curso: competencias municipales en la gestión de residuos
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Curso:
”Competencias municipales
en la gestión de residuos”
Normativa de residuos
Jesús Conde Antequera
Universidad de Granada
CARÁCTERÍSTICAS DE LA NORMATIVA EN
MATERIA DE RESIDUOS
• Dispersión: regulación de los residuos en
– Legislación de protección ambiental (LEA, ENP, LGICA)
– Legislación específica sobre residuos
• Diversificación o sectorialización normativa, en atención a
categorías de residuos o actividades relacionadas con ellos
– Legislación no ambiental (urbanismo, energía,
contratación, …)
CARÁCTERÍSTICAS DE LA NORMATIVA EN
MATERIA DE RESIDUOS
• Legislación en cascada:
1. Ley general - Leyes especiales
2. Leyes especiales - Decretos sectoriales – Órdenes
Ministeriales de desarrollo – Resoluciones y
acuerdos CM
3. Ley básica – legislación autonómica de desarrollo
CARÁCTERÍSTICAS DE LA NORMATIVA EN
MATERIA DE RESIDUOS
• Iniciativa comunitaria:
– Directivas UE
• Fuente de inestabilidad normativa.
• Pero la casi totalidad de los avances en materia de
residuos del Derecho español ha tenido su origen en
las políticas y normas comunitarias.
– Simplificación – Directiva de servicios
– Jurisprudencia TJUE
– Fondos Estructurales
CARÁCTERÍSTICAS DE LA NORMATIVA EN
MATERIA DE RESIDUOS
•Carácter técnico, económico y político-social:
– Contenido técnico. Cambiante para adecuarse a los avances
técnicos
– Económico: valor del residuo.
– Condicionamientos políticos y sociales
CARÁCTERÍSTICAS DE LA NORMATIVA EN
MATERIA DE RESIDUOS
• Juridicidad, más que legalidad: no sólo la Ley
– Importancia del planeamiento
– Importancia de la autorregulación:
• Normas técnicas. CTE.
• CNMC, CSN
• Sistemas de gestión medioambiental y normas de calidad:
reglamento EMAS, normas ISO, normas UNE
– Importancia de los principios generales del Derecho:
ARTICULACIÓN NORMATIVA EN TORNO A LOS
PRINCIPIOS GENERALES INFORMADORES DE LA
GESTIÓN DE LOS RESIDUOS
PRINCIPIOS INFORMADORES DE LA
NORMATIVA EN MATERIA DE RESIDUOS
• 1.- Concepción sistémica de la gestión de residuos y
sometimiento al enfoque del ciclo de vida
– Gestión de residuos: sistema lineal (no circular) - Jerarquía
de residuos (de objetivos) (¿principio o norma substantiva?)
– Posibilidad de apartarse de esta jerarquía cuando esté
justificado por un enfoque de ciclo de vida sobre los
impactos globales de la generación y gestión de dichos
residuos (Política de Productos Integrada – Libro Verde de
2001 – COM(2001) 68 final y COM (2003) 302 final, de 18
de junio de 2003..
– Objetivo: la sociedad del reciclado.
– Se pretende convertir los residuos en un recurso: concepto
de economía circular.
PRINCIPIOS INFORMADORES DE LA
NORMATIVA EN MATERIA DE RESIDUOS
• 2.- Prevención y precaución: “gestión ambiental
segura”
– Protección de la salud y del ambiente: ¿principio u objetivo?
– Para ello, instrumentos jurídicos: planes, programas,
deberes, autorizaciones.
– Acceso a la información y participación en materia de
residuos: Convenio de Aarhus de 25 de junio de 1998 – Ley
27/2006, de 18 de julio
• 3.- Mitigación y Adaptación al cambio climático
– No en DMR
– Legislación sobre valorización energética y regulación de
emisiones de GEI (CFCs, HFCs, metano vertederos, residuos
orgánicos y biorresiduos…).
PRINCIPIOS INFORMADORES DE LA
NORMATIVA EN MATERIA DE RESIDUOS
• 4.- Principio de responsabilidad (quien contamina
paga).
