DE LA CRISIS NACIONAL

A LAS REFORMAS CONSTITUCIONALES (*)

Dr. CARLOS BOLIVAR PEDRESCHICatedrático de Derecho Constitucional

Universidad de Panamá

I. —INTRODUCCION.

Las reformas constitucionales no constituyen nada ajeno a las necesidades de democratización que vive el país y, a su vez, las nece­sidades de democratización no son nada separado de la crisis polí­tica, económica, fiscal e institucional que vivimos. Las reformas cons­titucionales tampoco se dan sin relación con lo que ha ocurrido en nuestro país, con lo que ocurre y con lo que puede ocurrir. Por lo con­trario, representan una de las varias respuestas que el país reclama para enfrentar la grave realidad que confronta. Por ello, para la me­jor comprensión del problema de las reformas constitucionales, aparte de cuestiones algo técnicas que veremos más adelante, resulta conve­niente pasar breve revista a algunas referencias significativas que tie­nen que ver con esta crisis, con lo que ha ocurrido entre nosotros, con lo que ocurre y con lo que puede ocurrir, pues, como viene sugerido, todos estos factores inciden en las reformas constitucionales.

II. —QUE HA OCURRIDO.

Un rápido repaso a lo que ha ocurrido de significativo en los últimos 14 años, descubre los siguientes acontecimientos:

1.— El 11 de octubre de 1968 la historia republicana panameña se ve visitada por un acontecimiento tan novedoso, como finalmente

(*) Conferencia dictada por el Dr. Carlos Bolívar Pedreschi el día 26 de noviembre de 1982 con ocasión de la primera cena ecadémica organizada por la Asociación Auténtica de Profesores Universitarios de la Universidad de Panamá. Por ser el autor miembro de la Co­misión de Reformas Constitucionales, aclaró al inicio de su exposición que sus aprecia­ciones las hacía a título estrictamente personal.

infructuoso: un grupo de oficiales de nuestro instituto armado da un golpe de Estado.

2. — Pocas semanas después, el Golpe de Estado dio origen a otra novedad política dentro del período republicano panameño: la dictadura militar.

3. — El 11 de octubre de 1972 se expide la cuarta Constitución Política panameña del período republicano.

4. — El 7 de septiembre de 1977 se firman los Tratados Torrijos Cárter, los cuales, a juicio del signatario panameño, coloca al país bajo el paraguas del pentágono.

5. — La noche del 16 de abril de 1978, inmediatamente después de conocer la aprobación de los Tratados Torrijos-Carter por el Con­greso norteamericano, el Jefe de la Guardia Nacional anuncia públi­camente su autorización para que regresen al país todos los desterra­dos políticos.

6. — Pocos meses después regresa a la patria, luego de 10 años de ausencia, el Dr. Arnulfo Arias Madrid, y, con su retorno, se produce la primera manifestación masiva de repudio al Gobierno.

7. — El 11 de octubre de 1978 el entonces Jefe de la Guardia Nacional, por conducto de un poder popular sin mayor poder real, decide quién debe ser el Presidente y el Vice-Presidente de nosotros los profesores y del resto de los panameños.

8. — Poco tiempo después, el entonces Jefe de la Guardia Nacio­nal, anuncia el repliegue militar y el proceso de democratización.

9. — El 25 de octubre de 1978 se perfeccionan las reformas a la Constitución de 1972, las cuales, aun cuando insuficientes, constituyen expresión parcial, a nivel constitucional, del proceso de democratiza­ción anunciado.

10. — El 9 de octubre de 1979 se produce un gran acontecimiento: la histórica marcha de los educadores. Esta marcha representa la más multitudinaria demostración de repudio al sistema político imperante desde 1968. La inmensa mayoría de los manifestantes desconocía la reforma educativa y aun el problema salarial de los educadores. Sin embargo, conocían su voluntad y decisión de expresar su repudio al sistema de gobierno paternalista y de hombre fuerte que padecíamos.

78

11. — En 1980 se celebran en el país elecciones para escoger le­gisladores provinciales mediante votación popular y directa. El en­tonces Jefe de la Guardia Nacional y ¡efe de un movimiento que pro­yectó en el exterior imagen de nacionalista, izquierdista y populista, paradójicamente se vio en necesidad de postular candidatos de de­recha para compensar, con los recursos de éstos, la impopularidad de su populismo.

12. — No obstante la abstención electoral de algunos partidos políticos de oposición y del hecho de que los partidos de oposición que participaron lo hicieron separadamente, los candidatos de oposi­ción obtuvieron más votos que los candidatos del gobierno y los par­tidos de oposición ganaron, además, algunos escaños al Consejo Na­cional de Legislación.

