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Revista Venezolana de GerenciaUniversidad de Zulia

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ISSN: 1317-9403

VENEZUELA

Revista Venezolana

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cia

2003 Bernardo Kliksberg

HACIA UNA NUEVA VISIÓN DE LA POLÍTICA SOCIAL EN AMÉRICA LATINA: DESMONTANDO MITOS Revista Venezolana de Gerencia, Enero-Marzo, año/vol. 8, número 021

Universidad del Zulia Maracaibo, Venezuela

pp. 9-37

mailto:[email protected]

www.redalyc.com

Revista Venezolana de Gerencia (RVG)Año 8. Nº 21, 2003, 9-37

Universidad del Zulia (LUZ) · ISSN 1315-9984

Hacia una nueva visión de la política socialen América Latina: desmontando mitos

Kliksberg, Bernardo*

ResumenLos distintos análisis efectuados sobre América Latina han referido las condiciones econó-

micas y políticas que ellos confrontan. Estos hechos han generado fuertes protestas sociales envarios países de la región. En este trabajo se discuten algunos mitos que han condicionado el desa-rrollo de la política social. Se construye un cuadro básico de los problemas sociales presentes en laregión; se reflexiona sobre ocho mitos de amplia difusión, para mostrar sus efectos regresivos so-bre ella. Se concluye que para construir un modelo de desarrollo integral, productivo y equitativo,éste debe estar orientado por valores éticos, soportado por una alianza entre política pública socie-dad civil y organizaciones de los desfavorecidos; instrumentada de modo descentralizado, trans-parente y bien gerenciada; que persiga la superación de la pobreza y la inequidad como prioridadesestratégicas fundamentales.

Palabras clave: Política social, ética y desarrollo, pobreza, desigualdad e inequidad y AméricaLatina.

Towards a New Vision of Social Policyin Latin America: Destroying Myths

AbstractDifferent analyses made of Latin America have referred to the economic and political condi-

tions that they confront. These conditions have brought about strong social protest in many countriesin the region. In this paper certain myths that have conditioned the development of social policy are

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Recibido: 02-11-29 . Aceptado: 03-01-11

* Asesor de la ONU, OEA,OIT,UNESCO y otros organismos internacionales. Se ha desempeña-do como director de Proyecto para América Latina de la ONU de Modernización Estatal y Ges-tión Social. Coordinador General de la Iniciativa Interamericana del Capital Social, Ética y De-sarrollo del BID. Designado Honoris Causa por la Universidad del Zulia. Autor de numerosasobras.

discussed. A general analysis pf the basic social problems of the region is discussed; 8 widely heldmyths are considered in order to demonstrate their regressive effects on the region. The conclusion isthat in order to construct and integral, productive and equitable development model, it should be ori-ented by ethical values based on an alliance between public policy, civic society, and organizationsthat represent the under-privileged, instrumented in a decentralized manner, transparent and wellmanaged; and it should pursue overcoming poverty and inequality as fundamental strategic priorities.

Key words: Social policy, ethics and development, poverty, inequality and inequity, LatinAmerica.

1. Introducción

El New York Times llama la alarmaen reciente nota especial de primera pá-gina sobre la delicada situación de Améri-ca Latina (Foro, 13/07/02). Señala quehay un descontento generalizado, que los“sueños económicos se han transforma-do en despidos y recesión”. Resalta que“millones están haciendo sentir sus vo-ces... contra el experimento económicode la última década... Muchos creen quelas reformas han enriquecido a funciona-rios corruptos y a multinacionales de ros-tro desconocido y han fallado en mejorarsus vidas”. En similar dirección señalanBirdsall y De La Torre (2001) “Las en-cuestas de opinión pública a fines de losaños 90 demostraron que los latinoameri-canos sentían que sus economías nomarchaban bien, que su calidad de vidaera peor que la de generaciones anterio-res y que la pobreza alcanzaba índicessin precedentes”. La CEPAL (2002) plan-tea que “la situación existente en el 2002pone claramente en evidencia la brechasurgida entre las expectativas del nuevomodelo económico aplicado en la regióndurante el decenio de 1990 y las perspec-tivas actuales de crecimiento”. Estimaque en el año 2002 una caída del produc-to bruto interno del 0.8%, una reducción

de un 1.5% en las exportaciones y nue-vas disminuciones en las inversiones ex-ternas. Mathews y Hakim (2001) descri-ben la situación general en los siguientestérminos: “a fines de los años noventa elfuturo de América Latina aparecía som-brío en razón de cuatro grandes proble-mas: crecimiento lento e irregular, pobre-za persistente, injusticia social e inseguri-dad personal”. Señalan que a lo largo dediez años los países “habían procuradoaplicar con considerable vigor las diez po-líticas económicas que conforman elConsenso de Washington... pero los re-sultados estuvieron debajo de las expec-tativas y se hizo necesario un nuevo enfo-que”.

Los análisis de muy diversas fuen-tes indican una América Latina en profun-da conmoción. La evolución de los he-chos ha generado fuertes protestas so-ciales en numerosos países de la regiónque toman formas diferentes de acuerdoa los contextos históricos. Sin embargo,existen al mismo tiempo, datos esperan-zadores. De acuerdo a las encuestas, apesar de los graves problemas económi-cos, la gran mayoría de los latinoamerica-nos respalda firmemente el proceso dedemocratización emprendido por la re-gión. En un mundo donde sobre 190 paí-ses, sólo 82 son democráticos y América

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Nueva visión de la política social en América LatinaKliksberg, Bernardo ___________________________________________________

Latina aparece como una de las áreas delorbe con más avances en este campo.Los datos económicos críticos destruye-ron buena parte de la “ilusión económi-ca”, pero no han doblegado la ilusión de lademocracia. Latinbarómetro (2002) se-ñala que lejos de caer en tentaciones au-toritarias, en 14 países de la región elapoyo a la democracia creció a pesar dela crisis. Un caso muy significativo es elde Argentina. Pese a los dramáticos quie-bres económicos y sociales el apoyo a lademocracia creció en el último año. Unreclamo muy concreto parece surgir deestas tendencias. Los latinoamericanos,en amplias proporciones, no están pen-sando en dejar de lado la democracia, noestán pidiendo menos democracia, sinomás democracia. Una sociedad civil cadavez más articulada y activa está exigien-do real participación ciudadana en el di-seño de las políticas públicas, su imple-mentación, transparencia, control social,profundizar la descentralización del Esta-do y metas semejantes.

Esa combinación, en una situaciónmuy delicada, con la búsqueda afanosade soluciones a través de la democracia,abre muy importantes posibilidades de ac-ción para políticas renovadoras. Urge pen-sar en nuevas ideas en aspectos crucia-les, entre ellos: cómo diseñar políticaseconómicas con rostro humano, cómo ar-ticular estrechamente las políticas econó-micas y las sociales, cómo mejorar la equi-dad en el continente más desigual del todoel planeta, cómo llevar adelante alianzasvirtuosas entre Estado, empresas y socie-dad civil en todas sus expresiones paraenfrentar la pobreza. Un interrogante defondo es el de cómo recuperar una refle-xión que ligue ética y economía, iluminan-

do desde los valores éticos, el camino aseguir, y recuperando la ética como unmotor del proyecto de desarrollo.

La política social es un actor estra-tégico del futuro en sociedades tan gol-peadas por la pobreza. Si la sociedad ensu conjunto tiene una visión apropiada desu rol, se adoptan las políticas apropia-das y se gerencia con efectividad, su con-tribución puede ser fundamental. Si por elcontrario la visión es errónea, y da lugar apolíticas débiles y aisladas, el deteriorosocial seguirá aumentando con riesgosgraves de implosión.

Este trabajo tiene por finalidadconcentrarse en la situación social y enciertas visiones de la política social deamplia circulación y fuerte influencia quees imprescindible revisar para avanzar.Considera que muchas de ellas presen-tan mitos, que traban muy fuertemente laadopción de la “política social necesaria”y aspira a ponerlos a foco y pensar enpropuestas superadoras. El trabajo re-corre para ello sumar tres etapas sucesi-vas. En primer lugar, construye un cua-dro básico de problemas sociales delica-dos que afronta la región. Se presentanocho mitos de amplia difusión, tratandode mostrar algunos de sus impactos re-gresivos sobre la política social. Final-mente se extraen algunas conclusioneshacia el futuro.

