d ir a - grupa 484grupa484.org.rs/wp-content/uploads/2017/01/web-uam-sr.pdf · uam, te je neophodno...

Diskusioni paprir

Maloletnici bez pratnje i razdvojeni

maloletnici u procesu povratkaPROCHILD

Diskusioni papir

Maloletnici bez pratnje i razdvojeni

maloletnici u procesu povratkaPROCHILD

Dokument je izrađen uz podršku Ambasade Kraljevine Holandije u Srbiji. Gledišta i analiza koji su izneti pripadaju autorima i ne odražavaju nužno gledišta Ambasade Kraljevine Holandije.

IzdavačGrupa 484 Pukovnika Bacića 311040 [email protected] 2660 972, 2660 973www.grupa484.org.rs

Za izdavačaVladimir Petronijević

UrednikMiroslava Jelačić

PrevodDragana Pokrajac i Jelica Lepori

LekturaTamara Cvetković

DizajnMarko Zakovski

ŠtampaDosije studio

Tiraž: 80 primeraka

3

Korišćene skraćeniceAVR Asistiran dobrovoljni povratak

BIA Procena najboljeg interesa

SCEP Program: Razdvojena deca u Evropi

CRC Komitet za prava deteta

CSR Centar za socijalni rad

DIPC Odsek za međunarodnu policijsku saradnju

EC Evropska komisija

EU Evropska unija

FRA Agencija Evropske unije za osnovna prava

MCSR Međuopštinski centar za socijalni rad

IOM Međunarodna organizacija za migracije

ZKP Zakon o krivičnom postupku

KIRS Komesarijat za izbeglice i migracije

MSP Ministarstvo spoljnih poslova

MRZBSP Ministarstvo za rad, zapošljavanje, boračka i socijalna pitanja

MRSP Ministarstvo rada i socijalne politike

MUP Ministarstvo unutrašnjih poslova

MYLA Makedonsko udruženje mladih pravnika

NPM Nacionalni preventivni mehanizam

NVO Nevladina organizacija

RS Republika Srbija

SOP Standardne operativne procedure

CSR Centar za socijalni rad

TC Tranzitni centar

UAM Maloletnik bez pratnje

UASC Razdvojena deca i deca bez pratnje

UMC Deca migranti bez pratnje

UNHCR Visoki komesarijat za izbeglice UN

4Diskusioni papir Maloletnici bez pratnje i razDvojeni Maloletnici u procesu povratka

PreDgovorDiskusioni papir Maloletnici bez pratnje i razdvojeni maloletnici u procesu povratka nastao je kao rezultat jedne od aktivnosti na projektu „U susret boljoj zaštiti razdvojene dece i dece bez pratnje u migracijama - PROCHILD“, čiji je cilj jačanje sistema zaštite dece odvojene od oba roditelja ili staratelja i dece bez pratnje u migracijama kroz direktnu podršku, podizanje kapaciteta civilnog društva i institucija i doprinos unapređenju politika u R. Srbiji i R. Makedoniji.

U prikupljanju podataka i izradi dokumenta, ispred Makedonskog udruženja mladih pravnika (MYLA), učestvovala je Martina Smilevska-Kcheva, a tim istraživača Grupe 484 činile su: Aja Fukuda, Gordana Grujičić, Zorana Teodorović i Miroslava Jelačić. U svojstvu konsultantske podrške u sprovođenju istraživanja, svoj doprinos dala je Aleksandra Veselinović.

Spisak onih kojima dugujemo zahvalnost je dug. Prvenstveno zahvaljujemo Ambasadi Kraljevine Holandije u Srbiji koja je podržala naš rad kroz projekat. Grupa 484, kao nosilac aktivnosti, izuzetnu zahvalnost duguje partnerskim organizacijama Makedonskom udruženju mladih pravnika i Holandskom savetu za izbeglice. Veliku zahvalnost iskazujemo i svima sa kojima smo razgovarali i koji su nam pružili vredne podatke. U okviru šireg konsultativnog procesa, svoj doprinos su dali i predstavnici državne uprave, lokalnih samouprava, drugih nevladinih i međunarodnih organizacija.

Autorke se zalažu se za rodnu ravnopravnost i rodnu upotrebu jezika. U publikaciji se za označavanje aktera pretežno koristi muški rod radi lakšeg praćenja sadržaja.

5

I UvoDBez obzira da li je reč o desetinama, stotinama ili hiljadama onih koji dolaze na teritoriju jedne zemlje, zaštita i postupanje prema maloletnicima bez pratnje i maloletnicima odvojenim od oba roditelja ili staratelja (u daljem tekstu: razdvojeni maloletnici/razdvojena deca)1 pobuđuje posebnu pažnju i interesovanje. Njihov položaj, modaliteti zaštite i dostupne usluge, predmet su debata koje se vode, kako u okviru međunarodne zajednice, univerzalnog i regionalnih sistema, tako i na nivou država. U R. Srbiji i R. Makedoniji pitanje njihovog položaja dugi niz godina zaokupljalo je pažnju tek uskog broja stručnjaka, dok se sa migrantsko-izbegličkom krizom daleko veći broj aktera aktivno uključio u njihovo zbrinjavanje i promišljanje regulative kojom bi se uredilo postupanje i dostupne usluge. Tokom 2015. godine, ključna pitanja su bila: zadovoljenje osnovnih potreba, identifikacija, obezbeđivanje sigurnog prolaza ka željenim zemljama i svođenjerizika od različitih vrsta zloupotreba na najmanju moguću meru. Tokom 2016. godine, sa promenom politika i “političke klime” prema izbeglicama i migrantima, razgovor o modalitetima zaštite više je usmeren ka statusnim pitanjima, institutu starateljske zaštite, hraniteljstvu, obrazovanju, ali i integraciji kao jednom od mehanizama za trajno rešenje. Otvaranje pitanja trajnog rešenja nužno obuhvata i razmatranje mogućnosti sprovođenja procedure povratka.

Maloletnici se nikada ne smeju vratiti u zemlju „tranzita“ ili zemlju „porekla“, osim ukoliko je jasno da ne postoji rizik od naknadnog vraćanja u mesto gde se mogu suočiti sa progonom, povređivanjem ili zlostavljanjem. Donošenje odluke po kojoj je povratak jedina mogućnost, kolokvijalno govoreći, možemo posmatrati i kao “poslednju liniju odbrane” države od potencijalnog kršenja zabrane vraćanja, a indirektno i drugih osnovnih prava. Stoga je od presudnog značaja da standardi zaštite i postupka koji se sprovodi budu na najvišem nivou. U svom Opštem komentaru br. 6 o postupanju prema deci bez pratnje i deci odvojenoj od oba roditelja ili staratelja izvan njihove zemlje porekla,2 Komitet Ujedinjenih nacija za prava deteta jasno ističe da se vraćanje ne sme sprovesti ukoliko se time narušava načelo zabrane proterivanja ili vraćanja (non-refoulement). Takođe, navodi se da na osnovu Konvencije o pravima deteta, bez obzira na migracioni status deteta, dete ne može biti vraćeno ako bi to dovelo do kršenja osnovnih ljudskih prava deteta. Pre vraćanja maloletnika bez pratnje, trebalo bi uraditi procene na pojedinačnoj osnovi, uzimajući u obzir najbolje interese deteta i njegove posebne potrebe, trenutnu situaciju u porodici i situaciju i uslove prihvata

1 U dokumentu se koristi skraćenica UAM za označavanje i dece bez pratnje i razdvojene dece, a u narednom odeljku će više pažnje biti posvećeno pojmovnom razgraničenju i definicijama u važećem zakonodavstvu R. Srbije i R. Makedonije.

2 Opšti komentar br. 6 na postupanje prema deci bez pratnje i deci odvojenoj od oba roditelja ili staratelja izvan njihove zemlje porekla, CCRC/GC/2005/6, 1. septembar 2005.


u zemlji u koju se dete vraća. Najbolje bi bilo da ovu procenu uradi višedisciplinarni i iskusan tim ljudi i da u nju bude uključen i staratelj koji je dodeljen detetu. 3

Sudeći prema izveštajima o napretku Evropske komisije za 2016. godinu,4 temi povratka posvećuje se dužna pažnja, i od R. Srbije i R. Makedonije očekuje se da preduzmu značajne korake na ovom polju. U oba sistema je primetno odsustvo normi kojima bi se bliže uredilo pitanje povratka generalno, a posledično i normi kojima bi se pružile izvesne garancije u pogledu postupanja prema maloletnicima i maloletnicima bez pratnje. Iako je praksa većine zemalja članica EU da se maloletnici bez pratnje ne vraćaju prinudno, pravni okvir kojim će se transponovati standardi Direktive EU o povratku 2008/115/EC5 u ovom segmentu mora biti predviđen, bez obzira što se većina zemalja odlučuje na primenu procedure dobrovoljnog povratka kad su u pitanju UAM. Takođe, iako se većina dobrovoljnih povrataka sprovodi uz podršku Međunarodne organizacije za migracije (IOM), u formi programa asistiranog dobrovoljnog povratka, u propisima je neophodno normirati i pitanje dobrovoljnog povratka generalno. Takođe, u kontekstu zaštite maloletnika, za obe zemlje, conditio sine qua non je stvaranje zakonskih pretpostavki za uspostavljanje praksi „odlaganja” udaljenja maloletnika bez pratnje do navršenih 18 godina starosti. Direktiva o povratku izričito dozvoljava državama članicama, koje ne žele da vrate/udalje maloletnike iz trećih zemalja koji nezakonito borave na njihovoj teritoriji ili su uzdržani od udaljavanja maloletnika bez pratnje jer štite najbolje interese deteta, da u svakom trenutku odobre boravak ili daju dozvolu za njega u skladu sa nacionalnim pravom (npr. privremeno odobrenje boravka za maloletnika dok ne navrši 18 godina starosti). Direktiva o povratku, međutim, obavezuje državu članicu da se izjasni da li će odabrati „A“ (odobriti boravak ili dodeliti zakonsko pravo boravka) ili „B“ (sprovesti procedure vraćanja). Ovo je otvoreni pristup koji ima za cilj smanjivanje „sivih zona” i unapređenje pravne sigurnosti za sve koji su uključeni u proces.6

Pored toga, mora se posvetiti pažnja i normiranju tzv. „tranzicionog perioda“ u kom maloletnik bez pratnje, sa navršenih 18 godina, gubi korpus prava garantovanih za UAM, te je neophodno predvideti norme kojima bi se ovaj prelazak na opšti režim, koji važi za punoletne migrante, učinio što bezbolnijim i lakšim. Usvajanje propisa

3 Prava dece u politici vraćanja i praksi u Evropi - Diskusioni papir o vraćanju dece bez pratnje i razdvojene dece u institucionalni prihvat ili porodicu, UNICEF, 2015.

4 Izveštaj za Srbiju za 2016. godinu koji se prilaže uz dokument „Dopis Komisije Evropskom parlamentu, Savetu, Evropskom ekonomskom i socijalnom komitetu i Komitetu regiona“, 2016. Dopis o politici proširenja EU {COM(2016) 715 final}.

5 Direktiva 2008/115/EZ Evropskog pаrlаmentа i Sаvetа o zаjedničkim stаndаrdimа i postupcimа u držаvаmа člаnicаma zа vrаćаnje držаvljаnа trećih zemаljа zbog nezakonitog borаvkа, dostupno na: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1473666673497&uri=CELEX:32008L0115

6 Maloletnici bez pratnje u Belgiji, modaliteti prihvata, povratka i integrisanja, Evropska migraciona mreža, kontakt osoba u Belgiji.

7

predstavlja samo preduslov za uspostavljanje funkcionalnih procedura. Svakako, druga faza je stvaranje institucionalnih i infrastukturalnih pretpostavki za primenu propisanih standarda.

U dokumentu je ukratko dat pregled osnovnih dostupnih statističkih podataka, najrelevatnijih propisa, kao i iskustava u vezi sa do sada zabeležnim slučajevima povratka. Osim toga, pažnja je posvećena i najavljenim reformama u oblasti migracija, koje imaju uticaj i na pitanje povratka. Na kraju, iznete su zaključne napomene i preporuke koje se mogu podjednako primeniti u sistemima R. Srbije i R. Makedonije. Kroz uporedni prikaz sistema u R. Srbiji i R. Makedoniji, pruža se mogućnost unapređenja nacionalnih sistema po prinicipu primene već oprobanih metoda, kao i mogućnost za veće unificiranje procedura i posledično olakšavanje saradnje na ovom polju.

Namera ovog dokumenta nije da pruži sveobuhvatan prikaz zakonskog okvira i/ili do sada zabeležnih slučajeva povratka, već da posluži kao osnov za promišljanje i da pokrene dijalog o pitanju povratka maloletnika bez pratnje i maloletnika odvojenih od oba roditelja ili staratelja. Posebna osetljivost i ranjivost koja ih odlikuje, kao i kompleksnost samog procesa povratka, zahtevaju da se ovo pitanje nađe visoko na listi prioriteta migracionih politika R. Srbije i R. Makedonije. Cilj kojem treba težiti je uspostavljanje funkcionalne procedure vraćanja, koja prati balansirani i holistički pristup u skladu sa pravima deteta, uz puno poštovanje deteta kao pojedinca u svim odlukama koje se donose tokom ove procedure. Od presudnog je značaja da proces donošenja odluka bude ustrojen na takav način da se dosledno sprovodi princip najboljeg interesa deteta, kao osnovnog postulata njihove zaštite.


II DefInIcIja UaM-a Maloletnik bez pratnje je stranac koji nije navrsio osamnaest godina zivota i koji prilikom ulaska u Republiku Srbiju nema ili je nakon ulaska u nju, ostao bez pratnje roditelja ili staratelja. (Zakon o azilu,7 član 2.)

UAM se definise kao dete bez pratnje i razdvojeno dete (UASC) koje je stranac na teritoriji Republike Makedonije, a koje nije navrsilo 18 godina starosti u vreme identifikacije i koje nije u pratnji svojih roditelja ili staratelja koji mu je dodeljen u skladu sa zakonom ili koje je, po dolasku u Republiku Makedoniju, ostalo bez takve pratnje. (Standardne operativne procedure za decu bez pratnje i decu odvojenu od oba roditelja ili staratelja)

Prema Opštem komentaru br. 6 - Postupanje prema deci bez pratnje i deci odvojenoj od oba roditelja ili staratelja izvan njihove zemlje porekla, deca bez pratnje (koristi se i termin maloletnici bez pratnje) su deca, kao što je definisano članom 1. Konvencije,8 koja su odvojena od oba roditelja i drugih srodnika i o njima se ne stara nijedno odraslo lice koje po zakonu ili prema običajima snosi odgovornost za to. Razdvojena deca su, prema definiciji iz člana 1. Konvencije, deca koja su odvojena od oba roditelja ili od svog prethodnog zakonskog ili običajnog primarnog staratelja, ali ne nužno i od ostalih srodnika. Ona, dakle, mogu obuhvatati i decu u pratnji drugog odraslog člana porodice.