13. — El día 12 de noviembre de 1980, con motivo de la labor que nuestro instituto armado hubo de realizar para conseguir que la Asamblea de Representantes de Corregimientos aprobara el Tratado de Montería y ante la consiguiente suerte del repliegue militar, un alto miembro de nuestro instituto armado, a pregunta formulada sobre es­te punto, declaró públicamente lo siguiente: “ Hay Torri¡os para rato". Con ello, proclamaba la precariedad del repliegue y del proceso de democratización.

14. — Pocos meses después de tan contundente afirmación, no ha­bía Torrijos. El entonces Jefe de la Guardia Nacional moría en circuns­tancias trágicas el día 31 de julio de 1981, produciendo el efecto po­lítico de dejar a la Guardia Nacional sin hombre fuerte, al Gobierno sin hombre fuerte y al partido oficialista sin hombre fuerte.

15. — Unos meses más tarde, en julio de 1982, otro histórico mo­vimiento de masas de los educadores convulsiona la vida política del país y agrava la crisis en que aun se debate el proceso octubrino.

16. — Finalmente, el día 30 de julio de! presente año, un extraño acontecimiento tanto político como médico, ocurre en el país: el Pre­sidente de la República abandona el cargo, víctima de una súbita la­ringitis política. El poder real reitera su carácter de tal, pretende arro­jar la responsabilidad de la crisis sobre el poder civil por él creado y promete que el poder real regresará a los civiles con motivo de las elecciones de 1984.

Hasta aquí lo que ocurrió.

79

III.—QUE OCURRE.

Veamos, ahora, qué ocurre. Ocurre lo siguiente:

1. — El país vive una profunda crisis económica, administrativa, fiscal, política e institucional.

2. — La profunda crisis económica se aprecia:

a) En el pobre crecimiento económico del país.b) En los bajos niveles de inversión tanto pública como privada.c) En el alto, inevitable y creciente desempleo.

ch) En la difícil situación de la Zona Libre de Colón.d) En el creciente desequilibrio de nuestra balanza comercial.e) En la quiebra de 220 empresas grandes y 3.300 negocios peque­

ños, según investigaciones de reconocidos analistas.

3. — La crisis administrativa se refleja:

a) En la corrupción generalizada, de la cual constituyen dolosos y dramáticos ejemplos, por lo pronto, los casos del Seguro Social y de Cofina.

b) En la deficiencia e insuficiencia de nuestros servicios públicos.

4. — La crisis fiscal se evidencia:

a) En el astronómico endeudamiento público que gravita sobre las presentes y futuras generaciones.

b) En el pobre crecimiento de los ingresos públicos para el pago de dicha deuda, para inversiones, mejoramiento de salarios y servicios.

c) En préstamos otorgados al Gobierno Central por entidades au­tónomas, con grave riesgo para la liquidez y estabilidad de ellas.

5. — La crisis política se manifiesta:

a) En la incapacidad conjunta de la dirigencia militar y de la diri­gencia civil del “ proceso” para resolver los graves problemas económicos, administrativos, fiscales y políticos del país, todos los cuales están más graves que en 1968.

b) En el ningún respeto que el poder real siente por el propio or­den constitucional por él creado.

80

c) En el ningún respeto que los dirigentes del poder real siente por la Asamblea Nacional de Representantes de Corregimientos.

ch) En el poco respeto que la dirigencia militar siente por el Gobierno Civil por él creado y mantenido.

d) En la inseguridad que el sistema político imperante ofrece aun a la propia dirigencia del poder real, es decir, a la propia diri­gencia de nuestro instituto armado.

e) En el desgaste político no sólo de los personeros civiles del pro­ceso, sino de la propia dirigencia militar y de todo el proceso.

6.— La crisis institucional.

En cuanto a la crisis institucional, es evidente que Panamá con­fronta un grave problema institucional. La gravedad del problema ha residido en dos hechos importantes: en que toda nuestra instituciona- lidad se construyó sobre la base del respeto a la voluntad de una sola persona; y en que esa poderosa y única voluntad terminó, además, por no respetar el resto de la institucionalidad que, a su entera discre­ción, le impuso al país. La realidad señalada es grave porque al des­cansar nuestra institucionalidad en la voluntad de una sola persona y al agregar ésta el lujo de no respetar siquiera las instituciones por él creadas, el país vivió y sigue viviendo una fundada y objetiva in­certidumbre nacional, que es la que explica los precarios niveles de inversión privada existentes. El resultado de este grave problema ins­titucional lo tenemos a la vista: niveles de endeudamiento sin prece­dentes, niveles de desempleo sin precedentes, niveles de estancamiento económico sin precedentes, niveles de mendicidad sin precedentes, ni­veles de inseguridad personal sin precedentes, niveles de corrupción sin precedentes, riesgo de caos, inestabilidad y eventual violencia po­lítica sin precedentes también.