2. Algunas tendenciaspreocupantes en el camposocial

La protesta social en crecimientoen América Latina tiene bases muy con-cretas. Las tendencias observables lla-man a profunda inquietud e implican se-

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________________________ Revista Venezolana de Gerencia, Año 8, No. 21, 2003

rias dificultades en aspectos claves de lavida cotidiana para grandes sectores dela población. Entre ellas se destacan lasque se presentan resumidamente a conti-nuación1:

2.1. La pobreza crece

Según el Panorama Social de laCEPAL (2001) la población ubicada pordebajo de la línea de la pobreza repre-sentaba el 41% de la población total de laregión en 1980, cifra muy elevada en re-lación a los promedios del mundo desa-rrollado y de los países de desarrollo me-dio. Portugal, el país con más pobrezade la Unión Europea, tiene un 22% depoblación pobre. La cifra empeoró en lasdos últimas décadas y el porcentaje depobreza latinoamericano pasó a signifi-car en el 2000 el 44% de una poblaciónmucho mayor.

Los estimados nacionales indicanque la pobreza tiene una alta presenciaen toda la región con muy pocas excep-ciones. En Centroamérica son pobres el75% de los guatemaltecos, el 73% de loshondureños, el 68% de los nicaragüen-ses y el 55% de los salvadoreños. Es po-bre el 54% de la población peruana, másdel 60% de la ecuatoriana, el 63% de laboliviana y se estima que más del 70% dela venezolana. En México es no menor al40%, en Argentina, que tenía en los 60porcentajes menores al 10%, el cuadroes actualmente de extrema gravedad

como puede apreciarse en las cifras si-guientes generadas por su sistema oficialde estadísticas sociales (ver Cuadro 1).

Como se observa, ya más de la mi-tad del país es pobre y la calidad de la po-breza se ha deteriorado fuertemente. Lospobres extremos representan una pro-porción creciente de la pobreza total. Lascifras para los jóvenes son aún muchopeores.

2.2. Sin trabajo

La encuesta Latinbarómetro 2001preguntó a los latinoamericanos comoestaban en materia de trabajo. El 17%contestó que no tenían ningún trabajo y el58% que se sentían inseguros respecto así podrían mantenerlo. Tres de cada cua-tro tienen importante dificultades de tra-bajo. Las cifras estadísticas testimonianla fragilidad del mercado laboral. Segúnlos datos de la CEPAL el total de desocu-pados pasó de 6 millones en 1980, a 17millones en el 2000. Se estima que la tasade desocupación abierta actual de la re-gión supera el 9%. A ello se suma unatendencia alarmante. Ha crecido muyfuertemente la población empleada en laeconomía informal, en ocupaciones en sugran mayoría precarias. En 1980 repre-sentaba el 40% de la mano de obra no ac-tiva agrícola y en el 2000 pasó a repre-sentar el 60% de la misma.

Particularmente aguda es la situa-ción de los sectores más jóvenes de la

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1 El autor analiza detalladamente las diferentes inequidades latinoamericanas, y su dinámicaen Bernardo Kliksberg (2000). Desigualdades en América Latina. UNESCO, Cortez Editora,Brasil.

fuerza de trabajo. Las tasas de desocu-pación abierta, de los mismos, duplicanen numerosos países las tasas de deso-cupación abierta general (ver Cuadro 2).

Más de un 20% de la población jo-ven está desocupada, lo que significa unaexclusión social severa al inicio mismo desu vida productiva. Ello va a tener todotipo de impactos regresivos e incide so-bre los índices de delincuencia joven.Puede apreciarse en el cuadro consigna-do la subsistencia a pesar de avances, designificativas discriminaciones de géne-ro. Las tasas de desocupación de las mu-jeres jóvenes son marcadamente mayo-res que las de los hombres.

2.3. La crítica situación de la infancia

El discurso generalizado en Améri-ca Latina dice que los niños deben ser laprimera prioridad, que la sociedad debehacer todos los esfuerzos en protegerlos.No lo son. Las elevadas cifras de pobrezason aún mucho mayores en los niños.

Mientras que el promedio de pobreza seestima en un 44%, la pobreza afecta al58% de los niños menores de cinco añosde edad y al 57% de los niños de 6 a 12años. Las expresiones de esa situaciónson muy crudas. Así, según los estima-dos de la OIT (2002) 22 millones de niñosmenores de 14 años trabajan obligadospor la pobreza, en muchos casos en con-diciones que afectan seriamente su saludy a costa de su educación. Por otra parte,uno de cada tres niños de la región estáexperimentando la más severa de las ca-rencias, la desnutrición; se hallan en si-tuación de “alto riesgo alimentario”. Cre-ce en la región como expresión última deldesamparo de la infancia, el número deniños viviendo en las calles, en la mayordesprotección y sujetos a los más gravespeligros, entre ellos el asesinato con altaimpunidad por grupos de exterminio pa-rapoliciales según las evidencias de ideo-logía solo equiparable al nazismo. Inves-tigaciones recientes del BID en Hondurasindican que, al igual que en otras realida-

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Cuadro 1Argentina: Pobreza e indigencia. Años 1998 y 2002

Octubre de 1998 Mayo de 2002

Incidencia de la pobreza 32.6% 51.4%

Población pobre 11.219.000 18.219.000

Población indigente 3.242.000 7.777.000

Incidencia de la pobreza en menores de 18 años 46.8% 66.6%

Incidencia de la indigencia en menores de l8 años 15.4% 33.1%

Menores de 18 años pobres 5.771.000 8.319.000

Menores de 18 años indigentes 1.898.000 4.138.000

Cantidad de personas que ingresan a la pobreza por día 2.404 20.577

Cantidad de personas que ingresan a la indigencia por día 1.461 16.493Fuente: Presidencia de la Nación (2002).

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Cuadro 2América Latina. Tasas de desempleo abierto según sexo y edad,

en zonas urbanas, alrededor de 1990 y 1999 en 17 países

Totales En jóvenes

(14 a 25 años)

País Sexo 1990 1999 1990 1999

Argentina Total 6 15 13 24

(Gran Buenos Hombres 6 13 12 23

Aires) Mujeres 6 17 16 26

Bolivia Total 9 7 17 15

Hombres 10 6 18 13

Mujeres 9 9 17 19

Brasil Total 5 11 8 22

Hombres 5 9 9 18

Mujeres 4 14 8 26

Chile Total 9 10 18 22

Hombres 8 9 17 20

Mujeres 10 11 19 24

Colombia Total 9 19 20 37

Hombres 7 16 15 32

Mujeres 13 23 25 42

Costa Rica Total 5 6 11 15

Hombres 5 5 10 15

Mujeres 6 7 12 15

Ecuador Total 6 14 14 26

Hombres 4 11 11 20

Mujeres 9 20 17 34

El Salvador Total 10 7 19 14

Hombres 10 9 18 16

Mujeres 10 5 21 11

Guatemala Total 4 3 7 5

Hombres 3 4 7 6

Mujeres 4 2 7 3

Honduras Total 7 5 11 9

Hombres 8 6 12 10

Mujeres 6 4 11 7

México Total 3 3 8 7

Hombres 3 4 8 8

Mujeres 3 3 8 6

des, los niños de la calle aumentan. Seestiman actualmente en 20.000. El 60%sufre depresión y 6 de cada 100 optan porsuicidarse. Han sido asesinados 1300 ni-ños y jóvenes en los últimos cuatro años.Cesare de la Rocca (BID, 2002), Directorde un innovativo proyecto para abrirles al-ternativas en el Brasil, Axe de Salvador,dice precisando la situación que en reali-dad no deberían llamarse niños de la ca-lle, el problema no está en ellos. Resalta“no existen niños de la calle, sino niñosfuera de la escuela, la familia y la comuni-dad”, es la sociedad entera la que está fa-llando.

2.4. El derecho a la salud

El test más elemental del progresosocial es asegurar al conjunto de la pobla-ción el acceso al derecho humano prima-rio, la salud. A pesar de grandes esfuer-zos las cifras latinoamericanas indicanfuertes brechas entre regiones, sectoresde la población, etnias, edades, y signifi-cativas carencias. Problemas básicosque los avances médicos permiten mini-mizar siguen siendo de alta frecuencia enlos sectores pobres de la región. Así, se-gún los datos de la Organización Pan-americana de la Salud (2002) una de

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Cuadro 2 (Continuación)América Latina. Tasas de desempleo abierto según sexo y edad,

en zonas urbanas, alrededor de 1990 y 1999 en 17 países

Nicaragua Total … 14 … 21

Hombres … 14 … 18

Mujeres … 14 … 26

Panamá Total 19 13 35 27

Hombres 16 11 32 23

Mujeres 23 17 40 34

Paraguay Total 6 10 16 20

(Asunción) Hombres 6 10 15 22

Mujeres 7 10 17 17

República Total 20 … 34 …

Dominicana Hombres 11 … 22 …

Mujeres 32 … 47 …

Uruguay Total 9 11 24 26

Hombres 7 9 22 21

Mujeres 11 15 28 32

Venezuela b/ Total 10 15 19 26

Hombres 11 14 20 22

Mujeres 8 16 18 33

Fuente: CEPAL (2001).

cada 130 madres muere durante el em-barazo o el parto en América Latina, 28veces más que en los Estados Unidos. El18% de las madres dan a luz sin asisten-cia médica de ningún tipo. Con progresoslas distancias entre países y estratos enmortalidad infantil son muy agudas. EnBolivia mueren 83 niños de cada 1000 an-tes de cumplir un año de edad. En Cana-dá solo 5.7. La OPS estima que 190.000niños mueren anualmente en la regiónpor enfermedades prevenibles o contro-lables como las enfermedades diarreicasy las infecciones respiratorias.

