omkostninger er teoretisk, at en virksomhed på lang sigt frit
kan ændre sine input - som for eksempel antal af kapitalkraft og arbejdskraft - hvor den på kort sigt må
tage nogle af dets inputs som givne. De kortsigtede omkostninger er her udtryk for omkostninger på
årsbasis, hvor de langsigtede omkostninger er for den 4-årige kontraktperiode.
Figur 5.1.1.b:Eksempel på en langsigtet omkostningsfunktion (LRAC), som er produktet af en uendelig
række SATC-kurver. Endvidere er illustreret 4 forskellige muligheder af inputkombinationer(SATC)
Brandvæsenet ønsker at producere en bestemt mængde output f.eks. 83.000(q1)-89.000(q2) køreture
om året. Virksomheden kan, fordi der er tale om langsigtede omkostninger, ændre alle inputs, som de
ønsker og vælge den kombination af inputs, som er den billigste måde at producere mængden på.
Virksomhedens optimale inputkombination tilfredsstiller, at forholdet mellem inputpriserne er lig med
forholdet mellem inputtenes marginalprodukter; det såkaldte tekniske marginale substitutionsforhold.70
Dette er altså virksomhedens evne til at erstatte kapitalapparat med arbejdskraft, imens
outputmængden forbliver den samme. I sammenhæng med ovenstående figur vil virksomheder på kort
sigt være bundet til sit kapitalapparat f.eks. sine køretøjer, og kun arbejdskraften vil kunne varieres for
at producere forskellige mængder. For hver af de kapitalappartstørrelser gives der en
gennemsnitsomkostningskurve, som i figur 5.1.1.b. er benævnt SATC_1, SATC_2, SATC_3 og SATC_4. En
virksomhed vil da vælge den SATC kurve, der på lang sigt ved den givne mængde ligger under de andre
SATC-kurver. Jo længere sigt, jo flere korte omkostningskurver vil brandvæsenet kunne vælge imellem.
Ved de forskellige SATC-kurver opstår den samlede langsigtede gennemsnitlige omkostningskurve LRAC,
70
Microeconomics 210
Side 23 af 49
hvor et punkt på denne kurve giver de gennemsnitlige langsigtede omkostninger af at producere en
mængde output med optimalt mængde input.
5.2.Roskilde brandvæsens kontroltilbud på opgaven: Kørsel med ældre
Af udbudsmaterialet fremgik det, at der skulle køres ca. 86.000 ture pr. år i en kontrakperiode fra d. 1
juni 2011 til 31. maj 2015, og at tilbuddet samtidig skulle indeholde en pris. pr. tur inden for
kommunegrænsen samt en tillægspris for pr. tur uden for kommunegrænsen. Ifølge begrebet om de
langsigtede gennemsnitlige omkostninger bør omkostningskalkulationen til grund for kontrolbuddet
som nævnt i foregående afsnit indeholde samtlige omkostninger forbundet med opgaveløsningen i 4 år
for i estimeret 258.000 ture i alt.
I udbudsmaterialet fremgår det, at Roskilde Kommunes “Beredskabsstation” afgiver kontrolbud, jf.
kontrolbudsbekendtgørelsens § 4, stk. 1. Det fremgår af Roskilde Brandvæsens ledelsesberetning og
kontrolbud, at tilbuddet er afleveret rettidigt med samme frist som de andre udbydere. Ligeledes
understreges det, at Brandvæsenet ikke på nogen måde har deltaget i udarbejdelsen af
udbudsmaterialet, således denne fik anderledes vilkår end de andre tilbudsgivere, jf. kontrolbudsbkg.
§§§ 4 stk. 2, stk. 3 og stk. 4.
Roskilde Brandvæsen tilbød en pris på 72,01 kr. pr. tur. inden for kommunegrænsen + 9,98 kr. pr. tur
uden for kommunegrænserne. Fordelingen af omkostninger/indtægter mellem ture inden og uden for
kommunegrænsen forholder sig, som det fremgår af nedenstående udregning71.
Figur 5.2.a
71
Beregningen er udledt ud fra ledelsesberetningens langsigtede gennemsnitlige omkostning/pris på 74,01 kr. pr.
tur, hvor det ydermere er forudsat at ture inden for kommunegrænsen udgør den største andel, jf. udbudsmaterialet.
Side 24 af 49
Den årlige indtægt/omkostning er forudsat til 6.373.600 kr. pr. år, hvilket stemmer overens med
årsregnskabet nedenfor.
Den nærmeste konkurrents bud lå på 75 kr. pr. tur. inden for kommunegrænsen. Yderligere priser på
konkurrenternes tilbud kendes ikke.
Figur 5.2.b72
Som det ses af det omkostningsbaserede regnskab, har aktiviteten ikke indbragt den beregnede
indtægt, hvilket på baggrund af beregningsmåden udelukkende kan skyldes en reducering i antallet af
ture. Således fremgår det af ledelsesberetningen, at det faktiske antal fakturerbare kørsler fra
kontraktperiodens start var reduceret med ca. 17.000 stk pr. år fra 2011. Derved reduceredes Roskilde
Brandvæsens omsætning på aktiviteten med 17.000*74,11= 1.225.870 i 2011 på det udgiftsbaserede
regnskab.73
I forlængelse hermed fremgår følgende to udtalelser af ledelsesberetningen74:
72
Årsregnskabets grundtal stammer fra KPMG’s omkostningsbaserede årsopgørelse. Tal fremhævet med fed
gennemgås særligt i det følgende. 73
Ledelsesberetning for kørselsordningen ældre s. 4. Der uddybes i øvrigt ikke i rapporten, hvordan ca. 17.000 ture
årligt fører til et fald i nettoomsætning på 576.000 i det omkostningsbaserede regnskab, hvilket med den pris kommunen selv ligger til grund derved vil være gennemsnitligt 7.772 ture. Kommunens og revisionens oplyste antal reducerede ture lægges til grund for dette afsnit.. 74
Citaterne er indsat direkte fra ledelsesberetningerne for at tilsikre højst mulig loyalitet overfor ordlyden af
udtalelserne.
Side 25 af 49
Dette tolkes på den måde, at der pga. mindre forbrug af kapitalapparatet i forbindelse med de færre
ture var forudsat, at der ville kunne nedbringes væsentlige omkostninger til administration i
opgaveløsningen.
Ovenstående taget i betragtning, vil driftsomkostninger75 kunne nedskæres, hvorimod
produktionsomkostningerne (primært løn og personaleomkostninger) ikke kunne nedskæres, på trods af
færre ture.
Samlet set giver dette, at det realiserede omkostningsniveau for ældrekørslen alt andet lige
gennemsnitligt burde være det samme eller mindre end beregnet i kontrolbuddet, og at det realiserede
indtægtsniveau, der jo svarer til det antal ture, der faktureres for, ligeledes er lavere.
Imidlertid viser resultatopgørelsen for 2013 et omkostningsniveau, der ligger højere for både
administrations- og produktionsomkostninger.
Produktionsomkostningerne er således 38 % højere i 2013 end udgangspunktet i kontrolbuddet. Dette
tilskrives følgende faktor:
Derved har der samlet i kontraktperioden været overarbejdsbetaling m.v. på 1,181 mio kr. mere end
indregnet i kontrolbuddets kalkulation, som det fremgår af variansen i årsregnskabet, figur 5.2.b.
Kontrolbudsbekendtgørelsen omhandler som nævnt ikke bestemmelser for hvorvidt en opgaveløsning,
der efter udbuddets annullation ikke løses efter tilbuddets indhold, er ulovlig. Dette henhører under den
75
Driftsomkostninger består af omkostninger til leasing, drift og forsikring af busserne til brug for kørslen.
Side 26 af 49
generelle forvaltningsmæssig revision, jf. kommunestyrelseslovens § 42, stk. 2 og jf. vejledningenen til
kontrolbudsbekendtgørelsens pkt. 6.3. Derfor er det ikke selve differencen mellem realiserede
indtægter/omkostninger, men om kontrolbuddets beregninger af omkostningsniveauet ligger inden for
kontrobudsbekendtgørelsens definerede grænser af skønnet af de samlede gennemsnitlige langsigtede
omkostninger, altså om grundlaget for beregningen har taget de rigtige forudsætninger til brug for
beregningen76 .
5.2.1. Ad administrationsomkostninger
Indregning af omkostninger til administration fremgår af bekendtgørelsens § 3, stk. 1., nr. 2 og
vejledningens pkt. 3. 3.2 samt i eksempler på udregning i bilag 2 til vejledningen samt flere steder i
Budget- og regnskabssystem for kommuner f.eks. 9.3.9.