La propaganda a favor de tan curiosa institucionalidad preten­dió justificarse a cuenta de un llamado “ proceso revolucionario’’, el cual, no obstante tan pretensioso nombre, no terminó de disimular su verdadera realidad. Por ello, si existió algún proceso, éste no fue otro que el que fue: no un proceso revolucionario, sino un proceso de des­nacionalización y de consiguiente personificación de nuestras institu­ciones. Estas características reales de nuestra novedosa ¡nstitucionali- dad son las que explican fenómenos como los siguientes: la Guardia

81

Nacional, más que nacional, se convirtió y comportó como una verda­dera Guardia personal, al servicio político de la persona de! Primer Comandante de nuestro instituto armado. Así, más que brazo armado de todo el país, se convirtió en brazo armado y político de la persona del Primer Comandante. La Asamblea Nacional, más que nacional, se convirtió y se comportó también como una Asamblea personal: todos los Presidentes y Vice-Presidentes que eligió, fueron los Presidentes y Vice-Presidentes recomendados por quien fuera el Primer Comandan­te de nuestro instituto armado. De su parte, el Ejecutivo Nacional, tam­bién dejó de ser nacional, para convertirse en personal, no sólo por su origen, sino porque, de hecho, no le debía obediencia a un país que no lo había elegido, sino a la persona de quien fuera el Primer Comandante de la Guardia Nacional, que fue quien lo escogió y quien lo mantuvo. Por ello, la repentina y reciente separación del Jefe del Ejecutivo Nacional se produjo con las mismas penas y glorias que ro­dearon su ascenso al poder y, en consecuencia, sin ninguna reacción ni emoción popular. En realidad, el país no sentía que perdiera nada propio y ni siquiera nada que hubiese pedido prestado. La propia Constitución Nacional, que es lo más nacional que puede pretenderse dentro de la normatividad jurídica de cualquier Estado, dejó de ser nacional, para convertirse en una constitución tan personal que in­cluyó en uno de sus artículos el nombre de su dueño, para mejores señas.

Por lo dicho, está claro que si hemos vivido un proceso, éste ha sido un proceso de desnacionalización y de personificación de nues­tras instituciones fundamentales. Así, nuestras instituciones, de nacio­nales, se transformaron en personales y hasta familiares, que es una de las formas en que se expresan los gobiernos autocráticos. Pero, co­mo dijimos, la voluntad que estuvo en la base de nuestra instituciona- lidad, y que determinó la restante institucionalidad del país, terminó por usar y abusar de cada una de ellas, dejándonos la ruinosa, pre­caria, negativa e incierta institucionalidad que vivimos. Por ello, ha­cia la construcción de un orden constitucional que represente a todos los panameños y que no descanse en ningún nuevo hombre fuerte, de­be dirigirse todo esfuerzo responsable, valeroso y desinteresado. El país no necesita hombre fuerte, sino instituciones fuertes y gobierno ca­paz y honesto. La historia de América Latina demuestra que los go­biernos de hombre fuerte son sólo fuertes para la represión, la corrup­ción y la ineficiencia.

82

Pero el problema institucional no termina aquí. El problema es más grave aún. A lo dicho se agrega que, bien apreciadas las cosas, el Estado panameño carece de Gobierno.

No es siquiera que el Estado panameño presente la particularidad de tener dos gobiernos: uno civil y otro militar. A la luz de los resultados, la verdad es que, sumados ambos, no totalizan uno solo. Gobierno, en su mejor sentido, es capacidad de dirección y capacidad de solu­ción de los problemas. Y la grave crisis nacional que confrontamos y la incertidumbre que vivimos en torno al destino inmediato y mediato del país, es la prueba más resumida de lo que afirmamos. Mas aún: la circunstancia de que propios y extraños vean por televisión, entre sorprendidos y consternados, a unos señores con uniforme militar dan­do órdenes a nombre de todo el país y a otros caballeros vestidos de civil dando órdenes a nombre del mismo país, no es prueba de que el Estado panameño tenga dos gobiernos. Seriamente analizado, lo di­cho significa que más que dos gobiernos, en Panamá lo que hemos tenido y lo que tenemos es un solo relajo. Y un relajo que, por lo pron­to, nos cuesta la grave crisis que tenemos, con su creciente desempleo y su astronómico endeudamiento. Y que, más temprano o más tarde, nos puede costar una verdadera tragedia nacional. En fin, un relajo que hay que detener y ello sólo es posible dotando al Estado pana­meño de verdadero gobierno. El Estado, ya está probado, no puede verse como un juguete que sirva para extemporáneos esparcimientos infantiles, ni para ilusorias genialidades. Los asuntos de Estado, ya es­tá probado también, más que fuerza, reclaman madurez, responsabi­lidad y, sobre todo, capacidad real.

