crecimiento y globalizacion-banxico

Este libro recopila las ponencias del Seminario Internacional organizado por el Senado de la República y el Banco de México sobre el tema “El Crecimiento Económico y la Globalización”, que se llevó a cabo en la Ciudad de México los días 8 y 9 de octubre de 2003. El evento reunió a personalidades públicas de alto nivel y a miembros distin-guidos del sector académico, entre los que destacan tres ex presidentes y un Premio Nobel de Economía. El encuentro contribuyó a un acercamiento entre el quehacer científico y la acción política en puntos relacionados con el desarrollo económico y social de México. En el Seminario, los ponentes expresaron sus puntos de vista sobre los efectos de la globalización en el desarrollo económico, y las políticas requeridas para aprovechar las oportunidades que brinda el proceso de globalización. En este contexto, se analizó la experiencia internacional en materia de reformas estructurales en las áreas fiscal, laboral y energética, y en lo referente a la gobernabilidad en los sectores público y privado. El Seminario fue también una oportunidad para evaluar en su dimensión el falso dilema de optar por el Estado o por el mercado. Por ello, una pregunta recurrente en

el mercado funcione mejor? Este libro incluye ponencias que pueden servir de apoyo a las tareas legislativas en el Congreso mexicano y ser un referente para todos los interesados en el estudio de los vínculos entre el crecimiento económico y la globalización.

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El CRECIMIENTO ECONÓMICO Y LA GLOBALIZACIÓN

Senado de la República Banco de México

PLC 17/11/04 4:09 AM

los trabajos recogidos en este volumen fue: ¿Cuál es el Estado que se necesita para que

El crecimiento económico

y la globalización

Senado de la República-Banco de México

Documentos presentados en el Seminario Internacionalrealizado los días 8 y 9 de octubre de 2003

Ciudad de México

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SENADO DE LA REPÚBLICA

Mesa Directiva

PresidenteEnrique Jackson Ramírez

VicepresidentesCarlos Chaurand ArzateCésar Jáuregui Robles

Raymundo Cárdenas Hernández

SecretariosYolanda Eugenia González Hernández

Lydia Madero GarcíaRafael Melgoza Radillo

Sara Isabel Castellanos Cortés

Junta de Coordinación Política

PresidenteDiego Fernández de Cevallos Ramos

Enrique Jackson RamírezJesús Ortega MartínezGloria Lavara Mejía

Humberto Roque VillanuevaGenaro Borrego EstradaJorge Zermeño Infante

Junta Directiva de la Comisión de Hacienda y Crédito Público

PresidenteFauzi Hamdan Amad

SecretariosAlejandro Gutiérrez Gutiérrez

Demetrio Sodi de la Tijera

BANCO DE MÉXICO

Junta de Gobierno

GobernadorGuillermo Ortiz Martínez

SubgobernadoresEverardo Elizondo AlmaguerGuillermo Güémez García

Jesús Marcos YacamánJosé Julián Sidaoui Dib

2

00 Preliminares-101004 10/14/04 9:21 AM Page 2

Índice*

PRÓLOGOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

Enrique Jackson Ramírez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

Presidente de la Mesa Directiva del Senado de la República

Guillermo Ortiz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

Gobernador del Banco de México

DISCURSOS DE APERTURA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

Guillermo Ortiz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19


Enrique Jackson Ramírez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23


Honorable Señor Vicente Fox Quesada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27

Presidente de los Estados Unidos Mexicanos

CONFERENCIA MAGISTRAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33

Beneficios y costos de la globalización desde la perspectiva

latinoamericana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35

Honorable Señor Fernando Henrique Cardoso

Ex presidente de Brasil

DIMENSIONES ECONÓMICAS DE LA GLOBALIZACIÓN

Y RETOS QUE GENERA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49

Los vínculos entre la globalización y el desarrollo . . . . . . . . . . . . 51

Jagdish Bhagwati

Profesor en la Universidad de Columbia y asociado principal “Andre Meyer”

en economía internacional en el Council on Foreign Relations

El proceso de desarrollo en un mundo globalizado: una

perspectiva empresarial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59

Carlos Slim Helú

Presidente honorario vitalicio del Grupo Carso y del Grupo Financiero

Inbursa

3

*Versiones revisadas y editadas de las ponencias presentadas en el Seminario Internacional

“El crecimiento económico y la globalización”, organizado por el Senado de la República y

el Banco de México los días 8 y 9 de octubre de 2003 en la Ciudad de México.


DESARROLLO DEL MARCO INSTITUCIONAL Y EFICIENCIA DEL

ESTADO DE DERECHO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71

Reformas estructurales que ayudan a mejorar el buen

gobierno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73

Daniel Kaufmann

Director de Gobernabilidad Global del Instituto del Banco Mundial

La importancia de un buen gobierno corporativo e

instituciones de protección a la propiedad para

competir en un mundo globalizado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93

Florencio López de Silanes

Profesor de Economía y Finanzas y director del International Institute of

Corporate Governance de la Escuela de Administración de la Universidad

de Yale

EL PAPEL DE LAS REFORMAS ESTRUCTURALES EN EL PROCESO

DE GLOBALIZACIÓN: LA REFORMA FISCAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113

La globalización y la necesidad de una reforma fiscal en los

países en desarrollo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115

Vito Tanzi

Consultor del Banco Interamericano de Desarrollo

Características de la reforma fiscal adoptada en Australia . . . . . . . 141

Richard Murray

Director ejecutivo fiscal y corporativo del Departamento del Tesoro de Australia

La experiencia de España con la reforma fiscal . . . . . . . . . . . . . . . 155

Carlos Solchaga

Copresidente de Solchaga, Recio y Asociados, S.A.; ex ministro de Economía

y Hacienda de España


Reformas estructurales e integración: la experiencia europea . . . . . 179

Honorable Señor Felipe González Márquez

Ex presidente de España


DE GLOBALIZACIÓN: EL SECTOR ENERGÉTICO . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195

La experiencia de Francia en la instrumentación de reformas

en el sector energético . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197

Henri Revol

Senador y presidente del Grupo de Estudios de Energía del Senado de Francia

4


Comparaciones internacionales de eficiencia en el sector

energético . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211

Jamal Saghir

Director de Energía y Agua del Banco Mundial

Las reformas del sector energético en España . . . . . . . . . . . . . . . . . 229

Pedro María Meroño Vélez

Presidente de la Comisión Nacional de Energía de España


Aspectos comunes de las reformas laborales en los países

en los que han sido exitosas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245

James J. Heckman

Premio Nobel de Ciencias Económicas 2000; profesor de Economía en la

Universidad de Chicago


DE GLOBALIZACIÓN: LA REFORMA LABORAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277

Lecciones clave para las reformas del mercado laboral:

evidencia de los países de la OCDE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 279

Stefano Scarpetta

Asesor en asuntos del mercado laboral de la Red de Desarrollo Humano del

Banco Mundial

Empleo y desempleo en América Latina: el papel de la política

macroeconómica y la flexibilidad del mercado laboral . . . . . . . . . 295

Jaime Ros Bosch

Profesor de Economía e investigador en el Instituto Helen Kellogg de Estudios

Internacionales de la Universidad de Notre Dame

Experiencia de los países latinoamericanos en la flexibilización

de los mercados laborales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 309

William F. Maloney

Economista principal de la Oficina del Economista en Jefe para la Región

de América Latina y el Caribe del Banco Mundial

EXPERIENCIAS DE REFORMA ESTRUCTURAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 321

Irlanda: el tigre celta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 323

Charles X. O’Loghlin

Director ejecutivo alterno por Irlanda ante el Fondo Monetario Internacional

Algunas experiencias de China con la globalización . . . . . . . . . . . 339

Shang-Jin Wei

Miembro principal de Brookings Institution; jefe de la Unidad de Comercio

y asesor del Fondo Monetario Internacional

5


El proceso de reforma estructural en Chile . . . . . . . . . . . . . . . . . . 349

Jorge Marshall Rivera

Vicepresidente del Banco Central de Chile


Seguridad y prosperidad en el siglo XXI: ¿cómo enlazar

nuestros objetivos comunes? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 365

Honorable Señor William J. Clinton

Presidente 42º de Estados Unidos

DISCURSOS DE CLAUSURA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 383

Diego Fernández de Cevallos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 385

Presidente de la Junta de Coordinación Política del Senado de la República

Guillermo Ortiz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 387


INFORMACIÓN CURRICULAR DE LOS CONFERENCISTAS . . . . . . . . . . . 389

INTEGRACIÓN DE LAS MESAS DE TRABAJO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 407

MATERIAL FOTOGRÁFICO DEL EVENTO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 415

6


Prólogos

LAN15_Usa_Tex_P007-016 10/14/04 12:59 PM Page 7

9

Para el Senado de la República, es una distinción y una oportunidad la

publicación de las memorias que recogen los trabajos del Seminario In-

ternacional “El Crecimiento Económico y la Globalización”, organiza-

do de manera conjunta con el Banco de México.

Para cualquier país es saludable el intercambio de ideas y el debate

entre destacados académicos, expertos, investigadores y gobernantes so-

bre dos temas tan relevantes para el futuro de la humanidad.

Si bien es cierto que la tecnología y la globalización han reducido

distancias y nos han acercado, también lo es que al mismo tiempo se han

erosionado las fronteras y se ha debilitado la capacidad de autogobierno

en muchas naciones.

Todos los países nos globalizamos, pero no todos lo hacemos con las

mismas oportunidades. No obstante, es claro que no será dejando de

globalizarnos como podremos evitar los efectos negativos del intercam-

bio mundial.

Muchos pueden estar en desacuerdo con la forma en que se está

construyendo la nueva relación global. Otros más pueden afirmar que sí

es posible un proceso más justo, racional y equitativo, capaz de generar

una sociedad más democrática y con menos desigualdad.

El nuevo orden global se ha fincado con frecuencia en el espejismo

de la prosperidad, donde se aplican recetas a quienes aspiran a salir del

atraso, así como de la pobreza, recetas que hoy están en revisión, porque

se ha pretendido privilegiar al mercado y tratar de convencer de que se

necesita menos Estado.

El Seminario Internacional “El Crecimiento Económico y la Glo-

balización” fue también un espacio para meditar sobre el divorcio que

se ha dado entre la economía mundializada y el Estado nacional. Una

Prólogo

Enrique Jackson Ramírez*

* Presidente de la Mesa Directiva del Senado de la República.


EL CRECIMIENTO ECONÓMICO Y LA GLOBALIZACIÓN

oportunidad para evaluar en su dimensión el falso dilema de optar por

el Estado o por el mercado.

Una pregunta recorre todas las ponencias recogidas en este volumen:

¿cuál es el Estado que necesitamos para que el mercado funcione mejor?

Todas las visiones y alternativas pueden ser compatibles, no debe ser una

u otra, porque se requiere de todas en una perspectiva de largo alcance.

Las naciones del mundo estamos empeñadas en ocupar un mejor lu-

gar en la competencia global, pero ese hecho está asociado a nuestra con-

vicción de otorgar plena vigencia al Estado de Derecho, a fortalecer

nuestro sistema de seguridad social, a multiplicar nuestra infraestructura

productiva y a privilegiar el desarrollo social.

Nuestra relación con el exterior, cada vez más intensa y compleja,

tiene como eje rector la defensa de los intereses nacionales. De ahí que

competir, negociar, entender, tolerar, ganar, resistir, convenir, cooperar,

razonar, luchar, convivir, aportar y respetar, son los verbos que se nece-

sitan para entender la globalización.

Es un lenguaje que refleja las nuevas prácticas mundiales, porque las

diferencias ameritan reglas y hasta ahora el orden global carece de ellas.

Reflexionar sobre cómo se puede gobernar la globalización para redu-

cir la brecha entre las naciones ricas y pobres es una prioridad.

En la Historia está escrito que siempre, detrás del comercio y de las

mercancías, llegan las ideas y los trazos sociales y éticos.Tanto el Semi-

nario, como las ponencias que ahora se publican, son una excelente oca-

sión para que las ideas sustenten los años por venir.

Estoy convencido de que las consideraciones vertidas en este libro,

serán un valioso apoyo al trabajo legislativo y un referente indispensable

para los interesados en estos temas.

Quiero expresar mi reconocimiento a todos los participantes en el

Seminario y al Banco de México por las ideas y el talento que se reco-

gen en este volumen.

10


Según la ley que lo rige, el Banco de México es una persona moral de

derecho público. En ese hecho está implícito el imperativo de servicio a

la colectividad que debe guiar a toda entidad revestida con esa natura-

leza jurídica.

Al amparo de dicho principio, el Banco de México apoyó al Sena-

do de la República en la organización del Seminario Internacional “El

Crecimiento Económico y la Globalización”, que tuvo verificativo en

la Ciudad de México los días 8 y 9 de octubre de 2003.

Con este tipo de acciones, el Banco de México, como todo banco

central moderno, pretende estar más vinculado con la sociedad sin des-

cuidar su responsabilidad fundamental, que es la estabilidad de precios.

El Seminario se concentró en el tema de la globalización y su in-

fluencia en el desarrollo. En este contexto, se analizó también la expe-

riencia internacional en materia de reformas estructurales en las áreas

fiscal, laboral y energética, y en lo referente a la gobernabilidad en los sec-

tores público y privado.

El programa incluyó a tres ex presidentes y a un Premio Nobel de

Economía, además de a reconocidos especialistas del sector académico, de

gobiernos de otros países y de organismos internacionales. El presidente

de la República,Vicente Fox, nos hizo el honor de inaugurar el evento.

Uno de los aspectos más ampliamente destacados por los ponen-

tes en lo referente al tema general del Seminario, fue que la globali-

zación es un fenómeno inexorable y que sería fútil para cualquier país

intentar mantenerse aislado de él. Con base en esta premisa, se indi-

có que, si bien la globalización es en general benéfica para el desarro-

llo, las oportunidades que abre sólo podrán ser usufructuadas por los

pueblos que actúen aplicando las políticas que conduzcan a una ma-

yor competitividad.

Prólogo

Guillermo Ortiz*

* Gobernador del Banco de México.

11



Hubo consenso también en que, a pesar de las oportunidades que

brinda, la globalización conlleva también problemas y costos. Por un la-

do, los flujos financieros internacionales generan volatilidad y el riesgo

de que afloren crisis de balanza de pagos. Si bien esta volatilidad es ine-

vitable, también es cierto que en la actualidad el mundo está mejor pre-

parado para enfrentarla. Con este fin, muchos países han saneado sus

finanzas públicas, adoptado esquemas de flotación cambiaria, fortalecido

sus sistemas financieros y, en general, perseverado en consolidar la esta-

bilidad macroeconómica.

Por otro lado, aun con una inserción exitosa en la globalización, en

el corto plazo ésta necesariamente va acompañada de ganadores y per-

dedores. El reto que enfrenta al respecto la política económica, es el de

maximizar los beneficios que se pueden derivar de la globalización y re-

ducir lo más posible los costos correspondientes.

La necesidad de explicar a la población de manera convincente los

beneficios de la globalización es otro reto importante, especialmente

porque a menudo dichos beneficios no son evidentes.Al respecto, el ex

presidente de Estados Unidos,William J. Clinton, mencionó que el re-

chazo a la globalización que se observa en algunos sectores de la sociedad

es resultado, entre otras cosas, de la percepción de que ha beneficiado

principalmente a los grandes propietarios y al capital, y no así a los tra-

bajadores, a los derechos humanos y al medio ambiente.

Uno de los asuntos que despertó mayor interés en el Seminario fue

el nexo entre globalización y pobreza.Al respecto, hubo acuerdo en que

una interconexión fluida con la economía global es insuficiente para po-

der redimir la pobreza. En ese mismo orden de ideas, se señaló que la

globalización tampoco es la causa de la pobreza extrema. Pero tanto pa-

ra usufructuarla como para combatir con éxito el atraso y la margina-

ción, se requiere de un Estado fuerte que aplique las políticas correctas

a esos fines.

Se hizo hincapié en que, en adición a las políticas de estabilidad ma-

croeconómica y de cambio estructural, los gobiernos deben combatir

los rezagos sociales con políticas de salud, nutrición, educación e infraes-

tructura social. Según el ex presidente de Brasil, Fernando Henrique Car-

doso, es falso que las exigencias de la competitividad en una economía

globalizada sean incompatibles con las políticas de promoción del bie-

nestar social. Naturalmente, para poder incorporar a núcleos masivos al

progreso, es indispensable aumentar la producción mediante un incre-

mento continuo de la productividad.

12


GUILLERMO ORTIZ

En el Seminario se prestó mucha atención a la evidencia empírica

disponible sobre los efectos de la globalización. En esa línea, se mostró

con ejemplos muy ilustrativos el diferencial de desarrollo que existe en-

tre países con características similares que se abrieron a los flujos comer-

ciales y financieros, y los que permanecieron cerrados, con resultados

claramente favorables para los primeros.

En materia fiscal, se hizo hincapié durante el evento en la necesidad de

que un país cuente con recursos suficientes para hacer frente a las respon-

sabilidades del gobierno, en materia de provisión de servicios de infraes-

tructura, educación, salud, etc., fundamentales para alcanzar un desarrollo

económico incluyente.

Cuando los recursos públicos son insuficientes, surge la necesidad de

buscar reformas en el ámbito fiscal. Lo anterior se hace más urgente en

un contexto de globalización, especialmente en los países en desarrollo,

a fin de aumentar la competitividad y poner en marcha redes de segu-

ridad social enfocadas a proteger a los sectores más afectados.

Al revisarse la experiencia internacional, si bien se insistió en que no

existen fórmulas únicas, fue posible observar en las presentaciones algu-

nos elementos comunes. Entre ellos, vale la pena destacar los siguientes:

• En cualquier reforma fiscal debe existir certeza de que el manejo

de los recursos públicos cumpla con estándares adecuados de trans-

parencia.

• La implementación de una reforma fiscal requiere de una comu-

nicación estrecha con la sociedad.

• La política de gasto es mucho más eficaz que la de ingreso cuan-

do el objetivo es mejorar la distribución del ingreso.

• Los sistemas impositivos modernos descansan fundamentalmente

en el impuesto sobre la renta (ISR) y en el impuesto al valor agre-

gado (IVA). Por ello, para llevar a cabo una reforma fiscal, es prefe-

rible concentrar los esfuerzos en estos dos impuestos.

• Si bien el impuesto sobre la renta puede contribuir al logro de obje-

tivos de recaudación y equidad, en un mundo globalizado resulta

cuestionable buscar mayores ingresos mediante este impuesto una vez

que la carga impositiva ha alcanzado cierto nivel. En parte por lo an-

terior, el IVA debe orientarse al aumento de los ingresos impositivos.

• Por otro lado, la experiencia internacional muestra que la eficien-

cia de este impuesto, y en general de cualquier otro, mejora de

manera considerable cuando es de aplicación general.

13



• Asimismo, entre más se disminuyan los regímenes especiales, los

esfuerzos de fiscalización pueden tener un efecto más importante

para el aumento de la base impositiva.

Otro elemento que vale la pena destacar de las presentaciones es la

importancia que en varios países se asigna al fortalecimiento de la con-

fianza, mediante la aplicación de políticas fiscales con una orientación de

mediano y largo plazos.

En el ámbito laboral, la recomendación principal giró en torno a la

necesidad de introducir mayor flexibilidad en el marco regulatorio. Se

señaló también que, para ser eficaz, una reforma laboral debe ir acom-

pañada de reformas en otras áreas, particularmente en el mercado de

bienes, a fin de aprovechar las sinergias entre las políticas públicas.

Entre las medidas sugeridas para mejorar la eficiencia y la equidad

en el mercado de trabajo, cabe señalar las siguientes:

• Propiciar el surgimiento de una cultura que genere incentivos a la

excelencia productiva de toda la sociedad.

• Elevar la educación y la capacitación para el trabajo, así como es-

tablecer un vínculo más estrecho entre el sector académico y el

mercado laboral.

• Generar un ambiente regulatorio que promueva la adaptación de

las empresas a los cambios tecnológicos.

• Adoptar esquemas que estimulen las asociaciones entre trabajado-

res y empresarios, y descartar el viejo modelo que suponía un con-

flicto entre los intereses de estos dos grupos.

• Reducir los costos de despido para fomentar el empleo, y acom-

pañar estas políticas con esquemas generalizados de apoyo a los

trabajadores que sean de aplicación transparente.

Se destacó durante el Seminario que en los países que han llevado

a cabo reformas laborales con las características señaladas, se han obser-

vado fuertes reducciones de la tasa de desempleo y aumentos de los

salarios reales. Se indicó también que todavía muchos de los países lati-

noamericanos tienen sistemas antiguos que parten de la hipótesis del

conflicto de intereses. En la práctica, ello ha propiciado una reducción

de los incentivos al empleo y un aumento notable del sector informal.

En relación con la reforma del sector energético, varios ponentes se-

ñalaron que ello no debe entenderse como un debilitamiento de la in-

14


GUILLERMO ORTIZ

jerencia del Estado en este campo, sino más bien como una reorienta-

ción hacia un enfoque más moderno para el sector. Se insistió en que

los objetivos de una reforma en este sector deben ser asegurar el abasto

de energía y su calidad, y disminuir los costos para el usuario.

Por ello, cualquier reforma del sector energético debe orientarse a

asegurar que se contará con las inversiones requeridas para hacer frente

a las necesidades futuras.Además, se apuntó que en ausencia de precios

competitivos, se corre el riesgo de que las industrias que utilizan ener-

géticos de manera intensiva emigren a otros países.

Según el ex presidente de España, Felipe González, en la moderni-

dad el problema del sector eléctrico es esencialmente el de diseñar y apli-

car una regulación adecuada. La tendencia mundial en materia energética

es hacia el fortalecimiento del papel del Estado como regulador y super-

visor, alejándolo de las tareas directas de producción. En general, la expe-

riencia internacional sugiere que la estrategia para la modernización del

sector energético muestra cuatro características:

• Estímulo a la competencia.

• Mejoría permanente de la regulación.

• Libertad de elección del consumidor.

• Una supervisión rigurosa.

En lo referente al tema de la gobernabilidad, se enfatizó que la evi-

dencia muestra que éste es un elemento fundamental para el desarrollo

económico. En paralelo, se hizo notar que el crecimiento no lleva nece-

sariamente a mejores prácticas de gobierno. Entre los elementos que

pueden coadyuvar a lograr un buen gobierno, se destacaron el fortaleci-

miento de los mecanismos de transparencia, la independencia del poder

judicial, la protección de los derechos de propiedad, el fomento a las

buenas prácticas de gobierno corporativo, y en general, la implementa-

ción de reformas de “segunda generación” que fortalezcan el marco ins-

titucional.

En este sentido, es importante destacar que el entramado institucio-

nal sobre el que opera la economía requiere de incentivos adecuados pa-

ra los agentes económicos, a fin de que haya más generación de riqueza.

En específico, es fundamental fomentar la creatividad de los seres huma-

nos para que generen riqueza y no dirigirlos a la búsqueda de rentas. Es

tarea posterior de la política pública la puesta en ejecución de medidas

orientadas a lograr efectos redistributivos.

15



Para concluir, cabe recordar un elemento de acuerdo general entre

los ponentes. El desarrollo económico no se le concederá graciosamente

a ninguna nación. En este sentido, la recomendación de Felipe Gonzá-

lez es que:“En materia de cambio estructural, debemos ser pragmáticos,

menos ideológicos y más propositivos”.

Para el Banco de México es muy loable la motivación que impul-

só a los integrantes del Senado de la República a estar informados de

la mejor manera posible sobre los temas que competen a sus funciones

legislativas. El Banco de México ha querido apoyar las tareas legislati-

vas con absoluto respeto a la independencia de las Cámaras y a la lógica

diversidad de opiniones y enfoques. Abrigamos la esperanza de haber-

lo logrado.

16


Discursos de apertura


Señor Vicente Fox, presidente de la República;

Senador Enrique Jackson Ramírez, presidente de la Mesa Directiva del

Senado de la República;

Honorables miembros del Presidium;

Miembros del Congreso y del Senado;

Señoras y señores:

Me es muy grato tomar la palabra en ocasión de la apertura del presente

Seminario. La idea original para su celebración data de diciembre de 2002

y provino del Senado de la República.Asimismo, la Cámara de Senado-

res ha tenido en todo momento la iniciativa en los trabajos orientados a

su organización, entre los que sobresale el realizado por los integrantes de

la Junta Directiva de la Comisión de Hacienda y Crédito Público.

El acontecimiento es relevante, pues ésta es la primera ocasión en que

el Instituto Central y el Poder Legislativo preparan conjuntamente un

evento de esta índole. Para su realización, el Banco trabajó apoyando al

Senado en tareas de consulta, propuesta de conferencistas, organización

y convocatorias.Al realizar esta colaboración, hemos podido constatar la

amplia retroalimentación que sobre la materia se ha establecido con se-

nadores representantes de las distintas fuerzas políticas del país.

Como se anuncia en el programa, el tema general del Seminario es la

globalización y sus implicaciones sobre el desarrollo económico.Dentro de

ese contexto, los asuntos concretos a tratar permitirán obtener una visión

de las condicionantes para el crecimiento en un marco global.Destacan, en

particular, el fortalecimiento de los sistemas fiscales, la conformación del

sector energético y los problemas que enfrenta el sector laboral.

El Seminario se distingue por cuatro características: su calidad, co-

bertura de temas, representación geográfica y balance. La calidad queda

Discurso de apertura

Guillermo Ortiz*


19



comprobada con el sólo dato de que en el programa están incluidos tres

ex mandatarios de sus respectivos países. Su importancia queda acredi-

tada por la presencia del señor Presidente de la República, a quien agra-

decemos su participación.

Así, en el evento disertarán sobre los temas que ya he anunciado,

académicos distinguidos (uno de ellos laureado con el Premio Nobel

de Economía), representantes de organismos financieros internaciona-

les y funcionarios de otros países, además de un empresario mexicano.

Por tanto, profesionistas de muy variados orígenes, nacionalidades, es-

pecialidades y adscripciones institucionales (pero todos de primer orden)

analizarán una temática que cubre, casi en su totalidad, el campo de la

materia.

Es muy útil que vayamos a discernir sobre la cuestión del creci-

miento económico y la globalización. Además de tratarse de un asunto

de enorme actualidad y trascendencia, es un tema complejo, con mu-

chos matices y ángulos.

La globalización,definida como la mayor interrelación económica,cul-

tural, demográfica y científica entre los pueblos, ciertamente no es un fe-

nómeno reciente.Sin embargo,es incuestionable que el avance tecnológico

ha acelerado este proceso en los últimos tiempos.Medios de transporte mu-

cho más rápidos y seguros, así como medios de comunicación más eficaces

y con costos descendentes, han acercado a todos los pueblos de la tierra.

En la medida que los avances tecnológicos son inexorables, como

también lo es la globalización, la política correcta no es intentar detener-

los (tarea que sería fútil) o tratar de aislarse (lo que sería contraprodu-

cente), sino encontrar la forma de sacarles mayor provecho.

La globalización ha traído también nuevos problemas y dificultades.

Un ejemplo es la volatilidad en los mercados internacionales de capital

y la vulnerabilidad externa a que da lugar, en especial para las economías

emergentes. En buena medida, la crisis de México de mediados de la dé-

cada pasada y, posteriormente, la que sufrieron los países del sudeste a-

siático, se derivaron de flujos de capital muy cuantiosos y volátiles en un

entorno caracterizado por tipos de cambio fijos o semifijos y, en gene-

ral, por un marco institucional débil en el sector financiero.

Los países han aprendido de estas experiencias. Han recurrido en for-

ma cada vez más amplia a la flotación cambiaria, encargando a la política

monetaria el papel de anclar expectativas de inflación en el largo plazo.En

cuanto a México, la actual administración ha propiciado el fortalecimien-

to del marco institucional, manteniendo en todo momento disciplina en

20


GUILLERMO ORTIZ

las finanzas públicas. Estas acciones han sido cruciales para hacer a la eco-

nomía del país mucho más resistente ante los choques externos.

No es casualidad que en un entorno difícil para la economía mun-

dial (y para nuestro país en particular), México haya obtenido el grado

de inversión y que hoy el riesgo país se encuentre en niveles históricos

mínimos.Tampoco es fortuito el hecho de que, de acuerdo a la encues-

ta más reciente que recoge la opinión de los directores de las mil em-

presas más grandes del mundo, México haya avanzado seis lugares para

colocarse como el tercer destino más deseable en el mundo para la in-

versión extranjera directa. De nuevo, éste es el resultado de una política

económica congruente y firme por parte del Ejecutivo que ha permiti-

do transitar sin crisis por la parte recesiva del ciclo.

En años recientes, la globalización ha modificado el panorama de la

economía mundial. México ha tenido que enfrentar un doble choque:

la desaceleración de la economía mundial, y en particular la recesión del

sector manufacturero en Estados Unidos, y la emergencia de China co-

mo un competidor formidable. México ha resistido estos impactos, pa-

gando como costo una desaceleración económica, pero hoy es un país

más seguro para la inversión, más confiable y con un mayor potencial.

Por otra parte, comienza ya a vislumbrarse una recuperación de la

economía mundial, de la que México saldrá ciertamente beneficiado

una vez que se consolide la correspondiente al sector de manufacturas

en Estados Unidos, al que estamos estrechamente vinculados. Sin em-

bargo, para reanudar una senda de crecimiento sostenido, México debe-

rá fortalecer su economía interna, su productividad, así como acrecentar

su capacidad de competir. Nuestra economía requiere ser cada vez más

flexible para adaptarse a las cambiantes condiciones de un mundo en

constante transformación.

Para que lo anterior pueda ocurrir, tenemos que avanzar en varias

vertientes. Antes que nada, el gobierno requiere de recursos más cuan-

tiosos para invertir en infraestructura y capital humano, así como extender

la red de protección social. En forma paralela, hay que fortalecer el Es-

tado de Derecho, consolidar la estabilidad económica y contar con mer-

cados más ágiles y eficaces. Con todo ello tienen que ver las propuestas

de reformas encauzadas por el Presidente de la República, en especial las

correspondientes a los temas fiscal, energético y laboral, para las cuales

el Congreso de la Unión habrá de desempeñar un papel decisivo.

Pese a los retos planteados por la globalización, la opinión mayorita-

ria de los pensadores que se han dedicado a reflexionar seriamente sobre

21



la materia es que, en general, estamos ante un fenómeno propicio para el

desarrollo. La razón es que la interconexión de las economías nacionales

permite una mejor asignación de los recursos productivos y, por tanto,

una productividad más elevada.A ese fin, es fundamental aprender de las

experiencias pasadas y lograr una secuencia y un balance adecuados, que

permitan a los países aprovechar las ventajas de la globalización y, al mis-

mo tiempo, mantener el control de sus políticas y objetivos nacionales.


Las materias a que vengo refiriéndome son de gran importancia y com-

plejidad. Requieren de una reflexión permanente. De ahí la relevancia

de ver a este evento como una continuación de un proceso de informa-

ción que data de tiempo atrás, y en el cual han participado también mu-

chos expertos del país.

En este momento, la única condición que es posible anticipar ante

la rápida evolución que está experimentando la economía mundial, es

que ningún país del orbe (incluido México) puede darse el lujo de de-

tenerse y perder un tiempo precioso e irrecuperable.

Tenemos que actuar y hacerlo rápidamente. Los beneficios poten-

ciales de la globalización sólo podrán ser cosechados por aquellas nacio-

nes que realicen los esfuerzos correspondientes. En cuanto a México, lo

que requerimos suena en su esencia muy sencillo: discurrir para nuestra

economía las formas de organización idóneas que sean conducentes al

mayor progreso para nuestros compatriotas.

Con absoluto respeto a la independencia del Poder Legislativo y a

la lógica diversidad de opiniones, el Banco de México confía en que el

presente Seminario, que ha ayudado a preparar, resultará de utilidad. Un

marco económico de más eficiencia que propicie una mayor capacidad de

crecimiento será un importante coadyuvante para el propósito prioritario

del Instituto Central, que es suministrar a la nación una moneda sana.

Los elementos se han dado para tener a continuación un diálogo

fructífero. Queremos expresar nuestra gratitud al Presidente de la Repú-

blica y al resto de los ponentes por su participación en el programa. A

los legisladores que nos acompañan, nuestro agradecimiento por la con-

fianza que depositaron en el Banco de México al permitirnos auxiliarlos

en la organización de este evento.Al auditorio en general, el benepláci-

to porque estemos aquí reunidos.

Muchas gracias.

22


Señor Presidente de la República;

Señor Gobernador del Banco de México;

Compañeras y compañeros legisladores;

Distinguidos invitados;


Para el Senado mexicano, su presencia y participación aquí es una dis-

tinción. Una oportunidad que mucho apreciamos.

Sean bienvenidos a este ejercicio de análisis, trabajo y reflexión so-

bre temas que están en el centro de nuestro interés.

Es saludable para la República el intercambio y el debate con des-

tacados académicos, expertos, investigadores y gobernantes. Le debemos

agradecer el apoyo efectivo al Banco de México.

Hoy más que nunca los mexicanos,nuestra sociedad, espera que se to-

men las mejores decisiones, con oportunidad y hasta con celeridad, pero

también con prudencia, inteligencia, seriedad, firmeza y con visión social.

Si bien es cierto que la tecnología y la globalización han reducido

distancias, nos han acercado, también lo es que al mismo tiempo han

erosionado fronteras y han debilitado la capacidad de muchas naciones

de autogobernarse.

Todos nos globalizamos, pero no todos lo hacemos con iguales

oportunidades.

Es claro que no será dejando de globalizarnos como podremos evi-

tar los efectos negativos. De la misma manera, sería ingenuo suponer que

los que más se han beneficiado van a ceder espacios o ventajas a otros

de manera unilateral.

Muchos pueden suscribir desacuerdo con la forma en que se está

construyendo la nueva relación global.


Enrique Jackson Ramírez*

* Presidente de la Mesa Directiva del Senado de la República

23



Muchos más pueden afirmar su creencia de que es posible un pro-

ceso más justo, racional y equitativo, capaz de generar una sociedad más

democrática, con menos desigualdad.

El nuevo orden comercial se ha fincado con frecuencia en el espe-

jismo de la prosperidad, en el que se aplican recetas a los que aspiran a

salir del atraso y la pobreza, recetas que hoy están en revisión. Han pre-

tendido privilegiar al mercado y tratar de convencernos de que se ne-

cesita menos Estado.

Claro que hay que meditar sobre el divorcio que existe entre la eco-

nomía mundializada y el Estado nacional.

El debate no es si optamos por el Estado o por el mercado. Ése es

un falso dilema.

La pregunta que debemos hacernos es: ¿cuál es el Estado que nece-

sitamos para que funcione de mejor manera el mercado?

Hay que encontrar el diseño que permita un Estado capaz de asu-

mir nuevamente su papel de conductor. No para ser más grande. Sí para

volverse capaz y eficaz, eficaz para vincular gobierno,mercado, crecimien-

to, progreso y justicia.

Hay que convenir, hay que reanimar al Estado moderno, competi-

tivo, capaz de insertarse en el ámbito global, sin que pierda su margen

de maniobra ante las grandes decisiones económicas y financieras que se

toman más allá de sus fronteras.

Naciones como la nuestra, con estabilidad política, con vida demo-

crática, con fortaleza económica, pero con rezagos y carencias, tienen un

reto mayor en estos tiempos de feroz lucha por los mercados, por los con-

sumidores y por las inversiones.

¿Cómo alcanzar al mismo tiempo más terreno en el exterior y acá

adentro desparramar el progreso, extender la justicia social, desterrar al

crimen de las calles y proteger a las familias?

¿Cómo ganar más puntos en el comercio internacional y, a la vez, ele-

var el valor de nuestro mercado interno y la fortaleza de nuestra industria?

¿Cómo acrecentar nuestro intercambio comercial con el mundo?

Que entren y salgan mercancías, servicios, personas, y que todo ello se

refleje en más y mejores empleos para los nuestros.

¿Cómo sostener nuestra soberanía en la unidad nacional para que la

dignidad, el desarrollo y el bienestar cubran y alcancen a todos los me-

xicanos?

¿Cómo seguir siendo un país atractivo, seguro para la inversión y

conservar, a la vez, el control de nuestros recursos naturales?

24


ENRIQUE JACKSON RAMÍREZ

Todas son alternativas compatibles. No es una u otra, necesitamos de

todas; todas caben en una visión de largo alcance.

México, los mexicanos, a pesar de tener un entorno internacional

adverso, poco favorable para nuestra economía, hemos conservado una

valiosa y poco común estabilidad. Hemos cumplido con seriedad los re-

tos que nos impuso la agenda de la modernización económica y política

de nuestro país.Nos hemos mantenido en sintonía con el resto del mun-

do. Pero hoy necesitamos que ese esfuerzo se traduzca en mejoría para

millones de mexicanos, mexicanos que han pagado un alto costo duran-

te largos años.

Necesitamos a la vez asumir los retos del mercado y de la globaliza-

ción, e imponernos a los retos que nos fijan las necesidades de empleo,

educación y salud para nuestra gente.

El escaso crecimiento de los últimos años nos obliga a aceptar que

la estabilidad financiera es condición necesaria e indispensable, pero no

suficiente por sí sola para el crecimiento y el desarrollo. El escaso creci-

miento también nos permite identificar los obstáculos internos, los que

limitan las respuestas a la pobreza y desigualdad.

Nuestro empeño por ocupar un mejor lugar en la competencia glo-

bal está asociado a nuestra convicción de otorgar plena vigencia al Esta-

do de Derecho, fortalecer nuestro sistema de seguridad social, multiplicar

nuestra infraestructura productiva y privilegiar el desarrollo social.

Señor Presidente; señoras y señores:

Nuestra relación con el exterior, cada vez más intensa, más compleja,

tiene como eje rector la defensa de los intereses nacionales. En eso esta-

mos todos.

Es el lenguaje actual: competir, negociar, entender, tolerar, ganar, re-

sistir, convenir, cooperar, razonar, luchar, convivir, aportar, respetar.

El nuevo lenguaje, las nuevas prácticas mundiales, las diferencias, ame-

ritan reglas, y hasta ahora el orden global carece de ellas.

Hay que pensar cómo gobernar la globalización. Gobernar la glo-

balización puede reducir la brecha entre ricos y pobres.

Gobernar la globalización puede combatir el autoritarismo y pue-

de, también, sin duda, reducir la concentración del poder y los abusos al

amparo de éste.

En la Historia está escrito que siempre, siempre detrás del comercio,

los mercaderes y las mercancías llegan las ideas y los trazos sociales y éticos.

25



Este Seminario es una excelente ocasión para que las ideas susten-

ten los años por venir.

Si la globalización es inevitable, si el camino es irreversible, tam-

bién es cierto que no es fatal que sea de agravio para unos y opulen-

cia para otros.

Gracias por su presencia, por su atención y, de nuevo, bienvenidas y

bienvenidos.

26


Senador Enrique Jackson Ramírez, presidente de la Mesa Directiva del

Senado de la República;

Doctor Guillermo Ortiz Martínez, gobernador del Banco de México;

Muy honorables invitados;

Distinguidos presidentes, qué gusto tenerlos aquí en México;


Con enorme gusto atiendo la invitación del Senado de la República y

del Banco de México para inaugurar el Seminario “El Crecimiento Eco-

nómico y la Globalización”.

Felicito a sus organizadores. Los temas a discutir son de gran actua-

lidad, de la mayor importancia y, además, es reconocida ampliamente la

calidad técnica, política e intelectual de todas y todos los que están aquí

presentes, y de quienes habrán de hacer alguna presentación.

Estoy seguro de que este encuentro contribuirá a un mayor acerca-

miento entre el quehacer científico y la acción política, y a que se tomen

decisiones mejor informadas en puntos relacionados con el desarrollo

económico, social y sustentable de nuestro país.

Es fundamental que temas como los que aquí se van a tratar, en par-

ticular el crecimiento económico, la generación de empleos y la distri-

bución del ingreso, estén en la mesa del debate.

Es importante escuchar a todas las voces. El intercambio de decisio-

nes nos enriquece a todos. Los consensos y acuerdos no debilitan; por el

contrario, fortalecen.

La aportación de la teoría nos orienta y nos ayuda a encontrar las

soluciones prácticas a los desafíos.La globalización es un fenómeno mun-

dial del que no podemos sustraernos, y que si bien nos presenta desafíos,

también nos ha ofrecido y nos ofrece oportunidades.


Honorable Señor Vicente Fox Quesada*

* Presidente de los Estados Unidos Mexicanos.

27



El reto es obtener los mayores beneficios de este proceso interna-

cional para el desarrollo de nuestros países, de nuestra sociedad, de nues-

tra gente.

La experiencia de la mayoría de las naciones que han abierto sus

economías, muestra que es posible elevar la producción, la productivi-

dad, expandir el empleo y mejorar las remuneraciones de los trabajado-

res de manera más consistente que en el marco del aislacionismo o el

proteccionismo.

México, en relativamente poco tiempo, pasó de ser una de las eco-

nomías más cerradas del mundo a constituirse en una de las más abier-

tas. En este lapso, el país ha vivido una experiencia cuyo balance es

positivo.

Los resultados observados hasta hoy, reflejan el rápido aprovecha-

miento de las ventajas competitivas de nuestro país.

El país se ha beneficiado de la globalización. Hoy tenemos una eco-

nomía más moderna, tecnológicamente más avanzada, más competitiva

que la que teníamos a mediados de la década de los ochenta.

Después de un periodo de adaptación, nuestros mercados funcionan

cada vez mejor, las instituciones económicas y financieras se han forta-

lecido, y son más eficientes.

Actualmente, los escenarios de mayor volatilidad externa afectan ca-

da vez menos a los fundamentos de la economía. Pero también hay que

reconocerlo: la globalización nos ha planteado retos, retos que nos obli-

gan a fortalecer los motores internos del crecimiento.

Por ello, ahora estamos siguiendo una estrategia integral que atien-

de de manera coordinada y complementaria los desafíos externos y las

necesidades internas.

A la vez que seguimos expandiendo nuestro comercio exterior con

nuevos tratados comerciales, como es el caso de Uruguay y próxima-

mente Japón, apoyamos nuestra participación en los mercados interna-

cionales, creando las condiciones para un mejor desempeño de nuestra

economía que, a su vez, impulsan el desarrollo del mercado interno so-

bre la base de la estabilidad como punto de partida; de la disciplina mo-

netaria y fiscal que nos ha llevado a la reducción del déficit fiscal de

0.65% del PIB a 0.30% del PIB para 2004 como propuesta; a la reducción

de las tasas de interés a niveles de 5%, y a la reducción de la inflación por

debajo de 4%; a las reservas internacionales más altas en la historia del

país, por encima de los cincuenta mil millones de dólares. Sin embargo,

ya se señaló: esto no basta. Sólo es el punto de partida.

28


VICENTE FOX QUESADA

Sobre la base de la estabilidad, hay que crear las condiciones que

puedan darnos acceso al crecimiento, a la generación de empleos y a un

pleno desarrollo humano en el país.Y para eso, aquí estamos señalando

cuatro puntos importantes.

Primero, promover la inversión interna y afianzar el desarrollo del

mercado financiero por medio de innovadoras fórmulas de inversión

público-privada, y alentar la participación de los inversionistas privados

en el desarrollo de la infraestructura energética y de comunicaciones.

Con la reforma financiera aprobada en el Congreso, hemos estable-

cido una estructura de supervisión acorde con los estándares internacio-

nales, a fin de consolidar un marco legal más fuerte y transparente para

todo el sistema, el cual nos permite mejorar la intermediación bancaria

y apoyar la participación de la inversión privada en la reactivación de la

economía.

Hoy vemos con satisfacción que la oferta de crédito de la banca co-

mercial empieza a crecer. Además, el esfuerzo de financiamiento de la

banca de desarrollo llega actualmente a niveles superiores a doscientos

cincuenta mil millones de pesos. Esto es 45% más, en términos reales, de

lo que se otorgó en 2000.

Hemos apoyado también a la banca social, un nuevo instrumento de

desarrollo, para garantizar el financiamiento de proyectos de escala pe-

queña pero de alta rentabilidad social, que pueden ser accesibles a todas

y a todos los mexicanos. De esta manera, avanzamos en la democratiza-

ción de nuestra economía.

En materia de fomento al desarrollo empresarial, estamos simplifi-

cando trámites para la apertura y el funcionamiento de empresas, elimi-

nando obstáculos y facilitando la labor de los emprendedores.

Segundo, sostenemos altos niveles de inversión en vivienda e in-

fraestructura, a pesar de las limitaciones presupuestales. Juntos, gobierno

e iniciativa privada, estamos haciendo un gran esfuerzo para otorgar en

2003 más de quinientos mil créditos para la construcción de casas-habi-

tación.

Adicionalmente, los montos invertidos en energía, infraestructura ca-

rretera, puertos y aeropuertos durante este gobierno bajo la fórmula pú-

blico-privada, han llegado a niveles sin precedentes en la historia del país.

Tercero, estamos consolidando la estructura institucional y produc-

tiva de la Comisión Federal de Electricidad (CFE) y de Petróleos Mexi-

canos (PEMEX), que son verdaderas palancas de desarrollo y pilares de la

economía nacional.

29



Este año se están invirtiendo en PEMEX y en la CFE, por la vía pú-

blico-privada, veinte mil millones de dólares, la mayor inversión en dé-

cadas en el sector energético en nuestro país.

Esta inversión incluye la perforación de pozos, la construcción de

nuevas plataformas marítimas, la inversión en descubrimientos de nue-

vas reservas, las plantas generadoras de energía eléctrica, las plantas pro-

cesadoras de petróleo y las refinerías.

Cuarto, estamos sentando las bases para impulsar al mercado inter-

no y la competitividad en lo global.

Aun con presupuestos limitados, nos hemos asegurado de crecer

con dinamismo en los recursos destinados al desarrollo humano en el

país. Así, estamos ampliando y mejorando los servicios en educación y

salud para enfrentar con éxito los retos que plantea la globalización.

Tenemos que seguir incrementando la inversión de la sociedad en

educación y redoblar los esfuerzos para ampliar las oportunidades de

participación de todos los mexicanos en el sistema educativo. De la mis-

ma manera, estamos trabajando intensamente para garantizar el acceso

de toda la población a la atención en salud.

Todos estos esfuerzos tan importantes no son suficientes, dada la

magnitud de los rezagos que tenemos.

Para afianzar estos avances y garantizar el desarrollo futuro,necesitamos

realizar cambios estructurales profundos,que nos permitan elevar los ingre-

sos públicos y mejorar la competitividad de nuestra planta productiva.

Necesitamos una reforma hacendaria que fortalezca la capacidad finan-

ciera del Estado mexicano, que distribuya las cargas fiscales, que amplíe la

base de contribuyentes y que equilibre los beneficios entre los ciudadanos.

Necesitamos una reforma energética que permita incrementar la in-

versión en el sector y garantice el suministro de energía en las próximas

décadas.

Necesitamos una legislación laboral que responda a las circunstan-

cias actuales del mundo del trabajo; necesitamos también una reforma

que fortalezca las instituciones y consolide el Estado de Derecho.

Amigas y amigos:

Para mi gobierno, el crecimiento económico no constituye un fin en sí

mismo; es un medio para el mejoramiento de las condiciones de vida de

la población: la dimensión social del desarrollo le da sentido a las trans-

formaciones económicas.

30


VICENTE FOX QUESADA

Por ello, para sacar ventajas de la globalización es necesario seguir

desplegando un conjunto de políticas sociales activas, basadas en la dig-

nidad, la libertad y la capacidad de las personas.

La globalización debe ser un proceso que propicie el desarrollo y la

inclusión social, un proceso que permita la superación de la pobreza y

contribuya a elevar las condiciones de vida de la población, un proceso

que garantice la equidad y convergencia entre las naciones.

Estoy seguro de que las ideas que aquí se discutirán y la rica expe-

riencia de los participantes, habrán de contribuir al debate de temas tan

fundamentales, tan importantes, tan actuales y que hoy están en la mesa

de la discusión de la agenda del desarrollo en nuestro país.

El diálogo y el intercambio de posiciones y puntos de vista siempre

hacen avanzar.

Muchas gracias y les deseo el mayor de los éxitos en este Seminario.

31


Conferencia magistral

03 Ben. y costos...111004 10/14/04 9:38 AM Page 33

Buenos días a todos. Me complace mucho haber podido asistir a esta

reunión tan importante para México. Quiero agradecer especialmente

al señor Gobernador del Banco de México el que me haya invitado a

acompañarlos el día de hoy, y deseo expresar, asimismo, lo grato que

me resulta la presencia en este Seminario de tantos senadores y dipu-

tados. Cuando se hizo la presentación tan generosa de lo poco que he

logrado hacer en mi vida, no se mencionó que durante muchos años

también fui senador, así que tengo una larga experiencia parlamenta-

ria. Me siento honrado, pues, de estar en esta ocasión entre senadores

y diputados, y de poder hablar sobre temas que, en mayor o menor

medida, fueron ajenos a mí hasta el momento en que me nombraron

Ministro de Finanzas; entonces no tuve otra alternativa que la de cui-

dar también de la moneda.

Al escuchar a los que me han precedido esta mañana con sus pre-

sentaciones, me di cuenta de que en lugar de leerles un documento, qui-

zá sería más útil que hablara con ustedes de forma más directa, y no tan

formal, con base en mis experiencias como servidor público.

Para empezar, quisiera recordarles que hay momentos en que las co-

sas toman un nuevo rumbo en la historia, y no en la historia en gene-

ral, sino en la historia particular de algunos pueblos.

El gran momento que abrió la posibilidad a que hoy en día hable-

mos de temas como globalización y democracia, fue el final de la Se-

gunda Guerra Mundial. Entonces hubo una suerte de revigorización

sobre la posibilidad de establecer nuevas condiciones para un mundo

mejor. La Conferencia de San Francisco, la formación de las Naciones

Unidas, la preocupación de los gobiernos por los derechos humanos y,

simultáneamente, el diseño de organizaciones que podrían dar alguna

gobernabilidad al sistema mundial, las llamadas instituciones de Bretton

Beneficios y costos de la globalización

desde la perspectiva latinoamericana

Honorable Señor Fernando Henrique Cardoso*

* Ex presidente de Brasil.

35



Woods —básicamente el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Acuer-

do General de Aranceles y Comercio (GATT, por sus siglas en inglés) hoy

en día Organización Mundial del Comercio (OMC), y el Banco Mun-

dial— se constituyeron en factores fundamentales de lo que hoy en día

conocemos como globalización.

Al mismo tiempo, había cierta incertidumbre en relación con el fu-

turo del mundo. La guerra había concluido, el nazismo había sido des-

truido y los sistemas democráticos habían sido desmantelados, al tiempo

que Europa se encontraba en ruinas. Era preciso revitalizar a Europa, pe-

ro la principal preocupación era cómo tener un mundo mejor.

En esa época todos estaban de acuerdo en lo deteriorado que estaba

el mundo, especialmente por las secuelas que había dejado la Segunda

Guerra del siglo XX. Aquella guerra fue consecuencia, básicamente, de

una pelea entre economías cerradas, entre Estados nacionales cerrados y

autárquicos que querían imponer su voluntad a los demás. Así, pues, se

pensó que para crear un mundo mejor era necesario que las economías

no estuvieran cerradas al mercado, al comercio; es decir, se requería am-

pliar el comercio mundial. Sin embargo, esta postura llevó a la discusión

de cómo extender el comercio mundial y, simultáneamente, hacer fren-

te a los enormes flujos financieros resultantes. La discusión se planteó en

la reunión de Bretton Woods, donde fue muy clara la división de posi-

ciones. Por un lado, estaba el punto de vista de John M. Keynes, el gran

economista inglés, quien señalaba que la existencia de un mundo real-

mente más próspero requería de una economía global abierta al comer-

cio, sin aranceles que impidieran la libre circulación de mercancías, pero

también de la existencia de una libre circulación de capitales. Por tal

motivo, había que crear una institución que se ocupara de la liquidez de

los capitales, una especie de banco central de los bancos centrales.Tal era

la concepción de Keynes en cuanto a las funciones que debía desem-

peñar el FMI. Incluso propuso que el Fondo Monetario Internacional

emitiera una moneda propia, lo que más tarde fueron los Derechos Es-

peciales de Giro.

Pero el entonces secretario de finanzas de Estados Unidos, Harry

Dexter White, tenía una visión un poco distinta, que a la postre se im-

puso. Su principal interés era convertir al dólar en la principal moneda

de uso internacional. Como consecuencia de lo anterior, no se otorgó al

FMI la facultad de emitir su propia moneda, circunstancia que Keynes con-

sideraba precondición para que el comercio mundial se desarrollara sin

muchas crisis. Por tanto, en sus inicios el FMI se concentró en las reper-

36


FERNANDO HENRIQUE CARDOSO

cusiones que se generan cuando un país deudor no tiene cómo pagar a

sus acreedores. Fue bajo esta perspectiva que el Fondo inició sus activi-

dades, la cual difiere sustancialmente de la verdadera globalización anhe-

lada por Keynes.Tanto es así, que en el capítulo VI de los Estatutos del

FMI existe una cláusula que señala que bajo determinadas circunstancias

el Fondo tiene la facultad de solicitar a los Estados miembros la impo-

sición de controles sobre los flujos de capitales. Ello, con el objetivo de

evitar que un país caiga en una situación financiera tal, que se vea for-

zado a solicitar financiamiento al Fondo.

La visión seminal de la fundación de un nuevo orden se ha ido trans-

formando por factores tecnológicos asociados al comercio y a los me-

dios de comunicación.Aunque se produjo una enorme interrelación de

las economías como resultado del nuevo orden económico internacional,

las atribuciones de las instituciones a cargo de vigilar esta integración no

fueron, y no son, suficientes para cumplir con tal tarea.

Aun hoy en día, el FMI enfrenta situaciones que debieron ser resuel-

tas a mediados del siglo pasado.Y no obstante que ahora cuenta con mu-

chos más mecanismos para actuar, y que el comercio mundial está más

organizado, el sistema económico mundial todavía está un poco resque-

brajado. Pero lo más extraño es que el anhelo de un mundo de paz, de

un mundo de libre comercio que facilitaría la convivencia entre los

pueblos, se ha vuelto un poco más dudoso. Cada vez que el FMI celebra

alguna de sus reuniones internacionales, inmediatamente alguna organi-

zación prepara una protesta al lado, pero el objetivo de estas organiza-

ciones no es el de mejorar las cosas, sino el de ponerles más trabas. En ese

sentido, hay una especie de descompás en el mundo.

Tal situación implica que estamos nuevamente ante un momento en

el que hay que tomar grandes decisiones en un contexto muy delicado.

Sobre el particular, las Naciones Unidas están analizando el futuro de las

organizaciones no gubernamentales (ONG’s) —tarea en la que he veni-

do colaborando—, las cuales están exigiendo tener voz en el proceso de

deliberación de dichas decisiones.

Somos testigos de un mundo muy peculiar en el cual se observa si-

multáneamente una falta de gobernabilidad global y una sociedad en la

que participan cada vez más organismos no gubernamentales (grupos u

organizaciones de la sociedad civil, interrelacionadas globalmente) en la

toma de decisiones que vinculan a personas motivadas por temas de in-

terés común (como el del medio ambiente), y que no se pueden resol-

ver a nivel de un gobierno. Es probable que sea necesario que transcurra

37



otro siglo para que esta situación pueda resolverse. Es en este contexto

en el que los países de la región latinoamericana deben enfrentar los de-

safíos actuales. ¿Por qué simultáneamente se habla tanto de la necesidad

de adoptar reformas y resulta tan difícil ponerlas en marcha? Todos los

políticos de la región que nos ocupa están enfrascados en la tarea de ins-

trumentarlas, pero en muchas ocasiones estas reformas fracasan. Resulta

paradójico que haya casos en los que es evidente la necesidad de ellas y,

al mismo tiempo, sea tan difícil llevarlas a cabo por la falta de consensos

sobre cómo instrumentarlas.

En el fondo, gran parte de la oposición a las reformas resulta de la

falta de certidumbre respecto de que éstas puedan dar lugar a un aumen-

to en el bienestar y, sin embargo, cuando se evalúa la evidencia empírica

encontramos que la globalización no necesariamente conlleva a un em-

peoramiento del nivel de vida de los pueblos. En mi opinión, el proble-

ma en América Latina es ideológico, y resultante de la comparación

entre lo que está ocurriendo y lo que se desearía que ocurriera, lo que

genera un descompás que no permite establecer juicios equilibrados ni

consensos, más allá de la pura palabra. Ante esta situación, la búsqueda

de consensos desaparece porque genera desconfianza.

Antes de referirme a datos concretos, permítanme señalar que si

bien hoy en día los problemas son un poco más complejos, también es

cierto que son más claros.

En una ocasión, cuando todavía estaba a cargo de la Presidencia de

mi país, participé en una conferencia en el Banco Nacional de Desarrollo

Económico y Social de Brasil a la que asistieron muchos compañeros in-

telectuales (Celso Furtado, Elio Jaguaribe y algunos más).Al empezar mi

presentación señalé que, a fin de evitar suspicacias sobre la información

incluida en la misma, en lugar de enfocarla en lo ocurrido durante mi

administración me iba a concentrar en lo sucedido en un lapso de veinte

años, de 1980 a 2000.Aunque no tengo a la mano los datos, estoy segu-

ro de que en Brasil ocurrió algo muy similar a lo acontecido en Chile

y México (quizá no en Argentina). Los datos son muy claros. ¿Qué fue

lo que pasó con la economía brasileña, qué fue lo que pasó con la eco-

nomía mexicana?

Lo que se observa claramente es un zigzag en los principales indi-

cadores económicos de la región; hay periodos en los que éstos van al

alza y otros en los que van a la baja. Al hacer un análisis para un lapso

más grande, 1970-2002, se observa por ejemplo, que el desempeño du-

rante la década de los setenta fue muy favorable porque las tasas prome-

38



dio de crecimiento del mundo, y de los países de la región, fueron muy

altas, mientras que en la década de los ochenta, el crecimiento de la re-

gión registró fuertes oscilaciones como resultado de las crisis recurrentes

de México y de Brasil. Si calculáramos tasas de crecimiento económico

promedio para un periodo determinado, digamos 1993-2000, en el ca-

so de Brasil ésta resulta del 3%, al tiempo que la tasa de crecimiento de

la población fue de 1%; es decir, hubo un crecimiento en el producto

por habitante. Sin embargo, la gente no cree en la mejoría registrada en

este indicador, porque la compara con el desempeño de los años setenta,

cuando aumentó de 6 a 7%. Creo que en México sucedió algo similar.

El punto a destacar es que, a pesar de que el mundo ha estado en crisis, ha

habido ciertos progresos, aunque ciertamente insuficientes si tomamos

como base el potencial de nuestras economías.

Sin embargo, cuando el desempeño de la región se analiza con base

en los datos sociales (mortalidad infantil, expectativa de vida al nacer, asis-

tencia a la escuela, grado de cobertura médica, etc.) se observa una me-

joría continua.Es muy impresionante ver que si bien estos indicadores no

repuntaron repentinamente, sí han venido creciendo de manera paulatina

e ininterrumpida.Entonces, no es muy cierta la idea de que a consecuen-

cia de las crisis económicas la situación social se ha deteriorado. Claro

que si el análisis se enfoca en un determinado punto en el tiempo, dicha

tesis podría sostenerse. Empero, puede ser refutada si el análisis lo encau-

zamos desde una perspectiva histórica. Bajo esta perspectiva, tampoco es

cierto que la intensificación del comercio haya empeorado el crecimiento

del producto de los países de la región. El profesor Nicholas H. Stern, de

la London School of Economics y funcionario del Banco Mundial, ha

demostrado de manera muy clara en diversos estudios que los países que

más han crecido han sido aquellos que también aumentaron su comer-

cio exterior.Ante esta evidencia, uno puede señalar que no es verdad que

la globalización por sí misma produzca necesariamente un deterioro de

los indicadores económicos de un país o de una región. Después me re-

feriré a este asunto con mayor detalle.

Por ejemplo, en el caso de Brasil cabe destacar que el número de

pobres se redujo considerablemente en un periodo de ocho años, lo

cual, por cierto, no fue consecuencia de la globalización sino de la esta-

bilización de la moneda, lo que a la vez es necesario que ocurra para ob-

tener los mayores beneficios de la globalización.

En lo que respecta al coeficiente de Gini, que mide las desigualda-

des relativas entre las diferentes clases sociales, los reportes más recientes

39



del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco Mundial se-

ñalan que en la región latinoamericana no ha habido progreso, salvo en

el caso de Brasil donde se observó una pequeña mejoría. El coeficiente

de Gini es muy interesante, pero a la vez muy peligroso, dado que cuando

el país empobrece el coeficiente mejora porque los ricos pierden, razón

por la cual hay que analizarlo con mucho cuidado. Por ejemplo, en el

caso de Brasil, en 1991 se produjo una crisis enorme durante la admi-

nistración de Fernando Collor de Melo, que se tradujo en un empobre-

cimiento de la población y en una mejoría del coeficiente de Gini.

Sin embargo, es cierto que en términos de disminución de la desi-

gualdad el impacto ha sido muy pequeño. Tal situación tiene que ver

con la naturaleza del sistema capitalista, y no tanto con la globalización

en sí misma. No se le puede pedir a un sistema capitalista que contenga

un esquema de formación de capitales que aumente la igualdad. Esto úl-

timo sólo es factible en los regímenes socialistas. Por tal motivo, la críti-

ca es válida cuando proviene de partidarios de las ideas socialistas.Ahora

bien, aunque es cierto que un sistema capitalista no es un sistema que

favorezca la igualdad, hay que admitir que la disminución de la desigual-

dad es uno de los objetivos de todas las sociedades actuales, y que ésta

no se da de manera automática con el crecimiento de la economía; se re-

quiere de la intervención del Estado para su consecución.

En algunos de los discursos de apertura de este Seminario se men-

cionó que sería absolutamente insensato imaginarse un mundo mejor

(con globalización o sin globalización), sin la existencia de un Estado

competente y de políticas públicas enfocadas a tratar de corregir las desi-

gualdades inherentes al sistema de mercado. Dado que el sistema de mer-

cado tiene como objetivo acumular, más que distribuir, el Estado tiene

que contrarrestar esta tendencia de alguna manera. Por eso hice referencia

a las políticas públicas orientadas a mejorar los indicadores sociales. El

Estado cumple con esta tarea proveyendo a la población de educación,

acceso a la salud, acceso a la tierra, y lo hace también instrumentando po-

líticas específicas centradas en la red de protección social.

Esta estrategia funciona cuando hay continuidad en los programas.

En los casos de Brasil y México, donde los datos son más o menos se-

mejantes, ha habido un progreso sensible en ciertos indicadores sociales,

por ejemplo, en la cuestión de la educación. En Brasil, el acceso a la es-

cuela para los niños entre siete y catorce años aumentó del 87 al 96%

de 1994 a 2000. En el sector más pobre de la población, el acceso a la

educación se elevó de 75% en 1992 a 93% en 1999. Estos datos eviden-

40



cian que en un lapso muy breve fue posible mejorar el acceso a la edu-

cación. Lo mismo sucedió con el sistema de salud, donde el número de

gente atendida pasó de un millón en 1994, a aproximadamente cincuen-

ta y cinco millones en 2003.

Resulta obvio que los efectos de estos cambios sociales ocurren en

el largo plazo, mientras que las expectativas de la gente buscan materia-

lizarse en el corto plazo. Lo que quiero señalar con esto es que:

• Con globalización o sin ella, el sistema capitalista por sí mismo no

va a resolver el problema de los más pobres.

• La globalización por sí misma no incide negativamente sobre esta

situación.

• Hoy en día, contar con políticas públicas competentes ya no sig-

nifica que se está ante un Estado burocratizado, sino más bien alude

a la capacidad del Estado para establecer alianzas con la sociedad,

y llevar adelante los cambios sociales con la velocidad que se re-

quiere.

Para ilustrar el último punto voy a darles un solo ejemplo de lo que

se hizo en Brasil en relación con el Síndrome de Inmunodeficiencia Ad-

quirida (Sida). Para enfrentar este problema se diseñó un programa de

salud (que se utiliza como ejemplo mundial en todas las reuniones de la

Organización Mundial de la Salud), mediante el cual se pudo reducir

considerablemente la cantidad de personas infectadas.Tal logro se obtu-

vo ofreciendo acceso gratuito al tratamiento, pero un factor más impor-

tante ha sido que los miembros de las ONG’s y las personas infectadas

con el Virus de Inmunodeficiencia Humana (VIH) han cooperado y es-

tán cooperando con el gobierno; no existe otra alternativa. En este sen-

tido, el Estado tiene mucho que cambiar.