Revisionsrapporten fastslår på baggrund af deres gennemgang af Roskilde Brandvæsens regnskaber, at
der i kontrolbuddet ikke er indregnet omkostninger til den centrale administration på rådhuset, hvilket
udgør 2,17 kr. pr. tur77. Derved udgør ikke-budgetterede omkostninger til dette i alt i 2013 149.684 kr.
5.2.2. Ad overarbejde
Indregning af omkostninger til forventet overarbejdsbetaling fremgår af bekendtgørelsens § 3, stk. 1.,
nr. 1 og vejledningens pkt 3.1.
Det fremgår af ledelsesberetningen, at det til grund for beregningen af kontroltilbuddet var forudsat
- at ved et evt. tab af ambulancetjenesten i Roskilde Brandvæsen ville varetagelsen af en yderligere
opgave i Transportafdelingen føre til en fortsat kapacitetsudnyttelse af det tilbageværende mandskab
fra Ambulancetjenesten.78
Denne forudsætning lever ikke op til virkeligheden, da relationen til Ambulancetjenesten
modsætningsvis har tilført opgaveløsningen med transport af ældre langt større omkostninger end
beregnet og forudsat. I figur 5.2.C nedenfor illustreres, hvordan den gennemsnitlige omkostning for året
ville være, hvis den reelle omkostning til overarbejdsbetaling var indregnet for året, men at alle andre
indtægts- og omkostningsposter var som forudsat i kontrolbuddet.
I nedenstående figur er der ved foregående og efterfølgende år lagt kontrolbuddets årlige
gennemsnitlige omkostning til grund, da det forudsættes, at virksomheden ved et uændret
indtægtsgrundlag i forvejen allerede havde indregnet den optimale sammensætning af input til grundlag
for den langsigtede gennemsnitlige omkostning, jf. de økonomiske principper i foregående afsnit79.
76
Se her også KLFU afgørelse Falck Danmark mod Norddjurs Kommune s. 36 77
Notat vedr. gennemgang af regnskaber s. 5 78
Kørselsordningen med ældre s. 4 79
Dette står i modsætning til ledelsberetningens udtalelser (s. 7 regnskab for kørselsordningen) om, at besparelser
og nyforhandling af kontrakt vi kunne føre til en gennemsnitlig lavere pris for de to resterende år, hvilket vil få den samlede gennemsnitlige langsigtede omkostning på rette niveau. Da en tidsmæssigt senere korrigering for en
Side 27 af 49
Figur 5.2.c
Figur 5.2.c viser, at havde omkostningen til overarbejdsbetalingen til fulde været forudset og havde alle
andre forudsætninger været som forudsat i kontrolbuddet, så havde timeprisen pr. tur for kommunen
oversteget den private aktørs bud med 0,44kr.
omkostning betinges af, at den omkostning var taget i betragtning som udgangspunkt, lægges kontrolbuddets priser til grund og ikke udtalelsen. En
Side 28 af 49
5.2.3. Ad færre ture
Beregning og indregning af omkostninger til de samlede gennemsnitlige indtægter og omkostninger
fremgår af bekendtgørelsens § 2, stk. 1., nr. 1 og vejledningens pkt 3.
Af udbudsmaterialet fremgår, at følgende informationer er lagt til grund for beregning af omkostninger
forbundet med antallet af ture:
1) Antallet af ture er ca.-antal.80 Det er altså givet, at der er en form for afvigelse på antallet af ture pr.
år. Afvigelsen er ikke nærmere beskrevet noget sted i udbudsmaterialet.
2) Udbyderen kan løbende foretage ændringer i antallet af borgere, der bliver visiteret til ordningen, og
dermed antallet af ture81.
I det følgende antages ikke, at nogen udbyder som forudsætning burde indregne en så drastisk varians
som reelt har været tilfældet her82. I stedet beregnes det antal af ture, der ville have lagt til grund for, at
kommunen opnåede samme pris som den nærmeste konkurrent. Omkostningsniveauet følger i alle
andre henseender kontrolbuddet. Årsagen til at der ikke indregnes et tilsvarende fald (eller stigning) i
omkostninger på baggrund af reduktion i ture er, at det som beskrevet tidligere dels af brandvæsenet er
forudsat, at der ikke er væsentlig mulighed for at ændre i omkostninger i takt med en reduktion af ture,
dels at omkostningerne til den centrale administration ikke er beregnet.
80
Pkt. 1.2 “Udbuddets omfang” i “EU-udbud af kørsel til og fra daghjem i træning i Roskilde kommune” 81
Pkt. 2.12 “Udbyders forbehold” i “EU-udbud af kørsel til og fra daghjem i træning i Roskilde kommune” 82
Der kan om muligt ligge nogle udbudsretlige diskussioner i henhold til en så væsentlig ændring i opgavens
omsætning og omfang, dette forfølges dog ikke nærmere.
Side 29 af 49
Figur 5.2.d: Antal ture opgaven varierer med i 2013 er dermed 3.341 - som det mindste 82.659 ture.
Beregnes et statistisk konfidensinterval for opgaven, havde indregningen af omkostninger til opgaven -
hvis antallet af ture havde en standardafvigelse på 1.705 stk. - eller blot 1,98% pr. år. - med 95 %
sikkerhed resulteret i samme pris som nærmeste konkurrent. 83
83
Almindelige statistiske forudsætninger om normalfordeling m.v. er antaget opfyldt.
Side 30 af 49
5.3.1. Sammenfattende vurdering af kontrolbuddets lovlighed
Af sammenligningen mellem omkostningsbaserede regnskaber i hhv. kontrolbuddet og 2013-14-
regnskabet samt brandvæsenets udtalelser i ovenstående afsnit fremgår det:
1) at Roskilde Brandvæsens forudsætning om, at et evt. tab af ambulancetjenesten ikke ville påvirke
transporttjenesten negativt, er fejlvurderet. Kontrolbuddet har derved ikke i tilstrækkelig grad indregnet
de samlede direkte omkostninger vedrørende overarbejde pga. tab af ambulancetjeneste. Det kan dog
ikke fastslås, hvorvidt og i hvor høj grad brandvæsenet i tilbudssituationen yderligere ville have kunne
forudse og dermed indregne de afledte konsekvenser af Region Sjællands udbudsbetingelser om f.eks.
virksomhedsoverdragelse i forbindelse med udbuddet af ambulancetjenesten i 2013. Dette kan derfor
ikke konkluderes at være i strid med kontrolbudsbekendtgørelsens bestemmelser.
2) at Roskilde Brandvæsen i kontrolbuddet ikke i tilstrækkelig grad har indregnet omkostningerne
forbundet med de langsigtede gennemsnitlige indtægter.
Det kan konstateres, at Roskilde Brandvæsen i sit tilbud ikke har taget nogen form for forbehold for, at
indtægtsgrundlaget kunne falde, uden at de samlede omkostninger ville falde tilsvarende. Selv med en
reduktion i forventet antal ture på 19,8 % har det været indset, at det ikke ville kunne lade sig gøre at
nedbringe produktions- og driftsomkostninger i væsentlig grad. På den baggrund lægges det til grund, at
en reduktion i turene på < 17.000 stk. på intet tidspunkt vil føre til lavere førnævnte omkostninger,
hvilket brandvæsenet i tilbudssituationen har viden om og derfor i en hvis udstrækning bør lægge til
grund for deres samlede langsigtede gennemsnitlige omkostninger, jf. kontrolbudsbekendtgørelsen §§ 2
og 3.
Derved har Roskilde Brandvæsen handlet i strid med kontrolbudsbekendtgørelsens §§ 2 og 3 ved ikke at
have beregnet eller indregnet omkostninger til afvigelser i mængder af ture i kontrolbuddet.
3) at Roskilde Brandvæsen har handlet i strid med kontrolbudsbekendtgørelsens §§ 2 og 3 ved ikke at
have beregnet og indregnet omkostningerne til kommunens centrale administration på 2,17 kr i
kontrolbuddet.
Overtrædelse af kontrolbudsbekendtgørelsens bestemmelser kan påklages til Klagenævnet for Udbud
(herefter KLfU) jf. kontrolbudsbekendtgørelsens § 5 og lov om håndhævelse af udbudsreglerne m.v.84.
KLfU vurderer sagligheden af annullationen af udbuddet samt udmåler erstatning for de tab, som måtte
være lidt som følge af den manglende overholdelse af disse krav.