Suprotno tome, pravo EU definiše decu bez pratnje kao decu koja su stigla bez pratnje odrasle osobe koja je odgovorna za njih, bilo po zakonu ili u praksi date države članice, svedok takva osoba ne počne delotvorno da se stara o toj deci; što uključuje decu koja ostanu bez pratnje nakon što uđu na teritoriju države članice. Pravni status razdvojene dece je isti, ali ona čine posebnu podgrupu dece među decom bez pratnje koja zahteva posebnu zaštitu. U državama članicama EU, razdvojena deca se generalno smatraju za „decu bez pratnje“ po dolasku. Međutim, u nekim slučajevima deca se registruju kao deca sa pratnjom bez obavljanja procene njihovog odnosa sa odraslom osobom u čijoj se pratnji nalaze. To decu dovodi u rizik i ne obezbeđuje pravo na zaštitu koje razdvojena deca - kao i deca bez pratnje - imaju.9

Definicije koje su važeće u sistemima R. Srbije i R. Makedonije ne podudaraju se ni sa pojmovnim određenjem koje proizilazi iz univerzalnog sistema zaštite, a ni sa sistemom EU. I dok R. Makedonija na deklarativnom nivou prepoznaje razdvojenu

7 Zakon o azilu, „Službeni glasnik RS“, br 109/2007

8 „Za svrhe ove konvencije, dete je svako ljudsko biće koje nije navršilo osamnaest godina života ako se, na osnovu zakona koji se odnosi na dete, punoletstvo ne stiče ranije.“ - Konvencija o pravima deteta

9 Trenutna migraciona situacija u EU: razdvojena deca, Agencija Evropske unije za osnovna prava (FRA), 2016.

9

decu kao potkategoriju maloletnika bez pratnje, bliže određenje pojma maloletnici bez pratnje nije u dovoljnoj meri precizno i ne sadrži osnovne indikatore na osnovu kojih bi se zaključilo da su u pitanju razdvojena deca. S druge strane, određenje pojma kako je dato u zakonodavstvu R. Srbije potpuno izostavlja kategoriju razdvojene dece. Postoji potreba da se važeća pojmovna određenja usklade sa opšteprihvaćenim definicijama, pre svega zbog činjenice da ostavljaju prostor za različita tumačenja u pogledu delokruga primene - osoba na koje se odnosi i kvaliteta zaštite koja mora biti pružena. Postupanje prema deci iz obe kategorije - i razdvojenoj i onoj bez pratnje – trebalo bi da bude slično, uprkos tome što često uključuje različite okolnosti. Iako su razdvojena deca obično predmet nacionalnog zakonodavnog okvira koji se odnosi na decu bez pratnje, nekoliko razlika u sprovođenju zakonskih odredbi uzrokuje razlike u stvarnom postupanju prema njima - uglavnom u pogledu smeštaja i starateljstva/pravnog zastupanja.10

Za potrebe dokumenta, obe kategorije označavamo terminom UAM, osim u onim situacijama kada je neophodno istaći određenu vrstu standarda ili postupanja koja je specifična samo za decu bez pratnje ili razdvojenu decu.

10 Trenutna migraciona situacija u EU: razdvojena deca, Agencija Evropske unije za osnovna prava (FRA), 2016.


III StatIStIčkI poDacI

Srbija Uprkos tome što se rade procene i određuju približni brojevi samo kada su u pitanju (iregularni) migranti koji su na teritoriji zemlje, skoro je nemoguće uraditi čak i grubu procenu za 2015. godinu. Pored onog broja ljudi koji su izbegavali kontakt sa nadležnim organima, na dostupne statističke podatke je takođe uticala uspostavljena praksa - registracija svih lica koja su se našla na teritoriji Republike Srbije na osnovu odredbi Zakona o azilu, bez obzira na način ulaska i bez obzira na njihovu nameru da traže azil/da prođu kroz državu kao tranzitnu na svom putu ka drugim zemljama. Osim toga, nedostaci u sistemu prikupljanja statističkih podataka o migracijama, na koje su brojne zainteresovane strane ukazivale u prošlosti, nisu uklonjeni.11 Statistički podaci koji se odnose na 2015. godinu su specifični i njihovoj analizi se mora pristupiti s posebnom pažnjom.

Početkom 2016. godine, situacija se drastično promenila u pogledu broja ljudi koji su registrovani, te poslednjih meseci govorimo o nekoliko hiljada ljudi koji borave na teritoriji Republike Srbije - u centrima za azil i prihvatnim centrima, na granici između Republike Srbije i Mađarske, u ustanovama za smeštaj maloletnika bez pratnje i na drugim mestima koja su od 2015. godine prepoznata kao „tradicionalna“ mesta okupljanja većeg broja migranata i izbeglica. Najnovije procene državnog sekretara u Ministarstvu za rad, zapošljavanje, boračka i socijalna pitanja su da se oko 5600 migranata nalazi u državnim objektima i oko 1000 van njih u zemlji.12

Kao rezultat ovakve prakse, primećeno je prisustvo ljudi koji su ostali u R. Srbiji sa neregulisanim statusom. Kao što je i predviđano, kako vreme prolazi, broj ljudi koji ilegalno borave u R. Srbiji raste, što predstavlja novi izazov za institucije sistema i sve druge zainteresovane strane koje su aktivne u oblasti migracija. I dalje je nejasno koje kategorije ljudi se uzimaju u obzir prilikom analize situacije na terenu u oblasti migracija na teritoriji Republike Srbije. Trenutno je primećeno prisustvo jednog broja ljudi koji nisu izrazili nameru da traže azil, a koji su dobili smeštaj u jednom od objekata za prihvat migranata i tražilaca azila, među kojima su evidentirani slučajevi ljudi kojima je izdato rešenje o otkazivanju boravka na teritoriji Republike Srbije. Takođe, može se uočiti i kategorija ljudi koji su izrazili nameru da traže azil i koji su bona fide tražioci azila koji čekaju rešenje u vezi sa zahtevom za azil. Pored toga, kao posledica prakse nadležnih organa Mađarske da dozvole prelazak do 30 ljudi dnevno, može se izdvojiti

11 Detaljnije: Izazovi sistema azila, Grupa 484, 2014.

12 http://rs.n1info.com/a215187/Vesti/Vesti/Ivanisevic-U-prihvatnim-centrima-5.600-migranata.html

11

još jedna grupa ljudi koji borave u jednom od stambenih objekata ili u nezvaničnim kampovima na granici sa Mađarskom, a koji su na spiskovima za prelazak granice. Među njima ima i ljudi koji imaju potvrdu o izraženoj nameri da traže azil, ali ima i onih koji nisu prošli proces registracije i izdavanja potvrde. Na kraju, mogu se primetiti i lica koja se ne mogu klasifikovati u kategoriju onih koji borave bilo legalno ili ilegalno, s obzirom na to da oni nemaju potvrdu o izraženoj nameri da traže azil koja reguliše njihov status. Istovremeno, nijedna raspoloživa mera, koja se u skladu sa zakonskim propisima može preduzeti prema licima koja nemaju zakonit osnov da borave na teritoriji Republike Srbije, nije preduzeta protiv njih, što ih de iure svrstava u kategoriju iregularnih migranata.13

Najprecizniji statistički podaci dostupni su kroz sistem azila i po tome se situacija iz 2016. godine ne razlikuje od perioda pre izbegličko-migrantske krize.14 Za kategoriju UAM-a u potpunosti važi sve što je navedeno i za „opštu populaciju“ migranata i izbeglica koji se nalaze na teritoriji R. Srbije. Pored toga, s obzirom na definiciju maloletnika bez pratnje u propisima R. Srbije, ne postoji obaveza da se razdvojeno dete registruje kao posebna kategorija. U nekim slučajevima, razdvojena deca se, prema izveštajima, registruju kao deca sa pratnjom, iako je zabeleženo i da se razdvojena deca registruju kao deca bez pratnje.

Podaci UNHCR-a za period od septembra 2015. do novembra 2016:

Dečaci Devojčice Ukupno

Registrovani maloletnici - tražioci azilaseptembar 2015 - novembar 2016.

94.310 57.944 152.254

Registrovani maloletnici - potvrda o ulasku u RS14

Januar – Mart 2016.20.870 15.027 35.897

UAM - tražioci azilaSeptembar 2015 – Novembar 2016.

3.847 1.216 5.063

UAM – potvrda o ulasku u RSJanuar – Mart 2016.

155 57 212

13 Migranti i migrantkinje u iregularnom statusu u Republici Srbiji - aktuelna pitanja i perspektive, Grupa 484, 2016.

14 Migranti i migrantkinje u iregularnom statusu u Republici Srbiji - aktuelna pitanja i perspektive, Grupa 484, 2016.

15 Potvrde o ulasku na teritoriju RS su izdavane od decembra 2015. do marta 2016. godine. Prema statističkim podacima MUP-a, u periodu od decembra 2015. do 15. februara 2016. godine, ukupan broj potvrda izdatih maloletnicima - 34.741, uključujući 17.244 - Sirija, 9.454 - Irak, 48 - ostali


Маkеdоniја Makedonija je u 2016. godini nastavila da primenjuje prakse zemalja EU i susednih zemalja koje su se odnosile na ograničavanje ulaska na granicama za one koji su definisani kao ekonomski migranti. Od novembra 2015. godine, makedonske vlasti i granični službenici dozvolili su ulazak samo za lica koja dolaze iz Sirije, Avganistana i Iraka, pošto se samo oni smatraju izbeglicama kojima je potrebna međunаrodna zаštita. Nakon postignutog sporazuma između EU i Turske, 7. marta 2016. godine, siguran prolaz za izbeglice i migrante preko balkanske rute je zvanično zatvoren. Sa zatvaranjem rute, od aprila 2016. godine, procedura registracije u okviru TC Vinojug na južnoj granici sa Grčkom je prekinuta. Nijedna osoba nije od tada registrovana u Republici Makedoniji. Od oktobra 2016. godine, procenjeni broj „zaglavljenih“ lica je oko 200.16

Od 1. januara 2016. godine do 7. marta 2016. godine, kada je granica zatvorena za sve izbeglice, skoro sve izbeglice su registrovane, uključujući i decu sa pratnjom i onu bez pratnje. Tokom izveštajnog perioda, ukupno 89.152 osobe su registrovane u Tranzitnom centru Vinojug, koji se nalazi u blizini južne granice, i izdata im je potvrda o izraženoj nameri da se traži azil. Trećina svih registrovanih izbeglica bila su deca i to 34.302 njih, a u proseku je registrovano 519 dece dnevno. Registrovano je 9.089 dece iz Avganistana (5.893 dečaka i 3.196 devojčica); 17.913 dece iz Sirije (11.044 dečaka i 6. 896 devojčica); 7.300 dece iz Iraka (4.556 dečaka i 2.744 devojčica).

Onih koji su registrovani kao maloletnici bez pratnje je bilo 232 (209 dečaka i 23 devojčice). Tokom ovog perioda je u proseku registrovano troje maloletnika bez pratnje dnevno. Od njih, 125 UAM je bilo iz Аvgаnistаna (119 dečaka i 6 devojčica); 80 iz Sirije (67 dečaka i 13 devojčica); 27 iz Iraka (23 dečaka i 4 devojčice.

Dečaci Devojčice Ukupno

Registrovani maloletniciJanuar – Mart 2016.

21.493 12.836 34.329

Registrovani UAMJanuar – Mart 2016.

209 23 232

UAM kojima je izdata potvrda o nameri da se traži azilSeptembar 2015 – Novembar 2016.

12.341 4.864 17.205

UAM - tražioci azilaSeptembar 2015 – Novembar 2016.

41 7 46

16 Izveštaj za Bivšu Jugoslovensku Republiku Makedoniju za 2016. godinu, koji je priložen uz dokument „Dopis Komisije Evropskom parlamentu, Savetu, Evropskom ekonomskom i socijalnom komitetu i Komitetu regiona“, 2016. {COM(2016) 715 final}

13

Makedonsko udruženje mladih pravnika (MYLA) je identifikovalo kao zajednički problem zabrinjavajuću praksu registrovanja dece na dokumentima srodnika (npr. tetki ili ujaka) tokom procedure registracije. Policija je registrovala decu na ovaj način na osnovu usmene izjave da su dete i odrasla osoba u srodstvu, bez daljeg istraživanja porodične veze. Ministarstvo rada i socijalne politike (MRSP) je sprovelo Procenu najboljih interesa (BIA) kod svih maloletnika bez pratnje koji su ušli u Makedoniju.17 Na osnovu procene, MRSP je ponudilo dva rešenja: u jednom broju slučajeva je utvrđeno da je u najboljem interesu deteta dodeljivanje staratelja i pokretanje postupka azila, dok je u drugim slučajevima utvrđeno da je u najboljem interesu deteta da nastavi dalje sa grupom izbeglica sa kojom je do tada putovalo.Većina ovih slučajeva se odnosi na decu koja imaju 16 ili više godina i koja putuju sa srodnicima, prijateljima ili licima iz svoje zemlje porekla. Ta deca bez pratnje su registrovana na istim registracionim dokumentima kao i njihovi najbliži srodnici ili im je izdat poseban dokument, u slučaju da su stariji od 16 godina.

Neke države članice dozvoljavaju da odrasla osoba koja je u pratnji deteta postane i njegov staratelj, ako postoji pisani dokaz o postojanju porodične veze. Na primer, ovo pravilo se primenjuje u Mađarskoj, gde nadležni organi određuju da odrasla osoba koja je stigla zajedno sa razdvojenim detetom bude njegov zakonski staratelj jedino na osnovu pisanih dokaza o porodičnoj vezi.

U Holandiji, sva razdvojena deca se upućuju nacionalnom organu starateljstva (NIDOS) i dodeljuje im se staratelj. Nakon procene najboljeg interesa i procene rizika, ukoliko nema znakova zlostavljanja ili eksploatacije i ako ne postoji nijedan drugi razlog da se dete odmah odvoji od odrasle osobe koja je u njegovoj pratnji, oni dobijaju isti smeštaj. Odrasla osoba koja je u pratnji deteta preuzima ulogu hranitelja. Staratelj prati stanje deteta i godinu dana vrši stalnu procenu njegovog odnosa sa odraslom osobom - hraniteljem. Nakon tog perioda, na osnovu procene njihovog odnosa, koju izvršava organ starateljstva, i procene sposobnosti i volje odrasle osobe da preuzme odgovornost za dete, donosi se konačna odluka - npr. starateljstvo se prenosi na odraslu osobu koja je u pratnji deteta; NIDOS zadržava starateljstvo; dete se zbrinjava dodelom drugog smeštaja itd.