Estos datos están ligados a la bajacobertura: 218 millones de personas ca-recen de protección en salud, 100 millo-nes no tienen acceso a servicios básicosde salud, 82 millones de niños no recibenlas vacunas necesarias. Un elemento vi-tal, el agua, está fuera del alcance de am-plios sectores de los pobres: 160 millonesde personas no tiene agua potable.

2.5. Educación, las preguntasinquietantes

Se han hecho esfuerzos denoda-dos para mejorar los niveles educativosde la región. Si alguien tiene alguna dudade lo que significa vivir en dictadura o endemocracia, puede encontrar diferenciasfundamentales además del campo de laslibertades, en la inversión muy superiorque las democracias de la región han he-cho en educación. Ha subido significati-vamente el gasto en educación como por-centaje del producto bruto interno. Estosesfuerzos han posibilitado casi universa-lizar la inscripción en la escuela primaria yreducir considerablemente los niveles deanalfabetismo. Sin embargo, hay pregun-

tas inquietantes sobre temas clavescomo la deserción, la repetición y la cali-dad diferenciada de la educación segúnestratos sociales.

Los siguientes datos (Preal, Diálo-go Interamericano, 2001) son ilustrativosal respecto, e indican grandes distanciasentre la región y otras zonas del planeta(Gráfico 1).

Mientras en Korea el 100% de losniños terminan el cuarto grado, en Améri-ca Latina no la finalizan el 25% al 50%,según el país. Ello se refleja en la baja es-colaridad promedio de la región, que seestima en 5.2 años.

La situación es muy desfavorable,asimismo, en el colegio secundario comopuede apreciarse en el Gráfico 2.

En Korea, 9 de cada 10 jóvenes ter-minan la secundaria; en el Sudeste Asiá-tico en general, cuatro de cada cinco. Enlos tres países mayores de América Lati-na (Brasil, México y Argentina), aproxi-madamente uno de cada tres.

La escolaridad latinoamericana tie-ne un perfil fuertemente sesgado. De he-cho, hay una fuerte discriminación segúnel grupo étnico, y el color, como puedeobservarse en el Gráfico 3.

Los niveles de escolaridad como seadvierte varían agudamente según setrate de población blanca o afro america-na, de población indígena o no indígena.

Si bien ha aumentado la inversióneducativa, medida en términos del gastoen educación sobre el producto bruto in-terno, aspecto de alta positividad, las dis-tancias entre la región y las referenciasinternacionales se ha ampliado en el gas-to público por alumno, indicador de valorestratégico. Así lo indica el Gráfico 4.

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17


Gráfico 2Dificultades en Educación

Alumnos que terminaron la Secundaria en 1998

80

60

40

20

0

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Gráfico 1Dificultades en Educación

Alumnos que terminaron el Cuarto Grado en 1994K

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80

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Fuente: UNESCO (1998).

Fuente: OECD (2000).

100%

18


Gráfico 3Escolaridad comparada de diferentes grupos étnicos

Edad: 25-60 años (1997-1999)

Brazil

Peru

Guatemala

Bolivia

Años de escolaridad

Indigenous

White

Indigenous

Indigenous

Non-Indigenous

Afro-Brazilians

Non-Indigenous

Non-Indigenous

Fuente: DE (2001).

Gráfico 4Gasto Público (en $) por Alumno

Educación Primaria y Secundaria (1997)

US

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7000

3000

2000

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6000

Fuente: UNESCO (2000).

0 642 8 10

Mientras Canadá invierte 6.000 dó-lares anuales por alumno en educación,en Perú la inversión es de 200 dólaresanuales y el país de América Latina quemás gasta en educación, el Chile demo-crático, invierte la cuarta parte que el Ca-nadá, 1500 dólares.

2.6. La promesa de la movilidadsocial

Uno de los pilares de la democra-cia, es la visión de que es posible, enbase al esfuerzo, mejorar la situación per-sonal y familiar en la sociedad. Esa legíti-ma aspiración esta chocando en muchospaíses de la región con duras realidadesinversas. Las clases medias en lugar deampliarse tienden a reducirse y resulta,para vastos sectores, muy difícil perma-necer en ellas. El caso más dramático esel de Argentina, donde se ha producidoen corto tiempo la destrucción masiva degruesos sectores de los estratos medios.Pero no es el único, con menores nivelesde intensidad el deterioro se registra tam-bién en otros países. Las clases medias,potente motor de desarrollo, progresotecnológico, creación de cultura, ávidaspor educación, se hallan acorraladas his-tóricamente por políticas que les han sidodesfavorables, limitando sus posibilida-des de desempeño micro o meso empre-sarial, el acceso al crédito o la tecnologíay protecciones elementales.

En Argentina esos procesos lleva-ron a que un país que tenía en 1960 un53% de clase media, experimentara enlos 90, en solo 10 años, la transformaciónde siete millones de personas, el 20% desu población de clase media, en “nuevospobres”. Los estratos medios significan

actualmente menos del 25% de su pobla-ción. Buscando sobrevivir, vastos secto-res de clase media empobrecida han ge-nerado la economía de trueque. Otros re-gistran a diario los tachos de basura bus-cando desechos de alimentos y elemen-tos para reciclar. La emigración que impli-ca el desarraigo, pérdidas de lazos fami-liares vitales, la destrucción del capitalsocial de la persona ha sido otro caminopreferido para escapar de la falta de opor-tunidades. La pobreza y la nueva pobrezahan alimentado una ola de inmigraciónsin precedentes.

2.7. La familia en riesgo

Hay una víctima silenciosa del au-mento de la pobreza, en la región, es unainstitución reconocida unánimementecomo pilar de la sociedad, base del desa-rrollo personal, refugio afectivo, formado-ra de los valores básicos, la familia. Mu-chas familias no pueden resistir las penu-rias permanentes de los recursos máselementales, el desempleo prolongado,las incertidumbres económicas amena-zantes cotidianas y se quiebran. Hoy másde una quinta parte de los hogares humil-des de la región han quedado solo con lamadre al frente. Por otra parte ha aumen-tado fuertemente la tasa de renuencia delas parejas jóvenes a formar familia antelos signos de interrogación sobre trabajo,ingresos y vivienda. Las graves dificulta-des económicas tensan al máximo las fa-milias no sólo humildes, sino también delos estratos medios. Se crean condicio-nes que favorecen, entre otros, una cana-lización extremadamente perversa, quees la violencia doméstica. Los estudiosdel BID (Buvinic et al, 1999) indican unfuerte aumento de los indicadores res-

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pectivos en la región. Según ellos, entreun 30% y un 50% de las mujeres latino-americanas, según el país en que viven,sufren de violencia psicológica en sus ho-gares y de un 10 a un 35%, violencia físi-ca. Influyen en ello causas múltiples peroclaramente el stress socioeconómico fe-roz que hoy viven muchas familias incidesignificativamente en la situación.

Aún en sociedades desarrolladas,la pobreza deteriora severamente a lasfamilias. Un estudio reciente de ampliacobertura nacional con 11.000 entrevis-tas en EEUU (Rumbelow, 2002) concluyeque las mujeres negras son las más afec-tadas por la pobreza, tienen menores ta-sas de formación de familias, mayores ta-sas de divorcios y menores tasas de vol-ver a formar familia. Los investigadoresdicen que “las presiones que la pobrezapone sobre la relación familiar son lasresponsables de ello”. Señalan que lasmismas tasas afectan a las mujeres blan-cas que viven en áreas pobres.

La desarticulación de numerosasfamilias en la región bajo el embate de lapobreza significa a su vez daños severosa los niños en todos los planos básicos.Repercute en el rendimiento escolar, inci-de en los índices de deserción y repeti-ción, y afecta aún aspectos físicos bási-cos. Katzman (1997) señala en base a di-versos estudios efectuados en el Uru-guay que los niños extramatrimonialestienen una tasa de mortalidad infantil mu-cho mayor y que los niños que no vivencon sus dos padres tienen mayores da-ños en diferentes aspectos del desarrollopsicomotriz. En el caso de los hogarescon violencia doméstica los efectos sonmuy graves. Un estudio del BID en Nica-ragua (1997) muestra que los hijos de fa-

milias con violencia intra familiar son tresveces más propensos a asistir a consul-tas médicas y son hospitalizados con ma-yor frecuencia. El 63% de ellos repiteaños escolares y abandona la escuela enpromedio a los 9 años de edad.