I forbindelse med sammenligningen mellem kontrolbud og eksterne bud konstaterer revisionen, at
følgeomkostninger der ifølge Vejl. 2008.32 samt Budget- og regnskabssystem for kommuner 9.3.6 - s. 1
kan tillægges tilfælde, hvor der vil opstå nye omkostninger for kommunen, hvis den ikke længere
udfører opgaven selv, men i stedet får opgaven udført af en ekstern leverandør, ligeledes ikke er
beregnet. Disse meromkostninger til tilsyn og kontrol af leverandøren er derfor ikke tillagt de eksterne
84
Lov nr. 492 af 12. maj 2010
Side 31 af 49
tilbud. Tillægspris pr. tur for følgeomkostningerne ville maksimalt have udgjort 2,99 kr.85. Da
overtrædelserne af kontrolbudbekendtgørelsen i det ovenstående kun i et enkelt tilfælde med
tilstrækkelig sikkerhed kan fastlås at udgøre et specifikt beløb, kan det ikke konkluderes, hvorvidt
kommunen, havde indregnet de pligtige omkostninger i sit kontrolbud, havde oversteget tur-prisen i
forhold til det eksterne bud.
I forlængelse heraf er det fastlagt via domspraksis, at kontrolbud ikke i sig selv er et tilbud i udbudsretlig
forstand. Kommunen skal ikke ved at afgive et kontrolbud ligestilles med tilbudsgiverne ved vurderingen
af, om ligebehandlingsprincippet er overholdt, idet kontrolbuddet alene må antages at have til formål at
give kommunen et instrument til vurdering af, om de afgivne tilbud var for høje.86 I sin dom i UFR
2011.3129 H understreger Højesteret endvidere, at en ordregiver som udgangspunkt er berettiget til at
annullere et udbud, forudsat at beslutningen herom ikke forfølger et usagligt formål. Højesteret
fremhævede, at kommunen uanset valget af begrundelse havde annulleret udbuddet med henblik på at
udføre opgaven selv, og dette kunne efter Højesterets opfattelse ikke anses for et usagligt formål.
Højesteret understregede i denne forbindelse, at selv hvis kommunens beslutning udelukkende havde
været baseret på en uunderbygget formodning om, at tilbudsgiverne ikke ville kunne levere det ønskede
kvalitetsniveau, ville dette ikke ændre på, at selve formålet med beslutningen kunne karakteriseres som
sagligt.
Efter udbudsdirektivets87 artikel 2 skal de ordregivende myndigheder overholde principperne om
ligebehandling og ikke-forskelsbehandling af økonomiske aktører og handle på en gennemsigtig måde.
Den ordregivende myndighed skal desuden efter udbudsdirektivets artikel 41 underrette tilbudsgiverne
om, hvilken afgørelse der er truffet, herunder begrundelsen for ikke at tildele en kontrakt, som har
været udbudt. Det EU-retlige ligebehandlingsprincip indebærer, at det, der
er lige, skal behandles lige.88 Der er ikke efter sagsakterne grundlag for at antage, at byrådets beslutning
om at annullere udbuddet havde til formål at fravælge netop en enkelt aktør.
Annulleringen af udbuddet havde således virkning for alle tilbudsgiverne, idet ingen af tilbudsgiverne
blev tildelt opgaven, hverken på dette tidspunkt eller senere. Alle tilbudsgiverne er derved blevet
behandlet lige, og der foreligger intet tab. Derfor er hjemtagningen af udbuddene foretaget på sagligt
grundlag og dermed er selve Roskilde Brandvæsens varetagelser af opgaverne lovligt tildelt Roskilde
Brandvæsen på trods af en overtrædelse af kontrolbudsbekendtgørelsens bestemmelser.
Som anført tidligere i afsnit 5.1, fremgår det ikke af kontrolbudsbekendtgørelsen, om eller hvordan der
skal følges op på, at et kontrolbud lever op til de konditioner og priser som blev fremsat i kontrolbuddet.
Af vejledningen til kontrolbuddet angives som forudsætning for at det kan konstateres om en opgave
bliver gennemført til de tilbudte priser, at kommunen bør foretage en særskilt registrering af indtægter
og omkostninger for aktiviteten. På baggrund af kommunestyrelseslovens § 42, stk. 2 skal der ske en
85
Af” Notat vedr. gennemgang af regnskaber” s. 3 fremgår det, at “... den manglende indregning ikke ville have
givet andet resultat ved sammenligning…”. Derved må forskellen maksimalt have udgjort differencen mellem kontrolbuddet og det eksterne. 86
Se både KLfU: J.nr.: 2011-0024983 s. 5 samt UFR 2011.3129 s.12 87
Direktiv NR. 2004/18/EF 88
UfR 2011.3129 s.12
Side 32 af 49
vurdering af økonomisk hensigtsmæssighed af kommunernes opgave, hvori det kontrolleres om
opgaven er gennemført i overensstemmelse med forudsætningerne.89 Revisionsrapporten udarbejdet
for kommunen lægges til grund at være en foranstaltning af en sådan kontrol.
Det fremføres i brandvæsenets ledelsesberetninger samt revisionsrapporten, at der samlet i
brandvæsenet efter et udgiftsbaseret regnskab, som brandvæsenet i sin daglige økonomistyring styrer
efter, er et overskud på 735.000 kr. i 2013. Derved overstiger den samlede kommunale bevilling og
indtægter fra anden indtægtsgivende virksomhed de udgifter brandvæsenet har, på trods af et samlet
underskud på 2.284.000 kr. i de af revisionen 3 prøvede konkurrenceudsatte aktiviter i 2013 i en ATC-
analyse90. Det oparbejdede underskud bliver foreløbigt finansieret af Roskilde Kommune91.
Uagtet at overtrædelserne af bestemmelserne i kontrolbudsbekendtgørelsen ikke direkte kan
konkluderes at have haft væsentlig effekt på selve udfaldet af opgavetildelingen og dermed ikke en
initial konkurrenceforvridning, må det ud fra et langsigtet konkurrencemæssigt hensyn prøves, om der
sker en forskelsbehandling af aktørerne på markedet, hvis hjemtagede opgaver varetages med løbende
underskud, som kommunen finansierer.
I indledende afsnit 2.1 i denne afhandling konkluderes det, at erhvervsaktiviteten hører under reglerne
for statsstøtte bl.a. fordi aktiviteten pga. konkurrenceudsættelsen og opgavens art er underlagt
almindelige konkurrenceretlige principper og konkurrencelovens bestemmelser. I det følgende vurderes
det derfor, om der foreligger statsstøtte, og om denne i så fald er lovlig. .
89
Vejl. 2008.32 pkt. 6.3 90
”Notat vedr. gennemgang af regnskaber” s. 6 91
”Notat vedr. gennemgang af regnskaber” s. 6
Side 33 af 49
6. Kommunens adgang til at støtte egen erhvervsvirksomhed I nærværende case nævner kommunen som beskrevet tidligere, at de midlertidigt finansierer de
underskud deres konkurrenceudsatte aktiviteter oparbejder. Resultaterne af forrige afsnit fordrer derfor
nærmere analyse af de konkurrencemæssige aspekter gennemførelsen af kontrolbuddet giver anledning
til.
I det følgende lægges til grund for vurderingen, at der som nævnt i afgrænsningen afsnit 1.4 ikke
foreligger predatory intent.92 Problemstillingen består i dette afsnit derfor i, at afklare om kommunen
gennemfører den hjemtagne konkurrenceudsatte opgave således, at de politiske opsatte konditioner for
opgaven er overholdt, samtidigt med at opgaverne omkostningsdækkes på en sådan måde at de
overholder gældende konkurrenceret ud over kontrolbudsbekendtgørelsen.
Konditionerne for opgaveudførslen er her eksplicit beskrevet i udbudsmaterialet, hvilket muliggør
sammenligningen af opgavens rammer med de beregnede priser fra afhandlingens afsnit 4, samt de af
revisionen udarbejdede regnskabstal.
6.1 Den økonomiske teori bag konkurrenceregulering
Grundlaget for den danske og den europæiske konkurrencelovgivning er markedsøkonomien. I den rene
form medfører markedsøkonomien, at staterne ikke blander sig på markedet, men overlader
virksomhedernes adfærd og skæbne til markedskræfterne93 Der findes dog ikke i EU en idealistisk
forestilling om at et totalt liberaliseret marked ville fungere mest hensigtsmæssigt, og de vestlige
samfund har derfor indrettet sig med blandingsøkonomier, hvor der er høj grad af liberalisering, men
samtidig også nødvendige reguleringer for at rette på markedsineffektivitet og sikre samfundsmæssige
forhold.94
Markedet bliver ineffektivt så snart der foreligger markedskraft. I nærværende case har vi et
brandvæsen der har monopolvirksomhed på selve brandvæsenets ydelse. Roskilde Brandvæsen
producerer i dette tilfælde brandvæsen til et monopolmarked, og producerer samtidigt tjenesteydelser
til et konkurrencemarked.
Mikroøkonomisk teori tilsiger, at en virksomhed med markedskraft eller monopol vil vælge den
outputmængde, hvor marginalomsætning (MR) = marginalomkostning (MC), hvor det ønskeligt vil være
Pris (P) = MC. Derved sælger virksomheden mindre output for samme pris. Det lavere output vil betyde
en lavere marginalomkostning for produktionen af brandvæsenets opgaver. Samtidig vil den frigjorte
produktion pga. det lavere output, blive allokeret til produktionen af konkurrenceydelser, hvor disses
marginalomkostning vil stige.