17 Prevodioci i pravnici MYLA-e su takođe bili prisutni i obezbeđivali su pomoć prilikom sprovođenja intervjua. Više informacija dostupno na: http://myla.org.mk/field-reports/


IV ZakonI I poDZakonSkI aktI releVantnI Za proceDUre poVratka

Srbija U R. Srbiji, osim zaključenih sporazuma o readmisiji18, ne postoji drugi propis kojim se bliže uređuje procedura povratka, kako dobrovoljnog tako i prinudnog. U skladu sa zaključenim sporazumima o readmisiji, R. Srbija ima obavezu da prihvati i bezbedno vrati, ne samo državljanina Srbije, već i svakog stranog državljanina i/ili lice bez državljanstva koje ne ispunjava, ili više ne ispunjava uslove za ulazak, boravak ili nastanjivanje na teritoriji određene države molilje,19 ukoliko su ispunjeni uslovi predviđeni sporazumom. S druge strane, države ugovornice su u obavezi da postupe na isti način, a u skadu sa odredbama sporazuma i kada se R. Srbija pojavljuje kao zemlja molilja.20 Uprava za upravne poslove Ministarstva unutrašnjih poslova (MUP), koja je nadležna za praćenje sprovođenja sporazuma, ne poseduje evidencije o broju maloletnih stranih državljana i lica bez državljanstva, koja su bez pratnje roditelja i staratelja, a za koje su nadležni inostrani organi uputili zahtev za prihvat nadležnoj organizacionoj jedinici MUP. Dalje, evidencije se ne vode ni o broju stranih maloletnika bez pratnje za koje je ministarstvo uputilo zahtev.

Ustav Republike Srbije21 u članu 39. stav 3. propisuje da (…) stranac moze biti proteran samo na osnovu odluke nadleznog organa, u zakonom predviđenom postupku i ako mu je obezbeđeno pravo zalbe i to samo tamo gde mu ne preti progon zbog njegove rase, pola, vere, nacionalne pripadnosti, drzavljanstva, pripadnosti određenoj drustvenoj grupi, političkog misljenja ili gde mu ne preti ozbiljno krsenje prava zajemčenih ovim ustavom.

U odredbama Zakona o upravljanju migracijama,22 predviđena je samo nadležnost Komesarijata za izbeglice i migracije za predlaganje programa dobrovoljnog povratka

18 Srbija je potpisala Sporazum o redmisiji sa Evropskom unijom, zatim bilateralne sporazume sa zemljama u regionu (Bosna i Hercegovina, Makedonija, Albanija i Crna Gora), zemljama kao što je Kanada, Moldavija, Švajcarska, Norveška itd. Svi sporazumi propraćeni su odgovarajućim protokolima koji detaljnije regulišu proceuduru njihovog sprovođenja.

19 Država molilja je država ugovornica sporazuma koja je podnela zahtev za readmisiju ili je podnela zahtev za tranzit.

20 Svrha sporazuma jeste da obezbedi stvaranje uslova za organizovan, recipročan i institucionalizovan prihvat državljana strana ugovornica, državljana trećih zemalja i lica bez državljanstva, koji nemaju pravo ulaska, boravka ili nastanjenja na teritoriji određene zemlje kao i za tranzitiranje državljana trećih zemalja i lica bez državljanstva do zemlje porekla ili neke treće zemlje. Zemlje potpisnice moraju da obezbede primenu odredaba sporazuma kada god su za to ispunjeni uslovi, i na način koji se zasniva na poštovanju standarda zaštite ljudskih prava u svim fazama.

21 Ustav Republike Srbije, „Službeni glasnik’’, br. 83/2006.

22 Zakon o upravljanju migracijama, „ Službeni glasnik RS", br. 107/2012.

15

Vladi R. Srbije. S druge strane, Zakon o strancima,23 u članu 46. uređuje pitanje roka za prinudno udaljenje, dok član 47. propisuje obavezu poštovanja načela non-refoulement ukoliko su se stekli uslovi za sprovođenje prinudnog udaljenja. Zakon o strancima ne sadrži odredbu kojom se definiše kategorija maloletnika bez pratnje, ali prepoznaje maloletna lica bez pratnje kao lica sa posebnim potrebama. Propisano je da su nadležni organi dužni da vode računa o specifičnim potrebama stranaca koji se podvode pod kategoriju lica sa posebnim potrebama samo tokom sprovođenja postupka prinudnog udaljenja. Član 52, kojim se uređuje pitanje smeštaja maloletnih migranata u Prihvatilište za strance, sadrži i odredbu u stavu 2. u kojoj se navodi da maloletni stranac ne sme da se vrati u zemlju porekla ili u treću drzavu koja je spremna da ga prihvati, dok mu se ne obezbedi odgovarajući prijem. Iako ova odredba ne govori specifično o kategoriji UAM, argumentum a fortiori tumačenjem ova odredba se može primeniti i na ovu kategoriju. Prema odredbama člana 46, nadležni organ rešenjem određuje rok u kome je stranac koji nezakonito boravi u R. Srbiji dužan da napusti njenu teritoriju, a po potrebi može mu se odrediti i mesto prelaska državne granice. Shodno stavu 2. ovog člana žalba protiv tako donetog rešenja ne odlaže izvršenje rešenja. Iako stricto senso nije u pitanju postupak vraćanja, relevantne su i odredbe Zakona o strancima, Zakona o zaštiti državne granice,24 kao i Zakona o prekršajima25 u vezi sa prekršajnom odgovornošću i izricanja zaštitne mere udaljenja UAM zbog nezakonitog boravka ili prelaska granice R. Srbije.26

Маkеdоniја Kao i u slučaju Srbije, važni dokumenti su sporazumi o readmisiji potpisani između Republike Makedonije i 13 zemalja, kao i sporazum potpisan sa Evropskom unijom.27

Zakon o strancima Republike Makedonije je osnovni pravni dokument koji propisuje procedure vraćanja za strance. Međutim, zakon kao takav ne sadrži posebne mere kada je reč o vraćanju maloletnika bez pratnje. Za ovu kategoriju stranaca se primenjuju opšte propisane procedure. Ipak, postoje određene zaštitne mere.

U skladu sa ovim zakonom, stranca koji mora biti prinudno vraćen iz zemlje ovlašćeni službenici Ministarstva unutrašnjih poslova odvode do državne granice, šalju ga preko

23 Zakon o strancima, „Službeni glasnik RS“, br. 97/2008.

24 Zakon o zaštiti državne granice, „Službeni glasnik RS“, br. 97/2008 i 20/2015 - drugi zakon

25 Zakon o prekršajima „Službeni glasnik RS“, br. 65/2013;

26 Detaljnije: Izazovi sistema azila, Grupa 484, 2014. Migranti i migrantkinje u iregularnom statusu u Republici Srbiji - aktuelna pitanja i perspektive, Grupa 484, 2016.

27 Sporazumi su potpisani sa Kraljevinom Švedskom, Republikom Moldavijom, Saveznom Republikom Nemačkom, Republikom Crnom Gorom, Republikom Srbijom, Mađarskom, Rumunijom, Republikom Albanijom, Kraljevinom Danskom, zemljama Beneluksa i Kraljevinom Norveškom.


granice i predaju predstavnicima strane zemlje čiji je on građanin ili predstavnicima strane zemlje iz koje je stigao. Ukoliko postoje opravdani razlozi za to, stranac se može prebaciti u treću zemlju koja nije zemlja čije državljanstvo ima. Pre prinudnog vraćanja mora se obaviti lekarski pregledi ispitati njegovo zdravstveno stanje.

Međutim, stranac ne sme biti prinudno vraćen u zemlju gde bi njegov život ili sloboda bili ugroženi na osnovu njegove rase, veroispovesti, nacionalnosti, pripadanja određenoj društvenoj grupi ili političkog mišljenja ili gde bi bio podvrgnut mučenju, nečovečnom ili ponižavajućem postupanju ili kažnjavanju. Jedini postupak kojim se ovo može garantovati je proces podnošenja zahteva za azil koji se može pokrenuti ukoliko stranac želi da ga pokrene. U slučajevima kada je stranac maloletno lice, staratelj je taj koji na osnovu svih dostupnih informacija odlučuje da li je u najboljem interesu deteta da uđe u postupak azila.

Ministarstvo unutrašnjih poslova je organ nadležan za donošenje rešenja o proterivanju stranca iz Republike Makedonije u roku od 30 dana, u skladu sa članom 28. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o strancima.28 Takvim rešenjem se utvrđuje rok u kome je stranac obavezan da napusti teritoriju Republike Makedonije, kao i period zabrane ulaska u zemlju koji ne može biti kraći od šest meseci niti duži od pet godina. Stranac ima pravo da uloži žalbu na rešenje o proterivanju (kao i na zabranu ulaska) Državnoj komisiji za rešavanje u upravnom postupku i postupku iz radnih odnosa u drugom stepenu, u roku od osam dana od dobijanja rešenja. Žalba na rešenje koju je podneo stranac ne odlaže izvršenje rešenja. Državna komisija za rešavanje u upravnom postupku i postupku iz radnih odnosa u drugom stepenu bi trebalo da donese odluku po žalbi u roku od 15 dana od dana podnošenja žalbe. Protiv odluke Državne komisije za rešavanje u upravnom postupku i postupku iz radnih odnosa u drugom stepenu se može pokrenuti upravni spor na nadležnom sudu, u skladu sa Zakonom o upravnim sporovima.

Stranac koji ima obavezu da napusti teritoriju Republike Makedonije, na osnovu rešenja Ministarstva unutrašnjih poslova, mora da napusti teritoriju Republike Makedonije na dobrovoljnoj osnovi odmah ili u određenom roku. Dobrovoljni povratak je asistiran ili nezavisan povratak stranca u zemlju porekla, tranzita ili u treću zemlju, zasnovan na njegovoj slobodnoj odluci donetoj na osnovu informacija koje ima, bez obzira što je alternativa takvoj odluci njegovo prinudno vraćanje. Stranac koji ne postupi u skladu sa donetim rešenjem ili ako određene okolnosti ukazuju na to da on nema nameru da napusti teritoriju Republike Makedonije na dobrovoljnoj osnovi, biće prinudno vraćen iz Republike Makedonije. Stranac može biti prinudno vraćen sa teritorije Republike Makedonije samo ako je rešenje koje ga obavezuje da napusti zemlju izvršivo.

28 Službeni glasnik Republike Makedonije br. 217/2015

17

Prema Zakonu o strancima, u slučaju kada maloletno lice, a to je lice koje nije navršilo 18 godina života, uđe na teritoriju Republike Makedonije na način koji je u suprotnosti sa odredbama ovog zakona i nije u pratnji svojih roditelja ili staratelja ili je po dolasku u Republiku Makedoniju ostao bez pratnje i ne podnese zahtev za azil, ovlašćeni službenici Ministarstva unutrašnjih poslova odmah obaveštavaju diplomatsko i konzularno predstavništvo zemlje čije je dete državljanin u cilju utvrđivanja članova njegove uže porodice. U slučaju da je iz objektivnih razloga nemoguće odmah isporučiti dete institucijamazemlje čiji je on državljanin, dete će biti smešteno u posebnoj prostoriji za maloletnike u okviru prihvatnog centra, a o tome se obaveštava centar za socijalni rad. Maloletniku se, u skladu sa Zakonom o porodici,29 dodeljuje staratelj. Osim toga, obezbeđuje mu se pravna pomoć, socijalna podrška, medicinska i psihološka nega, kao i pravo na obrazovanje u obrazovnim ustanovama Republike Makedonije tokom njegovog boravka u prihvatnom centru.

Zakon o strancima takođe propisuje da maloletno lice koje je stranac ne može biti vraćeno u zemlju porekla ili treću zemlju koja pristane da ga prihvati, dok se u toj zemlji ne obezbede odgovarajući uslovi za njegov prijem. Navedene odredbe imaju dejstvo na decu migrante bez pratnje i razdvojenu decu migrante, bez obzira na to da li imaju nameru da traže azil u toj zemlji ili samo prolaze kroz nju. Zakon o strancima takođe predviđa: Maloletno lice se ne moze vratiti u treću zemlju u kojoj bi njegov povratak bio u suprotnosti sa Konvencijom o pravima deteta, Konvencijom protiv mučenja i drugih surovih, nečovečnih ili ponizavajućih postupanja ili kaznjavanja ili Konvencijom za zastitu ljudskih prava i osnovnih sloboda.

29 “Službeni glasnik R. Makedonije" br. 80/1992, 9/1996, 38/2004, 33/2006, 84/2008, 67/2010, 156/2010, 39/2012, 44/2012, 38 / 2014, 115/2014, 104/2015 i 150/2015


V ISkUStVa U raDU30

Srbija Dobrobit UAM-a je odgovornost organa nadležnih za zaštitu deteta, a ovu odgovornost u Srbiji pre svega ima Ministarstvo za rad, zapošljavanje, boračka i socijlna pitanja (MRZBSP). Zakon o socijaloj zaštiti31 prepoznaje maloletno lice koje je strani državljanin, odnosno lice bez državljanstva, bez pratnje, kao korisnika socijalne zaštite. U skladu sa Porodičnim zakonom32, postavljanje staratelja je isključivo odgovornost centra za socijalnu zaštitu/organa starateljstva i staratelj se, između ostalih, dodeljuje deci bez roditeljskog staranja.

U julu 2015. godine, kada je broj migranata u zemlji brzo počeo da raste, MRZBSP je donelo obavezujuću Instrukciju o postupanju centara za socijalni rad i ustanova socijalne zaštite za smeštaj korisnika u obezbeđivanju zaštite i smeštaja maloletnih migranata bez pratnje.33 Instrukcija je potvrdila ulogu centara za socijalnu zaštitu u smeštaju i zbrinjavanju UAM-a.

Nakon analiziranja delokruga i sadržaja procedura ustanova za socijalnu zaštitu za pružanje pomoći i podrške deci izbeglicama/migrantima bez pratnje, kao i rada tih ustanova u skladu sa obavezujućom instrukcijom, donet je zaključak da postoji potreba za novim obavezujućim dokumentom koji bi bio u interesu svih ranjivih grupa dece koja su izbeglice/migranti i koji bi obezbedio kontinuiran, koordinisan i sveobuhvatan odgovor na potrebe dece i regulisao aktivnosti svih aktera koji su uključeni u organizaciju pružanja zaštite i podrške. Stoga su, kao rezultat saradnje između Ministarstva rada, zapošljavanja, boračkih i socijalnih pitanja i ključnih međunarodnih i nacionalnih organizacija civilnog društva, usvojene Standardne operacione procedure za zaštitu dece izbeglica/migranata (SOP), koje predstavljaju osnov za koordinisano delovanje svih učesnika u identifikaciji i podršci posebno ranjive dece izbeglica/migranata. SOP definišu organizacioni model reagovanja, uloge i odgovornosti svih aktera, jedinstvene kriterijume i procedure dajući odgovore na pitanja „ko radi’’, „šta radi“, „kada“ i „kako“. Upotreba SOP prvenstveno ima za cilj da obezbedi fizičku i emocionalnu sigurnost dece, da predupredi razdvajanje dece od roditelja i porodice, ublaži i smanji rizike po decu od štete i povrede, olakša brzu

30 Informacije o radu ustanova socijalne zaštite prikupljene su na osnovu kratkog upitnika koji je Grupa 484 dostavila radi prikupljanja informacija. Grupa 484 poseduje informacije o konkretnim centrima za socijalni rad/ drugim ustanovama socijalne zaštite koji su neposredno bili uključeni u navedene slučajeve.