– Art. 11 LRSC – Sujeto contaminante responsable de
los costes de gestión: costes de gestión a cargo del
productor inicial, del poseedor actual o anterior.
– Responsabilidad ampliada del productor: SIG
– Instrumentos para su efectividad
– Responsabilidad penal, administrativa y civil
SISTEMA NORMATIVO ESPAÑOL
EN MATERIA DE RESIDUOS
• FUNDAMENTOS NORMATIVOS
– Los residuos como causa de impacto ambiental o de
daños a la salud:
• normativa de protección ambiental - LEA, LGICA –
• Instrumentos de control – Definición de obligaciones y
normativa sobre responsabilidad.
– Los residuos como objeto de competencia: normativa
y de gestión.
• LRSC, LBRL, Leyes especiales.
– Los residuos como objeto de actividad económica:
• Instalaciones de tratamiento, gestores de residuos,
contratación de gestión de servicios
SISTEMA NORMATIVO ESPAÑOL
EN MATERIA DE RESIDUOS
• REPARTO COMPETENCIAL NORMATIVO
– Unión Europea: Reglamentos y Directivas.
• A) Normas generales: Directiva “marco” de residuos
• B) Normas complementarias: normas que regulan con
detalle determinadas operaciones de gestión de
residuos: ·Ej. vertidos, incineración.
• C) Normas específicas: relativas a categorías determinas
de residuos (aceites usados, lodos, pilas, envases,
vehículos, RAEE)
– (lex specialis – prevalecen sobre la directiva marco: STJCE 19-
6-2003, Mayer Parry, asunto C-444/00).
– Interpretación jurisprudencial. Jurisprudencia del TJUE
con valor normativo
SISTEMA NORMATIVO ESPAÑOL
EN MATERIA DE RESIDUOS
– Unión Europea: – http://www.magrama.gob.es/es/calidad-y-evaluacion-ambiental/legislacion/buscador.aspx?cat3=1
• Directiva 2008/98/CE del Parlamento Europeo y Consejo del 19 de
Noviembre de 2008
• Directiva 94/62/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo de 20 de
diciembre de 1994
• Directiva 2009/28/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de
abril de 2009 , relativa al fomento del uso de energía procedente de
fuentes renovables
• Reglamento (CEE) nº 259/93 del Consejo, de 1 de febrero de 1993,
relativo a la vigilancia y al control de los traslados de residuos en el
interior, a la entrada y a la salida de la Comunidad Europea
• Reglamento (UE) n ° 333/2011 del Consejo, de 31 de marzo de 2011 ,
por el que se establecen criterios para determinar cuándo determinados
tipos de chatarra dejan de ser residuos con arreglo a la Directiva
2008/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo
SISTEMA NORMATIVO ESPAÑOL
EN MATERIA DE RESIDUOS
– Estado:
• Art. 149.1.23º CE: Dictar la legislación básica sobre
protección del medio ambiente.
– Ley 22/2011, de 28 de julio, de Residuos y suelos
contaminados.
» Consideración de legislación básica sobre protección
del medio ambiente.
» Transposición de la Directiva.
• Otras competencias con incidencia en la ordenación de los
residuos, sobre todo en lo referente a la prevención y
valorización (industria, energía, agricultura, comercio exterior).
– Por ej. Residuos nucleares encuadrados en la materia relativa al
régimen energético: STC 14/2004.
SISTEMA NORMATIVO ESPAÑOL
EN MATERIA DE RESIDUOS
– Estado:
• Art. 12.3 – Competencias:
– Competencia para aprobar el plan nacional marco
de gestión de residuos
– Establecimiento de objetivos mínimos de
reducción, preparación para la reutilización,
reciclado y valorización
– Competencias autorización traslado residuos
países no UE
– Otras
SISTEMA NORMATIVO ESPAÑOL
EN MATERIA DE RESIDUOS
– Estado:
• http://www.magrama.gob.es/es/calidad-y-evaluacion-
ambiental/legislacion/buscador-estatal.aspx?cat3=2
• Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos
contaminados.