2.8. Una sociedad cada vez másinsegura

Los latinoamericanos están pagan-do muy caro el deterioro social. Uno delos costos más visibles y duros es el au-mento incesante de los índices de crimi-nalidad. El número de homicidios crecióen un 40% en la década del 90. Hay 30homicidios por cada 100.000 habitantespor año, tasa que multiplica por seis la delos países de criminalidad moderadacomo los de Europa Occidental. Este au-mento continuo de los índices ha conver-tido a América Latina en la segunda áreageográfica con mayor criminalidad delplaneta, después de la zona más pobredel mismo, el Sahara Africano. En la en-cuesta Latinbarómetro 2001, dos de cadacinco entrevistados dijeron que ellos o unmiembro de su familia habían sido objetode un delito en los últimos doce meses.

Los costos económicos de esta si-tuación son muy elevados. Según los es-tudios del BID, Brasil gasta en fondos pú-blicos y privados para seguridad el10.3% de su PIB, lo que significa una ci-fra mayor al PIB anual de Chile. Colom-bia gasta en seguridad el 24.7% de suPIB y Perú el 5.3%.

La región es tentada continuamen-te a caer en un razonamiento “facilista” alrespecto. La criminalidad se solucionaríacon el aumento cada vez más intenso dela represión. Prominentes especialistas

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del tema como Louis Vacquant (2000) ad-vierten sobre la ineficiencia y los riesgosde este camino. Analizando los datoscomparados internacionales no se obser-van correlaciones significativas, entre au-mento de la población carcelaria y reduc-ción de las tasas de criminalidad de me-diano y largo plazo. La mera punición notoca las causas básicas que están gene-rando el problema. En cambio, advierteVacquant, puede llevar al final del caminoa “criminalizar la pobreza”, a una opiniónpública que empiece a ver como crimina-les en potencia a los pobres y en lugar detratar de ayudarlos a salir de su situación,los aísle. Este puede ser un escenariomuy perverso en términos de perfil de so-ciedad, y sin salida.

La otra vía es buscar las causasprofundas. Es posible encontrar correla-ciones robustas entre la criminalidad lati-noamericana y por lo menos tres varia-bles. En primer lugar, parece altamente li-gada a las altas tasas de desocupaciónjuvenil antes mencionadas. La criminali-dad de la región es de edades muy jóve-nes. Un aumento real de oportunidadesde integración laboral claramente incidi-ría sobre ella. Por otra parte, hay correla-ción fuerte entre criminalidad y familiasdesarticuladas. Un amplio estudio enEEUU (Whitehead, 1993) comprobó queel 70% de los jóvenes en centros de de-tención juvenil venían de familias con pa-dre ausente. En Uruguay Katzman (1997)encontró, investigando los menores inter-nados en el Instituto Nacional del Menor,que sólo uno de cada tres formaba partede una familia normal cuando se produje-ron los hechos que llevaron a su deten-ción. Los datos responden a una realidad,la familia es una institución fundamental

para la internalización de valores moralesque los alejen de las conductas delictivas.Su buen funcionamiento por ende incidiráde modo relevante en la prevención delas mismas. En tercer lugar, se observauna alta correlación entre criminalidad yniveles de educación. El ascenso de laescolaridad actúa como un poderoso pre-ventor de la criminalidad.

El análisis de causas lleva en unadirección muy diferente al enfoque facilis-ta. La clave para atacar este gravísimoproblema estructuralmente está ligada aponer en marcha políticas que abranoportunidades para los jóvenes, protejana la estructura familiar y eleven los nive-les educativos.

2.9. La mayor desigualdad del globo

Existe unanimidad en los organis-mos internacionales en que América esla región más inequitativa del orbe. Losdatos disponibles testimonian esa situa-ción. La estructura de distribución del in-greso es la más regresiva internacional-mente como puede observarse en losGráficos 5 y 6.

En América Latina es la región don-de el 5% más rico recibe más que en nin-guna otra, 25% del ingreso nacional, y elárea en donde el 30% más pobre recibemenos, 7.5%. Tiene la mayor brecha so-cial de todas las regiones. La elevada de-sigualdad determina que de dos tercios atres cuartos de la población, según elpaís, tengan un ingreso per cápita que esmenor al ingreso per cápita nacional. Elloverifica el aserto del paradigma de desa-rrollo humano de la ONU y otras aproxi-maciones al cuestionar la utilidad del in-greso per cápita nacional como medición

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Gráfico 5PIB per cápita e ingreso que recibe el 5% más rico

respecto al ingreso total

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D e s a r r o l l a d o s

Gráfico 6PIB per cápita e ingreso que recibe el 30% más pobre

respecto al ingreso total

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Fuente: BID (1998).

PIB per cápita

PIB per cápita

Fuente: BID (1998)

del progreso de las naciones. Como seobserva en sociedades muy desigualescomo las latinoamericanas, no informasobre la situación real de la gran mayoríade la población.

La inequidad latinoamericana nosólo se presenta en el plano de la distri-bución de ingresos. Afecta otras áreasclaves de la vida como, el acceso a acti-vos productivos, el acceso al crédito, lasposibilidades de educación, la salud yactualmente la integración al mundo dela informática. La brecha digital en as-censo está creando el riesgo de un nue-vo analfabetismo, el cibernético, que ex-cluye a vastos sectores de la poblacióndel fundamental circuito de la informa-ción y las comunicaciones avanzadas.

La desigualdad de la región no esun problema más de la lista de problemasociales enunciados. Todo indica que esuna causa clave del no cumplimiento dela “promesa latinoamericana”. Cuando sepregunta como sucede con frecuenciaporque un continente con recursos natu-rales de excepcional riqueza, materiasprimas estratégicas en cantidad, fuentesde energía baratas, campos feroces, unabuena ubicación geográfica, tiene indica-dores sociales tan deprimentes, una delas razones principales parece hallarseen los impactos regresivos que implicanlas altas desigualdades. Una abundanteliteratura reciente da cuenta de ellos. De-muestra cómo, entre otros impactos, re-ducen la formación de ahorro nacional,estrechan los mercados impidiendo laproducción en escala y el aprovecha-miento de externalidades, permiten la for-mación de recursos humanos generandofuertes inequidades a su interior (así porejemplo los jefes de los hogares del 10%

con mayores ingresos de la región tienen12 años de escolaridad mientras que losdel 30% más pobre tienen sólo 5 años),reducen los niveles de gobernabilidad,destruyen el clima de confianza interno yel capital social. La evidencia mundialcomparada demuestra que la desigual-dad es una traba formidable para un de-sarrollo sostenido. La “promesa latino-americana” se ha estrellado contra ella.Entre otros efectos, el aumento de la de-sigualdad aparece como una causa im-portante del aumento de la pobreza en laregión. Los análisis de Birdsall y Londoño(1997) demuestran que han contribuidovirtualmente a duplicar la pobreza. Berry(1997) denomina a este cuadro una situa-ción de “pobreza innecesaria” porque ellasería mucho menor si los últimos dechilesde la distribución del ingreso no tuvieranuna fracción tan limitada del mismo.

3. Hora de encarar los mitossobre la Política Social

¿Cómo atacar problemas tan gra-ves como los presentados sumariamen-te, que significan la subutilización de bue-na parte de los recursos humanos de laregión, minan la gobernabilidad y entranen colisión directa con los valores éticosen los que cree América Latina como laprotección a los niños, la familia, oportu-nidades para los jóvenes y posibilidadesde vida digna para todo ciudadano? Lapolítica social aparece como un instru-mento central para enfrentarlos. Si lospaíses de la región contaran con políticassociales integrales, cohesionadas, des-centralizadas, congestionadas con la so-ciedad civil, participativas, transparentes,con altos standards de gerencia social,

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podrían transformarse en mediosefectivos de movilización productiva, de-volución de dignidad, e integración social.Sin embargo, ese camino está dificulta-do, entre otros planos, por percepcioneserróneas sobre el rol y potencialidades dela política social. Abordaremos sucinta-mente varios de esos mitos.

Primer Mito: La superfluidadde la Política Social

Un aura de ilegitimidad suele ro-dear la política social en la región. Secto-res influyentes suelen presentar expresao implícitamente la visión de que es unaespecie de “concesión forzosa” a la políti-ca. El mensaje transmitido es que los es-fuerzos deberían concentrarse en el úni-co camino real que sería el crecimientoeconómico. La política social, sería unaespecie de “costo forzado” que con fre-cuencia distrae recursos de ese esfuerzocentral. Esta visión ha sido algunas vecesverbalizada sintéticamente con la afirma-ción: “la única política social es la políticaeconómica”.