Antes de concluir, quiero puntualizar dos cuestiones en este marco

de discusión. Primero, que la globalización es asimétrica. Es decir, en

ciertas circunstancias las posiciones de concentración de progreso eco-

nómico, técnico y financiero realmente dejan al margen a un buen nú-

mero de países. No es el caso de México, de Brasil, ni de Chile. No voy

a nombrar qué casos podrían ser, pero sí quiero destacar que hay mu-

chos países en nuestra región que no tienen las mismas condiciones que

nosotros.Así, pues, lo que mencioné sobre la globalización es válido pa-

ra aquellos en los cuales ha habido efectivamente un acrecentamiento de

inversiones de capital y de tecnología.

41



He escuchado con mucha satisfacción los progresos que hizo Mé-

xico en la captación de capitales foráneos. En el caso de Brasil, cuando

fui Ministro de Finanzas, recibimos mil millones de dólares en 1993,

mientras que en 2000 captamos treinta y tres mil millones. Para 2003, los

capitales foráneos captados seguramente habrán disminuido, como en

todas partes, a aproximadamente ocho mil millones de dólares. En total,

Brasil ha recibido unos ciento veinte mil millones de dólares desde que

logró la estabilización monetaria con el Plan Real.Tal monto supera va-

rias veces a los recursos presupuestales anuales del sector público de Brasil.

Esto, obviamente, trae consigo algunas consecuencias, como ha sucedi-

do también en México; sin duda alguna cambia la situación, pero es una

palanca para un crecimiento más fuerte. Eso no ocurre con todos los

países. Por ello se requiere de una reorganización, de una nueva arqui-

tectura financiera internacional, porque la globalización por sí misma va

a concentrar la riqueza.

México, Brasil y Chile son de alguna manera beneficiarios de este

proceso; no en la misma proporción que lo es China, pero son benefi-

ciarios al fin y al cabo. Sin embargo, no todos los países se han bene-

ficiado con la globalización. Es en este punto donde me parece que hay

que llamar la atención para moderar un poco el optimismo sobre los

progresos sociales que son viables de alcanzar durante el proceso de glo-

balización.

Segundo, creo que estamos frente al desafío no sólo de diseñar una

nueva arquitectura financiera internacional —la cual involucra al FMI, al

Banco Mundial (institución que necesita más recursos) y a otras muchas

cosas más— sino también de establecer una nueva agenda para los paí-

ses de la región; la agenda en que el enfoque principal era el tema del

desarrollo dejó de tener validez.

Recordaba hace poco que el primer trabajo que publiqué sobre este

tema fue en 1967, cuando escribí un libro llamado Dependencia y desarro-

llo en América Latina. En aquel entonces no existía la palabra multinacio-

nal, y para expresar en el libro el comienzo de la globalización, utilicé una

fórmula indirecta; lo llamé, si no mal recuerdo,“la internacionalización de

los mercados internos”. Sin embargo, tal proceso abarcaba mucho más que

eso, incluyendo los procesos de producción. En ese libro encontrarán ins-

trumentaciones conceptuales para expresar lo que estaba pasando en esa

época, que para mí fue ayer.

Es en inversiones y en tecnología en donde el Estado debe tener

una participación más activa. Sin embargo, se requiere de algo más. El

42



mundo de hoy necesita una mayor institucionalización y, por conse-

cuencia, mayor democracia. Pero democracia no solamente en el senti-

do de la que ya tenemos (de las elecciones), sino en cuanto al acceso a

la justicia, a la policía, a la seguridad y a los bancos (a los pequeños cré-

ditos); es decir, acceso a las instituciones. Esto parece ser algo más etéreo

que la cantidad de recursos que se invierten en un país en un año. Sin

embargo, el esfuerzo para aprobar una Ley de Responsabilidad Fiscal,

para que el sistema financiero tenga solidez, para que el sistema judicial

no sea como comúnmente es (torpe y lento en la toma de decisiones),

para que prevalezca un Estado de Derecho, y para que existan agencias

reguladoras, no solamente de los capitales que se invierten sino también

de la atención a los consumidores cuando el Estado no hace la inversión,

requiere de una nueva forma de organización distinta a los tribunales an-

tiguos. Es algo no muy tradicional del derecho napoleónico y romano,

puesto que se trata de organizaciones de otra índole.

Estas cuestiones son quizá tan importantes para el futuro de un de-

sarrollo con más igualdad, como lo son la inversión directa y cualquier

otro elemento.Y esta sensación de falta de acceso (de exclusión), no a la

alimentación (puesto que probablemente todos los pobres van a poder

comer en un par de años más), sino de falta de acceso a la seguridad ju-

rídica, y a la democracia como forma de vida, es la que hace daño al sen-

timiento nacional.

Hoy en día se percibe nuevamente una incertidumbre que no deri-

va solamente de lo que sucede en el exterior, aunque ello contribuye

también. Lo que acontece en Irak es muy grave porque genera mucha

incertidumbre en cuanto a como solucionar de la mejor manera posible

crisis mundiales. Sin embargo, hay también factores internos que crean

incertidumbre: hay cierto sentimiento de miedo, de miedo físico; la gen-

te siente recelo de andar en la calle, tiene miedo del secuestro, del asalto,

del atraco, porque no hay policía, porque no hay justicia.Tal situación va

a tener una consecuencia monumental para el futuro de nuestros países.

Dado que el tiempo se me agota, recapitularé el mensaje que les quie-

ro transmitir con base en mi experiencia: hay que mantener la confian-

za, pero no una confianza paralizada por los defectos automáticos de los

mercados, sino una confianza en nosotros mismos, en nuestra capacidad

de actuar y de diseñar políticas públicas en alianza con los sectores de la

sociedad civil. Pero también hay que tener confianza en que seremos ca-

paces de actuar dentro del plan global para asumir las nuevas actitudes

mundiales y que, simultáneamente, podremos en el plano interno crear

43



un nuevo Estado. No el Estado de Derecho formal, sino un Estado ba-

sado en la creencia de que nuestros hijos van a ser cada día mejores. En

ocasiones esta confianza se va disipando, y eso es muy nocivo para nues-

tros pueblos.

Concluyo mi presentación citando a Aristóteles, que cuando habla-

ba de política preguntaba: “¿Qué hacen los gobiernos para la felicidad

de los pueblos?” Tenemos que hacer algo para la felicidad de los pue-

blos, y la felicidad en este caso es algo muy concreto: que los pueblos no

tengan miedo de sus gobernadores, de sus presidentes, de sus diputados,

de sus jueces y, principalmente, que no tengan miedo de la policía, y que

tengan confianza en que con democracia, poco a poco, podremos avan-

zar hacia un futuro mejor.

Preguntas y respuestas

¿Cuáles serían los elementos que habría que reforzar en las políticas públicas pa-

ra volverlas competentes?, ya que se piensa que el problema de éstas para dismi-

nuir la desigualdad radica en que no se comprueba en dónde se está aplicando el

gasto social.

Para responder a esta pregunta voy a repetir un poco lo que ya dije. No

existe una fórmula mágica, pero hay que crear en cada sociedad los me-

canismos de interacción con los grupos interesados, los gobiernos y los

congresos.

Lo que hay de nuevo en el mundo actual es que la gente quiere par-

ticipar, y quiere hacerlo no solamente expresando su decisión al votar,

sino también siendo parte del proceso de deliberación y ello tiene que

ser cada día más transparente, cada día más claro.

Y no solamente me refiero a las políticas públicas, sino también a las

políticas monetarias (para provocar un poco al Banco de México). Cuan-

do era Ministro de Finanzas me enfrenté a una situación en la que la in-

flación crecía continuamente, y llegó a alcanzar tasas anuales de 3,500 a

4,000%, lo que hacía prácticamente imposible gobernar adecuadamente.

¿Qué hacer ante una situación como aquella? Anteriormente se habían

intentado diversos planes.Todos ellos se habían elaborado con la partici-

pación de técnicos muy competentes, con posgrados en el extranjero y

en las mejores universidades del país. Sin embargo, la población no estaba

enterada de este asunto, por lo que las decisiones del gobierno la asustaban.

44



Con estos antecedentes, adopté la decisión, apoyado por los técni-

cos que estaban conmigo y que eran muy competentes, de no diseñar lo

que en Brasil llaman un paquete de medidas, porque cuando la pobla-

ción se entera de tal opción se asusta y reacciona, dado que sabe que va

a cambiar todo, aunque al final no cambia nada. Decidí que la mejor es-

trategia era explicar punto por punto lo que haríamos. Se estableció co-

mo objetivo prioritario el control de la inflación, en virtud de que se

podía generar una hiperinflación, y comencé a explicar en todos los me-

dios de comunicación lo que sucedería, hasta que la población creyó que

la moneda iba a ser estable. Fue un lío tratar de convencer a los sindica-

tos (lo que no logré), aunque sí persuadí a los obreros de que no iban a

perder con el modo como se iba a hacer el ajuste. Fue un fin político,

en ocasiones de convencimiento.

Creo que siempre hay que hacer eso. Hay que explicar más, hay que

ser más transparentes, aunque cueste mucho trabajo; la democracia cues-

ta un trabajo enorme, pero es mejor que lo demás.

¿Considera usted que la desigualdad de los subsidios agrícolas en el mundo es

prueba de que la globalización puede generar altas cuotas de pobreza? Quisiera

saber de qué manera estabilizó las discrepancias que se suscitaron en su país res-

pecto a esto.

Antes de la globalización ya era así. La novedad es que ahora quizá los

gobiernos discuten estos asuntos porque tienen la idea del libre comer-

cio que antes no tenían.Antes los mercados eran cerrados. Hay siempre

una defensa autárquica de la producción de ese sector. Eso está en con-

tra de la globalización. La globalización debe abrir más los mercados, y

nosotros, a la vez, tenemos que pelear por abrirlos más. Eso es induda-

ble, y creo que está pasando ahora, como lo demuestra lo que sucedió

en la reunión de la OMC en Cancún; es claro que nuestros países tienen

que pelear para que se abran los mercados. Los subsidios no son acepta-

bles, es un problema político, de fuerzas, y no un problema económico

en sí mismo, sino un problema de institucionalidad.

Está claro que es muy difícil, casi imposible, competir con ciertos

productos cosechados por Brasil y Argentina, porque en esos países el

costo de producción es muy bajo. ¿Entonces, que hacen los países que

quieren mantener sus mercados protegidos? Pues dan subsidios que son

pagados por el pueblo, tanto de esos países como de los nuestros, y tales

medidas disminuyen la oportunidad de enriquecimiento de las naciones

45



en desarrollo. Claro que es una injusticia brutal. No se puede hablar de

que queremos un mundo más igual, de que queremos un comercio más

libre, y simultáneamente mantener aranceles elevados en la agricultura.

Eso es inaceptable, y nosotros tenemos que continuar insistiendo en que

tales aranceles desaparezcan.Aunque resulte un poco cansado, los repre-

sentantes de nuestros países tienen que seguir insistiendo en este tema

en todas las reuniones internacionales

En el caso de la producción agrícola brasileña, para 2003 habrá re-

gistrado un repunte, lo mismo que en Argentina. En 2003, el balance co-

mercial agrícola en Brasil habrá sido enorme, como de dieciocho mil

millones de dólares, lo que se debe básicamente al crecimiento de la pro-

ducción agrícola, y a los pocos insumos agrícolas importados. Ello es re-

sultado de una modernización enorme de la producción de este sector

en el país, que ha elevado sustancialmente la productividad. La clave del

desarrollo es la productividad, la innovación y la creatividad. Entonces,

vamos a tener que seguir asistiendo a cada reunión pidiendo más y más,

y al final vamos a ganar.Yo no sé si voy a estar vivo cuando se gane, pe-

ro los pueblos sí.

¿Qué beneficios concretos ha dejado la globalización a las clases más pobres

en Brasil?

No creo que la globalización haya producido directamente ningún be-

neficio. Es la capacidad que tienen los países de organizarse de frente a

la globalización la que incide en los beneficios que puedan obtenerse de

este proceso. No es una cuestión que derive de afuera, deriva de aden-

tro, depende de nosotros. En sí misma, la globalización no va a mejorar

nada.Va a generar más inversión, e incluso puede llegar a concentrar más

la riqueza, lo cual dependerá de las políticas sociales que se adopten.

¿Cuál es su visión sobre el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA)?

¿Será posible que se haga realidad en 2005-2006, y cuál será la posición de

Brasil sobre este tema?

Sobre la posición de Brasil hay que preguntarle al presidente Luiz Inácio

“Lula” da Silva. Sin embargo, no creo que discrepe mucho de la posición

que hemos adoptado siempre, o sea hay que llevar a cabo una negocia-

ción, porque la negociación implica apertura de mercados, y nosotros ne-

cesitamos mercados. Pero hay que llevar a cabo una buena negociación.

46



En México tienen mucha más experiencia que en Brasil en este te-

ma, porque han tenido negociaciones con Estados Unidos y con algu-

nos países de Asia. Los acuerdos han implicado arduas negociaciones en

las que tuvo que haber una cierta reciprocidad. Lo que a Brasil le causa

molestia algunas veces en el asunto del ALCA, es la sensación de que en

las negociaciones nos demandan mucho y nos ofrecen poco. El merca-

do interno en Brasil ha tenido un comportamiento positivo. El país pro-

duce hoy en día aproximadamente treinta mil millones de toneladas de

acero al año, y el mercado interno lo consume en su totalidad. Por otra

parte, mi país tiene una capacidad instalada para producir tres millones

de autos por año, de los cuales el mercado interno consume la mitad, ra-

zón por la cual nos vemos forzados a exportar el resto. ¿Pero a quién?

¿A los países pobres? Por supuesto que no. Tales exportaciones tienen

como destino países ricos como México, Chile y Estados Unidos. De

igual manera, Brasil necesita de ideas aplicables al sector textil, pero tam-

bién a las industrias agrícolas. En suma, no creo que el gobierno brasi-

leño tenga una posición en contra del ALCA, sino más bien lo que quiere

es saber las condiciones y los términos de las negociaciones para su pues-

ta en marcha.

47


Dimensiones económicas de la

globalización y retos que genera

04 Dimensiones económicas#6057D 10/14/04 9:42 AM Page 49

México destaca por su buen juicio de aprovechar el talento de los eco-

nomistas, y a la vez honrarlos. Algunos presidentes mexicanos han sido

economistas, el más reciente fue el doctor Ernesto Zedillo.También han

sido economistas profesionales ministros de Finanzas y gobernadores de

su banco central. Heredero de una añeja civilización, actualmente Mé-

xico emplea bien la modernidad en la búsqueda del progreso.

Este país que ahora nos acoge, tiene múltiples razones para enorgu-

llecerse de su pasado y también de sus logros artísticos modernos. Mé-

xico es la tierra de la civilización maya y también presume de haber sido

la cuna de Frida Kahlo, de Diego Rivera y del Premio Nobel de Lite-

ratura, Octavio Paz (quien por cierto pasó algún tiempo en la India),

además del extraordinario novelista Carlos Fuentes.

El tema del presente documento es la globalización económica. En

el intenso debate que gira alrededor de este fenómeno, existen posicio-

nes encontradas. Quiero enfatizar que estoy en profundo desacuerdo con

mi colega Joseph Stiglitz, quien estuvo en México hace unas cuantas se-

manas. La profesora Joan Robinson, de la Universidad de Cambridge, es-

taba tan obsesionada por la influencia perniciosa de Milton Friedman que

cuando éste visitó las universidades de la India, ella hizo lo propio unos

meses después ¡refutando todo lo que había dicho Friedman! Permítan-

me aclarar que es mera coincidencia que mi visita el día de hoy haya te-

nido lugar después de la de Stiglitz. Sin embargo, ésta es una oportunidad

para defender a la globalización. Si Stiglitz recomienda que México dé

marcha atrás a su integración en la economía mundial, ¡por favor, no lo

escuchen!

De hecho, el tono de este documento va de acuerdo con la posición

del ex presidente de Brasil, Fernando Henrique Cardoso, un gran soció-

Los vínculos entre la globalización

y el desarrollo

Jagdish Bhagwati*

* Profesor en la Universidad de Columbia y asociado principal “Andre Meyer" en eco-nomía internacional en el Council on Foreign Relations.

51



logo. Él mencionó que la globalización es una fuerza poderosa para bien,

y que, de manejarse adecuadamente, podemos mejorar sus efectos benéfi-

cos.Tal como he apuntado en mi nuevo libro In Defense of Globalization

(Oxford University Press, 2004) que aparecerá en breve, quiero destacar

aquí que la globalización tiene una cara humana, y es posible hacer esa ca-

ra aún más humana mediante una adecuada gestión de gobierno.

Ahora bien, ¿qué entendemos al afirmar que la globalización tiene

una cara humana? ¿O qué quieren decir el ex presidente de Estados Uni-

dos,William J.Clinton, y el primer ministro de Gran Bretaña,Tony Blair,

cuando afirman que la globalización no tiene una cara humana? Lo que

está detrás de lo que ambos expresan es si la globalización económica es

benéfica o dañina, en términos de sus consecuencias sobre las diferentes

agendas sociales. Ninguno de los dos se refiere al impacto económico

sobre la prosperidad, por poner el ejemplo de “el tamaño del pastel”, la

preocupación común de los economistas. Así, pues, es importante eva-

luar el impacto de la globalización sobre diversos asuntos “sociales” y hu-

manitarios: el impacto en el trabajo infantil; en los niveles de pobreza de

los países más pobres; en los estándares laborales y los salarios reales en los

países ricos; en el medio ambiente; en el bienestar de las mujeres, y en

la democracia.

Estas preocupaciones han sido motivo de gran atención, conforme

las organizaciones no gubernamentales (ONG’s) han surgido como una

fuerza poderosa en el escenario internacional, al tiempo que han creci-

do la integración comercial, la inversión extranjera directa, los flujos de

capital de corto plazo y los flujos de personas en la economía mundial.

Este último punto atañe particularmente a México, toda vez que una gran

proporción de su fuerza laboral busca cruzar el Río Grande.

Las ONG’s suponen generalmente que la globalización es la causa de

los deficientes resultados de las agendas sociales. De hecho, como Con-

sejero Especial para las Naciones Unidas en Asuntos de Globalización,

leía los diversos documentos producidos sobre el tema, tanto por los

consultores como por el propio personal de las Naciones Unidas. Me re-

sultaba sorprendente la afirmación general de que la existencia de po-

breza implica que hay trabajo infantil, que hay maldad. Para ellos, el

hecho de que exista la globalización a gran escala y creciente, significa

que es la responsable directa de todos esos problemas.Al recordar la fra-

se de una canción muy famosa de Tina Turner:“¿Qué tiene que ver el

amor con esto?”, nosotros podríamos preguntarnos también: ¿Qué tie-

ne que ver la globalización con esto?

52


JAGDISH BHAGWATI

Pero la pregunta verdaderamente importante, que está relacionada con

lo anterior, aunque difiere un poco, es la siguiente: ¿la globalización apo-

ya u obstaculiza a las agendas sociales? Si las daña, podemos decir que la

globalización necesita una cara humana. Si las ayuda, podríamos decir

que la globalización no sólo tiene una cara humana, ¡también tiene un co-

razón! (tal como el ex presidente de México, Ernesto Zedillo, con su

característico ingenio, lo ha mencionado en sus comentarios a mi libro,

In Defense of Globalization.

Esta distinción es extremadamente importante en el diseño de la go-

bernabilidad adecuada para usar la globalización a nuestro favor. De

hecho, las implicaciones para las políticas son realmente distintas, depen-

diendo de cuál de esas dos alternativas se elija. Si se piensa que la globa-

lización no tiene una cara humana, sería recomendable tirar arena en sus

engranajes. ¡En el caso extremo, y si se busca detener su marcha, enton-

ces hay que tirar arena dentro de su tanque de combustible! Por lo me-

nos debemos desafiarla, detenerla o restringirla. Pero si la globalización

tiene una cara humana, entonces sería recomendable diseñar políticas e

instituciones que la estimulen, la complementen y aumenten sus efectos

positivos.

Para ilustrar esto último, diré que si se creyera por ejemplo que los

padres enviarán a más niños a trabajar en lugar de mandarlos a la escue-

la si la globalización mejora sus ingresos mediante mayores exportacio-

nes, se buscaría desacelerar el crecimiento de las exportaciones, y habría

una correspondencia inversa entre un mayor ingreso y menos trabajo in-

fantil. Pero si, como la evidencia lo indica, la globalización reduce el tra-

bajo infantil, la postura no sería conformarse con la velocidad con que

la globalización lo reduce, sino que se buscaría acelerarla. Se intentaría

aplicar políticas que redujeran el trabajo infantil más rápidamente.

De esta forma, respecto del trabajo infantil, en realidad la pregunta

de política económica es: ¿se deben usar sanciones comerciales para lo-

grar esto (tal como quieren los sindicatos en países ricos), o bien hay que

usar la persuasión moral en la Organización Mundial del Trabajo y en

otros organismos? Mi preferencia, basada en argumentos detallados in-

cluidos en mi libro In Defense of Globalization, es la persuasión moral en

el mundo moderno con ONG’s, democracia y Cable News Network

(CNN).

Este argumento está basado en evidencia histórica y econométrica,

y también en la sociología, la filosofía y la literatura. En general, la glo-

balización es positiva en los países en desarrollo para la igualdad entre

53



los géneros, para mejorar los resultados democráticos, para el medio am-

biente y para reducir la pobreza y el trabajo infantil. Por otra parte, en

los países ricos no reduce los estándares laborales mediante la llamada

“competencia hacia los estándares más bajos”.

Por ello, una apropiada gobernabilidad debe cubrir fundamental-

mente tres temas:

Primero, se debe calibrar cuidadosamente la velocidad de la tran-

sición al régimen global. La velocidad más alta rara vez es la óptima.

El error de Jeffrey Sachs, director del Earth Institute en la Universidad

de Columbia y asesor especial del Secretario General de las Naciones

Unidas, fue apoyar una terapia de transición radical en Rusia. Sachs

usó como analogía que el cruce de un abismo no se puede hacer en

dos saltos. Mi colega y esposa, Padma Desai, profesora Harriman de

Economía Rusa en Columbia, y cuyo apoyo al gradualismo resultó ser

sólido, lo desafió contestando: “No se puede cruzar un abismo en un

solo salto, a menos que seas Indiana Jones; es más inteligente construir

un puente”.

Segundo, es deseable acelerar los alcances de las agendas sociales, co-

mo se explicó anteriormente en el caso del trabajo infantil.

Tercero, para los problemas ocasionales, lo deseable es crear institu-

ciones que preparen a la gente a lidiar con los posibles efectos adversos

que pueden derivarse del proceso de globalización.

Para dar un ejemplo importante, diré que en las décadas de libera-

lización comercial de la posguerra, los países desarrollados diseñaron

programas de asistencia para el ajuste. En Estados Unidos, desde los años

de gobierno del presidente John F. Kennedy, casi toda la legislación en

materia de liberalización comercial se ha caracterizado por esos programas.

Pero en los países en desarrollo, como México, en donde la liberaliza-

ción comercial es relativamente reciente, no se cuenta con tales esque-

mas.Además, muchos países en desarrollo no pueden costearlos. Es por

ello que durante varios años he argumentado que el Banco Mundial de-

bería diseñar y financiar programas de este tipo en los países en desarro-

llo. Esta petición había caído en oídos sordos, hasta que recientemente

el señor James D. Wolfensohn, presidente del Banco Mundial, escribió

en el Financial Times que el organismo pondría en marcha medidas de

esta naturaleza. Por supuesto que no reconoció la fuente de esta idea, ni

tampoco el fracaso del Banco en la ejecución de las políticas adecuadas

en años anteriores. Pero lo que es importante es que finalmente decidió

responder a esta reiterada petición.

54


JAGDISH BHAGWATI

Así como mucha gente analiza las quejas y los miedos de las ONG’s,

espero que haya también quien comparta el optimismo basado en las in-

vestigaciones hechas en mi libro In Defense of Globalization.

Antes de concluir, quisiera mencionar dos puntos, ambos relevantes

para México. Primero, mientras que en América del Sur se llevaron a ca-

bo reformas estructurales después de descubrir de una manera muy do-

lorosa que una estructura comercial proteccionista y una dependencia

excesiva en el sector público son políticas muy dañinas, el ánimo hacia

las llamadas reformas “neoliberales” ha vuelto a cambiar porque se argu-

menta que éstas no han funcionado apropiadamente. Ésta es una tesis

con la que Joseph Stiglitz y su partidario Dani Rodrik, de la Kennedy

School de Harvard, han capturado una audiencia receptiva a ello en Amé-

rica Latina.

Pero, francamente, nada de esto tiene sentido. Nadie que sea serio

ha sugerido que reformas importantes, como la liberalización comer-

cial producen resultados positivos si por el otro lado el país que las adop-

ta se endeuda excesivamente (algo que puede conducir a salidas de

capital capaces de hundir el barco) y si no se instrumentan adecuada-

mente políticas macroeconómicas conducentes a un ambiente estable.

Personalmente, nunca he entendido el significado preciso de la frase:

“Consenso de Washington”, creada por el experto en temas brasileños,

John Williamson.

Para todos los economistas serios en otras partes del mundo, el con-

senso que emergió mundialmente estaba a favor de la globalización

económica. Consideraba positivo el comercio y la inversión extranjera

directa, la reducción del número de empresas administradas por el sec-

tor público, las cuales abarcaban a muchos sectores de la economía no

relacionados con los servicios, eran ineficientes y lastimaban a la eco-

nomía, y la reducción de la intervención desatinada del Estado en la

economía, que había llegado muy lejos en diversos países en desarrollo.

El problema con estos países era que la “mano invisible”, de la que ha-

blaba Adam Smith, no se veía por ningún lado.Además, desde el punto

de vista político, el consenso estaba a favor del fortalecimiento de la de-

mocracia.

En estos días, lo que preocupa es que la democracia antiliberal

pueda ser contraproducente, como había advertido Fareed Zakaria, edi-

tor de Newsweek International. No obstante, creo que podemos estar más

comprometidos con la democracia nuevamente si nos hacemos la si-

guiente pregunta: en sitios donde la democracia es contraproducente, ¿la

55



ausencia de ésta habría sido necesariamente benéfica, o probablemente

más dañina? Nada de esto requirió de la convertibilidad de la cuenta de

capital de la balanza de pagos o de un régimen cambiario específico, ¡si-

tuaciones estas últimas que han golpeado a América del Sur en las dos

décadas pasadas!

La discusión en torno a las reformas y a su falta de éxito en Améri-

ca del Sur, ha sido viciada por una concepción de reformas que no es

compartida en otras partes del mundo, donde las reformas se han dise-

ñado de mejor manera, ¡tal como recomiendan los “neoliberales”! De

hecho, Chile ha tenido un crecimiento sostenido durante un buen pe-

riodo de tiempo, adoptando las reformas exactamente como los refor-

madores sugieren que se haga: con una gran liberalización comercial

progresiva para llegar a alcanzar los niveles de los países miembros de la

Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE);

con una actitud relativamente benigna hacia la entrada de inversión ex-

tranjera directa; con una postura precautoria y el cobro de impuestos a

los flujos de capital que se consideran excesivos, y con la aplicación de

políticas dirigidas a producir una relativa estabilidad macroeconómica.

Los señores Joseph Stiglitz y, presumiblemente Dany Rodrik, conside-

ran a Chile como una “excepción”, ¡pero precisamente ésta es la excep-

ción que confirma la regla!

Así, pues, es recomendable que México elimine de su vocabulario

político la frase “Consenso de Washington”, pues ésta incluye elemen-

tos a los que se opone al consenso internacional.Además, al utilizar la

palabra Washington, se evoca erróneamente la noción de un imperia-

lismo yanqui, el cual no es muy útil hoy día en América Latina.También

es aconsejable que los reformadores mexicanos pongan atención al ver-

dadero consenso, cuya adopción ha mostrado éxito en todo el mundo.

El más reciente ejemplo de esto es India, donde la adopción de refor-

mas liberales, incluyendo la liberalización comercial y la flexibilización

de la inversión en el mercado accionario, junto con el mantenimien-

to de controles en la cuenta de capital, han acelerado las tasas de cre-

cimiento económico y han conducido a reducciones en los niveles

de pobreza. La misma historia se aplica a China, la cual desde los años

ochenta ha revertido sus políticas autárquicas, al tiempo que ha logra-

do mantener los controles a la entrada de capitales de manera pruden-

te (lo que le ha permitido, como en el caso de India, escapar de la crisis

financiera asiática y lograr un enorme impacto en los niveles de po-

breza).

56


JAGDISH BHAGWATI

Segundo, no es común incluir en los debates sobre la globalización

los temas migratorios, fenómeno que he investigado y en el que he tra-

bajado en los últimos treinta años. Pero todos parecen estar interesados

en estudiar este asunto, así como todos también quieren entrar en la dis-

cusión sobre las economías en transición, ¡generalmente sin ningún co-

nocimiento de la extensa literatura teórica y empírica que existe en la

materia! Para México, por supuesto que esto representa una gran oportu-

nidad, pero su cercanía con Estados Unidos hace que el principal com-

ponente del fenómeno migratorio sea la emigración de mano de obra

no capacitada, así como la emigración ilegal. Esto proporciona a quie-

nes se encargan de formular las políticas, una perspectiva diferente a la

de otros países fuentes de migración, como India, cuyo enorme poten-

cial de exportación de mano de obra capacitada hace que la emigración

se vuelva tema central en sus preocupaciones de política. Resulta evi-

dente que, conforme el mundo se mueva hacia una arquitectura institu-

cional para supervisar la migración internacional (durante quince años

he escrito a favor de la creación de una Organización Mundial de la Mi-

gración, idea que finalmente se está discutiendo), México tendrá un pa-

pel central que trascienda su importante relación bilateral con Estados

Unidos.

57


En primer lugar, quiero expresar mi agradecimiento al Senado de la Re-

pública y al Banco de México por haberme invitado a participar en este

evento. Este es un Seminario extraordinario por la importancia de los

temas a tratar y por la calidad de los asistentes.

Me parece importante aclarar que al hablar de crecimiento econó-

mico y globalización se corre el riesgo de confundir a esta última con

lo que se conoce como la nueva civilización.Aun cuando en la actuali-

dad es común hablar de globalización, no debemos perder de vista que

el tema relevante es la consecución de un mayor crecimiento económi-

co en la nueva civilización, y esta nueva civilización trae consigo nuevos

paradigmas, uno de los cuales es la globalización.

A la globalización se le culpa, en ocasiones, de algunas situaciones

con las que no tiene nada que ver. Por ejemplo, se dice que genera un

mayor desempleo.Lo que en realidad provoca que cada vez se ocupe me-

nos gente en la producción de bienes es la tecnología, y no la globaliza-

ción. La generación de bienes y servicios se desplaza hacia los países en

que la producción se realiza a un costo menor.

Para sustentar estas ideas, vale la pena referirnos a ciertos periodos

de la historia reciente, precisamente cuando ocurrieron los cambios que

dieron lugar a nuevos paradigmas. Por ejemplo, durante el siglo XVIII,

existían sociedades predominantemente agrícolas.Al dar comienzo la Re-

volución Industrial o el cambio industrial aparecieron nuevos paradig-

mas. Esa es una de las razones por las que desapareció la esclavitud. La

abolición de la esclavitud no solamente fue un acto de libertad que se

ganó, sino también un cambio de paradigma, y por eso dejó de existir

en todo el mundo.

Ante este entorno, la sociedad agrícola, que estuvo vigente durante

muchos años (probablemente durante diez mil años, desde que se acabó

El proceso de desarrollo en un mundo globalizado:

una perspectiva empresarial

Carlos Slim Helú*

* Presidente honorario vitalicio del Grupo Carso y del Grupo Financiero Inbursa.

59



la última era glacial), comenzó a ser desplazada por la nueva sociedad in-

dustrial. La revolución o era industrial consta de dos etapas.

La primera se originó, sobre todo, gracias a la invención del motor

de vapor, y comenzó de manera activa en los países que hoy en día son

centrales o desarrollados, y que han logrado transitar de una sociedad

agrícola a una industrial mediante un proceso que se acentuó hacia fi-

nes del siglo XIX.

Estados Unidos es uno de los países que logró dicha transición.An-

tes de la invención del tractor y de los avances generados por la Revo-

lución Industrial y su integración con el Oeste, 70% de la población de

aquel país vivía en áreas rurales y se dedicaba a la producción agrícola.

En esa época (que va de finales del siglo XVIII a principios del XIX) en

prácticamente todo el mundo, la gran mayoría de la población estaba de-

dicada a actividades agrícolas o primarias, así como a labores rurales.

Los primeros cambios que se generon durante esa etapa fueron la

invención del ferrocarril de vapor, el barco de vapor y la puesta en mar-

cha de sistemas de producción industrial, los cuales trajeron consigo la

sustitución de la fuerza humana por la fuerza de la maquinaria en for-

ma mecánica.

La segunda etapa (que se inició hacia finales del siglo XIX y princi-

pios del XX) es la electromecánica, cuando apareció la electricidad y el

motor de combustión interna. Entonces se aceleró el proceso de indus-

trialización. Con todos estos avances, se incrementó de manera sustancial

la productividad de los países que hoy en día son los más desarrollados,

lo que a su vez dio lugar a un deterioro constante en los términos de

intercambio de los bienes primarios.

En Latinoamérica estos avances iniciaron apenas después de la Prime-

ra Guerra Mundial; es decir, llegamos tarde a esa transición. Sin embar-

go, en los países de la región (agrícolas y principalmente rurales), tuvo

lugar un importante fenómeno de crecimiento demográfico, simultáneo

al proceso de industrialización y urbanización, lo que trajo consigo un

crecimiento económico y del empleo sostenido y sustentado en la cons-

trucción de vivienda e infraestructura.

Durante el periodo que va de 1933 a 1982, algunos países latinoa-

mericanos, entre ellos Brasil y México, crecieron al 6.2% anual en pro-

medio, y se expandieron durante cincuenta años consecutivos. En esas

cinco décadas, en América Latina vivimos con gobiernos y entornos

económicos internos y externos muy diferentes: hubo lapsos en los que

crecimos con déficit comerciales y fiscales, otros en que tuvimos estabi-

60


CARLOS SLIM HELÚ

lidad, sufrimos de elevada inflación durante varios años, padecimos dos

guerras mundiales, recesiones, etc. Sin embargo, hubo un crecimiento

sostenido de 6.2% anual en promedio.

¿Hasta cuándo ocurrió esto? Esta bonanza tuvo lugar durante los

años setenta y principios de los años ochenta. Debido a la abundancia

de los “petrodólares”, los gobiernos comenzaron a endeudarse en exce-

so y a financiar déficit crecientes, mientras que los bancos empezaron a

prestar dinero, también en exceso; hubo entonces un abuso del crédito

y de los déficit públicos.Tal situación derivó en una crisis a principios

de los años ochenta, que se vio impulsada por el aumento de las tasas de

interés en dólares, las cuales repuntaron por arriba del 20%. Siempre

se ha señalado como principal causante de esta crisis a las políticas po-

pulistas instrumentadas en esa época, que propiciaron un abuso en los

niveles de endeudamiento externo y de déficit fiscal (que sin duda lo

hubo), pero no se ha señalado con el suficiente énfasis que uno de los

principales factores que la agravaron fue que la tasa de interés en dóla-

res aumentó en esos años a más del 20%, nivel insostenible, impagable,

por países o empresas deudoras.

A raíz de la crisis de la deuda de 1982, diversos especialistas se reu-

nieron en Washington para elaborar una serie de recomendaciones de

política, orientadas a evitar futuras crisis en los países en desarrollo,

evento del que resultó lo que hoy en día se conoce como el “Consen-

so de Washington”. Este Consenso ha sido adoptado por organismos e

instituciones financieras internacionales, e integrado al plan escolar de

muchas universidades del extranjero, de donde egresan alumnos que

posteriormente vienen a nuestros países y tratan de aplicarlo en forma

estricta, sin tomar en cuenta las condiciones particulares de cada eco-

nomía.

En sus orígenes, el Consenso de Washington tenía la finalidad de es-

tabilizar a los países en dificultades económicas, de sacarlos de la crisis de

deuda externa y de encontrar mecanismos para renegociar y pagar sus

pasivos externos.Desgraciadamente, algunas ideas económicas contenidas

en este Consenso (muchas de ellas válidas y muy buenas), se han conver-

tido en creencias o ideologías que han dejado de estar sujetas a discu-

sión y se aplican en forma estricta.

Las recomendaciones del Consenso de Washington, contenidas en

diez postulados, son aplicadas todavía en nuestros tiempos. La mayoría

de estos postulados son muy buenos. Desgraciadamente, no han tenido

ajustes y se continúan efectuando como parte fundamental de los planes

61



de estabilización, pero no hacen referencia a objetivos de desarrollo. Los

que los defienden señalan que no se han aplicado adecuadamente. Sin

embargo, la realidad es que en veinte años el crecimiento económico per

cápita en Latinoamérica ha sido nulo, y tal situación debe inducirnos a

pensar que algo hay que corregir en las políticas adoptadas.

En estos veinte años, el crecimiento económico de la región regis-

tró un comportamiento en forma de zigzag, que en términos per cápita

está un poco inclinado hacia abajo. Sin embargo, antes de ceder a la ten-

tación de adoptar un cambio radical de modelo, en el que demos un giro

de ciento ochenta grados, vale la pena analizar el modelo actual susten-

tado en este Consenso y hacerle los ajustes pertinentes.

Entre los postulados del Consenso (que valdría la pena revisar) hay

uno muy importante que señala: “Los países deben orientar su econo-

mía hacia el exterior”. No cabe duda de que uno de los paradigmas

actuales es la globalización, la apertura, la competencia. Pero de ahí a que

orientemos nuestra economía hacia el exterior y nos olvidemos de la

economía interna, a que abandonemos las políticas agropecuarias, las

políticas industriales, las políticas de desarrollo y la construcción de in-

fraestructura y vivienda, hay mucha diferencia.

Por otra parte, el Consenso es poco claro respecto de las tasas de in-

terés y los tipos de cambio. Lo que hemos observado en estos años es

que en América Latina se han experimentado todas las posibilidades en

lo que a regímenes cambiarios se refiere. Ésta ha sido una práctica terri-

ble, costosa, que hemos sufrido todos los países que hemos pasado por

las diversas modalidades cambiarias: libre flotación, tipo de cambio fijo,

banda cambiaria, triple paridad, consejo monetario y adopción del dó-

lar como moneda. Nuestros experimentos con estas opciones han sido

muy costosos, social y económicamente.

Al mismo tiempo, los tipos de cambio se han manejado en forma

cíclica, con subvaluaciones y sobrevaluaciones. En casos de crisis, subva-

luamos brutalmente; cuando hay bonanza o crecimiento, sobrevaluamos

la moneda.

También se ha registrado un comportamiento procíclico en los flu-

jos de capital externo, lo que ha resultado en que, cuando las cosas van

muy bien estos flujos las hacen mejor, pero cuando la situación empeo-

ra las tornan mucho peor. Esto es lo que ha estado ocurriendo. Al en-

trar en esos ciclos, los flujos de capital acentúan las cosas hacia arriba o

hacia abajo. Cuando se acentúan hacia arriba tenemos mayores entradas

de capitales, hay una mayor oferta de divisas, el tipo de cambio se sobre-

62


valúa (en ocasiones demasiado), se pierde competitividad, el aparato pro-

ductivo comienza a deteriorarse, empezamos a aumentar las importacio-

nes, incurrimos en altos déficit comerciales y de cuenta corriente los

cuales hay que financiar, y al no poder hacerlo emerge una crisis con

una devaluación como detonador y esa devaluación da origen a un nue-

vo ciclo.

Una situación caracterizada por la apertura a la inversión extranje-

ra y de los mercados financieros, por la privatización de empresas, por

una economía orientada al exterior con el tipo de cambio determinado

por el mercado, y por altas tasas de interés reales y nominales en países

sin grado de inversión, sin inversión pública y sin déficit fiscal, sólo ge-

nera ciclos de estancamiento.

Es indudable que debemos esforzarnos para que no sigamos veinte

años más instrumentando medidas de ajuste y estabilización, que no son

útiles para generar crecimiento.Tenemos que orientar nuestras políticas

a la consecución de un crecimiento con empleo y finanzas públicas sa-

nas, y dejar de lado las políticas de ajuste para movernos hacia la imple-

mentación de planes de desarrollo.

Como ya se mencionó antes, parte importante del Consenso de

Washington es la captación de recursos de capital del exterior. En este

sentido, el ahorro externo que se está captando ha cambiado de moda-

lidad: si antes se obtenía principalmente mediante créditos bancarios, en

la actualidad ingresa en mayor medida vía inversión extranjera directa.

Asimismo, los recursos externos se utilizaban en el pasado en su mayo-

ría para financiar a los gobiernos y sus déficit. En cambio, hoy por hoy

se orientan de manera más equilibrada a financiar a los sectores privado

y público. En el caso de este último, unas veces con créditos a corto pla-

zo (mediante Cetes, Tesobonos y otros títulos gubernamentales) y en

otras difiriendo el pasivo, como es el caso de los Pidiregas1, razón por la

cual se debe tener un manejo cuidadoso de los mismos.

Hay que estar conscientes de que estos flujos de capital extranjero,

que son muy importantes, no son donativos, ni recursos que vienen co-

mo créditos blandos al país; son flujos que buscan tener una alta renta-

bilidad. Lo deseable entonces, es que se capten flujos permanentes y

de largo plazo, mediante inversión directa. En el caso de las corrientes de

capital de corto plazo, lo que se debería hacer es ordenarlas y gravarlas,

sin pretender el diseño de una estructura de regulación global, sino más

63

1 Proyectos de inversión con impacto diferido en el registro del gasto.

CARLOS SLIM HELÚ



bien permitiendo que cada país establezca sus condiciones regulatorias

sobre esas corrientes de capital.

De hecho, en el caso de México, hasta 1989 los Cetes se emitían ex-

clusivamente para mexicanos; fue a partir de ese año que se cambió la

regulación para permitir a los extranjeros adquirirlos.A partir de entonces

empezaron a captarse grandes flujos de ahorro externo que se destina-

ban a invertir primero en Cetes, luego a los Tesobonos, y ya conocemos

la historia que generó tal situación: una sobrevaluación del tipo de cam-

bio y la crisis de 1995; la historia recurrente que ha venido padeciendo

nuestro país desde hace veinticinco años.

Respecto de la política fiscal, también conviene hacer algún comen-

tario, aunque sea breve, por ser éste el principal instrumento de política

económica. Es recomendable que la política fiscal no se limite a cumplir

fines recaudatorios con el objetivo de lograr un superávit primario. La

política fiscal debe orientarse a fortalecer las finanzas públicas, y debe es-

tar diseñada de la manera más simple posible, tener un bajo costo de ad-

ministración, fomentar la competitividad y estimular la inversión y el

desarrollo.

La Economía es una ciencia muy compleja, que no suele compor-

tarse como lo predicen los modelos econométricos; no tiene un desem-

peño lineal, ni opera mecánicamente. Tampoco es posible predecir el

comportamiento humano con los parámetros que se obtienen de los mo-

delos basados en información histórica, ya que éstos no captan las nue-

vas tendencias. Los resultados de estos modelos econométricos siempre

son aproximados, nunca exactos, por lo que hay que tener mucho cui-

dado al usarlos. Debemos tener en mente que estos modelos son sólo

parte de los instrumentos en los que debemos basar nuestro análisis, ade-

más de que tienen la desventaja de ofrecer información agregada, es decir,

no admiten el análisis desagregado de las características de la población

estudiada para la toma de decisiones.

Hay ocasiones en que nuestros políticos confunden la existencia de

un mercado libre con el azar. La evidencia señala que el mercado fun-

ciona, pero que hay que regularlo, regirlo, ordenarlo; los mercados crean

riqueza pero no resuelven problemas sociales y rezagos. Lo que necesi-

tamos es insertarnos en esta nueva civilización, en la que el desarrollo

económico y la generación de empleos se constituyen en los objetivos

fundamentales.

Es por todos sabido que en las sociedades agrícolas, la mayor parte

de la población era rural y se dedicaba al sector primario; en la era in-

64


CARLOS SLIM HELÚ

dustrial, se empleaba en actividades vinculadas al sector secundario,

mientras que hoy en día, la mayor parte de la población de los países de-

sarrollados está localizada en el sector terciario y se dedica a los servicios.

Los empleos se obtienen fundamentalmente del comercio, la burocracia,

las finanzas, la educación, la salud y el entretenimiento. Menos del 20%

de la población activa se dedica a actividades agrícolas e industriales,

es decir, a producir bienes; el resto está empleada en actividades orien-

tadas a los servicios.

Conviene también subrayar, un poco más allá de lo económico, que

en la sociedad agrícola era importante la inmovilidad de clases, era tras-

cendente la diferenciación de clases, y era significativo que el poder po-

lítico estuviera unido al poder económico, militar y religioso. Por eso, no

es casualidad que en China, Japón, México, o en algunos países europeos

se tuviera la creencia de que los gobernantes descendían de la divinidad.

Esa relación religiosa y política traía consigo una hegemonía importan-

te. Por ello, era poco conveniente para el funcionamiento de la sociedad

la movilidad social, la movilidad económica e, inclusive, la educación.

Por eso también, la imprenta fue un descubrimiento tan importante. Si

bien al principio (durante tres o cuatro siglos) solamente estuvo dispo-

nible para las élites, vino el cambio de paradigmas en el siglo XIX y su

uso (especialmente con la llegada de la rotativa) empezó a difundirse

ampliamente, por lo que las sociedades comenzaron a darse cuenta de

que ya no era tan importante la explotación del hombre (especialmente

su explotación física) y de la tierra, sino la explotación de los mercados.

Este cambio de paradigmas en los países industrializados se consti-

tuye en una buena noticia para Latinoamérica en lo particular, y para los

países en desarrollo en lo general, porque lo que conviene hoy en día a

los países centrales, a los capitales, a los empresarios, a los gobiernos, es

que la gente que está marginada se incorpore a la economía, al merca-

do. Estos rezagos que antes eran inherentes a los sistemas económicos y

que se constituían en un obstáculo para el desarrollo económico, ahora

son percibidos como una oportunidad de inversión y de retroalimenta-

ción del crecimiento y el desarrollo económicos.

Pero para volver al caso de México, y tratando de ser propositivos,

podemos señalar que hoy en día nuestro país goza de condiciones que

probablemente no se habían presentado en muchos años. México tiene

tasas de interés nominales y reales muy bajas, un monto importante de

reservas internacionales, una gran cantidad de recursos energéticos (pe-

tróleo y gas), una carencia importante de viviendas, una gran cantidad

65



de ahorro interno de largo plazo en las Administradoras de Fondos pa-

ra el Retiro (Afores) y en las aseguradoras, una gran cantidad de ahorro

interno disponible en los bancos para financiar el desarrollo, etc. Dadas

estas condiciones, es muy factible que en los próximos tres años, la eco-

nomía mexicana crezca cuando menos un 3% al año en términos rea-

les, y existan las bases para lograr un crecimiento más alto y sostenido.

Esperemos que no se vuelva a desperdiciar la oportunidad de lograr un

mayor crecimiento económico.

El principal postulado del Consenso de Washington, y tal vez el más

criticable de todos, se refiere a que los países en desarrollo deben dise-

ñar la política fiscal de manera tal que logren un déficit fiscal nulo o ce-

ro. El déficit fiscal cero es una medida que pretende que el gobierno no

se endeude más, ni siquiera en términos nominales.

El déficit fiscal se mide anualmente y resulta de restar de los ingresos

del gobierno, los egresos realizados por éste en un año determinado; así de

sencillo. Lo que establece el Consenso es que el saldo entre ambos ru-

bros debe ser cero, que las finanzas públicas deben estar equilibradas. Eso

quiere decir que el país ya no debe endeudarse, ni siquiera en términos

nominales.

Ahora bien ¿cuál es la crítica en ese sentido? Primero, que en el ru-

bro de ingresos no existe diferencia alguna entre ingresos ordinarios y

extraordinarios. Por ejemplo, en una situación en la que el precio del pe-

tróleo crece por arriba de lo estimado y el déficit estaba establecido como

cero, el aumento en los precios del crudo genera más ingresos públicos,

lo que implica elevar el gasto corriente para mantener el equilibrio, y

esto último evidentemente no es sano. El ingreso extraordinario se con-

funde con el ordinario, las privatizaciones o la venta de activos se confun-

den con ingreso regular, lo que significa que un país puede mantener el

déficit fiscal en cero mientras vende sus activos, con lo que se gana las

alabanzas y apoyo del Fondo Monetario Internacional, del Consenso de

Washington y de los mercados por su buen desempeño. Sin embargo,

cuando acaba de vender esos activos la situación se revierte y surge un

déficit creciente.

En el rubro del gasto sucede algo similar. Se confunde el gasto nor-

mal con el gasto extraordinario, y el gasto corriente con la inversión pro-

ductiva. Por ejemplo, en el caso de México, si se decidiera construir una

refinería o abrir mil pozos de gas para no tener que importarlo, la inver-

sión a realizar, por rentable que sea, se registra en el presupuesto como

egreso y ocasiona en el ejercicio un déficit fiscal, sin importar el ingre-

66


CARLOS SLIM HELÚ

so que se genere en los siguientes años fiscales. Éste es un ejemplo de có-

mo la inversión productiva se contabiliza como gasto, se confunde con

el gasto, como resultado de aplicar una contabilidad basada en flujos, la

cual está lejos de garantizar finanzas públicas sanas.

Otra situación de este tipo surge cuando se contabiliza el gasto fi-

nanciero. En nuestro país, donde la tasa de interés es prácticamente igual

a la inflación no hay problema. Pero aun si la inflación es superior a la

tasa de interés, el pago de intereses en su totalidad se registra como gas-

to corriente, sin tomar en cuenta el nivel de la inflación y del interés

real; sin contemplar siquiera que se está amortizando deuda pública.

En el caso de los pasivos laborales (que son muy grandes en todos

los países del mundo), esta contabilidad basada en flujos implica que só-

lo se contemple el egreso del año, y se deje de lado una contingencia re-

sultante de un pasivo creciente, muy grande, que no está registrado. Se

busca cómo diferir pasivos para invertir, e incluso gastar, sin que ello re-

percuta en los egresos del ejercicio, tal como lo hace el gobierno mexi-

cano mediante los Pidiregas y algunos otros instrumentos, para evitar

que en el año haya un déficit fiscal.

La aplicación de esta metodología contable nos lleva a cometer

errores graves, tales como el frenar inversiones altamente productivas en

aras de tener un déficit fiscal cercano a cero. La alternativa es elaborar

un “estado de resultados” agregado, donde la diferencia entre ingresos y

gastos corrientes nos señale la capacidad de un país para invertir y en-

deudarse sanamente.

No cabe duda de que es indispensable tener finanzas públicas sanas,

pero la búsqueda de un déficit fiscal cercano a cero, a costa de menores

inversiones y crecimiento, es claramente una política insana.

Lo que hace falta en Latinoamérica es financiamiento para el desa-

rrollo. Por ello, vale la pena explorar la posibilidad de crear sociedades

orientadas a financiar el crecimiento con empleo, que sean constituidas

por los empresarios de la región, y que estén apoyadas por la banca pri-

vada, los mercados de capitales, los bancos de desarrollo y las institucio-

nes financieras mundiales.

La mayoría de las estimaciones señalan que la recesión en la que se

encontraba la economía de Estados Unidos ha concluido, y que ésta ha-

brá de reiniciar su crecimiento en el segundo semestre de 2003.Asimis-

mo, se prevé que para 2004 continuará el crecimiento de la economía

estadounidense, como consecuencia de la instrumentación de políticas

monetarias y fiscales anticíclicas muy agresivas.

67



Dos comentarios finales. Primero, según mi punto de vista, los ci-

clos económicos son originalmente propios de sociedades agrícolas,

donde ocurren como resultado de la presencia de malos y buenos cli-

mas que inciden sobre la calidad de las cosechas. En una sociedad de ser-

vicios, y con una buena actividad industrial, no tiene por qué haber

ciclos económicos. Lo que hay que hacer es regular las actividades eco-

nómicas para evitar tales ciclos, y es ahí donde entra el Estado. En una

sociedad de servicios no hay razones para los ciclos económicos si exis-

te una buena conducción económica y política.

Segundo, las políticas anticlíclicas que está llevando a cabo el gobier-

no de Estados Unidos (las cuales podrían catalogarse como neokeyne-

sianas, y constituyen un factor importante de la participación del Estado)

son en cierta medida bíblicas: los siete años de vacas gordas y los siete

años de vacas flacas, con superávit fiscal en el primer periodo y déficit

fiscal en el segundo. Lo que están haciendo las autoridades de aquel país,

es, en mi opinión, una medida milenaria, atinada y conveniente, que

aparentemente les ha permitido salir de la recesión en la que se halla-

ban. Ojalá así sea, para que México pueda entonces reiniciar su muy re-

zagado crecimiento.


¿Cuál es el papel mínimo o básico del Estado ante un entorno de globalización?

La función del Estado es múltiple. Me costaría mucho trabajo señalar-

la en forma completa, por lo que voy simplemente a detallar algunas

partes.

Su función en cuanto a proveer a la población de nutrición, salud y

educación es fundamental para el desarrollo del capital humano y para

mejorar la distribución del ingreso; su intervención es básica en las ne-

gociaciones para la inserción en la nueva civilización, también lo es en

la instrumentación de políticas anticíclicas que generan un superávit fis-

cal cuando la economía está en crecimiento y un déficit cuando existe

recesión y es escencial en proveer seguridad física y jurídica, etc. Ade-

más, es primordial todo lo que marcan nuestras leyes sobre la democracia,

la libertad y división de poderes, el mantenimiento de finanzas públicas

sanas, así como de políticas económicas que impulsen el crecimiento

con empleo, el ordenamiento y regulación de los mercados, etcétera.

68


CARLOS SLIM HELÚ

¿Cuál es su punto de vista respecto de la integración de México con el resto de

los países de Latinoamérica?

No cabe duda de que sería importante fortalecer la unión con el resto

de Latinoamérica. Los países de la región siempre han pensado que son

competidores, pero en realidad, en buena medida son complementarios.

Son distintos, enfrentan diferentes condiciones, y en su conjunto cons-

tituyen un mercado de aproximadamente quinientos millones de perso-

nas, razón por la cual una mayor integración entre ellos sin duda daría

lugar a economías de escala, y a posibilidades importantes de desarrollo.

¿Qué opina de lo que ha dado en llamarse la nueva civilización? ¿Cuál es su

pronóstico sobre la nueva civilización que se piensa forjar en la sociedad contem-

poránea?

Se habla de que esta nueva civilización probablemente empezó en la dé-

cada de los cincuenta, después de la Segunda Guerra Mundial, cuando

en Estados Unidos, por primera vez, más de la mitad de la población

económicamente activa se dedicaba a los servicios, pero sin duda se hi-

zo latente hacia finales de los años ochenta, y de manera mucho más

destacada en los años noventa.Tenemos que pensar cómo insertarnos en

esta nueva civilización; tal vez reorientando las actividades de la maqui-

la industrial hacia la maquila de servicios tipo call centers, o impulsando

a la maquila de servicios mediante un mayor gasto en investigación y de-

sarrollo, de manera tal que nuestra ingeniería se forme con el capital hu-

mano adecuado (que lo tenemos), para que pueda constituirse en la base

de la investigación y el desarrollo de las grandes compañías, algunas de

las cuales, desgraciadamente, se están llevando sus operaciones a China.

En ese sentido, India está haciendo grandes avances en todo lo que

se refiere a software, ingeniería y centros de atención a clientes. En los call

centers de India, la gente marca un número telefónico 800 y le contestan

en inglés. Hoy en día existen en Estados Unidos millones de puestos de

call center, ramo en el que, por los costos y beneficios que se tienen, so-

mos muy competitivos.

Esta nueva civilización digital, tecnológica, de la información y del

conocimiento o de servicios, tiene como característica fundamental el va-

lor de lo que se conoce como soft assets (el conocimiento, la preparación,

la inteligencia) en contraposición con los denominados hard assets (ladri-

llos, máquinas, etcétera).

69



Evidentemente, debemos difundir la cultura digital en nuestros paí-

ses, impulsar a los niños a que aprendan a usar el Internet y la compu-

tadora, pero es fundamental que esa estrategia esté apoyada por empresas

y gobiernos. En Asia, por ejemplo, tienen muy claro el impulso que le

deben dar a su inserción en esta nueva civilización, motivo por el cual

países como China, donde todavía el 70% de su población está asentada

en el área rural, y otros, como Corea, donde hoy en día 70% de la po-

blación dispone del servicio de banda ancha, dan gran importancia a todo

lo que es investigación, desarrollo, ciencia y tecnología.

¿Qué inversión se puede hacer con los recursos depositados en las Afores y con

los flujos de capital externo e interno?

Lo único que diría es que tenemos una gran cantidad de ahorro inter-

no depositado no sólo en las Afores, sino también en las compañías de

seguros y en la banca comercial, recursos que deben utilizarse para im-

pulsar la inversión y el desarrollo de nuestro país.

70


Desarrollo del marco institucional y

eficiencia del Estado de Derecho


Introducción

Hace apenas algunos años habría sido imposible imaginar una discusión

sobre el tema de gobernabilidad en una conferencia sobre crecimiento

económico y globalización. Dicho tema estaba ausente en el debate de

estos tópicos y representaba claramente una de las debilidades del llama-

do “Consenso de Washington”. Este documento tiene por objetivo, pre-

cisamente, estimular la discusión de este asunto, fundamental y delicado,

aun cuando cabe aclarar que no se pretende calificar a los países de acuer-

do a su grado de gobernabilidad.

Los temas vinculados a la gobernabilidad son muy importantes en el

desarrollo institucional. Desgraciadamente, no existe una teoría para ellos

como la hay para las distintas ramas de la Economía. Sí hay, en cambio,

algunos principios de aplicación general, pero al tratarse de una cuestión

multidisciplinaria, y extremadamente difícil, el número de respuestas es

limitado y el margen de error amplio.

A diferencia del pasado, hoy en día es posible medir la gobernabili-

dad, lo que por otra parte, ha permitido a muchos analistas llegar a la

conclusión de que el buen gobierno es fundamental para el crecimien-

to económico.Asimismo, la gobernabilidad y el combate a la corrupción

representan aspectos centrales de la lucha contra la pobreza. Existe cla-

ramente una relación muy estrecha entre ellos. Por otra parte, es eviden-

Reformas estructurales que ayudan

a mejorar el buen gobierno

Daniel Kaufmann*

* Director de Gobernabilidad Global del Instituto del Banco Mundial.Los datos que se presentan en este trabajo son indicadores de gobernabilidad agregados,algunos de ellos derivados de encuestas y sondeos de expertos, que están sujetos a mar-gen de error. La información no ha sido diseñada para efectuar comparaciones precisasentre países, sino para ilustrar medidas de desempeño, y no reflejan posiciones del Ban-co Mundial o de su Directorio. El autor se benefició en este trabajo de la colaboracióndel personal del Banco Mundial y de expertos externos. No obstante, cualquier error enel documento es responsabilidad exclusiva del autor.

73



te que hay una brecha importante entre los avances logrados en materia

de reformas económicas, por un lado, y de reformas institucionales por

el otro. En otras palabras, desde el punto de vista global o internacional, el

progreso en cuanto a gobernabilidad ha sido pequeño. Esto último obe-

dece, en buena medida, a que en el pasado no se daba la suficiente im-

portancia a las reformas en las áreas clave de la gobernabilidad.

Definición y medición de gobernabilidad

El concepto de gobernabilidad se refiere al proceso y a las instituciones

por medio de las cuales se ejerce la autoridad en un país.Tiene tres di-

mensiones que se pueden resumir en la palabra SER. El elemento S alu-

de al proceso de selección, fiscalización y reemplazo de los gobiernos y

líderes; la E a la eficiencia o efectividad del gobierno en el manejo de los

recursos públicos y a la formulación, ejecución y aplicación de políticas

y regulaciones económicas, y la R al respeto hacia las instituciones del

Estado o del país.

Podemos obtener tres componentes medibles de la definición y el

marco conceptual de la gobernabilidad, cada uno de los cuales se divi-

de a su vez en dos elementos:

• El primero, que corresponde a la parte del proceso político, se di-

vide en voz y rendición de cuentas, e intenta medir hasta qué

punto el país tiene estabilidad política sin violencia, crimen y te-

rrorismo.

• El segundo componente corresponde a la parte de políticas eco-

nómicas, regulatorias e institucionales dentro del sector público;

de ahí que las variables que se miden sean: la calidad del marco re-

gulatorio y la eficacia gubernamental.

• El tercero se divide en control de la corrupción y aplicación del

Estado de Derecho o imperio de la ley, ambos conceptos muy re-

lacionados.

Con base en aproximadamente doscientos cincuenta variables que

se han recopilado en todo el mundo, a partir de más de veinte fuentes

distintas (de expertos, organizaciones que llevan a cabo la jerarquiza-

ción, inversionistas, empresas, etc.), existe una metodología estadística

para agregar estas seis variables.

74

LAN15_Usa_Tex_P071-112 2004.11.9 4:39 AM Page 74

DANIEL KAUFMANN

Gobernabilidad en países seleccionados y evolución en los últimos años

En el mapa mundial de la gráfica 1, se presenta el grado de control de

la corrupción con distintos números. La clasificación va del número 1

(mejor control de la corrupción) al 6 (peor control). Como se puede

observar, muchos países caen en un rango medio (3 y 4) en términos de

control de la corrupción. La gráfica 2 muestra la misma información pa-

ra catorce países emergentes. De esta información se desprende que Mé-

xico se ubica en el promedio para América Latina y el Caribe.

Las gráficas 2 y 3 muestran que el control de la corrupción y la efec-

tividad del gobierno tienen comportamientos similares.También se ob-

serva que México se ubica en ambos rubros en el número 3, lo cual

representa un nivel intermedio en el control de estos aspectos. Al final

de cada barra se incluye una línea que indica el margen de error de ca-

75

Nota: La clasificación está asignada de acuerdo con el siguiente criterio: (6) en un rango percentil de 10% o inferior; (5)entre 10 y 25%; (4) entre 25 y 50%; (3) entre 50 y 75%; (2) entre 75 y 90%; y (1) mayor a 90 por ciento.Los datos se pueden obtener en: http://www.worldbank.org/wbi/governance/govdata2002/.Mapa obtenido en: http://info.worldbank.org/governance/kkz2002/govmap.asp.

Fuente: "Governance Matters III", World Bank Policy Research Working Paper 3106, D. Kaufmann, A. Kraay, y M. Mastruzzi,2003.

Gráfica 1Mapa mundial de gobernabilidad: control de la corrupción, 2002



76

0 25 50 75 100

INDONESIA

RUSIA

CHINA

PERÚ

MÉXICO

América Latina y El Caribe

BRASIL

COREA DEL SUR

SUDÁFRICA

HUNGRÍA

BOSTWANA

URUGUAY

COSTA RICA

CHILE

Rango percentil del país (0-100)

1

2

2

2

3

3

3

3

3

3

3

4

5

6

Nota: La clasificación está asignada de acuerdo al siguiente criterio: (6) en un rango percentil de 10% o inferior; (5) en-tre 10 y 25%; (4) entre 25 y 50%; (3) entre 50 y 75%; (2) entre 75 y 90%; y (1) mayor a 90 por ciento.Los datos se pueden obtener en: http://www.worldbank.org/wbi/governance/govdata2002/.

Fuente: "Governance Matters III", World Bank Policy Research Working Paper 3106, D. Kaufmann, A. Kraay, y M. Mastruzzi, 2003.

0 25 50 75 100

INDONESIA

PERÚ

RUSIA

BRASIL


MÉXICO

CHINA

COSTA RICA

URUGUAY

SUDÁFRICA

HUNGRÍA

COREA DEL SUR

BOSTWANA

CHILE 2

2

2

3

3

3

3

3

3

3

4

3

4

4




Gráfica 2Control de la corrupción: muestra de países emergentes, 2002

Gráfica 3Efectividad del gobierno: muestra de países emergentes, 2002


DANIEL KAUFMANN

da valor estimado. Dado que éste no es demasiado amplio, se puede con-

cluir que hay tres grupos distintos entre los mercados emergentes en

cuanto a gobernabilidad: los que están en crisis grave en distintas dimen-

siones (número 6); aquellos en los que la situación de gobernabilidad es

aceptable (números 1 y 2), y los que se ubican en una situación inter-

media (números 3 y 4).