Resultatet af dette er risiko for, at omkostninger, der ligger til grund for brandvæsenets tilbud på
konkurrenceydelser, holdes ned af samme beløb, der fra den sikrede aktivitet bidrages med. Bidraget fra
monopolvirksomhed, eller ekstra støtte fra kommunen i det hele taget, er ikke en ydelse de private
aktører har adgang til som udgangspunkt. Derfor er der risiko for, at konkurrencen bliver fordrejet, blot
92
Uddybningen af begrebet fremgår af Post Danmark mod Konkurrencerådet - Højesterets dom af d. 15/2/2013
(herefter kaldet Post-Danmark-dommen) s. 6. 93
Mortensen og Steinicke, Dansk Markedsret s. 26 94
Mortensen og Steinicke: s. 26
Side 34 af 49
ved setup’et af samdrift mellem monopol- og konkurrencevirksomhed. Det må på denne baggrund
undersøges, hvorvidt en støtte der ydes i denne forbindelse er i overensstemmelse med gældende ret.
6.1. EU's regler om statsstøtte
De centrale konkurrencebestemmelser findes i TEUF art. 101-102 og 107. Art. 101 indeholder et forbud
mod konkurrencebegrænsende aftaler mellem virksomheder, mens art. 102 forbyder virksomheders
misbrug af en dominerende stilling. For at forhindre urimelige konkurrencefordele findes der i art. 107
et forbud mod visse former for statsstøtte til bestemte virksomheder eller erhvervsgrene.
Konkurrencepolitikken administreres af kommissionen.95
Begrebet konkurrenceforvridende støtte er inspireret af TEUF art. 107, hvorefter en af betingelserne for,
at der foreligger ulovlig statsstøtte er, at støtten “fordrejer eller truer med at fordreje
konkurrencevilkårene”96 Ordet "støtte" skal forstås bredt. Støtte omfatter ikke kun de traditionelle
tilfælde, hvor en aktivitet eller en virksomhed får tilskud, skatteundtagelser, garantier, afgiftslettelser
eller lån på særligt favorable vilkår. Støtte omfatter også mere indirekte fordele – f.eks. hvis det
offentlige udlejer eller sælger aktiver til priser, der ligger væsentligt under markedsprisen. Reguleringen
af konkurrenceforhold anvendes også i høj grad ved licitationregulering, herunder EUs udbudsdirektiver.
Lovgivningen er lavet på grundlag af og for at sikre at konkurrencen og markedets kræfter ikke sættes
ud af spil, til skade for virksomhederne på det private marked.97
Endvidere omfatter støtte krydssubsidiering. Det vil sige, når en kommunal aktivitet ikke fuldt ud
belastes med de omkostninger, der er forbundet med at drive aktiviteten f.eks. fordi 1) Hele eller dele af
lønomkostninger, lokaleomkostninger m.v. afholdes via midler fra en anden, støttet aktivitet eller 2)
afholdes via det offentliges generelle budget, altså hidrører fra en offentlig myndigheds generelle
indtægtsgrundlag, dvs. være skatte- eller afgiftsfinansieret.98
6.1.1. Krydssubsidiering af offentlige midler
Krydssubsidiering opstår, når en offentlig virksomhed internt overfører ressourcer fra et marked, hvor
den har eksklusive rettigheder til et konkurrencemarked fordi virksomheden ikke er udsat for
konkurrence på monopolmarkedet, kan den lade produkterne på dette marked bære en
uforholdsmæssig stor andel af de fælles omkostninger. Det betyder, at produkterne på
konkurrencemarkedet belastes uforholdsmæssigt lidt af virksomhedens fælles omkostninger. Herved
kan produkterne på konkurrencemarkedet sælges til lavere priser, end konkurrenterne har mulighed for,
hvis de skal have omkostningerne dækket. En virksomheds krydssubsidiering af offentlige midler fra et
monopolmarked til et konkurrenceudsat marked vil være som udgangspunkt være
konkurrenceforvridende. Hvorvidt en krydssubsidiering er konkurrenceforvridende afgøres ved hjælp af
95
Engsig og Nielsen s. 41 96
Levinsen: Note 106 97
Mortensen og Steinicke, Dansk Markedsret s. 21 98
Vejledning om konkurrenceforvridende støtte s. 2
Side 35 af 49
det markedsøkonomiske investorprincip, som anvendes af Europa-Kommissionen i dens praksis efter
art. 107. F.eks. kan det være nødvendigt at krydssubsidiere mellem aktiviteter, når en produktion startes
op, hvilket ikke vil blive betragtet som konkurrenceforvridende, idet en privat investor ville have gjort
det samme.99
Da krydssubsidieringer er overførsler af ressourcer inden for samme virksomhedsenhed, er de
vanskelige at identificere. Når flere produkter inden for samme virksomhed har fælles omkostninger,
kan det være vanskeligt at afgrænse, hvilke omkostninger der skal tillægges de enkelte produkter.
Krydssubsidieringsbegrebet fordrer således mere præcise omkostningsdefinitioner for at kunne
anvendes til at afgrænse, hvornår der foreligger støtte til erhvervsaktivitet.100
6.1.2. Det markedsøkonomiske investorprincip101
Ved hjælp af det markedsøkonomiske investorprincip kan det vurderes, om en krydssubsidiering udgør
en fordel for en virksomhed, som den ikke ville have opnået under normale markedsvilkår, og dermed
om der foreligger en konkurrenceforvridning over for konkurrerende virksomheder.
Af EU-domstolens praksis kan der om det markedsøkonomiske investorprincip i forhold til kommunale
kontrolbud udledes
- at det på baggrund af et konkret skøn af den enkelte sag fastslås, om det offentlige indskud i den
støttemodtagende virksomheds kapital har et økonomisk formål, som en privat investor også kunne
have forfulgt.
- at det på baggrund af konkret skøn må vurderes om kommunen med sin støtte har foretaget en form
for indgreb i sin egenskab af offentlig myndighed, eller om støtten er foretaget i kommunens egenskab
af erhvervsdrivende.
- at vurderingen af ovenstående skal ske under hensyntagen til de oplysninger der var tilgængelige, og
den forventede udvikling på tidspunktet for støtte.
6.2. Dansk konkurrenceregulering
Konkurrencebegrænsningsretten reguleres i Danmark primært i konkurrenceloven, og derudover findes
der en række regler, der regulerer visse konkurrencerelaterede spørgsmål, som ikke er omfattet i
konkurrenceloven. Eksempelvis kan nævnes, at kommunalfuldmagten - som tidligere er inddraget -
regulerer visse kommunale konkurrencespørgsmål. Dette til trods for kommunalfuldmagten har
udgangspunkt i kommunalretlige områder og ikke i konkurrenceretlige.102
Konkurrenceloven skal ved at sikre fri konkurrence, fremme effektiv ressourceanvendelse til samfundets
bedste. Det følger heraf, at offentlig støtte - idet omfang den måtte være konkurrenceforvridende - må
være i strid med konkurrencelovens formål.
99
Rapport om konkurrenceforvridende støtte 1999 afsn. 1.3 100
Rapport fra kommisoriet 2000 101
Det følgende i hovedtræk fra Statsstøttehåndbogen 2010: s.17 102
Mortensen og Steinicke, Dansk markedsret s. 21
Side 36 af 49
Konkurrenceforvridende støtte ikke er lovligt jf. konkurrenceloven §11a. For kommunalbestyrelser
gælder endvidere, at en konkurrencebegrænsning, som er fastsat af en kommunalbestyrelse, kun
betragtes som en direkte eller nødvendig følge af offentlig regulering, når konkurrencebegrænsningen
er nødvendig, for at kommunalbestyrelsen kan opfylde de opgaver, den er pålagt i henhold til lovgivning 103, hvilket tidligere er konkluderet ikke er tilfældet her.104
6.2.1 Omkostningskalkulationer i konkurrencemæssig sammenhæng
Af kontrolbudsbekendtgørelsens vejledning 2008-06-24 nr. 32 som opgaveudførslen i det tidligere afsnit
er analyseret for, fremgår i pkt. 1: “Det er afgørende, at opgaverne løses bedst og billigst, ikke om
leverandøren er offentlig eller privat. Der skal derfor være en fair konkurrence mellem det offentlige og
de private leverandører.” og “...at det er vigtigt, at der kommer mere konkurrence i den offentlige sektor,
og at der bliver reel og gennemsigtig konkurrence mellem offentlige og private leverandører.” Det er i
afhandlingens afsnit 5.1.1 beskrevet, hvorledes reglerne for omkostningskalkulationer ligeledes
beskrives i opgaveudførselsloven. I dennes vejledning105 indeholdes også en henvisning til EU’s
statsstøtteregler. Kommuner skal ifølge vejl. 1995 107, såfremt de driver erhvervsvirksomhed - og
ligesom alle andre erhvervsvirksomheder - iagttage konkurrencereglerne i TEUF, herunder reglerne om
statsstøtte i art 107. Alle foranstaltninger, hvorved offentlige myndigheder begunstiger visse
virksomheder i forhold til andre, omfattes af begrebet. I vejl 1995 107 er nævnt følgende eksempler på
dispositioner, der kan være omfattet af art. 107, stk. 1:
1) En kommune tilfører kapital til en kommunal virksomhed under omstændigheder, der ikke kunne
accepteres af en privat investor, som handler under normale markedsøkonomiske vilkår.