Colocada en esa situación difícil,de deslegitimización continua, son limita-das las posibilidades de la política social.Debe ante todo argumentar permanente-mente sobre su derecho a existir. Es na-tural que esa condición de debilidad insti-tucional, sea la víctima fácil de recortes yajustes, se le ubique en lugares secunda-rios de los organigramas y sus represen-tantes no formen parte de los espacios endonde se toman las grandes decisionesmacroeconómicas. Una experimentadaMinistra de Desarrollo Social latinoameri-cana resumió su vivencia al respecto enun foro internacional narrando que des-

pués de largos esfuerzos se consiguióque se admitiera en el Gabinete Econó-mico al Ministro Coordinador de lo social,pero claro está “con voz, pero sin voto”.

Los hechos indican que es un gra-ve error considerar casi superflua a la po-lítica social. En primer lugar, la supuestaconcesión política no es tal. Hace a laesencia misma del funcionamiento deuna democracia. La acción contra la po-breza es el primer reclamo según las en-cuestas de la ciudadanía latinoamericanaque es, en una democracia, la real depo-sitaria del poder. La ciudadanía quierepolíticas sociales, agresivas, bien articu-ladas, bien gerenciadas, efectivas. Oírlano es hacerle una concesión, es respetarel sistema democrático.

Por otra parte, las experiencias delas últimas décadas en el mundo han de-mostrado que la política social es ademásde una respuesta a demandas legítimas,un aspecto fundamental de la acción paraun desarrollo sostenible. El crecimientoeconómico es imprescindible y deben po-nerse en él los máximos esfuerzos posi-bles, un país debe hacer todos los esfuer-zos para crecer, tener estabilidad, pro-greso tecnológico, competitividad, perolos hechos indican que el crecimientosolo no resuelve el problema de la pobre-za. Uno de los mitos que han quedado enel camino de las ideas convertidas endogmas con frecuencia en las ultimas dé-cadas, es el del “derrame”. El supuestode la visión económica convencional esque producido el crecimiento se irá derra-mando hacia los desfavorecidos y los sa-cará de la pobreza. Las realidades hanido en otra dirección.

Si una sociedad es muy desigual,como la latinoamericana, y sus políticas

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sociales débiles, aún logrando crecimien-to, el mismo casi no permea a los secto-res pobres. El Instituto de Investigacionesdel Banco Mundial se pregunta en su su-gerente obra “La calidad del crecimiento”(2000a) cómo se explica que países quehan tenido similares tasas de crecimientotienen, sin embargo, resultados muy dis-tintos en cuanto a logros en el mejora-miento de la vida de la gente y en cuanto ala sustentabilidad de ese crecimiento.Hay un gran tema de calidad del creci-miento. Es muy diferente un crecimientoque beneficia principalmente a unos po-cos sectores, que concentra aún más lasoportunidades y los ingresos, que se dasólo en algunos centros urbanos, que difi-culta el desarrollo de las pymes y de otrosemprendimientos económicos de base, aun crecimiento que genera polos de de-sarrollo en todo el país, potencia al cam-po, mejora la equidad, impulsa la peque-ña y mediana industria y difunde la tecno-logía. Es característico del primer tipo decrecimiento, “un crecimiento distorsiona-do”, el relegamiento de la política social,sólo existe para apagar grandes incen-dios. El segundo, el “crecimiento compar-tido”, tiene como un eje una política socialque potencie a la población y aumentesus posibilidades de integración al mode-lo de crecimiento. La política social esuna base estratégica para obtener la cali-dad de crecimiento deseable.

Segundo Mito: La PolíticaSocial es un gasto

La terminología esta totalmente di-fundida y afianzada. Cuando hablamos delo social estamos hablando de un “gasto”,recursos que se consumen. Transmite

una visión que refuerza la anterior: super-flua y gasto. El lenguaje no es un puntomenor, expresa con frecuencia concep-ciones subyacentes muy arraigadas. Aesta altura de la experiencia comparadasobre la política social, corresponde pre-guntarse: ¿es realmente un gasto?

La Organización Mundial de la Sa-lud recogió el guante, en el campo de lasalud. Convocó a una Comisión de promi-nentes economistas y especialistas aanalizar las relaciones entre salud y eco-nomía. El informe producido “Macroeco-nomía y salud” (2002) echa por tierra su-posiciones generalizadas, y demuestraque asignar recursos para la salud, no esgastar sino invertir a altísimos niveles deretorno sobre la inversión. La Comisiónindica que el mito dice que el crecimientoeconómico de por si mejorará los nivelesde salud. Los esfuerzos deberían, porende, concentrase en el mismo. El análi-sis de la historia reciente muestra realida-des diferentes. Examinando las econo-mías más exitosas de los últimos 100años se verifica que los hechos funciona-ron a la inversa. Grandes mejoras en lasalud pública y la nutrición estuvieron de-trás de impresionantes despegues eco-nómicos como el del Sur de EEUU y el rá-pido crecimiento de Japón a inicios del si-glo XX y el progreso del sudeste asiáticoen 1950 y 1960. Fogel (citado por WorldHealth Organization, 2002) muestra esta-dísticamente que el aumento de las calo-rías disponibles para los trabajadores enlos últimos 200 años (en países comoFrancia e Inglaterra) ha hecho una impor-tante contribución al crecimiento del pro-ducto bruto per cápita.

Diamond (2002) señala que las his-torias de éxito económico recientes,

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como Hong Kong, Mauritania, Malasia,Singapur y Taiwán, tienen algo en co-mún: han invertido fuertemente en saludpública, y su producto bruto creció al des-cender la mortalidad infantil y aumentar laesperanza de vida. Los buenos nivelesde salud pública no son por tanto unaconsecuencia sino un prerrequisito paraque una economía pueda crecer. Conuna población con problemas de salud, elrendimiento educativo baja, se pierdenmuchos años de vida activa posible y sereducen los niveles de productividad. LaComisión midió econométricamente elcosto que significa no hacer políticas desalud enérgicas. Concluye que el produc-to bruto de África sería hoy 100.000 millo-nes de dólares mayor, si años atrás sehubieran hecho todos los esfuerzos paraactuar contra la malaria. La alta malariaestá asociada con una reducción del cre-cimiento económico del 1% o más poraño.

Los datos informan que la asigna-ción de recursos a la salud, forma típicadel llamado gasto social, no es tal gasto,sino una inversión neta. Por otra parte, laComisión estima que tiene una tasa deretorno sobre la inversión de 6 a 1.

Múltiples análisis indican que lamisma situación se observa en otra ex-presión básica del llamado gasto social,la educación. La educación es un fin en símismo en una sociedad democrática. Porotra parte, es un recurso económico deci-sivo en el escenario económico mundialactual. La calidad de las calificaciones dela población de un país determina aspec-tos fundamentales de su posibilidad dedesarrollo y absorción de las nuevas tec-nologías y de sus niveles de competitivi-dad. Como lo señala Thurow (1996) he-

mos pasado a economías de “conoci-miento intensivo”. Las industrias de puntano están basadas en recursos naturales,ni en capital sino principalmente en cono-cimientos como sucede con las teleco-municaciones, la biotecnología, la micro-electrónica y la informática. En esas con-diciones se destaca: “el conocimiento esla única fuente de ventajas relativas”. Laeducación es la vía maestra para generary poder utilizar conocimiento. La tasa deretorno sobre la inversión para las indus-trias que invierten en conocimiento y ca-pacitación duplica a la de las industriasque concentran su inversión en planta yequipo. Lo mismo sucede en otros cam-pos. Según los cálculos de UNICEF unaño más de escolaridad para las niñas enAmérica latina podría reducir las tasas demortalidad infantil en un nueve por mil. Elincremento del capital educativo reduci-ría el embarazo adolescente, mejoraríala capacidad de manejo de la mujer en elperíodo preparto, y postparto, y su cultu-ra para un desempeño nutricional ade-cuado.

Nuevamente no es gasto el con-cepto que describe el valor que para laeconomía y la sociedad tiene la aplica-ción de recursos a programas educativoseficientes. Como lo señala Delors (1999)“hay mucho mas en juego” de la educa-ción depende en gran medida el progresode la humanidad... Hoy esta cada vezmás arraigada la convicción de que laeducación constituye una de las armasmás poderosas de que disponemos paraforjar el futuro”.

La estrecha visión de la política so-cial como gasto, debe dar paso a su rolreal, asignar recursos a una política so-cial eficientemente gestionada, significa

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invertir en el desarrollo de las potenciali-dades y capacidades de la población deun país. Ello es un fin en si mismo y al mis-mo tiempo es la herramienta más podero-sa de desarrollo que se conozca.