En la gráfica 4 se muestra el comportamiento del Estado de Derecho

en distintos países emergentes en 2002. Las diferencias son sustanciales

de unos a otros, con Chile, Hungría y Corea del Sur a la vanguardia, y

Perú, Rusia e Indonesia con los resultados menos favorables. México, al

igual que el resto de América Latina, se ubica en un rango medio entre

los países emergentes en cuanto a la solidez de su Estado de Derecho,

por lo que el margen para mejorar es amplio.

Ahora bien, cabe preguntarse ¿qué ha pasado en materia de goberna-

bilidad en los últimos años? Desafortunadamente, la evidencia disponible

muestra un progreso lento o inexistente en todo el mundo en algunas

77

0 25 50 75 100

INDONESIA

RUSIA

PERÚ

BRASIL

CHINA

MÉXICO


SUDÁFRICA

URUGUAY

COSTA RICA

BOSTWANA

COREA DEL SUR

HUNGRÍA

CHILE 2

2

2

3

3

3

3

3

3

3

4

3

4

5




Gráfica 4Estado de Derecho: muestra de países emergentes, 2002



dimensiones clave de gobernabilidad. Al mismo tiempo, existe una va-

riación sustancial entre países, aun dentro de la misma región. Esto con-

trasta con lo observado en otras variables de desarrollo.Veamos algunos

ejemplos:

1. La gráfica 5 muestra la trayectoria de la inflación como un indica-

dor de la estabilidad macroeconómica. Como se observa, el mundo

en general ha logrado un gran avance en el combate a la inflación.

En distintos grupos de países, ya sean emergentes, en transición o

miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo

Económicos (OCDE), la inflación ha disminuido significativamente

en los últimos quince años.

2. Es posible afirmar, con base en información que reportan las em-

presas (analizada y corroborada con el World Economic Forum),

que hay un gran auge en la asimilación de nuevas tecnologías

(gráfica 6).

78

0.0

0.5

1.0

1.5

2.0

2.5

3.0

1984-1988 1989-1993 1994-1998 1999-2001

Países en transición

Países emergentes

OCDE + países de reciente industrialización

Bajainflación

Altainflación

Prom

edio

en

loga

ritm

os

Fuente: Rethinking Governance, D. Kaufmann, 2003. Cálculos del autor basados en datos del World Development Indica-tors, World Bank. El eje vertical mide el valor de la inflación promedio registrado para cada grupo de países, a lolargo de cada periodo. El documento se puede consultar en:http://www.worldbank.org/wbi/governance/pubs/rethink_gov.html,

Gráfica 5Tasas de inflación en el mundo


DANIEL KAUFMANN

3. Asimismo, como se observa claramente en la gráfica 7, ha habido

avances significativos en cuanto a la calidad de la infraestructura.

79

2.5

3.5

4.5

5.5

6.5

1997 1998 1999 2001 2002 2003

Alta

Baja

Países industrializados de Asia del Este

OCDE

Países en transición

Países emergentes

Fuente: Cálculos del autor basados en datos del World Economic Forum Executive Opinion Survey, 2002-2003.

1.5

2.5

3.5

4.5

5.5

6.5

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Alta

Baja

Países industrializados de Asia del EsteOCDEPaíses en transiciónPaíses emergentes


Gráfica 6Asimilación de nuevas tecnologías

Gráfica 7Calidad de la infraestructura



Desafortunadamente, los avances en el ámbito de la gobernabilidad

han sido mucho más modestos.Así, por ejemplo, la gráfica 8 presenta in-

formación sobre la independencia del marco judicial o de la judicatura

en diversos grupos de países.De esta información se concluye que no hay

una mejora en el mundo ni en los distintos grupos en esta área.

Tampoco se percibe una mejora con respecto a la corrupción en los

sectores judiciales (gráfica 9).

80

2

3

4

5

6

7

1998 1999 2000 2001 2002 2003

Independiente

Noindependiente

OCDEPaíses industrializados de Asia del EstePaíses en transiciónPaíses emergentes


2.5

3.5

4.5

5.5

6.5

7.5

1998 1999 2000 2002 2003

Alta

Baja

OCDEPaíses industrializados de Asia del EstePaíses en transiciónPaíses emergentes


Gráfica 8Independencia de la judicatura

Gráfica 9Corrupción de la judicatura


DANIEL KAUFMANN

La gráfica 10 resume todos los datos de los indicadores mostrados en

el mapa de la gráfica 1 (que existen desde 1996). Si bien la evidencia va-

ría de un país a otro, en general puede concluirse que ni en el control de

la corrupción, ni en el Estado de Derecho, se registraron progresos en las

economías emergentes y en transición, consideradas como un grupo du-

rante el periodo 1996-2002.

En el caso de México, los indicadores de gobernabilidad presentan

un panorama mixto en el periodo 1996-2002 (gráfica 11). Si bien exis-

ten ciertos aspectos, como voz y responsabilidad, estabilidad política o

control de la corrupción en los que ha habido avances, en otras áreas se

observa un estancamiento o, incluso, cierto retroceso.

81

0.00

0.25

0.50

0.75

1.00

1996 1998 2000 2002

Control de la corrupción Estado de Derecho

Bueno

Pobre

Fuente: “Governance Matters III”, World Bank Policy Research, Working Paper 3106, D. Kaufmann, A. Kraay, y M. Mastruzzi,2003.

Gráfica 10Estado de Derecho y control de la corrupción

(promedio de las economías emergentes y en transición)



Los resultados en materia de gobernabilidad, en general están ubi-

cados cerca, o sobre el promedio latinoamericano. Sin embargo, si se les

compara con un país como Chile, resultan desfavorables (gráfica 12).Al to-

mar una base de comparación más amplia (con los datos del World Eco-

nomic Forum), la gobernabilidad en México se ubica aproximadamente

entre el 40 o 50% de los cien países encuestados, aún lejos de los nive-

les de la OCDE. Naturalmente, en algunos aspectos la brecha es más amplia

que en otros (gráfica 13). En general, se observa que para lograr niveles

de desarrollo más cercanos a los de la OCDE, México requiere de avan-

ces decisivos en el área de gobernabilidad.

82

0 25 50 75 100

Control de la corrupción

Estado de Derecho

Calidad regulatoria

Efectividad del gobierno

Estabilidad política

Voz y responsabilidad3

3

3

33

3

3

3

3

3

3

4

44

4

44

2




Gráfica 11México: indicadores de gobernabilidad

(comparación entre 2002, 2000 y 1996, orden de arriba-abajo)


DANIEL KAUFMANN

83

0 25 50 75 100


Estado de Derecho

Calidad regulatoria

Efectividad del gobierno

Estabilidad política

Voz y responsabilidad

3

3

1

2

2

2

22

22

2

2




0

20

40

60

80

100

Favoritismo enlicitaciones

Desvío defondos públicos

Permisos yregistros

Impuestos Judiciales

MéxicoChileOCDE

Malcontrol

Buencontrol

Rang

o pe

rcen

til (0

-100

)

Control de sobornos en varias áreas (rango porcentual entre 100 países)


Gráfica 12Chile: indicadores de gobernabilidad

(comparación entre 2002 y 1998, orden de arriba-abajo)

Gráfica 13Varios tipos de sobornos en México, Chile y la OCDE

(reportes de empresas de 100 países, 2003)



Gobernabilidad, desarrollo económico y globalización

¿Qué tan importante es la gobernabilidad para el crecimiento? La evi-

dencia empírica muestra que la gobernabilidad es fundamental para el

desarrollo económico y social, y que la relación va en la dirección de la

gobernabilidad hacia el desarrollo, y no en sentido inverso.

Cuando un país por alguna razón específica (por ejemplo, un incre-

mento en el precio de sus bienes de exportación), recibe ingresos mayo-

res, esa razón en sí misma no conlleva a mejorar la gobernabilidad. Para

lograr mejorar la gobernabilidad se requiere de un mayor esfuerzo, parti-

cularmente en el área institucional, ya que no existe en este caso un cír-

culo virtuoso automático.

La gráfica 14 muestra una de las vías por las cuales la mejora en la

gobernabilidad afecta el crecimiento. En particular, se observa que una

disminución de la corrupción resulta en un ingreso más alto.

Asimismo, la corrupción es un impuesto regresivo que no sólo de-

riva en un menor crecimiento o un menor ingreso, sino que además es

desproporcionado y afecta a las capas más pobres de la población. En la

gráfica 15 se ilustra lo anterior para el caso de Colombia.

84

7

8

9

10

Control pobre Control mediano Buen control

PNB

per c

ápita

en

loga

ritm

os(a

just

ado

por p

arid

ad d

e po

der d

e co

mpr

a)

Fuente: Cálculos del autor basados en "Governance Matters III", World Bank Policy Research Working Paper 3106, D. Kauf-mann, A. Kraay, y M. Mastruzzi, 2003 (eje horizontal) y Heston-Summers, 2000 (eje vertical).

Gráfica 14Control de la corrupción e ingreso per cápita


DANIEL KAUFMANN

El buen gobierno es clave para el desempeño en muchas otras áreas.

Por ejemplo, una mejor gobernabilidad en materia de control de la co-

rrupción, marco regulatorio, rendición de cuentas y Estado de Derecho,

además de impactar de manera favorable en el crecimiento económico,

afecta también significativamente al alfabetismo y a la mortalidad infan-

til (gráfica 16).

Contra lo que se afirma frecuentemente, la evidencia no sugiere una

correlación entre ideología del gobierno y gobernabilidad. Por ejemplo,

la gráfica 17 presenta información sobre el control de la corrupción y

un índice ideológico del gobierno. Como se aprecia, hay muchos regí-

menes de izquierda, centro y derecha que tienen muy buen control de

la corrupción. De esta forma, la correlación entre ambas variables es prác-

ticamente cero.

En contraste, la relación entre gobernabilidad y globalización resulta

muy clara (gráfica 18).Aquellos países menos inmersos en el proceso de

globalización, tienden a estar asociados con un nivel de gobernabilidad

mucho peor. De lo anterior se concluye que la globalización fomenta el

buen gobierno. No obstante, debe reconocerse que la información utili-

zada está basada en promedios mundiales, y que la conclusión puede va-

riar de un país a otro, dependiendo de sus condiciones particulares.

85

0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

Ingreso bajo Ingreso medio Ingreso alto Nivel de ingreso

Niv

el d

e co

rrup

ción

* Gastos por corrupción como porcentaje de los ingresos, según encuesta entre los usuarios de servicios públicosen Colombia.

Fuente: "Corrupción, desempeño institucional y gobernabilidad en Colombia", resultados de la encuesta Gobernabilidad yanticorrupción, Vicepresidencia de la República y Banco Mundial, 2002.

Gráfica 15Impacto de la corrupción por estrato de ingreso*



86

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

Débil Promedio Buena

0

2,000

4,000

6,000

8,000

10,000

12,000

Débil Promedio Buena

0

25

50

75

100

Débil Promedio Bueno

01,0002,0003,0004,0005,0006,0007,0008,0009,000

10,000

Débil Promedio Fuerte

Alfa

beti

smo

Mortalidad infantil y corrupción

Mor

talid

ad in

fant

il


Beneficios derivados del desarrollo

Alfabetismo y Estado de DerechoBeneficios derivados del desarrollo



Estado de Derecho

Ingr

eso

per c

ápita

Voz y rendición de cuentas

Ingreso per cápita y voz y rendición de cuentas

Carga regulatoria

Ingreso per cápita ycarga regulatoria

Ingr

eso

per c

ápita

Nota: Las barras representan la correlación simple entre buen gobierno y desarrollo. La línea muestra el valor estimado,tomando en cuenta los efectos de causalidad (“Beneficios del desarrollo”) de una mejora de la gobernabilidad enel desarrollo.

Fuente: Cálculos del autor basado en "Governance Matters III", World Bank Policy Research Working Paper 3106, D. Kauf-mann, A. Kraay, y M. Mastruzzi, 2003 (eje horizontal) y World Development Indicators, World Bank (eje vertical).

-2.5

0.0

2.5

0.0 2.0 4.0

Izquierda Centro Derecha

Alto

Bajo

Cont

rol d

e la

cor

rupc

ión

Tendencia ideológica

Fuente: Cálculos del autor basados en "Governance Matters III", World Bank Policy Research Working Paper 3106, D. Kauf-mann, A. Kraay, y M. Mastruzzi, 2003 (eje vertical) y World Development Indicators, World Bank (eje horizontal).Los datos para el índice de tendencia ideológica se tomaron de la base de datos del World Bank Economic Review.

Gráfica 16Impacto de la buena gobernabilidad

Gráfica 17Control de la corrupción e índice ideológico del gobierno


DANIEL KAUFMANN

Factores importantes para mejorar la gobernabilidad

¿Cuáles son los factores esenciales para controlar la corrupción y mejorar

la gobernabilidad? En primer lugar, el liderazgo político dentro del país, no

sólo del gobierno, sino también de los sectores políticos, del Parlamento y

de la sociedad civil. También son relevantes las reformas económicas, la

transparencia presupuestaria, la reforma del sector público, las libertades ci-

viles y la libertad de prensa. Es importante destacar que la privatización, en

promedio, mejora diversos aspectos de la gobernabilidad, si bien también

influye en ello la manera como se hacen las privatizaciones. Un resultado

interesante de encuestas realizadas a expertos y funcionarios públicos de al-

to nivel, es que se da poca importancia a la creación de comisiones contra

la corrupción, ya sea porque no han funcionado, o porque no se han lo-

grado los resultados esperados (gráfica 19).

En la gráfica 20, se muestra el hecho, hasta cierto punto novedoso,

de que la importancia de los factores políticos para el buen gobierno se

puede medir con ciertos indicadores. La conclusión general es que la

política es fundamental para la gobernabilidad. Desafortunadamente, en

América Latina se enfrentan retos enormes en esta materia.

87

-1

0

1

2

Efectividadgubernamental

Estado de Derecho Control de la corrupción

Baja globalización Alta globalización

Baja

Alta

Niv

el d

e go

bern

abili

dad

Fuente: Cálculos del autor basados en AT Kearney, Foreign Policy Globalization Index, 2003 y "Governance Matters III",World Bank Policy Research Working Paper 3106, D. Kaufmann, A. Kraay, y M. Mastruzzi, 2003.

Gráfica 18Globalización y gobernabilidad



88

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

Comisionesanticorrupción

Privatización Voz ylibertades

civiles

Reformaspúblicas

Transparenciapresupuestaria

Economíadesregulada

Liderazgoejemplar

Porc

enta

ge d

e re

spue

stas

Fuente: D. Kaufmann, "Corruption: The Facts", Foreign Policy, verano, 1997.

0

25

50

75

100

OCDE Asia del Esteindustrial

Asia del Esteen desarrollo

Europadel Este

Sur de Asia África AméricaLatina

Financiamiento político ilegalFinanciamiento político(legal) / influencia políticaCaptura de leyes políticas / regulación por empresas

Porc

enta

je d

e re

spue

stas

Fuente: World Business Environment Survey (WBES), 2003, http://info.worldbank.org/governance/wbes/.

Gráfica 19¿Qué hacer respecto a la corrupción?

(respuestas de funcionarios de 62 países)

Gráfica 20Política y gobernabilidad

(porcentaje de respuestas de empresas)


DANIEL KAUFMANN

Las barras oscuras en la gráfica 20 miden el financiamiento político

ilegal. Como puede apreciarse, en América Latina más del 75% de las

empresas reportan que existe este financiamiento. También se advierte

en la región un gran reto en lo que se refiere al financiamiento político que

es legal, pero que tiene influencia indebida sobre las políticas regulato-

rias. La influencia indebida en la formación de leyes, políticas y regulacio-

nes por oligarcas o por empresas muy importantes también es reportada

por las empresas como un problema vigente. Es indudable que estos fac-

tores representan un problema muy serio para América Latina, por lo

que habría que revisar cuidadosamente las opciones disponibles para ha-

cerles frente.

Al analizar los factores de mayor importancia para mejorar la gober-

nabilidad, es importante hacer notar que la evidencia contradice muchos

mitos:

• En general, una redacción constante de nuevas leyes y regulacio-

nes, particularmente sobre anticorrupción, es muy poco efectiva.

La mayoría de los países del mundo tienen leyes adecuadas contra

la corrupción. El problema radica más bien en que la varianza en-

tre países es enorme en cuanto a la aplicación de las leyes y en lo

que realmente está ocurriendo con la corrupción.

• La creación de nuevas comisiones o agencias anticorrupción, así co-

mo el inicio de campañas para combatir la corrupción cada vez que

se presenta un delito de este tipo, no son demasiado eficientes para

atacar de frente el problema y disminuir los índices de corrupción.

• Tampoco hay evidencia de que factores como la globalización, la

privatización, o las mismas reformas económicas sean responsables

del fracaso en la lucha contra la corrupción.

• Tampoco es posible hablar de una problemática cultural, histórica,

o propia de la región, que impida progresar, y que obligue a espe-

rar varias décadas para que los avances sean palpables. Cabe citar

aquí las diferencias entre algunos vecinos, como Polonia y Ucra-

nia en la región de países en transición, o las dos Coreas, para ver

que los aspectos históricos, culturales, etc., pueden tener alguna in-

cidencia pero no son determinantes.

Desde un punto de vista más constructivo para el futuro, y para que

las estrategias institucionales puedan funcionar, es necesario que éstas

sean integrales y que cumplan con una serie de condiciones:

89



• Primero, centrarse en la prevención e incentivos en las institucio-

nes, con una definición precisa de los incentivos y las medidas pre-

ventivas que habrán de instrumentarse. Es importante tener claro

(como en el caso de la salud pública) que la prevención es mucho

mejor que la curación.

• Segundo, es preciso poner mucho más énfasis en la creación de

mecanismos de transparencia, utilizando los avances tecnológicos

(e-gobernabilidad) y datos empíricos para verificar los avances.

• Tercero, la necesidad de contar con independencia e integridad

del marco judicial y legal es ampliamente aceptada.

• Cuarto, es crucial que existan reformas presupuestarias, así como

una meritocracia dentro del sector público.

• Quinto, debe enfrentarse la influencia indebida de ciertos potenta-

dos y de la captura del Estado mismo o de algunas de sus institu-

ciones.1 Esto ha sido investigado en diversos países de la ex Unión

Soviética. En América Latina es mucho más sutil, pero existe. Las

medidas tradicionales de reforma del sector público no funcionan

para este tipo de reto.

• Sexto, es crucial reformar el sistema de financiamiento político.

• Séptimo, la ética corporativa del sector privado y de las empresas

multinacionales desempeña un papel fundamental en el tema que

nos ocupa. Los países industrializados tienen una gran responsabi-

lidad a este respecto.

• Octavo, es preciso comprender que para mejorar la gobernabilidad

tiene que haber un consenso y una acción dentro de los distintos

grupos clave de un país: el Ejecutivo, la judicatura, el sector legis-

lativo, el sector privado, la sociedad civil y los medios de comuni-

cación.

• Noveno, las organizaciones financieras internacionales tienen una

responsabilidad muy grande en cuanto a los esfuerzos por mejorar

la gobernabilidad, en virtud de su experiencia, y por estar involu-

cradas en una amplia gama de programas.

90

1 Se presenta la captura del Estado cuando algunas empresas influyentes determinan lasreglas del juego (leyes, regulaciones y políticas del Estado) para su beneficio, por mediode pagos no transparentes e ilícitos a funcionarios o a políticos. Lo anterior incluye las si-guientes manifestaciones medibles: compra de votos legislativos, compra de decretos eje-cutivos, compra de decisiones importantes de la Corte, financiamiento ilícito de partidospolíticos e influencia ilícita en las políticas o regulaciones del banco central.


DANIEL KAUFMANN

Por último, cabe señalar que la acción colectiva en los diversos te-

mas y rubros de la gobernabilidad es fundamental para lograr un creci-

miento económico más sólido.Así, por ejemplo, la combinación de una

mayor transparencia del gobierno, la efectividad parlamentaria, la baja

captura del Estado por el sector empresarial y los altos estándares de éti-

ca corporativa se vinculan con mayores tasas de crecimiento económico

(gráfica 21). Esto muestra que la mejora de la gobernabilidad exige una

acción colectiva en la que estén involucrados los distintos grupos, ya que

la responsabilidad no recae solamente en una institución dentro del sec-

tor ejecutivo o público.


Los datos presentados sugieren una relación positiva entre la globalización y las

medidas de gobernabilidad, eficacia del gobierno, Estado de Derecho, etc. Pero,

¿será ésta una relación causal? ¿No será que aquellos países con mayor goberna-

bilidad tienden a ser más abiertos? ¿Cómo está construido el indicador de esta-

bilidad política? ¿Qué elementos lo constituyen y cómo están cuantificados?

91

1

2

3

4

5

Bajo Medio Alto

Información transparente (gobierno) Efectividad parlamentaria

Baja captura del Estado por el sector empresarial Ética corporativa/empresarial

Nivel de transparencia

Fuente: Cálculos del autor basado en datos del World Economic Forum Executive Opinion Survey, 2002-2003 (eje horizon-tal) y World Development Indicators, World Bank (eje vertical).

Gráfica 21Gobernabilidad colectiva y crecimiento económico



En relación con la pregunta sobre la relación entre globalización y go-

bernabilidad, quisiera destacar que en realidad en todos los gráficos mos-

trados el reto más difícil ha sido detallar la relación de causalidad entre

las diversas variables y la gobernabilidad, así como entre gobernabili-

dad y globalización. La observación de que la causalidad va en las dos

direcciones es totalmente válida. La globalización ayuda a mejorar la go-

bernabilidad, y viceversa. Existen factores más profundos, algunos por

razones históricas, pero el punto es que hay una correlación muy im-

portante entre globalización y gobernabilidad. Un ejemplo relevante

para mostrar que es importante mejorar a los dos, es la incorporación a

clubes económicos mundiales de la élite, como el Tratado de Libre

Comercio de América del Norte (TLCAN), o la Unión Europea. En los

países con acceso más temprano a la Unión Europea se ha dado un ím-

petu enorme a la gobernabilidad. Es muy claro que la idea de globali-

zarse y pertenecer a los mejores clubes mundiales ayuda a mejorar la

gobernabilidad.

Con respecto al segundo punto, que también es muy importante,

sobre la metodología y los datos que conllevaron al indicador de estabi-

lidad política, se puede decir lo siguiente. Ésta es la base de datos agre-

gada, pero se dispone de una base de datos a nivel micro y de una base de

datos con un nivel de agregación mediano. La base de datos agregada

de los indicadores proviene de doscientas cincuenta variables distintas, de

veinte fuentes diferentes, como el Economic Intelligence Unit y Freedom Hou-

se, entre otras. ¿Qué tipos de preguntas y variables se utilizan para cons-

truir el indicador de estabilidad política? Hay aproximadamente veinte

variables distintas. Es un agregado de todas ellas, con una metodología

especial, eficiente para minimizar el margen de error. Sólo para dar un

ejemplo señalaré que el deterioro de la autoridad política del Estado es

una variable de una fuente de la Universidad de Columbia, que consi-

dera si hay o no hay rebelión, si hay riesgo de rebelión, qué formas de

coerción existen desde el punto de vista del Estado o del gobierno, si

hay riesgo o no lo hay de guerra civil, el grado de peligro de terrorismo,

de violencia excesiva, de conflicto armado, tortura, condenas a muerte

por razones políticas, etc.Todo eso se recopila y se incorpora en un agre-

gado. Por eso es muy importante dejar muy claro que los indicadores de

gobernabilidad son agregados, pero hay que complementarlos con in-

formación mucho más detallada del país mismo, para el país y para los

programas de reforma.

92


Introducción

En este documento se expone de manera sucinta el vínculo entre el

marco legal existente en un país y su impacto en la actividad económi-

ca. Aquí se resume el resultado de las investigaciones que una serie de

académicos de las Universidades de Yale y Harvard hemos realizado du-

rante los últimos diez años, a través de las cuales se obtuvieron estima-

ciones de diversas medidas de la calidad y protección de los derechos de

propiedad en una muestra de países, así como evidencia empírica de su

efecto en la actividad económica. Para ello, se utilizaron datos de alrede-

dor de cien naciones, incluyendo entre ellas a México.

El objetivo es dar a conocer los nuevos conocimientos acerca del

impacto de la ley y las reformas legales que funcionan en este mundo

globalizado. La evidencia disponible sobre este tema ha estado inspirada,

en su mayoría, en las necesidades y experiencias de México.Así que en

cierta forma las investigaciones realizadas sobre este tópico, cuyos resul-

tados han influido en el proceso de reforma de muchos países en los

últimos cinco años, constituyen otro producto de exportación mexicano.

La tesis que sustenta el contenido de este documento es muy sen-

cilla: la globalización es un hecho y está aquí para quedarse, por tanto,

para hacerle frente es necesario reformar el conjunto de instituciones y

regulaciones para incrementar la competitividad del país en un mundo

globalizado.

En los últimos veinte años, los vínculos comerciales y financieros en

el mundo se han convertido en actividad cotidiana, lo que implica un

reto para las leyes y la regulación de los países que enfrentan un mundo

globalizado con estructuras institucionales que no se han modernizado.

La importancia de un buen gobierno corporativo

e instituciones de protección a la propiedad para

competir en un mundo globalizado

Florencio López de Silanes*

* Profesor de Economía y Finanzas y director del International Institute of CorporateGovernance de la Escuela de Administración de la Universidad de Yale.

93



Lo anterior es preocupante para el futuro de una nación, porque existe

hoy evidencia empírica de que las leyes y la regulación son un factor clave

en la competitividad internacional. El análisis de dicha evidencia per-

mite dar respuesta a una pregunta clave para las economías emergentes:

¿qué políticas se pueden adoptar para tratar de enfrentar con éxito el re-

to de los crecientes vínculos comerciales y la presión competitiva en los

mercados?; es decir, ¿qué políticas se deben adoptar para enfrentar el re-

to de la globalización y elevar a la vez el crecimiento económico?

Instituciones que funcionan mejor en un entorno globalizado

La evidencia disponible muestra que diferentes países cuentan con dis-

tintos tipos de leyes e instituciones para enfrentar el reto de un entorno

crecientemente globalizado. Sin embargo, no todos los modelos han si-

do exitosos, y algunos de ellos han estado sistemáticamente asociados a

efectos negativos en la economía y la sociedad.

En los últimos veinte años, la globalización y la interconexión de

los mercados han puesto de manifiesto la diversidad de los modelos le-

gales y regulatorios existentes. La transición de los países comunistas al

capitalismo ha descartado la viabilidad de una serie de instituciones para

lograr un crecimiento sostenido. Las crisis financieras de la última dé-

cada (como las crisis en México, Asia, Rusia, etc.), el proceso de inte-

gración europea y el Tratado de Libre Comercio de América del Norte

(TLCAN), han generado una serie de interrogantes acerca de cuáles son

las instituciones que funcionan mejor ante esta mayor competencia e in-

tegración, y cómo las naciones pueden enfrentar mejor el reto que ello

representa.

La diversidad de instituciones existentes y la vasta experiencia mun-

dial con reformas legales, permiten hoy en día determinar cuáles son al-

gunas de las instituciones más apropiadas para fomentar el crecimiento

sostenido en un mundo globalizado, y el proceso a seguir para llevar a

cabo las reformas o cambios institucionales requeridos conforme a cier-

tos principios generales, pero adaptados al contexto de cada país.

Para México, el reto principal en este sentido es aprovechar los avan-

ces democráticos y las ventajas comparativas comerciales obtenidas en los

últimos quince años, con el fin de impulsar reformas de “segunda gene-

ración” en las leyes, regulaciones e instituciones y, con ello, se fortalezca

la competitividad de las empresas y de la nación en su conjunto.

94


FLORENCIO LÓPEZ DE SILANES

En las gráficas que se incluyen a continuación, se muestran una se-

rie de indicadores referentes a la gama de leyes e instituciones vigentes

en el mundo y su impacto en variables económicas. Los indicadores so-

bre el sistema legal no sólo se limitan al tema de gobierno corporativo,

ya que también abarcan la protección a los derechos de propiedad, la es-

tructura y funcionamiento del sistema judicial, así como otras leyes y

regulaciones que afectan el funcionamiento de la economía y la inver-

sión, como es el conjunto de leyes laborales y de seguridad social.

Con base en la evidencia mostrada en esta serie de gráficas, se pue-

de concluir que existen dos factores básicos para enfrentar con éxito el

reto de la globalización. El primero consiste en un sistema de pesos y

contrapesos institucionales, es decir, un sistema de instituciones en el cual

se construyen mecanismos para que exista un balance entre ellas, y cada

institución pueda vigilar el comportamiento de las otras. El segundo es

el establecimiento de un Estado de Derecho basado en una regulación fle-

xible, en leyes claras y en una aplicación eficiente de las mismas.

En este documento se describen los principales resultados de las in-

vestigaciones realizadas por mí y mis coautores en las Universidades de

Yale y Harvard respecto del funcionamiento de las instituciones en seis

áreas específicas:

• La primera de estas áreas, que está muy de moda en la actualidad,

es la referente al gobierno corporativo. Éste afecta el desarrollo de

los mercados de capitales y genera mayor inversión y empleo, obje-

tivos que son finalmente los que todo país desea alcanzar.

• La segunda está vinculada con la manera en que la protección a los

inversionistas está relacionada con la profundidad de las crisis finan-

cieras registradas en diferentes países, sobre todo en economías emer-

gentes. La existencia de esta relación implica que los efectos de la

protección al inversionista trascienden el mercado de capitales, es de-

cir, afectan la estabilidad económica y la profundidad de las crisis.

• La tercera tiene que ver con el ejercicio de la ley. En el documen-

to se hace un análisis de los procedimientos legales que se tienen

que seguir cuando existen disputas civiles, con la intención de ilus-

trar que el formalismo legal excesivo deriva en un sistema judicial

menos eficiente y justo.

• La cuarta se asocia con la independencia del sistema judicial, que

es la que permite proteger los derechos de propiedad de todos los

participantes en la economía.

95



• La quinta se refiere a la sobrerregulación. Para ilustrar el grado de

regulación en exceso se utiliza el ejemplo de los procedimientos que

se requieren para abrir un negocio en cada país y cómo este pro-

ceso impacta el nivel de corrupción.

• La sexta área está vinculada con la regulación prevaleciente en el

mercado laboral y sus implicaciones para la economía informal y

el desempleo.

Gobierno corporativo

El gobierno corporativo es el conjunto de leyes, principios e institucio-

nes que protegen a aquellos que invierten en las empresas. En el caso de

México, está basado en la Ley de Sociedades Mercantiles, la Ley del Mer-

cado de Valores, las leyes que protegen a los acreedores y, también, en la

eficiencia de los reguladores, del poder judicial y las normas contables.

En cada una de las gráficas que se incluyen a continuación se muestra

en el eje horizontal un índice del Estado de Derecho para el área insti-

tucional específica, y en el eje vertical una medida de desarrollo, benefi-

cio o costo económico.En la gráfica 1, el eje horizontal muestra el índice

de protección efectiva de los derechos de los accionistas, estimado con

base en la ley corporativa y la eficiencia de los tribunales existentes en

96

0 20 40 60

0

50

100

150

BELMEXLKACOLVENPER

NGAFIL

ITAEGY

DEU

COR

GRC

TAI

ISRPAQ BRA

NLD

AUT

CHE

DNKIND

ARG

ZAF

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SGP

CHL

JPN

NOR

AUS

NZL

HKG

GBR

EUA

CAN

Valo

r del

mer

cado

de

valo

res

/PIB

Índice de protección efectiva de los derechos de los accionistas

Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos en "Law and Finance," R. La Porta, F. López de Silanes, R. Vishny, y A.Shleifer, Journal of Political Economy, 1998 (datos actualizados para 2002).

Gráfica 1Gobierno corporativo y mercado de valores



cada país. En el eje vertical se muestra el tamaño del mercado de valo-

res como porcentaje del producto interno bruto (PIB), como una esti-

mación del desarrollo financiero de un país.

Como se observa en la gráfica 1, la protección que se otorga a los

accionistas mediante las leyes y la eficiencia con la que éstas se aplican,

tiene una relación directa con el tamaño del mercado accionario o con el

grado en que una economía logra financiarse por medio de la coloca-

ción de valores en el mercado. Esto significa que una mayor protección

a los accionistas resulta en un mercado de capitales más profundo como

proporción del PIB.Aunque se sabe que el tamaño de los mercados de ca-

pitales también está influido por otras variables, tales como el nivel de

riqueza de un país, su grado de igualdad, su localización, etc., lo impor-

tante de esta gráfica es que la relación señalada sobrevive al efecto de

otros factores.

La gráfica 2 muestra que el gobierno corporativo afecta no sólo al

mercado de capitales, sino también al mercado de deuda y al crédito

otorgado mediante la banca de un país. La protección a los acreedores,

incluyendo a los bancos, lleva a un mayor desarrollo de los mercados de

crédito y de deuda. Un sistema financiero estable requiere de un esque-

ma que proteja adecuadamente a los acreedores ante el potencial incum-

plimiento de los que piden prestado.

97

0 10 20 30 40

0.0

0.5

1.0

1.5

COLFIL

MEX

PERARG

FRA

GRC

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PRT

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TUR

PAK

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BEL

MYS

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AUT

NZL

DNK

SGP

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Valo

r del

mer

cado

de

deud

a

Índice de protección efectiva de los derechos de los acreedores

Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos en "Law and Finance," R. La Porta, F. López de Silanes, R. Vishny y A.Shleifer, Journal of Political Economy, 1998 (datos actualizados para 2002).

Gráfica 2Gobierno corporativo y mercado de deuda



Lo que se muestra en la gráfica 2 es un índice de la eficiencia de los

procesos de quiebra y liquidación de empresas, que finalmente son los pro-

cesos que están detrás del respeto a los derechos de los acreedores. Este

índice tiene una relación positiva y directa, como lo indica la línea de

tendencia señalada en la gráfica, con el valor del mercado de deuda, es

decir, el crédito otorgado a las empresas privadas como porcentaje del

PIB de una nación.

Si se combinan las dos gráficas anteriores se obtiene una idea muy

sencilla: los derechos que otorgan las leyes a los accionistas y acreedores

y su eficiente aplicación, llevan a un mayor desarrollo de los mercados

de capitales y de deuda y, por tanto, facilitan el acceso a la inversión.

Una mayor inversión genera niveles más elevados de crecimiento y de

empleo. Esta conexión entre el gobierno corporativo, el desarrollo de los

mecanismos de financiamiento y el crecimiento del empleo y de la eco-

nomía, es una relación que se ha logrado establecer por la evidencia em-

pírica presentada en este documento.

Gobierno corporativo y profundidad de las crisis

El gobierno corporativo tiene efectos que trascienden el desarrollo de

los mercados financieros, el nivel de inversión y la creación de empleos.

Las siguientes dos gráficas muestran la relación entre el gobierno corpo-

rativo y la profundidad de las crisis financieras registradas en varios paí-

ses durante la última década. En estas gráficas se muestra esta relación

después de la crisis asiática de 1997-1998, pero la evidencia existe para

otras crisis recientes como, por ejemplo, la observada en Rusia.

En el eje horizontal de la gráfica 3 se presenta un índice de protec-

ción de los inversionistas estimado con base en las leyes corporativas vi-

gentes en cada país (donde una mayor protección implica un índice más

elevado), mientras que en el eje vertical se muestra el valor del mercado

accionario de cada país en 1999 como proporción del valor que tenía

en 1997.

La gráfica muestra que una mayor protección de los inversionistas se

asocia a una menor caída del valor del mercado accionario después de

una crisis. Cuando los inversionistas gozan de una mayor protección no

abandonan fácilmente los mercados de capitales. La gráfica muestra que

la protección de los inversionistas contribuye a mantenerlos dentro de

los mercados aun en tiempos de crisis.

98



El gobierno corporativo contribuye a explicar el desempeño de

variables macroeconómicas, tales como el tipo de cambio. La gráfica 4

incluye en el eje horizontal un índice de protección de los inversionis-

tas basado en la ley corporativa y la eficiencia de los tribunales de ca-

da país, mientras que en el eje vertical se presenta el nivel del tipo de

cambio existente en 1999 en comparación con el observado en 1997.

Aquellos países que contaban con un mejor marco de gobierno cor-

porativo, lograron mantener el tipo de cambio en un valor más cerca-

no al que tenía antes de la crisis, lo que significa que la crisis fue menos

profunda.Así como la gente retira sus recursos del mercado de capita-

les, también evita invertir en la moneda de un país cuando siente que

no va a estar protegido. Es un flujo de inversiones que está conectado:

cuando la gente abandona los mercados también tiende a salirse de la

moneda del país en cuestión, lo que acentúa la devaluación de dicha

moneda.

La falta de gobierno corporativo no sólo conlleva a un menor nivel

de desarrollo de los mercados de capitales, elevando con ello el costo del

financiamiento, sino que también hace las crisis mucho más profundas.

Este zigzag crea incertidumbre y es muy costoso para las economías.

99

120

GRC

PRT

ARG

ISR

ZAFIND

IDN

0

20

40

60

80

100

0 2 4 6 8 10

COL VEN

PHL SGP

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THA

POL TWNHKG

HUN

MYSTUR

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CHN

CHL

GRC

PRT

ARG

ISR

ZAFIND

IDNCOL VEN

PHL SGP

KOR

THA

POL TWNHKG

HUN

MYSTUR

BRZ

CHN

CHL

Valo

r del

mer

cado

de

valo

res

1999

/ va

lor d

el m

erca

do d

e va

lore

s 19

97

Índice de protección de los inversionistas

Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos en "Law and Finance," R. La Porta, F. López de Silanes, R. Vishny y A.Shleifer, Journal of Political Economy, 1998; y en "Corporate Governance in the Asian Financial Crisis," SimonJohnson, Peter Boone, Alasdair Breach y Eric Friedman, Journal of Financial Economics, 2000.

Gráfica 3Protección efectiva del inversionista y profundidad

de las crisis financieras



Obviamente, el gobierno corporativo no es la única variable que ex-

plica la evolución del tipo de cambio o del costo del financiamiento, pe-

ro la evidencia empírica aquí mostrada claramente comprueba que el

gobierno corporativo es uno de los factores más importantes para enten-

der las crisis recientes.

Para resumir lo hasta ahora expuesto, es preciso decir que las leyes

que rigen el gobierno corporativo afectan el crecimiento de los merca-

dos, el acceso a fuentes de financiamiento para la inversión, y la variabi-

lidad y profundidad de las crisis económicas. El contenido de las leyes

importa, pero también es trascendente la aplicación eficiente de dichas

leyes, lo cual es posible medir por el funcionamiento de los tribunales.

Estos dos factores institucionales tienen un efecto pronunciado en el de-

sarrollo de la inversión y de la economía de las naciones.

Ejercicio de la ley

En la gráfica 5 se destaca la importancia del funcionamiento de los tri-

bunales y del ejercicio de la justicia, factores estimados de acuerdo a lo

100

0 20 40 60

0.2

0.4

0.6

0.8

1.0

IND

TAITUR

MEX

VEN

COR

GRC

FIL

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MYS

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DNI

HKG

Índice de protección efectiva de los derechos de los inversionistas

Tipo

de

cam

bio

199

9-19

97

Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos en "Law and Finance," R. La Porta, F. López de Silanes, R. Vishny y A.Shleifer, Journal of Political Economy, 1998; y en "Corporate Governance in the Asian Financial Crisis," SimonJohnson, Peter Boone, Alasdair Breach y Eric Friedman, Journal of Financial Economics, 2000.

Gráfica 4Protección efectiva del inversionista, tipo de cambio

y profundidad de las crisis financieras



complicado de los procedimientos civiles existentes en ciento veinte paí-

ses. Para obtener esta información, se envió un cuestionario a una de las

firmas de abogados más prestigiadas de cada país de la muestra, en el que

se les expuso una situación hipotética en la que había que cobrar un che-

que sin fondos: una pequeña empresa a la cual se le paga por su produc-

to con un cheque, quiere cobrarlo, llega al banco y no hay fondos en la

cuenta. ¿Qué es lo que tiene que hacer? ¿Acudir a los tribunales?

Los procesos que esta empresa tiene que seguir para cobrar el cheque

y el grado de complicación de los mismos es lo que se mide en el eje ho-

rizontal de esta gráfica. Lo anterior se hace con base en un índice agrega-

do de todos los procedimientos que se tienen que llevar a cabo, de todos

los papeles que la empresa en cuestión tiene que presentar, del tipo de ape-

laciones que existen, etc. Este índice da una idea del grado de formalismo

o “engorrismo”, o poca flexibilidad de los procesos necesarios para realizar

una transacción tan sencilla como lo es el cobro de un cheque “rebotado”.

En el eje vertical de la gráfica 5 se muestra el tiempo promedio o la

duración del proceso para lograr cobrar un cheque “rebotado” en cada

país. Los valores de la gráfica se obtienen de la estimación de una regre-

101

-2.41689 2.46151

-3.26529

1.75909

HKGBLZ

ZMB

ZAF

TTO

NZLTCAUGA

AIA

AUS

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CAN

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KEN

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IND

SGP

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DNK

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KAZ

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ECU

PHL

LBN

BOLCRIPER

GTM

ESP

ARG

PRYPAN

VEN

coeficiente = .31096164, (robusto) se = .05177885, t = 6.01

Índice de regulación para el cobro de un cheque rebotado (todo lo demás constante)

Dura

ción

del

pro

ceso

lega

l (to

do lo

dem

ás c

onst

ante

)

MEX

Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos en "Courts," S. Djankov, R. La Porta, F. López de Silanes y A. Shleifer, Quar-terly Journal of Economics, 2003.

Gráfica 5Procedimientos legales para el cobro de un cheque

rebotado y duración del proceso



sión, utilizando técnicas econométricas que mantienen bajo control una

serie de características propias de cada país.De esta manera, la gráfica aís-

la el efecto del formalismo en los tribunales, ya que asume que todo lo

demás permanece constante. La gráfica muestra que hay una significativa

relación positiva entre las variables: entre más procedimientos y forma-

lismo existen en los tribunales y en el proceso civil, más tiempo se re-

quiere para el cobro de un cheque “rebotado”. Las diferencias de tiempo

en la consecución de esta tarea entre países no se limitan a uno o dos

meses, ya que hay casos en que para lograr una transacción tan sencilla

como ésta se requieren varios años.

Se podría justificar la existencia de un procedimiento judicial muy

lento para el cobro de un cheque “rebotado”, si por lo menos la deci-

sión al final del largo proceso fuera justa. Sin embargo, en la gráfica 6 se

muestra que la gente de los países en los que existe un elevado nivel de

formalismo en sus procesos legales opina que eso no necesariamente les

asegura justicia. Esta gráfica incluye nuevamente en el eje horizontal el

índice de procedimientos o “formalismos” para el cobro de un cheque

102

-2.38021 2.21613

-1.64229

1.84195

BLZ

ZAF

TTO ZMBCANMYS

SGP

TUR

UGA

GBRGHA

EUA

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SUE

KEN

GEO

BRA

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COLPOL

SVNEST

ROM

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CHL

SLV

SEN

MEXKAZ

HND

ECU

FIL

ESP

ARG

CRI

PERGTMBOL

PAN

VEN

coeficiente = -.41804976, (robusto) se = .06001672, t = -6.97

Índice de regulación para el cobro de un cheque rebotado (todo lo demás constante)

Índi

ce d

e im

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ialid

ad y

efic

ienc

ia d

el s

iste

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judi

cial

(t

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lo d

emás

con

stan

te)

Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos en "Courts," S. Djankov, R. La Porta, F. López de Silanes y A. Shleifer, Quar-terly Journal of Economics, 2003.

Gráfica 6Procedimientos legales para el cobro de un cheque rebotado

e imparcialidad del sistema judicial



sin fondos, indicándose en el eje vertical lo que piensa la gente acerca

de la eficiencia del sistema judicial y los tribunales. La relación es nega-

tiva y muy significativa: la gente no se siente protegida por un tribunal

que tiene procedimientos engorrosos.

Esto significa que no sólo el contenido de las leyes, sino también su

aplicación y la facilidad para llevar a cabo tal aplicación, tienen un efecto

en el logro de mejores transacciones en la economía. Al final, los dere-

chos de propiedad no están protegidos si existen una serie de procedi-

mientos engorrosos que no facilitan la actividad económica.

Independencia del poder judicial

En la gráfica 7 se ilustra otro factor clave para la protección de los dere-

chos de propiedad: la independencia del poder judicial.No sólo son las le-

yes y los procedimientos de los tribunales, sino también la independencia

del sistema judicial lo que contribuye a un mayor respeto a los derechos

de propiedad, ya que esta independencia restringe la influencia de los

más poderosos.Los resultados obtenidos de un estudio de ochenta países en

el que se midió la independencia del poder judicial, permiten concluir

que una mayor independencia del sistema judicial (eje horizontal) resulta

en una elevada protección de los derechos de propiedad (eje vertical).

Hay tres factores esenciales a considerar para tratar de mejorar el

funcionamiento y la competitividad de las empresas en un ambiente

globalizado. Primero, leyes claras que otorguen derechos a los que deben

tomar posesión del capital y a los que proveen el capital. Segundo, eva-

luar si existe un número excesivo de procesos para efectuar transaccio-

nes comerciales sencillas, como lo es el cobro de un cheque sin fondos.

La resolución de disputas en un sistema que hace que éstas no puedan

resolverse ágilmente resulta en una mala protección de los derechos de

propiedad. Finalmente, el tercer factor que influye en el funcionamien-

to y la competitividad de las empresas es la independencia del poder ju-

dicial, ya que un sistema judicial imparcial favorece la impartición de

justicia y elimina la incertidumbre que causa el abuso de poder o de in-

fluencia en las economías.

En resumen, el gobierno corporativo consiste en una serie de insti-

tuciones cuyo objetivo es proteger a los inversionistas para que otorguen

fondos a los empresarios y éstos, a su vez, realicen inversiones generan-

do con ello más empleos y un mayor crecimiento económico.

103



¿Cuál es la lección principal derivada de la evidencia mostrada en

las gráficas anteriores? El mensaje para un país como México es claro:

más allá de la estabilidad macroeconómica, las reformas de “segunda ge-

neración” que buscan incrementar la competitividad, deben basarse en

un mejor funcionamiento de las leyes y los tribunales que protegen los

derechos de propiedad y fomentan la inversión y el empleo.

Regulación en exceso

Si bien es necesario asegurar que la ley establezca la protección a los in-

versionistas, también hay que evitar la sobrerregulación, como la que

existe en los procedimientos civiles, ya que ello vuelve ineficiente al sis-

tema y genera el efecto contrario al que se pretende obtener. La simpli-

ficación de los procesos aclara las reglas del juego y fomenta la inversión

y el crecimiento económico.

La gráfica 8 muestra otro experimento que enfatiza este último

punto. La inspiración del estudio mundial del que se obtuvo la eviden-

cia mostrada en esta gráfica proviene de la experiencia mexicana. Lo que

se trató de determinar es el grado de dificultad que enfrenta una perso-

104

-5.23288 4.24243

-2.72862

1.69311

IRQ IRN

ALG

FRNCHN

DRV

SWZ

CUB

MZM COL

HON

POR

PAN

AUS

THI

ITA

GRC

JPN

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Índi

ce d

e de

rech

os d

e pr

opie

dad

(tod

o lo

dem

ás c

onst

ante

)

Independencia judicial (todo lo demás constante)

coeficiente = .26231375, (robusto) se = .05903649, t = 4.44

MEX

Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos en "Judicial Checks and Balances," R. La Porta, F. López de Silanes, C. Pop-Eleches y A. Shleifer, por publicarse en Journal of Political Economy, 2004.

Gráfica 7Independencia del poder judicial y seguridad

de los derechos de propiedad



na para abrir una empresa, pero no una empresa grande, sino una pe-

queña, es decir, ¿cuáles son los requisitos que se tienen que cumplir para

abrir legalmente una empresa en un país? Ésta fue la principal interro-

gante que se respondió mediante el análisis de la información obtenida

en ochenta y cinco países. Con base en las respuestas recibidas, se desa-

rrolló un índice que ahora es utilizado en varios lugares para medir la

evolución de la regulación en el mundo (por ejemplo, por el “Millen-

nium Account” de Estados Unidos y por el Banco Mundial). La gráfica

incorpora en el eje horizontal el número de procedimientos necesarios

para abrir legalmente un negocio en un país y lo relaciona con el índi-

ce de corrupción en ese país, medido en el eje vertical.

La relación es muy clara: mayores trabas regulatorias derivan en ni-

veles de corrupción más altos. Muchas veces se establecen procedimientos

pensando en que con ello se protegerá al consumidor o al usuario, pero

al final dichos procedimientos terminan siendo engorrosos y actúan en

detrimento de aquellos a los que se quería proteger. Un exceso de pro-

cedimientos y de regulación sobre las actividades del sector empresarial

resulta en una mayor probabilidad de corrupción; es decir, la sobrerre-

gulación facilita la existencia de niveles altos de corrupción.

105

100

0

2

4

6

8

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Log (número de procedimientos legales para abrir una empresa)

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MEX

Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos en "The Regulation of Entry," S. Djankov, R. La Porta, F. López de Silanes yA. Shleifer, Quarterly Journal of Economics, 2002.

Gráfica 8Requisitos para abrir una nueva empresa y su relación

con el índice de corrupción



Regulación del mercado laboral

La misma conclusión a la que se llega respecto a la regulación para abrir

un negocio se aplica en el caso del mercado laboral, como lo muestra la

siguiente gráfica. Para la elaboración de dicha grafica, se analizaron las

instituciones y regulaciones laborales existentes en casi cien países, par-

ticularmente en aquellas áreas que están relacionadas con la ley laboral, las

condiciones de empleo, los beneficios de que gozan los sindicatos, etcétera.

Existe una clara tendencia a pensar que si se aumenta la rigidez del

mercado laboral y se incrementa la regulación sobre el empleo se pro-

tegerá más al trabajador, y que dicha protección resulta en mayores fuentes

de empleo. Sin embargo, la evidencia señala exactamente lo contrario. Si

bien existe un mínimo de protección necesario para el funcionamiento

adecuado de cualquier mercado, los países en los que existe una regula-

ción excesiva obtienen los peores resultados. La realidad es que, después

de cincuenta años de reformas, en algunos países las autoridades adop-

tan medidas regulatorias redundantes o en exceso que resultan en un

mercado laboral más rígido, menos flexible para incorporar las fluctua-

ciones de la economía, y que termina por no proteger al empleo y ac-

tuar en su detrimento.

En la gráfica 9 se presenta un índice de rigidez legal en el mercado

laboral para ochenta y cinco países (eje horizontal) y el tamaño de la eco-

nomía informal como proporción del PIB en cada uno de ellos (eje verti-

cal). La relación es muy clara: una mayor regulación que se traduce en una

menor flexibilidad (o mayor rigidez) del mercado laboral resulta en una

economía informal mucho más grande.Lo que ésto implica es que la exis-

tencia de rigideces legales en los mercados laborales está ocasionando que

cada vez más trabajadores acudan al mercado informal.

Las siguientes dos gráficas nos muestran las implicaciones de una re-

gulación laboral excesiva: si se trata de proteger a los trabajadores con re-

gulaciones y leyes laborales, el resultado final puede ser la protección de

aquellos trabajadores que ya tienen empleo, pero a costa de mayores di-

ficultades para contratarse para aquellos que no lo tienen.

Las gráficas 10 y 11 revelan la relación negativa que existe (una vez

que se mantienen bajo control otros factores particulares de cada país),

entre la rigidez legal del mercado laboral y el desempleo de hombres y

mujeres jóvenes. Este sector de la mano de obra es fundamental para in-

fundir dinamismo en el mercado laboral, ya que está conformado en su

mayoría por personas que acaban de graduarse y que tienen mucho en-

106



107

-.766459 .85795

-12.9328

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coeficiente = 6.378191, (robusto) se = 2.6692496, t = 2.39

Índice de rigidez de las leyes laborales (todo lo demás constante)

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Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos en "Regulation of Labor," J.C. Botero, S. Djankov, R. La Porta, F. López deSilanes y A. Shleifer, Quarterly Journal of Economics, 2004.

Gráfica 10Rigidez del mercado laboral y desempleo de

hombres jóvenes (20-24 años)

-.816203 .873329

-28.6740

32.5475

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MEX


Gráfica 9Rigidez del mercado laboral y tamaño de la economía informal



tusiasmo y preparación. Como se observa en la gráfica 10, entre mayor

rigidez exista en el mercado laboral mayor será la tasa de desempleo entre

los hombres jóvenes. La gráfica 11 muestra que en el caso de las muje-

res jóvenes también se da esa relación, aunque con una tasa de desem-

pleo todavía mayor.

Conclusiones

¿Cómo se puede resumir toda la información aquí descrita referente a

la importancia de las instituciones para el desarrollo? Aunque no se tie-

nen respuestas para todas las interrogantes sobre este tema, la evidencia

disponible nos permite determinar la dirección y naturaleza de los cam-

bios que es necesario adoptar. Los resultados empíricos de los últimos

diez años permiten medir el impacto de la calidad de las instituciones

en la economía y el desarrollo, y la importancia de dichas instituciones

para enfrentar la creciente competencia y otros retos de la globalización.

La forma positiva de interpretar la evidencia empírica resumida en

este documento, es que México tiene calificaciones muy bajas en algu-

108

-.766459 .85795

-18.6642

30.8248

PAK HKG

MNG

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RU

GRC

SVN

HRV

RUS

PAN

ESP

BRA PRT



Dese

mpl

eo d

e m

ujer

es jó

vene

s (2

0-24

año

s)(t

odo

lo d

emás

con

stan

te)

MEX


Gráfica 11Rigidez del mercado laboral y desempleo de

mujeres jóvenes (20-24 años)



nas áreas vinculadas con la calidad de las instituciones regulatorias, pero

este ejercicio de medición permite determinar el beneficio potencial

que se obtendría si se trabajara más en mejorar la legislación y el ejercicio

de la ley. En muchos casos, las instituciones y regulaciones que existen

en diversos países no son resultado de la elección óptima que necesita

cada nación, sino que pueden tener un elevado contenido de influencia

legislativa de países en donde fueron originalmente desarrollados los

principales modelos legales en el mundo.Así, se ha encontrado que gran

parte de las instituciones y de las leyes vigentes en muchos países tienen

su origen en algún modelo desarrollado hace cien o ciento cincuenta

años. La implicación de esto es crucial, porque nos da el margen nece-

sario para realizar reformas a las instituciones con base en los modelos

que hoy funcionan en países que han reformado su marco institucional.

Para los países emergentes, esta observación es de enorme importancia,

porque implica que están cargando con un bagaje institucional y legal

que tal vez era eficiente en Francia, Inglaterra o España hace muchos

años, pero que no se ha modernizado a la misma velocidad que lo ha

hecho en los países de su origen.

Este hecho cobra mayor importancia hoy en día, porque en los úl-

timos veinte años se han incrementado los vínculos entre países mediante

la globalización, lo cual afecta la movilidad de los factores de producción

entre las naciones. Por ello, resulta imperativo que en México se profun-

dice la reforma institucional, que la legislación se modernice y se mejo-

re la aplicación de las leyes, evitando así que el país quede rezagado del

resto del mundo, que está transformando sus instituciones con base en

los ejemplos de éxito en otras naciones.

Es esencial que las autoridades mexicanas aprovechen la existencia

de una democracia plena en el país y las ventajas comparativas comercia-

les, geográficas y de estabilidad económica de que se goza para impulsar

reformas de “segunda generación” en las instituciones. Ello permitiría

un funcionamiento mucho más eficiente de los mercados y hacer fren-

te de manera más eficiente a los retos de la globalización. La evidencia

empírica mundial muestra que la reforma de las instituciones y las polí-

ticas que apoyan el crecimiento de los mercados resultan en un desarro-

llo mayor y más equilibrado. Es imperativo para la competitividad evitar

el rezago institucional.

109




¿Cómo influyen en el gobierno corporativo las relaciones o el tipo de relaciones

que se presentan entre los poderes Ejecutivo y Legislativo? ¿Por qué a partir de

la existencia de una correlación moderada entre las variables analizadas se con-

cluye que hay causalidad entre ellas? Es bien conocido que éste es un razona-

miento erróneo.

Las instituciones de gobierno corporativo son el conjunto de leyes que

rigen la protección a los inversionistas, y están muy relacionadas con las

leyes que rigen, en lo general, los derechos de propiedad en un país. Los

inversionistas no sólo son las personas dueñas de empresas listadas en el

mercado de valores, sino también aquellas que tienen una pequeña em-

presa, las que compran acciones en el mercado de valores, las que invier-

ten sus pensiones en títulos, las que adquieren títulos de deuda, las que

tienen una cuenta de ahorros en un banco, los bancos que prestan dine-

ro y pueden quebrar si nadie les paga, etc. En este contexto, el conjun-

to de leyes y regulaciones que rigen el gobierno corporativo cobra

mayor relevancia porque incide sobre casi todos los sectores y activida-

des económicas: son básicamente derechos de propiedad que dan certi-

dumbre a la inversión y disminuyen los costos legales.

La influencia que tienen los poderes Ejecutivo y Legislativo en este

campo es central. El Ejecutivo tiene la responsabilidad de elaborar refor-

mas institucionales para fomentar el crecimiento económico y mandar-

las al poder Legislativo para su aprobación. Pero es el Legislativo el que

tiene la última palabra sobre las leyes que afectan la protección de la pro-

piedad incluidas en el código de comercio, la ley general de sociedades

mercantiles, la ley de quiebras, etc. El papel del Legislativo es clave para

el desarrollo de las naciones. La evidencia empírica mostrada en este do-

cumento lo corrobora.

Aunque algunas reformas institucionales pueden llevarse a cabo sin

la intervención del Poder Legislativo, por ejemplo cambios puntuales en

el área de los mercados de capitales, las reformas de mayor trascenden-

cia, como son aquellas que afectan el desempeño de las pequeñas y me-

dianas empresas, que son el motor de la economía, requieren de su

aprobación. Cuando no existe un régimen legal que brinde un eficien-

te gobierno corporativo y protección efectiva a los derechos de propie-

dad, estas empresas son las más afectadas. En el caso de México, las

actividades de este tipo de empresas están reguladas por la Ley General

110



de Sociedades Mercantiles, y esa ley está dictaminada por el Legislativo.

Dado que las pequeñas empresas son las que dan dinamismo a las eco-

nomías, es importante que las leyes que las norman se actualicen y mo-

dernicen para proteger efectivamente los derechos de propiedad, tal y

como ha empezado a ocurrir con las regulaciones que rigen las activi-

dades en el mercado accionario mexicano. Éste es un ejemplo muy cla-

ro del papel crucial del Poder Legislativo, pero su relevancia es aun

mayor cuando hablamos de leyes laborales, como las aquí presentadas.

La segunda pregunta se refiere a la diferencia entre causalidad y co-

rrelación entre las variables aquí analizadas, y a la medida en que la evi-

dencia presentada avala o no la existencia de causalidad entre las mismas.

Al respecto, es importante establecer este vínculo exógeno, ya que siem-

pre se puede esperar que en los países con peor desempeño económico

la calidad de las instituciones sea mejor. Por ejemplo, puede pensarse que

los países que tienen mercados de capitales más profundos pueden al

mismo tiempo mejorar sus leyes, porque cuentan con un mayor ingre-

so que les facilita enmendarlas y esto, a su vez, deriva en un mayor de-

sarrollo de sus mercados y en un crecimiento de la inversión y el

empleo.

No hay duda respecto de que correlación no es causalidad, y por eso

es que al final de este documento se puso énfasis en establecer que una

gran parte del marco legal que rige actualmente en muchos países en

desarrollo ha sido el resultado de un trasplante, influencia o imitación de

instituciones existentes en países líderes o en naciones que tuvieron una

presencia significativa en el pasado en los países en desarrollo. Hoy te-

nemos evidencia empírica de que gran parte de las leyes e instituciones

que prevalecen en muchos países han estado influidas por el desarrollo

de los grandes modelos legislativos del siglo XIX. Un ejemplo claro de

ello es el marco legal napoleónico. Como resultado de sus batallas, Na-

poleón tuvo una gran influencia sobre España, y ésta, a su vez, sobre La-

tinoamérica en tiempos de la Colonia, lo que ocasionó la adopción de

un estilo regulatorio que afecta las leyes de muchos de los países latinoa-

mericanos dos siglos después.

Otro ejemplo es la influencia del modelo legislativo francés en Orien-

te: Napoleón invadió Holanda y posteriormente este país colonizó a In-

donesia. Dos siglos después se observa que hay gran similitud entre las

instituciones existentes en Indonesia, México y Perú, y la razón detrás

de ello es que estos países se han apoyado en los códigos franceses que

pasaron a España y Holanda para diseñar sus sistemas legales. Los países

111



en desarrollo han sustentado el desarrollo de sus instituciones en algu-

nos modelos como el francés, el español, el inglés o el alemán de hace cien

o doscientos años. El desarrollo institucional no es fortuito, sino que tiene

un amplio componente de modelos legislativos que tuvieron su origen

en países líderes y que posteriormente fueron copiados o trasplantados

a naciones en desarrollo.

Ésta es la forma en la que se ha podido romper el círculo de corre-

lación: existe un factor externo a la evolución o a las características del

sistema legal de cada nación, que tiene que ver con quién fue el poder

colonizador o cuál fue el modelo legal de inspiración que hoy en día in-

fluye gran parte de las instituciones que existen en los países en desarrollo.

Lo anterior nos permite establecer causalidad: los países con influencia

de Inglaterra tienen patrones legislativos y una regulación similar entre

ellos e Inglaterra, mientras que aquellos con influencia de Francia tie-

nen un estilo regulatorio similar al de Francia. Este hecho permite ais-

lar el componente exógeno de las instituciones y brinda esperanza de

cambio a los países: como no todo lo que existe en la regulación es óp-

timo para cada país, sino que puede haber sido fruto de trasplantes y

falta de modernización, entonces los países pueden reformar las institu-

ciones con base en las mejores prácticas existentes para impulsar su de-

sarrollo.

Lo importante es descubrir qué parte de las leyes actuales debe con-

servarse y cuál se tiene que eliminar. Lo que es claro es que si los países

europeos (origen de los modelos legislativos actuales) han logrado evo-

lucionar, reformar y transformar su legislación y regulación, no es ópti-

mo para las economías latinoamericanas en lo general, ni para México

en lo particular, tener cien o ciento cincuenta años de atraso institucio-

nal. Para concluir: en el reto de la globalización y la lucha por la com-

petitividad, es imperativa la reforma institucional.

112


El papel de las reformas estructurales

en el proceso de globalización:

la reforma fiscal


Significado de la globalización

La mayoría de la gente está consciente de que hoy en día vivimos en un

mundo globalizado. No obstante, aún hay quienes no tienen una noción

clara de lo que esto significa. La globalización puede interpretarse de di-

ferentes maneras, pero esencialmente implica que la dependencia de un

país con el resto del mundo es muy elevada. Es muy importante lo que

sucede fuera del país en cuestión, y el resto del mundo tiene diversas for-

mas de intervenir en las actividades de éste y de sus ciudadanos.

Hay quienes piensan que, en cierto modo, siempre ha existido tal

dependencia, por lo cual el mundo siempre ha estado globalizado. Otros

señalan periodos pasados, como el que va de 1870 hasta principios de la

Primera Guerra Mundial, cuando las economías estaban relativamente

abiertas y los bienes y capitales se movían libremente y en volúmenes

importantes por todo el mundo. Asimismo, un gran número de indivi-

duos emigraba a lugares lejanos donde creían encontrar mejores opor-

tunidades.1 Dichos emigrantes ayudaron a formar países como Australia,

Argentina, Brasil, Canadá y algunos otros.

Aunque indudablemente esto es cierto, hay un sentir generalizado

de que la globalización actual representa un fenómeno nuevo, algo mu-

cho más dominante, profundo y diferente que en episodios pasados.