• Ley 11/1997, de 24 de abril, de Envases y Residuos
de Envases.
• Ley 11/2012, de 19 de diciembre, de medidas
urgentes en materia de medio ambiente.
• Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad
Medioambiental.
SISTEMA NORMATIVO ESPAÑOL
EN MATERIA DE RESIDUOS
– Estado:
• Real Decreto 833/1988, de 20 de julio, por el que se aprueba el
Reglamento para la ejecución de la Ley 20/1986, Básica de Residuos
Tóxicos y Peligrosos, modificado por Real Decreto 952/1997, de 20 de junio
• Real Decreto 180/2015, de 13 de marzo, por el que se regula el traslado de
residuos en el interior del territorio del Estado.
• Real Decreto 782/1998, de 30 de abril, por el que se aprueba el Reglamento
para el desarrollo y ejecución de la Ley 11/1997, de 24 de abril, de Envases
y Residuos de Envases.
• Real Decreto 1304/2009, de 31 de julio, por el que se modifica el Real
Decreto 1481/2001, de 27 de diciembre, por el que se regula la eliminación
de residuos mediante el depósito en vertedero.
• Real Decreto 1383/2002, de 20 de diciembre, sobre gestión de vehículos al
final de su vida útil.
• Real Decreto 1619/2005, de 30 de diciembre, sobre la gestión de
neumáticos fuera de uso.
• http://www.magrama.gob.es/es/calidad-y-evaluacion-ambiental/legislacion/buscador-estatal.aspx?cat3=2
SISTEMA NORMATIVO ESPAÑOL
EN MATERIA DE RESIDUOS
– Estado:
• Real Decreto 679/2006, de 2 de junio, por el que se regula la gestión de los
aceites industriales usados.
• Real Decreto 255/2003, de 28 febrero, por el que se aprueba el Reglamento
sobre clasificación, envasado y etiquetado de preparados peligrosos.
• Real Decreto 208/2005, de 25 de febrero, sobre aparatos eléctricos y
electrónicos y la gestión de sus residuos.
• Real Decreto 106/2008, de 1 de febrero, sobre pilas y acumuladores y la
gestión ambiental de sus residuos, modificado por Real Decreto 943/2010,
de 23 de julio y Real Decreto 710/2015, de 24 de julio.
• Real Decreto 653/2003, de 30 de mayo, sobre incineración de residuos.
• Real Decreto 1481/2001, de 27 de diciembre, por el que se regula la
eliminación de residuos mediante depósito en vertedero.
• Real Decreto 110/2015, de 20 de febrero, sobre residuos de aparatos
eléctricos y electrónicos.
• Real Decreto 314/2006, de 17 de marzo, por el que se aprueba el Código
Técnico de la Edificación.
SISTEMA NORMATIVO ESPAÑOL
EN MATERIA DE RESIDUOS
– Estado:
• Orden MAM/304/2002, de 8 de febrero, por la que se publican las
operaciones de valorización y eliminación de residuos y la lista europea de
residuos.
• Orden AAA/1783/2013, de 1 de octubre, por la que se modifica el anejo 1
del Reglamento para el desarrollo y ejecución de la Ley 11/1997, de 24 de
abril, de Envases y Residuos de Envases, aprobado por Real Decreto
782/1998, de 30 de abril.
• Orden ARM/795/2011, de 31 de marzo, por la que se modifica el Anexo III
del Real Decreto 679/2006, de 2 de junio, por el que se regula la gestión de
los aceites industriales usados.
• Orden INT/249/2004, de 5 de febrero, por la que se regula la baja definitiva
de los vehículos descontaminados al final de su vida útil.
• Orden AAA/661/2013, de 18 de abril, por la que se modifican los anexos I,
II y III del Real Decreto 1481/2001, de 27 de diciembre, por el que se
regula la eliminación de residuos mediante depósito en vertedero.