IV.—QUE PUEDE OCURRIR.

A nuestro juicio, de no hacer un alto oportuno y reflexivo en el camino, tanto el gobierno militar como el gobierno civil y la oposi­ción, y el esquema de gobierno paternalista y de fuerza se mantiene, las alternativas que visualizo son las siguientes:

1. — Que los problemas económicos, administrativos, fiscales y po­líticos continúen el ritmo de deterioro que ya traen.

2. — Que se acentúe el desgaste político del gobierno civil y del gobierno militar.

83

3. — Que, a consecuencia de ambos fenómenos, se acentúe el malestar económico, fiscal, político y social en el país.

4. — Que ante la manifiesta incapacidad del gobierno civil, y del gobierno militar, para frenar el problema económico, el problema ad­ministrativo, el problema fiscal y el problema político del país, y el consiguiente malestar social, la violencia política termine institunacio- lizándose en el país.

V. —COMO PODEMOS EVITAR QUE OCURRA LO QUE PUEDEOCURRIR.

En otras palabras, ¿cómo podemos evitar que la crisis política, económica, fiscal, administrativa, social e institucional se agrave aún más y al final de nuestro ya largo túnel nos espere a todos la violen­cia política?

Aquí es, precisamente, dentro de este marco, que encuentran sen­tido y momento las reformas a nuestro régimen constitucional. La mo­dificación a nuestro orden constitucional es parte de lo que el país necesita para evitar el riesgo señalado, pero no es todo lo que se necesita. Las reformas constitucionales no agotan las medidas necesa­rias para evitar lo peor, pero, definitivamente, no podemos prescindir de ellas. Representan parte de lo que la crisis reclama. Precisamente el Presidente del Tribunal Electoral señalaba, a su vez, la necesidad de que las elecciones de 1984 fuesen libres y puras, pues de lo contrario — sugería— la violencia política sería su corolario inevitable. He aquí, entonces, otra medida más de cara a la crisis nacional y al riesgo que se confronta. De mi parte, también he señalado, como otra medida indispensable, la profesionalización, despolitización e imparcialidad de nuestro instituto armado, es decir, que sea el brazo armado de to­dos los panameños y no el brazo armado de ningún partido, ni de ninguna candidatura. Si esto último no ocurre, de nada valdrían las reformas constitucionales, ni las propias elecciones de 1984 como in­grediente para ganar la verdadera paz social y evitar la violencia que tan justificadamente preocupa.

VI. —LA CUESTION CONSTITUCIONAL.

Precisadas las referencias socio-políticas de las reformas consti­tucionales, adelantemos, ahora, algunas referencias de orden estricta­mente constitucionales. Entre otras, las siguientes:

84

1. — El país como tal no necesitaba una nueva constitución, es decir, no necesitaba, en lo absoluto, sustituir la Constitución de 1946.

2. — Quienes necesitaban prescindir de la Constitución de 1946, no era el país, sino quienes dieron el Golpe de Estado de 1968.

3. — Los que dieron el Golpe de Estado en 1968 necesitaban pres­cindir de la Constitución de 1946, no porque esta Constitución fuese un estorbo para el país, sino porque era un estorbo para ellos mismos. Sencillamente, la Constitución de 1946 no consagraba el tipo de go­bierno que necesitaban los golpistas. La Constitución de 1946 consa­graba un gobierno democrático, y los golpistas necesitaban un go­bierno autocrático.

4. — Fue, entonces, la necesidad política que confrontó el grupo de panameños que dio el golpe, de contar con un gobierno autocrítico, lo que determinó la cancelación de la Constitución de 1946.

5. — De esta necesidad, nació la Constitución de 1972, la cual, a estas alturas, presenta la siguiente característica socio-política: quie­nes la hicieron no la respetan; y quienes no la hicieron quieren susti­tuirla.

6. — A lo dicho de la Constitución de 1972, debemos agregar lo siguiente: en vida del General Torrijos, una Constitución de 277 artícu­los quedaba reducida realmente a uno solo: el artículo 277. Este ar­tículo le otorgaba al General Torrijos todos los poderes.

7. — En virtud de las reformas de 1978, el artículo 277 desapa­rece de nuestra Constitución; pero subsiste como parte de la sociología constitucional panameña, pues los verdaderos poderes que describía el artículo 277, no nacían de la Constitución, sino del simple hecho de que el General Torrijos ocupaba la Comandancia de la Guardia Na­cional.