31 Zakon o socijalnoj zaštiti, „Službeni glasnik RS", br. 24/2011

32 Porodični zakon, „Službeni glasnik RS”, br. 18/2005 i 72/2011

33 http://www.ombudsman.rs/attachments/4398_Odgovor%20Ministartvo%20za%20rad%20BK.pdf

19

identifikaciju i odgovarajuću zaštitu posebno ranjive dece, naročito razdvojene dece i dece bez pratnje.34 Za razliku od SOP Makedonije, koji je Evropska komisija ocenila kao sveobuhvatan, SOP za Srbiju je pre svega namenjen za situacije masovnog priliva i usmeren na situacije koje se mogu podvesti pod primarni prihvat i kratkoročno zbrinjavanje maloletnika. Svakako, smernice u pogledu sprovođenja procedure procene najboljeg interesa deteta, koordinacije između svih uključenih aktera, rizika kojima su deca izložena, uz određena prilagođavanja mogu imati svoju primenu i na situacije analiziranja opcija za trajno rešenje.

Prema najavama resornog ministarstva, u toku je proces izrade nove Instrukcije za postupanje namenjene centrima za socijalni rad. Instrukcija bi trebalo da odgovori na izazove situacije dužeg zadržavanja maloletnika na teritoriji R. Srbije i predviđa četiri načina ostvarivanja najboljeg interesa: 1) spajanje sa članom/članovima porodice u nekoj drugoj zemlji (pri čemu se pod članovima porodice podrazumevaju srodnici prvog stepena srodstva); 2) transfer u treću zemlju ukoliko postoje naročito opravdani razlozi; 3) ulazak u postupak azila; 4) povratak u zemlju porekla. Instrukcijom se naglašava neophodnost aktivnog učešća deteta u postupku utvrđivanja najboljeg interesa, što podrazumeva obavezu postupajućeg organa da informiše dete o svim okolnostima njegovog slučaja, i s tim u vezi, obezbedi komunikaciju na jeziku koji dete razume, angažovanjem sudskog prevodioca ili drugog lica koje na verodostojan način može dokazati svoje znanje i koje je obavezno da da odgovarajuću izjavu o zaštiti ličnih podataka. Instrukcija će regulisati i pitanje punomoćnika maloletnika bez pratnje u postupcima u kojima se odlučuje o njegovom najboljem interesu. Predviđeno je da se za punomoćnika jednog maloletnika može postaviti jedno fizičko lice uz prethodno dobijenu saglasnost organa starateljstva, a predviđena je i obaveza punomoćnika da izveštava nadležni CSR o svim preduzetim radnjama koje proizvode pravne posledice prema detetu.

Staratelj je odgovoran za staranje o dobrobiti deteta i za predstavljanje najboljeg interesa deteta u postupcima pred relevantnim telima i institucijama. Posledično, on ima obavezu u pogledu mogućeg prinudnog ili dobrovoljnog povratka UAM-a.

U pogledu pravno obavezujuće definicije UAM-a u Srbiji, privremeni staratelji su postavljenji u većini slučajeva, ali postoji određena fleksibilnost u praksi, tako da neka razdvojena deca nemaju staratelje, već se zbrinjavaju zajedno sa grupom sa kojom su stigli u prihvatne centre u kojima su smešteni odrasli i porodice. Prema informacijama iz izveštaja Nacionalnog preventivnog mehanizma o posetama Centrima za socijalni rad u Pirotu i Dimitrovgradu iz oktobra 2015. godine prilikom imenovanja privremenih staratelja, nije vođen razgovor sa imenovanim stranim drzavljanima, niti je

34 Standardne operacione procedure za zaštitu dece izbeglica/migranata, 2016, str. 8.


proveravano da li oni ispunjavaju sve zakonske uslove. Utvrđeno je da centri za socijalni rad ne sprovode pravilno postupke postavljanja privremenog staratelja maloletnim strancima bez pratnje, budući da za staratelje postavljaju strane državljane, iako nemaju mogućnost da sa sigurnošću utvrde njihov identitet, kao ni da li postoje smetnje za vršenje starateljske dužnosti u svakom pojedinačnom slučaju. Upućena je i preporuka Ministarstvu za rad, zapošljavanje, boračka i socijalna pitanja da se izvrši dopuna Instrukcije tako sto će dodatno urediti postupak za utvrđivanje ličnih svojstava i sposobnosti potrebnih za obavljanje duznosti staratelja maloletnim migranatima bez pratnje. Ministarstvo će dati instrukcije o postupanju centara za socijalni rad i ustanova socijalne zaštite za slučaj da za lice koje je pristalo da bude staratelj nije moguće utvrditi da li postoje smetnje za vršenje starateljskih dužnosti.35

U pogledu postavljanja staratelja, nedostatak u praksi javlja se i u slučajevima upućivanja UAM u Radnu jedinicu za smeštaj maloletnika bez pratnje. Konkretno, ukoliko je UAM zatečen na teritoriji na kojoj mesnu nadležnost zasniva CSR Pirot, maloletniku se određuje privremeni staratelj koji je stručni radnik pomenutog centra. Prilikom prijema u Radnu jedinicu, ne postoji vremenska podudarnost u pogledu neposrednog prijema deteta i „prenosa“ starateljstva na stručne radnike Zavoda. Rešenje o imenovanju privremenog staratelja donosi CSR Niš, i od momenta dolaska deteta do formalnog donošenja rešenja najčešće protekne izvesni period, a da pritom neposredni nadzor vrši stručni radnik koji još uvek formalno nije određen za privremenog staratelja. „Vakum“ između pravne i faktičke situacije pre svega je nepovoljan za stručne radnike koji neposredno obavljaju poslove starateljske zaštite jer se može pokrenuti pitanje njihove odgovornosti u situacijama različitih vanrednih okolnosti u vezi sa UAM koje mogu nastupiti.

Ključna mera kojom bi se obezbedila zaštita i pomoć UAM i ostvarili njihovi najbolji interesi je postavljanje zakonskog staratelja. U svom Opštem komentaru o postupanju prema deci bez pratnje i deci odvojenoj od roditelja ili staratelja izvan njihove zemlje porekla, od 1. septembra 2005. godine (Komentar br. 6.), Komitet za prava deteta utvrđuje standarde u ovom pogledu. Stav 21. propisuje da „postavljanje nadležnog staratelja što je pre moguće“ služi za zaštitu jednog od ključnih načela CRC-a, a to je da se „obezbedi poštovanje najboljih interesa deteta bez pratnje ili deteta odvojenog od oba roditelja ili sraratelja.“ Osim toga, kako bi se ispoštovala potreba za zaštitom, u Komentaru br. 6. se zahteva od država da „izrade osnovni pravni okvir i preduzmu neophodne mere kako bi obezbedile odgovarajuće zastupanje najboljih interesa deteta bez pratnje i deteta

35 NPM, Izveštaj o poseti Regionalnom centru granične policije prema Bugarskoj, Stanici granične policije Pirot, Policijskoj upravi u Pirotu i Centrima za socijalni rad u Pirotu i Dimitrovgradu, oktobar 2015. godine.

21

odvojenog od oba roditelja ili staratelja.“ 36 Ulažu se stalni napori i postoji snažna volja većine predstavnika sistema za socijalnu zaštitu i samih staratelja za unapređivanjem znanja i veština u pogledu zaštite deteta. Međutim, stručne obuke o međunarodnim standardima u pogledu vraćanja dece i UAM nisu bile dostupne.

Opisujući svoj delokrug rada, predstavnici centara za socijalni rad ukratko navode da je to: uloga staratelja u postupku procena najboljeg interesa, koordinacija sa svim akterima uključenim u resavanje statusa maloletnika, zastupanje najboljeg interesa i pruzanje mera iz porodično-pravne zastite, prisustvo obavljanju intervjua i obavljanje intervjua. (…) Uloga staratelja je da za vreme boravka deteta u ustanovi socijalne zastite brine o pravima deteta i uslovima zivota, kao i da radi na saradnji sa svim relevantnim drzavnim i NVO organizacijama, Komesarijatom za izbeglice, UNHCR-om, Crvenim Krstom, kako bi se u sto kraćem roku obezbedio siguran i bezbedan način za spajanje porodica. U postupku readmisije staratelj prati dete do predaje roditeljima.

Iako pitanje povratka nije posebno prisutno u javnim diskusijama o položaju maloletnika bez pratnje, u R. Srbiji zabeležen je određeni broj slučajeva povratka, koji svakako nije dovoljan da bi se govorilo o uspostavljenoj praksi, ali slučajevi mogu poslužiti kao ilustrativni primeri za analizu.

Na osnovu dokumentacije sistema socijalne zaštite, vraćanje UAM-a na osnovu sporazuma o readmisiji je sprovođeno tokom 2016. godine. Većina takvih slučajeva se odigrala sa Bugarskom. Prema podacima Zavoda za vaspitanje omladine Niš, u periodu od 1.1.2015. godine do 1.12.2016. godine, u postupku readmisije vraćeno je ukupno 11 maloletnih stranaca bez pratnje koji su boravili u Radnoj jedinici za smeštaj maloletnika bez pratnje koja funkcioniše pri Zavodu. Od ukupnog broja, 10 maloletnih stranaca bilo je iz Avganistana, a jedno maloletno strano lice bilo je iz Bangladeša. Svi su bili muškog pola i svi su vraćeni u Republiku Bugarsku. Postupak readmisije je trajao između dve i tri nedelje, u zavisnosti od toga koliko je trajao prijem kod bugarske strane. U međuvremenu, deca su bila smeštena u ustanove za socijalnu zaštitu. Prema podacima Zavoda za vaspitanje dece i omladine Beograd, tokom 2015. godine, 1 devojčica je dobrovoljno vraćena u Švajcarsku (poreklom iz Avganistana, državljanka Švajcarske). U 2016. godini, zaključno sa 1. 12. 2016. - 1 dečak u Maroko, 1 dečak u Iran, 1 devojčica u Albaniju i 1 devojčica u Bugarsku. Zavodi, odnosno zaposleni, koji su na osnovu rešenja mesno nadležnog centra za socijalni rad postavljeni za staratelja, nisu neposredno uključeni u proceduru sprovođenja sporazuma o

36 Uklanjanje nedostatka u pogledu zaštite: Ključni standradi za staratelje dece odvojene od oba roditelja ili staratelja u Evropi (Defence for Children International, 2011.) posebno su vredni pažnje. Na osnovu relevantnih zakonskih instrumenata i standarda i na osnovu analize postojećih istraživačkih informacija, ovim dokumentom se utvrđuje 10 ključnih standarda za zakonske staratelje u pogledu uloge i odgovornosti staratelja, staratelja i razdvojenog deteta i kvalifikacija staratelja.


readmisiji. Konkretno, ukoliko postoji zahtev, odnosno pozitivan odgovor zemlje kojoj se R. Srbija obratila, njima se obraća mesno nadležni centar za socijalni rad (shodno geografskom području, odnosno graničnom prelazu na kom se sprovodi readmisija) koji preuzima maloletnika. U takvim slučajevima, Zavodima se ne ostavlja primerak akta postupajućeg organa o činjenici da će prema maloletniku biti preduzete radnje u vezi sa sprovođenjem sporazuma o readmisiji. Takav dokument ne poseduju ni centri za socijalni rad, čiji su stručni radnici, u momentu sprovođenja postupka readmisije, privremeni staratelji UAM-a. Radi sprovođenja postupka readmisije, PU Pirot strancima izdaje putni list, posle čega ih granična policija predaje bugarskim organima vlasti.37 Takođe, prema informacijama kojima Grupa 484 raspolaže, ne može se sa sigurnošću utvrditi da li centri za socijalni rad (privremeni staratelji) predstavnicima MUP RS, koji sprovode postupak readmisije, dostavljaju bilo kakve podatke koji se tiču psiho-fizičkog stanja deteta, kao ni da li su upoznati sa realnim stanjem stvari u pogledu sredine u koju se dete vraća i/ili mera koje će prema njemu biti preduzete. Ostaje nejasno i da li predstavnici centara po pravilu prisustvuju svakoj neposrednoj primopredaji maloletnika.

Neki od predstavnika su potvrdili da staratelji prate decu kako bi ih spojili sa njihovim roditeljima. Međutim, mogućnost da staratelj prati dete migranta u postupku vraćanja je veoma mala ako se uzme u obzir da su postavljeni staratelji odgovorni za ogroman broj štićenika (do 60 štićenika). U ovakvoj situaciji bilo bi nemoguće da se ostala deca ostave kako bi se jedno ili dvoje dece pratilo do njihove zemlje odredišta, ali je moguće je preneti tu ulogu drugom odraslom licu koje dobije odobrenje od centra za socijalni rad i kome dete veruje. Različite prakse EU pokazuju da je učešće deteta veoma važno kada je u pitanju pratnja.

Prema centrima za socijalni rad, sprovođeno je i vraćanje u nastojanju da se ponovo uspostave porodične veze. Tipični primeri su slučajevi u kojima je dete ponovo spojeno sa svojim roditeljima na ničijoj zemlji između Srbije i susednih zemalja na migracionoj ruti. Na ovaj način je maloletni dečak od 5 godina iz Sirije spojen sa roditeljima na ničijoj zemlji, na granici između Srbije i Bugarske. Maloletna devojčica od 8 meseci iz Avganistana, takođe je vraćena roditeljima na graničnom prelazu između Srbije i Bugarske.

U pogledu identifikacije roditelja ili staratelja, CSR navode da: Mere u identifikaciji roditelja ili staratelja deteta preduzimaju se u saradnji sa upravom za strance, PS, postuju se Standardne operativne procedure i propisan zakon u sistemu socijalne zastite RS. Po potrebi se uključuje Centar za zastitu zrtava trgovine ljudima, a neretko se formira tim

37 Prema podacima NPM, od početka 2016. godine zaključno sa julom, PU Pirot je izdala 117 putnih listova za strance (najviše Avganistan). Izveštaj o poseti Policijskoj upravi u Pirotu i Regionalnom centru granične policije prema Bugarskoj

23

stručnjaka sačinjen od radnika vladinog i nevladinog sektora (…) Obаvlјајu sе pоsеbni rаzgоvоri sа mаlоlеtnim migrаntоm i оsоbоm kоја tvrdi dа је njеgоv rоditеlј i stаrаtеlј. Nа оsnоvu rаzgоvоrа, pоkаzаnih stаvоvа, pоnаsаnjа, i svih infоrmаciја kојimа rаspоlаzеmо о njimа (mоgućnоst prоvеrаvаnjа prеkо аmbаsаdе nе pоstојi kаdа sе rаdi о migrаntimа iz Аvgаnistаnа kојi činе 95% nаsih stićеnikа), sоciјаlni rаdnik dоnоsi prоcеnu dа li је оdrаslа оsоbа оdgоvоrnа i dа li sе аdеkvаtnо stаrа о nајbоlјim intеrеsimа dеtеtа, prе svеgа о njеgоvоm zdrаvlјu i оsnоvnim еgzistеnciјаlnim pоtrеbаmа. U slučајu pоstојаnjа indikаciја о mоgućој trgоvini lјudimа, оdmаh sе pоzivа Cеntаr zа zаstitu zrtаvа trgоvinе lјudimа kојi је nаdlеzаn u prоcеni pоtеnciјаlnih zrtаvа.