SISTEMA NORMATIVO ESPAÑOL
EN MATERIA DE RESIDUOS
– Estado:
• Resolución de 16 de noviembre de 2015, de la Dirección General de
Calidad y Evaluación Ambiental y Medio Natural, por la que se publica el
Acuerdo del Consejo de Ministros de 6 de noviembre de 2015, por el que
se aprueba el Plan Estatal Marco de Gestión de Residuos (PEMAR)
2016-2022
• Resolución de 14 de junio de 2001, de la Secretaría General de Medio
Ambiente, por la que se dispone la publicación del Acuerdo de Consejo
de Ministros, de 1 de junio de 2001, por el que se aprueba el Plan
Nacional de Residuos de Construcción y Demolición 2001-2006
• Resolución de 8 de octubre de 2001, de la Secretaría General de Medio
Ambiente, por la que se dispone la publicación del Acuerdo del Consejo
de Ministros de 5 de octubre de 2001, por el que se aprueba el Plan
Nacional de Neumáticos Fuera de Uso, 2001-2006.
SISTEMA NORMATIVO ESPAÑOL
EN MATERIA DE RESIDUOS
– Estado:
• Programa Estatal de Prevención de Residuos 2014-
2020 • Aprobado por Acuerdo del Consejo de Ministros el 13 de diciembre de 2013.
• Desarrolla política prevención de residuos, conforme a la normativa vigente
• Objetivo de reducción de los residuos generados en 2020 en un 10 %
respecto del peso de los residuos generados en 2010
• Plan Estatal Marco de Gestión de Residuos (PEMAR)
2016-2022 • Acuerdo del Consejo de Ministros de 6 de noviembre de 2015
• Objetivo: sociedad eficiente en el uso de los recursos, que avance hacia una
economía circular.
• Novedad: las CCAA deberán cumplir como mínimo esos objetivos con los
residuos generados en su territorio.
SISTEMA NORMATIVO ESPAÑOL
EN MATERIA DE RESIDUOS
– Comunidades Autónomas
• Legislación de desarrollo, incluidas normas
adicionales de protección. 149.1.23.
• También competencias ejecutivas en materia
ambiental – Art. 148.1.9ª CE
– El grueso de las funciones administrativas relacionadas
con los residuos competen a las CCAA.
– Unas con leyes genéricas de protección del medio
ambiente (LGICA). Otras, leyes específicas de residuos
(Madrid, Galicia, Canarias ….
SISTEMA NORMATIVO ESPAÑOL
EN MATERIA DE RESIDUOS
– Comunidades Autónomas
• Art. 12.4 LRSC
– Elaboración de planes autonómicos de prevención
y de gestión
– Registro de información sobre producción y gestión
– También competencias para autorizar los traslados
de residuos desde o hacia países de la UE.
Reglamento 259/1993
– Inspección, vigilancia y sancionadora
– Cláusula de cierre
SISTEMA NORMATIVO ESPAÑOL
EN MATERIA DE RESIDUOS
– Comunidades Autónomas : Andalucía:
• Ley 7/2007, de 9 de julio, de Gestión Integrada de la
Calidad Ambiental
– Art. 89 a 94 – suelos contaminados
– Art. 95 a 112 - residuos
• D.73/2012, de 20 de marzo, por el que se aprueba el
Reglamento de Residuos de Andalucía
• Plan Director Territorial de Residuos No Peligrosos de
Andalucía 2010-2019, aprobado por Decreto 397/2010, de
2 de noviembre.
• Plan de Prevención y Gestión de Residuos Peligrosos
de Andalucía 2012-2020 aprobado por el Decreto 7/2012,
de 17 de enero.
• http://www.juntadeandalucia.es/medioambiente/site/portalweb/menuitem.7e1cf46ddf59bb227a9ebe205510e1ca/?vgnextoid=aa6700
da1abad310VgnVCM2000000624e50aRCRD&vgnextchannel=5589e9e6e31ad310VgnVCM2000000624e50aRCRD
SISTEMA NORMATIVO ESPAÑOL
EN MATERIA DE RESIDUOS
– Entidades locales
• LBRL
– Arts. 25 (competencia propia),
– 26 (servicios mínimos obligatorios / justificación en caso
de municipios de menos de 20.000 habitantes),
– 36 (Tratamiento por Diputaciones en municipios de
menos de 5000 habitantes )
– 86.2 (reserva recogida, tratamiento y aprovechamiento).