8. — Los demás artículos de la Constitución nada significaban. El 29, por ejemplo, consagraba el derecho de los panameños a vivir den­tro de su patria y prohibía los destierros. En virtud del artículo 277, es­te artículo 29 no valió nada. Muchos panameños fueron desterrados, ios famosos aviones de la FAB, que volaban con combustible que pa­gábamos todos los contribuyentes, se ofrecían generosos para ubicar gratuitamente fuera del país a los panameños que incurrieran en el

85

delito de criticar el sistema. Y en virtud del citado artículo 277, la no­che del 16 de abril de 1978, el General Torrijos, dueño virtual del país, anunció por televisión, urbe et orbi, que los panameños desterrados, ya podían regresar al suelo patrio. Este tipo de sistema es el que no queremos que regrese. No queremos que la vida y bienes de los pa­nameños dependan de la voluntad de una sola persona, sea quien fuere ésta.

9. — La muerte de Torrijos Hace desaparecer de la sociología cons­titucional el artículo 277. Y, como ya expresamos también, deja a la Guardia Nacional sin hombre fuerte.

10. — La ausencia de hombre fuerte dentro de la Guardia Na­cional, ubica ahora la administración política de nuestro instituto ar­mado en todo el Estado Mayor, y ya no en ninguna persona en espe­cial. Esta realidad ha dado por resultado que ahora una Constitución de 275 artículos, quede reducida a uno sólo; al artículo 2. Este artículo es el que habla de la Guardia Nacional, cuya administración política, como dijimos, corresponde ahora al Estado Mayor, mientras se termine de elaborar un nuevo proyecto de hombre fuerte, el cual reubicará y centralizará el poder en una sola persona nuevamente.

11. — La realidad constitucional señalada habla muy breve, pero tal vez muy expresivamente, de la precariedad y crisis de nuestro or­den constitucional.

VII.—EL CONTENIDO DE LAS REFORMAS.

El país reclama que un orden constitucional con las caracterís­ticas señaladas, sea modificado. A mi juicio, entre las áreas que deben ser modificadas tenemos las siguientes:

EL ARTICULO 2. El artículo 2 de la Constitución de 1972 es de suma importancia. Este es el que pretende definir la titularidad del po­der público, es decir, el que pretende decirnos dónde reside el derecho a mandar, el derecho a gobernar. Y en respuesta a este problema, el artículo dice que el derecho a mandar, el derecho a gobernar, le co­rresponde al pueblo. También este artículo nos señala a través de qué órganos el pueblo hace uso de su derecho a mandar, de su derecho a gobernar. Y también este artículo se refiere a cómo deben actuar o funcionar estos órganos del poder público. Este artículo se refiere, como se ve, no sólo a lo que podríamos llamar la anatomía del poder

86

público, sino también a la fisiología del poder público. Y aquí entra­mos en lo importante. En todo cuerpo político normal, encontramos anatómicamente tres órganos y sólo tres órganos. Estos tres órganos son el Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial. Trátese del cuerpo político de los Estados Unidos de América, de la Unión Soviética o de cual­quier otro Estado anatómicamente normal. Cualquier otro cuerpo adi­cional a los tres ya mencionados, es lo que los médicos llaman un cuerpo extraño, un tumor. Y ello revela una patología. En este caso, una patología política. Pues bien, la radiografía política del Estado panameño se lee a través del artículo 2 de la Constitución y al leerla, verán ustedes que, en adición a los tres únicos órganos que correspon­den a un cuerpo políticamente norma!, nos encontramos con un cuarto cuerpo, es decir, con un cuerpo extraño. Ese cuerpo tan extraño co­mo innecesario, es la Guardia Nacional, el cual, como es natural, en­ferma a todo el organismo constitucional, al interferir gravemente en la fisiología propia, o funciones propias, de los tres órganos, los cua­les no sólo se ven interferidos, sino innecesariamente exhibidos.

Dada la especial resistencia del país, el cuerpo nacional pudo tolerar y vivir por mucho tiempo con el cuerpo extraño formando par­te de su anatomía política. Pero ya hoy, postrado en silla de ruedas, costeadas gracias a la caridad internacional de los altos empréstitos, el cuerpo político del país reclama una cirujía que debe empezar por el artículo 2. El texto actual del artículo 2 es el siguiente:

“ ARTICULO 2: El poder público emana del pueblo; lo ejerce el Gobierno mediante la distribución de funciones que cumplen los Organos Ejecutivos, Legislativo y Judicial, los cuales actúan en armónica colaboración entre sí y con la Fuerza Pública” .

Por lo demás, la dirigencia de nuestro instituto armado ha pro­metido democratización. El país exige democratización. La oposición, de su parte, le ha tomado la palabra. Pero no hay democratización sin repliegue militar. Y no hay repliegue militar, al menos a nivel cons­titucional, si del texto del artículo 2 de la Constitución no se excluye a la Guardia Nacional. Cualesquiera modificación a nuestro orden cons­titucional que deje intacto el artículo 2, es, en el meior de los casos, una verdadera ociosidad intelectual. Además, para decir la realidad, la Guardia Nacional para tener todo el poder que quiera, no nece­sita de ningún artículo especial. Sólo necesita de su fuerza y de la in­capacidad y la corrupción de nosotros los civiles.