La gran difusión que recibe la globalización en la actualidad está es-

trechamente relacionada con la presencia de nuevas tecnologías; con la

facilidad y rapidez con que se puede acceder a la información y enviar-

la; con la gran reducción en los costos de transporte de bienes, personas

y capital que ha ocurrido en décadas recientes; con la progresiva transfe-

La globalización y la necesidad de una reforma

fiscal en los países en desarrollo

Vito Tanzi*

* Consultor del Banco Interamericano de Desarrollo (BID).Las opiniones expresadas son exclusivamente personales y no deben ser interpretadascomo opiniones oficiales del BID.1 Véase Masson (2001) y Baldwin y Martin (1999).

115


rencia de soberanía de las naciones a organizaciones y tratados interna-

cionales, incluyendo los que norman la liberalización del comercio; con

la opinión, cada vez más generalizada, de que los países ya no pueden per-

manecer aislados del resto del mundo; con la percepción de que los su-

cesos en la economía de algunas naciones están determinados por lo que

acontece en el resto del mundo, y con la opinión de que muchos cambios

políticos internos se han promovido, e incluso algunas veces impuesto o

requerido, por presiones externas, etc. Claramente, la situación en la que

operan muchos países hoy en día es fundamentalmente diferente a la

que prevalecía hace varias décadas.

Hay quienes argumentan que, por lo menos en términos económicos,

en la actualidad los ciudadanos de las distintas naciones, y tal vez incluso sus

gobiernos, han perdido gran parte de su independencia. En el pasado, un

país tenía la opción de permanecer cerrado, y aislarse del resto del mundo.

Hoy en día, nadie tiene esa opción sin pagar un gran precio por ello.

Aun cuando cada vez es más costoso permanecer fuera del proceso

de globalización, como lo muestran los ejemplos de Myanmar y Corea del

Norte, no significa que adherirse a él represente automáticamente una pa-

nacea. Hay costos y beneficios asociados a ello y, como a menudo sucede

con las políticas económicas, los costos se incurren normalmente de in-

mediato y son fácilmente identificables, mientras que los beneficios se re-

trasan, se materializan después de largos periodos, su efecto es difuso y,

especialmente al principio, tienden a concentrarse en pequeños grupos,

empeorando la distribución del ingreso. Estos aspectos explican por qué

algunos grupos, y aun ciertos economistas prominentes, ven a la globali-

zación con gran recelo.2

Se puede teorizar que las condiciones iniciales de un país determi-

narán en buena medida qué tan bien y qué tan rápido se ajustará y se

beneficiará de la globalización. Las naciones que cuentan con un grado

elevado de educación, que no están excesivamente restringidas por tradi-

ciones muy arraigadas o por políticas del pasado, que tienen una distribu-

ción del ingreso más igualitaria y cuyas poblaciones son más homogéneas

desde el punto de vista étnico, tendrán mayores posibilidades de benefi-

ciarse más rápidamente de la globalización, y los beneficios se difundirán

más ampliamente entre sus individuos. Éste ha sido el caso de Singapur,

Tailandia, Corea del Sur, Irlanda, Finlandia y, tal vez, Chile. Por el con-

trario, aquellos países que tienen una población menos educada, que es-

116

2 Véase Stiglitz (2002), Eichengreen (2002), Chua (2003) y Milanovic (2003).



VITO TANZI

tán sujetos a tradiciones ancestrales y se caracterizan por tener demasia-

da diversidad étnica, encontrarán mayores dificultades y necesitarán más

tiempo para llevar a cabo los cambios requeridos por la globalización.

En estos últimos, los beneficios de la globalización estarán distribuidos

de manera más desigual, propiciando una fuerte oposición al proceso.

Estas diferencias tendrán implicaciones sobre el papel del gobierno y la

política fiscal más deseable.

En la siguiente sección se analizan brevemente, y de manera general,

algunos efectos positivos y negativos que pueden atribuirse a la globali-

zación. Posteriormente, se describen las reformas que ayudarían a sacar

provecho de los efectos positivos y las reformas necesarias para enfrentar,

o aliviar, las consecuencias negativas. La siguiente sección se concentra en

aquellos países que han llevado a cabo reformas fiscales significativas, al-

gunas de ellas en el contexto de la globalización.Al final se presentan las

conclusiones del trabajo.

Efectos positivos de la globalización

Los países que se abren al resto del mundo y que llevan a cabo reformas

para aprovechar las oportunidades que ofrece la globalización, general-

mente se benefician de la elección que han hecho a lo largo del tiem-

po. Es difícil identificar a aquellos que han logrado éxito en términos de

crecimiento económico y mejores niveles de vida, y al mismo tiempo

han permanecido aislados del resto del mundo. Por otra parte, hay mu-

chos ejemplos de países que se han beneficiado al abrir sus economías a

las oportunidades que ofrece la globalización.

Como ejemplos particulares, consideraremos cuatro pares de países,

cada uno de ellos caracterizado por ingresos y condiciones iniciales simi-

lares. De éstos, los que optaron por abrir su economía vieron crecer sus

ingresos muchas veces más que los que no lo hicieron. Madagascar e Isla

Mauricio; Cuba y Puerto Rico; Myanmar y Tailandia; Corea del Norte y

Corea del Sur tenían hace cuarenta años ingresos y otras condiciones si-

milares.Los primeros permanecieron relativamente cerrados,mientras que

los segundos se abrieron al resto del mundo y aplicaron principios de

mercado a sus economías. Estos últimos actualmente tienen ingresos per

cápita diez veces o más superiores a los otros. Como es bien sabido, dife-

rencias relativamente menores en las tasas de crecimiento generan grandes

discrepancias en el ingreso per cápita en periodos largos de tiempo.

117



La globalización amplía el campo de acción en que operan los paí-

ses, lo que crea nuevas oportunidades para sus ciudadanos. Entre otras

cosa, se agranda el tamaño del mercado en que se venden sus produc-

tos.También permite dirigir el uso de los recursos productivos hacia la

producción de bienes y servicios de demanda alta y, por tanto, de pre-

cios mayores. Esto implica que el valor de la producción puede aumen-

tar en relación con sus recursos productivos.

Los países también pueden beneficiarse del hecho de que en un am-

biente globalizado, es posible comprar más fácilmente insumos; bienes

de capital, intermedios y de consumo donde sean más baratos, así como

escoger la mejor calidad. Esta oportunidad permite elevar la productivi-

dad del factor trabajo, lo que en el largo plazo constituye la principal

contribución al crecimiento del ingreso per cápita y hace posible que los

consumidores eleven sus niveles de vida.

La globalización puede ayudar a los países a tener acceso a nuevas

tecnologías, y a nuevas formas de administración y herramientas orga-

nizacionales.También puede ayudarlos a obtener capital externo, rom-

piendo la rígida restricción que impone la disponibilidad de ahorro

interno a la acumulación de capital. La globalización, al incrementar la

competencia externa que enfrentan empresas y productores, los alienta

a ser más productivos.

Efectos negativos de la globalización

Un país con reglas flexibles y transparentes, con una política económica

inteligente y sin restricciones, puede beneficiarse enormemente de la

globalización. Sin embargo, es necesario llevar a cabo algunos cambios

importantes de política, debido a que la globalización crea nuevas opor-

tunidades pero también destruye actividades que se encontraban prote-

gidas. Este proceso de destrucción estimuladora de la eficiencia tendrá

costos en términos de menores empleos para los trabajadores de estas ac-

tividades, y reducirá o destruirá el valor de una parte del capital.

En la sección anterior se mencionaron los beneficios potenciales de

la globalización. De esta lista, no puede concluirse que el resultado es o

será necesariamente siempre el mejor. Si éste fuera el caso, no habría

oposición a la globalización. Por el contrario, hay muchas personas, y no

sólo aquellas que se manifiestan en las calles contra la Organización Mun-

dial del Comercio (OMC), que se oponen vigorosamente a este fenóme-

118


VITO TANZI

no, pues enfatizan algunos de los efectos negativos que tiene sobre los

obreros, los granjeros o las empresas domésticas. La globalización repre-

senta un fenómeno perverso para el trabajador que ha perdido su traba-

jo, para el granjero que ha visto caer el precio de sus cosechas, o para la

empresa que ha tenido que cerrar porque sus productos no pueden en-

frentar la competencia externa.

Sus defensores pueden argumentar que los cambios siempre producen

algunos costos de ajuste, y que éstos son más grandes en determinadas cir-

cunstancias particulares y en el corto plazo. Sin embargo, para los perdedo-

res los costos son reales, y pueden ser altos. Más aún, lo que sucede en el

corto plazo puede tener un efecto significativo en el largo plazo, especial-

mente si los cambios políticos requeridos no se llevan a cabo. Después de

todo, el largo plazo es la integral o la suma de una serie de cortos plazos.

Un país que ha tenido sus actividades internas protegidas por altas ta-

rifas o cuotas, que ha estado sujeto a una fuerte represión financiera, que

ha permitido a los bancos acumular activos con bajas tasas de retorno y,

a menudo, pasivos en moneda extranjera, donde el mercado de trabajo ha

estado muy regulado y ha limitado la movilidad de los trabajadores y la

libertad de las empresas para utilizar el factor trabajo de la forma más efi-

ciente, donde algunos precios clave han estado controlados, supuestamen-

te para proteger a los consumidores y donde determinados sectores han

podido beneficiarse de diversas políticas proteccionistas del gobierno,

inevitablemente experimentará dificultades si decide dejar entrar rápida-

mente a las fuerzas de la globalización. Estas dificultades obligarían a ce-

rrar algunas empresas, con el consecuente aumento en el desempleo y

reducción en los salarios para algunos trabajadores, entre otros efectos.

En la mayoría de las sociedades existen individuos o grupos parti-

culares que debido a su nivel de educación, capacitación, actitudes per-

sonales, contactos en el exterior, o a su fácil acceso al capital financiero,

serán capaces, incluso antes que el resto de la población, de tomar ven-

taja de las oportunidades que ofrece la globalización. Estos individuos,

en su mayor parte, se encuentran en los percentiles superiores de la dis-

tribución del ingreso.Algunos de estos grupos podrían incrementar rá-

pidamente su ingreso, lo que empeoraría la distribución del mismo, e

incrementaría el coeficiente de Gini.3 Es fácil entender por qué en esta

etapa inicial podría presentarse una mayor desigualdad, como se ha ob-

servado en diversos países. Cuando los ganadores pertenecen a un gru-

119

3 Véase Kanbur (1999) y Tanzi (1998).


po étnico diferente del resto de la población, como ha sucedido a me-

nudo, puede haber un gran resentimiento por parte de los perdedores

que puede incluso propiciar una reversión de la política de apertura.4

De esta manera, aun cuando la globalización hace al país más rico, pue-

de generar un grave descontento si el crecimiento del ingreso no se dis-

tribuye en condiciones de igualdad. Este descontento, en algunos casos,

puede promover políticas populistas.

De la discusión anterior surgen dos conclusiones básicas. La prime-

ra es que un país pagará un precio alto en el largo plazo si va contra las

tendencias mundiales y trata de prevenir que las fuerzas de la globaliza-

ción cambien sus actividades económicas. Muy probablemente experi-

mentará una tasa de crecimiento menor a la de otros países y acumulará

esta diferencia a lo largo del tiempo. La segunda es que en un país que

abre sus puertas a las fuerzas de la globalización, el gobierno debe des-

empeñar un papel muy importante para facilitar la apertura, y evitar o

reducir la oposición a esta estrategia. Es aquí donde la política fiscal co-

mienza a ser muy importante.

Globalización y reforma

Para lograr un ajuste exitoso ante el impacto de la globalización, el pa-

pel del gobierno debe incluir diversos aspectos.

Lo primero que debe hacer es quitar los obstáculos que pudieran

impedir a la economía operar exitosamente en un ambiente más abier-

to. Segundo, introducir políticas capaces de corregir las fallas más dañi-

nas del mercado.Tercero, ayudar a los que más pierden con la apertura

del mercado interno y, progresivamente, apoyarlos en su reintegración al

nuevo entorno.

En muchos países existen obstáculos que impiden a los mercados

operar a niveles más altos de eficiencia, y que han sido discutidos am-

pliamente en la literatura económica. Por tanto, sólo se mencionan en

este trabajo sin profundizar demasiado en ellos. Dichos obstáculos pue-

den catalogarse como físicos, institucionales o generados por políticas

erróneas. El proceso que prepara a una economía para enfrentar una si-

tuación más abierta y competitiva requiere de cambios para reducir es-

tos tres tipos de obstáculos.

120

4 Véase Chua (2003).



VITO TANZI

Infraestructura física

Una economía que funciona adecuadamente necesita una conveniente

infraestructura física. Este tipo de inversión por lo general, aunque no

siempre, es provista o financiada por el gobierno. La infraestructura ne-

cesaria incluye carreteras, puertos, aeropuertos, puentes, túneles, líneas

de alta tensión, trabajos para mejorar la distribución del agua, drenaje,

etc. Esto es indispensable para facilitar los movimientos de personas y

bienes, de modo que lo que se produce en una determinada área geo-

gráfica pueda transportarse sin un costo excesivo al lugar donde radican

los consumidores. Si un bien se produce a un costo X pero sólo puede

venderse con un valor superior varias veces a dicho costo (por el trans-

porte o por otros costos) la eficiencia de la economía se verá afectada.

Lo anterior es cierto para cualquier economía, pero la apertura de

los mercados internos a la globalización propicia que estos aspectos sean

especialmente importantes, debido a que una proporción significativa de

la producción del país se exporta. Esta apertura puede requerir de ma-

yores inversiones orientadas a mejorar la calidad de la infraestructura fí-

sica del país y, particularmente, la que lo conecta con el resto del mundo.

La globalización requiere de un análisis más cuidadoso de esa infraes-

tructura y de las inversiones necesarias para adecuarla a la nueva situa-

ción económica, lo que incluirá un mayor nivel tanto de exportaciones

como de importaciones. Así, pues, el gasto del gobierno necesario para

mejorar y expandir la infraestructura existente deberá aumentar. Estudios

realizados por el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desa-

rrollo concluyen que cuando las carreteras y los puertos no son adecua-

dos, puede ser muy costoso embarcar productos para la exportación. La

evidencia de algunos países muestra que la infraestructura básica puede

experimentar importantes cuellos de botella cuando el comercio crece

rápidamente.

Infraestructura institucional

Una economía que funciona bien necesita instituciones eficientes. La

calidad de éstas debe ser adecuada para poder competir con otros países,

y evitar así que los trámites burocráticos o el papeleo aumenten el cos-

to de las exportaciones y desalienten la inversión extranjera directa. Las

instituciones de un país deben:

121



• Facilitar el diseño de los contratos, así como el proceso eficiente

de registro y cumplimiento de los mismos.

• Proteger la propiedad y los derechos de propiedad.

• Promover una rápida mediación en casos de controversia y a un

costo razonable.

• Facilitar la incorporación de nuevas actividades, incluyendo la

creación de nuevas empresas.

• Facilitar el cierre de algunas actividades, ya sea voluntaria o forza-

damente por la bancarrota.

• Educar a las personas que entran a la fuerza de trabajo y proveer

oportunidades de capacitación para los trabajadores que han per-

dido sus empleos.

• Facilitar la transferencia de fondos de los ahorradores a los inver-

sionistas, o de una inversión a otra.

• Facilitar la administración tributaria y el cumplimiento de las obli-

gaciones fiscales.

• Proteger a los trabajadores sin introducir rigideces en el mercado

laboral, etcétera.

Una economía de mercado es similar a un sistema ecológico, porque

las instituciones se complementan unas a otras y entre ellas facilitan el cum-

plimiento de sus actividades. Cuando una institución falla (por ejemplo el

sistema educativo o el judicial), provoca un impacto significativo en la ac-

tividad económica y en otras instituciones. Por ejemplo, un sistema de jus-

ticia deficiente hace más difícil tener una economía basada en reglas y un

buen sistema tributario, dado que no se castiga a los evasores fiscales o a

aquellos que no cumplen con los términos de los contratos. Un sistema

educacional deficiente propicia que los ciudadanos tengan una capacitación

poco adecuada y que la administración pública sea ineficiente.A este res-

pecto, el concepto de externalidades institucionales es importante, ya que

implica que las fallas de una institución puedan afectar seriamente a otras.

En un país que está entrando a la globalización, las fallas institucio-

nales pueden dañar particularmente su competitividad internacional.

Este aspecto ha sido reconocido implícitamente en años recientes en los

informes anuales de instituciones dedicadas a la investigación que clasi-

fican a los países de acuerdo a su competitividad. Las características ins-

titucionales constituyen un componente importante en el cálculo de

dichas clasificaciones. Por tanto, es fundamenal corregir las fallas para

que las instituciones se adapten mejor al entorno cambiante.

122


VITO TANZI

Es evidente que un país que se abre a las fuerzas de la globalización

necesita analizar qué tan adecuadas son sus instituciones a la nueva situa-

ción. Este nuevo entorno también requerirá de instituciones nuevas o di-

ferentes si se desea evitar problemas mayores. Ésta fue la principal lección

aprendida por los países del sudeste asiático durante las crisis financie-

ras de 1997 y 1998. En estos países no existía una correlación entre su

grado de desarrollo económico y su desarrollo institucional. Ciertos as-

pectos que parecían poco importantes en entornos más cerrados, empe-

zaron a ser mucho más relevantes en una situación de mayor apertura.

Algunos ejemplos de lo anterior son la transparencia y la objetividad de las

reglas, los principios contables generalmente aceptados, las leyes de ban-

carrota, los requerimientos de publicación de información de las empre-

sas, las normas para promover la competencia, las reglas contra los actos

de corrupción, etcétera.

La creación de una infraestructura institucional adecuada requiere

de un gasto adicional por parte del gobierno.También necesitará que se

dejen de lado algunas formas tradicionales de hacer las cosas. Por ejemplo,

un sistema económico basado principalmente en relaciones informales

e interpersonales (muy común en economías tradicionales o cerradas),

tendrá que ser reemplazado por otro basado en reglas claras, aplicadas ob-

jetivamente a todos, incluyendo a los extranjeros; para algunos países, la

ejecución de estas reformas equivale a lograr una revolución social. Es

de esperar que estos cambios enfrenten obstáculos, que no son necesa-

riamente de naturaleza financiera, ya que pueden requerir de reformas

drásticas en las instituciones o de la creación de otras (por ejemplo, las co-

misiones anticorrupción en Hong Kong y Singapur). Los principales

obstáculos pueden ser políticos o sociales, más que financieros, y surgi-

rán debido a la creencia, honesta pero equivocada, de que “los métodos

viejos son siempre los correctos”. Un sistema que descansa en reglas se-

rá importante en la lucha contra la corrupción y en lograr infundir a los

extranjeros más confianza en el país.

Reformas de política

Un país puede contar con una infraestructura física e institucional

excelente, pero si sus políticas no son correctas no tendrá un buen des-

empeño en el mundo globalizado. Los responsables de la política eco-

nómica pueden cometer errores en materia de tasas de interés, en la

123


elección del sistema tributario, en la determinación de la composición

del gasto público, en la elección del tipo de cambio y en otras áreas. En

un entorno internacionalmente competitivo, estos errores pueden ser

más costosos que en una economía cerrada. La razón es que la globali-

zación ha hecho posible, para los responsables de la política económica,

tener acceso a un flujo de recursos financieros mucho mayor que aquellos

disponibles en las economías cerradas. Por lo anterior, las crisis financieras,

estimuladas por políticas deficientes, han comenzado a ser más frecuen-

tes en épocas recientes.Por otra parte, los países que adoptan políticas eco-

nómicas adecuadas, actualmente son capaces de crecer a tasas mucho más

elevadas que las que registraron en el pasado, como ha sido evidente en el

desempeño económico que han mostrado algunas naciones como Chi-

na, Corea del Sur,Taiwán,Tailandia, Chile, Irlanda y otras. Gracias a la

globalización existe un mayor acceso al capital foráneo, a nuevas tecno-

logías y a los mercados externos.

Los mercados necesitan la atención de los gobiernos para enfrentar

sus fallas, mismas que están generalmente vinculadas a la asignación de

recursos. Sin embargo, en una interpretación no tan económica o tradi-

cional, éstas pueden relacionarse con la distribución del ingreso, la cual

se caracteriza por un elevado coeficiente de Gini, y puede ser conside-

rada, en sí misma, como una falla de mercado. Los coeficientes de Gini

son muy elevados en América Latina.

En una interpretación más tradicional, o más técnica, de lo que es

una falla de mercado, el gobierno necesitará fortalecer su papel en el

cumplimiento de las reglas de competencia para prevenir la creación de

monopolios, los cuales, especialmente cuando son propiedad de extran-

jeros, pueden ser vistos como más dañinos para los ciudadanos del país.

Uno de los aspectos de la globalización que ha provocado fuertes reac-

ciones ha sido la sustitución de monopolios públicos por monopolios

privados, propiedad de extranjeros. Esto ha sucedido cuando se han ven-

dido empresas públicas con poder monopólico a compradores extranje-

ros privados, sin hacerlas más competitivas.5

El gobierno necesita fortalecer y hacer cumplir reglas que obliguen

a proporcionar y difundir información completa en diversas actividades.

Este aspecto está estrechamente relacionado con la necesidad de forta-

lecer las normas contables, lo cual daría, por ejemplo a aquellos que com-

124

5 En algunos casos, el poder monopólico adquirido motivó a los compradores extran-jeros a pagar mayores precios por la adquisición de estos activos.



VITO TANZI

pran acciones de empresas, la confianza necesaria para realizar sus inver-

siones. Debe haber reglas que garanticen la seguridad de los productos

y no sólo de aquellos producidos internamente.

Podría argumentarse que la ejecución de políticas orientadas a enfren-

tar fallas de mercado es necesaria, independientemente de que los países es-

tén abiertos o cerrados, o de que el mundo esté o no globalizado. Si bien

esto es cierto, también lo es que estas políticas son más deseables y necesa-

rias en un entorno que propicie el contacto entre individuos de países y

culturas diferentes y que otorgue una mayor importancia al mercado.

Es probable que una apertura rápida de la economía a las fuerzas de

la globalización provoque que algunos sectores de la población sufran

pérdidas económicas, especialmente en el corto plazo.Tales son los casos

de aquellas personas que trabajaban en empresas públicas y que perdie-

ron su empleo después de que éstas fueron privatizadas; de los agriculto-

res que producían granos que ahora se importan; de los propietarios y los

trabajadores de industrias que producían bienes de consumo protegidos

por elevados aranceles y cuotas; etc.Algunos de ellos pueden pasar rápi-

damente a otras actividades en expansión. Sin embargo, otros probable-

mente tengan mayor edad, o pocas habilidades para encontrar fácilmente

otra fuente trabajo, o para abrir un negocio en el nuevo entorno. Para

ellos, el gobierno debe diseñar programas de retiro anticipado, de com-

pensación por desempleo, de capacitación, de préstamos subsidiados para

comenzar otras actividades, etc. Estos esquemas pueden ser costosos y

propiciar un aumento sustancial en el gasto público.

Al mismo tiempo, como se mencionó anteriormente, algunos gru-

pos estarán mejor preparados o en mejor posición para aprovechar las

nuevas oportunidades. Éstos podrían ver incrementados sus ingresos con

rapidez, propiciando el resultado típico de un empeoramiento en la dis-

tribución del ingreso. Si bien es cierto que el gobierno no puede igno-

rar a aquellos que sufren pérdidas de ingreso, tampoco debería ignorar a

los que ganan con estos cambios. Este último grupo debe contribuir

equitativamente al creciente gasto público que se requiere realizar me-

diante la adopción de un sistema tributario adecuado, lo cual nos lleva a

analizar el papel del gobierno en el diseño de la reforma fiscal en un

mundo más globalizado.

125


Globalización y reforma fiscal

Aspectos generales

La globalización y la apertura de las economías tienen implicaciones im-

portantes para la política fiscal. En la sección anterior se discutía la ne-

cesidad de llevar a cabo diversas reformas en las naciones que se unen al

mundo globalizado. Uno de los argumentos centrales es que, en los paí-

ses en desarrollo, algunas de estas reformas requieren de niveles elevados

de gasto público. Cuando el mercado interno se abre rápidamente, el

gobierno está sujeto a presiones para apoyar a aquellos que pierden su

empleo o su capital a causa del impacto de la competencia externa en

sus actividades. Mientras más rápido sea el proceso de apertura, mayores

serán las dificultades que enfrenten algunos individuos o sectores, y ma-

yores también las presiones para la asistencia pública. Por estas razones,

es muy probable que aumente el gasto público.

Algunos economistas han señalado que una economía más abierta

propicia mayores riesgos para sus ciudadanos (Rodrik, 1998).Ya que el

papel fundamental del gobierno es proteger a los individuos de diversos

riesgos, se ha argumentado que las economías más abiertas deben tener

mayores niveles de gasto público para generar redes de seguridad. En con-

secuencia, cuando los países comienzan a abrirse al exterior, deben re-

gistrar un incremento en el nivel de gasto público como proporción del

Producto Interno Bruto (PIB). Rodrik ha mostrado evidencia empírica

en apoyo de esta afirmación.

Las economías cerradas o tradicionales, con frecuencia desarrollan

formas primitivas de protección social, que hacen un mayor uso de las

regulaciones que del gasto público.6 En los países en desarrollo la pro-

tección social se provee mediante:

• Precios controlados para algunos bienes y servicios básicos.

• Larga permanencia en los trabajos.

• Elevada creación de empleos en empresas públicas.

• Precios bajos de algunos bienes, como la energía.

• Otorgamiento de créditos subsidiados.

126

6 Véase Tanzi (2002) para una discusión de los instrumentos mediante los cuales sepuede proveer protección social.



• Construcción de vivienda de interés social y rentas controladas.

• Establecimiento de salarios mínimos, entre otros.

Esta forma de protección es aleatoria, ineficiente y, a menudo, poco

equitativa. Sin embargo, para los beneficiados es real y valiosa. Si la glo-

balización conduce al desmantelamiento de las redes primitivas de segu-

ridad, habrá una fuerte presión sobre el gobierno para reemplazarlas con

un sistema más formal o moderno. Esto es lo que ha sucedido a lo lar-

go de los años en algunos países del sudeste asiático y en Chile. Los nue-

vos sistemas pueden incluir compensación por desempleo, subsidios a las

familias, provisión de pensiones mínimas, programas de capacitación pa-

ra los trabajadores desplazados y alimentación gratuita para los niños en

las escuelas, entre otros. Por tanto, pueden dar lugar a un incremento

adicional en el gasto público

En conclusión, por todas las razones mencionadas, y para la mayo-

ría de los países en desarrollo donde el nivel del gasto público ha sido

mucho menor que en los industrializados, la apertura de los mercados

puede propiciar un mayor gasto público y la consecuente necesidad de

elevar los impuestos.

La discusión anterior destaca la relación entre globalización y gasto

público en los países en desarrollo. En los países industrializados, que de

entrada comienzan con un sector público de gran tamaño a causa de sus

políticas de Estado benefactor, las conclusiones discutidas no se aplican.

En estos países, la principal preocupación fiscal es el elevado monto de

los impuestos. La globalización tenderá a reducir estos niveles impositi-

vos, como se reconoce en gran parte de la literatura. Por tanto, en los

países industrializados la globalización requiere de una reducción en el

gasto público (Tanzi, 2001 y 2002).

En cambio, en las naciones en desarrollo será necesario incrementar

los impuestos. Dado que en estos países el gasto público y los niveles im-

positivos son mucho más bajos, surgirán presiones crecientes para incre-

mentar el gasto público.7 Sin embargo, como los impuestos distorsionan

la actividad económica y desalientan el trabajo, la decisión de elevar los

impuestos debe hacerse con mucho cuidado. Este objetivo necesitará to-

mar en cuenta el hecho de que un país que abre sus fronteras a un co-

127

7 Es evidente que, la validez de esta conclusión debe ser evaluada para algunos paísesen desarrollo, como Brasil y Uruguay, en donde los niveles de gasto e impuestos sonelevados.

VITO TANZI


mercio más libre puede experimentar algunas pérdidas de recaudación

debido a la eliminación o reducción de aranceles a la importación.

Los dos pilares del peso tributario en los sistemas fiscales modernos

son el impuesto al valor agregado y el impuesto sobre la renta de las per-

sonas físicas. Los responsables de definir las políticas deben centrar su

atención en estos dos impuestos. Antes de discutir en mayor detalle es-

tos aspectos, es necesario hacer algunos comentarios sobre el impacto de

la globalización en los sistemas tributarios.

La globalización tiende a reducir la recaudación tributaria. Hay mu-

chas razones para ello. Primero, la globalización y la apertura de las econo-

mías requieren de la eliminación de los impuestos al comercio exterior.

Esta pérdida de recaudación puede crear algunas dificultades en países

en desarrollo donde estos impuestos son importantes, y puede ser nece-

sario compensarla con otros impuestos.8 Segundo, la competencia fiscal

internacional ha generado una reducción significativa en las tasas mar-

ginales de los impuestos personales y corporativos. En las dos décadas

pasadas, estas tasas han caído en cerca de veinte puntos porcentuales en

promedio. Sin una compensación que provenga de la ampliación de la

base tributaria, esta reducción conduciría, sin remedio, a una caída en

la recaudación total.

Tercero, la movilidad del capital financiero está forzando a los países a

reducir el gravamen sobre esta importante base tributaria. En algunos paí-

ses, esto último ha propiciado la introducción de un impuesto sobre la ren-

ta dual que grava con tasas más bajas al capital financiero. Cuarto, cada vez

es más difícil gravar los bienes de lujo debido a la facilidad de conseguir es-

tos productos en países donde las tasas son más bajas. Finalmente, como se

mencionó anteriormente, existen “termitas fiscales” que están minando

lentamente los fundamentos de los sistemas tributarios. El menos afectado

por estos problemas es el impuesto al valor agregado (Tanzi, 2001).

Los países deberían aprovechar la oportunidad que les ofrece el pro-

ceso de globalización para realizar actividades que llevarían a cabo de cual-

quier otra manera pero que normalmente no hacen, por ejemplo, analizar

cuidadosa y sistemáticamente sus cuentas fiscales para:

• Limitar el gasto público a gastos verdaderamente esenciales, elimi-

nando aquellos que no lo son.

128

8 Para una discusión sobre este punto, véase Ebrill et. al. (1999),Abed (2000), Peters (2000)y Tanzi (2003).



• Asegurar un nivel mínimo de eficiencia en el gasto, aun en las ca-

tegorías de gastos esenciales.

• Fortalecer el sistema tributario.

Durante la segunda mitad del siglo pasado, en los países industriales se

registró un aumento extraordinario en el gasto público.Lo anterior fue re-

sultado, principalmente, de un incremento en las transferencias y los subsi-

dios a las familias y a las empresas, lo que estuvo asociado, a su vez, a la

creación del Estado benefactor.Empero, las transferencias no estuvieron di-

rigidas a los individuos más pobres. Más bien, a causa de presiones políti-

cas y de la visión particular del llamado “Estado benefactor” (protección

desde la cuna hasta la tumba para todos) las transferencias fueron otorgadas

a todos. Esta política fue muy onerosa y condujo a un enorme incremen-

to del gasto público y de los impuestos como proporción del PIB.

Para estos países, la globalización necesariamente requerirá de una

reducción del gasto público, dada la dificultad de mantener los niveles

actuales de impuestos, que a menudo exceden el 40% del PIB.9

En general, en las naciones en desarrollo la situación es diferente. En

éstas, los niveles de impuestos han permanecido, en promedio, por de-

bajo de 20% del PIB. Por lo mismo, ha sido difícil aumentar el gasto. En

América Latina sólo pocos países, como Brasil, Uruguay y, hasta cierto

punto,Argentina, trataron de adoptar el estilo europeo de transferencias

y subsidios. Solamente Brasil tuvo éxito en incrementar la recaudación

tributaria a los niveles de los países industrializados. En el caso de Lati-

noamérica, el ajuste de las cuentas fiscales para enfrentar la globalización

requiere inevitablemente de una mayor carga tributaria. Sin embargo, de-

bido a controles presupuestarios poco efectivos, los países en desarrollo

han utilizado sus recursos públicos con menor eficiencia que los indus-

trializados.Así, parte del ajuste de las cuentas fiscales debería provenir de

una mayor eficiencia en el gasto público.

Experiencias de diversos países

No es posible separar las reformas fiscales atribuibles a la globalización

de aquellas que se requieren en respuesta a malas políticas del pasado, o

129

9 Véase Tanzi (2002). En varios países industrializados, la proporción de gasto público aPIB ha caído significativamente en los últimos años.

VITO TANZI



a cambios en la visión política sobre el papel del Estado.Tal separación

demandaría una enorme cantidad de trabajo, y aun así, los resultados se-

rían debatibles. Por tanto, las experiencias que a continuación se descri-

ben no deben vincularse necesariamente a la globalización. Enseguida se

presentan, primero, algunas experiencias de reforma fiscal en países in-

dustrializados y, después, otras en países en desarrollo.

Algunas naciones que hace dos décadas tenían niveles impositivos

por debajo del promedio, lograron mejoras notables en sus cuentas fis-

cales al incrementar el nivel de impuestos.Tres países destacan a este res-

pecto: Grecia, Italia y España. En aproximadamente una década, cada uno

de ellos incrementó sus niveles de recaudación impositiva en por lo me-

nos diez puntos porcentuales del PIB, mediante cambios administrativos

e incrementos en el impuesto sobre la renta de las personas físicas, y

otros impuestos. Sin embargo, en años más recientes los ajustes fiscales

se han llevado a cabo con reformas, o por medio de la eliminación de

algunos programas de gasto. España, y en menor medida Grecia, han in-

troducido reformas orientadas a reducir el gasto público. Italia ha sido

menos exitosa hasta ahora.

Canadá fue capaz de reducir fuertemente su déficit fiscal y una deu-

da creciente, mediante recortes significativos al gasto público en áreas

sociales, incluyendo salud, tanto en el ámbito federal como en sus provin-

cias. Esta reducción revirtió la tendencia creciente de la deuda pública

como proporción del PIB y redujo las tasas y los pagos de intereses. No

hay evidencia que sugiera que estos recortes hayan provocado un daño

significativo al país.

Después del colapso de la Unión Soviética, Finlandia, que había sido

su principal socio comercial, tuvo que efectuar importantes recortes a las

transferencias y subsidios. Esto redujo tanto el déficit fiscal como la pro-

porción del gasto público en el PIB. En lugar de verse afectada adversa-

mente por estos recortes, la economía se revitalizó y ha sido una de las

economías europeas con mejor desempeño en los últimos años. Ni el Es-

tado benefactor (con objetivos ahora mucho más simples), ni su competi-

tividad han tenido problemas. Por el contrario, parece que como resultado

del ajuste fiscal, el país se encuentra ahora en mejores condiciones.Tal vez

por su población pequeña y homogénea, Finlandia ha aprovechado las

ventajas y oportunidades ofrecidas por la globalización. Sus actividades

educacionales y de investigación se han fortalecido, lo que la ha llevado

a crear las condiciones idóneas para exportar productos tecnológicamen-

te más avanzados.

130


En los años ochenta, Irlanda tenía un déficit público muy grande, ge-

nerado por un gasto público elevado y una base impositiva muy estre-

cha. En 1984, la deuda pública alcanzaba el 126% del PIB. La economía

estaba sobrerregulada y era ineficiente. A finales de los años ochenta,

Irlanda llevó a cabo una importante reforma fiscal estructural,basada prin-

cipalmente en recortes de gastos e impuestos. La tasa impositiva en ac-

tividades manufactureras se redujo a uno de los menores niveles en el

mundo, y se eliminaron muchas regulaciones, y con ello disminuyeron

también los trámites burocráticos, así como otros obstáculos a la activi-

dad económica. El país pronto se convirtió en una de las economías más

competitivas en el ámbito internacional. Estos cambios propiciaron una

importante caída en las tasas de interés y un incremento en la inversión

privada, incluyendo la inversión extranjera directa. Los incentivos fiscales

específicos, enfocados exclusivamente a atraer inversiones al sector ma-

nufacturero, ayudaron a que se convirtiera en uno de los países de mayor

crecimiento económico en el mundo. Una vez más, quizá debido a su

población homogénea, se pudieron realizar las reformas estructurales re-

queridas.10

Australia y Nueva Zelandia son pioneros en la instrumentación de

reformas fiscales importantes. Estas reformas comenzaron en Nueva Ze-

landia a principios de los años ochenta, y después continuaron en Aus-

tralia.A lo largo de los años, dichas reformas han sido más profundas que

las adoptadas en muchos otros sitios pues, entre otras cosas, lograron

cambiar el panorama fiscal de esas dos economías e influyeron en otros

países. A principios de los años ochenta, tanto Australia como Nueva

Zelandia enfrentaban problemas de productividad y bajas tasas de creci-

miento para los estándares internacionales de aquella época. También

enfrentaban dificultades fiscales, tanto de carácter macroeconómico co-

mo estructural.

Las reformas incluyeron los siguientes aspectos:

• La presentación de presupuestos que enfatizaban flujos devenga-

dos más que de caja.

• La privatización de las principales empresas públicas para reducir

influencias políticas en su desempeño.

131

10 Para 2003, la participación de la deuda en el PIB había caído a 33%. Para una discusiónde la situación en la mitad de los ochenta, véase Alan Dukes,TD (1986); para un análisis delos cambios que ha habido desde entonces, véase Charles X. O’Loghlin (2003).

VITO TANZI


• La utilización de alianzas entre los sectores público y privado para la

provisión de servicios de infraestructura (carreteras, prisiones).

• La venta de activos públicos bajo el supuesto de que su uso es más

eficiente en el sector privado.

• Reformas al sistema de pensiones con el fin de que éstas refleja-

ran el monto de las contribuciones y garantizaran pensiones mí-

nimas financiadas con impuestos generales.

• La introducción del impuesto al valor agregado con una tasa uni-

forme y una base muy amplia.

• La reducción en las tasas marginales del impuesto sobre la renta.

• La introducción de nuevos arreglos institucionales como La Carta

de Honestidad Presupuestal de Australia en 1998, a fin de asegu-

rar mayor disciplina, transparencia y rendición de cuentas en la

conducción de la política fiscal.

En Nueva Zelandia hubo un concepto parecido llamado Acta de

Responsabilidad Fiscal. El impuesto al valor agregado es ahora el más

productivo del mundo, con una productividad de recaudación por pun-

to porcentual de 0.71% del PIB.

Otros países industrializados que han sido exitosos en efectuar ajus-

tes fiscales significativos son:Austria, Suecia y los Países Bajos.

Después de un periodo de dificultades fiscales a principios de los

años noventa, cuando el déficit y la deuda pública llegaron a niveles preo-

cupantes, en Suecia se logró reducir significativamente el déficit fiscal y

la deuda pública principalmente mediante recortes en el gasto. Una re-

forma importante fue la del régimen de pensiones, que introdujo un sis-

tema en el cual las pensiones públicas estaban totalmente ligadas a las

contribuciones de los trabajadores.Austria contuvo su gasto público y re-

cientemente implantó un ambicioso plan de reforma en su sistema de

pensiones. Los Países Bajos introdujeron una regla fiscal que fijó el nivel

máximo de gasto público como proporción del PIB, lo que permitió re-

ducir significativamente la participación de dicho rubro en el PIB.

En los tres países mencionados, gran parte del ajuste en el gasto pú-

blico se produjo mediante la reducción de subsidios, transferencias y

pensiones. Estos rubros constituían las categorías que se habían incre-

mentado en décadas recientes. El gasto público real o “fundamental”11

132

11 Éste es el gasto que absorbe directamente recursos reales. Se distingue de las transfer-encias en efectivo.



VITO TANZI

no ha cambiado mucho y, por tanto, no ha sido afectado por la reforma

fiscal.Así, no ha caído el gasto relacionado con el papel teórico tradicio-

nal del sector público.

Algunos países en desarrollo también han efectuado reformas fisca-

les importantes, aunque en este grupo es más difícil identificar los casos

exitosos. Debido a los grandes problemas que enfrentan para incremen-

tar la recaudación tributaria (salvo en casos excepcionales, como cuan-

do hubo una considerable reducción en la tasa de inflación), hay pocos

ejemplos de economías que hayan llevado a cabo ajustes importantes del

lado tributario. Brasil es una de estas excepciones. Cuando los ajustes se

han hecho en el gasto (tal vez para cumplir con los requerimientos de

programas negociados con el Fondo Monetario Internacional), los re-

cortes han recaído en los subsidios, en la nómina salarial, en el gasto de

capital y en el gasto de operación y mantenimiento. En muchos casos,

estos recortes se han revertido al paso de los años. Sin embargo, vale la

pena mencionar algunos de ellos.

En el continente americano, Chile merece claramente la primera

mención. Durante las dos décadas pasadas, ha seguido una política orien-

tada a crear un sistema tributario eficiente, capaz de financiar un nivel ra-

zonable de gasto público, mismo que ha sido evaluado cuidadosamente

para minimizar ineficiencias o gastos innecesarios.El análisis de costo-be-

neficio se ha aplicado rutinariamente a la toma de decisiones en nuevos

proyectos de inversión.Otros programas (salud y educación) han sido ob-

jeto de evaluaciones periódicas detalladas y se ha desarrollado una refor-

ma pionera en el área de pensiones (con la introducción de un sistema

obligatorio de pensiones privadas) y educación (con el uso de vales de

educación).Algunas de estas reformas constituyen un modelo a seguir.

El sistema tributario chileno ha mostrado una trayectoria estable.

Genera alrededor del 18% del PIB en recaudación, nivel promedio para

países en desarrollo. Su estructura busca minimizar tanto las distorsiones

como la falta de incentivos, al tiempo que trata de respetar la equidad.

La tasa del impuesto sobre la renta de las empresas, de 15%, es relativa-

mente baja, y la correspondiente a las personas físicas es progresiva, con

un límite superior de 45%. En este aspecto, el sistema tributario de Chi-

le es similar al de Irlanda. Mientras la tasa impositiva sobre las empresas

es una de las más bajas en América Latina, la tasa marginal para las per-

sonas físicas es la más elevada. La recaudación por impuesto sobre la ren-

ta es de alrededor de 6% del PIB. La mayor parte de este total proviene

de las personas físicas, especialmente de qienes tienen ingresos elevados.

133


El impuesto al valor agregado del país, cuya tasa es de 18%, es altamen-

te productivo y se aplica sobre una base amplia,12 con un índice de pro-

ductividad de 0.45, recauda aproximadamente 8% del PIB.

Chile también ha puesto especial atención a la administración tri-

butaria, tratando de hacerla más eficiente y de aislarla completamente de

influencias políticas.13

El caso de Brasil es también relevante debido al logro de un gran

incremento en la recaudación tributaria. La recaudación actual, 36% del

PIB, no sólo es la más elevada de América Latina y una de las más altas

entre los países en desarrollo, sino que es sustancialmente mayor que la

de Estados Unidos. La recaudación tributaria brasileña es cerca de tres

veces la de México y el doble de la de Chile. Sin embargo, ni la calidad

de su gasto público ni la de su sistema tributario merecen elogios. Ha-

brá que ver si tiene éxito, pues su recaudación tributaria actual depende

en gran medida de la aplicación de impuestos ineficientes y distorsio-

nantes. Brasil necesita llevar a cabo una reforma por el lado del gasto

que, además de otros objetivos, reduzca las erogaciones en pensiones.14

Fuera del continente americano, el caso de Sudáfrica es importan-

te, ya que ha adoptado, como en Chile, una política de ajuste fiscal que

busca usar los recursos públicos con moderación y eficiencia, y crear un

sistema tributario eficiente que resista la tentación de invocar soluciones

mágicas. En la década pasada logró reducir su déficit fiscal en cerca de 5

o 6% del PIB, mediante de una cuidadosa reasignación del gasto y una

reforma fiscal que incluyó un impuesto al valor agregado con una base

amplia.

Malasia y Lituania también han llevado a cabo reducciones impor-

tantes en el gasto público.

Conclusiones

La conclusión básica de este artículo es que la globalización genera pre-

siones tanto en los países en vías de desarrollo como en los industriali-

zados para que reformen sus cuentas fiscales. Es probable que, con el paso

134

12 La tasa fue elevada recientemente a 19 por ciento.13 Esto también es importante, porque en varios países de América Latina las influen-cias políticas en las decisiones administrativas son muy poderosas.14 Para una revisión de la reforma tributaria en América Latina, véase Tanzi (2003).



del tiempo, estas presiones sean más intensas. Sin embargo, las reformas

requeridas son diferentes para los dos grupos de países.

Las naciones industrializadas, y especialmente aquellas que en déca-

das recientes incrementaron el gasto público a niveles elevados, necesi-

tarán reducir dicho gasto mediante reformas que otorguen un papel más

importante al sector privado, por ejemplo, por medio de la privatización

de por lo menos una parte del sistema de pensiones, de la educación, de

la infraestructura, etc. Esta reducción es necesaria debido a la presión a

la baja que ejerce la globalización sobre la recaudación tributaria. Hay

evidencia de que muchos países industrializados han comenzado a re-

formar sus cuentas fiscales en la dirección correcta.15

Por otra parte, los países en desarrollo enfrentan problemas diferentes.

Para la mayoría de ellos la globalización genera presiones para incremen-

tar el gasto público en algunas áreas. Éstas incluyen la modernización

de la infraestructura; la mejora de sus instituciones; el financiamiento de

costos transitorios derivados de la corrección de políticas; las compen-

saciones otorgadas a algunos de los más afectados por el proceso de glo-

balización; la capacitación a otros de ellos, y el reemplazo del sistema de

protección social antiguo, tradicional e ineficiente, por una red moder-

na de seguridad social. Para evitar el deterioro de la situación fiscal, estos

países deberían comenzar a mejorar la eficiencia en el uso de los ingre-

sos fiscales, de modo tal que el gasto adicional pueda financiarse con una

menor ineficiencia o con la eliminación de gastos innecesarios. Si no

pueden hacerlo, o si los resultados son insuficientes, deberán entonces

reformar su sistema tributario para incrementar la recaudación aumen-

tando los impuestos.

Aun cuando el incremento de los impuestos puede provenir de di-

ferentes fuentes, los sistemas tributarios modernos se basan principal-

mente en dos de ellos: el impuesto sobre la renta de las personas físicas

y el impuesto al valor agregado.16 Sería apropiado que los responsables

de diseñar las políticas en los países en desarrollo se centraran en estos

dos impuestos, en lugar de buscar soluciones fáciles con la adopción de

otros gravámenes, como el impuesto a las transacciones financieras que,

a pesar de ser altamente distorsionante, ha obtenido un número signifi-

cativo de seguidores en América Latina.

135

15 Véase Bernardi y Profeta (2003).16 Una de las tendencias positivas en la tributación de América Latina en años recientes,ha sido la reducción del número de impuestos que utilizan los países.

VITO TANZI


El impuesto sobre la renta puede servir para incrementar la recauda-

ción y para mejorar la equidad. El impuesto al valor agregado debería

concentrarse en incrementar la recaudación. Es un error tratar de alcan-

zar objetivos de equidad mediante este último. Para que sean efectivos,

ambos requieren de una base tributaria amplia y de tasas adecuadas.

El impuesto sobre la renta de las personas físicas puede ser útil para

el objetivo de equidad, en caso de que genere una recaudación signifi-

cativa, y si dicha recaudación proviene en su mayoría de impuestos so-

bre los deciles superiores de ingreso. Dada la desigual distribución del

ingreso en los países en desarrollo, especialmente en América Latina,17

en los deciles superiores se concentran tanto la mayor proporción de los

ingresos, como de las personas que más se han beneficiado de la globa-

lización.18

Si la base tributaria del impuesto sobre la renta es suficientemente

amplia, no hay necesidad de utilizar tasas elevadas para obtener una re-

caudación adecuada. No obstante, una base amplia requiere de límites a

los ingresos exentos de impuestos. En Latinoamérica, los individuos

comienzan a pagar impuestos sólo cuando sus ingresos representan un

múltiplo elevado del ingreso per cápita del país. Esto casi garantiza que la

mayoría del ingreso escapará a los impuestos, y que la recaudación por

este concepto será pequeña. Así, pues, el impuesto sobre la renta tiene

que diseñarse para que genere una recaudación mayor a la observada.A

mi juicio, las dificultades no han sido principalmente administrativas, si-

no políticas.

El impuesto al valor agregado debería ser la fuente más productiva

de recaudación en los países en desarrollo. Para lograr este objetivo, su

productividad (medida como la proporción de recaudación a PIB por ca-

da punto porcentual de tasa impositiva) debe ser elevada.

La productividad de la recaudación de este impuesto en el mundo

va de un rango de 0.7 en Nueva Zelandia a menos de 0.2 en algunos

países. En América Latina, varía desde 0.2 (en Haití, México y Venezue-

la) a cerca del 0.5 (en Chile y Ecuador). Esto significa que si dos países

tienen una tasa básica del IVA del 10%, pero sus niveles de productividad

son de 0.5 y 0.2, respectivamente, el primero de ellos obtendrá ingresos

136

17 Se ha estimado que el coeficiente de Gini para América Latina es cercano a 0.5.18 Así, lograr que estos individuos contribuyan a la recaudación fiscal sería una formabenéfica de tributación. De acuerdo con datos del Banco Mundial, el 10% más rico deBrasil recibe 47.2% del ingreso total nacional.



VITO TANZI

por esta vía de cerca del 5% del PIB, mientras el segundo de sólo 2% del

PIB. El combate a la pobreza se fortalecería enormemente en el segun-

do país con el 3% del PIB en recaudación adicional. Alternativamente,

sería posible mejorar la infraestructura o capacitar a muchos trabajadores

con estos recursos. Por esta razón, es un error tener sistemas de impues-

tos al valor agregado con tasas múltiples, con muchas excepciones, o con

tasa cero en algunos bienes y servicios comerciados en el mercado do-

méstico. La tasa cero debería limitarse a las exportaciones. Otro tipo de

políticas, normalmente justificadas en aras de la equidad, encierran ine-

ficiencias, complican la administración y crean oportunidades de evasión

y fraude fiscal. Es mucho mejor tener una tasa baja única del impuesto

al valor agregado, aplicable a la mayor parte de la base potencial del im-

puesto, y utilizar la recaudación extra para enfrentar la pobreza, proble-

mas de equidad, o las presiones que la globalización le impone al gasto

de los países en desarrollo.


¿Qué se puede hacer con los trabajadores que pierden su empleo?

Hay tres posibilidades en una economía moderna. La primera de ellas,

es dar una compensación por desempleo, por un periodo limitado y con

un ingreso más bajo del que ganaba la persona. La segunda es la capaci-

tación, un aspecto muy importante de la función del Estado en el pro-

ceso de la globalización, para lo que se requiere de recursos y de adoptar

decisiones específicas sobre la reorientación que habrá de darse a los des-

empleados. La tercera es para los trabajadores mayores de cierta edad. Para

ellos es muy difícil comenzar en otro empleo, por lo que es importante

permitirles que se pensionen un poco antes de la edad oficial.

¿Cómo se deben introducir impuestos en la economía informal, y cómo debe re-

ducirse la brecha de impuestos entre la economía formal y la informal?

Mi pregunta es por qué se querría reducir ese diferencial. Generalmen-

te, quienes trabajan en la economía informal tienen un ingreso mucho

más bajo que los que lo hacen dentro de la economía formal y pagan

impuestos.Tal vez no paguen impuestos sobre la renta, pero sí sobre lo

que compran (cigarrillos, gasolina, etc.). Por ello, no veo gran necesidad

137



de buscar que la economía informal pague impuestos. Es cierto que hay

personas en la economía informal que ganan mucho dinero y se tiene que

hacer algo mediante la administración fiscal para que paguen impuestos,

pero son los menos.

¿Podría profundizar un poco sobre el impuesto al valor agregado, cómo explicar

la ventaja de una estrategia de base amplia?

Voy a repetir algunas de las opiniones ya expresadas en mi presentación.

La primera es que el IVA no es un impuesto adecuado para lograr el ob-

jetivo de equidad. El IVA debe ser una máquina para producir dinero, na-

da más. Las características deseables son que tenga una base amplia y, de

preferencia, que consista en una tasa única. Cuando esto se logra, el IVA

puede ser muy productivo. El ejemplo extremo es Nueva Zelandia, pe-

ro hay un ejemplo más cercano a México, y es Ecuador, que ha intro-

ducido este impuesto con una tasa única y una base muy amplia, y se ha

transformado en el país con el IVA más productivo de América Latina.

Ecuador tiene hoy en día una eficiencia extraordinaria en la aplicación

del IVA, incluso mayor que Chile.Tiene una productividad de 0.55, que

para una tasa de IVA de 10%, da una recaudación de 5.5% del PIB. El pro-

blema es que uno no gana nada con una tasa cero del IVA. Con ello pue-

de ganar la clase media, pero no los pobres, y la economía pierde

muchísimo, porque si desapareciera la tasa cero podría obtenerse un 3 o

4% del PIB adicional de recaudación, con lo que podrían resolverse mu-

chos de los problemas que enfrentan los más pobres. En realidad, gran

parte del problema es político. Se paga un precio enorme por la tasa ce-

ro del IVA.

138


139

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VITO TANZI


Este artículo analiza las medidas adoptadas por el gobierno australiano a

mediados de los años noventa, cuando la postura fiscal ya no era soste-

nible. El análisis se centra principalmente en la reforma fiscal, aunque

también describe brevemente las reformas a la política monetaria que

complementaron las medidas fiscales. Finalmente, se discute la viabilidad

de las finanzas públicas en periodos recesivos y de desaceleración, así co-

mo otros temas de sustentabilidad para los próximos cuarenta años.

Es muy probable que las cuestiones descritas aquí sean de interés pa-

ra México. Hay cierto paralelismo entre Australia y México: ambas na-

ciones son economías abiertas y de mediano ingreso, comprometidas con

el libre comercio. Los dos son países democráticos y, por tanto, las polí-

ticas económicas requieren pasar por procesos políticos similares. México

y Australia exportan energéticos y tienen sectores agrícolas de tamaño

considerable.

Sin embargo, tal vez las mayores similitudes ocurran en el terreno

fiscal. Los dos países buscan alcanzar una situación de finanzas públicas

sostenible y aumentar su credibilidad en los mercados financieros.Al mis-

mo tiempo, enfrentan presiones fiscales de largo plazo en términos de ma-

yores necesidades futuras de gasto.

En el caso de México, estas necesidades se relacionan con el desa-

rrollo en áreas como la educación, la salud, la vivienda y la creación de

infraestructura para el país, mientras que en Australia están vinculadas

con el envejecimiento de la población y con el incremento de los cos-

tos de los seguros médicos estatales. Para resolver las presiones que en-

frentan ambos países, se requiere de un crecimiento económico más

vigoroso que permita realizar los gastos públicos mencionados sin crear

fuertes desequilibrios fiscales.

Características de la reforma fiscal

adoptada en Australia

Richard Murray*

* Director ejecutivo fiscal y corporativo del Departamento del Tesoro de Australia.

141



La estrategia fiscal desde los años noventa

En lo que respecta al caso de Australia, la gráfica 1 muestra que entre la

década de los años setenta y la primera mitad de los años noventa, hu-

bo un severo deterioro del balance presupuestal del sector público, el cual,

como era de esperarse, estuvo acompañado de un aumento muy consi-

derable en la deuda pública. El déficit de la cuenta corriente de la balan-

za de pagos como proporción del Producto Interno Bruto (PIB) también

aumentó en forma importante en el mismo periodo, de 2% en los años

setenta a 5% a mediados de los años noventa.

En la gráfica 1 es posible observar que en sólo pocos años se re-

gistró un superávit en las cuentas públicas, lo que coincide con perio-

dos de fuerte crecimiento económico. Sin embargo, la magnitud de

dicho superávit no fue suficiente para compensar el deterioro estruc-

tural del déficit.

La gráfica 2 muestra claramente la trayectoria de la deuda pública en

el mismo lapso. Como resultado del déficit público, la deuda se incremen-

tó de un nivel de alrededor de cero en los años setenta, a cerca de 20% del

PIB a mediados de los años noventa.

142

-8

-6

-4

-2

0

2

4

1970-71 1974-75 1978-79 1982-83 1986-87 1990-91 1994-95

Balance presupuestal

Balance en cuenta corriente

Fuente: Departamento del Tesoro de Australia.

Gráfica 1Balance en cuenta corriente de la balanza de pagos

y balance presupuestal(porcentaje del PIB)


RICHARD MURRAY

Con objeto de revertir esta situación insostenible, en 1996 el nuevo

gobierno (actualmente en el poder) adoptó con rapidez medidas en va-

rios frentes de las políticas públicas.

Con respecto a la política monetaria, el Banco de la Reserva, que es

el Banco Central de Australia, fue establecido en 1959 con unos estatutos

emitidos por el Parlamento. En 1996, el gobierno emitió una declara-

ción de conducción de política monetaria y sostenibilidad fiscal, firma-

da por el Ministro de Finanzas y por el Gobernador del Banco Central.

Dicha declaración reforzó la independencia de esta institución, lo que

permitió a su Junta de Gobierno centrarse en la estabilidad de precios,

y al mismo tiempo tomar en cuenta la evolución de la actividad econó-

mica. En la declaración se fijó el objetivo del gobierno de mantener una

inflación, medida por los precios al consumidor, de entre 2 y 3% al año.

Así, se estableció en buena medida un esquema de mediano plazo, con

cierta flexibilidad para enfrentar los movimientos al alza y a la baja del

ciclo económico.

El nuevo gobierno también llevó a cabo importantes cambios en la

política fiscal. Para ello, envió al Parlamento lo que se conoce como

Carta de Honestidad Presupuestaria, y que consta de diversas directrices

sobre la conducción de la política fiscal. Si bien la Carta no representa

un mandato explícito de conducción de la política fiscal, sí establece

143

-5

0

5

10

15

20

25

1970-71 1974-75 1978-79 1982-83 1986-87 1990-91 1994-95


Gráfica 2Deuda pública neta (1970-1995)

(porcentaje del PIB)



un marco general bajo el cual se deben conducir las finanzas públicas.

El documento exhorta al gobierno a fijar su estrategia fiscal bajo ciertos

principios básicos, como mantener en niveles prudentes la deuda del go-

bierno y los riesgos financieros; propiciar montos adecuados de ahorro

nacional; generar estabilidad e integridad de las bases impositivas, y bus-

car la equidad entre generaciones.

Asimismo, la Carta busca incrementar la transparencia en el manejo

de la política fiscal. En este contexto, el gobierno de Australia está obli-

gado a publicar a finales del primer semestre de cada año una revisión

de la política fiscal, y al final de cada año el resultado del presupuesto. La

metodología utilizada para ello debe ser congruente con las normas con-

tables australianas y con las normas del Fondo Monetario Internacional

(FMI) en materia de estadísticas fiscales.

Como la política fiscal puede ser contracíclica en periodos de desa-

celeración económica, existe la posibilidad de efectuar gastos discrecio-

nales de naturaleza temporal. La Carta de Honestidad Presupuestaria

establece que se deben especificar dichos gastos y proponer un calenda-

rio para la reversión de los mismos.

Finalmente, la Carta obliga al gobierno a producir un Informe In-

tergeneracional cada cinco años.

Con la promulgación de la Carta, el gobierno estableció una estra-

tegia fiscal de mediano plazo y dio el primer paso para corregir las fi-

nanzas públicas ante la posibilidad de un déficit insostenible.

Además de la Carta de Honestidad Presupuestaria, el gobierno tam-

bién definió una estrategia para recuperar la credibilidad en los merca-

dos financieros, la cual se basa en equilibrar el presupuesto, en promedio,

a lo largo del ciclo. Para este fin, se introdujo un esquema de mediano

plazo que permite acciones discrecionales cuando esto se requiere.

La estrategia fiscal del gobierno contiene objetivos suplementarios

importantes. El primero es mantener un superávit fiscal siempre y cuan-

do las condiciones económicas sean positivas. El segundo, evitar incre-

mentos en la carga fiscal superiores a los que prevalecieron durante el

ciclo 1996-1997. El tercero es el compromiso del gobierno de mejorar

la posición de riqueza neta (activos menos pasivos) de la Comunidad de

Naciones (Commonwealth).

En 1999, el gobierno australiano inició la práctica de utilizar los lla-

mados presupuestos devengados. De esta forma, la contabilidad de caja se

sustituyó por la contabilidad comercial. Hoy en día se comparan activos y

pasivos, y no sólo entradas y salidas de efectivo en el periodo del presu-

144


RICHARD MURRAY

puesto,además de que se destacan los aspectos intergeneracionales.También

se introdujeron cambios en los sistemas contables de las agencias indivi-

duales del sector público. La supervisión de dicho sector tiene un enfoque

parecido al de las empresas del sector privado, lo cual significa que los eje-

cutivos en jefe de muchas agencias públicas necesitan presentar resultados

y obtener rendimientos similares a los de las empresas privadas.

Los resultados de la estrategia fiscal son satisfactorios. En general, la

riqueza neta del sector público (activos menos pasivos) se ha incremen-

tado: en 1999 se registró un aumento particularmente fuerte (gráfica 3).

Cabe aclarar que esto último fue determinado por la revaloración de las

acciones de Telstra, compañía de telecomunicaciones de la cual el gobier-

no es el accionista mayoritario (50.1% de las acciones). Desde entonces,

el precio de las acciones de Telstra ha decrecido, lo que influyó para que

la riqueza neta del sector público cayera marginalmente. No obstante, a

partir del ciclo 2002-2003 la riqueza ha comenzado nuevamente a cre-

cer y el pronóstico es que siga así en los próximos años.

Mientras que a mediados de los años noventa la deuda pública neta

ascendía a 19% del PIB, actualmente se ubica en niveles cercanos al 5%

(gráfica 4). El gobierno ha alcanzado la meta de reducir a la mitad el sal-

do de la deuda, y ahora se busca una caída de esta variable a cero para

2006 o 2007.

145

-90

-80

-70

-60

-50

-40

-30

1996-97 1997-98 1998-99 1999-00 2000-01 2001-02 2002-03 2003-04 2004-05 2005-06 2006-07


Gráfica 3Nivel de riqueza neta del sector público(miles de millones de dólares australianos)



La reducción de la deuda pública le ha dado a Australia una posición

de fuerza en los mercados financieros internacionales. La gráfica 5 muestra

el comportamiento de la deuda pública neta de varios países de la Organi-

zación para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) en los úl-

timos diez años. Se incluye a Alemania, al total de los países de la OCDE,

a la Unión Europea, a Japón y a Estados Unidos, además de Australia. Co-

mo puede observarse, el tamaño de la deuda pública neta de Australia se

compara muy favorablemente con el del resto de países considerados.

La gráfica 6 muestra el comportamiento del balance fiscal australiano

en la última década y media.Como puede observarse, esta variable pasó de

registrar déficit a principios y mediados de la década de los años noventa

a una posición superavitaria o en equilibrio a partir del año fiscal 1997-

1998. Un resultado muy importante de la instrumentación del esquema

fiscal de mediano plazo en Australia es el fortalecimiento de la credibilidad

en los mercados financieros, lo cual se ha reflejado en tasas de interés muy

bajas.A mediados de los noventa, el diferencial de la tasa de interés real aus-

traliana respecto a la de Estados Unidos era de aproximadamente trescien-

tos o cuatrocientos puntos base.A partir de 2000, dicho diferencial ha sido

negativo (gráfica 6). Este efecto ha permitido detonar el crecimiento eco-

nómico mediante un fuerte impulso a la inversión privada.

146

-5

0

5

10

15

20

1982-83 1986-87 1990-91 1994-95 1998-99 2002-03 2006-07

Proy

ecci

ones

Estim

ados

Resu

ltado

s


Gráfica 4Deuda pública neta(porcentaje del PIB)


RICHARD MURRAY

147

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

Alemania Total OCDE Unión Europea Japón Estados Unidos Australia

Década de 1995 a 2004


-5

-4

-3

-2

-1

0

1

2

3

4

1989-90 1991-92 1993-94 1995-96 1997-98 1999-00 2001-02

Balance presupuestal

Diferencial de tasas de interés realesAustralia-EU (bonos a 10 años)


Gráfica 5Comparaciones de deuda neta de países de la OCDE


Gráfica 6Balance presupuestal y diferencial de tasas de interés de largo plazo

entre Australia y Estados Unidos(porcentaje del PIB y puntos porcentuales, respectivamente)



La reforma impositiva

La reforma impositiva ha sido un elemento clave para cambiar la estra-

tegia fiscal en Australia.A pesar de ello, la recaudación de impuestos, de

aproximadamente 30% del PIB, no es particularmente alta. El nivel es si-

milar al de Japón, Nueva Zelandia y Estados Unidos, pero inferior al de

otros países desarrollados, como los escandinavos.