Na osnovu Konvencije o pravima deteta, države ugovornice imaju obavezu da olakšaju kontakt sa porodicom i ponovno spajanje sa porodicom kada je to potrebno. Mora se uraditi procena toga da li je zaista u najboljem interesu deteta da se traži porodica i da se dete smesti u nju. Ne može se pretpostaviti da je opcija ponovnog sjedinjavanja deteta sa porodicom uvek neophodno u najboljem interesu deteta i da automatski treba da dovede do donošenja odluke u korist vraćanja. Program: Razdvojena deca u Evropi (SCEP), „Izjava o dobroj praksi“, navodi da „porodicu treba tražiti […] samo ukoliko to neće ugroziti dete ili članove detetove porodice u zemlji porekla“ i da „se traženje mora obaviti na poverljivoj osnovi i uz saglasnost na osnovu informisanosti“.38 Pored toga, Međuagencijska vodeća načela o deci bez pratnje i deci odvojenoj od oba roditelja ili staratelja39 se mogu koristiti kao neka „ček lista“ važnih indikatora i neophodnih koraka koji se moraju uzeti u obzir kada je u pitanju postupak traženja porodice.

Posebni izazovi u praksi su bili slučajevi kada zakonski staratelj ne ispunjava svoje dužnosti uz adekvatan osećaj profesionalne etike i odgovornosti, što je ponekad nanosilo nepovratnu štetu maloletnim tražiocima azila u Srbiji. U jednom slučaju s početka 2016. godine, maloletniku bez pratnje iz Bangladeša nije bio dozvoljen ulazak u postupak azila i bio je vraćen u Bugarsku, na osnovu readmisionog postupka, uprkos njegovoj želji da izrazi nameru da traži azil u Srbiji.40 U ovom slučaju su se pravni zastupnici obratili Evropskom sudu za ljudska prava sa zahtevom za preduzimanjem privremene mere u skladu sa Pravilom 39. Pravilnika Suda, sa ciljem sprečavanja prinudnog vraćanja u Bugarsku. U periodu kada je doneto rešenje o vraćanju, brojni aktuelni izveštaji svedočili su o negativnoj praksi postupanja bugarskih organa prema migrantima i tražiocima azila.

38 Separated Children in Europe Programme, ‘Statement of Good Practice,’ 3rd ed., 2004.

39 Međuagencijska vodeća načela o deci bez pratnje i deci odvojenoj od oba roditelja ili staratelja, Međunarodni komitet crvenog krsta, Ženeva, 2014.

40 Izvor: Beogradski centar za ljudska prava


Navedeni slučaj osim ilustracije neophodnosti procene rizika od non-refoulement, svedoči i o značaju dostupne pravne pomoći za UAM, posebno u okolnostima kada stručni radnici u socijalnoj zaštiti u Srbiji još ne raspolažu potrebnim znanjima i veštinama za procenu svih faktora koji utiču na najbolje interese dece u pokretu.41 NVO koje pružaju besplatnu pravnu pomoć su uglavnom usmerene na obavštavanje o mogućnosti podnošenja zahetva za azil u Srbiji i na identifikovanje „pravih“ slučajeva azila. Kada je reč o UAM, standardi EU idu u pravcu da postoji razlika između pravne osnove za starateljstvo koje se obezbeđuje traziocima azila i za „pomoć“ koja je neophodna za UAM u procesu povratka, da postoji bliska povezanost između uslova utvrđenih u pravnim tekovinama EU koji se odnose na azil i u Direktivi o povratku, kao i da je naglasena potreba za nastavak pruzanja pomoći u postupcima azila i povratka.42

Pravo na žalbu sa suspenzivnim dejstvom je definisano Direktivom o povratku. Ovaj standard je predviđen, zajedno sa pravom na pravno zastupništvo, pomoć u jeziku i uzimanje u obzir mišljenja deteta na osnovu njegovih godina i zrelosti.

Suprotno predstavljenom slučaju, dobrovoljni povratak, kada je moguće u najboljem interesu deteta, treba da se uzme u obzir kao jedna od opcija pre izdavanja naloga o proterivanju, readmisiji, prinudnom vraćanju. Prema našim saznanjima, sproveden je jedan slučaj dobrovoljnog povratka, maloletnog dečaka od 17 godina iz Iraka, koji je u saradnji sa ambasadom te zemlje i policijom, vraćen u zemlju porekla. Praksa koja se odnosi na povratak se uglavnom oslanja na praksu asistiranog dobrovoljnog povratka i, kao i u većini zemalja, glavni akter u Srbiji koji se bavi pitanjem asistiranog dobrovoljnog povratka (AVR) je Međunarodna organizacija za migracije (IOM). Na osnovu dostupnih podataka, 40 ljudi je do kraja avgusta 2016. godine pristalo da se dobrovoljno vrati,43 a samo nekoliko slučajeva se odnosi na povratak UAM.

U jednom od slučajeva IOM-a, postupak vraćanja razdvojene dece u Irak trajao je tri meseca. Identifikovano je da je dečak smešten u prihvatnom centru u Preševu, zajedno sa svojim ujakom. Centar za socijalni rad u Preševu je bio uključen u ovaj slučaj, starajući se o najboljim interesima deteta i procenjujući roditeljske sposobnosti ujaka tog deteta. Po okončanju postupaka, staratelj/centar za socijalni rad je ocenio da ujak može da bude pratilac deteta. To je bilo i u skladu sa željom deteta koje je konsultovano po ovom pitanju.

41 Standardne operacione procedure za zaštitu dece izbeglica/migranata, 2016.

42 Generalni direktorat EC za migracije i unutrašnje poslove, Komparativna studija o praksama u oblasti vraćanja maloletnika, decembar 2011, str. 20, dostupno na: http://ec.europa.eu/home-affairs/doc_centre/immigration/docs/studies/Return_of_children-final.pdf

43 Izveštaj za Srbiju za 2016. godinu koji se prilaže uz dokument „Dopis Komisije Evropskom parlamentu, Savetu, Evropskom ekonomskom i socijalnom komitetu i Komitetu regiona“, 2016. Dopis o politici proširenja EU {COM(2016) 715 final}.

25

U jednom još uvek aktuelnom slučaju, pokrenut je postupak za AVR maloletnog P.H, starog 15 godina, iz Irana, koji je izrаziо žеlјu dа sе vrаti u zеmlјu pоrеklа. Mesno nadležan Cеntаr zа sоciјаlni rаd pоstаviо mu је privrеmеnоg stаrаtеlја. “P.H. sе trеnutnо nаlаzi u jednom od prihvаtnih cеntara. Privrеmеni stаrаtеlј је uspоstаviо kоntаkt sа sаrаdnikоm IОМ-а, koja je kоmplеtirаlа dоkumеntаciјu i prоslеdilа je Kancelariji IOM-a u Теhеrаnu. Ukoliko odgovor bude pozitivan, dоkumеntаciјa će se proslediti аmbаsаdi u Bеоgrаdu kоја, u sаrаdnji sа IОМ-оm, оrgаnizuје pоvrаtаk dеtеtа u zеmlјu pоrеklа. Maloletni P.H. je u redovnom kontaktu sa starateljem koji rеdоvnо оbilаzi mаlоlеtnikа, kоntаktirа sа sаrаdnicimа IОМ-а i Kоmеsаriјаtа zа izbеglicе. Pružа mu sе psihоsоciјаlnа pоdrškа оd strаnе privrеmеnоg stаrаtеlја, kао i tеrеnskоg sоciјаlnоg rаdnikа kојi gа tаkоđе оbilаzi svаkоdnеvnо.”

U obezbeđivanju održivog povratka, prvi korak je da se obezbedi posvećenost UAM-a ovakvom povratku. Nekoliko elemenata je važno u tom pogledu, a pre svega je potrebno odrediti pravo vreme za to. Često je nemoguće razgovarati sa UAM-om o povratku dok sam povratak ne postane realnost. Od samog početka, kao deo pružanja podrške, mora se razgovarati o životu u zemlji porekla i porodici i, ako je moguće, od početka pružanja podrške se održava kontakt sa porodicom. U pravljenu plana povratka, pitanje koje se mora uzeti u obzir je pitanje staranja o detetu u porodici kao takvoj, u pogledu njegove sigurnosti i mogućnosti za dalji razvoj. Iz tog razloga, u zavisnosti od uzrasta deteta, potrebna je dozvola deteta u vezi sa mestom njegovog boravka i sa mogućim prenosom starateljstva.44

IOM-ov program AVR se oslanja na državnu infrastrukturu za smeštaj UAM-a, kao i na podršku Vlade, međunarodnih i domaćih NVO u pružanju neformalnog obrazovanja, obezbeđivanju pristupa zdravstvenoj zaštiti, psihosocijalne pomoći, rekreativnih i slobodnih aktivnosti. Glavna odgovornst IOM-a je da identifikuje korisnike AVR-a, prikupi dokumente, kontaktira ambasade, obezbedi sigurne aranžmane putovanja i obavesti lokalne aktere koji će pratiti proces reintegracije deteta.

U slučaju UAM-a, programi IOM-a koji se odnose na AVR zahtevaju saglasnost postavljenog staratelja i odluku kojom se potvrđuje da je dobrovoljni povratak u najboljem interesu deteta, identifikaciju i procenu porodice u zemlji porekla i saglasnost roditelja/staratelja u zemlji porekla. Uloga zakonskog staratelja je od suštinske važnosti za rad IOM-a u kontekstu povratka UAM-a iz zemlje prihvata u zemlju porekla (ili treću zemlju). Kako bi pružio pomoć za dobrovoljni povratak UAM-a, IOM zahteva potvrdu zakonskog staratelja u zemlji porekla i u zemlji prihvata. Ovo je potrebno radi sprovođenja dobrovoljnog povratka u zemlju prihvata i kako bi se obezbedili konkretni modeli zbrinjavanja.

44 Nidos foundation website: www.nidos.nl


Prema informacijama Kancelarije IOM-a u Srbiji, u toku je izrada regionalnog SOP za dobrovoljni povratak, koji će, između ostalog, sadržati i najvažnije standarde koji se moraju poštovati prilikom sprovođenja postupka dobrovoljnog povratka. Pored predstavnika IOM-a u izradi sudeluju i predstavnici Komesarijata za izbeglice i migracije, kao i MUP RS. Tokom 2017. godine planirana je izrada operativnih procedura za Srbiju, a nakon toga i specifikovanih o dobrovoljnom povratku maloletnika.

Realizacija AVR, pa i dobrovoljnog povratka zahteva preduzimanje niza mera, za čiju realizaciju je potreban izvestan period - od nekoliko meseci do nekoliko godina. Takođe, u nekim situacijama i pored nedvosmislene volje za povratak u zemlju porekla i preduzetih mera od strane nadležnih državnih organa i asistencije IOM-a, AVR ne može ni da bude realizovan.

Upravo iz tih razloga, veoma je važno da država ima precizno uređeno pitanje statusa lica koji čekaju dobrovoljni povratak i pripadajućih prava i obaveza. Trenutno u R. Srbiji ne postoji nijedan propis kojim se uređuje njihov položaj i rešenja koja su se do sad primenjivala rezultat su ad hoc delovanja nadležnih organa. Postojeća pravna praznina može proizvoditi negativnu konsekvencu, kako u odnosu na migrante, tako i na nadležne organe.

Nije veliki broj dobrovoljnih povrataka UAM-a, ali je već primećena tendencija rasta zbog dužeg perioda boravka. Takođe, AVR i informacije koje se odnose na program su dostupni u prihvatnim centrima i centrima za azil ili u centrima za smeštaj UAM. UAM koji odluče da, iz različitih razloga, budu van ustanova, nemaju odgovarajući pristup informacijama o programu AVR.

Sudeći prema iskustvima drugih država, na broj osoba koje se odlučuju za AVR, u izvesnoj meri, utiče i funkcionalnost sistema u suprotstavljanju iregularnim migracijama. Ukoliko se migrantima koji nemaju zakonski osnov boravka učini izvesnim da će usled takvog statusa biti preduzete mere koje za rezultat imaju udaljenje sa teritorije i prinudno vraćanje, kao i da će njihov ponovni nezakoniti dolazak na teritoriju biti detektovan i sankcionisan, migranti se u većem broju odlučuju za dobrovoljni povratak izbegavajući na taj način prinudno vraćanje. U nekim slučajevima dodatna motivacija su materijalna i finansijska sredstva koja mogu pomoći njihovoj reintegraciji.

Odsustvo takvog sistema konstatuje i UNHCR, doduše u izveštaju iz 2012. godine: donekle je olaksavajuća okolnost sto je mali rizik od deportacije u zemlju porekla jer nije utvrđen postupak udaljavanja iz zemlje, već im se prepusta, generalno, da samostalno napuste zemlju. U kontekstu udaljenja UAM-a, može se postaviti i pitanje adekvatnosti ustanovljene prakse izricanja zaštitne mere udaljenja UAM-a bez ispitivanja i nedvosmislenih garancija da su ispunjeni uslovi predviđeni ratifikovanim međunarodnim konvencijama, odredbama Ustava RS, ali i odredbama nacionalnog

27

zakonodavstva u pogledu vraćanja. Uvidom u presude prekršajnih sudova iz 2015. i 2016. godine, iako je kod najvećeg broja sudova zabeležena pozitivna praksa neizricanja zaštitne mere udaljenja, bilo je i slučajeva u kojima je i pored izrečenih sankcija izricana zaštitna mera udaljenja stranca sa teritorije RS.