87

Otros artículos que deben modificarse son los concernientes a la estructura de nuestro Organo Legislativo. Tal vez podamos pensar en un Organo Legislativo reducido en número, e integrado de la si­guiente manera: una mayoría de legisladores provinciales, a razón de uno por determinado número de habitantes; y un número limitado de legisladores elegidos a nivel nacional. Tal vez un Organo Legislativo integrado con arreglo a estos dos criterios, aseguraría una represen­tación suficientemente variada y representativa de los distintos seg­mentos de la geografía y sociología nacionales.

Tanto por razones fiscales como por razones funcionales, con­viene, además, que el Organo Legislativo sea reducido.

No se tome esta nueva estructura del Organo Legislativo como un esfuerzo de la oposición por desconocer a la Asamblea Nacional de Representantes de Corregimientos. Ello sería tan inexacto, como innecesario. La Asamblea de Representantes nació desconocida. Como bien se sabe, ha sido el propio poder real, y no la oposición, quien ha determinado la precariedad institucional de la Asamblea de Re­presentantes y el menguado poder real que tiene, no obstante el pom­poso nombre de Poder Popular. Lo dicho está objetivamente compro­bado por las siguientes realidades:

La Constitución de 1972, que crea la Asamblea de Representan­tes, la crea expresamente:

*) Sin facultades legislativas, las cuales fueron asignadas al Consejo Nacional de Legislación.

*) Sin facultad para proponer reformas constitucionales, a pe­sar de ser la autoridad facultada para aprobarlas. Este derecho se le reconoció años después, con las reformas constitucionales de 1978.

*) Sin el derecho a elegir al Presidente y Vice-Presidente de la República mediante votación secreta. La Constitución exigía votación nominal, para asegurar suficiente control de sus votos.

A lo anterior se agrega que teniendo el derecho a elegir Presi­dente y Vice-Presidente de la República, la única vez que, candorosa­mente, intentó hacer uso de ese derecho, un Coronel que ya no está en el instituto armado, con menos candor pero a la fecha con más poder, impidió tamaña ocurrencia. Desde entonces, como se sabe en Panamá y fuera de Panamá, la Asamblea de Representantes lo único que ha hecho ha sido nombrar los Presidentes y Vice-Presidentes que

88

quiso el General Torrijos y, luego de su muerte, designar al Vice-Pre- sidente indicado por el poder real. En el caso de Montería, el Poder Popular volvió a creerse poder y tuvo que discutir y aceptar un tra­tado que no quería ni discutir, ni aceptar. Desafortunadamente para el llamado Poder Popular, un poder menos popular pero más real, le exigió tal decisión.

Las funciones de este nuevo Organo Legislativo pueden ser per­fectamente las mismas contempladas en la Constitución de 1946.

Otros artículos de la Constitución que deben modificarse son los concernientes ai Organo Judicial. Estas modificaciones deben dirigir­se a segurar la mayor independencia posible de los miembros de dicho Organo y a la plena satisfacción de las necesidades materiales de tan importante órgano. El país reclama urgentemente un Organo Ju­dicial realmente independiente. A fin de lograr estos objetivos, las mo­dificaciones deben contemplar un sistema de selección escalonada de los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia que en nada depen­da del Ejecutivo y un presupuesto para el Organo Judicial que repre­sente determinado porcentaje del Presupuesto Nacional, con meca­nismo que asegure que toda suma resultante de tal porcentaje en ex­ceso de las necesidades de dicho Organo del Estado debe revertir al presupuesto del Gobierno Central. No es posible que el Presupuesto de la Presidencia de la República, con el millonario y revolucionario sistema del peti-cash, sea mayor que el presupuesto de todo un Or­gano del Estado, como lo es el Organo Judicial.

En materia judicial, estimo que debe considerarse las bondades de un sistema que ubique en el Organo Legislativo el nombramiento de todos los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, sobre las siguientes bases:

1. — Dos Magistrados escogidos de dos ternas que le remita la Corte Suprema de Justicia.

2. — Un Magistrado de terna que le remitan los Magistrados de Tribunales Superiores.

3. — Un Magistrado de terna que le remitan los Fiscales de Cir­cuitos Superiores.

4. — Un Magistrado de terna que le remita la Junta Directiva del Colegio Nacional de Abogados.

89

5. — Un Magistrado de terna que le remitan los profesores re­gulares de la Facultad de Derecho de la Universidad de Panamá.