Tercer Mito: Es posibleprescindir del Estado

A las características de superfluas,y mero gasto, con que se tiende a asociara la política social, se les suma con fre-cuencia una tercera: sería casi por natu-raleza altamente ineficiente. Con ello secierra un círculo que crea las condicionespara pensar como única alternativa en re-emplazar las políticas sociales publicas,por el mercado, en forma total o conside-rable. En América Latina el razonamientoha tomado con frecuencia el carácter de“profecía que se cumple a sí misma”. Alplantear como punto de partida, la inutili-dad del Estado, ha generado medidasque debilitaron fuertemente sus capaci-dades institucionales, desarticularon or-ganismos claves, propiciaron casi agresi-vamente el retiro del sector público de losmás capaces, desjerarquizaron la fun-ción pública en el campo social como enotras áreas. Un Estado minado, en susbases organizativas, ha cumplido en di-versas realidades la profecía. Su capaci-dad de operación real se redujo significa-tivamente.

Sin embargo, las exigencias de larealidad han ido por otro camino. Stiglitz(2002) retrata su propia experiencia so-bre el tema en visión probablemente re-presentativa de muchos otros especialis-tas del siguiente modo: “Yo había estu-diado las fallas tanto del mercado comodel Estado y no era tan ingenuo como

para fantasear que el Estado podía resol-ver todas las fallas del mercado, ni tanbobo como para creer que los mercadosresolvían por sí mismos todos los proble-mas sociales. La desigualdad, el paro, lacontaminación, en esos el Estado debíaasumir un rol importante”. En la regiónmás desigual del planeta, y con altos ni-veles de desocupación, el rol social de lapolítica pública es estratégico. Así, en-frentar las desigualdades significa poneren marcha activa y bien gerenciadas polí-ticas públicas que conviertan en hechoslos lemas consensuales en la región:educación para todos, salud para todos,trabajo, a los que se pueden agregar hoyotros como: democratización del crédito,impulso a las pequeñas y medianas em-presas y acceso universalizado a la infor-mática y la internet.

Según indica la experiencia el mer-cado, que tiene un amplio potencial pro-ductivo pero al mismo tiempo el riesgo degraves fallas, como la sustitución de lacompetencia por los monopolios u oligo-polios, no está en condiciones de dar res-puesta a estas perentorias necesidades.Por ejemplo destacando sus limitacionesen el campo de la salud dice el Informe dela OMS sobre “Macroeconomía y Salud”(2002) que las enfermedades típicas delos pobres no interesan a los grandes la-boratorios porque no son atractivas entérminos de mercado. Así habiendo 2000millones de personas con tuberculosis la-tente y 16 millones con ella, el último fár-maco salió al mercado en 1967. Un estu-dio de la American Medical Associationconcluyó sobre las enfermedades tropi-cales que afectan a sectores humildesen su mayor parte, que entre 1975 y1997 sólo aparecieron 13 fármacos nue-

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vos, la mitad fruto de investigaciones ve-terinarias.

En el terreno de la educación, pro-blemas muy delicados como la alta ine-quidad que significa que menos de un20% de los niños de la región concurren aalgún preescolar, instancia obligada deformación hoy en el mundo desarrollado,no tienen resolución de mercado, porqueen su gran mayoría son niños de familiassin recursos. Los no concurrentes no tie-nen posibilidades sino surgen de la políti-ca pública.

La ciudadanía capta claramenteestas realidades. En la encuesta Latinba-rómetro 2001 al preguntar si el Estado nopuede resolver ninguno de los problemasque identificaron, sólo el 6.6% de los en-trevistados contestó que piensa de esemodo. El 53.2% considera que puede re-solver todos, la mayoría, o bastantes pro-blemas. Hay una expectativa que ha cre-cido por las frustraciones por políticas pú-blicas activas, particularmente en el cam-po social, que sean gerenciadas con efi-ciencia y transparencia.

¿Son posibles? Un prominente pen-sador gerencial, Henry Mintzberg (1996)señala en el Harvard Business Reviewque no entiende por qué no, que la inefi-ciencia no es exclusiva de ningún sectorde la economía, que la idea de que el me-jor gobierno es el no gobierno ironiza “es elgran experimento de economistas quenunca han tenido que gerenciar nada”.

Cuarto Mito: El aporte de lasociedad civil es marginal

Así como se descalifica a la políticasocial pública, el razonamiento circulantetiende a relativizar las posibilidades de

aporte a la acción social de la sociedad ci-vil. Transmite el mensaje de que dichoaporte es meritorio simbólicamente, peroequivale a caridad. No resuelve ningúnproblema relevante, y por ende, no mere-cería un apoyo especial. Así muy pocospaíses de la región han intentado explo-rar seriamente la posibilidad de incenti-vos fiscales sistemáticos para promoverlas contribuciones. En general, respon-diendo a esta visión subestimante, sondébiles las políticas para tratar de poten-ciar las posibilidades de participación dela sociedad civil en la política social.

Una visión, de cada vez más pesoen los análisis sobre el desarrollo ennuestros días, la de capital social, ponemuy en descubierto la regresividad deeste mito. El capital social ha implicadoponer en el foco del desarrollo factorespoco considerados como la confianza in-terpersonal, la capacidad de asociativi-dad, la conciencia cívica y los valores éti-cos (Kliksberg, 2001). Las mediciones in-dican que estos factores tienen un pesodirecto en los desempeños macroeconó-micos, productivos, políticos y socialesde los países. La capacidad de asociativi-dad se vincula principalmente con la habi-lidad de una sociedad para generar todoorden de formas de cooperación. Si esfuerte, construirá un tejido social rico, quedará lugar a múltiples formas de aporte alproyecto global de desarrollo. El nivel deconciencia cívica y el tipo de valores pre-dominante, a su vez, tienen alta inciden-cia en las decisiones individuales de par-ticipar activamente en la resolución deproblemas colectivos. Entre otras expre-siones del capital social se hallan el vo-luntariado, y la responsabilidad social dela empresa privada.

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El voluntariado constituye actual-mente, según las estadísticas la séptimaeconomía del mundo en producto bruto.En diversos países desarrollados generamás del 5% del PIB, en bienes y serviciosprincipalmente sociales. En países comoNoruega, Suecia, Holanda, Israel, Cana-dá, EEUU y otros, una gigantesca red deorganizaciones basadas en trabajo vo-luntario prestan una gama extensísimade servicios para los sectores más débi-les de la población como los sin techo, losniños, la familia, los inmigrantes, los dis-capacitados, y las edades mayores. Laresponsabilidad social empresarial em-pieza a ser evaluada en las medicionesde calidad de las empresas y han apare-cido los primeros fondos de inversión quepiden a los inversionistas comprar accio-nes solo de las empresas con mejores ín-dices de responsabilidad ciudadana.

En América Latina, existe un in-menso potencial en este campo que esti-mulado y canalizado puede convertirseen un potente instrumento de política so-cial. La actitud positiva hacia el trabajovoluntario es amplia. En Argentina unaencuesta Gallup verificó que el 20% delas personas realizaban trabajo volunta-rio y otro 30% estaban dispuestos a ha-cerlo, o sea, uno de cada dos argentinos.En Brasil, la GIFE integra a un grupo cre-ciente de fundaciones empresariales yorganizaciones de la sociedad civil quellevan adelante un esfuerzo de alta rele-vancia con instrumentos cada vez másavanzados. La riqueza del voluntariadoen Argentina se mostró como un elemen-to clave frente a los dramáticos proble-mas sociales actuales.

Actuando coordinadamente con laenérgica política pública social desplega-

da, diversas organizaciones de la socie-dad civil multiplicaron sus esfuerzos antela emergencia. Así entre ellas, Caritas,gran programa de apoyo social de la Igle-sia Católica, está cubriendo a 600.000pobres en base a 20.000 voluntarios. Lacomunidad judía que fue fuertemente gol-peada por la destrucción de las pequeñasclases medias en las que estaba concen-trada, levantó un amplio programa socialAlianza Solidaria que está dando protec-ción a casi una tercera parte de la misma,apoyándose en 9.000 voluntarios. Inicia-tivas semejantes han surgido en otras re-ligiones, y en la base social, vecindarios,clubes deportivos, asociaciones cultura-les, donde se multiplican a diario. Brasilha tenido una gran riqueza de experien-cias de este tipo, entre otras, la campañacontra el hambre, encabezada años atráspor Herbert de Souza que atrajo millonesde personas. Este capital formidable la-tente en una sociedad, que impregna almismo tiempo de solidaridad la misma,marginado por el mito, debe ser rescata-do, valorizado e impulsado.

Quinto Mito:La descalificación de lospobres

El Banco Mundial realizó una en-cuesta en gran escala a los pobres delmundo, 40.000 pobres de 50 países, en-tre ellos varios de América Latina, fueronindagados sobre sus percepciones de lapobreza (Banco Mundial, 2000b). Expli-caron que la pobreza no es sólo carenciade recursos básicos. Así destruye o ero-siona las familias y causa daños psicoló-gicos y afectivos. Enfatizaron que sobretodo es atentoria contra su dignidad como

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seres humanos. Una de sus vivenciascentrales es la “mirada desvalorizante”que converge sobre ellos desde diferen-tes sectores de la sociedad. Se los vecomo personas inferiores, casi subhuma-nas por su pobreza material. Ello afectasu autoestima y su dignidad.