Australia no tiene un sistema de contribuciones a la seguridad so-

cial, ya sea de empleados o de patrones, como el que hay en Europa.

Muchas de las pensiones se financian con la recaudación de impuestos.

No hay impuestos a las herencias, a los regalos o la riqueza.A mediados

de los años ochenta se introdujo un impuesto a las ganancias de capital.

Esta situación ha propiciado que la recaudación dependa en gran medi-

da del impuesto sobre la renta, tanto el personal como el corporativo.

Hasta la reforma impositiva de 2000, existía un impuesto a las ven-

tas muy ineficiente y con una base muy estrecha. La acción más impor-

tante de la reforma impositiva fue la introducción de un impuesto al valor

agregado en bienes y servicios (GST por sus siglas en inglés) del 10%, el

cual eliminó el impuesto anterior y otros impuestos indirectos que tam-

poco eran eficientes.

La introducción del GST permitió contar con una base mucho más

amplia de la que existía con el antiguo impuesto a las ventas, al tiempo

que eliminó los efectos en cascada de los anteriores impuestos indirec-

tos de una sola etapa, los cuales incidían negativamente en la inversión

y en las exportaciones.

Sin embargo, la introducción del GST no estuvo exenta de proble-

mas. Como ocurre con México en la actualidad, en su momento Aus-

tralia buscó ampliar la base del nuevo impuesto tanto como fuera

políticamente posible. No obstante, el gobierno decidió dejar libres de

impuestos a ciertos bienes y servicios, como la educación y la salud.Asi-

mismo, cuando se presentó la propuesta del gobierno al Parlamento, el

Senado derogó el GST propuesto para los alimentos básicos.

Aun cuando la reforma fiscal trasladó parte de la dependencia de la re-

caudación de los impuestos directos a los indirectos, también hubo accio-

nes para elevar la eficiencia de los impuestos corporativos.Así, el gobierno

eliminó el esquema de depreciación acelerada existente y realizó ajustes en

los cálculos de depreciación permitidos a las empresas, con la finalidad de

basarlos en la vida efectiva de los activos.Esta acción financió una reducción

de la tasa del impuesto sobre la renta a las empresas de 46 a 30 por ciento.

148


RICHARD MURRAY

La reforma impositiva también se abocó a estimular una mayor par-

ticipación laboral. La introducción del GST incrementó los precios al con-

sumidor. Para compensar este efecto, el gobierno redujo el impuesto

sobre la renta de las personas, lo que se logró aumentando los umbrales

de ingreso y reduciendo las tasas marginales. Estas modificaciones han

generado incentivos para el trabajo y el ahorro.

Otras acciones de la reforma consistieron en racionalizar los pagos

de asistencia a las familias y en reformar los beneficios para apoyar la

transición del “Estado de bienestar” al de “incentivos al trabajo”.Tam-

bién se ha elevado el límite de ingresos libres de impuestos a poco más

de veinte mil dólares australianos para los trabajadores de edad avanza-

da. Hay todavía un límite de seis mil dolares australianos para la pobla-

ción en general.

El tema de la reforma que rechazó tratar el Senado está relacionado

con la máxima tasa marginal impositiva para las personas, la cual es aún

de 47%. Existe un umbral muy bajo de sesenta mil dólares australianos

(más o menos cuarenta mil dólares estadounidenses) para comenzar a

pagar este porcentaje. Éste es un tema de gran importancia para Austra-

lia porque el país compite internacionalmente por mano de obra califi-

cada (ejecutivos de negocios, empresarios, especialistas en informática,

enfermeras, maestros, doctores y científicos).

La gráfica 7 muestra la competitividad de las tasas impositivas. El eje

vertical mide las tasas marginales máximas del impuesto sobre la renta

para diversos países, en tanto que el eje horizontal registra los niveles de

ingreso (en dólares australianos) donde empiezan a operar esas tasas.

Australia tiene una tasa marginal de impuestos muy alta, similar a la de

Estados Unidos, pero este último es más competitivo, pues el umbral

de ingreso donde empieza a operar su tasa máxima es mucho más ele-

vado. Bajo estas circunstancias, los trabajadores calificados australianos se

ven poderosamente atraídos por Hong Kong, Singapur, Estados Unidos

y Reino Unido.

En general, el paquete de reformas impositivas estuvo especialmen-

te orientado a mejorar la productividad y estimular el crecimiento eco-

nómico. Los resultados son alentadores, aunque la estrategia global no

estuvo totalmente exenta de fallas. El gobierno pudo haber hecho un es-

fuerzo mucho mayor en reducir los costos de cumplimiento para la in-

dustria y la comunidad.

149



La política fiscal en el largo plazo

Australia enfrenta algunos retos en el largo plazo. El primero de ellos

consiste en probar su estrategia fiscal en periodos de desaceleración y re-

cesión. El segundo, en crear condiciones que le permitan hacer frente al

gasto futuro que implicará el envejecimiento de su población.

Como se ha mencionado anteriormente, Australia no ha enfrenta-

do una desaceleración económica reciente, y tampoco ha registrado una

recesión desde mediados de los años noventa. El país sobrevivió a la cri-

sis asiática con tasas de interés muy bajas y un dólar fuerte; gracias a la

credibilidad de que gozaban las políticas fiscal y monetaria, así como a

la existencia de una economía flexible después de veinte años de refor-

mas estructurales.Al mismo tiempo, ha podido sortear con bastante éxi-

to la actual desaceleración mundial. Por estos factores, la política fiscal

no ha sido aún probada en una recesión.

Si Australia enfrentara una fuerte desaceleración, operarían los esta-

bilizadores automáticos (lo que muchos economistas refieren como mo-

vimientos contracíclicos en el presupuesto) y probablemente el balance

fiscal se transformaría en déficit, pero el alcance de estos estabilizadores

es limitado. Habría entonces incentivos para un aumento del gasto dis-

crecional por parte del gobierno y la estrategia fiscal estaría a prueba.

150

70%Dinamarca

ón

100,000

JapónFrancia

CanadáReino Unido

Estados UnidosAlemania

Australia

Holanda

Noruega

N. Zelandia

Finlandia60%

50%

40%

30%

Singapur

0%

Singapur

Hong Kong

20%

10%

0 200,000 300,000 400,000 500,000 600,000

México

Suecia

Tasa

s m

argi

nale

s m

áxim

as d

el IS

R

Umbral de ingreso en dólares australianos


Gráfica 7Tasas marginales máximas del ISR y umbrales de ingreso


RICHARD MURRAY

En el hipotético caso de una recesión, también se pondría a prueba

la Carta de Honestidad Presupuestaria, pues cuando hay un incremento

temporal del gasto discrecional, el gobierno está obligado a diseñar me-

didas para revertir dicho gasto y definir procesos para lograrlo.

El segundo tema de importancia para el largo plazo es el de la sus-

tentabilidad de la política fiscal. El primer Informe Intergeneracional fue

emitido por el gobierno en 2002. Se trata de una proyección basada en

las políticas actuales, que toma en cuenta las implicaciones fiscales del

envejecimiento de la población. En los siguientes cuarenta años, el por-

centaje de australianos mayores de sesenta y cinco años será de 25% del

total de la población, contra el 13% que prevalece en la actualidad.

Asimismo, diversas proyecciones sugieren que los gastos del gobierno,

en los siguientes cuarenta años, se incrementarán aproximadamente 5% del

PIB. Los gastos en salud, particularmente en nuevas tecnologías en esta área,

aumentarán en alrededor de 4.3% del PIB en el mismo periodo de tiempo.

También habrá presiones para un mayor gasto en el cuidado de personas de

edad avanzada y en pensiones.Estos aumentos sólo serán compensados par-

cialmente por una reducción en los gastos de educación de 0.5% del PIB,

sustentada en que el porcentaje de jóvenes decrecerá en los próximos años.

Para ilustrar lo que todo lo anterior significa, la gráfica 8 muestra

que si bien en los siguientes diez o quince años Australia gozará de un

superávit fiscal, a partir de entonces el balance fiscal se transformará en

un déficit que puede llegar hasta el 5% del PIB en 2040.

Existen varias opciones para enfrentar este problema. La primera es

tolerar el déficit e incrementar la deuda pública, pero dicha política sería

insostenible. Una segunda opción sería incrementar la razón de impuestos

a PIB. No obstante, como la población está envejeciendo, la razón de de-

pendencia (porcentaje de la población en edades no propicias para traba-

jar en el total de la población) aumentará en los próximos años.Así que la

vía de mayores impuestos implicaría pasar el problema a las generaciones

futuras.Otra posibilidad sería reducir el costo de los programas presupues-

tales, particularmente en el área de salud, para aumentar la eficiencia del

gasto tanto como sea posible. Esto ayudaría, pero no resolvería el proble-

ma en su totalidad, ya que es muy probable que de todas maneras crezcan

en forma considerable los gastos en salud y en otros rubros.

Por consiguiente, para evitar un déficit o para abatir proporcional-

mente la deuda que se genere, el gobierno australiano se está concen-

trando no sólo en el numerador de la razón deuda a PIB, sino también

en el denominador. Dicho en otras palabras, si no es posible incremen-

151



tar los impuestos o reducir los gastos, la economía tendrá que crecer más

rápidamente para pagar por la creciente brecha que surge del envejeci-

miento de la población.

En términos del crecimiento del PIB hay tres componentes: la po-

blación, la participación de la fuerza laboral y la productividad. Las dos

primeras, de manera combinada, forman la base del empleo necesaria

para que el PIB crezca. La productividad, junto con el empleo, dan por

resultado la tasa de crecimiento del producto.

Dado lo anterior, ¿qué políticas se están considerando? La única po-

lítica que puede ayudar a incrementar la población en edad de trabajar

es la inmigración. Sin embargo, ésta sólo tendría un efecto marginal en

el crecimiento del PIB. Es entonces necesario aumentar la productividad

y la participación en el trabajo.

Contar con impuestos competitivos al capital y mantener una polí-

tica liberal hacia la inversión extranjera son factores importantes para es-

timular los flujos de capital e inversión foráneos, necesarios para que la

productividad pueda aumentar.

Para mantener el trabajo calificado en Australia y no exportarlo a

otras economías, es necesario contar con impuestos competitivos al fac-

tor trabajo. Lograr esto implica insistir en la reducción de la tasa margi-

nal máxima del impuesto sobre la renta de las personas.

152

-6

-4

-2

0

2

2002 2005 2008 2011 2014 2017 2020 2023 2026 2029 2032 2035 2038 2041


Gráfica 8Balance presupuestal(porcentaje del PIB)


RICHARD MURRAY

La reforma al Estado de bienestar incrementará la participación la-

boral al proporcionar mayores estímulos al trabajo. La reforma laboral

también es deseable, pues tiene efectos positivos tanto en la productivi-

dad, como en la participación en el trabajo, mediante prácticas laborales

más flexibles que mejoran las oportunidades de quienes buscan empleo.

La educación y la capacitación constituyen elementos cruciales pa-

ra incrementar la productividad y la participación en el trabajo.Aun en

un país desarrollado como Australia todavía hay adolescentes que salen

de la escuela sin saber leer y escribir correctamente, por lo que sus pers-

pectivas de empleo son muy pobres. Finalmente, un marco macroeco-

nómico estable es fundamental para mantener una inversión creciente

en un ambiente de tasas de interés reducidas.

Conclusiones

En conclusión, la experiencia de reforma fiscal en Australia ofrece varias

lecciones de importancia:

Primero, la credibilidad de las políticas fiscal y monetaria genera un

buen entorno para los negocios que estimula la actividad económica. La

congruencia macroeconómica ayudó a Australia a sortear la crisis asiáti-

ca de 1997 y 1998, y a enfrentar la desaceleración económica mundial

de 2002 y 2003.

Segundo, es difícil hacer frente a una desaceleración económica, in-

dependientemente de la política fiscal que se lleve a cabo. Sin embargo,

es importante que los retos de esta índole se manejen en el contexto de

esquemas como la Carta de Honestidad Presupuestal.

Tercero, la reforma impositiva es una tarea de largo plazo: la políti-

ca de ampliar las bases tributarias y bajar las tasas impositivas constituye

la piedra angular para incrementar la eficiencia. Pero existen asuntos de

equidad que deben ser considerados. Más aún, la competencia mundial

está ejerciendo presiones a la baja sobre los impuestos al capital interna-

cional y al trabajo calificado.

Finalmente, en el largo plazo es muy difícil incrementar la razón de

impuestos a PIB, por lo cual hay que considerar la reducción del gasto

público y las políticas económicas que puedan impulsar un fuerte creci-

miento económico. Sólo así será posible hacer frente a los futuros défi-

cit fiscales.

153




¿Cómo funciona el sistema de pensiones de Australia?

La pensión estatal no es universal, sino una red de seguridad que tiene

candados bien establecidos. La importancia de las pensiones privadas ha

crecido en forma considerable. A todos los trabajadores australianos se

les requiere ahorrar 9% de sus ingresos en pensiones privadas. Con este

sistema obligatorio habrá menos gente que necesite una pensión estatal

en el futuro.

¿Cómo se distribuye el ingreso federal entre los estados y cuál es el papel de la

descentralización?

Australia es una Federación conformada por seis estados y dos territorios.

La Federación se fundó en 1901. Australia es, por tanto, un país mucho

más joven que México.La mayoría de los impuestos son federales, y la ma-

yor parte de los gastos son administrados por los estados y territorios.

El gobierno federal recauda el GST, pero éste va directamente a los

estados y territorios. El impuesto se distribuye en forma equitativa; no

per cápita, sino de acuerdo a las necesidades de gasto y a la capacidad de

cada estado para generar recaudación. El sistema australiano de descen-

tralización es complicado pero funciona bien, probablemente porque

sólo hay ocho jurisdicciones involucradas. En países de mayor población

y muchas jurisdicciones sería muy difícil implementar un sistema simi-

lar. Los gastos restantes del gobierno federal realizados a través de los es-

tados y territorios tienen destinos específicos: hospitales, carreteras y

escuelas, y se distribuyen en una forma más simple, con base en consi-

deraciones per cápita.

154


En este trabajo se describe la experiencia española con la reforma fiscal,

tomando en consideración principalmente argumentos políticos, mucho

más que técnico-fiscales, sin duda muy importantes, y sin los cuales no

puede llevarse a cabo una reforma.

Es mucho más fácil entender las reformas si se destacan algunas con-

sideraciones políticas que subyacen, y que conforman cualquier reforma

fiscal digna de este nombre.

Es posible introducirnos a este tema diciendo algo que quizás sea

una obviedad: subir impuestos, crear impuestos, es la cosa más impopu-

lar que puede hacer un político en nuestros días.

Los impuestos no son buenos. Los economistas han demostrado des-

de hace muchos siglos que, cuando los impuestos recaen sobre un bien

en concreto, reducen la actividad y la oferta de ese bien; que cuando in-

tervienen en una transacción, reducen el excedente del consumidor y del

oferente; que cuando son excesivos pueden desalentar el crecimiento y

reducir la eficiencia del sistema; y que en cualquier circunstancia pueden

incidir negativamente en el nivel de ahorro de un país.

Todo esto es verdad, de tal forma que hay que tener muy buenas razo-

nes para crear impuestos. Esta tarea, además de ser impopular, en principio

tiene algunas contraindicaciones sabiamente señaladas por los economistas.

Por eso, y particularmente en nuestras democracias, si se quiere ha-

cer una reforma fiscal, resulta indispensable contar con un respaldo so-

cial tan amplio como sea posible. En la medida en que también sea

viable, se debe obtener un consenso político en el Congreso, tan amplio

como se pueda alcanzar, por lo menos sobre dos temas.

El primero, la distribución de la carga fiscal que va a representar el

nuevo esquema fiscal que se ofrece a la nación. Esa distribución, de al-

La experiencia de España con la reforma fiscal

Carlos Solchaga*

* Copresidente de Solchaga, Recio y Asociados, S.A.; ex ministro de Economía yHacienda de España.

155



guna manera, tiene que estar respaldada por mucha gente. La gente tie-

ne que notar que quienes tienen determinados ingresos o cierta posi-

ción social, los que son más ricos o menos ricos, y los que son y no son

capaces fácilmente de eludir o evadir la Ley Fiscal, contribuyen pagan-

do sus impuestos.

La gente tiene que ver que los ciudadanos pagan en función de su

capacidad económica y no de una manera azarosa, porque unos son más

fácilmente detectados por el fisco entre sus redes (según el tipo de tran-

sacciones que hacen), y otros lo pueden eludir fácilmente. La gente tie-

ne que estar convencida, en última instancia, de que todo el mundo paga

sus impuestos de manera razonable.

El segundo consenso, y no menos importante, es sobre a dónde

van a parar esos recursos. Si en México ahora se está planteando, y en

mi opinión con muy buenas razones, aumentar la presión fiscal sobre

la economía, será preciso explicar con la mayor de las transparencias

que ese dinero va también a un programa de gasto que recibe un enorme

respaldo social, un respaldo social mayoritario. Que no va simplemen-

te a despilfarrarse en un gasto corriente injustificable, que tampoco va

a aumentar una burocracia con frecuencia ineficiente y no va, en fin, a

beneficiar a aquellos que ya son privilegiados en el Estado y trabajan

en empresas públicas con salarios mucho más altos que los del merca-

do, pensiones más elevadas de las que tiene la gente en un sistema pú-

blico o privado, o condiciones de corporativismo muy favorables para

su trabajo.

A continuación se explica cómo en España se trató de buscar estos

dos consensos:

• El consenso inicial sobre cómo se distribuiría la carga fiscal.

• El consenso, o bien el respaldo social, a una reforma fiscal que su-

puso aumentar muy considerablemente el nivel de los ingresos tri-

butarios de la nación y, por tanto, el porcentaje de la presión fiscal

sobre el valor total del Producto Interno Bruto (PIB).

Con este fin, se presentan enseguida una serie de cuadros y gráficas.

En 1977, dos años después de muerto el general Francisco Franco, y

cuando se llevaron a cabo las primeras elecciones generales democráti-

cas en España, la presión fiscal total estaba en torno al 23% del PIB; en

1991, catorce años después, estaba en torno al 35%, es decir, doce pun-

tos más (gráfica 1).

156


CARLOS SOLCHAGA

Conviene destacar el punto de partida, porque en 1977, aproxima-

damente doce puntos correspondían a los impuestos directos (los que se

llaman de renta y patrimonio) y a los impuestos indirectos, y otro tanto

de la carga fiscal estaba constituida por cotizaciones sociales. Estas últi-

mas las pagaban trabajadores y empresas al sistema de seguridad social y

estaban destinadas, sobre todo, aunque no exclusivamente, a hacer fren-

te a un sistema de pensiones públicas de reparto.

Cabe señalar que a lo largo de los años posteriores a la reforma fis-

cal, la contribución de las cotizaciones apenas creció, y que lo que au-

mentó muy considerablemente, desde el 12% hasta aproximadamente el

22% del PIB, fueron los impuestos. Si se tiene en cuenta, además, que en

México ya se dispone de un sistema de pensiones de capitalización pa-

ra el sector privado que está fuera de las cuentas públicas, se puede de-

cir que España en 1977 no se planteaba un problema muy diferente del

que México se plantea hoy, aunque España sigue manteniendo a lo lar-

go de este tiempo el sistema de pensiones públicas, reforzándolo inclu-

so, como luego se explicará.

Como se puede observar, ésta no fue una reforma fiscal neutral. La

reforma planteada tiene su origen en los Pactos de la Moncloa, cuando,

para luchar contra la inflación y los problemas gravísimos del desempleo,

se propuso una estabilización del país y, al mismo tiempo, una modera-

ción salarial. Han sido las fuerzas de izquierda, el Partido Socialista de

157

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991

Renta y patrimonio

CE

España

Cotizaciones sociales

IVA y otros impuestos ligadosa la producción e importaciones

Renta y patrimonio

Fuente: PSOE: 1983-1992, Diez años de progreso.

Gráfica 1Presión fiscal




Felipe González, y también los sindicatos, los que han dicho:“Sí, pero a

cambio el Parlamento debe aprobar una reforma fiscal para que también

quienes tienen más dinero hagan su aporte, hagan su esfuerzo para sa-

near al sector público y conseguir la modernización de nuestro país”.

Ése es el origen.

Por tanto, eso se interpretó diciendo:“No nos interesa aumentar el

peso de las cotizaciones sociales”, que después de todo no dejan de ser

un impuesto sobre el uso del factor trabajo, “nos interesa aumentar los

impuestos, pero no igual los impuestos directos y los indirectos”. En ese

periodo, los impuestos sobre la renta y el patrimonio pasaron de repre-

sentar aproximadamente el 5% del PIB, al 12% o más (gráfica 1). Es decir,

los impuestos directos más que se duplicaron, en tanto que los indirectos,

con la introducción a mediados de la década de los ochenta del Impues-

to Sobre el Valor Agregado (IVA), aumentaron, aun cuando este aumento

fue de tan sólo 1.5 o 2% del PIB.

Ésa era la interpretación que se hizo a partir de 1982 fundamental-

mente desde el gobierno socialista, de lo que entendía la ciudadanía es-

pañola que era un reparto justo de la carga fiscal. Podía estar o no

equivocado, pero se creía que era una buena interpretación.

Con datos de 1982 a 1991, el cuadro 1 muestra cómo se decidió au-

mentar la presión fiscal directa del Impuesto sobre la Renta de Personas

Físicas (IRPF). Se había heredado una tarifa del impuesto sobre la renta

con tasas muy elevadas. Se pensaba que si se quería incrementar la pre-

sión fiscal directa, la tarea no consistía en aumentar las tasas todavía más,

sino en hacer que pagaran muchos de los que no pagaban, es decir, am-

pliar las bases de tributación.

Ése fue el caso. Entonces aumentó el número de declarantes con

rendimientos del trabajo (trabajadores fundamentalmente por cuenta

propia) nada menos que en un 63%, pero también en diez años apare-

cieron el doble de empresarios de los que antes cotizaban, y los empre-

sarios con actividades agrarias se multiplicaron por nueve. Es decir, no

era posible incrementar la presión fiscal si no era ampliando al mismo

tiempo la base tributaria.

Cabe destacar que la base impositiva aumentó en 252%. Natural-

mente ahí está incluida la inflación, la cual a lo largo de estos años esta-

ría en el entorno del 7 u 8% anual como término medio. Sin embargo,

los ingresos del trabajo, como consecuencia del afloramiento de estos

otros ingresos (de la propiedad y de la empresa, tanto agraria como no

agraria), disminuyeron su participación en la recaudación total en poco

158


CARLOS SOLCHAGA

más de 7%, mientras que la tasa efectiva del impuesto aumentó del 12 al

16%, aunque no para todos.

Las dos últimas filas del cuadro 1 muestran que el 25% de las perso-

nas con ingresos más bajos pasaron, de tributar el 4.5% en términos

efectivos, al 0.7%. Las personas en el estrato 20% más rico de la pobla-

ción, pasaron de tributar el 17.2 al 29.8%. Esto no ha sido muy popular

entre las clases más poderosas de nuestro país, pero se pudo hacer con la

simpatía del resto.

En las gráficas 2 y 3 se observa, más o menos, lo que se acaba de se-

ñalar. La gráfica 2 muestra cómo aumentaron las declaraciones del im-

puesto sobre la renta en el decenio; la gráfica 3 indica lo mismo sobre la

base imponible: de ser el 34.4% del PIB, la base impositiva declarada pa-

só a ser el 43.3 por ciento.

Entre 1977 y 1982, antes de que llegara el gobierno de Felipe Gon-

zález al poder, aproximadamente el 60% del impuesto lo pagaba el 20%

de la población más rica; el 36% lo pagaba el 55% intermedio y el 25%

más pobre aportaba un 4%. Diez años después, este 25% más pobre

aportaba tan sólo el 0.3%; lo que se podemos llamar clases medias, des-

159

Cuadro 1Evolución del Impuesto sobre la Rentaa Personas Físicas (IRPF) 1982 - 1991

Concepto 1982 1991 Variación %

No. de declarantes 6,274,068 11,583,933 84.6Con rendimientos del trabajo 5,657,197 9,270,816 63.9Con rendimientos empresariales 720,522 1,512,949 110.0Con rendimientos agrarios 87,471 824,900 843.0

Base impositiva (en millones de pesetas) 6,732,514 23,697,986 252.0Participación de los ingresos del trabajo 82.5% 76.5% -7.2Participación de otros ingresos 17.5% 23.5% 34.1

Recaudación líquida (en millones de pesetas) 808,620 3,762,467 365.3

Tasa efectiva 12.0% 15.9% 32.2Grupo de ingresos más bajos(25% del total de contribuyentes) 4.5% 0.7% -84.0Grupo de ingresos más elevados(20% del total de contribuyentes) 17.2% 29.8% 73.4




160

11,583,933

6,274,068

0

2,000,000

4,000,000

6,000,000

8,000,000

10,000,000

12,000,000

1982 1991*

* Según el nuevo sistema de tributación individual configurado por la Ley 20/1989, del 28 de julio.Fuente: PSOE: 1983-1992, Diez años de progreso.

34.4

43.3

0

10

20

30

40

50

1982 1991*

* Según el nuevo sistema de tributación individual configurado por la Ley 20/1989, del 28 de julio.Fuente: PSOE: 1983-1992, Diez años de progreso.

Gráfica 2Declaración del IRPF

(en número)

Gráfica 3Base impositiva del IRPF



CARLOS SOLCHAGA

de media baja hasta casi media alta o media alta, aportaba aproximada-

mente el 12.6%, y el 20% más rico del país pagaba el 87.1% (gráfica 4).

La gráfica 5 muestra el cambio en la tasa efectiva del IRPF para la

gente más menesterosa, el cual pasó del 4.5 al 0.7%, mientras que en el

caso de la población con ingresos más altos, ésta aumentó de 17.2 a

161

59.9

36.1

12.6

87.1

0.34.0

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

1982 1991

Contribuyentes coningresos bajos: 25% del total

Contribuyentes coningresos medios: 55% del total

Contribuyentes coningresos altos: 20% del total

Total de recaudación líquida:808,620 millones de pesetas.

Total de recaudación líquida:3,752,467 millones de pesetas.



17.2

29.8

0.7

4.5

0

5

10

15

20

25

30

35

1982 1991

Tasa efectiva de los ingresos más elevados(20% del total de contribuyentes)Tasa efectiva de los ingresos más bajos(25% del total de contribuyentes)

Gráfica 4Cuota líquida del IRPF por niveles de ingreso

(porcentaje del total)

Gráfica 5Tasa efectiva del IRPF



29.8%. La gráfica muestra asimismo cómo recaía la carga fiscal de este

impuesto en España entre los diferentes estratos de ingreso.

Sobre el segundo punto (el consenso que se tiene que ganar prácti-

camente todos los días, porque existe un vínculo entre el aumento a la

presión fiscal, la conciencia fiscal que se va extendiendo de que todo el

mundo paga los impuestos y no es fácil evadirlos, y que ese dinero va a

bienes públicos considerados importantes por la población) se exponen

a continuación una serie de datos.

Las gráficas 6 y 7 muestran lo que sucedió con la formación bruta de

capital fijo de las administraciones públicas de España, y de otros países eu-

ropeos.A principios de los años ochenta, dicho indicador para España esta-

ba muy próximo a la media de la Comunidad Económica Europea, pero

después,conforme fue dando sus frutos la reforma fiscal,pasó a ser nada me-

nos que el 5% del PIB. La gráfica 7 incluye la formación bruta de capital de

las administraciones públicas como porcentaje del PIB en diversos países de

la Comunidad Europea; España ocupó el primer lugar en el año 1991.

La gráfica 8 presenta la inversión en carreteras, autopistas y vías de

alta capacidad. En 1982, había aproximadamente dos mil kilómetros

de carreteras, de los cuales aproximadamente mil seiscientos eran de

peaje; en 1992, había casi siete mil kilómetros, los de peaje eran aproxi-

madamente dos mil y el resto era autopista libre de alta capacidad.

162

0

1

2

3

4

5

6

1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993

España

CE

`Fuente: PSOE: 1983-1992, Diez años de progreso.

Gráfica 6Formación bruta de capital fijo de las administraciones públicas



CARLOS SOLCHAGA

De esa manera, como se observa en la gráfica 9, las vías de alta capa-

cidad medidas en kilómetros sobrepasaron a las que había en Gran Breta-

ña (que ciertamente es un país con mucha menos superficie que España)

allá por 1989, y se aproximaron a las que tenían Italia y Francia en 1992.

163

5.2

4.4

4.0

3.6

3.4

3.3

2.9

2.7

2.4

2.2

2.0

1.7

1.6

0 1 2 3 4 5 6

España

Luxemburgo

Portugal

Grecia

Francia

Italia

CE

Alemania

Irlanda

Reino Unido

Holanda

Dinamarca

Bélgica


1,666 1,995

4,792

422

0

1,000

2,000

3,000

4,000

5,000

6,000

7,000

1982 1992

De peaje Sin peaje


Gráfica 7Formación bruta de capital fijo de las administraciones públicas, 1991


Gráfica 8Red de carreteras de alta capacidad

(en kilómetros)



Junto con este aumento muy considerable de la inversión pública,

ocurrió lo que se puede llamar el desarrollo o la consolidación del “Es-

tado de bienestar” en cuatro puntos básicos.

El primero, el que se refiere a la evolución y pago de las pensiones,

puede observarse en la gráfica 10. Como se ve, en 1982 eran poco me-

nos de cinco millones los pensionistas o las pensiones señaladas en Es-

paña. Diez años más tarde, se acercaban a los siete millones.

Conocedores de cuál era la situación de rezago en la que había que-

dado la pensión de los ciudadanos españoles, desde el primer momento

del gobierno de Felipe González la pensión media subió por arriba del

índice de precios al consumidor. De esta manera, la relación entre la

pensión mínima del sistema y el salario mínimo interprofesional, que en

1982 era del 75%, superó el 100% a partir de 1992. Se mantuvo, así, un

sistema de reparto crecientemente digno (gráficas 11 y 12). En 1988, el

gobierno llevó a las Cortes Españolas una propuesta para establecer un

sistema de pensiones de capitalización no sustitutivo sino complemen-

tario, que hoy en día funciona en España.

El tema del desempleo se cubre en las gráficas 13 y 14. En la cober-

tura del seguro de desempleo se pasó del 33 al 80% de las personas ins-

164

0

2,000

4,000

6,000

8,000

10,000

1970 1980 1985 1988 1990 1992

Francia

Alemania

Italia

España

GranBretaña


Gráfica 9Evolución de la red de carreteras de alta capacidad

en algunos países europeos(en kilómetros)


CARLOS SOLCHAGA

critas en el Instituto Nacional de Empleo (INEM). Por otra parte, la pres-

tación mensual media que cobraban los desempleados subió a partir de

1985 por encima del IPC.

165

473,982

6,385,336

4,637,643

351,211

4,000,000

4,500,000

5,000,000

5,500,000

6,000,000

6,500,000

7,000,000

1982 1992

Pensiones de clases pasivasPensiones de la seguridad social


100

125

150

175

200

225

250

275

1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992

IPC

Pensiónmedia


Gráfica 10Evolución de las pensiones

(en número)

Gráfica 11Evolución de la pensión media de la seguridad social y del IPC

(índice 1982=100)



Con respecto al seguro de desempleo, es cierto que a veces fue dema-

siado generoso y que se gastó mucho en ello; no obstante, sirvió para lubri-

car una situación extraordinariamente difícil desde el punto de vista social.

Cuando llegó al gobierno Felipe González, en 1982, no menos del

50% de la industria española estaba prácticamente quebrada (tanto la pú-

166

75.8

100.0

0

20

40

60

80

100

1982 1992

* Perceptor mayor de sesenta y cinco años, con cónyuge dependiente.Fuente: PSOE: 1983-1992, Diez años de progreso.

82.64

80.37

46.72

33.64

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90

Tasa de cobertura neta:

Tasa de cobertura bruta:

1982

1992

beneficiarios x 100pago registrado

[beneficiarios – agrícola fijo] x 100pago registrado – pago agrícola


Gráfica 12Relación entre la pensión mínima de jubilación*

y el salario mínimo interprofesional neto(en porcentaje)

Gráfica 13Tasas de cobertura del seguro de desempleo

(porcentaje de las personas inscritas en el INEM)


CARLOS SOLCHAGA

blica como la privada) como consecuencia de la crisis del petróleo. En es-

te contexto, se tuvo que hacer un proceso de reconversión muy agresivo

que implicaba cerrar fábricas y reducir puestos de trabajo. Se necesitaba al-

gún tipo de apoyo en el subsidio del desempleo para llevar a cabo estas re-

formas, que no acabaron ahí ya que el proceso de globalización y apertura

económica mediante la integración de España en la Unión Europea obli-

gó constantemente a continuarlas. En esa manifestación inevitable de ga-

nadores y perdedores era necesario paliar las dificultades de los perdedores.

La gráfica 15 hace referencia al gasto público en educación. En diez

años dicho gasto pasó del 2.8% del PIB al 4.7%.Por otra parte, el gasto des-

tinado a becas se multiplicó casi por diez, y el número de becarios pasó de

ciento sesenta y dos mil a seiscientos setenta y dos mil (gráficas 16 y 17).

La gráfica 18 muestra cómo se duplicó el número de alumnos de en-

señanza universitaria en esa época. La afluencia de estudiantes ha conti-

nuado con una enorme participación de la mujer. Para el ciclo 1991-1992

había más mujeres universitarias que hombres. La experiencia española

muestra que las mujeres se desempeñan bastante mejor que los hombres

en la universidad, y probablemente también fuera de ella.

Finalmente, la gráfica 19 da razón del gasto público en sanidad.El gas-

to público también aumentó de manera considerable en este rubro y, so-

167

100

130

160

190

220

250

280

310

1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992

IPC

Prestación mensual media


Gráfica 14Evolución de la prestación mensual media por desempleo y del IPC

(índice 1982=100)



bre todo, lo que se logró fue que toda la población española, hubiera o no

cotizado para el seguro de enfermedad en el viejo esquema, estuviera to-

talmente protegida. Éste es uno de los grandes logros sociales de España.

Ésta es la experiencia española. La reforma recibió apoyo social y

político importante porque seguramente tuvo en cuenta las dos consi-

168

2.8

4.7

0

1

2

3

4

5

1982 1992


61,754

6,880

0

10,000

20,000

30,000

40,000

50,000

60,000

70,000

1982 1992


Gráfica 15Gasto público en educación


Gráfica 16Gasto en becas

(millones de pesetas)


CARLOS SOLCHAGA

deraciones a que antes se hizo referencia: primera, cuál era el sentimien-

to de la gente sobre la justicia y equidad en el reparto de la carga fiscal;

segunda, cuál era el sentimiento de la gente sobre la utilización correc-

ta o incorrecta de los nuevos recursos allegados a las arcas del Tesoro me-

diante la reforma fiscal.

169

162,269

671,806

0

150,000

300,000

450,000

600,000

750,000

1982 1992


581,303

323,861

612,706

368,291

0

200,000

400,000

600,000

800,000

1,000,000

1,200,000

Curso 1981-1982 Curso 1991-1992

Mujeres Varones


Gráfica 17Número de becarios

Gráfica 18Estudiantes de enseñanza universitaria

(número)



Conclusiones

La primera consideración que hay que señalar es que naturalmente una

reforma fiscal moderna necesita también un diseño moderno de los im-

puestos. Al final, en todas nuestras sociedades se habla de cuatro figuras

tributarias. En la parte de los impuestos directos existen dos modali-

dades: el impuesto sobre la renta de las personas físicas y el impuesto

sobre las utilidades de las corporaciones. En España se estableció adicio-

nalmente un impuesto al patrimonio, que daba una amplia información

sobre la riqueza individual de las familias españolas, pero no es cierta-

mente un impuesto extendido. Por otro lado, están los impuestos indi-

rectos, que son básicamente el IVA, o el impuesto general sobre ventas,

y los impuestos específicos.

Ese diseño moderno significa que aprendimos de la experiencia

del pasado. Los impuestos cuanto más simples son, resultan más fáciles

de gestionar, menos susceptibles de corrupción y más fáciles de en-

170

4.35.2

0

2

4

6

1982 1992

85.498.9

0

20

40

60

80

100

1982 1992


Gráfica 19Gasto público en sanidad


Población protegida(porcentaje de la población total)


CARLOS SOLCHAGA

tender. Del mismo modo, los impuestos cuanto más universalmente

se aplican, menos agujeros dejan para que los especialistas en ingenie-

ría fiscal, que son multitud, aprovechen dichos agujeros y eviten pa-

garlos.

La segunda consideración es que siempre se tiene que empezar un

proceso de reforma fiscal en algún momento del tiempo. Pero si dicho

proceso va a merecer ese nombre, si históricamente va a ser considera-

do como tal, va a tener que ser un proceso gradual y va a requerir de la

voluntad política y de la perseverancia en el intento.

No existe ninguna reforma fiscal que se haya hecho de una sola vez,

por la aprobación del Parlamento de una nación, y al día siguiente haya

empezado a funcionar.Hay que hacerla poco a poco.Seguramente no pue-

den cambiarse al mismo tiempo todas las figuras tributarias, y aun cuando

se cambiaran, sería necesario hacer una enorme inversión en la administra-

ción tributaria, en la gestión de los tributos y en otras muchas actividades.

Por consiguiente, si en México se llega a crear ese consenso de ne-

cesidad de reforma fiscal, realmente se tendría que adquirir de algún mo-

do el compromiso de pasar por encima de los avatares de las elecciones

presidenciales y las mayorías y las minorías. No necesariamente para que

todos hicieran lo mismo cuando estuvieran frente a la responsabilidad de

gobernar, pero sí por lo menos para que cuatro o cinco puntos básicos

de cómo debería ser la reforma fiscal resultaran ya establecidos para un

tiempo suficientemente largo, que hiciera útil el proyecto político de di-

cha reforma.

En tercer lugar, se ha dicho, y con mucha razón, que un sistema fiscal

vale lo que la administración tributaria que está encargada de aplicarlo.

Diseñar un sistema fiscal hoy por hoy, no es difícil. Es posible ir a la Or-

ganización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE),

consultar sus archivos y copiar las leyes fiscales de los mejores países. Eso

no es asunto complicado. Lo que es extremadamente complicado es ha-

cer que funcione, que sea vigente, que la gente pague, que existan san-

ciones, que la administración tributaria tenga una base de datos muy

amplia, y en eso es imposible exagerar.

Las reformas tributarias pueden ser eso, reformas. En nuestros paí-

ses, las reformas que funcionan requieren, generalmente, de revolucio-

nes en la administración de los tributos que pasan por cambios legales.

En España se tuvo un largo proceso con el Tribunal Constitucional res-

pecto del levantamiento del secreto bancario para el conocimiento de

los datos por parte de la Hacienda Pública.

171



Pero, desde luego, las reformas pasan por cambios legales importan-

tes, pasan también por la reorganización de la propia administración.A

veces, las administraciones tributarias están organizadas en torno a vie-

jas ideas. Se necesita organizarlas con nuevos equipos y gente suficien-

te. No se debe tener miedo de aumentar el gasto público corriente, ni

de contratar más recaudadores de impuestos, si éstos están bien super-

visados.

Se necesita de información, una inversión informática masiva y, na-

turalmente, el entrecruzamiento de todas las bases de datos que están en

la administración o en las diversas administraciones públicas que compo-

nen el conjunto del Estado. Después de todo, es sorprendente ver con

cuánta frecuencia se aplica en esta materia el principio evangélico de que

lo que hace tu mano derecha no lo sepa la izquierda.

Realmente, en ocasiones se desconocen en la seguridad social los as-

pectos tributarios, y en la gestión tributaria los aspectos de la seguridad

social. Eso naturalmente implica la necesidad de una información masi-

va, o quizá de una inversión masiva en información.

Es muy difícil hacer un sistema fiscal moderno con la densidad ban-

caria que tiene México. Porque en la medida en que las transacciones

no dejen huella a través de la intermediación financiera, no hay razón

alguna para que los que están involucrados en las mismas decidan hacer-

las públicas y que conozca de ellas el Tesoro o la Hacienda Pública.

De manera que, tan importante como son estas inversiones dentro de

la administración, lo es también, y por otras muchas razones no menos

importantes que la que se acaba de citar, el esfuerzo de bancarización.


¿Qué mecanismos específicos se utilizaron para ampliar la base impositiva? ¿Se-

ría positivo intentar que paguen más los que ya pagan? O por el contrario, ¿qué

habría que hacer para aumentar la base gravable?

Por supuesto, los que pagaron más no estaban particularmente felices, es-

to es un hecho normal en la naturaleza humana. Pero lo cierto es que fue

posible ampliar la base tributaria sobre un conjunto de medidas, casi to-

das ellas pequeñas, pero que tuvieron que ver con cruzar datos sobre

signos externos, por ejemplo: quiénes compraban yates de lujo, quiénes

compraban coches de importación particularmente caros. Este tipo de

172


CARLOS SOLCHAGA

factores nos ayudaron a conocer a algunas personas que anteriormente no

estaban en la base tributaria y prometían un rendimiento mayor que otras.

Creamos los agentes tributarios. Los agentes tributarios eran cola-

boradores de la Inspección de Finanzas del Estado, pero eran personas

sin mayor formación. Lo que queríamos con ellos era que recorrieran,

digamos, el Paseo de la Reforma aquí en México, y dijeran en cada in-

mueble qué tiendas había, porque en algunas calles de Madrid el 40% de

las tiendas no estaban registradas en la Hacienda Pública.

Simplemente saber eso, llamarles y decirles: “Oiga, debe haber un

error, seguramente usted se ha olvidado de que existen los impuestos,

podría venir aquí para regularizarse, etcétera”.

Ése es el tipo de cosas que tuvimos que hacer, pero enseguida fui-

mos introduciendo en las bases informáticas toda esta información.

No quisiera parecer demagogo diciendo cosas fáciles, pero la verdad es

que el único procedimiento para ir ampliando poco a poco la base tribu-

taria, sobre todo de los contribuyentes más ricos, y hacerles un favor a los

que pagan, que tendrían que pagar menos en la medida en que se incor-

poren más contribuyentes al censo, consiste en eso, en reformas muy serias

y en actualizaciones de los sistemas catastrales, que no sé cómo estarán en

este país, pero en España, en muchos casos, estaban muy retrasados.

Cuando ya hicimos una actualización importante por 1991, descu-

brimos que España tenía dos millones más de inmuebles de los que pen-

sábamos que había.

Esas cosas van apareciendo por estos procedimientos.

Al pasar la aportación que hacen las personas de ingresos más altos, desde el 60

hasta el 87%, como sucedió entre 1982 y 1992, ¿se generó un problema de com-

petitividad con otros países?

Creo que no. Estamos hablando aquí de los ingresos de los individuos,

y en Europa es seguro que pagan todos ellos bastante más de lo que se

pagaba en España cuando iniciamos la reforma fiscal.

Pero en segundo lugar, no estamos hablando de la rentabilidad de las

empresas, que tuvo siempre un porcentaje en torno al 35%, muy seme-

jante a la del resto de los países europeos, y una tasa efectiva que segura-

mente oscilaba entre el 20 y el 21%.Tampoco estamos hablando de otras

cosas que puedan afectar seriamente, salvo a la posible migración de los

altos dirigentes de las empresas a otros países, quienes suelen andar en

búsqueda de una carga fiscal más reducida. Esto yo creo que sólo ocurría

173



en Liechtenstein y Luxemburgo, no sucedía en Francia, Inglaterra, Italia,

o Alemania, de manera que no había mucho temor a eso.

¿Después de 1996 se mantuvo el sistema de reparto en las pensiones?

Sí, se mantuvo porque ya se había convertido en una cultura, un siste-

ma de pensiones públicas y dignas, y porque se había dado la impresión

a la ciudadanía que, aunque con esfuerzo, se podía mantener.

Pero de cualquier manera, antes de que el Partido Socialista saliera del

poder en 1996, se encargó también de hacer uno de esos pactos de con-

senso de los que les he hablado. El llamado Pacto de Toledo, que afecta las

pensiones y que dice cómo esa cuestión debería quedar fuera del debate

electoral, de la puja interpartidaria, y por el que deberíamos seguir la re-

valorización de las pensiones de acuerdo con ciertos esquemas aprobados.

¿Ha permanecido la orientación social de la política fiscal?

No.La derecha manda para hacer lo que a ella le parece que tiene que ha-

cer, y es comprensible. En España han llegado al poder y, como es natu-

ral, han reducido considerablemente la progresividad del impuesto sobre

la renta de las personas físicas, particularmente tratando mucho mejor los

ingresos del capital, bajando en general todas las tarifas, pero de manera

muy particular las de los ingresos más altos.

En la composición del gasto, algunos rubros del gasto social han si-

do claramente descuidados. En los últimos años del gobierno de Felipe

González, el gasto público en lo que podríamos llamar programas socia-

les equivalía al 24% del PIB de España. Hoy, seguramente está unos dos

puntos por debajo.

Todo lo cual no me sorprende. Cuando la derecha llegó al poder fue

para hacer su programa y en su programa están estas consideraciones que

además, dicho sea de paso, me parecen muy respetables.

¿Cuánto apoyo recibieron en la creación de la Unión Europea?

Supongo que quiere decir en el acceso de España a la Unión Europea.

No sé, el 85 o el 90%. No hubo ningún problema.

Una de las cosas que suelo decir cuando, en países como México me

preguntan sobre mis experiencias, es que nuestro doble desafío era con-

solidar la democracia (hacer un país de libertades) y, al mismo tiempo,

174


CARLOS SOLCHAGA

modernizar el país y salir de una grave crisis económica creando un “Es-

tado de bienestar”. Nos era más fácil resolverlo porque la mayor parte de

los ciudadanos españoles entendían que eso no era una utopía ni el sue-

ño maximalista de un socialista loco.

No, ellos decían:“¿No saben ustedes lo que queremos para España?

Queremos ser como Francia, como Alemania, etc.”, y eso fue lo que hi-

cimos. Eso ayudó mucho, porque significa que la gente sabía que se que-

ría tener un nivel de servicios públicos y de políticas públicas adecuadas,

y para ello se necesitaba un nivel de impuestos elevado como el vigente

en el resto de Europa. Es decir, nosotros teníamos de alguna manera un

modelo de referencia.

A veces me pregunto, para los países de la región latinoamericana,

si la ciudadanía es capaz de identificar un modelo de referencia como

los españoles éramos capaces de identificarlo a la muerte del general

Franco. Si es Estados Unidos o una parte de Estados Unidos, o si es la

Unión Europea o los países europeos, algo tan lejano como puede pa-

recer en estas latitudes ¿cuál es?

La falta de esa referencia quizá, a veces, hace más difícil encauzar las

discusiones, el debate político y social de transformación y reforma den-

tro de sociedades como la mexicana u otras de este continente.

¿Se dio al mismo tiempo un aumento de la deuda pública con el incremento del

gasto social y, en general, del gasto público?

Lo hubo, pero pasó por épocas.

Cuando nosotros llegamos al gobierno en 1982, la Hacienda Públi-

ca estaba liquidando un déficit equivalente al 6% del PIB. Era malo, pe-

ro no tan grave como en estos días, porque la globalización entonces era

mucho menos relevante de lo que es ahora.

Tuvimos que hacer frente al aumento del gasto social y, al mismo

tiempo, reducir el déficit. Lo fuimos consiguiendo sobre todo a partir de

1986, hasta dejarlo en niveles próximos al 2 o 2.5%, con un superávit

primario. Durante ese lapso, la razón de deuda sobre PIB cayó, porque al

mismo tiempo fue un periodo de fuerte crecimiento económico, con

tasas próximas al 5% en términos reales.

Ésta era la situación, una deuda que podía estar entre el 37 y el 39%

del PIB allá por 1991, cuando más o menos acaban mis comparaciones.

En el momento en que entramos en la grave recesión de 1992-1994

en Europa, más las crisis monetarias, entonces sí se disparó la deuda pú-

175



blica, porque la flexibilidad de los ingresos del sistema fiscal resultó ser

tremenda, es decir, la caída que hubo en los ingresos tributarios en

cuestión de unos pocos meses, y a continuación durante algunos años,

fue muy fuerte.

Pero yo diría que no fue a costa de aumentar el peso de la deuda en

el PIB como se logró una política fuerte (aunque en este caso podría es-

tar justificado tal financiamiento para el desarrollo de infraestructuras y

de inversiones, o el establecimiento por primera vez en la historia de Es-

paña de algo como el “Estado de bienestar”. La base de esta política ra-

dicó en la reforma fiscal.

176



07 Reformas estr...101004 10/14/04 10:31 AM Page 177

Antes que nada, quiero dar las gracias por esta invitación. Estoy especial-

mente agradecido con los representantes del Senado y del Banco de

México, que han tenido esta iniciativa. Gracias, señores.

En mi currículum tienen que incluir que he aguantado como Mi-

nistro durante más de diez años a Carlos Solchaga (y comprenderán

que no es tarea fácil), primero de Industria y después de Economía. Les

ruego que me crean, siempre ha sido exactamente como lo han visto

esta tarde.

Él fue diputado de una circunscripción en el norte de España, en

Navarra, y como Ministro de Industria, con esa reconversión industrial

a la que ha hecho referencia, la primera empresa pública que cerró fue

la de su circunscripción, una compañía de fosfatos que nos creó un con-

flicto sindical muy serio. Se habían acabado los fosfatos, pero los sindi-

catos no aceptaban que se cerrara una empresa que se dedicaba a la

explotación de este producto. El debate era imposible porque los sindi-

catos cuestionaban severamente el que un gobierno socialista cerrara

una empresa pública.Yo trataba de explicarles que la empresa se dedica-

ba a la extracción de fosfatos, y que no había fosfatos.Y eso tiene poco

que ver con ser socialista, o ser de derecha o ser de izquierda.

Pero él se ha referido con claridad a las reformas estructurales. Es

verdad que tuvimos mucha fortuna, desde el punto de vista político,

porque no sólo los que votaban por nosotros estaban de acuerdo con lo

que hacíamos en términos de modernización del país, sino que mucha

gente que no nos había apoyado antes, ni lo pensaba hacer nunca, en el

fondo también estaba de acuerdo. Por tanto, había un consenso social.

Es verdad también que había mucha evasión. La presión fiscal es más

una cuestión de administración que de estructura fiscal. Aun cuando la

estructura fiscal define en gran medida a un país, es más relevante la efi-

Reformas estructurales e integración:

la experiencia europea

Honorable Señor Felipe González Márquez*

* Ex presidente de España.

179



ciencia de la administración que otra cosa.Yo se lo recordaba a Carlos

Solchaga esta mañana.

Cuando contaba lo de las tiendas, recordé a un compadre que ten-

go, gitano, compadre de verdad, al que quisieron hacer hijo predilecto

del pueblo en el que ha vivido desde siempre. Pero el Alcalde, de pron-

to se encontró con que el Interventor le llamó la atención cuando lo iba

a nombrar hijo predilecto, advirtiéndole que nunca había pagado ni el

recibo de la luz ni el del agua; así que el gitano llevaba veinte años vi-

viendo ahí sin haber pagado ni luz ni agua.

El Alcalde lo llamó y le dijo:“Oye, nunca has pagado nada”, a lo que

él respondió:“No, a mí nadie me ha intentado cobrar nunca nada, yo no

prestaba atención, estaba distraído”, y el Alcalde siguió:“Cómo no, sí ca-

da mes te dejan el recibo de la luz y el recibo del agua en el buzón de

tu casa”, el hombre contestó:“No, yo abro el buzón y veo toda esa pro-

paganda y la rompo toda y la echo a la basura”. Eso sucedía después de

la reforma fiscal y de la modernización de la administración fiscal.

Verán, yo voy a seguir en parte el hilo de la intervención de Carlos

Solchaga, y trataré también de situarla en la reforma estructural y en

la experiencia española.Tal vez ustedes piensen, cosa que yo mismo he

sentido muchas veces en México, que nuestra integración a la Unión

Europea supuso una ayuda sustancial mediante los llamados fondos es-

tructurales. Pero durante la etapa de mi gobierno, las transferencias más

importantes que recibimos en términos netos para políticas estructura-

les y agrícolas no pasaron nunca de 1.1% del Producto Interno Bruto

(PIB). El impacto no provino tanto de las transferencias netas de recur-

sos de la Unión Europea, que sí fueron muy importantes para Irlanda

(hasta 4.5 puntos del PIB), para Portugal (3.5 puntos del PIB), o para Gre-

cia (con cifras similares a las de Irlanda), pero que lo fueron menos para

España por la dimensión del país.

Es decir, el impulso de la integración a la Unión Europa, créanme, no

era un impulso dominado por el factor económico. Lo que nos ayudó de

verdad es que la gente veía la integración a Europa como la integración a

un modelo civilizado que comprendía una política de libertades, una po-

lítica social, etc.Algunas de las reformas sí se beneficiaron con eso.

Carlos Solchaga hablaba de graduación en la implementación de una

reforma fiscal. Debo decirles que el Impuesto al Valor Agregado (IVA) se

introdujo, si no lo recuerdo mal, el último trimestre de 1985, y empezó

a aplicarse generalizadamente a partir del 1 de enero de 1986. Sustituyó a

veintitrés o veinticuatro figuras impositivas del periodo anterior.

180


FELIPE GONZÁLEZ MÁRQUEZ

Por tanto, se introdujo de una vez, y no hubo resistencia. Eso de que

no hubo resistencia fue lo que más le llamó la atención a Yasuhiro Na-

kasone (quien fuera primer ministro de Japón entre 1982 y 1987) que

volvía de una reunión del G-7 que se celebró en Italia y pasó por la

Moncloa para que yo le explicara.Yo no sabía por qué quería hacer esa

visita. Era para que le detallara cómo había sido posible lograr esto (es-

toy hablando de 1986, después del periodo electoral inmediatamente ul-

terior a la puesta en marcha del IVA), que ganáramos por mayoría

absoluta. El hombre estaba asombrado porque él había intentado imple-

mentar algo parecido al impuesto al valor agregado en su país, y su po-

pularidad había caído treinta y cinco puntos en quince días. El hombre

me decía: “Me va a explicar usted el secreto, cómo se puede poner en

marcha el IVA, generalizarlo a todo el país, y ganar las elecciones”.

Me sorprendió, porque yo no lo había pensado. Nunca se me había

ocurrido. La relación de causa-efecto no impactó seriamente en esto, y le

dije:“Mire, la verdad es que no tengo ninguna respuesta”, salvo que fue-

ra válida la contestación que podría haber dado Fidel Castro cuando me

dijo en alguna ocasión:“En política, primero hay que tomar la decisión y

después explicarla, si no, nunca alcanzas a tomarla”. Nos salvó, porque en-

ganchamos a la gente a traición, casi nadie se lo esperaba, así tan rápida-

mente y de manera tan brutal. Pero la verdadera razón es que el IVA era

uno de los requerimientos para la incorporación a la Unión Europea.

Por tanto, las políticas estructurales ayudaron, pero el modelo de so-

ciedad de bienestar iniciado también. Digamos que mi gobierno la tu-

vo fácil, porque coincidía con una corriente, con una aspiración muy

amplia desde el punto de vista social. Con una referencia que era Euro-

pa, con poca resistencia, por lo menos desde el punto de vista del mo-

delo al que se aspiraba, y el modelo ya estaba escrito. Teníamos una

ventaja: no era una obra que había que inventar de nuevo. Había un li-

breto previamente escrito por el que habían transitado ya muchos paí-

ses europeos.Así, por ejemplo, a Helmut Kohl, canciller de Alemania de

1982 a 1998, no le impresionaba el incremento de la presión fiscal en

España, a pesar de ser un hombre de centro-derecha. Sin embargo, aun

con esa política fiscal, con ese aumento de la presión fiscal, no nos acer-

cábamos ni de lejos a la presión fiscal alemana. Por tanto, la medida no

sorprendía a nadie en Europa, y era razonablemente aceptable para el

conjunto de la opinión pública española.

Pero ¿qué creen que es lo más destacable? Para entrar en algo que

no quiero dejar de decir, aunque no está dentro del imperativo categó-

181



rico de lo que me piden que haga aquí, ¿qué creen que era lo más de-

finitorio de lo que ocurría en España?

Teníamos un apoyo social muy importante, pero la crítica a la iz-

quierda del partido socialista nos colocaba como neoliberales thatcheria-

nos o thatcheristas. Éramos liberales y no sé cuánto más. Claro, la gente

que empezaba a pagar seriamente sus impuestos no nos consideraba tan

thatcheristas, y tampoco nos percibía tan liberales.

Así, pues, había una crítica cruzada, en muchos casos inconsistente

o banal, basada en prejuicios ideológicos. No era una crítica en el terre-

no de las ideas. En cierta medida eran comprensibles los prejuicios ideo-

lógicos, porque la política económica era de liberalización. El desarme

arancelario (ocurrido entre l985 y l992) fue el más intenso de todos los

países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Econó-

micos (OCDE), por lo que las medidas tomadas llevaron a una apertura

económica muy rápida.

Es verdad que yo cometí un error en un Congreso de mi partido,

allá por 1979 o l980, porque defendí el mercado. Pero unos años después

me vi obligado a decir que el mercado no arregla los problemas que tie-

ne que arreglar la política, a lo que dedicaré una reflexión ulterior.

Por tanto, como llevábamos a cabo una política económica de de-

fensa del mercado y de liberación de la economía, resultaba muy fácil

tacharnos de thatcherianos o thatcheristas. Pero desde el punto de vista

de la cohesión social, la creación de unas mínimas bases de un “Estado de

bienestar” y la redistribución del ingreso, se dieron no tanto por la vía

directa de aumentar los costos del factor trabajo ni en costos directos

ni en costos de la seguridad social, sino por la vía de la redistribución

que nos permitiera el gasto que podíamos financiar con unos ingresos

crecientes en términos de presión fiscal. De esta forma, creamos una po-

lítica de verdadera redistribución del ingreso. Lo que gastábamos en

políticas sociales, educativas, sanitarias, etc., era la redistribución de

ingresos.

Realmente ése era el desconcierto. Algo que al parecer unos años

después descubrió Tony Blair (primer ministro de Reino Unido desde

1997) con su tercera vía: el poder hacer unas políticas de cohesión social,

no sólo aceptando el mercado, sino admitiendo también que la liberali-

zación del mercado y el incremento de la competencia nos ofrecerían la

posibilidad de contar con más recursos para hacer políticas de redistri-

bución del ingreso con contenido social y políticas de inversión, es de-

cir, capital humano y capital físico.

182



La globalización no es un desafío del futuro; la globalización ya está

entre nosotros, es un desafío del pasado.Todo el problema consiste en sa-

ber cuánto tiempo vamos a tardar y a qué velocidad nos vamos a adap-

tar a ella, para aprovechar sus ventajas y minimizar sus costos. Lo peor que

podemos hacer es convertirla en una nueva ideología. La globalización

no es ni la suma de todos los bienes y mezcla de mal alguno, ni tampo-

co un nuevo instrumento de no sé qué tipo de imperialismo. Están cam-

biando las cosas tan rápidamente, que las líneas de fractura de lo que

llamábamos desarrollo y subdesarrollo, o países centrales y periféricos, se

han modificado a gran velocidad.

La competencia no es Norte-Sur ni las fracturas son Norte-Sur.

También son Sur-Sur, y México lo puede comprobar con China, y lo

puede verificar también con cualquiera otra de las economías emergen-

tes, o ya no tan emergentes, de Asia.

Les decía que me gustaría hacer una reivindicación fuerte de la po-

lítica, ese concepto o ese tipo de trabajo que se ha degradado tanto. Pero

de la política con mayúscula, porque aquí estamos frente a una primera

gran contradicción cuando hablamos de globalización.

Lo que nos aterra cuando contemplamos esta crisis global, la pri-

mera de esta nueva civilización, tanto en materia económica como

de seguridad, es la falta de elementos de gobernabilidad que la nueva

civilización ha introducido, desde el ámbito local hasta el internacio-

nal. Por tanto, reclamamos gobernabilidad. El mercado no es gober-

nabilidad. La gobernabilidad depende de la política, y hay algunos

elementos que son tan simples que se olvidan. La política es el arte de

gobernar el espacio público que compartimos, tanto localmente como

al frente de cada Estado que forma la Federación, como en la propia

nación.

A mí me pone nervioso cuando escucho decir:“Vamos a discutir es-

te tema, pero por favor olvidémonos de la política”. Si es un asunto na-

cional, hagamos política, no politiquerías; hagamos política en serio. El

pluralismo de las ideas no sólo se da entre los diferentes partidos, sino

dentro de cada partido, en todas las culturas democráticas. En cada par-

tido hay tantas opiniones como afiliados; lo mismo sucede en todas las

culturas. También habrá una opinión de partido, pero dentro de cada

grupo (no sólo desde el punto de vista de las opiniones, desde el punto

de vista de las peleas, como decía Konrad Adenauer, canciller de Alema-

nia de 1949 a 1963), uno lucha con adversarios políticos, con enemigos

políticos y con compañeros de partido.

183



Gobernamos sobre la pluralidad de las ideas; gobernamos sobre la

diversidad de identidades, tanto culturales como religiosas, como de ori-

gen étnico o cultural. Las sociedades más homogéneas del mundo han

recibido el impacto de los flujos migratorios y tienen que vivir con

identidades múltiples. Así, pues, gobernamos con identidades diversas y

gobernamos sobre intereses muchas veces contrapuestos, que son, en to-

do caso, competitivos entre ellos; que son contradictorios. No sólo hay

que hacer convivir las ideas plurales, las identidades diversas y los inte-

reses contrapuestos, sino que de todo eso tiene que resultar algo que po-

dríamos llamar proyecto nacional, proyecto de convivencia, proyecto de

futuro.

El Estado tiene que evitar que exista, digamos, violencia física, con

justicia y con seguridad.De toda esa contraposición tenemos que sacar al-

go positivo.Tenemos que seguir manteniendo la identidad y la cohesión

nacional, entre otras cosas no debemos confundir un fenómeno que reco-

rre todos nuestros territorios. Confundimos descentralización del poder,

que me parece muy buena, con centrifugación del poder, que me parece

un desastre.Y esto último está pasando ante nuestros ojos cada día, porque

falta política con mayúscula. Se está territorializando de nuevo en el sen-

tido de la centrifugación del poder, eso que llamamos federalización, des-

centralización o autonomía.

Reivindico seriamente la política, porque si no hay política y polí-

tica en serio, tampoco podremos tener un área de consenso que fortalez-

ca nuestros países, que los haga previsibles y que responda a la pregunta

que quieren ustedes. Puede ser la pregunta ¿cómo participamos en la

globalización de manera exitosa? O puede ser la pregunta del millón,

¿cómo un país pasa de ser emergente a ser central? ¿Qué tienen los paí-

ses centrales que no tengan los emergentes desde el punto de vista de su

potencialidad? Una de las cosas que tienen, antes de la globalización, en la

globalización y después de la globalización, son las áreas de consenso,

su fortaleza y su permanencia.Los países con fuertes áreas de consenso son

previsibles. Los gobiernos cambian.

Ha dicho Carlos Solchaga que cuando la derecha llegó al poder en Es-

paña hizo muchas de las cosas que le tocaba hacer. Otras no las ha llevado

a cabo. ¿Por qué? Porque al final, el sistema de redistribución que pusimos

en marcha era un sistema de redistribución fundamentalmente entre cla-

ses medias, media-media, media-baja y media-alta. Esto era la salud para

todos o la educación para todos, y eso es muy difícil de romper, salvo que

uno se quiera quedar sin votos, sea cual sea la posición que se tenga.

184



Se puede jugar con la política de ingreso y de gasto. Naturalmente,

puede hacerse menos progresiva la política de ingreso y menos progresi-

va la política de gasto. Con esa combinación puede ser posible jugar des-

de una perspectiva ideológica o desde cualquier otra.Con lo que creo que

no se puede jugar ya, y es uno de los efectos más importantes de la glo-

balización, es con la estabilidad macroeconómica.