U postupku koji je vođen pred Prekršajnim sudom u Zaječaru, pored izrečene mere upozorenja - ukora, izrečena je i zaštitna mera udaljena stranca sa teritorije R. Srbije u trajanju od jedne godine, a da pritom, kako je navedeno u obrazloženju, (…) nije trazeno misljenje Centra za socijalni rad s obzirom na specifičnost postupka (...) i da sam Centar ne raspolaze bazom podataka za navedeno lice i nije u mogućnosti da obavi razgovor sa njegovom porodicom jer se nalazi na teritoriji druge drzave.45

Pored ispitivanja postojanja razloga kojima se isključuje rizik od povrede načela non-refoulement, prekršajni sudovi bi sa posebnom pažnjom trebalo da koriste mogućnost izricanja zaštitne mere udaljenja predviđene Zakonom o prekršajima,46 uzimajući u obzir odredbe člana 52. stav 2. Zakona o strancima. U slučaju UAM, da bi se takva mera izrekla neophodno je da u postupku budu predočene činjenice koje van svake sumnje dokazuju postojanje odgovarajućeg prijema u zemlji porekla ili u trećoj državi. Dodatno, u postupcima koji se vode, sud pa i nadležni organ MUP RS kod izricanja mere otkaza boravka ne ispituju ni okolnost mogućnosti ulaska u drugu zemlju, iako je Zakonom o strancima propisano da se smatra da je stranac napustio Republiku Srbiju ulaskom u drugu državu u koju mu je ulazak odobren. (član 42. stav 3). Ukoliko procedura kojom bi se ispitale okolnosti povratka, odnosno prijema maloletnika u neku drugu zemlju nije sprovedena od strane nadležnih službi socijalne zaštite pre pokretanja prekršajnog postupka, predstavnicima organa starateljstva čije je neposredno učešće u prekršajnim postupcima obavezno, ostaje mogućnost da činjenicu postojanja smetnji za prijem ili obaveze utvrđivanja okolnosti u vezi prijema istaknu pred postupajućim sudom.

U predmetu pred Prekršajnim sudom u Pirotu, pored izrečene mere ukora, nije izrečena mera udaljenja sa teritorije, već je na predlog Centra za socijalni rad, UAM upućen u Prihvatni centar Zavoda za vaspitanje dece i omladine u Nišu. U obrazloženju presude navodi se da je na osnovu razgovora koji je obavljen …predstavnik centra za socijalni rad dosao do saznanja, da je lice prilikom ulaska na teritoriju Republike Bugraske bilo maltretirano od strane bugarske policije, zbog čega smatra da postupak readmisije ne bi bio prihvatljiv za navedeno lice.47

45 Prekršajni sud u Zaječaru, predmet 4 Prm. 1/15.

46 Vidi: Strani maloletnici bez pratnje u Republici Srbiji, Humanitarni centar za integraciju i toleranciju, Novi Sad, 2014.

47 Prekršajni sud u Pirotu, predmet 1 PRM. 42/16.


2016. godinu je takođe obeležilo usvajanje Odluke Vlade Republike Srbije o obrazovanju policijskih i vojnih snaga, sa ciljem, kao što se detaljnije navodi u izjavi Vlade, da se zastite granice Srbije od migranata i ilegalnih aktivnosti krijumčarenja migranata. Zadatak policijskih i vojnih snaga je da spreči ilegalni ulazak migranata iz pravca Republike Bugarske i Republike Makedonije, kao i privođenje pravdi krijumčara ljudima koji taj ilegalni posao obavljaju na teritoriji Republike Srbije.48 Prema izjavi koju je dao ministar Aleksandar Vulin u oktobru 2016. godine, sprečen je ilegalni ulazak 10.000 ljudi na teritoriju Republike Srbije.49 S obzirom da u R. Srbiji nema ustanovljenog nezavisnog monitoringa granica i da ne postoji konstantno prisustvo civilnih organa u graničnim pojasima, ne mogu se sa velikom izvesnošću tumačiti efekti mera koje se primenjuju na granici - da li se poštuju: načelo non-refoulement, zabrana kolektivnog proterivanja, obaveza omogućavanja pristupa teritoriji lica koja traže međunarodnu zaštitu, standardi da u svim slučajevima maloletnim migrantima koji su odvojeni od oba roditelja ili staratelja ili su bez pratnje nikada ne bude odbijen ulazak u zemlju.

Nažalost, u određenom broju izveštaja, uglavnom izveštaja NVO, navedeno je da su primećeni slučajevi push-backs (prisilno neformalno vraćanje) iz Srbije i drugih zemalja regiona.50

МаkеdоniјаU periodu od januara do marta 2016. godine, MYLA je identifikovala povećanu potrebu za zaštitom dece bez pratnje, zbog sve učestalijih „push-backs“, loših vremenskih uslova i nedostatka delotvornog pristupa postupku azila. Kao odgovor na sve veću potrebu za delotvornom zaštitom dece, posebno dece izbeglica bez pratnje, Vlada Makedonije je u novembru 2015. godine usvojila Nacionalne međuagencijske standardne operativne procedure za decu bez pratnje i decu odvojenu od oba roditelja ili staratelja, koje su izrađene u saradnji sa MYLA i UNHCR-om. Ove SOP imaju za cilj da koordinišu odgovor na potrebu za zaštitom u pogledu dece bez pratnje i razdvojene dece. One uključuju jasna uputstva i smernice za identifikaciju, upućivanje, pružanje pomoći i zaštitu, pravni status UAM-a, ponovno spajanje s porodicom, integraciju, repatriaciju, dobrovoljnu pomoć, rad sa osetljivim grupama u krivičnim postupcima. Pored toga, u njima je definisano koje državne institucije su nadležne za takve slučajeve i koje NVO i međunarodne organizacije mogu pružati pomoć tokom upućivanja. Ključna državna institucija koja je odgovorna za UASC je centar za socijalni rad koji postavlja socijalne radnike kao zakonske staratelje dece bez pratnje.

48 Izvor: http://www.srbija.gov.rs/vesti/vest.php?id=269495)

49 Izvor: http://www.reporter.rs/2016-10-08/n1info/srbija-sprecila-10000-migranata-da-ilegalno-udju-u-zemlju-41912395.html

50 Push-backs se veoma često pogrešno tumače kao „neformalna readmisija“, to čak rade i profesionalci, iako je reč o ozbiljnom kršenju prava i načela zabrane proterivanja ili vraćanja (non-refoulement).

29

U SOP za rad sa decom bez pratnje i decom odvojenom od oba roditelja ili staratelja, posebno poglavlje posvećeno je merama koje nadležne institucije treba da preduzmu u svrhu pronalaženja roditelja UAM-a, ili barem jednog od roditelja, ili bliskih srodnika, a sa ciljem ponovnog spajanja porodice. Prva mera koja se preduzima u ovom procesu jeste identifikacija porodice, nakon čega sledi procena rizika koja se sprovodi u slučaju da se donese pozitivna odluka o ponovnom spajanju porodice, lociranje porodice i obaveštavanje porodice o UAM-u, priprema povratka UAM-a i na kraju vraćanje/primopredaja. Prema SOP, kada je reč o UAM-u, postoji šest procedura koje se moraju sprovesti i tokom kojih se sve vreme mora delovati u najboljem interesu deteta. Procedure se odnose na početnu fazu identifikacije i upućivanja, zatim na smestaj i inicijalnu pomoć, regulisanje statusa, spajanje s porodicom - povratak, lokalne integracije, uključivanje u krivični postupak. Uzimajući u obzir veliku ranjivost UAM, a u cilju zaštite njihovih prava u skladu sa zakonima, i kako bi se obezbedilo da svi postupci i mere koje preduzimaju administrativna tela budu u skladu sa načelom delovanja u najboljem interesu deteta, odmah nakon što policijski službenik iz Ministarstva unutrašnjih poslova dobije obaveštenje (bilo usmeno, u pisanom obliku ili telefonom) o tome da je pronađen maloletnik/dete strani državljanin bez pratnje svojih roditelja, punoletnih srodnika ili drugog odraslog lica, on mora da pozove nadležni MCSR-CSR kako bi se uključio ovlašćeni socijalni radnik pre obavljanja razgovora sa maloletnikom. Mere i aktivnosti koje preduzima Međuopštinski centar za socijalni rad u pogledu UAM uključuje: postavljanje staratelja; procenu opšteg rizika; inicijalni lekarski pregled; zbrinjavanje i smeštaj; procenu potreba; izradu plana pružanja asistencije; adaptaciju i stabilizaciju. Tokom svih ovih postupaka, trebalo bi obezbediti i prevodioca, kao i pravnog zastupnika za UAM.

Prema SOP, ponovno spajanje sa porodicom je vrhunski prioritet u celom postupku za UAM i sve planirane i preduzete mere imaju za cilj da se stvore uslovi za spajanje sa porodicom u najboljem interesu deteta. Prva mera je identifikacija porodice, koju može obaviti Ministarstvo unutrašnjih poslova, centar za socijalni rad ili relevantne međunarodne organizacije, kao što je Crveni krst. Druga mera je procena rizika koja mora da se obavi u slučaju da se donese pozitivno rešenje o ponovnom spajanju sa porodicom. Procena rizika i bezbednosti se vrši odgovaranjem na pitanja iz upitnika koji je podeljen na nekoliko provera. Bezbednosne provere za procenu rizika vrši MCSR/staratelj preko LMSP/službenika za kontakt, po službenoj dužnosti, u koordinaciji sa MUP. MUP/DIPC, u okviru međunarodne policijske saradnje sa Interpolom/Evropolom/Selekom i u direktnoj policijskoj saradnji sa zemljom porekla ili odredišta roditelja/bliskih srodnika UAM-a, vrši neophodne bezbednosne provere. Procenu rizika socijalne inkluzije za UASC vrši MCSR/staratelj i tim stručnjaka preko UNHCR-a/IOM-a/NVO. Treća mera je lociranje porodice i obaveštavanje porodice o UAM-u, što može da uradi staratelj, u saradnji sa MUP, MSP, Crvenim krstom i IOM-om, kao i uz njihovu pomoć. Četvrta mera je vršenje priprema za vraćanje UASC koje uključuje izradu


rešenja staratelja, izdavanje neophodne dokumentacije koje radi MUP, obaveštavanje UAM. U svim slučajevima i tokom celog postupka ponovnog spajanja s porodicom, trebalo bi uzeti u obzir pravilo da se UASC ne mogu vratiti u treću zemlju u kojoj bi njihov povratak bio u suprotnosti sa ZKP, Konvencijom protiv mučenja i drugih surovih, nečovečnih ili ponižavajućih postupanja ili kažnjavanja i Evropskom konvencijom o ljudskim pravima. Poslednja, peta mera, je povratak/primopredaja UAM-a koja uključuje: organizovanje/obezbeđivanje/odabir odgovarajućeg prevoznog sredstva; postavljanje pratioca (socijalni radnik ili medicinski radnik); primopredaja UAM-a njegovom roditelju/ima ili bliskim srodnicima na koje se odnosi pozitivno rešenje o ponovnom spajanju sa porodicom; primopredaja se vrši u zemlji prihvata ili u Republici Makedoniji; primopredaja UAM-a nadležnoj instituciji/organizaciji koja je navedena u rešenju o ponovnom spajanju porodice i primopredaja se vrši u zemlji prihvata; primopredaja celokupne dokumentacije. Pre odaska, UAM-u je potrebno obezbediti sve što mu je neophodno za njegov povratak, i to između ostalog: putne isprave; kartu/e za putovanje; brojeve telefona i kontakt u slučaju vanredne situacije; lične stvari; pratnju/odgovorno lice; novac. Ako identifikovani locirani roditelji ili bliski srodnici ne mogu, iz različitih razloga, da obave postupak spajanja sa porodicom u Republici Makedoniji, UAM-a će institucije Republike Makedonije odvesti do zemlje prihvata. U tu svrhu se izrađuje plan povratka za UAM, koji uključuje sledeće: dobijanje odobrenja od zemlje prihvata; usaglašavanje i definisanje uslova za sprovođenje povratka; identifikovanje pratioca UAM-a; planiranje i obezbeđivanje novčanih sredstava za sprovođenje povratka; dogovor oko prevoznih sredstava i njihovo obezbeđivanje; planiranje i dogovor sa socijalnom službom u zemlji prihvata koja će učestvovati/posredovati u primopredaji; upotpunjavanje dokumentacije koja će se razmeniti sa zemljom prihvata; obezbeđivanje budžeta za sprovođenje povratka; pružanje prevoza. U praksi, prema informacijama dobijenim od centara za socijalni rad, nijedan slučaj još uvek nije bio obrađen na ovakav način.

Prema informacijama Misije IOM-a u Makedoniji, postupak AVR za maloletnike bez pratnje je drugačiji u odnosu na redovan postupak AVR, a prvi korak koji se preduzima pre donošenja rešenja o povratku jeste procena i utvrđivanje najboljih interesa deteta. Ove procene se moraju uraditi u saradnji sa detetom, njegovim starateljem i svakom organizacijom koja je uključena u slučaj (u zemlji u kojoj se dete trenutno nalazi i u zemlji u koju dete treba da se vrati).

Pored prethodno pomenutih procena, postupak AVR uključuje traženje porodice (u zemlji porekla/povratka), kao i procenu porodice u pogledu toga da li ona ispunjava uslove za povratak deteta. Ove aktivnosti takođe sprovode misije IOM-a u svakoj od zemalja, u saradnji sa nadležnim organima.

31

Na osnovu izveštaja koji se radi u vezi sa procenom porodice, izrađuje se mišljenje o povratku deteta. U nekim slučajevima, ako nadležni organi smatraju da porodica ne može da se stara o maloletniku (na primer, ako je porodica učestvovala u aktivnostima trgovine ljudima, ima ozbiljno medicinsko stanje koje zahteva lečenje ili ako ne mogu da pronađu porodicu), oni postavljaju staratelja koji može da se stara o maloletniku.

Kao i u postupku AVR za odrasle, u ovom postupku se takođe uzima u obzir da li se poštuje načelo dobrovoljnosti (tj. da dete ne oseća pritisak da mora da se vrati porodici) i načelo zabrane proterivanja ili vraćanja (prvenstveno da li postoji rizik od progona, kao i od mučenja, nečovečnog i ponižavajućeg postupanja ili kažnjavanja).

Važno je napomenuti za Makedoniju da u 2016. godini nijedan maloletnik bez pratnje nije učestvovao u ovakvom postupku, tj. nije vraćen u drugu zemlju. Ove godine, u Makedoniji su 32 lica učestvovala u postupku AVR, uključujući i trinaestoro dece. Zemlje porekla tih lica su: Irаk 29, Irаn 1, Еgipаt 1, Maroko 1 (20 muškaraca, 12 žena). Prema IOM-u, nijedan UAM nije bio deo postupka asistiranog dobrovoljnog povratka (postupak AVR).

Kao i u Srbiji, takođe su primećeni slučajevi „push-backs“. Na južnoj granici, MYLA je identifikovalo ukupno 418 lica koja su prisilno neformalno vraćena u Grčku ili im nadležni organi nisu dozvolili ulazak u Makedoniju. Onima koji su prisilno neformalno vraćeni, među kojima je bilo i 51 dete koje putuje sa porodicomiz Sirije, Avganistana i Iraka, bilo je dozvoljeno da uđu u Tranzitni centar Vinojug. U ovom slučaju, deca bez pratnje nisu prisilno neformalno vraćana. Granična policija i nadležni organi su prepoznali potrebe maloletnika bez pratnje za posebnom zaštitom, te su prijavili svu identifikovanu decu socijalnim radnicima MRSP radi daljeg upućivanja.