Al ser interrogados sobre en queorganizaciones confiaban, colocaron enprimer lugar de su escala a las organiza-ciones de los mismos pobres. Uno de loselementos fundantes de ello es que allílos pobres realmente participan y recupe-ran su confianza en sí mismos y en su co-munidad. Las recomendaciones de los in-vestigadores son superar los moldes tra-dicionales de la política social e invertir enfortalecer las capacidades de organiza-ción de los pobres, mediante capacita-ción de sus líderes, infraestructuras paraactividades societarias, desregulación ju-rídica y otros medios.

Las visiones circulantes en la re-gión suelen ver al pobre encerradas en lamirada desvalorizante sin incluir estasrealidades. El pobre aparece como el ob-jeto de programas que buscan atenuarimpactos, y no como un sujeto que puedehacer aportes importantes, y a través deellos redignificarse.

Diversas investigaciones latinoame-ricanas indican que cuando la capacidadde organización de los pobres es alentada,o por lo menos no obstruida, los resultadosproductivos son muy relevantes. Así estu-diando econométricamente la movilizacióndel capital social de campesinos pobres através de los comités de campesinos en elParaguay, José R. Molinas (Molinas, 2002)concluye: “La acción colectiva entre cam-pesinos es central para cualquier intento

efectivo de reducción de pobreza rural.Puede contribuir significativamente a redu-cir la pobreza rural a través de la provisiónde bienes públicos tales como el mejora-miento de la educación pública, mejores ru-tas, mejores puestos de salud, la ayudapara la diseminación de nuevas tecnolo-gías y la solución de fallas de mercado en laprovisión de créditos para los pobres... Elcapital social facilita la acción colectiva en-tre los campesinos”.

En Perú, una investigación de laUniversidad del Pacífico (Portocarrero yMillán, 2001) encontró que los pobres tie-nen una actitud muy positiva hacia el tra-bajo voluntario, Díaz Albertini (2001) se-ñala: “no tienen acceso al mercado y alEstado, luego acuden a ellos mismospara garantizar toda una serie de bienes,servicios y apoyos sociales”. Los pobrescontribuyen más del 80% de los trabajosvoluntarios en las principales ciudadesdel Perú como lo indica el Cuadro 3.

Como se observa, los pobres songran mayoría entre los voluntarios; mien-tras que los estratos altos y medios hacensus aportes fundamentalmente en ense-ñanza y capacitación, los pobres los ha-cen a través de su mano de obra.

Frente al mito que desvaloriza a lospobres y se autocumple al profundizar através de ello su exclusión, surge la posibili-dad de una política activa de empodera-miento de sus comunidades y organizacio-nes. Como destaca Brown (2002), Admi-nistrador general del PNUD “una fuentecentral de la pobreza es la carencia de po-der de los pobres”. El empoderamientopuede permitir que recuperen su “voz” so-focada por el mito.

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Sexto Mito: el escepticismosobre la participación y lacooperacióninterorganizacional

Dos instrumentos maestros de lapolítica social necesaria para enfrentar lapobreza, la participación y la cooperacióninterorganizacional son fuertemente re-sistidos en la región.

El discurso latinoamericano escada vez más unánime respecto a la par-ticipación. Tiene un “centimetraje” altísi-mo en las exposiciones públicas de líde-res de todo orden de organizaciones pú-blicas y privadas. Sin embargo, los avan-ces en los hechos son limitados. Los indi-cadores muestran escasos progresos encuanto al establecimiento de políticasconcretas de participación, el apoyo sus-tantivo a las experiencias participatoriasen marcha, la búsqueda de nuevos ins-trumentos jurídicos, institucionales y fi-

nancieros para apoyarla, ¿Qué está su-cediendo en la realidad? Pareciera que,por un lado, es tan fuerte la demanda pú-blica por participación que resulta casi noviable darle la espalda. Por otro, comosuele suceder las resistencias profundasque hay a la misma se refugian en el nivelde la gestión, que es aquel que da forma alas políticas reales. Allí la participacióntiende a ser bloqueada.

Ello sucede a pesar de las abruma-doras confirmaciones de la superioridadgerencial de la participación. La participa-ción en todas sus formas siempre tuvo le-gitimidad política. Es una vía que fortale-ce el sistema democrático. Pero ahoratiene también tras suyo argumentos ge-renciales de peso. Al centro de la geren-cia del Siglo XXI están los modelos parti-cipatorios. La posibilidad de alcanzar enel campo privado o público modelos orga-nizacionales considerados óptimos como“las organizaciones que aprenden”, “las

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Dimensiones del trabajovoluntario

Nivel Alto Nivel Medio Nivel BajoSuperior

Nivel BajoInferior

Nivel MuyBajo Superior

Nivel MuyBajo Inferior

% que realizó trabajo volun-tario en 1997 en cada nivelsocioeconómico 25 33 34.7 34.1 26.2 23.9

Con respecto al total de tra-bajo voluntario de 1997 2.8 16.9 16.9 28.5 31.0 4.0

Trabajo voluntario en el áreareligiosa 27.3 25.4 31.3 22.1 13.0 12.5

Trabajo voluntario en el áreade desarrollo y vivienda 9.1 16.4 17.9 22.1 34.4 31.3

Tipo de trabajo realizado:enseñanza y capacitación 54.5 53.7 37.3 20.4 21.1 25.0

Tipo de trabajo realizado:mano de obra 27.3 29.9 32.8 33.6 50.4 50.0

Fuente: Portocarrero y Millán (2001).

Cuadro 3Comparación de diferentes dimensiones del trabajo voluntario

cinco principales ciudades del Perú según nivelsocioeconómico – 1997 (en porcentajes)

organizaciones inteligentes”, “las organi-zaciones capaces de gerenciar conoci-miento”, está fuertemente ligada al invo-lucramiento de los miembros de la organi-zación en la misma. Un gurú de la geren-cia, Peter Drucker (1993), plantea: “El lí-der del pasado era una persona que sa-bía como ordenar, el del futuro tiene quesaber como preguntar”. Necesita impres-cindiblemente del concurso de los otros.

En el campo social, se suceden lasexperiencias que demuestran la superio-ridad productiva de los modelos organi-zacionales que apelan a la participaciónactiva y genuina de la comunidad sobrelos verticales, o paternalistas. Así lo ilus-tran los siguientes resultados obtenidospor el Banco Mundial al analizar 121 pro-yectos de agua potable para campesinospobres en 49 países de Asia, África yAmérica Latina (Cuadro 4).

Como se observa, de 37 proyectosrealizados bajo un modelo de baja partici-pación solo uno tuvo alta efectividad (laefectividad se midió con 140 paráme-

tros). En cambio, de 26 ejecutados con unmodelo de alta participación 21 fueronmuy efectivos. Las explicaciones de estatan acentuada distancia de eficiencia sonconcretas. La participación comunitariaañade “plus” gerencial a cada paso. Ayu-da a realizar detecciones correctas de lasnecesidades reales, genera ideas conti-nuas sobre cómo mejorar la gestión delproyecto, aporta un control social en tiem-po real de su ejecución, da un “feed back”permanente, convoca a “hacer suyo” elproyecto por parte de la comunidad.

Frente a estas evidencias algunosargumentos del mito resultan inconsis-tentes. El viejo alegato de que la partici-pación lleva tiempo y es más costosa, noes sostenible frente a los resultados eco-nómicos muy superiores de mediano ylargo plazo que genera. La adjudicaciónde las dificultades en la participación a lasmismas comunidades pobres, alegandoque no tienen el nivel de educación sufi-ciente no resiste el cotejo con experien-cias como las del Grameen Bank, o Edu-

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VariaGrado de participación de los beneficios

Bajo Mediano Alto TOTALProyectos / (%)

Grado de efectividadde los proyectos

Bajo 21 6 0 27(22%)

Mediano 15 34 5 54(45%)

Alto 1 18 21 40(33%)

Total de Proyectos 37(31%)

58(48%)

26(21%)

121(100%)

Fuente: World Bank (1994).

Cuadro 4Efectividad en proyectos rurales de agua según los niveles

de participación de la comunidad

co en El Salvador, donde sectores muypobres de la población logran llevar ade-lante vigorosos procesos participatorios ycrecer con ellos. En realidad muchas ve-ces ha sido diferente. Las resistencias ala participación determinaron que los en-cargados de ejecutarla adoptaran desdesu inicio normas y actitudes contradicto-rias con su desarrollo. Después, en bús-queda de culpables para los fracasos,suelen adjudicarlos a la falta de interés delos pobres cuando hicieron todo lo nece-sario para que ese interés no surgiera ose frustrara.