• LRSC es sectorial, por lo que no puede ir contra
LBRL
SISTEMA NORMATIVO ESPAÑOL
EN MATERIA DE RESIDUOS
– Entidades locales
• Municipios
– Ordenanzas. Antes importancia capital. Casi
regulación exclusiva sustantiva. Papel relevante en
materia de residuos urbanos. Finalidad de regular
la gestión de los residuos en el ámbito municipal
» 13.5.c) LRSC – posibilidad de las EELL de obligar a
adoptar medidas de presentación y resolución de
características dificultosas y de establecer forma y lugar
de presentación.
– Programas (y planes) locales de gestión de
residuos
– Gestión indirecta: regulación de la prestación del
servicio (Pliegos)
SISTEMA NORMATIVO ESPAÑOL
EN MATERIA DE RESIDUOS
– Entidades locales
• Provincia:
– Papel relevante de los Planes Directores
provinciales de Gestión de Residuos Urbanos,
desde Ley 7/1994 y Reglamento 283/1995.
– Planes provinciales de cooperación a servicios
de competencia municipal
– Principio de estabilidad presupuestaria y eficiencia
financiera (LRSAL). “Coordinación” por las
Diputaciones: art. 36.1.a) LBRL
• Fórmulas de colaboración y cooperación:
consorcios, mancomunidades, …
LA LEY 22/2011, DE 28 DE JULIO
DE RESIDUOS Y SUELOS CONTAMINADOS
• Ley general: es el núcleo regulador en torno al cual se
genera la legislación especial o sectorial: doble
sectorialización:
– A) Actividades de gestión. Ej. R.D. 1481/2001, R.D.
815/2013, de 18 de octubre (Deroga el R.D. 653/2011)
– B) Tipos de residuos: Ej. Ley 11/1997, R.D. 1310/1990, R.D.
1383/2002, RD 110/2015, R.D. 1619/2005, R.D. 105/2008,
R.D. 975/2009.
• STJCE 19-6-2003 – Mayer Parry – Las normas sobre
categorías específicas de residuos prevalecen como lex
specialis sobre la legislación general de residuos
LA LEY 22/2011, DE 28 DE JULIO
DE RESIDUOS Y SUELOS CONTAMINADOS
• Ley marco: triple función (ALENZA):
– Orientadora: contiene los criterios y los medios conforme
a los que debe ser desarrollado e interpretado todo el
“grupo normativo” de los residuos
– Preservadora, de modo que la estabilidad de la Ley no se
vea afectada por las evoluciones que resulten necesarias
– normas de desarrollo habilitadas en la ley marco
– Economizadora. Sus determinaciones generales
(conceptos, principios) evitan su reiteración en las
normas de desarrollo.
LA LEY 22/2011, DE 28 DE JULIO
DE RESIDUOS Y SUELOS CONTAMINADOS
• Ley básica:
– Carácter básico en casi su totalidad (D.F. 1º) -
(desarrollo normativo autonómico).
– Fundamento: 149.1 23ª, 149.1.18º y 149.1.11º (bases de
la ordenación de los seguros).
– Algunos son sólo de aplicación general y otros de
aplicación a la AGE (35.2 y 49.2)
LA LEY 22/2011, DE 28 DE JULIO
DE RESIDUOS Y SUELOS CONTAMINADOS
• Objetivo (finalidad) – reducción de los efectos negativos de
la generación y la gestión de los residuos para la salud
humana y para el medio ambiente (considerando sexto
directiva)
• Objeto concreto:
– regular la gestión de los residuos impulsando medidas que
prevengan su generación y mitiguen los impactos adversos
sobre la salud humana y el medio ambiente asociados a su
generación y gestión, mejorando la eficiencia en el uso de los
recursos.