2) En kommune udfører en opgave til en pris, der ikke dækker alle omkostninger, ved udførelsen af den
pågældende opgave.
3) En kommune medtager ikke beregnede omkostningselementer i omkostningskalkulationen, hvor
dette er nødvendigt for at sikre, at der ikke sker kommunal konkurrenceforvridning over for private106.
De danske regler om omkostningskalkulation er således en implementering af EU’s markedsøkonomiske
investorprincip i den danske konkurrenceretlige regulering.
6.3. Roskilde kommunes underskudsgivende aktiviteter
Vurderingen af om der foreligger ulovlig statsstøtte jf. § 11 a m.v. indebærer altså, at der må skønnes de
reelle økonomiske virkninger af den støtteforanstaltning der er foretaget i forbindelse med
underskuddet i 2013, dette jf. det markedsøkonomiske investorprincip. Det er derfor ikke nok at antage
ud fra formen af støtten, eller at kontrolbudsbekendtgørelsen er brudt, at der er tale om en
konkurrenceforvridende foranstaltning. Kan det konstateres, at brandvæsenet kan foretage en rentabel
drift på lang sigt, vil det derfor ikke være en konkurrenceforvridende støtte, at underskuddet i 2013 er
finansieret af Roskilde kommune, da en privat investor havde gjort det samme.
103
Mortensen og Steinicke, Danske markedsret s. 35 104
Se afhandlingens afsnit 4.1 105
Vejl 1995 107 106
Note til opgaveudførelsesloven
Side 37 af 49
Af den tidligere nævnte Højesteretsdom benævnt “Post-Danmark-dommen”, indgår den seneste danske
domstolsfortolkning af både de nationale og EU-retlige principper, der ligger bag sammenligningen af
omkostningsniveauer i en virksomhed, der både udfører en lovbestemt kommunal pligt og tillige er en
erhvervsvirksomhed, der udbyder tjenesteydelser på et konkurrencemarked. Principperne der ligger til
grund for vurderingen i Højesterets afgørelse, vil ligeledes blive brugt i denne sammenhæng til endeligt
at fastlægge, om kommunen faciliterer konkurrenceforvridning i forhold til gældende ret.
6.3.1. Mulighed for rentabel drift
Som illustreret i Figur 5.2.b i afsnit 5.2, har Roskilde Brandvæsen haft et underskud på deres
konkurrenceudsatte aktivitet i 2013. I samme afsnit bliver der redegjort for det sande
omkostningsniveau pga. indtægtsgrundlaget i perioden 2011-2014. Foretages en kalkule af, hvad
omkostnings ctr. indtægtsniveauet for årene har været og vil blive ifølge ledelsesberetningen107, fås
følgende nedenstående udregning (figur 6.3.1.a):
Figur 6.3.1.a. Beregningerne er baseret på følgende antagelser:
1) Brandvæsenet har ikke haft yderligere omkostninger i 2011-13 end de omkostninger der var forbundet
med et mindre indtægtsgrundlag.
107
Af regnskab for kørselsordning, genoptræning og daghjem for 2013: s. 7 fremgår det, at der samlet forventes at
kunne spares for ca. 2 mio. De præcis tal angivet i ledelsesberetningen ligger til grund for kalkulationen.
Side 38 af 49
2) Samtlige besparelser bebuddet i ledelsesberetningens s. 7, er medregnet som realistiske108
3) De i afsnit 5.2.1 konkluderede fejlkalkulationer, der påvirker den gennemsnitlige omkostning for alle
årene er ikke medregnet.
Udregningerne viser, at sammenholdningen mellem indtægter og omkostninger på opgaveløsningen,
resulterer i en afvigelse på 1,63 kr. pr. tur, hvilket samlet giver et underskud på opgaveløsningen på ca.
450.000 kr. set over hele kontraktperioden. Dette beregnede underskud må siges at være behæftet med
en del usikkerhed. Det er dog foretaget således, at enhver forudsætning, hvor der kan forekomme tvivl,
er denne tvivl faldet positivt ud til kommunens side. Det kan derfor konkluderes, at selv med de mest
fordelagtige tal for brandvæsenets opgaveløsning indikerer beregningerne, at det ikke kan lykkes at
varetage den pågældende aktivitet med tilstrækkelig omkostningsdækning. På denne baggrund er der
med viden om, at det oparbejdede underskud ikke kan indtjenes igen grundlag for at antage, at Roskilde
Brandvæsens kørselsopgave potentielt krydssubsidieres, med et velfærdstab til følge.
6.3.2. Krydssubsidieringens effekt
Som introduceret til i afsnit 6.1.2. skal krydssubsidieringen vurderes med hensyn til det
markedsøkonomiske investorprincip for at kunne afgøres hvorvidt der reelt forekommer en
konkurrenceforvridning.
Det må forudsætningsvis lægges til grund for vurderingen, at havde en privat leverandør varetaget
opgaven, og havde denne fået 1,63 kr. mere pr. tur i gennemsnit, ville dette have en effekt på både den
private virksomheds omsætning og dermed også tilbudspris, havde denne støtte været kendt på
forhånd.
Det præciseres ikke i materialet, hvorledes subsidieringen teknisk foregår, andet end at kommunen
finansierer underskuddet. Gennem kommunens budget kan underskuddet som udgangspunkt dækkes
direkte via en ekstrabevilling der hidrører fra det kommunale budget. Alternativt er 2013-bevillingen til
brandvæsenet sammenlagt med indtægterne fra andre indtægtsgivende aktiviteter i stand til at
generere en så tilstrækkelig mængde overskud, at dette i sig selv omkostningsdækker de
underskudsgivende aktiviteter. Dette virker umiddelbart mest nærliggende, da brandvæsenets ledelse i
flere omgange nævner, at økonomistyringen foregår på udgiftsbaseret grundlag. Da disse oplysninger
ikke er givet, kan det dog ikke fastlægges med sikkerhed. Havde en privat virksomhed varetaget
opgaven, ville den i tilfælde af at opgaven kørte med et underskud, kunne risikosprede via dens
opgaveportefølje. Dette taler for, at støtten er givet på et lige grundlag som havde det været en privat
erhvervsvirksomhed. Der kan dog ikke umiddelbart skelnes imellem de omkostninger brandvæsenet har
i samdrift mellem de lovpligtige og indtægtsgivende aktiviteter, og hvilke omkostninger der alene fås
ved de indtægtsgivende aktiviteter. Det er tidligere i forbindelse med analysen af kontroltilbuddet
vurderet, at brandvæsenet burde have indregnet en ikke-uvæsentligt større mængde omkostninger til
108
Medtaget for ikke selv at skønne på ubaseret grundlag. Dette strider dog imod teorien om de skønnede
omkostninger til grund for kontroltilbuddet, da mange af besparelserne vurderes til at være fuldstændig uafhængig af de varierende faktorer, der tidligere er behandlet. Således kunne disse besparelser på f.eks. sygdom - havde det været muligt - ligesåvel være foretaget i 2011, som de kan i 2014.
Side 39 af 49
deres kontrolbud. Således var oplysninger om, at der sandsynligvis ville ske en manglende
omkostningsdækning, allerede var tilgængeligt kort efter kontrolbuddets afgivelse .
Den støtte Roskilde Brandvæsen får til udøvelsen af sygetransport af ældre, er med ovenstående
argumenter ikke at siddestille med en normal markedsinvestor, da den virksomhed kommunen så at
sige investerer i, opnår særlige fordele til sin opgavevaretagelse i forhold til sine konkurrenter.
Dette forhold kan påklages til konkurrencerådet, der kan udstede påbud om, at støtte, der er ydet ved
hjælp af offentlige midler til fordel for bestemte former for erhvervsvirksomhed, skal bringes til ophør
eller skal tilbagebetales, jf. konkurrencelovens § 11 a.