No lo convirtamos en una nueva religión, pero existe. Ni siquiera

hay que sacralizar el déficit cero. Normalmente, se dice que la gente más

pobre es la que más tiende a provocar déficit, y que la gente más con-

servadora es la que tiende a hacer mejor sus cuentas. No sería el caso del

invitado que van a tener mañana aquí, el señor William J. Clinton, ex

presidente de Estados Unidos. Le dejó un superávit extraordinario al se-

ñor George W. Bush, actual presidente de ese país, y ahora hay un défi-

cit considerable. El señor Clinton no se atrevía a reclamar al economista

John Maynard Keynes (1883-1946), y ahora han desenterrado a Keynes,

un Keynes de cara belicista, con gasto militar pero Keynes al fin. Estados

Unidos tiene una ventaja. Sus representantes son pragmáticos en eco-

nomía, que es, creo, lo que se debe hacer, pero son ideológicos para la

economía que hacen los otros. Es decir, ellos se pueden permitir ser

pragmáticos, pero exigen a los demás que sean mucho más ideológicos,

mucho más rigurosos porque, dicen ellos, son menos confiables.

Por tanto, en política económica creo que habría que ser muy prag-

máticos y comprender algunas de las restricciones. Una es, sin duda, la

estabilidad macroeconómica en todos los sentidos. Los países que no

quieran mantener estabilidad macroeconómica serán duramente castiga-

dos por la globalización y no tendrán ningún refugio dónde meterse. La

libertad de movimientos de capital tiene tal naturaleza y tal magnitud

que ha dado lugar a esta nueva realidad. Otra es el hecho de que la pro-

pia estructura del poder está cambiando hacia lo que parece ser una

pérdida de soberanía en el sentido clásico, no sólo en las políticas ma-

croeconómicas, sino también en otras. Pero perder soberanía, si es para

compartirla en un espacio mayor, no es más que una adaptación a los

desafíos de la globalización.

Por eso les digo a mis amigos del Mercado Común del Sur (MER-

COSUR):“Si ceden parte de la soberanía para compartirla, harán bien”.

Aquí, en México, he explicado algunas veces que nosotros perdimos la

moneda. Le da a uno tristeza, estaba uno casado con la peseta y ahora

tiene que casarse con el euro. En fin, son unas relaciones de hecho más

raras pero, en todo caso, cuando contábamos con nuestra propia mone-

185



da, con nuestro propio banco central, disfrutábamos de un grado de so-

beranía tal, que teníamos que aprovechar las tres o cuatro primeras horas

después de que el Deutsche Bundesbank cambiara su política monetaria,

para adaptarnos. Ésa era toda nuestra soberanía; en cuántas horas íbamos

a adaptar nuestra política monetaria a la del Banco Central de Alema-

nia.Ahora, por lo menos, lo discutimos con el Deutsche Bundesbank en

el Banco Central Europeo. Pase lo que pase, lo discutimos dentro de la

misma institución.

Por tanto, los condicionamientos políticos de la globalización para lo

bueno o lo malo (no los describo como favorables o desfavorables), son

muy importantes. En los contenidos de las políticas, ¿creen ustedes que

el proceso de privatización es sólo una moda? Es algo más que eso.No siem-

pre se ha hecho bien, a veces se ha hecho mal, y en otras ocasiones ex-

tremadamente mal, pero es algo más que una moda. El “Estado nación” se

retira claramente de la generación directa del producto bruto.

¿Cómo lo va a hacer? No lo sé, pero obviamente el “Estado empre-

sario” está cambiando. Me dirán: traiciona de nuevo su ideología. No, la

izquierda en Europa, sobre todo la de Europa del Sur, siempre ha defen-

dido las nacionalizaciones, pero quien las ha hecho usualmente ha sido

la derecha, nunca la izquierda.

A Francois Mitterrand, presidente de Francia de 1981 a 1995, lo

acusaban casi salvajemente de haber nacionalizado la banca.Yo sólo in-

troduciría un matiz. Lo que dejó sin nacionalizar Charles de Gaulle, pre-

sidente de Francia de 1958 a 1969, fue muy poco.Y de Gaulle no era

un socialista peligroso.

Quiero decirles, en especial a la gente de mi tribu ideológica, a la

gente de izquierda, que la mayor parte de las nacionalizaciones que he

conocido en mi experiencia política y que conozco históricamente, son

nacionalizaciones que se han llevado a cabo como instrumento de po-

der, y no con el objetivo de una mayor igualdad ni una mayor eficien-

cia en el funcionamiento de las instituciones. Se puede presentar como

quieran, pero se ha nacionalizado para acumular más poder.Así lo hizo

Francisco Franco, presidente de España de 1938 a 1973, desde la Gue-

rra Civil hasta que murió, y así lo hacían Charles de Gaulle, la democra-

cia cristiana italiana, etc. Los sectores públicos más amplios, que son los

del norte de Europa, no nacionalizaban; cobraban más impuestos, pero

no se quedaban con los sectores industriales.

Algo está cambiando. Las privatizaciones no son una moda, sino una

adaptación a un nuevo proceso. Pero ¿privatizar significa que el Estado

186



abandone la función, y su responsabilidad de defensa del interés gene-

ral? No. En la izquierda deberíamos aprender que no son los instrumen-

tos, sino los objetivos, los que nos definen; que los objetivos pueden

tener un grado de permanencia y de fidelidad alta, pero los instrumen-

tos pueden y deben ser versátiles. No nos debemos casar con los instru-

mentos, sino con los objetivos que perseguimos.

Es verdad que la pasión de la izquierda durante mucho tiempo ha

sido inventar el futuro para que la derecha gobierne siempre el presen-

te.Yo quise cambiar ese destino histórico, pero la derecha también tiene

sus propias funciones, y su principal función es pensar en el crecimien-

to económico.Y lo ha instalado. En eso nos ha ganado por diez a cero.

El crecimiento económico es un problema técnico, dicen los científicos,

como si la economía fuera una ciencia. Carlos Solchaga no era capaz de

explicarme lo que iba a pasar, pero me explicaba brillantemente lo que

ya había pasado. Si fuera una ciencia, me habría dicho:“Nos viene la cri-

sis de l993, nos va a destruir”. No. Me explicó después por qué había

pasado la crisis.

La derecha sostiene que el crecimiento es un problema técnico, y

que para que ocurra se tienen que dar no sé cuántos requerimientos.Y lo

otro, lo que defiende la izquierda, es un problema de equidad.Así es que

en cada ocasión que vengo a América Latina me piden que hable de cre-

cimiento económico y de equidad.

Perdonen que les diga que no hay crecimiento económico sosteni-

ble sin una política de redistribución del ingreso que lo acompañe, y es

tan económico el problema de los factores del crecimiento como el de la

redistribución del ingreso. El debate moral me lo ahorro, porque cuan-

do discutimos en el terreno moral o en el terreno ético, estamos perdi-

dos.Algunos dicen:“Yo soy más partidario de acabar con la pobreza que

usted”. Muy bien, ¿y qué? No discutamos eso, discutamos cómo se lu-

cha contra la pobreza.

La pobreza extrema, que afecta a porcentajes muy amplios de la po-

blación, es el primer freno para el desarrollo de un país, para la eficien-

cia y la sociabilidad del crecimiento económico. El combate a la pobreza

extrema ayuda a la supervivencia. Eso es un imperativo ético. ¿Cómo no

intentar que llegue hasta una persona la bolsa de comida para que so-

breviva, para que no pase hambre? Dado que esto es un imperativo éti-

co, no se discute en ningún foro la necesidad de hacerlo. Lo que se

discute son las restricciones presupuestarias cuando la pobreza afecta al

50% de la población.

187



Lo que se le ocurrió hacer al presidente de Brasil, Luiz Inácio “Lula”

da Silva, de titularizar a todos los que ocupaban las favelas, de pronto

creó millones de ciudadanos que tienen derechos y deberes, inclinados

a hacer ahorros, a poner ladrillos en lugar de chapas (láminas), a cons-

truir sus propias casas y a preocuparse del alcantarillado, de los colecto-

res y de la urbanización de su barrio. No sé si lo hizo con esa intención

o fue un impulso moral. Lo cierto es que eso, como los microcréditos,

como el autoempleo, como la autoconstrucción de la vivienda, todos

son factores de inclusión social. Se pueden plantear en términos econó-

micos porque contribuyen a crear más gente activa, como productores

y consumidores en el sistema de mercado.

Pero el factor fundamental es comprender, tanto desde una posición

como de otra, que no hay un modelo exitoso de crecimiento económi-

co que no sea crecientemente incluyente de un mayor número de

ciudadanos.Y esto sólo se puede lograr con redistribución directa del in-

greso y con empleo.

Los que quieran defender el mercado de verdad,me parece muy bien.

Yo lo he defendido mucho tiempo. Sin embargo, un mercado exitoso no

es un mercado con la mitad de la población en la pobreza. Si la mitad de

la población pobre tiene la capacidad de compra, el fortalecimiento de la

propia actividad económica y empresarial interna dará dimensión a las em-

presas locales para competir con las empresas del exterior.Y ni siquiera es-

toy hablando todavía de la economía externa, de la capacidad de competir

peleando por las exportaciones, que me parece imprescindible hacerlo.Es-

toy hablando de algunas decisiones básicas.

Es erróneo suponer que se puede catalogar a países centrales y pe-

riféricos en función de la distancia a la que viven de una de las grandes

zonas de desarrollo económico. A veces me dicen que España tuvo la

fortuna de estar al lado de Europa, y que por eso su ingreso per cápita

pasó de cuatro mil quinientos dólares a quince mil dólares en el perio-

do de mi gobierno. Esto es cierto en parte. Pero como decía Carlos Sol-

chaga cuando hablaba antes de otras cifras macroeconómicas, en todo

caso fue más importante la redistribución del ingreso que creó poten-

cial de mercado.También era importante ese tipo de crecimiento y ese

tipo de igualación social, porque había más que repartir del ingreso re-

sultante de un buen uso de la riqueza. Por tanto, tendríamos que intentar

superar esas trabas, que son trabas psicológicas, por no decir ideológicas.

En algunos casos, la ideología es una coraza que nos defiende de la fal-

ta de ideas.

188



Creo, francamente, que si uno tiene un discursito ideológico, lo

puede llevar por todas partes. Incluso puede durar cincuenta años o

veinte o treinta, sin alterarlo, y suponer que mientras menos cambie más

fiel se es a la ideología.Aunque la realidad se transforme, mi discurso no

va a cambiar. Lo que estoy diciendo es una provocación absolutamente

intencionada. El problema de la pobreza, o mejor dicho, el problema del

desarrollo, no es un problema solamente moral. Lo primero que hay que

lograr es crecer, capitalizar al país, y cuando el crecimiento florezca le va

a llegar a todo el mundo. Si en tiempos de crecimiento no se redistri-

buye el ingreso, ¿cómo se va a redistribuir en tiempos de crisis? Créan-

me, eso no es de izquierdas ni de derechas. Busquemos la eficiencia

económica.

Yo pediría que hiciéramos un enfoque de este problema desde el pun-

to de vista pragmático. México necesita reformas estructurales, no porque

así lo quiera el presidente Vicente Fox o el Partido Acción Nacional (PAN),

sino porque este país necesita responder a ciertos desafíos. México no

puede crearse cuellos de botella para su crecimiento potencial.

¿Cómo lo van a resolver? Ése es su problema. Lo digo en serio, por-

que a veces es mucho más un problema de operadores políticos que de

contenidos ideológicos, ustedes lo saben perfectamente. Por tanto, no

me voy meter en eso.Y siendo extranjero, menos.

Pero miren bien, energía, comunicaciones, telecomunicaciones y

agua son factores que condicionan el desarrollo. ¿Quién y cómo se va a

hacer? Resuélvanlo. Pero para hablar una vez más de la versatilidad en

los instrumentos, les puedo poner el ejemplo de lo que discutí este ve-

rano con el actual Presidente de Brasil. Él decía:“Claro, todo el esfuer-

zo de salud de mí país puede quedar neutralizado por la incapacidad

para potabilizar masivamente el agua. Si un porcentaje muy amplio de

la población no tiene acceso al agua potable, estamos mal.Tengo que lle-

var agua potable a la gente, pero no tengo dinero, no sé cómo. No ten-

go capacidad de ahorro desde el sector público, pero mi gente me dice,

y no le falta razón, que ésa no es una gestión privada. Así que la resul-

tante final puede ser que la gente siga sin agua potable”. Somos absolu-

tamente leales a los instrumentos, bien fieles, pero la gente sigue sin agua

potable. No sé como lo van a resolver.

Ustedes tienen un problema de cuello de botella en la cantidad y

en la calidad de la energía que se suministra a este país para su desa-

rrollo. Dentro de cinco años no sé quién tendrá razón. Pero, probable-

mente el peor error es discutirlo en términos de los instrumentos y no

189



en términos de los objetivos. Los objetivos son válidos si sirven al in-

terés general.

¿A quién sirve la política? ¿Al interés nacional? ¿Cuál es el interés

nacional? Pues más o menos el de cien millones de mexicanos. ¿Dónde

están ubicados sobre el territorio y cómo podemos llevarles comunica-

ciones, telecomunicaciones, energía y agua? Ése es el problema. Ése es el

objetivo. ¿Cuáles son los instrumentos más eficientes para llevárselos

al menor costo? Ése es un asunto que está abierto a discusión.

A mí, si me dijeran que privatice la sanidad en España, diría no. Por-

que no es útil para mi país. No por razones ideológicas. Me gasto 7.3

puntos del PIB en la asistencia sanitaria universalizada y Estados Unidos

se gasta 15 puntos y excluye a cuarenta y cinco millones de ciudadanos

de cualquier tipo de asistencia. Por tanto, mi modelo funciona mejor, es

más eficiente y con menos costo.

Ahora, si me demuestran que privatizándolo en lugar de 7.3 puntos

pasaremos a tener un servicio universal con 5 puntos del PIB, no me im-

portaría, porque no estoy casado con los instrumentos, sino con los ob-

jetivos.Y el objetivo de la política es servir a los ciudadanos, no servirse

de los ciudadanos, y hacer compatible los intereses de unos y otros; ha-

cerlos converger en un interés superior que es el interés nacional. No le

reprocho al empresario que quiera ganar dinero.Al contrario, si no fue-

ra capaz de ganar dinero no serviría para empresario. Entonces, mejor

que sepa ganar dinero. Lo que no quiero es que el mercado sustituya la

función de la política.


¿Qué opinión le merecen los posibles beneficios o efectos negativos del proceso de

integración de México a la región de América del Norte?

México tiene interés en lo norteamericano e identidad latinoamerica-

na; de las dos cosas tiene que sacar ventaja. No son incompatibles. Lo ha-

cemos incompatible porque los temas de identidad son mucho más

difíciles de resolver que los temas de intereses. Pero de las dos cosas se

pueden sacar ventajas.

¿Usted recomendaría la privatización de los recursos energéticos para el caso me-

xicano?

190



Ésa no es la pregunta de verdad. ¿Van a lograr, con el modelo actual, la

eficiencia y los recursos suficientes para garantizar la energía que este país

va a necesitar en los próximos diez o quince años? Si la van a obtener

con el modelo actual, adelante. Si tienen que cambiar de modelo, pién-

selo. Pero yo no les puedo dar esa respuesta. El problema eléctrico de Es-

paña era bien curioso. Era de las pocas cosas que no había nacionalizado

el general Franco. Eran compañías privadas, tanto de producción, como

de transporte y distribución, y solo había una empresa pública, y lle-

gamos a un acuerdo. Llegamos a un acuerdo porque nos presionaban

enormemente para que la compañía pública ENDESA no entrara ni en

transporte ni en distribución.Al final cedimos, y ENDESA, que sólo esta-

ba en producción, se quedó con el 56% de los beneficios del sistema. Los

empresarios dijeron:“Hay que cambiar ese modelo”.Yo respondí:“Pero

es lo que ustedes me pedían”.Y ellos replicaron:“Sí, pero hay que cam-

biarlo porque no lo podemos aguantar más”.Y, efectivamente, renegocia-

mos y hubo un cambio para adaptarlo a la nueva situación.

No tengo la experiencia de haber pasado por un proceso de priva-

tización de las empresas públicas, porque éstas ya eran privadas cuando

asumí la Presidencia. Pero me parece que el problema no está en la pro-

piedad de las empresas, sino en su regulación.Y ese asunto es fundamen-

tal. El sector eléctrico es el de más difícil regulación, debido a que es un

servicio esencial desde el punto de vista del desarrollo, es un servicio de

los que crean igualdad o desigualdad sobre el territorio. Por tanto, una

responsabilidad política de primer orden es su adecuada regulación. Si a

un empresario privado le dan la oportunidad de obtener grandes ganan-

cias del mercado, lo hará. No podemos pedirle al sector privado que se

quede con la parte del mercado que no tiene rentabilidad, en cualquie-

ra de las etapas del proceso para otorgar el servicio de energía, ya sea en

la producción, el transporte o la distribución. Si el Estado deja que el

empresario privado utilice su red de distribución de energía y le permi-

te llegar a clientes de alta capacidad de compra, de alto poder adquisiti-

vo, ¿por qué el empresario va a llevar la energía a un pueblecito de la

sierra con pocos consumidores y poca capacidad económica? El empre-

sario privado señalará que de eso se encarga el Estado. Pero el Estado de-

be regular al sector eléctrico de tal forma que el servicio se proporcione

a todos los sectores de la sociedad.

Sobre la crisis de partidos y de liderazgos políticos que conduzcan a los cambios

estructurales, ¿quién hace la política con mayúscula?

191



Cuando veo la crisis del sistema de pensiones, les digo que uno de los pri-

meros pasos que hay que dar, y rápido, es considerar la jubilación como un

derecho y no una obligación. Parece una tontería, pero el día que se con-

sidere un derecho, gente con sesenta años y en perfecto estado de salud,

probablemente decida seguir trabajando hasta los setenta.Tal vez prefiera

seguir trabajando que sentarse en un banquito al sol esperando que venga

la Parca. Por tanto, ahí puede haber un cambio en multitud de actividades.

Cuando ahora se discute la Constitución Europea y la ampliación

de la Unión Europea a veinticinco países miembros, yo suelo decir que

Europa está discutiendo cómo se reparte el poder, pero todavía no ha

definido qué poder europeo quiere para hacer relevante la globalización.

Imagínense el resultado de la discusión.Ver qué es lo que tiene que ha-

cer Europa como poder político, como poder en términos de seguridad,

como poder en términos tecnológicos, qué es lo que tiene que hacer

para ser relevante en la globalización. Pero eso no se discute.

Estábamos reclamando liderazgos y créanme, con todo respeto lo

digo, el debut no me gusta. Me parece que nos están metiendo en un

lío, en una crisis de seguridad que va a retroalimentar la crisis económi-

ca de manera dramática. Los inversores globales van a tener mucha difi-

cultad para encontrar un destino tranquilo para sus inversiones en países

emergentes. Lo de Irak no ha salido en nada como decían, y no me ale-

gra haber dicho antes lo que iba a pasar casi con precisión matemática.

De los veinte mil millones dólares que esperaban recaudar este año en

petróleo, no van a llegar a seis mil millones, que unido a los seis mil mi-

llones de dólares que han encontrado en las cuentas ocultas del sátrapa

y su familia, les da aproximadamente doce mil millones de dólares co-

mo disponibilidad económica en el país. En el último año de Saddam

Hussein eran poco más de veintiséis mil millones de dólares. Por tanto,

han pasado de mil doscientos dólares per cápita a cuatrocientos. Si ése es

el liderazgo en el que tendríamos que confiar para superar la crisis de

Medio Oriente, pues la verdad es que yo estoy muy inquieto.

Dado que, a diferencia de España que tenía que cumplir con los requisitos de la

Unión Monetaria Europea, México no tiene este tipo de restricciones, ¿cómo ali-

near los incentivos del poder legislativo de forma que se reduzca el costo político

de una reforma fiscal en México?

¿Quién dice que no tiene ese tipo de restricciones? No las tiene en un

Tratado, ni las tiene formalizadas, pero tiene las mismas restricciones que

192



tenemos todos en la globalización. Por eso trataba de explicar antes que,

con anterioridad a la Unión Monetaria Europea, yo tenía absoluta libertad

de hacer política monetaria en mi país desde el Banco de España.Total

libertad. Nuestra soberanía nos permitía hacer lo que quisiéramos, in-

cluso los disparates que nos diera la gana, pero los pagábamos a tal costo

que hacíamos lo que hacía el Deutsche Bundesbank. Es decir, estábamos

en la zona de influencia del marco alemán y en esa zona teníamos una

disciplina monetaria que nos imponía la política monetaria de Alema-

nia. Es verdad que México no tiene que seguir ninguna indicación, di-

gamos coercitiva, pero aun así, las restricciones que tiene son las que

tenemos todos, salvo los poderosos.

Se podría usar el ámbito de las Cumbres Iberoamericanas para in-

fluir verdaderamente en una arquitectura financiera internacional más

razonable, y para que cuando los organismos financieros internacionales

apoyen un proyecto de estabilización de un país, éste se oriente a las me-

tas de estabilización y desarrollo, y no obsesivamente a garantizar que los

acreedores cobren a costa de lo que sea.

Esto hay que cambiarlo. Se puede lograr. Pero no crean que no hay

restricciones. México tiene sus restricciones. No son tantas como pare-

cen, a mí juicio, aunque no me voy a meter en ese terreno.Yo creo que

tiene márgenes de crecimiento, que son en este momento utilizables, sin

alterar los equilibrios macroeconómicos, y hay que explorarlos. Hay que

reflexionar en qué márgenes se pueden aprovechar para que haya un

crecimiento que se acerque al potencial, incluso sin esperar que el mo-

tor de la economía estadounidense vuelva a funcionar.

Ante la realidad actual que genera la globalización, ¿qué papel considera usted que

debe desempeñar el gobierno de un país para promover el crecimiento económico?

En relación a la reforma fiscal, Carlos Solchaga dijo desde esta tribuna:

“Miren, ustedes me han preguntado sobre lo que hicimos. Esto fue lo que

hicimos”. Es verdad que a continuación debieron haberle preguntado: ¿y

ahora qué harías? Y, exactamente, lo mismo no haría. Perseguiría los mis-

mos objetivos, pero probablemente utilizaría parte de los instrumentos de

otra manera, les daría eso que llamo versatilidad. ¿Cuál es la dificultad? La

dificultad es que el libreto ahora no está escrito, pero el papel fundamen-

tal del poder público, del gobierno, yo creo que siguen siendo: uno, la re-

distribución de ingresos vía capital humano y capital físico, en la medida

en que pueda, en colaboración con el sector privado. Eso me parece que

193



es un elemento fundamental. Dos, para facilitar el crecimiento y sostener-

lo en el tiempo, hacer funcionar bien la seguridad jurídica, y digo la segu-

ridad en el sentido amplio. El funcionamiento global de la seguridad

jurídica es importantísimo en la modernización del Estado.

Dos preguntas sobre el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA). ¿Cree

usted que se logrará una integración regional similar a la que se consiguió con la

Unión Europea, guardadas las proporciones?

En lo absoluto.

¿Podría influir el gran peso que tiene Brasil dentro del ALCA en un futuro fra-

caso de estas negociaciones?

No será como la europea, seguro. Estados Unidos ni siquiera lo concibe

como una operación europea que sea algo más que una zona de libre co-

mercio. No lo imagina como una zona que tenga todos los movimientos

liberalizados de personas, servicios, capitales, y establecimientos empresa-

riales.Yo creo que no, no lo concibe como políticas estructurales, no lo

concibe como una institucionalidad que permita ir acercando los niveles

de desarrollo, redistribuyendo no sólo fondos estructurales, sino tecnolo-

gía, etc. Lo anterior no es un obstáculo para estar de acuerdo con el pre-

sidente “Lula” cuando responde a la pregunta de si está a favor o en contra

del ALCA:“No estoy ni a favor ni en contra. Depende de si me conviene

o no como Presidente de Brasil. Si el resultado de la negociación me con-

viene, estoy a favor. Mas si no me conviene, estoy en contra”.

Pues sí, Brasil va a ser un elemento condicionante, no necesaria-

mente en el sentido negativo.Yo siempre he defendido cosas que en Mé-

xico, en ocasiones, no han sido entendidas. Siempre he defendido que

desde el MERCOSUR también se puede negociar el ALCA, porque no es

un paso atrás respecto de la Organización Mundial del Comercio (OMC)

o de las normas de libre comercio, sino adelante y, por tanto, es una

aproximación. Pero claro, si yo fuera Estados Unidos me gustaría nego-

ciar uno a uno y no en conjunto. Si están de acuerdo todos los países

del MERCOSUR, será menos cómodo que si se hace uno a uno. Por tan-

to, si fuera estadounidense, preferiría que no fuera con el MERCOSUR, y

preferiría que fuera con el MERCOSUR si fuera brasileño. Pero en últi-

ma instancia, digamos que Brasil va a operar como un equilibrador de

las relaciones económico-comerciales del Norte y del Sur.

194




el sector energético


En este documento se analiza el proceso de liberalización del mercado

eléctrico francés en el seno del mercado europeo. Con este fin, se hacen

algunas precisiones de carácter histórico sobre la evolución de este sector.

El desarrollo del sector eléctrico en Francia, comenzó a partir de la

última década del siglo XIX. En esa época, las grandes compañías de

electricidad ofrecían su producción a las comunidades locales, las cuales

posteriormente se hacían cargo de distribuirla a los consumidores fina-

les. Es por ello que, aún hoy en día, las comunidades locales de Francia

son propietarias de las redes de distribución de energía hacia el consu-

midor final, mientras que las plantas generadoras y las redes de transpor-

te de alta tensión pertenecen al operador histórico: Electricidad de

Francia.

Esta situación, en la que la electricidad era un bien como cualquier

otro (vigente en el contexto del sistema liberal), perduró hasta después

de la Segunda Guerra Mundial. En efecto, entre 1942 y 1945, mientras

Francia estuvo ocupada por Alemania, el Consejo Nacional de la Resis-

tencia, con sede en Argelia, decidió que con la liberalización de Francia

se nacionalizaran los principales monopolios, dentro de los cuales figu-

raban las sociedades de electricidad y de gas. De esta operación deriva la

ley del 8 de abril de 1946, que resultó en la nacionalización de las in-

dustrias de electricidad y gas.

Asimismo, esa Ley, de la cual algunos artículos todavía están en vi-

gor, dio lugar a partir de la nacionalización de diversas sociedades a

dos grandes compañías estatales: Electricidad de Francia (EDF) y Gas

de Francia (GDF). Sin embargo, las sociedades de producción de elec-

tricidad administradas por las comunidades locales subsistieron en su

forma jurídica original; es decir, se siguió considerando que eran pro-

piedad de las colectividades públicas. Por su parte, las compañías dis-

La experiencia de Francia en la instrumentación

de reformas en el sector energético

Henri Revol*

* Senador y presidente del Grupo de Estudios de Energía del Senado de Francia.

197



tribuidoras de energía que no fueron nacionalizadas, y que represen-

taban cerca del 5% del mercado, siguieron operando en el sistema na-

cionalizado, vigente desde 1946.

En la práctica, durante el periodo 1945-2000, EDF y GDF estuvieron

a cargo de la producción, el transporte y la administración de las redes

de distribución de electricidad y gas, aun cuando estas últimas son pro-

piedad de las comunidades locales, como ya se había señalado.

Vale la pena precisar que, en las ocasiones en las que se ha procedido

a la nacionalización de empresas del sector eléctrico, se ha indemnizado a

los antiguos propietarios, dándoles bonos de largo plazo cuyo valor estaba

indizado a los resultados operativos de las compañías de las sociedades na-

cionalizadas. Como estas últimas crecieron en proporciones vertiginosas,

los antiguos propietarios no han perdido dinero.

En 1986, los países de la Unión Europea acordaron ratificar el Acta

Única Europea para constituir un mercado único de bienes y servicios

y, por consiguiente, de electricidad.A principios de los años noventa, la

Comisión Europea manifestó su intención de empezar una liberaliza-

ción del sector eléctrico, considerando que en muchos países de la región

los monopolios daban lugar a “jugosas” ganancias y que era necesario,

como en muchos otros productos, abrir el mercado para ofrecer una

energía menos cara a los consumidores. Este proceso dio lugar a la fir-

ma de la Norma 96/92, del 19 de diciembre de 1996, concerniente a las

reglas comunes para el mercado interno de electricidad. El texto, que

entró en vigor el 19 de febrero de 1997, estableció un calendario para

la apertura progresiva del sector eléctrico en tres etapas: el 25% (es decir

cuatrocientos seis sitios elegibles en Francia), en 1999; el 28% (ocho-

cientos sitios elegibles en Francia), en 2000, y el 30% (tres mil sitios ele-

gibles en Francia), en 2003.

Es importante subrayar que, con base en una nueva norma adopta-

da en junio de 2003, las empresas tienen acceso al mercado eléctrico

liberalizado desde julio de 2004 (65% del mercado) y el resto de los

consumidores lo tendrán a más tardar el 1 de julio de 2007. Una estra-

tegia similar se va a establecer en el caso del mercado de gas.

Es, pues, en el contexto de este devenir histórico que discurrirá la

descripción de la liberalización del mercado de energía en Francia.

Existe en Francia un refrán que dice:“La prudencia es la madre de la

seguridad”. Inspiradas en tal premisa, a partir de 1996 las autoridades

francesas pusieron en marcha la liberalización del sector eléctrico. Prag-

matismo, liberalismo y gradualismo fueron las palabras clave del enfoque

198


HENRI REVOL

adoptado por el Senado francés. Cada país miembro de la Unión Euro-

pea ha tenido que traducir esas normas dentro del contexto de su pro-

pio derecho.

Un enfoque pragmático

Entre las negociaciones que han tenido lugar en Europa, la postura de

Francia se puede catalogar como pragmática.Tal como se señaló ante-

riormente, las autoridades francesas decidieron participar en las negocia-

ciones relativas a las normas sobre la liberalización del mercado de

electricidad (que ocurrieron en 1996) con el fin de formar parte del con-

senso logrado en el seno de la Unión Europea. Es en este ámbito de dis-

cusión donde actualmente se determinan los lineamientos principales de

lo que comúnmente se denomina “el gran mercado europeo”.

En este proceso, fue fundamental incorporar a las leyes francesas las

principales normas del consenso acordado, en las que la palabra clave fue

gradualismo: gradualismo en la escalada progresiva de los diversos nive-

les de apertura, y una progresiva separación entre las actividades de pro-

ducción y transporte de energía realizadas por el operador histórico

francés: Electricidad de Francia.

Sin embargo, es innegable que al contar con uno de los principales

productores de corriente eléctrica en el mundo (Electricidad de Fran-

cia), el país no tenía mucho que temer a la liberalización del mercado

de electricidad.

Por otra parte, el 4 de agosto de 2003 entró en vigor un nuevo pa-

quete de medidas diseñadas para ampliar la liberalización en el sector

energético, lo que ha llevado a que las autoridades francesas reflexionen

respecto al futuro de este campo.

Liberalismo, pero también ambición

Muchos franceses están de acuerdo en que la liberalización ya no es más

un dogma, y en que el liberalismo no tiene ya valor ideológico alguno.

Ambos conceptos están actualmente al servicio de la construcción del

gran mercado europeo dentro de una perspectiva de largo plazo que

permite explicar las decisiones que fueron tomadas, primero en 1996 y

1998 y, después, en 2000 y 2003, cuando se votaron las dos leyes que

199



norman la liberalización y la apertura de los mercados. Es un hecho

comprobado que la apertura a la competencia permite incrementar la

competitividad nacional, lo cual a su vez resulta en una disminución de

los precios (hecho confirmado por el regulador autónomo francés en la

materia, que es la Comisión de Regulación de Energía).Todos los sec-

tores de la producción que son grandes consumidores de electricidad

(papel, vidrio y aluminio, por ejemplo) enfrentan el riesgo de ser reubi-

cados fuera de Europa si el costo de la materia prima eléctrica no es

competitivo. La caída observada actualmente, dos años después, está en-

tre el 10 y el 15% para los costos industriales.

Además, Francia sigue interesada en la apertura de los mercados de

sus socios, situación que representa oportunidades adicionales de expan-

sión. Sólo hay que observar las inquietudes que se manifiestan en el ex-

tranjero con respecto al operador nacional de energía francés, en el que

los principales socios de Francia mantienen un interés permanente.

Nuestros competidores europeos evocan periódicamente una falta de

reciprocidad en los intercambios de corriente eléctrica y lamentan que

EDF tenga participaciones en otros operadores energéticos. La evidencia

disponible nos indica que existe una vocación natural en el entorno

energético francés para desarrollarse fuera de las fronteras, y llegar inclu-

sive hasta América del Sur. Localmente, las autoridades se esfuerzan por

favorecer la competitividad global de la economía nacional reduciendo

el precio de la materia prima energética.

Quien dice apertura, dice regulación

Desde luego, la construcción del mercado único europeo de energía no

se ha dado sin fricciones. Desde 2000, los mayores consumidores de co-

rriente eléctrica gozan del derecho de adquirirla con los proveedores de su

elección y no sólo con EDF (que perdió su monopolio a finales de 2002).

Desde entonces, mil cuatrocientos grandes clientes (elegibles), los cuales

representan un consumo de aproximadamente 140 TWA (30% del con-

sumo total del país), han podido elegir libremente a su proveedor de

electricidad. En junio de ese mismo año, EDF había perdido aproxima-

damente ciento setenta clientes elegibles, correspondientes a un consu-

mo anual de 18.6 TWA (20% del mercado abierto a la competencia).

Los factores que limitan la apertura del mercado de energía se han

reducido progresivamente, por lo que la liberalización podría comple-

200


HENRI REVOL

tarse en 2008. En este sentido, hay que subrayar que las autoridades

han tenido extremo cuidado en apoyar a la Comisión de Regulación de

Energía (conformada por miembros nominados por el Parlamento y por

el Ejecutivo), la cual usualmente es elogiada en Francia por su eficacia

en asegurar la libertad del comercio de electricidad y de gas.

Las autoridades también han estado muy atentas a la evolución de

los flujos de electricidad negociados con entidades del extranjero, ante

la perspectiva de un mercado europeo de energía realmente integrado.

Después del gigantesco apagón que tuvo lugar en Estados Unidos en

agosto de 2003, y del apagón que posteriormente sucedió en Italia, es-

te tema se coloca como el de mayor actualidad, y junto con él, la cues-

tión de la red del transporte de electricidad. ¿Cuáles son las causas de

estos apagones?¿Qué enseñanza podemos extraer de estos ejemplos? En

el pasado, tanto en Estados Unidos como en Europa han existido crisis

en los mercados de electricidad, incluso antes de la apertura a la com-

petencia, y esta apertura no elimina los riesgos de que ocurra una nue-

va crisis. En este sentido, hay quienes opinan que la confiabilidad y la

seguridad en el abastecimiento de electricidad entre los consumidores

no dependen del carácter monopolístico ni del nivel de competencia

observado en los mercados, sino más bien de las modalidades de orga-

nización y regulación vigentes, así como de la capacidad del sistema pa-

ra garantizar que se realicen las inversiones necesarias para satisfacer la

evolución previsible de la demanda y los intercambios de electricidad,

tanto en la producción como en el transporte.

Da gran satisfacción notar que Europa ha podido evitar ciertos

escollos (con la excepción del reciente apagón en Italia), ha ido pro-

gresando lenta y prudentemente por el camino de la apertura a la

competencia y ha adoptado las medidas pertinentes para disminuir los

riesgos de incidentes mayores. El apagón italiano muestra, sin embar-

go, que las autoridades europeas no han resuelto todos los problemas,

ya que éste fue atribuido a una aparente falla en la administración de

la red eléctrica.

El Parlamento francés está muy preocupado en comparar la situa-

ción vigente en el mercado de energía en Europa con la de otros países.

Por esta razón, varios congresistas franceses elaboraron recientemente un

estudio comparativo entre Europa y Estados Unidos, cuyos resultados

arrojan cinco factores esenciales para elevar la seguridad de la red eléc-

trica que ahora existe en el seno de la Unión Europea:

201



• La independencia entre los operadores de transporte de electrici-

dad (Gestionnaires de Réseaux de Transport, GRT) y los produc-

tores de energía.

• El que muchos países hayan confiado a los GRT tanto la adminis-

tración de los flujos de electricidad como la propiedad de las líneas

eléctricas (como sucedió en Francia), permite una mejor progra-

mación de las inversiones en este sector.

• El desarrollo de interconexiones entre países destinadas a evitar las

congestiones y a permitir que exista un sistema de apoyos mutuos en

caso necesario. El estudio demuestra, sin embargo, que en muchos

otros países hay dificultades crecientes para aceptar este tipo de

acuerdos desde la óptica de la seguridad del sistema eléctrico, las cua-

les han estado asociadas, principalmente, a la construcción de nuevas

líneas eléctricas para desarrollar las interconexiones (oposición de la

opinión pública, restricciones ambientales, etc.). Francia enfrenta hoy

en día este problema, en particular en la construcción de intercone-

xiones con España y con Italia.

• Una cooperación muy estrecha entre los GRT europeos.

• La existencia de un estricto control de las actividades de los GRT

por una autoridad reguladora, tal como ocurre en Francia con la

Comisión de Regulación de Energía.

¿Cómo conciliar la reglamentación y la política energética?

Ante un proceso de apertura como el que se registra en el mercado de

energía francés, la pregunta es:“Qué pasaría si un país decidiera abrir su

mercado eléctrico y confiara la regulación de dicho mercado a una au-

toridad independiente, ¿habría después de la entrada en vigor de las nor-

mas de liberalización lugar para una política energética, en lo general, y

para una política eléctrica, en lo particular?”

La respuesta, sin duda, es afirmativa. La política energética de Fran-

cia no puede ser abandonada únicamente al libre juego del mercado si se

toman en consideración sus implicaciones económicas y sociales, así co-

mo su incidencia sobre la vida misma de los ciudadanos franceses. En

cada etapa del proceso legislativo, los miembros del Parlamento han dis-

tinguido con precisión las atribuciones de las cuales están dotadas la au-

toridad administrativa independiente, encargada de la regulación por una

parte, y las autoridades gubernamentales y parlamentarias, por la otra.

202


HENRI REVOL

El papel de las instituciones ya citadas consiste en tomar las decisiones

más relevantes en materia energética: la importancia asignada a cada una

de las fuentes de energía dentro de la canasta energética, el proceso de

distribución de energía en el territorio nacional, la necesidad de recurrir

a nuevas fuentes energéticas, la determinación de los precios de venta a los

clientes que no pueden negociar el precio de sus facturas de electrici-

dad y de gas, etc. Instrumentos tales como la programación plurianual de

las inversiones en materia eléctrica (el Estado tiene la facultad de elegir

un modo específico de producción para un determinado segmento de

consumidores de energía eléctrica) reflejan fielmente estas preocupacio-

nes. Los legisladores han tenido el cuidado de precisar dentro de la ley el

papel de la programación en materia de inversión por parte del Estado.

Por otra parte, el gobierno nacional no es el único actor público que

se interesa en la política energética en Francia. Las comunidades locales, y

especialmente aquellas regiones que ceden sus redes de distribución (líneas

de media y baja tensión) o las explotan como empresas del Estado, tienen

la vocación (por su capacidad misma en materia de distribución de ener-

gía “a domicilio”), de desempeñar un papel determinante en beneficio de

los clientes, aun en el de los no elegibles, es decir, los particulares. Es por

esta razón que las autoridades han tenido gran cuidado en reforzar siste-

máticamente los poderes de control de las empresas concesionarias que

administran las redes de distribución de energía.

El gradualismo, factor de éxito

Entre la postura conservadora que se rehúsa a todo cambio y la volun-

tad de expansión que desembocó en una crisis como la observada en

California, las autoridades francesas eligieron privilegiar deliberadamen-

te un enfoque gradualista en la liberalización de su mercado de energía.

A lo largo de este documento, no se ha puesto suficiente énfasis en que

la desaparición del monopolio conferido a la EDF después de la guerra

de 1945 se realizó sin choques o fricciones.A principios de los años no-

venta, ¿quién habría augurado éxito a la estrategia actual? Sin embargo,

aún es prematuro realizar una evaluación de la estrategia adoptada, toda

vez que será sólo hasta 2007-2008 cuando la apertura del mercado de

energía afectará al consumo doméstico. Empero, es necesario enfatizar

que hasta ahora el proceso de liberalización del mercado de energía en

Francia ha transcurrido sin contratiempos.

203



Francia pudo alcanzar este resultado porque el proceder de las auto-

ridades fue prudente. Éstas se opusieron a una apertura brutal y sin tran-

sición y, en cambio, privilegiaron una liberalización progresiva para

garantizar el futuro del sector. La cuestión de la apertura del mercado a

nuevos clientes, en este sentido, es simbólica. Se rechazó la idea de una

“fractura energética” que dejara de lado a los consumidores más peque-

ños o a los que no pueden influir sobre los precios de venta, para lo cual

se otorgó al Parlamento un derecho de revisión de los niveles de liberali-

zación que habrán de adoptarse en años venideros.De igual manera, se tu-

vo la precaución, antes de la adopción de cualquier otra medida, de crear

el mecanismo de financiamiento del servicio público de electricidad, ya

que la política energética también representa para las autoridades france-

sas una fuente de progreso social.

No hace falta enfatizar que las garantías para el personal de los ope-

radores históricos de energía, en cuanto a la preservación de su estatus

laboral, han permitido, también, asegurar la aceptación social de las re-

formas. Es un hecho que hace diez años, pocas personas hubieran teni-

do fe en que una liberalización de este tipo podía haberse llevado a cabo

sin riesgos o huelgas.

¿Qué se puede decir respecto del futuro de la estrategia adoptada

para la liberalización del mercado de energía francés? Dado que el es-

quema ha resultado exitoso hasta el momento, las autoridades tienen la

intención de seguir con la dinámica planeada. En este sentido, la entra-

da en vigor (el 4 de agosto de 2003) de las nuevas normas relativas al re-

forzamiento de la apertura de los mercados de electricidad y gas, dará

lugar a nuevos proyectos de ley y será tema de nuevos debates en el Par-

lamento francés.

Para las autoridades francesas, si bien la electricidad representa una

materia prima industrial básica, también sigue siendo un producto de

primera necesidad del cual los ciudadanos no pueden prescindir. Es pre-

cisamente por esta consideración que han reiterado su compromiso de

reforzar los mecanismos de preservación del servicio público y asegurar

su financiamiento, para beneficio de todos los consumidores.

Lo que es un hecho es que cada país debe propiciar que el sistema

que ha heredado del pasado evolucione, teniendo en cuenta su cultura,

su geografía y la densidad de su población. En el caso de Europa, por

ejemplo, donde la densidad de población es más alta que en Estados Uni-

dos, se tiene la suerte de disponer de un sistema de producción más con-

centrado y de una red muy densa en lo que se refiere al transporte de

204


HENRI REVOL

electricidad. Por ello, es necesario aprender de las enseñanzas derivadas

de las experiencias vividas por otros países, sin perder de vista que la aper-

tura de los mercados no debe ser más que un medio, y sólo un medio,

para mejorar la vida de los hombres.


¿Si Francia no fuera miembro de la Unión Europea, habría hecho esta liberali-

zación en 1986, basada en el Acta Única Europea que obliga a todos los países

de la región a tener una libre circulación de bienes y servicios? Es decir, ¿la libe-

ralización progresiva del mercado eléctrico habría tenido lugar si el mercado co-

mún no hubiera existido?

Sí, efectivamente, es en este marco que se ha efectuado la liberalización

del mercado de energía francés. Evidentemente, fue la constitución del

gran mercado único europeo de bienes y servicios prevista por el Acta

Única Europea, la que impulsó el gran movimiento de liberalización del

sector eléctrico, el cual dio como resultado la firma de la Norma de

1996. Esta innovación constituye una ruptura con la tradición francesa

en el ramo, que después de 1945 estuvo basado en un sistema centrali-

zado y nacionalizado de producción de electricidad y en un operador

único: Electricidad de Francia.

¿En qué medida hubo aceptación de estas reformas por parte de los sindicatos de

EDF y GDF?

En lo que respecta a la liberalización, la primera ley incorporada en el

derecho francés data de finales de 2000. El gobierno francés era enton-

ces un gobierno de izquierda. El sindicato de electricistas más grande de

Francia tiene estrechos lazos (desde hace mucho tiempo) con el Partido

Comunista Francés y, de hecho, en esa época había una gran oposición

por parte de éste hacia las medidas de liberalización. No obstante lo an-

terior, se logró establecer un diálogo entre los dirigentes de EDF, los par-

lamentarios y los sindicatos, como resultado, en gran medida, de que los

sindicatos consideraron que la empresa eléctrica podría obtener benefi-

cios a futuro, al ser parte del proceso de liberalización y de la conquista

de otros mercados fuera de las fronteras. Por el momento, todo funcio-

na bien con los sindicatos.

205



¿Cuál es la política con los consumidores que no son industriales y que, por tan-

to, no pueden negociar sus precios y tarifas eléctricas?

Por el momento, la liberalización en Francia no se aplica más que a los

industriales, mientras que los particulares son consumidores cautivos,

aunque pagan un precio muy razonable. Por ejemplo, en el caso de un

particular, el precio es de 9.55 centavos de euro por kilowatt, que para

un consumo de quince amperios resulta competitivo para Europa.

También hay casos en que los consumidores no pueden pagar su electricidad ¿qué

se hace al respecto?

En Francia existe un fondo del servicio público establecido en la ley, y

que se financia con recursos aportados por todos los productores, ya sea

Electricidad de Francia o la competencia.Todos los productores de elec-

tricidad tienen que participar en el financiamiento de este fondo, que

contempla medidas diseñadas para proveer servicios especiales a perso-

nas que enfrentan ciertas dificultades. Este fondo se encarga de llevar a

cabo los ajustes que hacen posible que todos los consumidores franceses

en el territorio paguen el mismo precio. Éstas son sólo una parte de las

obligaciones señaladas en el servicio público que deberán ser respetadas

por todos los que quieren vender electricidad en el territorio francés.

¿Piensa usted que es necesario que el administrador independiente sea el dueño

de la red?

No. No es una obligación en los países europeos. No todos los países eu-

ropeos tienen administradores que son dueños de la red. Empero, en

Francia las autoridades son de la opinión de que tal estrategia es la me-

jor, porque en los programas de inversión a futuro es interesante que el

administrador vea cuáles son las carencias de su red, y que las pueda co-

rregir él mismo. Éste es un tema que hay que destacar.

¿Cuál es la situación financiera de EDF después de participar en América del

Sur?

EDF ha perdido mucho dinero por la operación de las sucursales que te-

nía en Brasil y Argentina. Sin embargo, creo que es bueno que una em-

presa que quiere entrar en los mercados extranjeros (en este caso una

206


HENRI REVOL

empresa francesa que fue un monopolio durante más de medio siglo),

experimente con nuevas estrategias de desarrollo, aunque no todos los ex-

perimentos resulten buenos o tengan éxito.

¿El régimen fiscal de EDF cambió?

No, se le aplica el mismo régimen fiscal que a todas las empresas fran-

cesas. EDF tiene que pagar impuestos, al igual que cualquier otra socie-

dad mercantil establecida en Francia.

¿Cuáles son las fortalezas y las debilidades de un sistema eléctrico que se basa

de manera importante en la generación nuclear de electricidad?

La fuerza del sistema radica en la producción de electricidad basada en

energía nuclear a un costo muy bajo. En el caso de Francia, que no cuenta

con recursos fósiles (gas, petróleo y carbón), se creó un proyecto de ley con

el fin de recurrir a fuentes de energía renovables complementarias. Francia

ha utilizado mucho su capacidad hidráulica, y hoy en día tiene un progra-

ma eólico, aunque éste sólo representa un pequeño porcentaje de la

producción de energía en el futuro. Por otra parte, aunque tiene planeado

renovar sus centrales nucleares, por el momento su funcionamiento es muy

bueno y su vida útil puede prolongarse durante diez o quince años más.

Los inconvenientes del sistema están asociados con la aceptación de

la opinión pública de temas como el de los desechos nucleares. Francia

tiene una Ley que data de 1991, en la cual se prevé analizar dicho pro-

blema en 2006. En esa fecha, el Parlamento deberá decidir dónde se van

a almacenar y a tratar estos desechos nucleares. En este sentido, sí hay un

problema con la opinión pública sobre este asunto.

¿La apertura en Francia tiene que ver también con la inversión extranjera?

Claro que sí. Los operadores que quieren vender electricidad en Fran-

cia pueden invertir ahí.

¿Cómo hacer frente al mito que dice que la apertura es lo mismo que la venta

del país?

No. No creo que haya que preocuparse por esto. Es muy factible que las

compañías francesas EDF y GDF, que por el momento únicamente tie-

207



nen capital del Estado, abran en los próximos meses su capital a la par-

ticipación privada, siempre y cuando conserven una parte del capital de

tal cuantía que les permita establecer sus propias políticas.

¿Es necesario que la propiedad de las líneas de transporte de energía eléctrica sea

independiente del gobierno o de las empresas públicas?

La Norma de 1996 prevé que en cada uno de los Estados de la Unión se

constituya una entidad independiente (estrictamente separada de los pro-

ductores) que estará a cargo de la optimización de la gestión del trans-

porte de energía eléctrica. Dicha Norma no exige que las líneas sean

propiedad de este regulador. Sin embargo, cuando el regulador es, como

sucede en Francia, el propietario de la red de transporte, éste puede ela-

borar y financiar por sí mismo las inversiones relativas a esta red, lo que

constituye una prueba suplementaria de su independencia.

¿La apertura del mercado se considera como una invasión extranjera?

Los productores franceses entraron en el mercado de energía de Euro-

pa desde hace décadas, motivo por el cual los países de la región no vie-

ron a los operadores extranjeros como “invasores”. Además, EDF es el

primer productor europeo de electricidad, por lo que estaba interesado

en una apertura equilibrada de los mercados que le permitiera expor-

tar electricidad.

¿Existen todavía en Francia compañías extranjeras dentro del sector de la elec-

tricidad?

La existencia de un operador histórico monopolístico explica la escasa

participación de sociedades extranjeras dentro del sector energético fran-

cés, donde están presentes los intereses belgas (con la compañía Electrabel,

mediante el grupo SUEZ) y los españoles (con la compañía SNET), quie-

nes poseen centrales de carbón y donde el operador español ENDESA ha

participado recientemente.

¿La liberalización del mercado eléctrico ha tenido una implicación política?

La liberalización del mercado de electricidad, bajo el impulso de la Co-

misión Europea, fue aceptada por un gobierno liberal y puesta en mar-

208


HENRI REVOL

cha por un gobierno socialista. El debate político se centró sobre las mo-

dalidades de esta reforma, más que sobre sus objetivos.

¿Acordó el gobierno un apoyo específico a EDF antes de la liberalización?

El régimen de monopolio que prevaleció entre 1945 y 2000 permitió

a Francia contar (gracias a la existencia de EDF y de un programa nu-

clear) con uno de los más poderosos aparatos de producción eléctrica de

Europa.

¿Cuál fue la actitud de los sindicatos?

La mayor parte de los sindicatos se reservaron su posición o se declara-

ron hostiles a la reforma, la cual, no obstante todos los cambios que im-

plicó, no modificó el estatus del cual se beneficiaron los asalariados del

sector de la industria eléctrica.

¿Cuál ha sido el impacto de la reforma sobre las clases menos favorecidas de la

población?

El poder legislativo ha asumido la posición de que la electricidad cons-

tituye un “producto de primera necesidad”, pues estableció “un derecho

a la electricidad” para los consumidores más desamparados. El suminis-

tro de electricidad a estas personas se mantiene aunque no paguen su

factura, dado que el costo para el proveedor se ve compensado por la in-

tervención de un fondo del servicio público de la electricidad, financia-

do por un cargo al resto de los consumidores.

Frecuentemente se dice que las fuentes alternativas de energía (solar, eólica y de

hidrógeno), son posibles sustitutos de la energía nuclear, ¿qué piensa usted?

Considero que las fuentes alternativas de producción de energía renova-

bles (solar, eólica, etc.) deben fomentarse. No obstante, Francia no pue-

de prescindir del recurso de la energía nuclear, la cual garantiza el 80% de

los suministros de electricidad.

209


Este trabajo gira en torno a tres grandes temas. Primero, se presenta una

comparación del desempeño del sector energético de un grupo de on-

ce países, entre ellos, México. Enseguida, se describe la experiencia in-

ternacional con la inversión privada en el abastecimiento de electricidad

que, como se sabe, es un tema muy controversial. Finalmente, se desta-

can los retos para financiar la expansión de la oferta energética en Mé-

xico, desde una perspectiva internacional. Sin pretender profundizar en

la experiencia mexicana, se presentan diferentes escenarios que podrían

ser de utilidad para explicar la situación que prevalece en el país.

Comparaciones internacionales

La comparación internacional sobre el desempeño del sector energéti-

co involucra once países, de los cuales:

• Ocho son de ingreso medio y se ubican en una etapa de desarro-

llo económico similar a la de México.

• Todos tienen enormes industrias extractivas, especialmente de pe-

tróleo, gas natural y carbón.

• Cuatro de ellos (incluido México) son miembros de la Organiza-

ción para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE).

• Seis (incluido México) son de América Latina.

• Uno (Venezuela) es miembro de la Organización de Países Expor-

tadores de Petróleo (OPEP).

Esta muestra proporciona un punto de referencia que puede ser de

utilidad para hacer comparaciones.

Comparaciones internacionales de

eficiencia en el sector energético

Jamal Saghir*

* Director de Energía y Agua del Banco Mundial.

211



Los indicadores usados se refieren a relaciones entre la energía y la

economía:

• La relación entre la producción total del país y el consumo de

energía.

• El impacto ambiental del uso de energía.

• Los precios de la energía.

Los indicadores también cubren aspectos del desarrollo del sector

energético:

• La eficiencia técnica en el abastecimiento y uso de energía.

• La estructura de la industria de abastecimiento eléctrico.

• Calificaciones crediticias de los oferentes de electricidad.

• El monto de inversiones en el sector energético con participación

privada.

La gráfica 1 muestra el rasgo más común de estos países: ocho son

grandes productores de petróleo y gas natural. Esto es relevante debido a

que la producción de estos energéticos parece tener una influencia impor-

tante en el desarrollo económico de la mayoría de los países productores.

México se encuentra en una buena situación a este respecto, dado

que su producción petrolera actual es de 3.8 millones de barriles diarios.

212

1.8

0.0

0.6

3.8

0.0 0.0

2.6

2.9

0.80.70.8

36.1

34.5 9.1

183.5

1.06.2

50.334.8

4.027.3

0.0

0.0

0.4

0.8

1.2

1.6

2.0

2.4

2.8

3.2

3.6

4.0

Argentina Australia Brasil Canadá Chile Colombia Malasia México Polonia España Venezuela0

20

40

60

80

100

120

140

160

180

200Petróleo (eje izquierdo)

Gas natural (eje derecho)

Fuentes: Para petróleo, Petroleum Economics Ltd.; para gas natural, British Petroleum.

Gráfica 1Producción actual de petróleo y de gas natural

(millones de barriles diarios y miles de millones de metros cúbicos)


Pero lo que se debe tener en mente es lo que puede llegar a suceder en

los siguientes veinte años, bajo los escenarios actuales.

La gráfica 2 muestra la fuerte correlación que existe entre el Pro-

ducto Interno Bruto (PIB) per cápita y el consumo de energía. Una con-

clusión que se deriva de esta relación es que el desarrollo del sector

energético resulta crucial para el desarrollo económico. Pero el vínculo

también opera en la dirección opuesta; un sólido desempeño económico

es decisivo para el desarrollo del sector energético.

El siguiente indicador de importancia es el de emisiones de dióxi-

do de sulfuro (SO2), que mide el impacto sobre el medio ambiente del

uso de energía. La gráfica 3 compara los impactos ambientales del uso y

abastecimiento de energía, en términos de emisiones atmosféricas de

contaminantes en las principales urbes de nueve de los once países con-

siderados. Como se observa, existe una gran variación en los niveles de

emisión de partículas suspendidas y dióxido de sulfuro.1 Los niveles más

altos son aproximadamente tres veces los niveles más bajos. En particu-

lar, la comparación muestra los problemas que enfrenta México, deriva-

dos del impacto ambiental del uso de la energía. El nivel más elevado de

contaminación se registra en la Ciudad de México y su efecto recae par-

ticularmente en la población más pobre.

213

1 Los indicadores de partículas suspendidas y SO2

se refieren a la calidad del aire por metrocúbico de aire ambiental (se excluyen emisiones de plantas industriales y vehículos).

JAMAL SAGHIR

50

100

150

200

250

300

350

400

450

500

0 5,000 10,000 15,000 20,000 25,000

Cons

umo

de e

nerg

ía p

or P

IB*

PIB per cápita en dólares de 2001

Venezuela

PoloniaMalasia

Colombia

Brasil Argentina

MéxicoChileEspaña

Australia

Canadá

* Toneladas de petróleo crudo, equivalentes en millones de dólares por paridad de poder de compra en dólares de 1995.Fuente: World Bank, World Development Indicators 2003.

Gráfica 2PIB y consumo de energía



En el caso de México, el mejoramiento de la calidad del aire requie-

re de las siguientes medidas:

• El reemplazo de plantas generadoras de energía viejas y de calde-

ras industriales que emplean combustibles pesados por plantas mo-

dernas que utilicen gas.

• Un mayor grado de refinación en el procesamiento de crudo local

(el cual contiene altos niveles de sulfuros) para eliminar mayores

contaminantes, lo que implica enormes inversiones en la capacidad

de refinación.

• Reducir las emisiones de gases contaminantes generadas por vehí-

culos mediante la modernización del parque vehicular, mejores es-

pecificaciones en los combustibles y una administración del tráfico

más eficiente.

Todas estas medidas se están adoptando, pero todavía se requiere de

inversiones masivas para satisfacer las necesidades derivadas del creci-

miento de la economía y del consumo personal.

En relación con la eficiencia en el abasto de electricidad, la gráfica

4 muestra la pérdida de energía eléctrica en los procesos de transmisión

y distribución como porcentaje del PIB. Éste es un indicador útil cuan-

do se desea comparar la eficiencia técnica del abastecimiento de electri-

214

24

37

49

33

24 242018

26

69

46

73

22

28

1617

74

43

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

México(Ciudad de

México)

Brasil (São Paulo)

Venezuela(Caracas)

Australia(Sidney)

Malasia(Kuala

Lumpur)

España(Madrid)

Chile(Santiago)

Canadá(Toronto)

Polonia(Varsovia)

Partículas de materia

Mic

rogr

amos

por

met

ro c

úbic

o

Emisiones de SO2

Fuente: World Bank, World Development Indicators 2003.

Gráfica 3Impacto ambiental del uso de la energía(partículas de materia y emisiones de SO2)


JAMAL SAGHIR

cidad en estos países. Como puede observarse, en el periodo 1990-2000

las pérdidas de energía eléctrica en transmisión y distribución se incre-

mentaron en algunos países y disminuyeron en otros. En el caso de Mé-

xico, crecieron en cerca de 2% en ese lapso.

El incremento en las pérdidas por transmisión y distribución impone

enormes costos en gastos operativos y de inversión. Por ejemplo, un au-

mento de 2% en un país con una demanda de energía eléctrica de treinta

mil megawatts (como es el caso de México), podría acrecentar las necesi-

dades de inversión en aproximadamente mil doscientos millones de dóla-

res. Las pérdidas de electricidad para el caso de México se sitúan en el

punto medio de esta muestra de países, pero son relativamente elevadas en

comparación con las observadas en los países miembros de la OCDE.

Por lo que toca a la reforma del sector energético, la apertura de los

mercados energéticos a la competencia se está generalizando en el mun-

do por medio de acciones legislativas. Se pueden citar a este respecto

iniciativas como la del diseño de un mercado estandarizado, propuesto

por la Comisión Federal Reguladora de Energía de Estados Unidos y la

Directiva de Electricidad de la Unión Europea de 1996.

El cuadro 1 muestra, para el caso del sector eléctrico, los alcances de

este tipo de reformas mediante tres indicadores:

215

10.6

7.9

18.2

7.9

9.9

24.3

9.3

7.1

9.0

7.0

18.2

14.2

18.0

12.2

21.3

14.1

23.9

8.07.6

12.8

9.0

7.1

0

5

10

15

20

25

30

Argentina Australia Brasil Canadá Chile Colombia Malasia México Polonia España Venezuela

1990 2000

Fuente: World Bank, World Development Indicators 2003.

Gráfica 4Pérdida de energía eléctrica en los procesos de transmisión y distribución




• La separación en distintas entidades de la generación, transmisión

y distribución de electricidad.

• El establecimiento de un mercado al mayoreo.

• La participación de inversionistas privados en el abastecimiento de

energía.

Siete de los once países analizados han reformado sus sectores de ener-

gía eléctrica sobre la base de estos principios. El sector eléctrico de Méxi-

co es uno de los pocos que no han sido reformados dentro de este grupo

de países.

Para México, el proyecto de Ley de la Reforma al Sector Eléctrico,

presentado al Congreso en septiembre de 2002, habría establecido una

estructura del mercado energético parecida en cierta forma a las de seis

de los países de la muestra. Si bien, una diferencia clave es que la refor-

ma mexicana habría conservado el monopolio del Estado en la distribu-

ción de la energía, lo cual no ha sucedido en los otros países.

La gráfica 5 muestra la inversión en el sector energético con participa-

ción privada en la muestra de países analizados. El tamaño de la inversión

216

ReformaGeneracióntransmisióndistribución

Mercado energéticoal mayoreo

Propiedad en la generacióndistribución

Separadas Competitivo Desincorporada

Argentina Argentina Argentina Elevada Australia Australia Australia

Brasil Brasil Brasil Chile Chile Chile

Colombia Colombia Colombia Polonia Polonia España España España

IntegradasUn solo

consumidor / no competencia

No desincorporada

Canadá (en su mayoría) Canadá Canadá

Malasia (con IPP)* Malasia Malasia

México (con IPP)* México MéxicoBaja Polonia

Venezuela (parcialmente) Venezuela (sin competencia)

Venezuela

* Inversión con participación privada.Fuente: World Bank.

Cuadro 1Estructura de la oferta de electricidad


JAMAL SAGHIR

privada es un indicador clave en el desempeño del sector.2 Esta compara-

ción se concentra en la inversión total en proyectos de energía con parti-

cipación privada que han alcanzado madurez financiera y que, directa o

indirectamente, sirven al público. La comparación muestra que los sectores

energéticos de Argentina,Australia, Brasil, Chile, Colombia y Malasia han

recibido montos sustanciales de inversión privada, especialmente conside-

rando el tamaño relativo del sector en estos países. Sin embargo, la gráfica

no revela la fuerte caída registrada posteriormente en la inversión privada,

como resultado de la descapitalización y/o de la salida de recursos origina-

das por las crisis macroeconómicas (Argentina y Brasil).

En México, la inversión extranjera en el sector energético ha sido

muy modesta en relación con el tamaño del sector. La mayor parte se ha

canalizado a plantas generadoras de energía (a base de turbinas de gas).

En total han sido dieciséis proyectos, con una inversión combinada de

4.6 miles de millones de dólares.

217

145 216

42,036

5,918 5,762 4,575

1,504 1332,260

6,910

1,145

12,035

615 11,813 2,121

25,786

12,048

2,5704,857

0

5,000

10,000

15,000

20,000

25,000

30,000

35,000

40,000

45,000

Argentina Australia Brasil Canadá Chile Colombia Malasia México Polonia España Venezuela

1990-1995 1996-2001

Fuente: World Bank, World Development Indicators 2003, Project Finance International.

2 Los proyectos incluidos en esta comparación son: desincorporación de empresas abaste-cedoras de energía con participación estatal a inversionistas privados; proyectos en los cualesuna entidad privada o una asociación estratégica pública y privada, constituye y opera unanueva instalación; contratos administrativos y de operación con mayor gasto en capital; yalgunas inversiones en curso sobre proyectos de gas natural. Se excluyen inversiones en elsector petrolero y en instalaciones para el autoabastecimiento.

Gráfica 5Inversión en el sector energético con participación privada

(millones de dólares)



Experiencia internacional de países en desarrollo con la inversión privada en el

abastecimiento de energía eléctrica

La gráfica 6 muestra el flujo de inversión privada hacia el sector eléctri-

co de los países en desarrollo de 1990 a 2002. Se pueden observar dos

claras tendencias:

• Un rápido incremento en los flujos hasta 1997, los cuales se detu-

vieron abruptamente aquel año por la crisis financiera en el sudes-

te asiático.

• Una caída igualmente dramática hasta 2002, cuando la inversión

descendió a menos del 15% de la cifra alcanzada en 1997. El nivel

de 2002 representa una pequeña fracción de los requerimientos

totales de inversión en los sectores de energía eléctrica de los paí-

ses en desarrollo.