Na severnoj granici, MYLA je identifikovalo osmoro dece bez pratnje koja su prinudno vraćena iz Srbije u neformalnom postupku. Sva deca su bila muškog pola. Četvoro ih je bilo iz Avganistana, troje iz Sirije i jedno iz Iraka. U skladu sa SOP, MYLA je uputilo decu na MRSP i pomoglo u sprovođenju51 procene najboljih interesa deteta (BIA). Nadležna državna institucija, u ovom slučaju MRSP, je postupala samo po jednom od ovih slučajeva. Šesnaestogodišnjeg dečaka iz Sirije, koji je razdvojen od svog brata u Sloveniji i prisilno neformalno vraćen nazad u Hrvatsku, Srbiju i na kraju u Makedoniju, MYLA je uputilo Ministarstvu za rad i socijalnu politiku (MRSP) 19. 2. 2016. godine. Skoro mesec dana kasnije, MRSP je prevezlo dečaka u Skoplje i smestilo ga u sigurnu kuću za pojedince iz ranjivih grupa. Po dobijanju smeštaja, dodeljen mu je staratelj iz Centra za socijalni rad preko koga je dete moglo da podnese zahtev za azil. Staratelj je takođe pokrenuo postupak spajanja sa porodicom, kako bi mogao da se pridruži

51 Iako je Centar za socijalni rad nadležan za slučajeve maloletnika bez pratnje, zbog nedostatka ljudskih kapaciteta, Ministarstvo za rad i socijalnu politiku je preuzelo te nadležnosti.


svojoj braći u Nemačkoj. U pogledu ostalo sedmoro dece bez pratnje koja su prisilno vraćena u neformalnom postupku (pushed back), što je MYLA identifikovalo i prijavilo, nadležni organi nisu preduzeli druge mere. Maloletnici su sami napustili tranzitni centar Tabanovce bez znanja nadležnih organa ili prisutnh organizacija.

Ključni izazovi koje je MYLA identifikovala u ovim slučajevima su sporo reagovanje i nepridržavanje SOP državnog organa odgovornog za maloletnike bez pratnje, tj. Ministarstva za rad i socijalnu politiku. Prema SOP, MRSP bi trebalo da preuzme odgovornost za dete bez pratnje i da mu dodeli staratelja odmah nakon identifikacije i upućivanja. Međutim, praksa u TC Tabanovce je pokazala da je jednom detetu dodeljen staratelj posle više od mesec dana nakon njegove identifikacije i upućivanja, dok ostala deca nisu bila pod nadzorom i sama su napustila Centar, što ih je izložilo trgovini ljudima, hapšenju, prsililnim neformalnim vraćanjima i zlostavljanju.

33

vI NajavLjeNe reforme

SrbijaPrema Izveštaju EC o napretku Srbije za 2016. godinu (...) Zakonodavstvo o povratku migranata kojima je odbijen zahtev za azil i zadrzanih iregularnih migranata, kojim se prenosi Direktiva o povratku, jos uvek nije usvojeno (...) Stabilan mehanizam za povratak, u skladu sa zahtevima EU, jos uvek nije uspostavljen (...) Dalje opremanje i renoviranje su potrebni kako bi se smestile ranjive kategorije, kao sto su zene sa decom i maloletna lica bez pratnje (...) Broj ljudi koji su se zaista vratili u svoju zemlju porekla ostaje nizak za sada, iako je Srbija korisnica programa za Asistiran dobrovoljni povratak koji vodi Međunarodna organizacija za migracije. 40 ljudi je do kraja avgusta 2016. godine pristalo da se dobrovoljno vrati. Srbija treba da uspostavi stabilan mehanizam povratka za lica koja su dobila konačno resenje o odbijanju zahteva za azil. Međutim, Srbija tek treba da zaključi sporazume o readmisiji sa određenim zemljama koje su izvor iregularnih migracija, kao sto su Maroko, Banglades i Pakistan. Prema statističkim podacima u zemlji, 4.726 drzavljana trećih zemalja se vratilo u Srbiju na osnovu sporazuma o readmisiji 2015. godine; do kraja maja 2016. godine, 13 drzavljana trećih zemalja se vratilo u Srbiju na osnovu sporazuma o readmisiji.

Kao što je već napomenuto, sudeći prema sadržini godišnjeg Izveštaja o napretku R. Srbije, ali i izjavama domaćih i evropskih zvaničnika52, Evropska unija će u procesu pregovora pomno pratiti sve preduzete mere po pitanju povratka. Uprkos takvim okolnostima, u Akcionom planu za Poglavlje 24, koji nesumnjivo daje krovni strateški okvir za reforme u oblasti migracija, osim mera koje se odnose na zaključivanje bilateralnih sporazuma o readmisiji i pratećih tehničkih sporazuma, kao i mera koje na opšti način govore o jačanju kapaciteta postupajućih organa (studijske posete, izveštaji o sprovedenim misijama stručnjaka i izveštaj o održanim obukama), nisu sadržane odredbe koje se specifično odnose na pitanje povratka, a samim tim ni u vezi sa povratkom UAM.

S druge strane, pozitivno je da dva sistemska zakona, čije usvajanje je najavljeno, u oblasti azila i statusa stranaca53 sadrže niz odredbi čija se primena odnosi na postupak vraćanja i zaštite UAM.54 To je posebno važno jer, polazeći od standarda uspostavljenih u okviru EU, u prvom redu Direktivom o povratku 2008/115/EZ, važeća regulativa može se oceniti kao nedovoljna.

52 Sednica Konventa za Poglavlje 24, 27. decembar 2016. godine.

53 Trenutno aktuelne verzije Nacrta dostupne su na sajtu MUP RS, www.mup.gov.rs

54 Još uvek je neizvesno kada će Nacrti preći u formu predloga i ući u skupštinsku proceduru, kao i kakva će njihova sadžina na kraju tog procesa biti.


Nacrtom zakona o strancima uvodi se niz odredbi kojim se postupak povratka bliže uređuje. Nacrt sadrži niz odredbi koje su relevantne, kako za proceduru vraćanja uopsteno, rokove kod dobrovoljnog povratka, tako i specifično u odnosu na prinudno udaljenje, kao i položaj maloletnika bez pratnje. Posebno ohrabruje da se predviđaju odredbe kojima se explicite uređuje donošenje rešenja o vraćanju i mogućnost žalbe, pravo na besplatnu pomoć, kao i izuzeci od primene odredbi o prinudnom udaljenju.

Maloletnici bez pratnje prepoznati su kao posebno ugrožena lica, ali je prilikom definisanja značenja osnovnih pojmova, termin UAM određen na isti način kao i u trenutno važećem Zakonu o azilu. Propuštena je prilika da se pojam UAM uredi na način da obuhvata i decu bez pratnje i razdvojenu decu ili da se u Nacrt doda i određenje pojma razdvojene dece. Takođe, uprkos međuzavisnosti dva pomenuta sistemska zakona i činjenice da neretko postoji supsidijarna primena njihovih odredbi, Nacrti sadrže različite definicije UAM.55

U članu kojim se propisuju načela koja su garantovana kod procedure vraćanja, eksplicitno je propisan i standard neophodnosti procene najboljeg interesa deteta, kao i da je prе dоnоšеnjа rеšеnjа о vrаćаnju mаlоlеtnikа bеz prаtnjе, neophodno obezbediti оdgоvаrајuću pоmоć službе zа sоciјаlnu zаštitu dеcе i mlаdih (član 75.).

Načelo zabrane proterivanja ili vraćanja u odnosu na UAM konkretizuje se propisivanjem da mаlоlеtnik bеz prаtnjе nе smе biti prinudnо udаlјеn оsim u slučајu dа је nаdlеzni оrgаn uvеrеnjа dа ćе mаlоlеtnik biti vrаćеn člаnu pоrоdicе, imеnоvаnоm stаrаtеlјu ili оdgоvаrајućој ustаnоvi zа prihvаt dеcе.

U tоku rоkа zа dоbrоvоlјni pоvrаtаk sva lica оstvаruјu prаvо nа hitnu mеdicinsku pоmоć u sklаdu sа оdrеdbаmа zаkоnа kојi urеđuје zdrаvstvеnо оsigurаnjе, а u slučајu mаlоlеtnikа i prаvо nа оsnоvnо оbrаzоvаnjе.

Pozitivna novina je da Nacrt uvodi i mogućnost dobijanja privremenog boravka iz humanitarnih razloga. Pored činjenice da Nacrt eksplicitno predviđa olakšavajuće okolnosti u pogledu ispunjenja uslova u odnosu na druge vrste privremenog boravka, kao razloge, između ostalog navodi, odlaganje prinudnog udaljenja u vremenskom trajanju od godinu dana i vise, zatim maloletnom licu koje je napusteno (…) ili je iz drugih razloga ostalo bez roditeljskog staranja ili bez pratnje (…) оzbilјnim i оprаvdаnim ličnim rаzlоzimа humаnitаrnе prirоdе (član 61.). Među ovim odredbama svakako se može pronaći prostor za primenu u situacijama kada je jedina solucija odluka o vraćanju, a proceni se da je u najboljem interesu UAM-a da se sprovođenje odluke odloži do navršenih 18 godina ili kasnije.

55 Detaljnije: http://grupa484.org.rs/cemi/

35

U trenutno aktuelnom Nacrtu, nedovoljne garancije date su u pogledu određivanja boravka maloletnika bez pratnje u Prihvatilištu za strance, kao ustanovi za smeštaj stranaca pod pojačanim policijskim nadzorom. Za razliku od porodica sa decom, izostavljena je odredba kojom bi se nedvosmisleno uveo standard dа ćе sе mаlоlеtnicimа bеz prаtnjе boravak odrediti sаmо izuzеtnо i kао mеrа pоslеdnjеg izbоrа (član 92.).

Nacrt zakona o azilu definiše mаlоlеtnika bеz prаtnjе kao strаnca kојi niје nаvršiо оsаmnаеst gоdinа živоtа i kојi, prilikоm ulаskа u Rеpubliku Srbiјu, nеmа prаtnju rоditеlја ili stаrаtеlја niti оdrаslе оsоbе kоја је оdgоvоrnа zа njеgа ili је nаkоn ulаskа u Rеpubliku Srbiјu оstао bеz prаtnjе rоditеlја ili stаrаtеlја ili prаtnjе оdrаslе оsоbе kоја је оdgоvоrnа zа njеgа. Takođe, uvodi se i bliže određuje pojam mаlоlеtnika оdvојеnih оd rоditеlја - strаnаc kојi niје nаvrsiо оsаmnаеst gоdinа zivоtа i kојi prilikоm ulаskа u Rеpubliku Srbiјu nеmа prаtnju rоditеlја ili stаrаtеlја niti оdrаslе оsоbе kоја је оdgоvоrnа zа njеgа ili је nаkоn ulаskа u Rеpubliku Srbiјu оstао bеz prаtnjе rоditеlја ili stаrаtеlја ili prаtnjе оdrаslе оsоbе kоја је оdgоvоrnа zа njеgа, ali ne i nuzno od drugih rođaka. Nedostatak je, što Nacrt ne sadrži niti jednu odredbu kojom bi se uredio njihov položaj ili predvidele posebne mere koje se moraju primeniti.

Dalje, Nacrtom se određuje i nadležnost Kоmеsаriјаta zа izbеglicе i migrаciје za sprovođenje prоgrаma dоbrоvоlјnоg pоvrаtkа strаncа čiјi је zаhtеv оdlukоm nаdlеžnоg оrgаnа оdbiјеn ili оdbаčеn, kada je pоstupаk оbustаvlјеn, ili kada je zaštita prestala da važi iz jednog od zakonom predviđenih razloga. Takođe, propisano je da će KIRS rаzmоtriti rеlеvаntnе izvеstаје о stаnju u zеmlјi pоrеklа, upоznаti licе sа istim i оmоgućiti mu dа svојu оdluku о pоvrаtku dоnеsе uz pоtpunо pоznаvаnjе činjеnicа. Pozitivno je da u istom članu, Nacrt propisuje da će lica koja se odluče za dobrovoljni povratak zаdržаti prаvа zаgаrаntоvаnа оvim zаkоnоm dо dаnа pоvrаtkа u zеmlјu pоrеklа (član 86.).

Shodno ovako definisanoj odredbi, licima koja su bila u postupku azila ili uživala neki od zakonom propisanih oblika zaštite, a koja se odluče za dobrovoljni povratak, garantuje se daleko veći korpus prava od onog koji je u slučaju dobrovoljnog povrataka predviđen Nacrtom zakona o strancima (podsećanja radi, pravo na hitnu medicinsku zaštitu i u slučaju maloletnika, pravo na obrazovanje). S obzirom na to da se lica de facto nalaze u istoj situaciji, pa da čak ni činjenica kao što je bona fide odnos prema zemlji domaćinu ne može biti opredeljujući faktor (na dobrovoljni povratak može se odlučiti i lice koje je potpuno zakonito boravilo na teritoriji R. Srbije, ali su se okolnosti i razlozi na osnovu kojih je ostvarivalo pravo na boravak promenile), postavlja se pitanje opravdanosti ovakvog rešenja i uvođenja de iure nejednakog položaja.


Маkеdоniја Na osnovu informacija dobijenih od Sekretarijata za evropske poslove Vlade Republike Makedonije, 2017. godine će biti usvojene Standardne operativne procedure za prihvatni centar za strance kojima će se urediti njegov rad, a izradiće se i SOP za dobrovoljni povratak. Sprovođenje pilot aktivnosti za pružanje pomoći u procesu dobrovoljnog povratka u zemlje porekla. Osim toga, sporazumi o readmisiji sa Republikom Turskom, Kosovom i Ruskom Federacijom biće zaključeni. Biće okončani pregovori za potpisivanje Protokola o sprovođenju sporazuma o readmisiji sa EU, Grčkom, Letonijom i Litvanijom.

U svrhe stalne harmonizacije nacionalnog zakonodavstva sa merama EU u ovoj oblasti, novi Zakon o strancima je trebalo da bude usvojen 2015/2016. godine, uključujući, između ostalog, i Direktivu 2008/115/EZ Evropskog pаrlаmentа i Sаvetа, od 16. decembra 2008. godine, o zаjedničkim stаndаrdimа i postupcimа u držаvаmа člаnicаma zа vrаćаnje držаvljаnа trećih zemаljа zbog nezakonitog borаvkа. Međutim, ovaj proces je odložen i očekuje se da se završi 2017. godine. Pored usvajanja novog Zakona o azilu i privremenoj zaštiti, 2017. godine se očekuje i usvajanje Strategije za integraciju izbeglica i stranaca (2015-2025).