Side 40 af 49
7. Retspolitisk anbefaling
Den offentlige sektor får årligt leveret varer og tjenesteydelser for knap 300 mia. kr. fra private
leverandører. Heraf udgør det kommunale indkøb af varer og tjenesteydelser ca 80 mia. kr. årligt.109 Det
er store kapitalsummer, der opereres med og derfor bør der også være skærpet opmærksomhed på
netop udbudsområdet, og på hvorvidt rammerne for de offentlige udbud er tilstrækkelige effektive til at
regulere området. I markedsretlig sammenhæng arbejdes der med det udgangspunkt, at
konkurrencebegrænsende effekter har negative konsekvenser for den økonomiske velfærd, og med det
for øje bør der være større fokus på udbudsområdet. Ligeledes er der politisk fokus på, at det
kommunale skal konkurrenceudsætte i stigende grad, hvilket øger behovet for mere gennemsigtige
retsgrundlag, for at samfundet som helhed kan opnå de fordele, som bør være den direkte følge af øget
konkurrence om de kommunale opgaver.
I litteraturen diskuteres det bl.a. hvorvidt tilsynsmyndighederne, herunder Indenrigsministeriets, praksis
og retsopfattelse ikke er udtryk for gældende ret.110 Denne udvikles i stedet af lovgivningsmagten,
domstolene og kommunerne selv. Som konsekvens heraf, forholdes der sig kritisk over for de
traditionelle grænser, der gælder for kommunernes økonomiske dispositioner.111 Set i et økonomisk
perspektiv, bør det diskuteres, hvorvidt kommunalfuldmagten stadig er det bedste redskab til at
regulere kommunernes uhjemlede erhvervsudøvelser på, eller om det i praksis er blevet for “gammel”
og uhåndterbare enhed at anvende i dagens Danmark. Samfundet har udviklet sig meget siden
Kommunalfuldmagtens oprindelse, og måske matcher den ikke vores nutidige komplekse
problemstillinger, og den måde kommunerne i dag driver erhvervsvirksomhed på.
Kommunalfuldmagten kan fortolkes meget bredt, og det giver netop kommunerne adgang til at være
kreative i deres erhvervsudøvelse - måske netop så kreative at det er svært selv for
tilsynsmyndighederne at gennemskue, hvad der egentligt er lovligt og ulovligt. Ligeledes er mange
aktiviteter traditionsbundne og derfor får kommunerne fortsat lov til at drive visse former for
erhvervsudøvelse, selvom det i bund og grund ikke er lovligt via kommunalfuldmagten men kun gennem
tradition.
Fra lovgivers side syntes også at være en anden tilgang til området som kommunalfuldmagten
varetager, bl.a. via opgaveudførelsesloven. Denne lov bryder igennem kommunalfuldmagtsreglerne om
kommuners salg af overkapacitet, idet kommunen ikke kunstigt må opretholde en overskudskapacitet
med henblik på salg af varer og tjenesteydelser produceret inden for rammerne af den overskydende
kapacitet.112 Opgaveudførselslovens kap 2, giver imidlertid kommuner adgang til - på visse betingelser -
at udføre kommunale opgaver for andre offentlige myndigheder og at opbygge eller oprette en
kapacitet hertil. Baggrunden er b.la. et ønske om at opnå en rationel udnyttelse af kommuners
109
KFST:, vejledning : bliver din kommune snydt?: s.8 110
Gammelgaard: s.50 111
Garde & Revsbech:s. 9 112
Garde & Revsbech: s.69
Side 41 af 49
ressourcer og giver kommunerne mulighed for at opnå stordriftsfordele og at satse på udvikling af
opgaver, den enkelte kommune har særlige ekspertise inden for.113
Set i lyset af denne modsætningsvise lovgivning er det, måske på tide at Kommunalfuldmagten tages op
til revision, og enten gøres til skreven ret, eller skærpes betydeligt i sin bredde og fortolkning, for netop
at gøre gråzoneområdet mindre og dermed nemmere for tilsynsmyndighederne og ikke mindst
kommunerne selv, at agere inden for på lovlig vis.
Selve statsforvaltningernes kontrol med kommunerne beror på en tilsynsordning, hvor der føres tilsyn
med kommunenes opgaver, men det kunne være hensigtsmæssigt at gå tilbage til en
hensigtsmæssighedskontrol, hvor visse kommunale dispositioner kræver forhåndsgodkendelse (også
kaldet approbation114) af statsforvaltningen, inden opgaverne kan iværksættes. Dette vil kunne dæmme
op for nogle af alle de erhvervsaktiviteter, som ligger i et gråzoneområde og forhindre, at kommunerne
løber løbsk uden at blive kontrolleret.
Som led i at opnå en mere effektiv konkurrence om de kommunale udbudte opgaver, er det en
væsentlig faktor, at der er fokus på optrevling af karteldannelser. De private virksomheder laver med
mellemrum indbyrdes aftaler om hvem der skal vinde et udbud, hvem der skal byde på det og til hvilke
priser. En sådan aftale kan indebære at de underbyder kommunens eget kontrolbud, hvis de mener
kontrolbuddet er uhørt lavt. Dette er virksomhedernes modsvar til lave kommunale kontrolbud, hvilket
ikke er hensigtsmæssigt, hverken for kommunerne eller for virksomhederne selv, da de taber på at
udføre opgaverne. Opmærksomheden på optrevling af karteller og nedbrydning af monopoler står i
skyggen af udbudsjuridiske hensyn i mange kommuners udbud, og de er derfor svære at forhindre, både
når der er tale om karteller på almindeligvis, og når det er karteller som underbyder kommunernes
kontrolbud.115 Kommunerne bør derfor anvende flere ressourcer på dette område, for at opdage og
komme sådanne konkurrenceforvridende aftaler til livs, sådan at det danske vækstpotientiale udnyttes
fuldt ud, gennem offentlig-private samarbejde.116
En væsentlig proces som er bebyrdende for både kommunerne og de private aktører er høje
transaktionsomkostninger forbundet med at indgå og håndhæve aftalerne mellem kommunerne og de
private leverandører. Unødvendige høje omkostninger kan afholde såvel kommunerne fra at sende
opgaver i udbud, som virksomheder i at byde ind på opgaverne. Dette begrænser konkurrencen om de
offentlige opgaver, hvilket medfører at kommunerne ikke udnytter de kommunale ressourcer
optimalt117
Udbudsrådet har i en tidligere analyse fra 2010 om barrierer for konkurrenceudsættelse i den offentlige
sektor påvist118, at transaktionsomkostningerne er en væsentlig barriere for både de offentlige
113
Garde & Revsbech: s. 70 114
Bønsing s. 364 115
KFST: vejledning, Bliver din kommune snydt?: s.8 116
Konkurrenceredegørelse 2013, små og mellemstore virksomheders deltagelse i udbud: s.4 117
KFST: vejledning, Bliver din kommune snydt?:s. 12 118
Udbudsrådet - Analyse af barriere for konkurrenceudsættelse i den offentlige sektor 2010: s.8
Side 42 af 49
ordregivere og de private tilbudsgivere. Transaktionsomkostninger udgør dermed en barriere for
udbredelse af det offentlig-private samarbejde.119
For kommunernes vedkommende har udbudskulturen i Danmark udviklet sig i en usund retning, b.la.
fordi detaljer i udbudsmateriale dobbelt og trippelt-tjekkes af medarbejdere og konsulenter, inden det
bliver sendt ud. Der er så stort et fokus på de juridiske rammer - og på at overholde udbudsreglerne -at
fokus på godt købmandskab bliver sekundært for kommunerne, og det er ikke en hensigtsmæssig
udvikling. Samtidig er transaktionsomkostningerne på tilbudsgivers side også blevet betydeligt tungere
at håndtere. Der skal bruges rigtig mange ressourcer på at udregne de tilbud, som de skal byde ind på
udbuddet med, og reglerne kan være komplicerede at forstår og rette sig efter, hvilket gør, at det for
nogle virksomheders vedkommende bliver for omfattende og omkostningstungt overhovedet at lave
tilbuddet, set i forhold til fortjeneste på selve opgaven.
For de private tilbudsgivere betyder de høje transaktionsomkostninger i første omgang højere
omkostninger for den samlede opgaveløsning, hvilket vil resultere i højere priser for kommunerne.
Dette er en uheldig udvikling, og er med til at svække konkurrencen. Endvidere fraholder det både det
offentlige og de private fra at deltage i konkurrenceudsættelse. Nogle transaktionsomkostninger er
nødvendige i processen, men andre er unødvendige og et resultat af en udbudsproces, som ikke er
optimalt tilrettelagt. Disse unødvendige transaktionsomkostninger gør ressourceanvendelsen ineffektiv
og belaster en allerede presset offentlig økonomi.120
Udbudsrådet kom frem til i deres rapport, at kommunerne i høj grad frygter klagesager og
aktindsigtssager, og blot frygten for disse sager får transaktionsomkostningerne til at stige markant, da
alting tjekkes efter flere gange.121For at komme de høje transaktionsomkostninger til livs, bør
kommunerne tilsætte flere ressourcer til selve behandlingen af udbudsmateriale, da mange af
transaktionsomkostningerne netop opstår ved at udbudsmaterialet stiller for mange unødige krav om
dokumentation til leverandørene.