Las causas reales del escepticismoantiparticipatorio son variadas y comple-jas. Tienen que ver entre otros planos conel apego cultural a la organización verticalcomo única forma de organización posi-ble, que caracteriza al medio organizacio-nal latinoamericano, con el predominiodel cortoplazismo y de una visión econo-micista estrecha que niega otros factoresque no sean las variables económicasclásicas.

Subyacente, hay en muchas oca-siones una incluso más poderosa. Unaparticipación genuina significa, en defini-tiva, compartir el poder. Ello es lo propiode una democracia, pero no de las estra-tegias concentradoras de poder. El blo-queo a la participación quita a la políticasocial una vía maestra para mejorar de-sempeños. Cuando se enfrenta y superalos resultados son sorprendentes. Una vi-gorosa participación comunitaria ha sidola característica de la mayoría de los pro-gramas sociales exitosos de la región.

Otro recurso maestro dificultadocon frecuencia por los mitos, es el de lascooperaciones interorganizacionales.Una política social efectiva es aquella que

ataque efectivamente las causas y nosólo los síntomas de la pobreza. Comoellas son múltiples, se requerirá necesa-riamente de la acción integrada de diver-sas organizaciones de diferentes cam-pos. Hace falta sumar gobierno central,regiones, municipios, sociedad civil, or-ganizaciones de los propios pobres, inte-grar acciones en los campos de trabajo,educación, salud, familia, y otros. Se im-ponen alianzas estratégicas entre las di-ferentes organizaciones.

El mito plantea de diversos modosfalsas oposiciones. Una de sus expresio-nes más frecuentes es el supuesto en-frentamiento entre Estado y Sociedad ci-vil en el campo social. Son presentadascomo opciones excluyentes. Se requierelo contrario, la suma. Ninguno solo puedehacer la tarea. Una política social públicaagresiva es una responsabilidad irrenun-ciable en una América Latina que presen-ta las alarmantes tendencias que se vie-ron en la primera parte de este trabajo. Almismo tiempo la sociedad civil tiene queser un actor activo de la política social yhacerse responsable del problema. Lasuma de ambos a través de alianzas, detodo orden los potencia mutuamente, am-plia los recursos reales y maximiza lasposibilidades de efectividad... Lo quepueden hacer políticas públicas activascombinadas con el voluntariado, la res-ponsabilidad social empresarial, la ac-ción vecinal, el respaldo de las comunida-des religiosas, la contribución de las uni-versidades, es mucho más que los es-fuerzos aislados de los actores.

El “tendido de puentes organiza-cionales” en la política social hace a sueficiencia. Así la experiencia comparadaindica que para potenciar realmente las

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organizaciones de los pobres hay quecrear lazos entre ellas y organizacionesmayores de la realidad que tienen accesoa recursos económicos y poder. De locontrario, los logros posibles de las orga-nizaciones de los desfavorecidos estaránacotados. Ese papel de facilitadores deesos nexos lo pueden hacer organizacio-nes de la sociedad civil y las mismas polí-ticas públicas.

Frente al mito que plantea comoantagónicos a Estado, sociedad civil, yorganizaciones de los pobres surge la po-sibilidad de “alianzas virtuosas” entre po-líticas públicas que movilicen y aprove-chen el apoyo de la sociedad civil, y quecombinadamente con ella potencien elcapital social de los pobres.

Será difícil abrir paso a una nuevageneración de políticas sociales renova-das en América Latina, sin encarar fron-talmente las resistencias profundas a laparticipación y las alianzas interorganiza-cionales, desmontar mitos y prejuicios,enfrentar intereses y avanzar hacia unacultura organizacional superadora de to-dos ellos.

4. La ética de la urgencia:Una reflexión final

Urge en América Latina recuperara plenitud la política social para dar la lu-cha contra los agudos niveles de pobrezaque agobian a gran parte de la población,en un continente pletórico en riquezas po-tenciales. Para ello será necesario supe-rar mitos como los reseñados, y otros se-mejantes, muy vinculados a una visióncerradamente economicista y reduccio-nista del desarrollo de pocos resultados yque ha conducido a serios errores en di-versos casos.

Esa visión está en activo cuestio-namiento actualmente a nivel internacio-nal. Desde el paradigma de desarrollo hu-mano de las Naciones Unidas, que pro-pone un desarrollo cuyos avances se mi-dan por indicadores que evidencien me-joramiento de aspectos sustanciales dela vida diaria de las mayorías, el ajustecon rostro humano de la UNICEF, las cri-ticas desde diversos sectores al Consen-so de Washington, hasta la concepcióndel desarrollo como crecimiento de la li-bertad de Amartya Sen, múltiples aproxi-maciones expresan la necesidad de arti-cular un desarrollo integral con equidad.

Todas ellas dan un lugar estratégi-co a una política social activa y jerarqui-zada. Así sucede también con la nuevageneración de prominentes economistasjóvenes preocupados por el desarrollosobre la que llama la atención un recientetrabajo del New York Times (Altman,2002). Se desempeñan en algunas de lasmás reputadas universidades como Har-vard, MIT y la London School of Econo-mics, y tienen varios reclamos de fondo ala economía convencional. Dicen que lamisma se concentra solo en el “gran cua-dro” y no tiene en cuenta lo que sucede enla realidad. Por otra parte ofrece recetasuniversales, como señala Besley (Lon-don School) “los problemas son diferen-tes país por país y aun región por regióndentro de los países.” Así las recetas, queayudaron a algunos en ciertos momen-tos, no funcionaron en África, la ex UniónSoviética, en diferentes partes del Sudes-te Asiático y en América Latina. Estoseconomistas jóvenes “están insatisfe-chos con las supuestas panaceas comopresupuestos equilibrados, nueva in-fraestructura y estabilidad financiera,

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buscan en el campo qué está pasandocon factores como la motivación de lagente y los flujos de información queguían las políticas país por país”. Uno desus exponentes más destacados EsterDuffo (MIT), dice que “el desarrollo es unaserie de preguntas y no se define real-mente por técnicas”.

Frente a sus detractores, la necesi-dad de una política social vigorosa puedeexhibir junto a su carácter clave para undesarrollo sostenible, una legitimidad éti-ca fundante. Ya los textos bíblicos, pilarde nuestra civilización no sólo indicanque la pobreza es un agravio a la dignidaddel ser humano, creación de la divinidad,y que las grandes desigualdades atentancontra la moral básica, sino que ademásprescriben normas detalladas de políticasocial. El Antiguo Testamento contiene,desde un sistema fiscal completo, para fi-nanciar la ayuda a los más débiles, eldiezmo, regulaciones de la propiedad,protecciones al trabajador, orientacionespara la ayuda al otro, preceptos para ase-gurar se respete la dignidad de los pobresy multitud de normas semejantes. La vozde los Profetas se levanta en la Bibliapara exigir “No habrá pobres entre voso-tros” (Deuteronomio, 15:4). No es unavoz de oráculo, sino de exigencia moral.Está señalando: depende de Uds., de lacomunidad organizada y de cada perso-na, eliminar la pobreza. Similar es el lla-mado del Nuevo Testamento.

Construir un modelo de desarrollointegral, productivo y equitativo, orienta-do por los valores éticos básicos, movili-zar como uno de sus ejes una política so-cial de nuevo cuño basada en alianzasentre políticas públicas, sociedad civil, y

organizaciones de los desfavorecidos,instrumentada de modo descentralizado,transparente, y bien gerenciada, plantearla superación de la pobreza y la inequidadcomo prioridades fundamentales pareceser el gran desafío que tiene por delanteeste continente.

Hay por otra parte otra considera-ción ética que debería acompañarnos, nose puede esperar más. Hay una “ética dela urgencia” a aplicar. Muchos de los da-ños que causa la pobreza son irreversi-bles. Día a día, hay víctimas irrecupera-bles, madres que perecen al dar a luz, ni-ños desnutridos cuyas capacidades neu-ronales son dañadas para siempre por elhambre, jóvenes sin oportunidades alborde del delito, familias destruidas por lapobreza. El campo social no admite pos-tergaciones como otros. Como lo ha mar-cado el Papa Juan Pablo II (1999): “el pro-blema de la pobreza es algo urgente queno puede dejarse para mañana”.

América Latina puede avanzar poresa vía u otra muy riesgosa, pero quetambién se insinúa en el horizonte. Es elúltimo mito que este trabajo quiere ponera foco. Hay sectores de nuestras socie-dades que sin intención, están empezan-do a perder sensibilidad frente a los ma-les de la pobreza. Acostumbrarse sin re-belión alguna al espectáculo de los niñosviviendo en las calles, los ancianos aban-donados, los jóvenes sin salida, a vertodo ello como una especie de hecho dela naturaleza, “como si lloviera”. Estánperdiendo la capacidad de indignaciónante la injusticia, uno de los dones centra-les del ser humano. Recuperar esa capa-cidad será la base para dar la lucha por undesarrollo que incluya a todos.

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