6. — El resto de los Magistrados escogidos libremente por el O r­gano Legislativo.

7. — Todas las personas recomendadas en virtud de ternas de­ben ser seleccionadas necesariamente mediante votación secreta.

En cuanto a la constitución del Tribunal Electoral, sin perjuicio de otros aspectos suficientemente importantes, podríamos pensar en un Tribunal Electoral integrado por tres personas, todos abogados y con los mismos requisitos para ser Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, designados así: uno por la Corte Suprema de Justicia, otro por la Junta Directiva del Colegio de Abogados y otro por los profe­sores regulares de la Facultad de Derecho de la Universidad de Pa­namá, escogidos mediante votación secreta.

Otra norma constitucional que, a mi juicio, debe modificarse, es la que regula el modo de reformar la propia Constitución. La pro­pia experiencia que estamos viviendo, así lo aconseja. Hoy día existe un único procedimiento con arreglo al cual puede modificarse la Cons­titución por el poder constituyente constituido. Este procedimiento, por reclamar la aprobación de dos Asambleas nacidas de elecciones dis­tintas, no siempre asegura que las modificaciones a la Constitución entren a regir tan rápidamente como se necesitan. En adición al clá­sico procedimiento de nuestro Derecho Constitucional deben conside­rarse, entre otros, y para que no ofrezca la menor duda, las reformas por vía de referendum.

El instituto armado es otro tema importante y sensitivo dentro de las reformas constitucionales. A mi juicio, para llegar a una com­prensión práctica, realista y democrática del problema, no podemos prescindir de las siguientes referencias:

1. — El militarismo es, entre nosotros, fenómeno anterior al Golpe de Estado y anterior, obviamente, al gobierno autocrático a que éste dio paso.

2. — Si la crisis que vivimos encuentra una solución pacífica, el militarismo sobrevivirá entre nosotros al gobierno autocrático. En Pa­namá, al igual que en Ecuador, Perú y Honduras, la desaparición del Gobierno de fuerza no supondrá la desaparición del militarismo.

90

3. — El gobierno civil y democrático que sustituya al gobierno militar y antidemocrático que tenemos, desaparecerá y dará lugar nuevamente al gobierno militar, si el nuevo gobierno civil no resulta un gobierno eficiente y no da respuestas positivas a los problemas concretos del país.

4. — Gústenos o no, no habrá democratización por la vía pací­fica, sin el concurso de la Guardia Nacional. Mas aún, los intentos de democratización por la vía violenta, pueden terminar no sólo en otro gobierno de fuerza, sino en un gobierno de partido único, de ideolo­gía única y de líder único. Pero, asimismo, gústele o no a la dirigencia militar, las unidades de nuestro instituto armado no tendrán estabili­dad en sus cargos, ni ascensos oportunos, ni el país enfrentará con éxito su grave crisis, si primero no se dan las premisas de la profesio- nalización de la Guardia y la democratización del país.

5. — Las unidades de la Guardia Nacional han conocido más inseguridad y más inestabilidad en sus cargos ahora que la Guardia es gobierno, que antes de que lo fuera. El nivel de inestabilidad que vive el país ya no lo vive sólo a nivel civil: lo vive también a nivel mi­litar.

ó.— La politización de nuestro instituto armado y sus aventuras políticas internacionales y domésticas, no sólo han creado inestabili­dad e inseguridad en sus unidades, sino que amenaza la propia es­tabilidad de la institución.

Ante las realidades señaladas, ¿qué deben ofrecer las reformas a nuestro instituto armado?

1. — La estabilidad de que han carecido sus unidades en los úl­timos años.

2. — Su profesionalización y consiguiente repliegue militar. Co­mo dijimos, estimamos que luego de dilatadas aventuras internacio­nales y domésticas, sólo la profesionalización y el repliegue pueden detener el proceso de descapitalización y desestabilización institucio­nal que afecta a nuestro instituto armado

4.— Reglas de ascensos y traslados por estricta antigüedad y mé­rito.

91

5. — Jubilaciones automáticas, a fin de asegurar suficiente fluidez en los ascensos y evitar la injusta espera de los mandos medios e in­feriores.

6. — Respeto a la dignidad profesional y personal de sus unida­des y que éstos, después de largos estudios, no queden reducidos a simples capitanes políticos de sus comandantes de turno.

7. — Mantenerlo como instituto no deliberante y de consulta, res­pecto de cuestiones técnicas que atañen a su especialidad y conoci­mientos, principalmente a los que dicen relación con la seguridad in­dividual y colectiva, nacional e internacional.

8. — Respetar el derecho de los miembros de nuestro instituto ar­mado al sufragio y oportuna separación del instituto armado de todo miembro de él que aspire a cargo de elección popular.

9. — Separación del servicio militar propiamente del servicio de policía.