Udarbejdelsen og gennemførslen af kommunens kontrolbud fordrer retligt ikke en kontinuerlig
udarbejdelse af omkostningsbaserede regnskaber. Endvidere er kommunes kontrolbud udelukkende en
teknik, til at forsøge at undgå at for få producenter byder ind på opgaven.
Havde Roskilde Kommune og Roskilde brandvæsen i nærværende tilfælde været pålagt at udarbejde
løbende omkostningsbaserede regnskaber for deres konkurrenceudsatte aktiviteter, ville
forudsætningerne for at vurdere gennemsigtigheden og den driftsmæssige rentabilitet af kommunens
opgavevaretagelse have været langt større. Det kan ved udelukkende udgiftsbaserede regnskaber som
udgangspunkt endvidere ikke vurderes om krydssubsidiering forekommer, hvilket i konkurrencehensyn
må være afgørende for tilliden til de kommunale opgavevaretagelser.
Det kan derfor anbefales, at kommunerne i højere grad bliver forpligtet til løbende at udarbejde og
offentliggøre et sammenligneligt regnskabsmæssigt grundlag, som kan sammenholdes med hvad en
privat aktør ville have af driftsbudget. Dette for driftsmæssigt at implementere det markedsøkonomiske
investorprincip i kommunens konkurrenceudsatte aktiviteter. Subsidiært kan det anbefales, at der som
119
Udbudsrådet - Analyse af trans.omk. ved udbud, dec.2011: s.5 120
Udbudsrådet - Analyse af trans.omk. ved udbud, dec.2011: s.5 121
Udbudsrådet - Analyse af trans.omk. ved udbud, dec.2011: s.8
Side 43 af 49
minimum stilles krav til at der forekommer en så løbende tilstrækkelig dataindsamling af de
aktivitetsafhængige omkostninger, at et omkostningsbaseret regnskab for hele kontraktperioden kan
udarbejdes hurtigt. Dette med det hensyn, at der uden behov for yderligere omfattende og
ressourcekrævende undersøgelser, nemt kan fremkomme oplysninger om kommunen driver sine
aktiviteter økonomisk forsvarligt i både kommunalretlig og konkurrenceretlig sammenhæng.
Side 44 af 49
8. Konklusion
Kommunen udfører de opgaver, de er blevet pålagt fra lovgivers side, ud fra ønsket om størst mulig
selvstændighed, dog begrænset af tilsynsmyndighedernes rammer. jf grundlovens § 82.
Tilsynsmyndighedernes regelsæt om kommunernes opgavevaretagelse er den såkaldte
kommunalfuldmagt og har retskildeværdi som lovgivning. Tilsynet, der sikrer at kommunalfuldmagten
bliver overholdt, er et retligt tilsyn varetaget af statsforvaltningen og indenrigsministeriet.
Varetagelsen af servicelovens § 83 og § 117 udgør skrevne lovbestemte kommunale opgaver.
Kommunen har retten til selvstændigt at tilvejebringe udførelsen af disse skrevne opgaver, dog under
hensyntagen til tilsynsmyndighedernes rammer. Da selve adgangen til udførelse af siddende
sygetransport til daghjem og genoptræning ikke strider med hensynene i kommunalfuldmagten,
muliggør dette, at kommunen lovligt kan udføre siddende sygetransport til egen produktion.
Kommunalfuldmagten giver i denne henseende yderligere hjemmel til at udnytte den biproduktion, der
opstår, hvis ikke der sker fuld kapacitetsudnyttelse af brandvæsenets kapital- og mandskabsapparat til
deres opgaver. Derfor kan følgende forhold konstateres:
1) En kørselsordning for ældre til genoptræning og daghjem ligger inden for de rammer og hensyn der
stilles i kommunalfuldmagten og er derved en lovlig kommunal opgave.
2) Det kommunale redningsberedskab indgår som en forvalter af den samlede kommunale
opgavevaretagelse, der yderligere er bestemt af kommunalbestyrelsen under hensyntagen til loven.
Roskilde Brandvæsen er derfor i udgangspunktet i sin ret til både at byde på og drive de i casen
betegnede opgaver.
I spørgsmålet om hvorvidt kommunen og de private aktører havde uens vilkår i konkurrencen med
hinanden, blev det fra privat side fremhævet, at det prisniveau, der blev præsenteret i kommunens
kontroltilbud og som efterfølgende blev brugt som afregningsgrundlag, ikke ud fra deres synspunkt var
nok til at dække de omkostninger der reelt var ved opgaven.
I kommunerne foregår produktionen af konkurrenceudsatte opgaver i en samproduktion med
kommunernes egne opgaver, hvor kommunen som udgangspunkt har monopol. De konkurrenceudsatte
opgaver i nærværende sammenhæng udbydes på et fælles marked, som er præget af fri konkurrence
med flere udbydere.
Det offentlige kontrolbuds initiale beregning er reguleret af kontrolbudsbekendtgørelsen, som er
hjemlet i kommunestyrelsesloven. Det økonomiske princip, der ligger til grund for kontrolbuddet er en
fuld omkostningsfordeling. Her skønnes og udarbejdes de nøgler, der kræves til fordeling af de fælles
omkostninger i forhold til de variable omkostninger på de enkelte produktioner. De samlede
gennemsnitlige langsigtede omkostninger for virksomhedens opgaveudførsel i kontraktperioden kan ud
fra disse beregninger og fordelingsnøgler ligge til grund for kommunens kontrolbudspris.
På baggrund af en gennemgående økonomisk og retlig analyse af udbudsmaterialet og Roskilde
brandvæsens regnskaber, ledelsesberetninger og tilbudspriser kan det konkluderes, at Roskilde
brandvæsen i deres kontrolbud fejlagtigt ikke har beregnet og indregnet relevante fordelingsnøgler til
fællesomkostninger. Derudover vurderes det også, at brandvæsenet ikke i tilstrækkelig grad har
Side 45 af 49
indregnet og beregnet omkostninger forbundet med de langsigtede gennemsnitlige indtægter. Hvilket i
begge tilfælde vurderes at være i strid med kontrolbudsbekendtgørelsens bestemmelser.
Det kan dog på baggrund af det foreliggende materiale ikke uden væsentlig usikkerhed konkluderes,
hvorvidt overtrædelserne har reel betydning for annulleringen af kommunens udbud, og dermed om der
pga. brandvæsenets prismæssige fordele i tilbuddet sker en anderledes tildeling af opgaven. I den
forbindelse er det vigtigt, at alle involverede parter er klar over de retslige rammer, der regulerer
kontrolbuddets retslige effekter. Et kontrolbud er i sig selv ikke et tilbud i udbudsretlig forstand,
endvidere er en annulllering af et udbud af en kommunal serviceopgave som udgangspunkt saglig og
dermed lovlig, så længe der er tale om en hjemtagelse. Der kan ikke ske erstatning, fordi betingelsen
herfor er, at annullering af udbuddet er sket på usagligt grundlag, hvilket en fejlkalkuleret pris på
kontrolbuddet ikke er. Så på trods af de konkurrencemæssige hensyn der ligger bag ved
initialudarbejdelsen af omkostningskalkulationer, hvor sigtet er, at der ikke sker kommunal
konkurrenceforvridning overfor private, har overtrædelsen af kontrolbudsbekendtgørelsen her reelt
ingen konsekvens.
Men omkostninger som ikke er indregnet i omkostningskalkulationen til et kontrolbud, og som
efterfølgende fører til underskud i aktiviteten i kommunen, er nødt til at blive dækket. Havde en privat
leverandør varetaget opgaven og udført denne med underskud, var denne som udgangspunkt ikke
blevet givet nogen ekstrabevilling, da dette ville være at se som statsstøttet virksomhed og dermed
konkurrenceforvridende. Det er derfor nødvendigt at foretage en vurdering af, om det er realistisk at
kommunens varetagelse af opgaven set over hele kontraktperioden reelt kan dække de omkostninger
aktiviteten andrager.