Este patrón no es exclusivo del sector energético. También refleja

el comportamiento de la inversión en infraestructura y, en general, del

total de los flujos financieros privados a países en desarrollo. En el caso

del sector energético, el desplome de la inversión es resultado de un

menor interés de los inversionistas durante los tres o cuatro años pasa-

218

22.7

13.5 10.8

5.5

12.7

9.0

27.1

1.00.9

7.1

24.8

44.1

18.0

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Fuente: World Bank PPI Database.

Gráfica 6Inversión privada en electricidad en países en desarrollo (1990-2002)

(miles de millones de dólares)


dos. La inversión se ha visto afectada por una combinación de factores,

notablemente:

• La continua incertidumbre regulatoria, y la preocupación general

por el riesgo en países donde es políticamente difícil aumentar las

tarifas energéticas.

• Las presiones a empresas líderes en el negocio de energía en sus

mercados de origen (Europa, Estados Unidos).

• La volatilidad en algunos mercados, como Argentina y Brasil.

• La falta de financiamiento para invertir en países en desarrollo.

No obstante lo anterior, más de cuarenta países en desarrollo han

anunciado su intención de contar con financiamiento privado para al-

gunas, o para la mayoría, de sus inversiones en el sector eléctrico. Esto

indica un alto grado de competencia por un monto limitado de finan-

ciamiento internacional privado disponible.

Por otro lado, una encuesta realizada por el Banco Mundial entre se-

senta inversionistas internacionales en mercados energéticos,3 señala que

entre los factores que han contribuido a mejorar las condiciones para in-

vertir en países en desarrollo destacan:

• Un adecuado nivel del flujo de efectivo (tarifas y disciplina en el

cobro).

• Capacidad para administrar y operar efectivamente en el sector.

• Que el gobierno deje atrás compromisos de empresa estatal.

• Respeto y cumplimiento de leyes y contratos (como desconexio-

nes o pagos).

• El desarrollo de una demanda y una oferta sin perturbaciones serias.

Como se ve, los inversionistas hacen hincapié en asegurar un flujo

de efectivo positivo en el control sobre las operaciones de la empresa sin

interferencia excesiva, y en la capacidad de hacer cumplir los contratos

219

3 Los resultados de esta encuesta fueron publicados por el Banco Mundial en un documen-to disponible gratuitamente tanto de manera impresa como en el sitio en red del Banco:“Lo que los inversionistas internacionales buscan cuando invierten en países en desarrollo.Resultados de una encuesta a inversionistas internacionales en el sector energético”, escri-to por Ranjit Lamech y Kazim Saeed; Documento de Trabajo del Consejo del Sector de Energíay Minería no. 6, mayo 2003.http://www.worldbank.org/html/fpd/energy/subenergy/InvestorsPaperNo6.pdf.

JAMAL SAGHIR



para comercializar electricidad. El que se den o no estas condiciones, de-

pende de cómo esté estructurado el sector energético.

El último factor (el desarrollo de una demanda y una oferta sin

serias perturbaciones) refleja la importancia de la estabilidad macroeco-

nómica para los inversionistas. Gran parte de la caída de la inversión pri-

vada en años recientes se debió más a problemas macroeconómicos que

a dificultades específicas de los mercados energéticos.

En todo esto surge la interrogante: ¿dónde estamos ubicados en el

debate respecto de la inversión pública o privada? Para ir más allá, es pre-

ciso formular la pregunta: ¿quién es capaz de ofrecer servicios de elec-

tricidad eficientes y confiables al menor costo posible para los pobres?

Esto, y no si la inversión debe ser pública o privada, debería ser el pun-

to central de la discusión.

Oportunidades y retos para el desarrollo energético en México

En el caso mexicano, el principal reto es cómo financiar las inversiones

necesarias para la producción y transportación de petróleo y gas natural

y el abastecimiento de energía eléctrica, a fin de apoyar el crecimiento

económico y aumentar los estándares de vida. En las siguientes gráficas

y cuadros se da una idea del tamaño de este reto para cada uno de los

tres sectores energéticos principales: petróleo, gas natural y electricidad.

Asimismo, se ilustra la necesidad de considerar políticas alternativas a la

de dejar las cosas como están. Para ello, se presentan los resultados de al-

gunos análisis simples con base en diferentes escenarios fiscales. Estos es-

cenarios no son pronósticos; simplemente se utilizaron para propósitos

ilustrativos.

El primer aspecto sujeto al análisis de escenarios es la producción

petrolera mexicana.En la gráfica 7 se presentan tres escenarios de produc-

ción de petróleo para México:

• Escenario bajo. Se basa en una política de no invertir más allá de

lo que se invierte actualmente para lograr un nivel de producción

de hasta cuatro millones de barriles diarios en 2007. Bajo este es-

cenario, la producción disminuiría para llegar a niveles de sólo 1.6

millones de barriles diarios en 2020.

• Escenario medio. La producción de petróleo se incrementa de 3.8

millones de barriles diarios en 2003 a 4.6 millones de barriles dia-

220


JAMAL SAGHIR

rios en 2020, con lo cual se mantendría la posición relativa de Mé-

xico en el mercado petrolero global.

• Escenario alto. Se basa en una política de expansión de la produc-

ción de petróleo a un nivel técnicamente viable de 5.7 millones

de barriles diarios en 2020, para aprovechar las oportunidades del

mercado global.

Un punto importante para la expansión de la producción en Méxi-

co, es la necesidad de invertir montos sustanciales en la exploración y el

desarrollo de reservas petroleras. Las reservas de petróleo de México han

disminuido de manera continua a lo largo de los últimos veinte años (de

51.3 miles de millones de barriles en 1991 a 28.3 miles de millones en

2001), debido a la falta de inversión.

El cuadro 2 muestra el monto de inversión incremental requerida

por México para alcanzar los niveles de producción de petróleo proyec-

tados en los escenarios medio y alto. Los costos incrementales de explo-

ración y desarrollo de reservas a un costo unitario de 3.5 dólares por

barril son los siguientes:

• Para el escenario medio en relación con el escenario bajo para

2020, treinta y un mil millones de dólares.

221

0

1

2

3

4

5

6

2001 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

Medio Bajo Alto

Fuente: U.S. Department of Energy: escenario medio; World Bank: escenarios bajo y alto.

Gráfica 7México: escenarios ilustrativos para la producción de petróleo al 2020

(millones de barriles diarios)



• Para el escenario alto en relación con el escenario bajo para 2020,

cuarenta y dos mil millones de dólares.

De continuar las políticas actuales, muy probablemente México no

será capaz de igualar el rápido crecimiento en la producción que ten-

drán los países de la OPEP. La participación mexicana en la producción

de petróleo de la OPEP disminuiría de 17% en 2001 a:

• 3.3% en 2020 en el escenario de producción baja.

• 10% en 2020 en el escenario de producción media.

• 13% en 2020 en el escenario de producción alta.

La participación de México en el mercado mundial de petróleo

disminuye para 2020 en los escenarios de producción baja y media, pe-

ro se incrementa en el escenario alto (a partir del 4.7% en 2001). Con

base en el pronóstico de producción mundial del Departamento de

Energía de Estados Unidos de ciento siete millones de barriles diarios

para ese año (de setenta y siete millones de barriles diarios en 2001), la

producción de México como porcentaje del total mundial se ubicaría

en 2020 en:

• 1.4% en el escenario de producción baja.

• 4.1% en el escenario de producción media.

• 5.3% en el escenario de producción alta.

222

Cuadro 2México: escenarios ilustrativos de la inversión petrolera

Escenarios de oferta de Inversión en exploración Cambio en la participación de México en lapetróleo para México y desarrollo al 2020 producción petrolera de 2001 a 2020

Mundial OPEP

A. No hacer nada, pequeña o insignificante 4.7% a 1.4% 17% a 3.3%disminución de la producción

B. Lento incremento 31 mil millones de US$ 4.7% a 4.1% 17% a 10%en la producción

C. Expandir para aprovechar 42 mil millones de US$ 4.7% a 5.3% 17% a 13%las oportunidades del mercado

Fuente: World Bank.


El cuadro 3 muestra los impactos fiscales de los tres escenarios ilus-

trativos para la producción de petróleo. El hallazgo principal es que el

mayor nivel de producción de petróleo genera ingresos fiscales sustan-

ciales después de 2010 en relación con el escenario de baja inversión in-

cremental:4

• En el escenario medio, los ingresos fiscales incrementales promedia-

rían 9.4 miles de millones de dólares al año en el periodo 2011-2020.

Esta última cifra es 13% superior a los ingresos fiscales totales del

Gobierno Federal en 2002.

223

4 El análisis está basado en los siguientes supuestos: la inversión de capital y la produc-ción de petróleo de 2010 para los escenarios medio y alto son incrementales al escenariobajo, incluyendo los compromisos de gasto de capital de Petróleos Mexicanos (PEMEX)para aumentar la producción a cuatro millones de barriles diarios en 2007; el precio dela mezcla mexicana de crudo en 2010 es de 20 dólares por barril (a precios de 2002);el gasto de capital continúa estando fondeado en su totalidad por ingresos fiscales; elimpuesto al ingreso petrolero en 2002 está basado en una tasa neta de 75% de los ingre-sos petroleros; el costo promedio de exploración y desarrollo de nuevas reservas petrol-eras es de 3.5 dólares por barril, y los gastos operativos de PEMEX son los mismos en lostres escenarios.

JAMAL SAGHIR

Cuadro 3México: escenarios ilustrativos del régimen fiscal petrolero(ingresos y gastos en miles de millones de dólares a precios de 2002)

Escenarios en la producción de petróleo de PEMEX

Producción baja Producción media Producción alta

Periodos de los escenarios 2003-2010 2011-2020 2003-2010 2011-2020 2003-2010 2011-2020

Producción de PEMEX 10.77 8.05 11.48 16.27 11.68 19.06(miles de millones de barriles)

Ingresos petroleros de PEMEX 215 161 230 325 234 381Ingresos tributarios federales

provenientes del petróleo 161 121 173 244 176 286Gasto de capital de PEMEX - - 2.5 28.8 3.2 38.5

(incremental al escenario bajo)Ingreso fiscal bruto petrolero antes 161 121 171 215 173 248

del gasto operativo de inversión dePEMEX

Ingreso incremental promedio - - 1.2 9.4 1.5 12.7anual petrolero

Fuente: World Bank.



• En el escenario alto, los ingresos fiscales incrementales promediarían

12.7 miles de millones de dólares por año en el periodo 2011-2020.

Este promedio anual se ubica 17% por encima de los ingresos fis-

cales totales del Gobierno Federal en 2002.

Estos incrementos en los ingresos fiscales son particularmente valio-

sos cuando el gobierno tiene pocas fuentes de ingreso alternativas y una

reducida recaudación por concepto de impuestos a la renta y al con-

sumo. El Gobierno Federal enfrentará muy pronto decisiones sobre

producción, inversión y gravamen del petróleo más allá de 2007, que

determinarán este resultado fiscal.

En lo que respecta al gas natural, el potencial de México tiene aún

margen para ser explotado.

Petróleos Méxicanos (PEMEX) planea incrementar la producción de

gas de cuarenta y ocho mil millones de metros cúbicos en 2000 a ochen-

ta y siete mil millones de metros cúbicos en 2008 para satisfacer el cre-

cimiento de la demanda, principalmente para la generación de energía

eléctrica.

• Se espera que la participación del gas natural en la mezcla de com-

bustibles utilizados para la generación de energía eléctrica aumen-

te del 20% actual (aproximadamente siete mil millones de metros

cúbicos por año) a alrededor de 50% en 2010 (cerca de cuarenta

mil millones de metros cúbicos por año).

• Esto requerirá de veinte mil millones de dólares de inversión, inclu-

yendo los ocho mil millones de dólares de contratos de servicios

múltiples que PEMEX está actualmente licitando con compañías ex-

tranjeras para financiar y desarrollar nuevos campos de gas.

Para alcanzar ese nivel de producción, México debe encontrar y de-

sarrollar mucho más reservas de gas a partir del nivel actual de ochocien-

tos sesenta mil millones de metros cúbicos (equivalente a treinta billones

de pies cúbicos).

• ¿Pueden resolverse los obstáculos constitucionales y políticos a la

inversión privada en el desarrollo de recursos de gas de México?

• ¿Cómo pueden combinarse la inversión privada y la pública en es-

te caso?

224


JAMAL SAGHIR

Aun si PEMEX logra su objetivo de producción, para 2010 México

estaría importando todavía aproximadamente el 25% de su consumo de

gas (veinticinco mil millones de metros cúbicos al año), a menos que la

inversión en exploración y producción se incremente sustancialmente.

En 2003, México está gastando alrededor de 1.5 miles de millones

de dólares en importaciones de gas natural de Estados Unidos, cifra

equivalente al 18% de su producción anual de gas natural. El panorama

es incierto para construir escenarios fiscales realistas para la producción

de gas natural en México.

El sector eléctrico también enfrenta enormes necesidades de inversión.

De acuerdo con proyecciones de la Comisión Federal de Electricidad

(CFE), las inversiones requeridas en nueva capacidad de abastecimiento

de electricidad para satisfacer el crecimiento de la demanda hasta 2010

suman aproximadamente cincuenta y cuatro mil millones de dólares.

La composición de este requerimiento de inversión es de veintitrés

mil millones de dólares (42%) en generación, veintidós mil millones de

dólares (41%) en transmisión y distribución y nueve mil millones de dó-

lares en rehabilitación y mantenimiento (especialmente de plantas gene-

radoras de electricidad viejas que queman combustible, las cuales son

ineficientes, contaminantes y no viables).

Sin embargo, el flujo de efectivo de la CFE sólo es suficiente para

sostener menos de la mitad de la deuda adicional necesaria para finan-

ciar la expansión requerida en el abastecimiento de electricidad. Esta

capacidad de endeudamiento es indispensable para llevar a cabo inver-

siones en transmisión y distribución.

La capacidad de la CFE para asumir nuevas obligaciones de largo pla-

zo está limitada por su deuda total actual, así como por otras obligacio-

nes adicionales, que suman el 130% de sus ingresos anuales. Por tanto,

los inversionistas y sus acreedores podrían no estar dispuestos a invertir

en generar capacidad contra las garantías de la CFE.

Las plantas con participación privada en operación y en construc-

ción tienen una capacidad total de cinco mil megawatts, representan 4.3

miles de millones de dólares de inversión y constituyen el 15% de la ca-

pacidad instalada de generación en México.

Sin embargo, la Suprema Corte de Justicia de México ha puesto en

duda la constitucionalidad de los proyectos desarrollados por la iniciativa

privada bajo regulaciones de autogeneración, lo que desafortunadamen-

te ha minado la confianza de los inversionistas. El interés en proyectos

energéticos mexicanos ha disminuido, y ha afectado adversamente la

225



competencia en las subastas de la CFE (pocos postores). Esto refleja una

combinación de la caída global de la inversión privada en mercados

energéticos de países en desarrollo, y la actual incertidumbre constitu-

cional para la inversión con participación privada en México.

Conclusiones

Los requerimientos de capital adicional en el sector energético mexica-

no de 2004 a 2010 suman un total aproximado de cien mil millones de

dólares (expresado en precios constantes de 2002).

• Este total incluye veintiséis mil millones de dólares para petróleo,

veinte mil millones para gas natural y cincuenta y cuatro mil mi-

llones para electricidad.

• Esto es adicional a los gastos de capital ya comprometidos y que

están en proceso en estos sectores (incluyendo esquemas de finan-

ciamiento que cubren proyectos de inversión privada, convenios

de Proyectos de Inversión con Impacto Diferido en el Registro del

Gasto (PIDIREGAS) y transacciones de construcción/arrendamien-

to/transferencia).

• La cifra de cien mil millones de dólares implica un promedio anual

de cerca de catorce mil millones de dólares de 2004 a 2010, es de-

cir, el 20% de los ingresos totales del Gobierno Federal en 2002

(equivalentes a setenta y tres mil millones de dólares).

El presupuesto del gobierno para 2003 todavía está financiando mu-

cho más las inversiones en energía (alrededor de cinco mil millones de

dólares) que algunos de los grandes programas sociales para combatir la

pobreza rural, y mejorar la salud y la educación (dos mil millones de dó-

lares). Las asignaciones presupuestales para programas sociales no debe-

rían verse amenazados por asignaciones al sector energético.

Sólo una parte de los nueve mil millones de dólares al año que re-

presenta la diferencia entre las inversiones requeridas (catorce mil millo-

nes) y las inversiones actuales en energía (cinco mil millones), puede ser

financiada por fuentes privadas mediante los enfoques y esquemas finan-

cieros existentes (asumiendo que mantienen su constitucionalidad). Esto

como reflejo de las dudas que existen sobre la solvencia de PEMEX y la

CFE, además de los límites al endeudamiento de las empresas públicas.

226


JAMAL SAGHIR

Así, pues, la decisión de política debe responder a estas preguntas:

¿cómo puede financiarse este déficit? ¿Podría México cubrir las necesi-

dades del sector energético en los próximos diez a veinte años con las

políticas actuales?


Si la empresa pública funciona de manera apropiada y está sujeta a reformas que la

dotarán de independencia y autosuficiencia en un periodo corto, ¿se necesita abrir el

sector a la participación privada o, en su caso, se requiere la privatización del mismo?

Depende del contexto del país en cuestión, de los sectores y también de

los objetivos que se persiguen. Podrán recordar que hace diez años,

cuando se hablaba de los sectores comerciables y no comerciables, exis-

tían empresas públicas en el sector comerciable (hoteles, manufactura,

etc.), muchas de las cuales ya han sido privatizadas.

La pregunta ahora es en torno a las grandes empresas públicas que

están en el sector no comerciable. Conforme a la experiencia global, exis-

ten algunos buenos proveedores de servicios públicos, controlados por

el Estado, que operan de una manera verdaderamente independiente,

corporativa y sobre una base comercial. Ahora bien, ¿pueden los secto-

res público y privado ofrecer servicios de energía a los pobres a meno-

res costos? ¿Quién más puede proveer este servicio? Lo que se ha visto

es que la gente pobre está pagando costos muy altos por la electricidad;

algunas veces porque tienen que comprar su propio generador de ener-

gía, otras porque no están conectados al sistema eléctrico o porque es-

tán fuera del mismo. ¿Por qué sucede esto? Porque a veces las empresas

públicas son ineficientes.

La respuesta a la pregunta planteada es sí, pero, ¿pueden ustedes te-

ner una empresa pública verdaderamente corporativizada, que opere sobre

bases comerciales con una administración independiente?

En el caso de México, los senadores dan respuestas a sus partidos políticos o a los

sindicatos de trabajadores, pero no necesariamente a los ciudadanos. ¿Cuál es la

experiencia internacional concerniente a este tema?

Si ustedes quieren llevar a cabo la reforma energética, necesitan de dis-

posición política. Estos son los primeros pasos que hemos observado du-

227



rante los últimos veinte años, concernientes a las reformas en el sector

energético. Segundo, pienso que necesitan concertar el diálogo y la dis-

cusión entre todas las partes involucradas y no sólo con los sindicatos;

tienen que ir con el consumidor también. Esto es tan importante como

la reforma misma, pero en última instancia, el gobierno tendrá que to-

mar decisiones. Si las reformas tienen un efecto en ciertos grupos, es ne-

cesario encontrar un conjunto alternativo de políticas para amortiguar

los efectos negativos, tales como ofrecer pagos por indemnización. Pero

en algunos casos no se tendrá pérdida de empleo. Ésta ha sido la expe-

riencia en general de América Latina, en donde cinco años después de

la privatización, se observa la generación de nuevos empleos, y una cre-

ciente productividad y eficiencia.

Por ejemplo, en Perú, la compañía energética “Luz del Sol,” privati-

zada en 1987, registró un incremento en sus ventas anuales de energía

de 20%, la pérdida de energía se redujo en 20% y el número de consu-

midores por empleado aumentó 35%. Por tanto, hay ganancias en efi-

ciencia. En el caso de Chile, tras las reformas, las ventas anuales de

energía crecieron 25% y las pérdidas de energía disminuyeron en 20%;

lo anterior se combinó con una tasa mucho mayor de consumidores por

empleado.

228


El objetivo de este documento es proporcionar un conjunto de datos muy

específicos respecto de cómo está funcionando el mercado español de

electricidad, fundamentalmente, pero es igualmente aplicable al gas, des-

de que en 1998 empezó el proceso de liberalización de ambos sectores en

el seno de la Unión Europea. Es muy importante, por lo menos en el ca-

so español, señalar las realidades actuales tras una experiencia de muchos

años,y describir el funcionamiento del mercado con base en la nueva nor-

matividad española.

Como información previa, es preciso indicar que las reformas que

se iniciaron en España en 1998 afectaron conjuntamente a los sectores

eléctrico y de gas, que cada día están más interrelacionados, puesto que

el gas es sin duda alguna el combustible del futuro (por lo menos en Eu-

ropa) para la utilización eléctrica. Las reformas se enmarcan en las Di-

rectivas europeas sobre normas comunes para el mercado interior de

electricidad y gas.

Estas Directivas son anteriores a 1998, pero recientemente han sido

modificadas de nuevo, porque, como se señala más adelante, la situación

en cada uno de los países europeos es bastante diferente. Existe lo que en

España llamamos asimetría: unos países han ido más deprisa en el proceso

de liberación; mientras que otros han ido, o están yendo, de una manera

más lenta, por decisiones propias de cada uno de ellos.

En cada uno de los Estados europeos, la prudencia está dirigiendo los

pasos que se van dando en el camino de la liberalización. Esto se verá con

claridad más adelante, al ponerse de manifiesto datos referentes al merca-

do español.

El objetivo de las Directivas es garantizar la convergencia hacia un

mercado europeo único, pero se están tardando mucho en lograrlo. Qui-

zá sea necesario hacerlo así.Además, se siguen caminos un poco distin-

Las reformas del sector energético en España

Pedro María Meroño Vélez*

* Presidente de la Comisión Nacional de Energía de España.

229



tos en cada país europeo. En todo caso, eso no se considera en este tra-

bajo, cuyo objetivo central es analizar el valor para México de los ejem-

plos de los pequeños o grandes errores, y de los aciertos que hemos

tenido en otros países.

Finalidad de las leyes españolas

Las leyes españolas pretenden, y lo están logrando, garantizar el suminis-

tro de electricidad a todos los consumidores. Ésta es una obligación le-

gal que asumen las autoridades.

En segundo término, el servicio eléctrico sigue siendo considerado

como un servicio esencial, básico para toda la comunidad, del que no se

puede prescindir y al que todos los ciudadanos tienen derecho.

Vale la pena añadir aquí también, para evitar confusiones, que en Es-

paña, después de cinco años de liberalización y con una profundización

muy fuerte en el mercado, existe una tarifa igual para toda la población, en

todos los territorios, tanto urbanos como del campo y de la montaña.Al

igual que en Francia, en España sigue existiendo una tarifa a la que cual-

quier ciudadano se puede acoger, si quiere, y que es la misma para todos.

Como último punto de importancia, merece destacarse la creación

de la Comisión Nacional de Energía. El establecimiento de una Comi-

sión de este tipo, al estilo del derecho anglosajón mucho más que al estilo

del derecho romano o del derecho continental europeo, es un elemen-

to básico para que pueda funcionar el nuevo sistema liberalizado del ser-

vicio eléctrico.

Comisión Nacional de Energía

La Comisión Nacional de Energía Española es el ente regulador del fun-

cionamiento de los sistemas y mercados energéticos, no solamente de los

mercados como tales, sino del sistema en su conjunto. En el caso espa-

ñol, es un ente regulador que comparte competencias con el gobierno,

que también es un ente regulador. No obstante lo anterior, la entidad

reguladora por excelencia es el Parlamento español; las Cortes Genera-

les, que son las que dictan las leyes.

La finalidad básica de la Comisión es velar por la competencia efec-

tiva en el sector eléctrico, de gas e hidrocarburos líquidos en España, y

230


PEDRO MARÍA MEROÑO VÉLEZ

también velar, y es importante, por la objetividad y transparencia de es-

tos sectores.

Estos principios de objetividad y transparencia son básicos en el

funcionamiento de un mercado, y no se daban con tanta firmeza cuan-

do el sistema, como ocurría en todo el mundo occidental, era un siste-

ma intervenido.

En conclusión, la función genérica de la Comisión y de las autori-

dades administrativas en estos últimos años es la de regular y supervisar

el proceso de transición a una competencia plena.

Pero, ¿en realidad existe una competencia real y plena en el sector

energético, eléctrico y de gas en España en este momento? No. No se

cumple con todos los requisitos para poder afirmar que existe la misma

competencia que en las cadenas de supermercados, en las de distribu-

ción, en las tiendas de ropa, etc. Aún no contamos con el mismo siste-

ma de competencia por motivos que son conocidos por todos. Estamos

en un periodo de transición hacia la competencia, en un periodo espe-

cial que merece también una regulación especializada.

La palabra regulación se va a repetir muchas veces en este trabajo.

En ocasiones se piensa que cuando se adoptan sistemas liberalizados o se

intenta liberalizar los sectores energéticos, lo que se hace es caer en el

vacío de la regulación, que no exista normatividad, que todo será abso-

lutamente libre, sin ningún tipo de control por parte de las autoridades

administrativas. Pero no es así. Existe (y tiene que existir) un control, una

regulación y una supervisión de las actuaciones muy fuerte, precisamen-

te para que las actividades se desarrollen de acuerdo con la competen-

cia, y no en contra de ella. Lo que no se puede hacer, lo que no se debe

tolerar, es abrir un sistema a la competencia y consentir que el mono-

polio se vuelva a adueñar del mismo.

Si se trata de un sistema intervenido, el monopolio estatal es la

mejor opción. Pero cuando se abre a la competencia y se quiere que

haya una pluralidad de agentes económicos, el hacer algo que permi-

ta volver a situaciones de monopolio sería el fracaso total y radical del

sistema.

Es muy importante destacar esta idea de que la regulación y la su-

pervisión permanente existen. No hay ninguna actividad en estos perio-

dos de transición hacia la competencia en España en lo particular, y en

los países europeos, en lo general, que no sea objeto de sanción cuando

ocurren prácticas contrarias a la competencia, o perjudiciales para los

demás agentes de los mercados.

231



La Comisión tiene como finalidad última la defensa de los consu-

midores de energía y, también, para construir esta defensa, la defensa y

el cuidado del funcionamiento de las empresas. Aun cuando al final, el

que verdaderamente importa es el consumidor y, desde el punto de vis-

ta empresarial, el cliente.

Si se pretende defender otras cosas cuando se está regulando el sec-

tor energético, si se busca proteger solamente a las propias empresas en

cuanto tales, cualquiera que sea su forma de actuación y estructura, si se

pretende resguardar intereses de otro tipo que son perfectamente váli-

dos pero que no son los del sector energético, también se estaría incu-

rriendo en un error.

¿Qué pretende, en líneas generales, un consumidor? Obtener siem-

pre el mejor precio posible, la mayor seguridad en el suministro y la má-

xima calidad.

Aquí se pone en interrogante un problema que se está viviendo per-

manentemente en Europa. Una opción, un poco perversa, entre com-

petencia o grandes campeones nacionales.

En España se han vivido intentos de fusión y de absorción de unas

empresas energéticas por otras, lo cual significaría la reducción del núme-

ro de competidores y una tendencia al monopolio. Cuando se pretendía

que esto fuera autorizado (que no lo ha sido) se señalaba la importancia

de tener grandes campeones nacionales, en este caso españoles, que pu-

dieran competir en Europa. En una Europa que se está formando muy

lentamente en la liberalización energética.

Los deseos de contar con un gran campeón nacional son compren-

sibles. Pero hay que tener cuidado, porque el mejor campeón nacional

es el monopolio. Dado que en España se sigue operando bajo una situa-

ción de gran aislamiento respecto del resto del mercado europeo, la opción

que se ha tomado es la de incrementar la competencia y no tender a la

creación de grandes campeones nacionales.

Mercado eléctrico español

Vale la pena preguntarse, ¿qué consumidores españoles podían ir al mer-

cado y cuáles realmente han ido al mercado? Para responder esta pre-

gunta, el análisis que se presenta a continuación se ha limitado a 2002.

Lo anterior en virtud de que desde el 1° de enero de 2003, todos los

consumidores españoles de electricidad y gas, los domésticos incluidos,

232



ya pueden elegir suministrador. Esto supone un cambio sustancial al pa-

sar de ochenta y cinco mil consumidores potenciales hasta el 31 de di-

ciembre de 2002, a veinte millones de hogares, pequeños industriales y

comerciantes, etc., en la actualidad.

Como se observa en el cuadro 1, en 2002, de un universo potencial

de aproximadamente ochenta y cinco mil posibles consumidores, acce-

dieron al mercado un 36%. Sin embargo, lo cierto es que la tasa de par-

ticipación en el mercado es elevada en la gran mayoría de los segmentos

de consumo. En algunos casos hasta un 94, 91, y 89% de los consumi-

dores acudieron al mercado.

Los que menos han ido al mercado son los grandes consumidores

industriales, lo que reduce el porcentaje enormemente: los grandes con-

sumidores que en España todavía se benefician de tarifas excepcionales,

que no cubren el costo del servicio plenamente. Esta situación ocurre

porque las correspondientes empresas piden este tipo de tarifas, ya que

233

PotencialesNúmero de

consumidores

Porcentaje del total

potencial

C > 15 GWh 679 0.8%C > 5 GWh 1,877 2.2%C > 3 GWh 1,870 2.2%C > 2 GWh 2,061 2.4% TOTAL 85,141 100%C > 1 GWh 5,481 6.4%V>1kV y C<1GWh 72,758 85.5%Tracción C<1GWh y V>1kV 415 0.5%

RealesNúmero de

consumidores

C > 15 GWh 454 66.9%C > 5 GWh 1,769 94.2%C > 3 GWh 1,713 91.6%C > 2 GWh 1,832 88.9% TOTAL 30,598 36%C > 1 GWh 4,255 77.6%V>1kV y C<1GWh 20,572 28.3%Tracción C<1GWh y V>1kV 3 0.7%

Porcentaje de los consumidores potenciales

* No incluidos los consumidores con contratos adicionales.Fuente: Empresas eléctricas españolas.Elaboración: Comisión Nacional de Energía de España.

Cuadro 1Mercado eléctrico español en 2002

(consumidores potenciales y reales por segmentos de mercado*)



en el resto de Europa sucede exactamente lo mismo y no podrían com-

petir en este mercado si no se mantuviera un precio de la electricidad

inferior.

Desde luego, la posición de la Comisión Nacional de Energía Es-

pañola es contraria a todo ello. Pero también se entiende que si en el

resto de Europa se siguen otorgando consideraciones especiales a de-

terminados sectores empresariales y de la vida económica, existen ele-

mentos de defensa de esa posición, no obstante que ello signifique alte-

rar profundamente el funcionamiento del mercado, que ha sido acogido

con una gran disposición de cambio por parte del resto de los consu-

midores.

Si del número de posibles actuantes en el mercado se pasa al total

de la producción y del consumo, como se aprecia en el cuadro 2, del

100% posible, han acudido al mercado un número de empresas que ge-

nera el 55% del total de la producción eléctrica española. Desde luego,

las cifras son elevadas en todos los sectores menos en el de grandes con-

sumidores de energía eléctrica, en el que baja bastante. Dicho de otro

234

Cantidadproducida

Cantidadproducida

Porcentajedel totalpotencial

Porcentaje de laproducciónpotencial

C > 15 GWh 51,394,242 50.2%C > 5 GWh 15,403,382 15.1%C > 3 GWh 7,405,683 7.2%C > 2 GWh 5,245,131 5.1%C > 1 GWh 8,386,278 8.2%V>1kV y C<1GWh 14,397,728 14.1%T racción C<1GWh y V>1kV 66,646

15,638,82214,360,309

6,713,5954,612,5496,195,7788,653,606

1,814

0.1%

30.4%93.2%90.7%87.9%73.9%60.1%

2.7%

55%56,176,473TOTAL

100%102,299,090TOTAL

Real

Potencial

C > 15 GWhC > 5 GWhC > 3 GWhC > 2 GWhC > 1 GWhV>1kV y C<1GWhT racción C<1GWh y V>1kV

* Consumidores con contratos adicionales incluida la energía contratada en el mercado.Fuente: Empresas eléctricas españolas.Elaboración: Comisión Nacional de Energía de España.

Cuadro 2Mercado eléctrico español en 2002

(producción-consumo potencial y real por segmentos de mercado*)



modo, los consumidores españoles, en una inmensa mayoría, cuando han

podido acudir al mercado han elegido hacerlo.

En el campo de los consumidores domésticos, es bastante más difí-

cil, por muchos motivos, que se pueda llegar a veinte millones de hoga-

res y de pequeños comercios que pagan una factura de electricidad no

muy elevada. El cambio de suministrador es un proceso complejo que

no se producirá con mucha rapidez. Se estima que en 2003 habrán cam-

biado de suministrador alrededor de cien mil consumidores.

En segundo término, también es conveniente hablar de calidad. En

cuanto se habla de mercado, y con los acontecimientos que se están vi-

viendo en todas las regiones del mundo en los últimos años, pareciera

que el mercado es el responsable de la falta de calidad.

Cuando se analizan cada uno de los supuestos se deduce con toda

claridad que no es así. El mercado, por el contrario, no afecta negativa-

mente a la calidad, sino que es positivo para ésta.

En el caso español, como se puede apreciar en la gráfica 1, desde

1987, cuando aún no existía un mercado, hasta la actualidad, han dismi-

nuido los imprevistos; es decir, el tiempo de interrupción de suministros

(TIEPI), de cifras superiores a las siete horas anuales en 1987, a cifras que

235

0

2

4

6

8

10

12

14

1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 20020

2

4

6

8

10

12

14

1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Fuente: UNESA, España.Elaboración: Comisión Nacional de Energía de España.

Gráfica 1Calidad – evolución del tiempo de interrupción de suministros (TIEPI):

imprevistos(horas)



236

Fuente: UNESA, España.Elaboración: Comisión Nacional de Energía de España.

Gráfica 2Calidad – evolución tiempo de interrupción de suministros (TIEPI):

programados(horas)

Calidad – evolución tiempo de interrupción de suministros (TIEPI):imprevistos más programados

(horas)



rondaban las dos horas anuales en 2002. Es decir, por lo menos en el ca-

so de España, la introducción del mercado, la mayor competencia, no só-

lo no ha bajado la calidad del servicio, sino que lo ha mejorado como

es normal cuando se compite.

La gráfica 2 muestra las interrupciones programadas para labores de

mantenimiento de las centrales. Como se puede apreciar, la tendencia es

claramente a la baja, porque las empresas saben cada vez más que todo

el tiempo que “pierdan” en estas funciones indispensables, es un tiempo

que les cuesta mucho dinero.

La conclusión evidente es que en España, el sistema de libre com-

petencia que se está introduciendo y que lleva ya unos cuantos años no

ha supuesto, en ningún caso, una pérdida de calidad ni de seguridad en

el suministro.

Otra pregunta válida es si el mercado introduce o no menores pre-

cios. Como se ha señalado, en España existe mercado, pero también la

posibilidad de que los consumidores acudan a las tarifas establecidas por

el gobierno. Estas últimas, como se puede apreciar en la gráfica 3, han

mostrado una evolución claramente a la baja, salvo en 2002. El descen-

so de las tarifas para los tres tipos de consumidores básicos ha sido del

237

75

80

85

90

95

100

105

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Doméstica (2.0)Pequeña industria y servicios (B.T.)

Pequeña y mediana industria y servicios (A.T. 1.1)

Fuente: Comisión Nacional de Energía de España.

Gráfica 3Evolución de las tarifas eléctricas

(euros corrientes, precios sin impuestos, índice 1996=100)



orden de hasta el 30%, medido en pesetas o euros corrientes, y del or-

den de 18% en precios constantes.

Si no se habla de tarifas públicas, sino de precios del mercado libre, tal

como se aprecia en la gráfica 4, la tendencia a la baja es igualmente clara

en los tres sectores. En algunos casos, la caída en los precios es más pro-

nunciada que en las propias tarifas, con lo cual se confirma que en mate-

ria de precios el mercado también está funcionando adecuadamente en

España. Indudablemente, cuando aumenten los precios de las materias pri-

mas o cuando los costos del servicio sean superiores al año anterior, las ta-

rifas también lo reflejarán.No sería prudente que un aumento en los costos

no se reflejara en los precios de prestación del servicio.

Empresas: agentes en el mercado

En España, la introducción de mecanismos de mercado ha probado ser

una opción superior a la anterior, en la que había cuatro o cinco gran-

des empresas totalmente integradas, desde la producción hasta el sumi-

nistro al cliente.

Como productores de régimen ordinario existen dieciocho empre-

sas. En régimen especial, o de energía renovable y similares, o genera-

ción eólica y demás, hay treinta y cuatro empresas que ya han podido

acudir al mercado a pesar de sus especialidades. Exite un solo transpor-

238

12.5 12.412.0

11.4 11.010.6 10.511.7

11.010.6

10.29.6 9.6 9.7

8.88.3

7.8 7.7 7.6 7.8 8.0

0

2

4

6

8

10

12

14

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Doméstica (2.0)

Pequeña industria y servicios ( B.T.)

Pequeña y mediana industria y servicios (A.T.1.1)

Fuente: Comisión Nacional de Energía de España.

Gráfica 4Evolución de los precios medios de la electricidad

(centavos de euros corrientes / KWh, precios sin impuestos)



tista en realidad para toda la España peninsular. Esto también se consi-

dera básico: contar con una unidad de gestión en el transporte, con una

unión clara entre la operación del sistema y la gestión del transporte, y

una red mallada, fundamental para que no se produzcan muchos de los

incidentes graves que se han observado en Europa y Estados Unidos en

los últimos tiempos.

Existen diez empresas distribuidoras que atienden al público.Comer-

cializadores, que compran energía en el mercado y la venden a los clien-

tes, se tienen sesenta y siete inscritos en el registro.A partir de 2003 todos

ellos, tanto empresas gasistas como eléctricas, ofrecen al mismo tiempo

gas y electricidad.Así, los consumidores españoles están recibiendo ofer-

tas conjuntas de electricidad y gas, con el incentivo de que si contratan

ambos servicios con la misma empresa, el ahorro que esto supone es aún

mayor.

Existen once empresas como agentes externos, que no son españolas

en el sentido de que no tienen domicilio social en España. Las compañías

no españolas funcionan con toda libertad, ya que la apertura no contem-

pla solamente que los consumidores puedan elegir, sino que cualquier

empresa se pueda establecer libremente en el mercado.

Puntos clave

Para concluir, vale la pena hacer referencia a algunos puntos clave que

se mencionaron con anterioridad relativos a la regulación de la compe-

tencia. La regulación es necesaria. Es absolutamente indispensable regu-

lar, por ejemplo, la apertura del mercado y de las redes, para que todos

puedan acudir en condiciones de igualdad.

Es bien conocido que cualquier inversionista, cualquier productor

que se somete a una regulación, necesita que ésta sea segura, saber en qué

tipo de negocio va a participar y cómo se regula. En ocasiones se olvida

la planificación, y se cree que cuando existe mercado no hay ningún tipo

de planificación. Esto no es así en el caso de España.

En España existe una planificación obligatoria en materia de redes,

tanto de transporte como, en cierta medida, de distribución que hace el

gobierno, la tramita por medio del Parlamento y es obligatoria para los

responsables de las redes.Y existe también una planificación indicativa

en materia de producción, por medio de la cual se señala, con un segui-

miento permanente por parte de la Comisión, la capacidad productiva

239



que se necesita para los próximos cinco años. Con esto se evita una in-

definición respecto de la capacidad necesaria para un futuro inmediato.

La seguridad regulatoria, como se señaló antes, es un elemento bási-

co para los inversionistas. Indefectiblemente tendremos defectos en ese ra-

mo. Pero tampoco se debe sobredimensionar este problema. Una cosa es

la seguridad regulatoria y otra es atender las demandas de los que están ac-

tuando en el mercado y señalan que algún elemento de la regulación no

está funcionando bien, porque va en contra de la propia apertura del mer-

cado, porque está beneficiando a alguien en perjuicio de otro o porque

está desalentando las inversiones. Cuando se trata de un defecto regulato-

rio, inmediatamente procede su corrección. En esto se basa la transparen-

cia y objetividad del sistema.

Para que exista competitividad y mercado, resulta casi indispensable

la existencia de un mercado abierto a todos, en el que cualquier produc-

tor tenga la certeza de que podrá vender su energía y de que el merca-

do se la comprará.

Éste es un elemento básico. En España existe un mercado spot, un

mercado diario que da seguridad al sistema. Pero también es indispen-

sable que exista la posibilidad de formalizar contratos bilaterales entre

productores y consumidores que pueden obtener precios distintos.

En fin, es básico que exista pluralidad de ofertas con una consecuen-

cia doble. En primer lugar, los consumidores tendrán la capacidad de

elegir entre ofertas diferentes. En segundo, cuando un agente actúa en

régimen de monopolio, sabe que puede contemplar sus costos con una

visión mucho más laxa que si tiene competidores que harán lo posible

para reducir sus propios costos y aumentar su eficiencia.

Esto es lo que ha ocurrido en España. La disminución de las tarifas

gubernamentales no es producto del azar, sino resultado de que las em-

presas españolas han ido reduciendo sus costos, fundamentalmente los la-

borales, y se han ido preparando para la nueva situación de competencia.

A veces se olvida que la competencia no sólo permite que el con-

sumidor pueda elegir, sino que estimula a las compañías a actuar con

mayor precisión en todo su planteamiento estratégico.

Cabe terminar con esta idea: el poder de la regulación,con transparen-

cia y seguridad, es básico para este periodo de transición a la competencia.

Que no se olvide que tiene que existir regulación. En México ya hay una

Comisión de Energía independiente. Éste es un elemento muy importan-

te para el futuro de estos sectores, que previene los peligros que pudieran

resultar de un sistema de introducción de competencia no organizada.

240




En México actualmente existe el monopolio en manos de la Comisión Federal

de Electricidad, compañía del Estado, la cual se encuentra regulada y supervisada

por la Secretaría de Energía y la Comisión Reguladora de Energía. ¿Considera que

estas entidades tendrían un conflicto de intereses en fomentar la competencia al abrir

el mercado a participantes privados? ¿Sería mejor que fueran supervisados por la

Comisión de Competencia?

A mi juicio, no. Las especialidades del sector, en este caso energético, de-

terminan la conveniencia de que en una primera supervisión y en un

primer seguimiento de la competencia, sean las autoridades sectoriales,

reguladoras sectoriales, las que tengan las funciones correspondientes.Así

operan en España, sin perjuicio de que posteriormente, también los ór-

ganos generales de competencia (en España se llama Tribunal de Defen-

sa de la Competencia), tengan la última palabra para que la doctrina en

materia de competencia sea igual en todos los sectores económicos.

¿La privatización o desregulación en España permite la inversión extranjera?

Absolutamente. La inversión extranjera en España es totalmente libre y,

de hecho, se han producido numerosas inversiones extranjeras directas

industriales en el negocio energético, además de las de carácter financie-

ro y a las que anteriormente he hecho referencia en empresas energéti-

cas de origen español.

¿Corre España el riesgo de que los generadores constituyan un oligopolio y pre-

sionen a la Comisión Reguladora para complacer sus condiciones y elevar las ta-

rifas ante la amenaza de no invertir en la generación?

No existe tampoco este riesgo, porque si se produjeran acciones que

dieran lugar o determinaran la existencia de una situación oligopólica

por acuerdos entre empresas, el seguimiento al que he hecho referencia

tantas veces de las actuaciones de los agentes determinaría el correspon-

diente desempeño, que es muy serio, con la sanción que es igualmente

muy seria.

Si la regulación es buena ¿es difícil que alguien no quiera invertir en un país en

el que la inversión en energía es normalmente rentable?

241



Si no hay inversiones privadas en un país, significa que la regulación de

ese país no está impulsando dicha inversión, o incluso la está desalentan-

do, porque no tiene una rentabilidad que cualquier empresario pudiera

considerar suficiente. Ése es el punto esencial para que exista o no una

adecuada regulación.

¿Cuál es el beneficio real para el consumidor español?

Creo que así lo he expuesto antes, el beneficio principal deriva de que

los precios han descendido. Los precios corresponden en cada momento

a lo que dicta el mercado y no a lo que deciden determinadas empresas

con libertad de acción al tener un monopolio, o situaciones semejantes.

Y a medida que la competencia sea mayor, lo mencionaba anteriormen-

te, seguirá habiendo mayores beneficios y calidad en el servicio.

242


El objetivo de esta conferencia es extraer algunas lecciones de las refor-

mas en los mercados laboral y de bienes, que se han llevado a cabo con

éxito en diversas partes del mundo. La economía mexicana funciona ba-

jo una gran carga regulatoria y no se ha desempeñado especialmente

bien en los últimos tres años. Una de las causas principales de esto últi-

mo es el vínculo que existe entre la evolución de las economías mexi-

cana y estadounidense. Sin embargo, hay también en operación fuerzas

económicas de largo plazo que la están conduciendo a la necesidad de

instrumentar reformas en el mercado laboral, razón por la cual México

no puede contar con que la recuperación de la economía estadouniden-

se resolverá todos sus problemas.

La economía mexicana

El Producto Interno Bruto (PIB) en México ha permanecido práctica-

mente estancado durante los últimos tres años (gráfica 1), al tiempo que

la tasa de desempleo se ha incrementado, aunque en la actualidad es mu-

cho menor que la registrada durante la crisis de 1995-1996 (gráfica 2).

Asimismo, el nivel de empleo en algunas de las empresas considera-

das insignias en México ha disminuido, y ello es resultado de la mayor

competencia mundial, especialmente de China (gráficas 3 y 4). De igual

manera, la inversión extranjera directa dirigida hacia México se ha con-

traído recientemente (gráfica 5).

Aspectos comunes de las reformas laborales

en los países en los que han sido exitosas

James J. Heckman*

* Premio Nobel de Ciencias Económicas 2000; profesor de Economía en la Universi-dad de Chicago.

245



246

1,000

1,100

1,200

1,300

1,400

1,500

1,600

1,700

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Fuente: Sistema de Cuentas Nacionales de México, INEGI.

1.5

2.5

3.5

4.5

5.5

6.5

7.5

8.5

1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Hombres Mujeres

Fuente: Encuesta Nacional de Empleo Urbano, INEGI.

Gráfica 1México: Producto Interno Bruto (PIB)

(miles de millones de pesos a precios de 1993)

Gráfica 2México: tasa de desempleo por sexo

(en porcentaje)


JAMES J. HECKMAN

247

0.3680.375

0.3790.375

0.3770.382

0.3980.404 0.401 0.400 0.397

0.34

0.35

0.36

0.37

0.38

0.39

0.40

0.41

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

0

200,000

400,000

600,000

800,000

1,000,000

1,200,000

1,400,000

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Fuente: Indicadores de la Encuesta Nacional de Empleo Urbano, 1991-2003, INEGI.

Fuente: INEGI.

Gráfica 3México: tasa de empleo

(empleados/población, en porcentaje)

Gráfica 4México: empleo en la industria maquiladora

(número de trabajadores)



Otro factor inquietante es la evolución registrada por los costos la-

borales unitarios en México, en relación con los de otros países.Aunque

hubo una época en la que en México eran muy bajos los costos labora-

les, han ido creciendo y en la actualidad han alcanzado niveles similares

a los de otros países. Lo anterior se ha traducido en una pérdida de com-

petitividad de la economía mexicana (gráfica 6).

248

0

5

10

15

20

25

30

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

IED total IED en manufacturas

Fuente: Banco de México y Secretaría de Economía.

Fuente: Estadísticas Financieras Internacionales, Fondo Monetario Internacional.

Gráfica 5México: inversión extranjera directa

(miles de millones de dólares)

Gráfica 6Índice de costo unitario de la mano de obra en la industria manufacturera

LAN15_SPA_Tex_P243-276 11/16/04 3:33 AM Page 248

JAMES J. HECKMAN

Lecciones del resto del mundo para México

Con el fin de entender mejor el entorno en el cual opera la economía

mexicana, es preciso describir algunos puntos esenciales de orden gene-

ral. En primer término, la economía mexicana forma parte de un nue-

vo orden internacional. La economía mundial es cada vez más abierta y

más competitiva, y se caracteriza por la incorporación de nuevos parti-

cipantes a la competencia internacional.Al mismo tiempo, se observa un

desarrollo acelerado de la tecnología, especialmente de la tecnología de

la información.

El impacto del comercio y de las nuevas tecnologías no siempre es

predecible. Podemos conocer la tendencia general, pero al nivel del tra-

bajador, de la empresa, del individuo, existe hoy mucha más incertidum-

bre y menos posibilidad de predicción de lo que había en el pasado.

Estudios realizados en todo el mundo señalan que los mercados asig-

nan una “prima” a aquellas personas, empresas, instituciones y gobiernos

que son capaces de adaptarse a los cambios y a las nuevas oportunidades.

¿Cuáles son los factores que apoyan la adaptabilidad?

Primero, una amplia variedad de estudios señala que la educación y las

habilidades de la población desempeñan un papel fundamental en la ca-

pacidad de adaptación de una economía. Este resultado no sólo es váli-

do en el caso de la fuerza laboral; también lo es para los empresarios, los

legisladores, y para los bancos centrales.

Otro factor de importancia es un entorno regulatorio que promue-

va la adaptación a nuevas ideas y que fomente la entrada de nuevas em-

presas y tecnologías.Tal entorno permite que la economía se adapte e

innove.Una mayor movilidad de la mano de obra entre ocupaciones, regio-

nes y fronteras es otro factor de relevancia para mejorar la adaptabilidad.

Sin embargo, el más importante de todos es contar con una cultura que

favorezca la generación de incentivos para el logro de la excelencia. Las

sociedades exitosas promueven la excelencia y la competencia recom-

pensando el rendimiento elevado, desde el caso de los niños que estudian

matemáticas hasta el de los empresarios que hacen frente a la competen-

cia del mercado.

La mejor manera de describir el modelo para la nueva economía es

la de señalarlo como un modelo de acoplamiento: un modelo de matri-

249



monio y divorcio aplicado al mercado laboral. Este modelo trata las re-

laciones productivas como matrimonios entre personas únicas que de-

ben reconstituirse cuando resulte lucrativo hacerlo. Por consiguiente, el

énfasis radica en el individuo: en la manera en que los individuos y las

empresas se enfocan en las tareas en las que tienen ventajas comparati-

vas.Además, la mayoría de este tipo de modelos requiere de un entorno

que promueva la excelencia.

Este nuevo modelo sustituye a uno antiguo que hoy por hoy resulta

obsoleto, y que hace referencia a la existencia de agentes representativos de

diversas clases. Asume que los trabajadores tienen intereses opuestos a los

de los propietarios del capital, enfatiza el conflicto de clases y asume que el

problema económico es de redistribución más que de productividad.

Sin embargo, los problemas económicos no son de suma cero. La

ganancia de una persona no equivale a la pérdida de otra. El modelo an-

tiguo se enfoca en la redistribución y no en la competitividad, en la efi-

ciencia y en la creación de riqueza en una sociedad.

El viejo modelo incorporado en el artículo 123 de la Constitución

Mexicana, intenta proteger a los trabajadores de la explotación laboral.

Este tipo de leyes, así como el entorno regulatorio creado con base en

ellas, no perciben los beneficios mutuos (de trabajadores y empresarios)

que resultan de los incentivos para promover la productividad y la efi-

ciencia; en lugar de ello, buscan proteger el orden establecido y no fo-

mentan la adaptabilidad del sistema económico.

Este punto de vista tiene diversas consecuencias lógicas: la protec-

ción de los mercados de bienes, que en muchas economías de América

Latina adoptó la forma de una política de sustitución de importaciones;

la protección del status quo en lugar del fomento al cambio; el miedo a

los mercados y a los incentivos; y mayor énfasis en el tema de la igual-

dad que en el de la eficiencia. Este punto de vista ignora el hecho bási-

co de que cuando los mercados se abren al mundo y se benefician del

comercio y de la tecnología, existe una oportunidad de incrementar los

estándares de vida para todos.

El fracaso es evidente en situaciones extremas.Tomemos, por ejem-

plo, el caso de Europa del Este. Los países de esta región operaron bajo

una versión extrema de estos principios, que fue sumamente ineficiente.

Cuando sus economías debieron hacer frente a la competencia interna-

cional, hacia finales de los años ochenta y principios de los años noven-

ta, fracasaron en gran medida debido a su falta de productividad, y a que

carecían de los incentivos para la consecución de la excelencia.

250


JAMES J. HECKMAN

La evidencia empírica disponible también permite señalar que cuan-

do los regímenes de sustitución de importaciones adoptados en América

Latina a partir de los años treinta fueron reemplazados por políticas que

enfatizaban una mayor competencia, flujos de comercio más elevados y

una mayor apertura de las economías, las naciones de la región se torna-

ron más productivas. Las economías que temen a la competencia no lo-

gran alcanzar la frontera tecnológica, y no experimentan el crecimiento

en el ingreso observado en aquéllas abiertas a la competencia y al comer-

cio. La igualdad que los controles económicos produjeron se logró a un

elevado costo en términos de bienestar económico.

Los casos de Chile, Reino Unido y Nueva Zelandia (ejemplos de re-

formas exitosas), permiten ilustrar los beneficios derivados de la compe-

tencia y de la generación de incentivos. Las reformas que permitieron la

apertura de estas economías y les proporcionaron los incentivos adecua-

dos, mejoraron ampliamente su desempeño económico. El sistema anti-

guo creó monopolios en cada uno de los niveles de la vida económica y

social.Cuando las políticas de sustitución de importaciones prevalecían en

Europa del Este, los viajeros notaban la poca amabilidad de los empleados

y de los meseros. Los trabajadores de Europa del Este no eran muy efi-

cientes debido a que no tenían incentivos para mejorar su desempeño, o

para realizar innovaciones en su lugar de trabajo debido a que el sistema

económico les aseguraba el empleo. El deterioro en los incentivos, carac-

terístico de este tipo de entornos, redujo las tasas de crecimiento econó-

mico. La competencia alienta a la gente a crear nuevas soluciones para los

problemas viejos y a resolver los nuevos.

De acuerdo a la evidencia empírica, los sistemas que enfatizan la pro-

tección de los empleos y el mantenimiento de un orden antiguo, otorgan

protección a algunos sectores de la población, pero generan desigualdades

en otros. Esta “protección” tiene lugar a un costo muy elevado en térmi-

nos de eficiencia.Además, incrementa la desigualdad en la sociedad como

un todo. Los economistas y políticos de todo el mundo coinciden en la

necesidad de reformar los sistemas ineficientes. Para saber cómo reformar-

los, es preciso entender algunos principios económicos básicos.

Incentivos correctos

La lección principal es que un entorno con mejores incentivos resulta

en un aumento de la productividad. Mejores incentivos en las escuelas,

251



en las fábricas o en los mercados internacionales, darán lugar a una pro-

ductividad más elevada.

Los incentivos que tienen un sustento local y que se abocan a pro-

mover las labores de producción, y no las de cabildeo, son los más efec-

tivos. Los seres humanos responden a ellos; si el sistema en el que se

desenvuelven premia la politiquería, una mayor cantidad de gente incur-

sionará en la política; si el sistema recompensa la productividad, la gen-

te se dedicará a incrementar su capacidad productiva. Un sistema exitoso

provee de incentivos a las actividades productivas de los trabajadores, de

los legisladores y de la sociedad entera.

La necesidad de flexibilidad

En épocas de rápido cambio tecnológico y de elevada competencia en el

comercio internacional, no es productivo mantener las antiguas relaciones

laborales.Cuando una economía adopta nuevas tecnologías,usualmente se

requiere de un nuevo tipo de relaciones entre los agentes económicos.

Durante el proceso de adaptación a la nueva economía y al nuevo entor-

no comercial, la competencia y la flexibilidad son muy importantes.

Regulación del mercado de bienes y del mercado laboral

La regulación del mercado de bienes usualmente va de la mano de la re-

gulación del mercado laboral. La mayoría de las reformas exitosas han

cambiado la competitividad de los mercados, ya sea mediante la privati-

zación de empresas o reduciendo la regulación a la entrada de nuevas

compañías o, incluso, disminuyendo la carga regulatoria. Es importante

destacar que en aquellos casos en los que sólo se adoptaron reformas

parciales (como sucedió en Argentina, y durante las primeras etapas de

las reformas instrumentadas en Nueva Zelandia), éstas generaron una se-

rie de dificultades económicas.

Experiencias de algunos países

Antes de describir las experiencias de un grupo de países, haré referen-

cia a un tema que surge con frecuentemente en este tipo de discusio-

252


nes. Cuando se analiza lo sucedido en Asia, en América Latina o en cual-

quier otra región o país en el mundo, existe mucha gente que reclama que

la experiencia o la tecnología en su país de origen es única y que, por

tanto, los casos de otros sitios del mundo son irrelevantes para ellos. Es

verdad que los entornos institucionales y regulatorios varían de un país

a otro, por lo que no se puede decir:“Italia hizo esto, hagamos entonces

lo mismo”, o “Debemos llevar a cabo las mismas reformas que fueron

adoptadas en España”.

En lugar de realizar comparaciones, lo que debemos hacer es tratar

de entender algunos determinantes fundamentales del comportamiento

económico, tales como los parámetros que rigen las condiciones de ofer-

ta y demanda, o la tecnología. Los incentivos tienen algunas característi-

cas universales. Por ejemplo, elevar los salarios alienta a la gente a trabajar

más y gravarlos, en cambio, produce el efecto contrario.

¿En qué evidencia empírica están sustentadas las aseveraciones ante-

riores? Parte de las mismas está basada en un libro que será publicado

próximamente con el título Law and Employment: Lessons from Latin Ame-

rica and the Caribbean,1 el cual consolida las lecciones derivadas de las re-

formas y de la regulación adoptadas en varios países de América Latina.

Es de todos sabido que ha habido muchos intentos de reforma económi-

ca en esta región, desde finales de los años ochenta. El libro trata de di-

versos temas que afectan el mercado laboral. Estudia el comportamiento

de la demanda de mano de obra y de las regulaciones sobre el empleo en

Chile, Perú, Colombia, Argentina, Brasil, Uruguay y el Caribe. En esta

sección se hará referencia a algunas de las lecciones generales que se de-

rivan de esos y de otros estudios.

Los beneficios de la descentralización

La primera lección se relaciona con los beneficios de la descentraliza-

ción. Las reformas adoptadas recientemente alrededor del mundo con

respecto al papel de los sindicatos, han dado lugar a una mejoría en la

productividad. Mientras más descentralizada sea la negociación del con-

trato colectivo de trabajo, más productiva en términos económicos será

la relación entre los trabajadores y las empresas, y menor será la búsque-

253

1 James J. Heckman y Carmen Pagés, Law and Employment: Lessons from Latin Americaand the Caribbean, NBER, 2004.

JAMES J. HECKMAN



da de rentas por parte de los sindicatos. Las políticas públicas respecto de

los sindicatos deberían ser manejadas de manera equitativa, evitando que

algunos se vean más favorecidos que otros. Los gobiernos deberían per-

mitir que las partes involucradas en las negociaciones de los contratos

colectivos de trabajo establezcan los términos de las mismas, y no impo-

ner el uso de reglas uniformes en todas las negociaciones.

Durante la década de los ochenta, Gran Bretaña llevó a cabo una re-

forma importante de las actividades de sus sindicatos. A finales de los

años setenta este país experimentaba una profunda crisis económica.

Los británicos estaban descontentos con la manera en que los sindicatos

operaban en muchos sectores de la economía. En consecuencia, se pu-

sieron en marcha una serie de reformas con el fin de modificar los in-

centivos económicos y las estructuras de negociación.A los sindicatos y

a las empresas se les exigió negociar los contratos salariales a nivel local,

y con ello empezaron a tomar en cuenta las condiciones económicas de

cada localidad.

Las reformas sindicales exitosas en el mundo han cambiado la natu-

raleza de las negociaciones salariales. En lugar de acudir al Senado, al

Parlamento o a cualquier otra instancia política para determinar el nivel

de los salarios, los trabajadores y los administradores de las empresas los

negocian localmente. La relación laboral entre los administradores de

empresas y los trabajadores cambia por completo, y la productividad se

incrementa. Los agentes del sistema económico dejan de utilizar el sis-

tema político para obtener favores que no tienen ningún sustento en la

realidad económica. En lugar de ello, se valen de los incentivos econó-

micos locales para reestructurar sus relaciones.

En este tipo de entorno, la relación entre empresas y trabajadores

cambia de un contexto de oposición a uno de cooperación. Los sindi-

catos protegen los derechos de los trabajadores, pero también establecen

la agenda para el mejoramiento de la tecnología. Si se analiza a las mis-

mas empresas antes y después de las reformas, se observa un repunte en su

productividad. Se sabe también que un componente importante en el

éxito de estas reformas laborales ha sido la introducción de la compe-

tencia en el mercado de bienes. En la ciencia económica existe una re-

lación teórica y empírica bien establecida, que señala que la flexibilidad

en el mercado laboral refleja el grado de competencia existente en el

mercado de bienes.

El caso de Nueva Zelandia es dramático. A mediados de los años

ochenta, aquel país enfrentaba una situación de desempleo muy alto, ba-

254


JAMES J. HECKMAN

ja productividad, sindicatos que estaban explotando su poder político

para la determinación de los contratos salariales y una elevada carga re-

gulatoria en los mercados de bienes y de trabajo.Además, muchas de las

reformas instrumentadas en los mercados de bienes no se habían lleva-

do a cabo en el mercado de trabajo.

Para remediar esta situación se llevaron a cabo en el país una gran

variedad de reformas, entre las que destacan un nuevo sistema de regu-

lación industrial y de competencia en los mercados de trabajo y de bie-

nes. Las reformas fueron instrumentadas gradualmente y dieron lugar a

una serie de beneficios en el largo plazo.

Para ilustrar mejor los cambios registrados en la economía de Nue-

va Zelandia resultantes de las reformas, vale la pena utilizar a la econo-

mía australiana como punto de referencia (gráficas 7 a 12).A principios

de los años noventa ambas economías mostraban un desempeño similar.

Sin embargo, después de la instrumentación de la totalidad de las refor-

mas en los mercados de trabajo y de bienes, el desempeño de la econo-

mía de Nueva Zelandia fue mejor. La economía australiana comenzó a

recuperar terreno después de que puso en marcha sus propias reformas.

El aspecto negativo de las reformas adoptadas en Nueva Zelandia fue

que inicialmente creció el desempleo, en virtud de que las primeras re-

formas se concentraron en los mercados de bienes, y hasta una segunda

etapa se extendieron al mercado laboral. Los problemas ocasionados por

esta estrategia también se han observado en otros países. Ésta suele ser

una de las características comunes de los procesos de reforma incomple-

tos, y la razón por la cual en estos casos se requiere de una férrea volun-

tad política para concluir las reformas pendientes. En el caso que nos

ocupa, la tasa de desempleo volvió a ubicarse en niveles similares a los

que existían antes de las reformas, después de un periodo de entre cin-

co y seis años. Después de ello, la economía neozelandesa se volvió más

productiva y exitosa. Lo contrario sucedió en Argentina durante los años

de la administración de Carlos S. Menem, ya que el gobierno careció de

la voluntad política para llevar a cabo las reformas en el mercado de tra-

bajo, aunque sí reformó el mercado de bienes. Esta reforma parcial con-

tribuyó a la crisis y promovió el desempleo de largo plazo.

255



256

95

100

105

110

115

120

1990 1991 1992 1993 1994 1995

Nueva Zelandia Australia

90

95

100

105

110

115

1990 1991 1992 1993 1994 1995IV IIII IV II IIIIII III III IIIIV II IV II IV II

Nueva Zelandia Australia (empleo civil)

Fuente: Kasper, Wolfgang, “Free to Work: The Liberalisation of New Zeland´s Labour Market”, Policy Monograph 32, St.Leonard´s Australia, Centre for Independent Studies, 1996.