VIII.—EL PROBLEMA DEL METODO.

Veamos, ahora, el problema del método o sistema con arreglo al cual puede modificarse un orden constitucional.

En el camino de darnos un nuevo orden constitucional, dos pro­blemas en cierta forma técnicos teníamos por delante: uno de ellos se refiere al medio que se utilizaría, es decir, si este nuevo orden re­sultaría de una Asamblea Constituyente, o de un referendum. El otro problema es el de si el nuevo orden constitucional resultaría por vía de una nueva Constitución, o por vía de reformas a la actual Cons­titución.

Siempre propuse que a ambos problemas nos acercáramos sin compromisos emocionales. De mi parte, oportunamente expresé que este problema de la Asamblea Constituyente y del referendum lo veía así:

Lo importante no es uno u otro medio. Esto es, precisamente, lo secundario. Lo importante es que de uno u otro medio resultara una

92

Constitución que asegurara un gobierno democrático y que lo asegu­rara lo antes posible. De otro lado, el contenido del nuevo orden cons­titucional no va a depender, técnicamente, de un medio o del otro. Ambos son ¡dóneos para producir un orden constitucional democrá­tico, o bien un orden constitucional autocrático. El contenido democrá­tico o no, dependerá de la fuerza política que se movilice a favor de un contenido o del otro, mas que del medio que se use. La experien­cia constitucional americana y la europea — decía entonces— corro­boraban esta aseveración. En América, Perú aseguró un gobierno de­mocrático en virtud de una Asamblea Constituyente; y el Ecuador un gobierno igualmente democrático en virtud de un referendum. En Eu­ropa, Francia aseguró un gobierno democrático por vía de referen­dum; y España, incluso, por la doble vía de la Asamblea Constituyente y del referendum. De su parte, El Salvador tiene Hoy una verdadera pesadilla política en la Asamblea Constituyente que eligió no hace mucho. El problema que confrontamos — decía también— exigía de todos, oposición y gobierno, el máximo de madurez, objetividad y grandeza. En el propósito de asegurarnos lo importante, que es dar­nos un orden constitucional democrático lo antes posible, la oposición no debía — expresaba entonces— desgarrarse por razón del medio y el Gobierno, de su parte, no debía creer que tenía una dama muy honorable en la Constitución de 1972. Seriamente apreciadas las co­sas, no veía qué respeto real podía tenerle el Gobierno a la Constitu­ción de 1972, cuando después de haberla creado, lo otro notorio que había hecho era violarla las veces que había querido. En la sola re­nuncia del Presidente Royo, no se violaron menos de cinco artículos de la Constitución, para citar sólo las violaciones televisadas.

Si la Asamblea Constituyente aseguraba un gobierno democrá­tico antes que el referendum, la Asamblea Constituyente sería la vía aconsejable. Prefiero — decía entonces— un gobierno democrático que naciera por vía de Asamblea Constituyente antes de las eleccciones de 1984, que un gobierno democrático que naciera por vía de referen­dum después de las elecciones de 1984. Pero, asimismo, si el referen­dum aseguraba un gobierno democrático antes que la Asamblea Cons­tituyente, prefería, obviamente, el referendum. Para asegurar el con­tenido democrático de un nuevo orden constitucional, más importante es la fuerza política que se desarrolle a su favor que el medio que se elija. El medio es política e históricamente neutro, como lo revelan las experiencias citadas y muchas otras.

93

- _____- — - -___i________

Apreciados colegas de docencia:

Las reformas a nuestro orden constitucional, programadas para 1983, se dan dentro del marco de realidades y de expectativas que hemos comentado. Las aprecio, políticamente, como una alternativa idónea entre las dos posibles. Las valoro, asimismo, como un esfuerzo conjunto de oposición y gobierno por democratizar la vida nacional por la vía pacífica. Del comportamiento del Gobierno dentro de la Co­misión de Reformas Constitucionales, dependerá principalmente la suer­te de la democratización del país por la vía pacífica. Por razón de mis convicciones democráticas, no tengo gobierno de fuerza que de­fender dentro de la Comisión, ni fuera de élla. Como es natural, la decisión de formar parte de la Comisión de Reformas Constitucionales no podía ser fácil para nadie que siempre haya adversado y aún ad­versa el gobierno de fuerza que padece el país, como es mi caso. No obstante, acepté muy responsable y concientemente, y por encima de todas las críticas posibles, en la firme convicción de que sólo hay una crítica que jamás me perdonaría: élla es la de haber negado el sa­crificio personal que las circunstancias históricas me reclamaban pa­ra asegurar uno de los pasos indispensables, entre varios, con vistas a evitarle al país la violencia política que hoy angustia y enluta a bue­na parte de la geografía centromericana.

94