En konsekvent underskudsgivende konkurrenceudsat aktivitet, der har kommunen som både
leverandør og ordregiver, vil forudsætningsvis være nødt til at blive omkostningdækket med enten
midler fra kommunens budget eller fra andre indtægtsgivende aktiviteter. For at forhindre udnyttelse af
offentlig markedsmagt - her pga. monopolvirksomhed - er en sådan støtte af EU-retten udledt som
værende offentlig støtte til egen erhvervsvirksomhed; en såkaldt krydssubsidiering. Krydssubsidiering er
anset som konkurrenceforvridende og derfor ikke i overensstemmelse med EU’s indre marked. Ligeledes
er dette reguleret under dansk konkurrencelovgivning, der i § 11a har forbud mod
konkurrenceforvridende støtte. Da virksomhedsstøtte efter reglerne i kommunalfuldmagten viger for
konkret EU konkurrencelovfortolkning, har det den konsekvens at yderligere støtte efter
kommunalfuldmagten ikke kan gives ad den vej 122
En analyse og fortolkning af de tilvejebragte sagsakter viser, at det er særdeles vanskeligt med
tilstrækkelig sikkerhed at antage en konklusion på et så spinkelt datagrundlag. Sammenholder man de
omkostningsbaserede regnskaber i 2013 med det samlede udgiftsbaserede regnskab for hele
brandvæsenet, indikerer de økonomiske tests for krydssubsidiering, at der er tale om netop dette.
Samfundsøkonomisk set er krydssubsidiering skadelig, fordi den kan føre til ineffektivitet ved
allokeringen af samfundets ressourcer. 123 I tilfældet med krydssubsidiering i nærværende case, vil
122
vejledning om konkurrenceforvridende støtte: s. 2 123
Amundsen, Jensen og Olsen: s.1
Side 46 af 49
støtten ske fra det lovpligtige kommunale brandvæsens budget til den konkurrenceudsatte
sygetransport opgaves budget.
Skatteindtægterne fra borgerne i kommunen, der finansierer den lovpligtige kommunale fællesopgave,
vil dermed finansiere en underbydning på en anden kommunal opgave. De penge borgerne betaler til
deres fælles brandvæsen finansierer altså i dette tilfælde, at kommunen kan konkurrere på ulige vilkår. I
det tilfælde, at brandvæsenet via overskuddet i deres egen forvaltning dækker underskuddet i de
konkurrenceudsatte opgaver - og dermed ikke med en ekstra bevilling fra kommunen - risikeres der, at
der reelt produceres en lavere ”mængde” brandvæsen end for den bevilling der er afsat. Dette fordi
bevillingen i det tilfælde, bruges til at omkostningsdække andre erhvervsaktiviteter. Endvidere risikerer
man med de konkurrenceforvridende aktiviteter, at der tilføjes yderligere mistillid til
konkurrenceudsættelsen af offentlige serviceopgaver, hvilket har som konsekvens, at færre udbydere
ønsker at deltage i udbudsprocessen, hvilket kan have konsekvens for prisen.
Det endelige resultat af afhandlingens analyse og vurdering af den konkrete kontrolbudsproces, viser et
potentielt velfærdstab ved krydssubsidiering. Dette understreger de private aktørers påpegning af, at
kontrolbuddet ikke afspejlede markedsvilkårene på markedet for sygetransport. På trods af at de
konkurrenceudsatte kommunale opgaver er gennemreguleret og dikterer hvordan
omkostningskalkulationer skal foretages, forekommer der stadig fejl, der resulterer i manglende
omkostningsdækning af kommunal erhvervsvirksomhed. Endvidere indikerer resultatet af analysen, at
hvor tilsynsmyndigheder ifølge lovgivningen burde teste og straffe for krydssubsidiering, lader det i
tilfælde med kontrolbud ikke til, at der håndhæves med reelle sanktioner overfor kommunerne.
For at modvirke at der forekommer velfærdstab i ovenstående proces, er den retspolitiske anbefaling, at
der i højere grad stilles krav til løbende udarbejdelse af gennemsigtige regnskaber i kommunerne.
Side 47 af 49
9. Kildeoversigt
9.1. Litteraturliste:
Helle Anker, Birgitte Olsen, Bent Mortensen (red.) Kommunal Miljøforvaltning - i retlig belysning, 1. udgave 2006 Frederik Gammelgaard: Kommunal Erhvervsvirksomhed, , 1. udgave, 2004 Jens Garde og Karsten Revsbech Kommunalret 3. udgave, 2011 Inger Mogensen og Dario Silic Kommunalfuldmagtsreglerne i praksis, 1. udgave 2004 Bent Ole Gram Mortensen & Michael Steinicke, Dansk markedsret, 3.udgave 2011, Jurist- og økonomforbundets Forlag. Karsten Revsbech: Kommunernes opgaver - kommunalfuldmagten mv. 2. udgave 2010 Michael Steinicke : Kommunale Aktiviteter, 1. udgave, 2003 og Priviligerede virksomheder og EU-retten, 1. udgave, 2002. Sten Bønsing: Almindelig Forvaltningsret, 3. udgave, 2013, Jurist- og Økonomforbundets Forlag Noter til konkurrenceloven: Kirsten Levinsen, Konkurrencestyrelsen. 2014, Karnov Thomas Christensen, Jeppe Christiansen, Helge Pedersen og Tore Damgaard Stramer: Nationaløkonomi på dansk, 9. udgave, 2008, forlaget samfundslitteratur Robert S. Pindyck og Daniel L Rubinfeld, Microeceonomics, 7. udgave, 2009, Pearson Karsten Engsig Sørensen & Poul Runge Nielsen, EU-Retten, 5 udgave 2010, Jurist- og Økonomforbundets Forlag. Torben M.Andersen, Jan Bentzen, Hanse Linderoth, Valdemar Smith og Niels Westergård-Nielsen, Beskrviende dansk økonomi, 4.udgave 2012, Handelsvidenskab Bogforlaget
9.1.1. Publikationer mv.
http://www.statensnet.dk/pligtarkiv/fremvis.pl?vaerkid=2859&reprid=0&filid=339&iarkiv=1 Konkurrencerådets udtalelser til offentlige myndigheder KonkurrenceRådet 1996 - om offentlig erhvervsvirksomhed http://www.statensnet.dk/pligtarkiv/fremvis.pl?vaerkid=6668&reprid=0&filid=7&iarkiv=1 Rapport fra Kommissoriet for udvalg om forbud mod konkurrencebegrænsende erhvervsstøtte Februar 2000 • © Konkurrencestyrelsen. Udgivet af Konkurrencestyrelsen
Side 48 af 49
http://www.statensnet.dk/pligtarkiv/fremvis.pl?vaerkid=8749&reprid=0&filid=6&iarkiv=1 Vejledning om konkurrenceforvridende støtte Konkurrencestyrelsen 2000 http://budregn.oim.dk/budget-og-regnskabssystem-for-kommuner/9-lovgivning,-vejledning-mv.aspx Budget og regnskabssystem for kommune (seneste udgave) - Økonomi- og indenrigsministeriet 2009 http://www.opiguide.dk/media/54119/Analyse_af_barrierer_for_konkurrenceudsaettelse_i_den_offentlige_sektor.pdf Udbudsrådet - Analyse af barrierer for konkurrenceudsættelse i den offentlige sektor, 22. januar 2010 http://www.rops.dk/fileadmin/user_upload/Rapporter/Analyse_af_transaktionsomkostninger_ved_udbud.pdf Udbudsrådet - Analyse af transaktionsomkostninger ved udbud, December 2011 http://www.kfst.dk/~/media/KFST/Publikationer/Dansk/2012/Bliver%20din%20kommune%20snydt%20%20Karteller%20monopoler%20og%20unoedvendige%20omkostninger%20ved%20udbud%2029112012%20vejle.pdf Konkurrence og forbrugerstyrelsens vejledning, Bliver din kommune snydt?, November 2012 http://www.kfst.dk/~/media/KFST/Publikationer/Dansk/2013/20130527%20Smaa%20og%20mellemstore%20virksomheders%20deltagelse%20i%20udbud%20analyse.pdf Konkurrenceredegørelse 2013, Små og mellemstore virksomheders deltagelse i udbud
9.1.2. Artikler
Artikler på Beredskabsinfo.dk om Roskilde Brandvæsen
http://www.beredskabsinfo.dk/indland/kommune-vil-undersoge-om-brandvaesen-har-dumpet-
priserne/
http://www.beredskabsinfo.dk/indland/roskilde-brandvaesen-billigt-tilbud/
Roskilde Avis’ omtale af Roskilde Brandvæsen:
http://roskilde.lokalavisen.dk/apps/pbcs.dll/search?x=0&y=0&crit=brandv%E6sen&SearchProfile=1617
Danske Busvognmænds fagblad: Busmagasinet 03 2014
http://issuu.com/danske_busvognmaend/docs/busmagasinet_03-2014_web
Side 49 af 49
10. Bilag: Bilag I - Regnskab for kørselsordningen Ældrekørsel, genoptræning og daghjem for 2013 Roskilde
Brandvæsen, KPMG
Bilag II – Notat vedrørende gennemgang af regnskaber for 2013 vedrørende kørselsordninger, KPMG