37

VII ZakljUčne napoMene I preporUke

ZaključakU situaciji kada je, posebno za R. Srbiju, i dalje izazov obezbeđivanje humanog prihvata svih osoba koje se zateknu na njenoj teritoriji, teško je pažnju usmeriti i na one segmente migracijske politike čiji je opseg primene trenutno mali, a koji će postati aktuelniji tek u narednom periodu. Međutim, fenomen migracija, usled kompleksnosti i određenog stepena nepredvidivosti koji nosi, zahteva proaktivno i plansko promišljanje i delovanje. Takođe, za uspostavljanje funkcionalnog sistema upravljanja migracijama neophodno je promatrati sve njegove elemente, bez obzira na trenutne okolnosti i opseg primene određenih politika. Stoga, već u ovom trenutku pitanje trajnih rešenja trebalo bi uvrstiti među teme debata o migracijama, jer pored potrebe za definisanjem zakonskog okvira, predstoji nam i izazov uspostavljanja funkcionalnih mehanizama za punu implementaciju usvojenih propisa. Ukoliko se tome pridoda i posebna ranjivost UAM, pitanje povratka maloletnika bez pratnje bez sumnje predstavlja jedno od najosetljivih pitanja u oblasti migracija. Ohrabruje da bar na deklarativnom nivou postoji konsezus da se najpre moraju tretirati kao deca, a tek potom u skladu sa migracionim propisima i da shodno temeljnom prinicipu Konvencije o pravima deteta, najbolji interes deteta mora biti od primarnog značaja u svim aktivnostima koje se tiču deteta, bez obzira na njegov migracioni i boravišni status.

U pogledu povratka, poštovanje minimuma standarda zahteva delovanje na način da: najbolji interes deteta mora biti uzet u obzir prilikom svih koraka koji se preduzimaju u cilju povratka maloletnika u njegovu zemlju porekla. Povratak nije opcija ukoliko se rizikuje da dovede do povrede osnovnih prava deteta. Ukoliko roditelj, kao i član njegove dalje porodice nije identifikovan, povratak treba da se sprovede jedino uz unapred obezbeđenu konkretnu i odgovarajuću brigu, kao i mere reintegracije u zemlji porekla. Argumenti koji se ne zasnivaju na pravima, kao oni koji se odnose na opštu kontrolu migracija, ne smeju nadjačati razmatranje najboljeg interesa deteta u odlukama o povratku. Ne može se predvideti povratak u zemlje gde detetova bezbednost, zaštita – uključujući zaštitu od zabrane proterivanja – i dobrobit ne mogu biti zagarantovani.

R. Srbiji i R. Makedoniji predstoji izazov uspostavljanja sistema koji u potpunosti usvaja navedene minimalne smernice za postupanje. Kao preduslov, neophodno je uspostavljanje celovitog sistema za sprovođenje povratka, koji je u dovoljnoj meri senzitivan za poseban položaj UAM. Tema povratka nužno nas vraća i na dva ključna otvorena pitanja: određenog broja osoba koje se nalaze u svojevrsnom “pravnom


limbu” jer se, shodno propisima i uspostavljenoj praksi ne mogu svrstati ni u kategoriju osoba koje borave zakonito, ali ni nezakonito; kao i odsustva preciznih i uporedivih statističkih podataka. Pomenuta pitanja imaju direktan uticaj na praćenje ispunjavanja obaveza u pogledu pružanja zaštite, ali i ispunjavanja uslova koje pred R. Srbiju i R. Makedoniju postavlja Evropska unija u pogledu povratka. Ukoliko država nema preciznu informaciju o statusnom određenju osoba na koje treba primeniti politiku i mere, postavlja se pitanje u kojoj meri se na adekvatan način može obrazložiti/osporiti ispunjavanje uslova koji se pred nju postavljaju? Dodatno, situaciju otežava i odsustvo pouzdanih statističkih podataka, te se postavlja pitanje šta se može smatrati pouzdanom polaznom osnovom za praćenje ispunjavanja obaveze u pogledu pružanja adekvatne zaštite, kao i planiranja mera i neophodnih resursa.

Preporuke:U odnosu na normativni i strateški okvir:

» Presudno je važno u pravne sisteme R. Srbije i R. Makedonije uvesti definicije maloletnika bez pratnje i/ili odvojene od roditelja ili staratelja koje odgovaraju standardima usvojenim u okviru UN sistema zaštite, odnosno standardima definisanim u okviru EU. Neophodno je tako propisano određenje pojma uniformno uvesti u sve propise kojima se neposredno uređuje postupanje prema UAM.

» Kako bi se izbegle bilo kakve nedoumice, statističke podatke o UAM neophodno je voditi na precizniji način. Dodatno, potrebno je adekvatnije formulisati parametre za statističko praćenje kategorije UAM, a sve u skladu sa izmenjenim definicijama pojma.

» Za oba pravna sistema presudno je važno u što skorijem periodu usvojiti dva ključna sistemska zakona - Zakon o strancima i Zakon o azilu i privremenoj zaštiti, koji moraju biti potpuno međusobno usklađeni, kao i relevantne podzakonske akte koji moraju dosledno pratiti odredbe ovih zakona. Nužno je da njihovo usvajanje bude praćeno odgovarajućim kadrovskim i infrastrukturnim kapacitetima za njihovu punu implementaciju.

» Neophodno je u pravnim sistemima predvideti jače garancije u pogledu procedure vraćanja, kao što su suspenzivno dejstvo žalbe, pravo na pravni lek, pravnu pomoć, posebne standarde za ranjive grupe, procenu rizika od kršenja zabrane vraćanja, itd.

» Poželjno je bliže definisati jasne smernice kojima bi se jasnije uredile procedure postupanja prema UAM u vezi sa povratkom (posebno prinudnim) i, što je podjednako važno, uvesti unificirane standarde zaštite koji moraju biti poštovani u svakom pojedinačnom slučaju.

39

» Potrebno je definisati i usvojiti zakonske propise kojima bi se stvorila pravna pretpostavka za dodelu određene vrste statusa za osobe koje zbog ličnih okolnosti ili okolnosti u trećim zemljama i/ili zemljama porekla ne smeju/ne mogu biti vraćene.

» Neophodno je urediti i pitanje tzv.”tranzicionog perioda” za UAM definisanjem normi kojima bi se prelazak na opšti režim koji važi za punoletne migrante učinio što bezbolnijim i lakšim. Dodatno, potrebno je stvoriti institucionalne i infrastukturalne pretpostavke za primenu propisanih standarda.

» U pravne sisteme neophodno je uvesti jasne smernice o pružanju besplatne pravne pomoći UAM, ulozi i obavezama punomoćnika, kao i mehanizme za nadziranje kvaliteta pružene pomoći. Zastupnicima treba omogućiti pristup predmetima koji se tiču povratka, priliku da ospore odluku o povratku pred sudom, kao i suspenzivno dejtvo podnete žalbe na odluku o povratku.

» Bilo bi poželjno da se Akcioni plan za Poglavlje 24 R. Srbije revidira u budućnosti, tako što će se formulisati detaljniji plan mera koje za cilj imaju uspostavljanje funkcionalnog sistema za povratak. Poželjno je u procesu izrade konsultovati i vaninstitucionalne aktere koji neposredno sudeluju u postupku povratka, odnosno u zaštiti prava posebno ranjivih kategorija migranata.

Praksa postupanja, edukacija i jačanje kapaciteta institucija:

» Kako bi se izbegle situacije pravne nesigurnosti i ad hoc delovanje nužno je explicite predvideti korpus prava i obaveza za osobe koje na osnovu slobodno izražene volje odaberu dobrovoljni povratak, odnosno odluče se za mogućnost asistiranog dobrovoljnog povratka. Garantovana prava i obaveze moraju pod jednakim uslovima biti garantovana kako osobama koje su prethodno bile u postupku azila, tako i onima na koje su se primenjivale odredbe propisa kojima se uređuje kretanje i boravak stranaca.

» Neophodno je uložiti dodatni napor kako bi se ojačala saradnja i operacionalizovalo sprovođenje sporazuma o readmisiji, koje su međusobno zaključile zemlje u regionu. Posebno, potrebno je intezivirati dijalog u pogledu implementacije sporazuma između R. Srbije i R. Makedonije. U tom pravcu, radi zaštite UAM poželjno je predvideti uporedive sisteme za statističko praćenje migracijskih kretanja na teritoriji obe države, kao i mehanizme za razmenu informacija o vulnerabilnim kategorijama migranata: ključnim informacijama o psiho-fizičkom stanju osoba koje su u procesu vraćanja.

» U pogledu R. Srbije potrebno je dosledno sprovoditi odredbe Zakona o socijalnoj zaštiti i Porodičnog zakona u pogledu postavljanja privremenog staratelja, za sve maloletnike koji se mogu podvesti pod pojam UAM. Dodatno, prilikom određenja


privremenog staratelja potrebno je voditi računa o standardima i smernicama definisanim od strane međunarodnih organizacija i tela koja nadziru poštovanje prihvaćenih Konvencija. U R. Makedoniji neophodno je obezbediti doslednu primenu Standardnih operativnih procedura, kao i što skorije usvajanje SOP specifično za procedure povratka UAM.

» U R. Makedoniji je potrebno uspostaviti posebno profesionalno telo za zaštitu deteta u okviru Centra za socijali rad koje bi vršilo procene uslova povratka. Međunarodne misije, kao što je IOM, koji je trenutno jedini akter koji podržava dobrovoljni povratak, nisu dovoljne. Zemlja mora da ima sopstvenu formalnu strukturu koja će biti adekvatno opremljena i obučena. Trebalo bi uraditi plan za period nakon povratka za svakog maloletnika, kako bi se obezbedila garantovana zaštita deteta nakon njegovog povratka.

» U kontekstu R. Srbije poželjno je sprovoditi edukativne aktivnosti za sudove u vezi sa izricanjem mere bezbednosti proterivanja, u smislu obaveze preispitivanja ličnih okolnosti UAM, posebno člana 52. stav 2. Zakona o strancima, kao i načela zabrane proterivanja ili vraćanja.

» Uzimajući u obzir ranjivost i posebne uslove koji moraju biti obezbeđeni kako bi se povratak sproveo na odgovarajući način, neophodno je obezbediti monitoring koji bi vršio Ombudsman i/ili organizacije civilnog društva.

41

korISĆenI IZVorI:

Pravni izvori:Konvencija UN o pravima deteta, „Sl. list SFRJ – Međunarodni ugovori i drugi sporazumi“, br. 15/90 i „Sl. list SFRJ – Međunarodni ugovori idrugi sporazumi“, br. 4/1969 i 2/1997.

Opšti komentar br. 6 na postupanje prema deci bez pratnje i deci odvojenoj od oba roditelja ili staratelja izvan njihove zemlje porekla, CCRC/GC/2005/6.

Direktiva 2008/115/EZ Evropskog pаrlаmentа i Sаvetа o zаjedničkim stаndаrdimа i postupcimа u držаvаmа člаnicаma zа vrаćаnje držаvljаnа trećih zemаljа zbog nezakonitog borаvkа, dostupno na: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN TXT/?qid=1473666673497&uri=CELEX:32008L0115

Ustav Republike Srbije, „Službeni glasnik RS“, br. 83/2006.

Zakon o upravljanju migracijama „Službeni glasnik RS, br. 107/2012.

Zakon o socijalnoj zaštiti, „Službeni glasnik RS”, br. 24/2011.

Porodični zakon, “Službeni glasnik RS”, br. 18/2005 i 72/2011.

Zakon o strancima, Službeni glasnik RS, br. 97/2008.

Zakon o izmenama i dopunama zakona o strancima, „Službeni glasnik Republike Makedonije“ br. 217/2015.

Zakon o azilu, „Službeni glasnik RS“, br. 109/2007.

Zakon o zaštiti državne granice, „Službeni glasnik RS“, br. 97/2008 i 20/2015 - dr. zakoni.

Zakon o prekršajima „Službeni glasnik RS“, br. 65/2013.

Prekršajni sudovi:Prekršajni sud u Zaječaru, predmet 4 Prm. 1/15.

Prekršajni sud u Pirotu, predmet 1 PRM. 42/16.

Drugi izvori:Generalni direktorat EC za migracije i unutrašnje poslove, Komparativna studija o praksama u oblasti vraćanja maloletnika, decembar 2011, dostupno na: http://ec.europa.eu/home-affairs/doc_centre/immigration/docs/studies/Return_of_children-final.pdf

Izveštaj za Srbiju za 2016. godinu koji se prilaže uz dokument „Dopis Komisije Evropskom parlamentu, Savetu, Evropskom ekonomskom i socijalnom komitetu i Komitetu regiona“, 2016. Dopis o politici proširenja EU {COM(2016) 715 final}.

Izveštaj za Bivšu Jugoslovensku Republiku Makedoniju za 2016. godinu koji je priložen uz dokument „Dopis Komisije Evropskom parlamentu, Savetu, Evropskom ekonomskom i socijalnom komitetu i Komitetu regiona“, 2016. {COM(2016) 715 final}.

Izazovi sistema azila, Grupa 484, 2014. Migranti i migrantkinje u iregularnom statusu u Republici Srbiji - aktuelna pitanja i perspektive, Grupa 484, 2016.


Trenutna migraciona situacija u EU: razdvojena deca, Agencija Evropske unije za osnovna prava (FRA), 2016.

Migranti i migrantkinje u iregularnom statusu u Republici Srbiji - aktuelna pitanja i perspektive, Grupa 484, 2016.

Ministarstvo unutrašnjih poslova Republike Srbije, www.mup.gov.rs.

Međuagencijska vodeća načela o deci bez pratnje i deci odvojenoj od oba roditelja ili staratelja, Međunarodni komitet crvenog krsta, Ženeva, 2014.

NPM, Izveštaj o poseti Regionalnom centru granične policije prema Bugarskoj, Stanici granične policije Pirot, Policijskoj upravi u Pirotu i Centrima za socijalni rad u Pirotu i Dimitrovgradu, oktobar 2015. godine.

Nidos, www.nidos.nl.

N1 televizija, http://rs.n1info.com/a215187/Vesti/Vesti/Ivanisevic-U-prihvatnim-centrima-5.600-migranata.html

Program: Razdvojena deca u Evropi, „Izjava o dobroj praksi“, 3. izdanje, 2004.

Prava dece u politici vraćanja i praksi u Evropi - Diskusioni papir o vraćanju dece bez pratnje i razdvojene dece u institucionalni prihvat ili porodicu, UNICEF, 2015.

Reporter, http://www.reporter.rs/2016-10-08/n1info/srbija-sprecila-10000-migranata-da-ilegalno-udju-u-zemlju-41912395.html.

Strani maloletnici bez pratnje u Republici Srbiji, Humanitarni centar za integraciju i toleranciju, Novi Sad, 2014.

Standardne operacione procedure za zaštitu dece izbeglica/migranata, 2016.

Vlada Republike Srbije, http://www.srbija.gov.rs/vesti/vest.php?id=269495 .

Zaštitnik građana Srbije, http://www.ombudsman.rs/attachments/4398_Odgovor%20Ministartvo%20za%20rad%20BK.pdf

d ir a - grupa 484grupa484.org.rs/wp-content/uploads/2017/01/web-uam-sr.pdf · uam, te je neophodno...

Documents