– También establecer el régimen jurídico de los suelos
contaminados (no Directiva) – Consideración de los suelos
contaminados como residuo a partir de la STJCE de 7-9-2004
LA LEY 22/2011, DE 28 DE JULIO
DE RESIDUOS Y SUELOS CONTAMINADOS
• Ámbito material: el residuo (art. 3.1).
– Noción de residuo no pacífica. Interpretación
jurisprudencial. La LER es meramente indicativa (Q15 –
“toda sustancia, materia o producto que no esté incluido
en las categorías anteriores”).
– Basado en el concepto de “desprenderse”.
– Necesidad de deslindar de conceptos de subproducto y
fin de la condición de residuo . También materia prima
secundaria
• STSJCE 28-3-90 Vessoso y Zanetti
• ST 18-12-97 – Inter-environnement Wallonie –
• ST 15-6-2000 – Arco Chemie –y ST 11-11-2004 – Niselli –
• ST 18-4-2002 (Palin Granit) y 11-9-2003 (Avesta Polarit)
LA LEY 22/2011, DE 28 DE JULIO
DE RESIDUOS Y SUELOS CONTAMINADOS
– Clasificación de residuos:
• Domésticos
• Comerciales
• Industriales
• Peligrosos
– Residuos excluidos totalmente de la LRSC
– Exclusiones en cuanto a los aspectos ya regulados
Características de la normativa de residuos:
•Desconexión de la realidad.
– Basada en conceptos inconsistentes y desfasados: concepto
de residuo, tipología de residuos, concepto de servicio
público, concepto de valorización
– Actividad económica vinculada a los residuos cada vez más
importante: rentabilidad de la gestión de residuos
•Incoherente:
– Ej. Normativa energía ó LGUM
– LBRL: entre art. 12.5 LRSC y 26 LBRL
– Libertad de empresa, en cuanto a la reserva del servicio
(resaltado en el proyecto por la CNMC)
CONCLUSIONES Y PERSPECTIVAS
CONCLUSIONES Y PERSPECTIVAS
– 1.- Necesidad de revisión del concepto jurídico de
residuo que fundamenta todo el sistema regulatorio.
• Economía circular: hacia el residuo cero. Evolución a
sistema de productos, materiales y residuos: circular.
Política de productos integrada. Enfoque del ciclo de
vida.
CONCLUSIONES Y PERSPECTIVAS
– 2.- Del falso monopolio y la obligación de entrega al
mercado de los residuos.
• Progresiva liberalización de la gestión progresiva en
atención a dos factores: económico y técnico.
• Consecuencia de la adquisición de valor y de la
rentabilización de la gestión
• Cambio en el paradigma regulatorio: pasamos de la
regulación de la prestación de un servicio público a la
regulación de las obligaciones de servicio público en un
ámbito “liberalizado” de servicio económico de interés
general.
CONCLUSIONES Y PERSPECTIVAS
– 3.- Necesidad de revisión de los modelos de gestión –
medidas mitigación cambio climático
• Cambios en el modelo de gestión? Quinto contenedor
o diferentes fracciones?
• Orientación a la recuperación energética
• Regulación de los biorresiduos desde perspectiva
valorización
• Reconsideración de la valorización energética en
función de progreso técnico en la jerarquía de
objetivos
CONCLUSIONES Y PERSPECTIVAS
– 4.- Hacia la mentalidad europea: simplificación.
• Relajación de los instrumentos de control: comunicaciones
previas y declaraciones responsables. Control administrativo a
posteriori.
• Necesidad de aclaración jurisprudencial del concepto “razón
imperiosa de interés general” en el ámbito de la gestión de los
residuos, en base al principio de proporcionalidad.
• Regulación de nuevas figuras de responsabilidad acordes y
consecuentes con el nuevo sistema
• Desplazamiento de la aplicación de instituciones normativas
(resolución administrativa) por la autonomía de la voluntad:
convenios en obligación de restauración de suelos, ahora
resoluciones sancionadoras.
CONCLUSIONES Y PERSPECTIVAS
Del ordenamiento jurídico de la basura
Al residuo “cero”
Un gigante con pies de barro.