Gráfica 7Comparación del desempeño en la producción

Australia/Nueva Zelandia(PIB real ajustado estacionalmente, índice 1990=100)

Gráfica 8Empleo

Australia/Nueva Zelandia(índice 1990= 100)


JAMES J. HECKMAN

257

4

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8

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10

11

12

Nueva Zelandia Australia

1990 1991 1992 1993 1994 1995IV IIII IV II IIIIII III III IIIIV II IV II IV IVII


-6

-4

-2

0

2

4

6

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1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995


Gráfica 9Tasa de desempleo

Australia/Nueva Zelandia(porcentaje)

Gráfica 10Reformas y desempeño económico en Nueva Zelandia,

1980-1995: crecimiento(cambio en el PIB real, en porcentaje)



258

0

2

4

6

8

10

12

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995-4

-3

-2

-1

0

1

2

3

4

5Desempleo como % de la fuerza laboral (escala izquierda)Crecimiento del empleo en % (escala derecha)



-5

0

5

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15

20

25

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993

0-2% objetivode inflación

1994 1995

Variación % en el índice de precios al consumidorVariación % en el cociente (sueldos-salarios/empleados) en el sector empresarial


1980-1995: el mercado laboral


1980-1995: inflación


JAMES J. HECKMAN

Chile es otro ejemplo de reformas exitosas, aunque en este caso las

drásticas reformas adoptadas estuvieron acompañadas de un régimen no

democrático. Recientemente, el Presidente de Chile visitó la Universi-

dad de Chicago y expresó su gratitud por la influencia del Departamen-

to de Economía de esa universidad sobre la economía chilena en los

años setenta, dado que sus ideas sobre la importancia de los incentivos

motivaron las reformas que se pusieron en marcha en aquel país. La co-

rrección de los problemas iniciales sentó las bases para la que hoy en día

es la economía más exitosa en América Latina.

El efecto de los impuestos y las regulaciones

A los economistas académicos les gusta debatir cualquier idea establecida.

Hacerlo les provoca una sensación simultánea de excitación y posesión.

Entre ellos, algunos han argumentado que las curvas de demanda de mano

de obra no tienen inclinación descendente. Ello significa que en caso de

que los costos de la mano de obra aumenten, el nivel de empleo no dismi-

nuirá.Aun cuando una situación de este tipo es factible desde el punto de

vista teórico, no lo es desde el punto de vista empírico, y su validez ha si-

do refutada en muchos estudios realizados en todo el mundo, cuyos resul-

tados muestran que cuando los costos laborales se incrementan, el empleo

disminuye, especialmente cuando esto no va acompañado de beneficios

por otras vías (por ejemplo, por el lado de la seguridad social).

Si se incrementan los salarios en 10%, la demanda de mano de obra

se reduce entre 4 y 6%. La evidencia en que se sustenta esta aseveración

proviene de una serie de estudios hechos a empresas localizadas en Amé-

rica Latina, incluyendo empresas mexicanas, de manera tal que detrás de

esta información no hay especulaciones ocultas o ideológicas (Heckman

y Pagés, 2004). En el cuadro 1 se describen las estimaciones de las elas-

ticidades de demanda de mano de obra obtenidas en estos estudios.

Los impuestos a la nómina son más altos en América Latina que en

muchos de los países miembros de la Organización para la Cooperación

y el Desarrollo Económicos (OCDE). Los elevados impuestos a la nómina

constituyen una amenaza para la competitividad internacional de Améri-

ca Latina y, en particular, para México. Una fracción sustancial de los cos-

tos totales de la mano de obra y del desempleo son resultado de ellos.

Muchos gobiernos deciden elevar estos impuestos y utilizar los ingresos

para aumentar los beneficios de la seguridad social. Si los costos laborales

259



260

Cuadro 1Estimaciones de elasticidad de largo plazo de la demanda

de mano de obra con producción constante

ESTUDIO INFORMACIÓN DESCRIPCIÓN ELASTICIDADDEL SALARIO

Mondino & Montoya (2000) Panel de establecimientos. Sin capital. InstrumentosManufacturas. 1990-1996. para producción y salarios.Trimestral. Argentina Demanda de mano [-353,-.940]

de obra dinámica.

Saavedra & Torero (2000) Panel de establecimientos. Sin capital. InstrumentosEmpresas con más de para producción. Los10 empleados. 1986-1996. costos laborales incluyen -0.19Bimestral. Perú los costos legislativos.

Demanda de mano deobra estática.

Fajnzylber & Maloney (2000) Panel de establecimientos. Anual.Varios países: Chile (1981-1986)

Empleados -0.214Obreros -0.373

Colombia (1990-1991)Empleados -0.26Obreros -0.489

México (1986-1990)Empleados -0.128Obreros -0.203

Roberts & Skoufias (1997) Panel de información delsector de manufacturas.1981-1987. ColombiaCalificados -0.42No calificados -0.65

Cassoni et al. (2000) Manufacturas de 2 dígitos. Sin capital.1975-1997. Uruguay. Sistema de ecuaciones.1975-1984 -0.691985-1997 -0.22

Cardenas y Bernal (2003) Panel de 92 sectores Sin capital. Demandamanufactureros laboral dinámica. -1.43

Waud (1968) Manufacturas de 2 dígitos.1954-1964. Trimestral. EUA Capital -1.03

de Pelsmacker (1984) Cinco empresas del sector de Capital, precios laborales, manufacturas de autos. trabajadores de la producción1976-1982. Bélgica -0.44

Field & Grebenstein (1980) Diez industrias del sector de Precios del capital manufacturas de 2 dígitos. 1971. EUA y la electricidad incluídos -0.51

Denny, Fuss y Waverman (1981) Manufacturas de 2 dígitos. Precios del capital Anual Canadá 1962-1975 y la electricidad -0.46EUA 1948-1971 -0.56

Wylie (1990) Cuatro empresas manufactureras de 2 dígitos. Anual. 1900-1929. EUA -0.52

Fuente: James J. Heckman y Carmen Pagés, Law and Employment: Lessons from Latin American and the Caribbean, NBER, 2004.


JAMES J. HECKMAN

de una empresa se incrementan por una medida de este tipo (lo que re-

percute necesariamente en sus costos totales), pero aun así el gobierno es

capaz de gastar de manera adecuada los recursos fiscales adicionales gene-

rados por tal medida mediante mayores beneficios de seguridad social o

de un sistema de salud más eficiente, es factible que los trabajadores estén

dispuestos a laborar por salarios más bajos. Esto es lo que los economistas

llaman “efecto transmisión”. Este efecto reduce el impacto negativo sobre

el nivel de empleo provocado por los impuestos a la nómina que se apli-

can a las empresas. Las reformas orientadas a elevar la calidad de los servi-

cios ofrecidos por el gobierno promueven el empleo y ayudan a construir

una base fiscal sólida al eliminar los incentivos a la evasión y la ilegalidad.

Grecia Maruffo, de la Universidad de Stanford, ha documentado evi-

dencia empírica sobre el “efecto transmisión” y ha estimado que los efec-

tos de las recientes reformas adoptadas en México en el sistema de seguridad

social (como consecuencia de las cuales el impuesto a la nómina fue in-

crementado), se vieron compensados por una reducción en los salarios

equivalente a 50% del aumento en tal impuesto. La mejoría en los be-

neficios permitió una reducción en los salarios y un menor desempleo.

El aumento en la calidad de los beneficios eleva el empleo, promueve el

cumplimiento de las leyes y estimula la confianza en el gobierno. Como

consecuencia, habrá menos corrupción, los trabajadores estarán más dis-

puestos a pagar impuestos si el gobierno les proporciona a cambio ma-

yores beneficios, y el efecto sobre el desempleo será menor.

En los países donde el sistema de beneficios no compensa a los em-

presarios o a los trabajadores por sus costos laborales, el rendimiento ob-

tenido es nulo, lo que provoca un mayor desempleo. En el caso de

América Latina, sólo 20% del incremento en los costos laborales es com-

pensado por un aumento en los beneficios. Por tanto, la evidencia em-

pírica indica que en la región, y particularmente en México, existe un

amplio margen de maniobra para mejorar la situación.

Pagos por liquidación y seguridad laboral

Cuando se adopta una perspectiva de competitividad internacional, des-

taca el que en América Latina, en promedio, una fracción mucho mayor

de los costos totales de mano de obra proviene de pagos por liquidación

y antigüedad, en comparación a lo observado en los países miembros de la

OCDE (cuadro 2 y gráfica 13). En este sentido, el establecimiento de un

261



262

Cuadro 2Medidas de regulación en el mercado laboral

(finales de la década de los noventa)

País Año Pagos por Indemnizaciones Pago por Contribuciones Costo total Contribuciones Contribucionesanticipado por despido antigüedad a la seguridad a la seguridad a la seguridad

social (EPV) social (% del social (% del costo total) salario)

(1) (2) (3) (4) (1)+(2)+(3)+(4)

Bélgica 1999 1.73 0.00 0.00 40.17 41.89 95.87 0.31Canadá 1999 0.60 0.19 0.00 18.56 19.35 95.93 0.14Finlandia 1999 1.61 0.00 0.00 35.62 37.23 95.67 0.27Francia 1999 0.98 0.36 0.00 64.77 66.11 97.97 0.50Alemania 1999 1.14 0.00 0.00 53.48 54.63 97.91 0.41Irlanda 1999 0.45 0.58 0.00 24.67 25.70 95.99 0.19Italia 1999 0.60 2.63 0.00 91.53 94.76 96.60 0.71Japón 1999 0.59 0.00 0.00 36.36 36.95 98.40 0.28Corea 1999 0.59 2.99 0.00 18.08 21.66 83.49 0.14Países Bajos 1999 0.88 0.00 0.00 84.99 85.87 98.97 0.65Nueva Zelandia 1999 0.22 0.00 0.00 0.00 0.22 0.00 0.00Polonia 1999 1.22 0.00 0.00 60.48 61.70 98.02 0.47Portugal 1999 1.18 3.30 0.00 49.01 53.49 91.63 0.38España 1999 0.59 2.58 0.00 49.43 52.60 93.98 0.38Suecia 1999 1.79 0.00 0.00 28.86 30.65 94.16 0.22Turquía 1999 0.99 2.99 0.00 44.79 48.76 91.85 0.35Reino Unido 1999 0.71 0.72 0.00 28.82 30.25 95.27 0.22Estados Unidos 1999 0.00 0.00 0.00 23.56 23.56 100.00 0.18

Promedio OCDE 1999 0.89 0.82 0.00 40.55 42.25 95.97 0.31

Argentina 1999 0.80 2.20 0.00 44.49 47.48 93.69 0.34Bolivia 1999 1.77 2.99 0.00 31.16 35.91 86.76 0.24Brasil 1999 0.59 2.45 9.82 37.65 50.51 74.53 0.29Chile 1999 0.59 2.79 0.00 27.20 30.58 88.95 0.21Colombia 1999 0.30 3.49 9.82 38.75 52.35 74.01 0.30Costa Rica 1999 1.05 2.60 0.00 35.05 38.69 90.58 0.27Rep. Dominicana 1999 0.59 2.16 0.00 16.23 18.97 85.52 0.13Ecuador 1999 0.59 3.30 9.82 22.85 36.56 62.50 0.18El Salvador 1999 0.06 2.99 0.00 27.26 30.31 89.94 0.21Honduras 1999 0.59 2.94 0.00 13.63 17.16 79.43 0.11Jamaica 1999 0.59 1.41 0.00 6.49 8.49 76.47 0.05México 1999 0.59 2.57 0.00 29.50 32.66 90.33 0.23Nicaragua 1999 0.59 1.97 0.00 19.47 22.04 88.37 0.15Panamá 1999 0.59 2.09 0.75 15.19 18.62 81.58 0.12Paraguay 1999 0.68 1.49 0.00 27.26 29.43 92.63 0.21Perú 1999 0.00 3.80 9.82 27.26 40.88 66.69 0.21Trinidad y Tobago 1999 1.18 1.33 0.00 10.90 13.41 81.31 0.08Uruguay 1999 0.00 2.23 0.00 52.58 54.81 95.93 0.41Venezuela 1999 0.93 2.03 5.97 18.43 27.36 67.37 0.14PromedioAmérica Latina 0.63 2.46 2.42 26.39 31.91 82.45 0.20

Fuente: James J. Heckman y Carmen Pagés, Law and Employment: Lessons from Latin America and the Caribbean,NBER, 2004.


JAMES J. HECKMAN

salario mínimo no ha sido un factor importante en muchas de las eco-

nomías latinoamericanas, aunque sí lo es desde la óptica del denominado

“efecto transmisión”. La presencia de salarios mínimos dificulta su ajuste

a la baja cuando se introducen incrementos en los impuestos compen-

sados por mayores beneficios, disminuye el impacto del “efecto transmi-

sión” y reduce la demanda de mano de obra.

El mercado de trabajo de los países de América Latina opera bajo una

carga regulatoria muy pesada. Los costos de la seguridad laboral en Lati-

noamérica son, en promedio, más altos que en los países europeos miem-

bros de la OCDE (gráfica 14).Tal situación provoca ajustes muy lentos en

el nivel de empleo ante variaciones en el crecimiento del PIB (gráfica 15).

A finales de los años noventa, el costo promedio de las políticas de

seguridad laboral en América Latina era mayor que el que prevalecía en

los países miembros de la OCDE y del Caribe. Aun cuando en México

tales costos no fueron los más elevados de la región, sí se ubicaban por

encima del promedio de los países de la OCDE.

En general, entre menos regulada esté una economía (como es el ca-

so de Chile, Estados Unidos y Canadá), habrá una mayor creación de

empleos en respuesta a un crecimiento del PIB más rápido (gráfica 15).

La regulación reduce la movilidad laboral y hace más lenta la respuesta

de la economía ante la presencia de choques.

263

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

Cost

o

Pagos poradelantado

Indemnizaciónpor despido

Pago deantigüedad

Contribuciones a laseguridad social

Promedio de países de la OCDE

Promedio de países de América Latina

Fuente: James J. Heckman y Carmen Pagés, Law and Employment: Lessons from Latin America and the Caribbean,NBER, 2004.

Gráfica 13Composición del costo laboral

(porcentaje del costo total)



264

0 2 4 6 8 10 12 14 16 18

Paraguay

Nicaragua

Uruguay

Argentina

México

Panamá

Costa Rica

Venezuela

ColombiaBrasil

Bolivia

Honduras

Chile

El Salvador

República Dominicana

EcuadorPerú

1987 1999

Promedio de países del Caribe, 1999

Países industrializados

Promedio de América Latina, 1999

Nota: el costo de la seguridad laboral incluye pagos por adelantado, indemnizaciones por despido y pagos por antigüedad.Fuente: Ministerios del Trabajo de América Latina y el Caribe.

-1.6 -1.4 -1.2 -1.0 -0.8 -0.6 -0.4 -0.2 0.0 0.2 0.4

EcuadorJapón*

ColombiaBrasil*

Alemania*Perú

México*Argentina*

Francia*Venezuela*

Uruguay*Canadá*

Estados Unidos*Chile*

Guatemala*

* El coeficiente es significativo en el nivel de 1%. Sólo están incluidos países para los cuales los datos de desempleo estándisponibles por lo menos para los diez últimos años.

Fuente: Progreso económico y social en América Latina: informe 1996, sección especial: “Haciendo que los servicios socia-les funcionen”, Banco Interamericano de Desarrollo, Washington D.C., Johns Hopkins University Press, 1996.

Gráfica 14Costo de la seguridad laboral

(costos medidos en múltiplos de salarios)

Gráfica 15Respuesta del desempleo al crecimiento del PIB

(cambio en la tasa de desempleo)


JAMES J. HECKMAN

En Heckman y Pagés (2004)2 se analizan los impactos de las refor-

mas que mejoraron la seguridad laboral y simultáneamente hicieron más

flexible al mercado laboral. Si los mercados laborales son más flexibles, la

economía incrementará su capacidad de respuesta ante la presencia de

cambios y se adaptará a ellos con mayor rapidez, especialmente a choques

recurrentes y a nuevas tecnologías. En el cuadro 3 se presenta una sinop-

sis de la evidencia disponible en relación con el efecto de los costos de la

seguridad laboral sobre el nivel de empleo. La regulación reduce la flexi-

bilidad laboral (rotación de la mano de obra) y reduce el empleo.

Regulación y desigualdad

Del análisis de los países europeos miembros de la OCDE se desprende

que la regulación del empleo y el mercado de trabajo tienen un impacto

negativo en el nivel de empleo. En la gráfica 16, el grado de regulación

existente en el mercado laboral está representado en el eje horizontal

mediante un Índice de Protección Laboral (IPL). Un nivel elevado del

IPL está asociado con una mayor regulación. En términos generales, la

evidencia señala que la tasa de empleo y el grado de regulación en el mer-

cado de trabajo están relacionados negativamente. Entre más regulación

exista en el mercado laboral, más bajo será el nivel de empleo y menos

igualdad en salarios habrá entre aquéllos que cuentan con un empleo

(gráfica 17).

Ante esta evidencia surge la siguiente pregunta: ¿la protección al

empleo resulta, en general, en una mayor igualdad entre los trabajado-

res? Con frecuencia se afirma que ello efectivamente ocurre de esa ma-

nera. Sin embargo, si se ofrece protección laboral a los trabajadores,

especialmente a aquéllos sindicalizados, la carga de la regulación recae en

los trabajadores marginales (los pobres, los vulnerables, los jóvenes, etc.).

La regulación no reduce el nivel de empleo en el enclave protegido. Por

tanto, al transferir la carga a los trabajadores marginales, las regulaciones

laborales y las leyes que protegen el empleo generan una mayor desi-

gualdad en la sociedad como un todo.

265

2 Heckman y Pagés, op. cit.



266

0.50

0.55

0.60

0.65

0.70

0.75

0.80

0.85

0.0 0.5 1.0 1.5 2.0 2.5 3.0 3.5 4.0

Estados Unidos

Canadá SueciaAustralia

Dinamarca

Finlandia

Pases BajosIrlanda

Alemania

BélgicaItalia

Reino Unido

Suiza

Indice del nivel de protección al empleo, finales de los noventa

Tasa

de

empl

eo 1

5-64

, fin

ales

de

los

nove

nta

Noruega

Francia

Fuente: Bertola, Guiseppe (2001), “Aggregate and Disaggregate Aspects of Employment and Unemployment”, Seminarioempleo y economía, Banco de la República, Bogotá, 30 de marzo.

1.2

1.4

1.6

1.8

2.0

2.2

2.4

0.0 0.5 1.0 1.5 2.0 2.5 3.0 3.5 4.0

Estados Unidos

Canadá

Reino Unido

Suiza

Australia

AlemaniaBélgica

FranciaJapón

Italia

Suecia

Portugal

Finlandia

Austria

Indice del nivel de protección al empleo, finales de los noventa

Sala

rio -

Hom

bres

D5/

D1, 1

993

Fuente: Bertola, Guiseppe (2001) “Aggregate and Disaggregate Aspects of Employment and Unemployment”, Seminarioempleo y economía, Banco de la República, Bogotá, 30 de marzo.

Gráfica 16Empleo total y regulación en el mercado laboral

Gráfica 17Legislación para la protección del empleo

y desigualdad salarial


JAMES J. HECKMAN

267

Cuadro 3Resumen de la evidencia existente sobre el impacto de los costos de la

seguridad laboral (SL) en América Latina

Estudio País Información Resultados

A. Estudios que analizan los costos de la movilidad en el mercado laboral

Kugler (2000) Colombia Información obtenida de las familias El descenso en la SL provoca una disminución enla duración del empleo y del desempleo. Se gene-ra algún efecto debido a la desregulación de loscontratos temporales, pero no de todos.

Saavedra y Torero (2000) Perú Información obtenida de las familias Una SL más baja resulta en una permanenciapromedio más baja en el empleo. Mayor descensoen el sector formal. Los índices de riesgo aumen-tan al final del periodo de prueba.

P. de Barros y Corseuil Brasil Encuestas de empleo, información(2000) administrativa y encuestas a familias

Hopenhayn (2000) Argentina Información obtenida de las familiasa través de un panel rotatorio

Saavedra y Torero (2000) Perú Información a nivel de empresa y sector. Bimestral para el periodo1986-1996 y trimestral para el lapso1997-1998. Empresas formales conmás de 10 empleados. Panelbalanceado (no toma en cuentala creación o cierre de empresas)

Mondino y Montoya Argentina Panel de empresas manufactureras.(2000) No toma en cuenta la creación de

empresas

B. Estudios que analizan el empleo y el desempleo promedio

Kugler (2000) Colombia Información sobre empleo obtenidade las familias

Paes de Barros y Corseuil Brasil Información mensual de nivel de(2000) establecimientos. 1985-1998.

Sector manufacturero. Empresas queemplean 5 o más trabajadores

Downes et al. (2000) Barbados, Empleo agregado. Anual.Trinidad, Cubre empresas grandes (másJamaica de 10 empleados)

Pagés y Montenegro Chile Información sobre empleo obtenida(1999) de las familias. Anual 1960-1998

Marquez (1998) Información Información de corte transversalde corte de países de América Latinatransversal y el Caribe, y de países miembrosutilizando de la OCDEpaíses

Fuente: James J. Heckman y Carmen Pagés, Law and Employment, Lessons from Latin American and the Caribbean, NBER, 2004.

Los índices de riesgo para periodos cortosdecrecieron, pero los índices para periodos largosaumentaron después de un incremento en la SL.No se producen efectos en los costos de losajustes ni en las elasticidades respecto al salario.

La desregulación de los contratos temporalesprovoca un aumento en los índices de riesgo. Losíndices para periodos cortos (1-3 meses) aumen-tan 40% y los correspondientes a 3-6 meses seincrementan en 10%.

Efecto negativo de la SL en la demanda de manode obra cuando se usa información a nivel desector para todo el periodo. Al hacer análisis porsubperíodos, la SL tiene un efecto negativo de1987 a 1994 y posteriormente no tiene ningúnefecto. Hay evidencia de que la SL redujo elajuste en el empleo.

Efecto negativo de la SL en la demanda de manode obra. El coeficiente registrado en los pánelesno-balanceados es ligeramente más negativo queel obtenido en los páneles balanceados.

El descenso en la SL en 1990 provoca una dis-minución en las tasas de desempleo. Este resulta-do está basado en el cálculo del efecto neto delos cambios en los índices de riesgo, dentro yfuera del desempleo, inducidos por la reducciónen la SL.Procedimiento en 2 pasos. El primero consiste enencontrar parámetros para la función de deman-da de mano de obra para cada mes. El segundopaso consiste en ver si estos parámetros cambiancon las reformas laborales y otros desarrollos. Nose encuentran ningún efecto de la SL en losparámetros de la demanda de mano de obra.

Los efectos de la SL en el empleo son estadística-mente insignificantes y hay algunos casos en quelos signos resultan positivos.

No hay un efecto significativo de la SL en elempleo agregado, pero sí hay un efecto impor-tante en su composición.

Elaboración de un indicador de jerarquía del nivelde SL. La SL no se asocia significativamente conun nivel de empleo más bajo una vez que setoma en cuenta el nivel del PIB per cápita.



Regulación en los mercados de bienes y de trabajo

Las regulaciones en los mercados de bienes y de trabajo están altamente

correlacionadas (gráfica 18). La regulación reduce la innovación, retarda

la entrada de nuevas empresas y deteriora la capacidad de adaptación a

nuevas tecnologías.

Diversos estudios demuestran que un entorno altamente regulado

dificulta la adaptación a nuevas tecnologías. Las reformas más efectivas

son aquéllas que facilitan la adopción de nuevas tecnologías. Cuando se

instrumentan reformas de este tipo, su mayor efecto se produce en aque-

llos países que están muy a la zaga de la frontera tecnológica. Si un país se

encuentra muy alejado de la frontera tecnológica y las reformas adop-

tadas alientan la entrada de nuevas empresas al país, éstas se convierten

en una fuente importante de productividad, crecimiento y competiti-

vidad.

En un estudio realizado por Roberto Samaniego, de la Universidad

de Pennsylvania, se presenta una gráfica en la que se asocia el uso de In-

ternet (que sabemos que es un medio muy importante en las actividades

comerciales) con el entorno regulatorio existente en el mercado laboral

268

0.0

0.5

1.0

1.5

2.0

2.5

3.0

3.5

4.0

0.0 0.5 1.0 1.5 2.0 2.5

Estados UnidosCanadáReino Unido

Nueva ZelandiaAustralia

Dinamarca

Grecia

Noruega

Finlandia

Francia ItaliaEspaña

Holanda

Portugal

BélgicaAustria

Irlanda

AlemaniaJapón

Suiza

Suecia

Primer grupo

Tercer grupo

Segundo grupo

Correlación: 0.73Estadístico t: 4.72

Regulación en el mercado de bienes

Legi

slac

ión

para

la p

rote

cció

n de

l em

pleo

La escala de indicadores es de 0-6, en orden del menos al más restrictivo.Fuente: Nicoletti, Guiseppe y Stefano Scarpetta (2001), “Interactions Between Product and Labour Market Regulations: Do

They Affect Employment? Evidence from OECD Countries”, presentado en la Conferencia del Banco de Portugal so-bre “Las instituciones en el mercado laboral y las consecuencias económicas", diciembre 14.

Gráfica 18Regulación en el mercado de bienes y legislación

para la protección del empleo


JAMES J. HECKMAN

(gráfica 19). La evidencia apunta a que el uso de Internet es menor en los

entornos más regulados. México, país en el que existe un nivel de regula-

ción elevado, cuenta con un número muy pequeño de servidores web

(gráfica 20).Aunque existen algunos casos en los que economías altamen-

269

1.5

2.0

2.5

3.0

3.5

4.0

4.5

5.0

5.5

0 0.5 1 1.5 2 2.5 3 3.5 4

Estados Unidos

Canadá

Reino Unido

Nueva ZelandiaAustralia

Dinamarca

Finlandia

Suecia

Japón

Francia

Alemania

EspañaItalia

Portugal

BélgicaAustria

Irlanda

Índice de protección al empleo, 1998

Usu

ario

s de

Inte

rnet

por

cad

a m

il ha

bita

ntes

, jul

io, 1

999

Fuente: Samaniego, Roberto (2001), “Does Unemployment Protection Inhibit Technology”.

Fuente: OCDE, con información obtenida de Netcraft Data (www.netcraft.co.uk).

0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

Bajo dominio Bajo nivel genérico de dominio

Dina

mar

caEs

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nido

sCa

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Suec

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Rein

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nido

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Polo

nia

Turq

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Méx

ico

Gráfica 19Uso de Internet y protección al empleo

Gráfica 20Sitios de servidores WEB por cada mil habitantes,

julio 1998 (incluye: com, net y org)



te reguladas hacen un uso elevado de Internet, en general, lo usual es que

en aquéllas donde existe un nivel alto de regulación su uso es menor. Ello

es así porque en este tipo de economías se retrasa la entrada de nuevas em-

presas y de nueva tecnología. Dado que la movilidad resulta esencial para

lograr la adaptación a la nueva economía, la productividad aumentará en

la medida en que la regulación disminuya.

Conclusiones

Para concluir, volvamos al argumento de la desigualdad descrito ante-

riormente. Por ejemplo, el artículo 123 de la Constitución Mexicana

fue incorporado en 1917 con el propósito de proteger los derechos de

los campesinos y los trabajadores. En realidad, este artículo brinda pro-

tección a los obreros. Existen argumentos a favor de este tipo de medi-

das, y no hay duda alguna de que la seguridad laboral es un tema cuya

relevancia puede aumentar en la medida en que crece la incertidumbre

entre los agentes económicos participantes en la economía moderna.

Sin embargo, la pregunta básica es: ¿cuál es la mejor manera de crear

bienestar?

Los sistemas de regulación que existen en la actualidad en México

y en muchos otros países del mundo sirven para proporcionar seguridad

laboral a los trabajadores protegidos. En cambio, los trabajadores del sec-

tor informal, así como aquellos que se encuentran fuera de la fuerza la-

boral, carecen de dicha seguridad.

Para responder a esta pregunta se debe evaluar la desigualdad desde

una perspectiva de largo plazo, y tomar en consideración el grado de desi-

gualdad y de movilidad social. Por ejemplo, en Italia el sistema regulatorio

protege los empleos en las empresas grandes, sin tomar en consideración

el valor de los empleos protegidos. En Estados Unidos se registra una

mayor desigualdad en los ingresos laborales entre empresas que la obser-

vada en Italia. Sin embargo, en términos de los ingresos a lo largo del

tiempo la brecha en la desigualdad es mucho menor. La legislación ita-

liana incentiva a la gente a permanecer en el mismo empleo. La legisla-

ción estadounidense, en cambio, promueve la flexibilidad laboral y la

búsqueda de oportunidades: el modelo de matrimonio y divorcio (siste-

ma que genera incentivos y permite la movilidad) reduce así el nivel de

desigualdad a lo largo del ciclo de vida. La regulación crea una cultura

de desigualdad y disminuye los incentivos a la inversión.

270


JAMES J. HECKMAN

Los factores que promueven la movilidad laboral y la generación de

incentivos reducen la pobreza y cambian los elementos fundamentales

de una economía en el largo plazo. La mayor parte de las discusiones po-

líticas están centradas en lo que sucederá el siguiente año, en los tres me-

ses posteriores o en un periodo de tiempo igualmente corto. Gran parte

de las discusiones en América Latina, en general, y en México en parti-

cular, se han centrado en resolver problemas de muy corto plazo. La di-

ficultad real es crear una estructura sólida para la economía que genere

los incentivos apropiados.Además, existe la necesidad de promover una

cultura que premie la excelencia. Los incentivos a la búsqueda de la ex-

celencia resolverán el problema de la desigualdad de una manera dife-

rente a la que consiste en dar dinero a la gente pobre. La solución radica

en dar dinero a la gente para que perfeccione sus habilidades, de modo

tal que puedan mejorar sus vidas y las de sus hijos.

Las lecciones descritas en las secciones previas pueden sintetizarse

de la siguiente manera: las reformas en los mercados laboral y de bienes,

incrementan típicamente la desigualdad y el desempleo en el corto pla-

zo. Sin embargo, tales reformas incrementan la productividad. A los

políticos no les gusta escuchar que las reformas pueden generar desi-

gualdades en el corto plazo, razón por la que para llevar a cabo reformas

efectivas necesitan una férrea voluntad y educar a la gente acerca de los

efectos que tienen en el corto y el largo plazos. El caso de Chile es un

ejemplo importante porque las reformas fueron muy profundas y dura-

deras. En un Estado democrático es muy difícil llevar a cabo las refor-

mas necesarias debido al limitado horizonte de que disponen la mayoría

de los gobiernos. En los casos de Nueva Zelandia e Inglaterra las refor-

mas se instrumentaron cuando estos países estaban en crisis.

¿Es necesaria una crisis para que exista la motivación suficiente pa-

ra instrumentar una reforma profunda? Muchas de éstas no habrían si-

do implementadas si las crisis no hubieran ocurrido. La pregunta es si es

o no posible adoptar una postura que vaya más allá de las consideracio-

nes de corto plazo, y con ello evitar futuras crisis. Mediante educación,

liderazgo, evaluación y esfuerzo, México debería intentar adoptar una

perspectiva de largo plazo para con ello evitar una crisis económica en

el futuro. La gente debe estar educada sobre las realidades y posibilida-

des económicas para evitar una crisis.

Es urgente que el Senado mexicano y el Banco de México com-

prendan la importancia de adoptar una perspectiva de largo plazo. No

hay que enfocarse en lo que sucederá en los siguientes cuatro meses o

271



cuatro años. Lo importante es responder a la pregunta ¿cómo estará Mé-

xico dentro de diez años? ¿Cómo estará dentro de veinte años? ¿Cuál

será el legado que dejarán a las nuevas generaciones?


¿Sería apropiado para un país como México instrumentar un sistema de seguro

de desempleo como el que existe en Europa?

La persona que elaboró esta pregunta está usando a Alemania como ejem-

plo particular. The Economist y algunas publicaciones del Banco Mundial

y de la OCDE contienen abundante información sobre los costos del se-

guro de desempleo en Europa. Cuando éste es muy elevado, se desin-

centiva la movilidad de los trabajadores y la búsqueda de empleo.

Para responder a esta interrogante debemos preguntarnos lo siguien-

te:“¿Es un sistema de seguro de desempleo amplio la mejor manera de

asegurar a los trabajadores?”“¿Debería existir realmente este tipo de sis-

tema?” Existen alternativas como el establecimiento de cuentas indivi-

duales, que proveen de un seguro a diversos sectores de la economía sin

generar un efecto de desaliento negativo en los trabajadores y en las em-

presas. En mi opinión, tal sistema sería preferible. En el caso de México,

el problema para establecer un sistema de seguro de desempleo es de fi-

nanciamiento. Dado que la base tributaria aquí es muy pequeña, sería

muy difícil llevarlo a cabo.

No recomiendo el sistema alemán.Los propios alemanes están inten-

tando cambiarlo puesto que es un lastre para su economía. Existen otras

políticas que pueden ofrecer protección a los trabajadores de una mane-

ra más general. Los pagos de la seguridad social salvaguardan los empleos

que han dejado de ser útiles; este tipo de protección no es eficiente.

¿Cree que el conflicto de clases en México, el cual se suponía serviría para apo-

yar a los trabajadores, ha resultado en detrimento de éstos?

Si nos remontamos a 1917, se observa que el conflicto de clases era un

tema central en México. Cuando se redactó el artículo 123 de la Cons-

titución Mexicana, el motivo central detrás de esta Ley era el conflicto

de las clases trabajadoras. Gran parte del texto promovió el proteccionis-

mo y la división social.Actualmente no se observan revueltas en las ca-

272


JAMES J. HECKMAN

lles de México, ni manifestaciones de trabajadores en contra de los ca-

pitalistas al estilo de las que se registraron en 1917, o en los años setenta,

por lo que soy de la opinión de que éste podría ser el momento opor-

tuno para discutir un cambio en esta política.

Este tipo de políticas son sintomáticas de una mentalidad que debe

ser cambiada. En la actualidad en México siguen existiendo demasiadas

imágenes negativas asociadas con los empresarios. Por ejemplo, los mura-

les de Diego Rivera muestran a los capitalistas explotando a los trabaja-

dores. Este tipo de pensamiento simplista debe cambiar. El conflicto de

clases es un concepto obsoleto. Un modelo de negociación individual es

una base más realista para el diseño e instrumentación de políticas. Pen-

sar en la mano de obra como una categoría única no tiene sentido. La

“mano de obra” consiste realmente en un gran número de individuos con

intereses diversos; en muchas ocasiones los intereses de la mano de obra

coinciden con los de los dueños del capital o los de los empresarios. En

una empresa pequeña, estos últimos desempeñan las mismas tareas que los

trabajadores, de tal manera que ambos grupos tienen muchos intereses en

común.

Necesitamos cambiar el enfoque de la discusión, y abandonar el

fundamentado en el conflicto de clases para adoptar uno nuevo, susten-

tado en los trabajadores y los empresarios individuales, de tal manera que

podamos desarrollar oportunidades para que todas las personas puedan

tener éxito sin necesidad de proteccionismo laboral. Ofrecer protección

laboral a los trabajadores vuelve al mercado ineficiente y daña a la gen-

te cuando ésta se ve expuesta a las fuerzas de la competencia. El protec-

cionismo es improductivo.

¿La adopción de reformas con orientación de mercado implica que los trabajado-

res están ahora menos protegidos?

Hay que tener cuidado respecto de a qué trabajadores nos estamos refi-

riendo. Los estudios que he realizado demuestran que como consecuen-

cia de la instrumentación de este tipo de reformas algunos trabajadores

estarán menos protegidos. No hay duda acerca de este hecho. No se de-

be ofrecer protección laboral durante la totalidad de su ciclo de vida a

un empleado textil de cuarenta y cinco años de edad, que trabaja con

una tecnología obsoleta. Si queremos que una empresa sea más compe-

titiva, algunos empleos previamente protegidos se verán amenazados. El

sistema actual de protección social no cubre a todos los elementos de la

273



sociedad; proporciona protección a algunos a costa de otros. Este siste-

ma reduce la flexibilidad y la productividad en la economía; no es in-

cluyente, y se constituye en un factor que promueve la desigualdad.

Parece obvia la necesidad de crear incentivos para estimular la productividad. Se

dice también que la productividad laboral es la solución para la creación de em-

pleos y, aún más importante, para mejorar el nivel de vida de los trabajadores.

¿Es la mayor productividad el factor principal detrás de la recuperación con base

en el empleo?

Creo que la persona que hizo está pregunta se está refiriendo particu-

larmente a la evidencia de la economía estadounidense. Durante los pri-

meros nueve meses de 2003 ha habido una reactivación de la actividad

económica en Estados Unidos.Algunos indicadores, particularmente las

cifras de empleo de los establecimientos comerciales, muestran que el

crecimiento en el nivel de empleo ha sido menor al esperado. Sin em-

bargo, hay que tener en cuenta que estas encuestas no incluyen los nuevos

empleos en empresas de reciente creación. Por otra parte, los resultados

de las encuestas realizadas en los hogares estadounidenses son más opti-

mistas. La situación actual es, en gran medida, un fenómeno transitorio.

Sin embargo, considero que tomará uno o dos años más el percibir una

recuperación total en el empleo. En gran medida, la situación actual re-

fleja las incertidumbres que prevalecen en la economía, incluyendo las

asociadas con la guerra en Irak. La guerra ha creado sus propias incerti-

dumbres, como lo han hecho los cambios recientes en las políticas de la

Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP) y sus efectos

en el precio del petróleo.

Las reformas instrumentadas en Reino Unido, Chile y Nueva Ze-

landia impulsaron la productividad en sus economías. Después de cierto

periodo de tiempo, la flexibilidad en el mercado laboral genera más em-

pleos. El cambio tecnológico y la mayor productividad resultarán en un

mayor número de empleos. Se sabe que después de un cierto lapso, pos-

terior a la instrumentación de las reformas, habrá más empleo. En la me-

dida en que el ingreso real aumenta, crece también la demanda de bienes

y se produce una reasignación entre sectores de la nueva producción de

bienes. En un periodo de veinte a cuarenta años, se verá que si estas re-

formas son instrumentadas, los incentivos generados incrementarán la

competitividad y se tendrá una mayor actividad comercial.Algunos sec-

tores se colapsarán, especialmente aquellos que estaban más protegidos, y

274


JAMES J. HECKMAN

al final observaremos que la seguridad y el proteccionismo laboral son in-

capaces de proveer cualquier tipo de seguridad de largo plazo.

Alemania Oriental es un caso que sirve de ejemplo extremo en es-

te sentido. Este país adoptó una política proteccionista muy rígida. Una

política tan protectora que nadie perdía su empleo; 90% de la población

contaba con un empleo. Cuando Alemania Oriental se vio obligada a

enfrentar la competencia internacional, el promedio de la productividad

de los trabajadores era muy bajo y la mayor parte del sector industrial

era ineficiente. Había una asignación de recursos totalmente ineficiente.

Los costos reales de esta protección fueron compartidos por los trabaja-

dores y las empresas debido a que su desempeño estaba muy a la zaga de

la del resto del mundo.

La legislación tiene que ser más útil y favorecer la introducción de

nuevas tecnologías. México necesita ofrecer más incentivos a las empre-

sas internas y generar más alicientes para la creación de empleos.

275




la reforma laboral

LAN15_Usa_Tex_P277_320 10/14/04 11:07 AM Page 277

En 1994, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Eco-

nómicos (OCDE) puso en marcha la llamada “Estrategia de Empleos”, un

proyecto cuyo objetivo era llevar a cabo una revisión profunda de las

condiciones del mercado laboral en los países miembros. El proyecto co-

menzó con la publicación del documento Estudio de Empleos, al cual si-

guieron análisis específicos por país, que formulaban recomendaciones

para mejorar el funcionamiento de los mercados laborales y fortalecer la

creación de empleos y la participación de la fuerza de trabajo. Finalmen-

te, se llevaron a cabo dos evaluaciones sucesivas sobre la efectividad de

las reformas estructurales implementadas y la pertinencia de la “Estrate-

gia de Empleos” en su conjunto.

El objetivo principal de este artículo es resumir las principales lec-

ciones de estos estudios. Para ello, el trabajo analiza el desempeño de los

mercados laborales de diferentes países desarrollados y contrasta los re-

sultados de las reformas llevadas a cabo con las recomendaciones del

proyecto “Estrategia de Empleos”.

Para contar con una evaluación adecuada del mercado de trabajo,

éste se debe analizar en el contexto del crecimiento económico, pues un

buen funcionamiento del mercado laboral es esencial para un desarrollo

fuerte y sustentable. Sin embargo, la causalidad también se da en la otra

vía: se requiere de un crecimiento sostenido para promover la creación

de empleos y mejorar las condiciones del mercado de trabajo. Esto im-

plica que deben estudiarse tanto los efectos que el mercado laboral tie-

ne sobre el crecimiento económico, como los que este último ejerce

sobre el mercado laboral.

La primera sección del trabajo comienza con una discusión de las

principales características del mercado laboral de los países desarrollados,


evidencia de los países de la OCDE

Stefano Scarpetta*

* Asesor en asuntos del mercado laboral de la Red de Desarrollo Humano del BancoMundial.

279



y de cómo éstos han evolucionado en la última década. En la segunda

se analizan las reformas que estos países llevaron a cabo en materia la-

boral y se evalúa si siguieron o no las recomendaciones de la OCDE. Fi-

nalmente, en la tercera sección se estudian las coincidencias y diferencias

en las estrategias de reforma, con objeto de determinar si es convenien-

te adoptar políticas diferentes, de acuerdo con las características especí-

ficas de cada país.

Existe un importante número de recomendaciones comunes que se

pueden aplicar a la mayoría de los países de la OCDE, y a muchos otros

que no son miembros de esta organización. No obstante, la manera en

que estas reformas se diseñan e implementan puede variar, pues no hay

un modelo único de reforma laboral óptima.

Desarrollo económico y mercado laboral en los países desarrollados

El cuadro 1 muestra el crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB) per

cápita de diversos países y grupos de países a lo largo de los años ochen-

ta, noventa y los primeros del nuevo milenio. Aunque imperfecto, este

indicador constituye la mejor medida disponible de bienestar. Las cifras

muestran una desaceleración en el crecimiento del PIB per cápita de los

países de la OCDE en los años noventa, aunque se observa cierta reacti-

vación en años recientes. La desaceleración se explica por el desempeño

de Europa y Japón.

Entre los países del G-7, Canadá y Estados Unidos frenaron, e inclu-

sive revirtieron, la desaceleración observada desde principios de la déca-

da de los setenta, mientras que el crecimiento del PIB per cápita continuó

280

Cuadro 1PIB per cápita

(variación anual promedio en porcentaje)

1980-1990 1990-2001 1996-2001

OCDE 2.2 1.9 2.1Estados Unidos 2.1 2.3 2.7Unión Europea 2.0 1.8 2.0Japón 3.3 1.4 0.6

Fuente: OCDE.

LAN15_Usa_Tex_P277_320 2004.11.9 7:18 AM Page 280

STEFANO SCARPETTA

cayendo en el resto de países (particularmente en Japón,Alemania e Ita-

lia). Fuera del G-7, el ingreso per cápita de algunos países pequeños de la

OCDE también mejoró. El cuadro 1 muestra en años más recientes un in-

cremento generalizado (con excepción de Japón). Sin embargo, persisten

las disparidades.Así, algunos países como Irlanda, Finlandia, Suecia, Esta-

dos Unidos y Canadá observan un crecimiento del PIB per cápita mucho

más sólido que otros como Francia y Alemania.

Durante los últimos años, el debate en Estados Unidos ha sido do-

minado por el papel de la “nueva economía”. En particular, los avances

logrados en materia de tecnología de la información (IT) han ofrecido

muchas más oportunidades para crear activos productivos que pueden ser

usados en diferentes sectores. De hecho, una parte significativa del creci-

miento más dinámico en Estados Unidos puede ser fácilmente atribuible

a la diseminación de estas nuevas tecnologías, cuya adopción en Europa

se encuentra todavía rezagada.

La sección izquierda de la gráfica 1 muestra la brecha en términos

del nivel del PIB per cápita en diferentes países de la OCDE, en compara-

ción con Estados Unidos. Portugal y España ocupan los últimos lugares

281

-60 -45 -30 -15 0 15-60 -45 -30 -15 0 15

PortugalEspaña

Reino UnidoItalia

FranciaSuecia

FinlandiaAlemaniaHolandaAustriaBélgica

JapónIrlanda

DinamarcaCanadá

Noruega

-60 -45 -30 -15 0 15

Brecha con el PIB per cápita de Estados Unidos

Brecha en la utilizaciónlaboral

Brecha en la productividad del trabajo= +

Fuente: OCDE.

Gráfica 1Brecha del PIB per cápita entre la OCDE y Estados Unidos

(en porcentaje)



al mantener una brecha significativa en sus estándares de vida con res-

pecto a los que se observan en Estados Unidos. En la parte superior se

ubican países como Noruega, Canadá, Dinamarca, etc., en donde el ni-

vel del PIB per cápita es muy cercano al de Estados Unidos.

Las otras dos secciones de la gráfica 1 dividen la brecha del PIB per

cápita en dos componentes. El diagrama de la derecha muestra la brecha

en términos de productividad. Como se observa, algunos países de me-

nor ingreso per cápita todavía tienen una brecha significativa a este res-

pecto, lo que sugiere que existe un margen amplio para mejorar sus

estándares de vida mediante la adopción de nuevas tecnologías. Sin em-

bargo, en muchos de ellos, incluyendo a varios de ingreso per cápita ba-

jo en relación con el de Estados Unidos, la brecha en productividad es

muy pequeña.Algunos, inclusive han alcanzado un nivel de productivi-

dad superior al de Estados Unidos.

De esta forma, lo que realmente explica la brecha negativa de PIB

per cápita de la mayoría de los países desarrollados con respecto a Estados

Unidos, es su falta de capacidad para crear empleos. En otras palabras,

estas economías tienen un menor PIB per cápita debido a que no utilizan

una parte sustancial de su población en edad de trabajar.

La sección intermedia de la gráfica 1 muestra de manera clara que

la utilización de la fuerza de trabajo en todos los países analizados es me-

nor que en Estados Unidos. Incluso en aquellas economías en las que la

productividad es mayor a la de ese país (Noruega, Irlanda, Bélgica, Ho-

landa e Italia), la menor utilización de la fuerza de trabajo resulta en un

PIB per cápita menor.

Por tanto, aunque buena parte del debate en la actualidad gira en

torno a cómo adoptar los cambios tecnológicos más modernos (la “nue-

va economía”), es mucho lo que hay que hacer aún para mejorar el fun-

cionamiento de los mercados laborales y aumentar por esta vía los

estándares de vida.

Características básicas del mercado laboral en Europa y otros países de la OCDE

La gráfica 2 muestra la evolución de la tasa de desempleo en diferentes

países o grupos de países de la OCDE. En Estados Unidos, dicho indi-

cador ha evidenciado recientemente una tendencia al alza, aunque su

nivel promedio para el periodo 2001-2002 es similar al observado a me-

diados de los años sesenta. Por otra parte, el desempleo en Europa se ha

282


STEFANO SCARPETTA

incrementado considerablemente y, aunque ha habido cierta disminu-

ción en años recientes, es todavía más elevado que en los años sesenta o

setenta. En Japón, se observan bajos niveles de desempleo por un perio-

do prolongado. La cifra se mantuvo reducida durante parte de la década

de los noventa, pero se incrementó posteriormente debido a la larga re-

cesión.

Otra característica de los mercados laborales es que el desempleo no

está distribuido proporcionalmente, especialmente en lugares donde es

elevado. Cuando este fenómeno ocurre, el desempleo tiende a afectar en

forma desproporcionada a los estratos más vulnerables de la fuerza de

trabajo.

El cuadro 2 muestra algunas características del desempleo entre los

países de la OCDE. La primera de ellas es la incidencia de esta variable

en el largo plazo, es decir, cuántos desempleados se mantienen por más

de un año en esta situación. Como se ve, la proporción va de menos del

10% en Canadá y Estados Unidos, a más de 60% en algunos de los prin-

cipales países de Europa. De aquí se desprende que la probabilidad de

que una persona se encuentre desempleada por más de un año en Ita-

lia, Francia o Alemania es más elevada que en Estados Unidos.

283

0

2

4

6

8

10

12

1965 1969 1973 1977 1981 1985 1989 1993 1997 2001

Estados UnidosUnión EuropeaJapón

Fuente: OCDE.

Gráfica 2Tasa de desempleo estandarizada

(en porcentaje)



En segundo lugar, el cuadro contiene información sobre la distribu-

ción del desempleo entre hombres y mujeres (número de mujeres de-

sempleadas dividido entre el de hombres desocupados). En muchos

países las mujeres tienen mayores probabilidades de estar desempleadas

que los hombres.

En tercer lugar, algo que es sumamente inquietante al hablar del fu-

turo del crecimiento económico, es que el desempleo está fuertemente

concentrado a lo largo del segmento más joven de la población. El de-

sempleo de los jóvenes es aproximadamente dos o tres veces superior al

de los adultos. En otras palabras, si la tasa de desempleo de las personas

adultas es del 10%, la tasa de desempleo de los jóvenes es del 30%. De

hecho, casi una tercera parte de la población joven carece de empleo. Fi-

nalmente, la última columna muestra que el desempleo está concentra-

do en el segmento de la población con menores habilidades para el

trabajo, y por tanto, menores posibilidades para competir.

Las disparidades en las condiciones del mercado de trabajo pueden

observarse en la distribución del empleo por grupos demográficos. Las

barras más oscuras en la gráfica 3 muestran la tasa de empleo entre los

adultos varones; es decir, el número de hombres adultos empleados en-

tre el total de la población en edad de trabajar. Sorprendentemente, a pe-

sar de las grandes diferencias en la proporción de la población en edad

de trabajar que está empleada, esta cifra es casi igual en todos los países

de la OCDE. Un adulto varón en Noruega (donde el 78% de la pobla-

284

Cuadro 2Desempleo entre diferentes grupos

(porcentaje a fines de los años noventa)

Incidencia del Razón desempleo de Razón desempleo de Proporción del

desempleo mujeres a desempleo jóvenes a desempleo desempleo total de los

de largo plazo de hombres de adultos de menores habilidades

OCDE 32.2 1.2 1.9 1.5Estados Unidos 8.0 1.0 3.0 2.3Japón 20.2 1.0 2.3Alemania 49.2 1.2 1.0 1.6Francia 44.1 1.4 2.3 1.4Italia 65.6 1.7 3.6 1.0Reino Unido 38.6 0.7 2.3 1.6Canadá 9.7 1.0 2.1 1.5

Fuente: OCDE.


STEFANO SCARPETTA

ción en edad de trabajar está empleada) tiene aproximadamente la mis-

ma probabilidad de emplearse que en España (donde sólo uno de cada

dos individuos en edad de trabajar lo está realmente haciendo).

Las grandes discrepancias entre países en las tasas totales de empleo

son por completo atribuibles a las diferencias en el acceso a empleos de

las mujeres, los jóvenes y los trabajadores de edad avanzada. Un posible

mensaje que surge de la gráfica 3 es que cualesquiera que sean las regu-

laciones o los aspectos institucionales en el mercado laboral, los adultos

varones tienden a obtener un empleo con mayor facilidad. Los más per-

judicados por éstas son las mujeres, los jóvenes y las personas de edad

avanzada.

Otro rasgo interesante de la evolución del empleo y el desempleo

en los países de la OCDE es el surgimiento de nuevas formas de trabajo.

La más importante es el trabajo de tiempo parcial, que ha surgido en la

última década conforme muchas personas jóvenes y mujeres han busca-

do combinar la experiencia laboral con otras actividades (educación,

labores del hogar). El trabajo de tiempo parcial es en su mayoría volun-

tario, y su expansión, puede argüirse, es un paso en la dirección correc-

285

ItaliaEspañaGrecia

BélgicaFrancia

Corea Irlanda

LuxemburgoAlemaniaFinlandiaAustraliaPortugalCanadá

Nueva ZelandiaJapón

HolandaReino Unido

Suecia

DinamarcaEstados Unidos

Noruega

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90

Adultos varones (25-54 años)

Adultos mujeres (25-54 años)

Edad avanzada (55-64 años)

Jóvenes (15-24 años)

Fuente: OCDE.

Gráfica 3Tasa de empleo en países de la OCDE por grupos de edad, 1998

(contribución porcentual de la población económicamenteactiva en el empleo total)



ta hacia la mayor flexibilidad y el acceso más fácil de grupos vulnerables

al mercado de trabajo.

La segunda forma de empleo, el trabajo temporal, es potencialmen-

te más problemática. Los contratos de empleo temporal se han incre-

mentado de manera impresionante en un número considerable de

países. Constituyen una segunda mejor opción para la mayoría de traba-

jadores que no pueden encontrar empleos permanentes. El enorme in-

cremento en los empleos temporales en Europa (y también en otras

regiones que incluyen a América Latina y a las anteriormente econo-

mías centralmente planificadas de Europa del Este) está asociado a la ne-

cesidad de las empresas de incrementar sus posibilidades de ajustar el

número de trabajadores ante cambios en las condiciones de demanda.

En países donde las regulaciones laborales y las políticas que afectan

los contratos de trabajo son rígidas (de modo que aumentan los costos la-

borales de ajuste), las empresas tienden a usar cada vez más los contratos

temporales. Esto se ha facilitado por la desregulación de dichos contratos,

los cuales pueden usarse actualmente para muchas más tareas y por perio-

dos más largos, sin ninguna obligación de transformarlos en contratos per-

manentes. En otras palabras, las reformas asimétricas que han liberalizado

los contratos temporales sin tocar los contratos regulares han reforzado

la dualidad del mercado de trabajo.Algunos trabajadores están muy pro-

tegidos en sus empleos, mientras otros se ven perjudicados por fluctuacio-

nes de la demanda que las obligan a cambiar de un empleo temporal a

otro, a menudo con periodos intermedios durante los cuales están desem-

pleados. Como se observa en la gráfica 4, en un buen número de países

ha habido una destrucción de empleos permanentes que sólo ha sido par-

cialmente compensada por incrementos en los empleos temporales.

España es un caso interesante. En la década de los ochenta, aquel

país tenía una de las legislaciones más rígidas para contratos y despidos.

Sin embargo, a fines de esa década los españoles reformaron sus contratos

temporales, dejando al mismo tiempo condiciones muy rígidas para los

contratos permanentes. Como resultado, la proporción de trabajadores

temporales pasó de casi cero a 30% del empleo total a principios de los

años noventa. Así, al inclinar los incentivos hacia ciertas formas de em-

pleo, las reformas asimétricas pueden cambiar de manera importante las

condiciones del mercado de trabajo. Puesto que tal proporción de em-

pleo temporal en España era percibida por la mayoría de los grupos

sociales (gobierno, empleadores y especialmente trabajadores) como in-

sostenible, algunas reformas subsecuentes han intentado restringir el uso

286


STEFANO SCARPETTA

de los contratos temporales, con resultados menores. Finalmente, en los

años noventa se liberalizaron parcialmente los contratos permanentes, lo

cual ha tenido efectos sustanciales en términos de creación de empleos.

Por otra parte, es importante destacar que en países con regulaciones

estrictas en los contratos permanentes, la liberalización de los contratos

temporales puede incrementar las disparidades económicas y sociales.

Mientras que los empleos permanentes están protegidos, aquellos de carác-

ter temporal enfrentan la carga de una mayor flexibilidad: carecen de segu-

ridad social, sufren de incertidumbre ante la posibilidad de renovación de

contratos, presentan limitantes para el disfrute de vacaciones por el riesgo

de sustitución, etc. Éste es un fenómeno nuevo en Europa: hay una mayor

flexibilidad, efectivamente, pero a costa de incrementar desproporcionada-

mente la desigualdad entre los trabajadores con distintos contratos.

Principales reformas laborales de los países desarrollados

Muchos países de la OCDE, dentro y fuera de Europa, han hecho esfuer-

zos significativos para reformar y mejorar sus mercados laborales.Una for-

ma sencilla de evaluar en qué medida se ha avanzado en este esfuerzo, es

analizar cuántas recomendaciones que ha propuesto la ocde a este respec-

to se han llevado a cabo. En la gráfica 5 se presenta esta información.

287

-3

-2

-1

0

1

2

3

4

5

6

Permanente Temporal

Suec

ia

Aust

ria

Port

ugal

Ital

ia

Alem

ania

Fran

cia

Suiz

a

Bélg

ica

Japó

n

Dina

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ca

Rein

o U

nido

Aust

ralia

Hol

anda

Espa

ña

Gre

cia

Finl

andi

a

Irlan

da

Fuente: OCDE.

Gráfica 4Empleo temporal y permanente

(variación anual promedio como porcentaje del total de empleados, 1993-1997)



Como se observa, existen diferencias sustanciales: Nueva Zelandia y

Reino Unido están al frente de la lista. Estos países pusieron en marcha

más del 80% de las políticas recomendadas por la OCDE.También es de

notar que los esfuerzos de reforma en los países más grandes de Europa

continental son mucho más modestos.

Cabe aclarar que hacer un ordenamiento de países, sobre la base del

número de recomendaciones que han implementado, enfrenta algunos

problemas. Es evidente que no todas las reformas tienen la misma im-

portancia. Mientras que algunas son fundamentales, otras sólo contri-

buyen marginalmente a mejorar el mercado de trabajo. De hecho, se ha

observado una tendencia en algunos países de Europa a enfocarse en

medidas poco trascendentes, en lugar de abordar los problemas centra-

les del mercado laboral.

Entre las reformas importantes que se han puesto en marcha en di-

versos países destacan los mayores incentivos al empleo de medio tiem-

po, así como aquéllas orientadas a precisar y reforzar los criterios de

elegibilidad para recibir beneficios del desempleo.También han habido

avances sustanciales en la mejora de los programas que promueven un

mercado laboral activo.Todas estas medidas ayudan a los desempleados a

regresar a la fuerza laboral.

288

0 20 40 60 80 100

Noruega

Japón

Portugal

Alemania

Austria

Bélgica

Dinamarca

Holanda

AustraliaIrlanda

Italia

Canadá

Suiza

Grecia

España

Suecia

Francia

Reino UnidoNueva Zelandia

Fuente: OCDE.

Gráfica 5Esfuerzos de reforma en el mercado laboral

(porcentaje de seguimiento a las recomendaciones de reforma de la OCDE)


STEFANO SCARPETTA

Sin embargo, los progresos en otras áreas (tales como la reforma de

los contratos para trabajadores permanentes, o la búsqueda de una mayor

flexibilidad salarial) han sido mucho más modestos.Asimismo, en diver-

sos países el salario mínimo es muy elevado y en ciertos casos se ubica 50

o 60% por arriba del promedio de los salarios generales. La OCDE y otros

organismos han recomendado a estos países reducirlo en términos relati-

vos, especialmente para ampliar los incentivos a la contratación de las per-

sonas que están entrando al mercado de trabajo, pero algunos de ellos no

sólo no han seguido la recomendación, sino que lo han incrementado a

tasas superiores a las del promedio general de percepciones.

Una característica común en los países industriales más grandes, y es-

pecialmente en los europeos, es el interés por ayudar a los trabajadores con

desventajas. Dichos grupos tienen muchas más dificultades en el mercado

laboral que los trabajadores promedio. La estrategia general de apoyo a es-

te segmento de la población puede agruparse en tres grandes áreas:

Primero, en países donde el salario mínimo y los impuestos al uso

del factor trabajo son elevados (incluyendo las contribuciones a la segu-

ridad social y los impuestos sobre la renta) la demanda de trabajadores

con bajas capacidades es muy limitada. En general, existe la percepción

de que el salario mínimo es muy alto comparado con la productividad

potencial de los trabajadores con discapacidades y se niegan a contratar-

los. Por lo mismo, algunos países (Francia y Bélgica) han reducido las

contribuciones al seguro social para trabajadores que perciben salarios

similares al mínimo.

No obstante, reducir las contribuciones a la seguridad social de los

trabajadores con bajas capacidades implica elevar impuestos para otros

grupos o, alternativamente, incrementar el déficit público. El principal

reto de este tipo de política es aumentar la productividad de los traba-

jadores con bajas capacidades para reducir los costos de ayudarlos, de

modo que dichos gastos no recaigan en otros trabajadores, o en la po-

blación en su conjunto.

Segundo, en países con salarios mínimos reducidos, los trabajadores

con bajas capacidades no tienen muchos incentivos para ingresar al

mercado de trabajo, porque sus salarios no serían mucho más elevados

de lo que podrían obtener por asistencia social u otras transferencias.

Algunos países (incluyendo Estados Unidos desde mediados de los años

setenta, pero también Reino Unido y Canadá) han introducido un es-

quema de “créditos al impuesto sobre la renta”, que reduce dicho im-

puesto a aquellos que están dispuestos a aceptar un trabajo.

289



Tercero, algunos países han incrementado la flexibilidad del tiempo

de trabajo. Esto se ha logrado de diversas maneras, como efectuando

ajustes en las regulaciones de seguridad social (Alemania), anualizando el

tiempo de trabajo (Francia, Bélica y España) y facilitando el acceso a

contratos de medio tiempo (Australia, Dinamarca, Estados Unidos y Es-

paña). La gente puede trabajar más en ciertos periodos y menos en otros.

Esto ayuda a acomodar las necesidades de las empresas, además de que

genera un acceso mayor y más viable al empleo de medio tiempo. Una

mayor flexibilidad en las horas de trabajo estimula la oferta de trabajo.

Por ejemplo, en Holanda en la década de los noventa la participación de

la mujer se incrementó en quince puntos porcentuales, al promoverse

una mayor flexibilidad en los trabajos de tiempo parcial y otras políticas

similares.

Impacto de las reformas laborales en la creación de empleos

Los países que han llevado a cabo reformas han alcanzado mejoras sus-

tanciales en sus mercados laborales. La experiencia indica que se requie-

re de un enfoque integral, ya que con un enfoque gradual o parcial no

se obtienen los mismos resultados. Un enfoque integral puede explotar

las complementariedades y sinergias entre los diferentes elementos del

paquete de reformas.

¿Qué puede decirse de los esfuerzos de reforma, por una parte, y del

mejoramiento de los mercados laborales, por la otra?

La gráfica 6 muestra el crecimiento del empleo en diversos países

desarrollados durante los años noventa en el eje vertical, y los esfuerzos

de reforma (aproximados por el porcentaje de recomendaciones de la

OCDE llevadas a cabo) en el eje horizontal. Como se observa, aquellos

países que han sido más activos en reformar su mercado laboral, son los

que se han beneficiado más con la creación de empleos.

¿Cuáles son las similitudes y las diferencias en las estrategias de re-

forma exitosa? Aunque este trabajo se concentra en el mercado laboral,

es posible proponer argumentos similares en otras áreas de la economía.

Una característica de las estrategias exitosas es la adopción de un en-

foque integral. Éste es el punto clave. Los países exitosos son aquellos

que han puesto en marcha reformas en el mercado de trabajo y de bie-

nes y, al mismo tiempo, han mejorado notablemente sus condiciones

macroeconómicas al adoptar políticas fiscales y monetarias sólidas. Estos

290


STEFANO SCARPETTA

mismos países son los que han experimentado reducciones significativas

en el desempleo y mayor participación en el mercado de trabajo.

Muchos países que han llevado a cabo reformas en otros mercados

(financieros, de bienes) pero que han dejado condiciones demasiado res-

trictivas en el mercado laboral, han debido hacer frente a resultados de-

cepcionantes en términos de creación de empleos. Las reformas en los

mercados financieros y de bienes, presionan a las empresas a incrementar

la productividad. Si el mercado de trabajo no responde adecuadamente,

las empresas tienen incentivos para adoptar tecnologías ahorradoras de

mano de obra y/o hacer mayor uso de los contratos temporales, los cua-

les, sin embargo, son una opción subóptima para los trabajadores, además

de que no promueven la formación de capital humano.

Existen importantes complementariedades en las reformas estruc-

turales. Por ejemplo, estudios recientes de la OCDE sugieren que las re-

formas orientadas a facilitar a las nuevas empresas el acceso a mercados,

a mejorar su competitividad para que inviertan más, y a adoptar nuevas

tecnologías, pueden requerir de medidas orientadas a reducir los costos

laborales. La evidencia sugiere que una de las razones por las cuales Eu-

ropa está retrasada en la adopción de tecnología de la información es

por los altos costos que enfrentan las empresas nuevas en el acceso a los

291

-1

0

1

2

3

0 10

Noruega Francia

JapónPortugal

Alemania BélgicaItalia

SuizaAustriaSuecia

España

Grecia

Dinamarca

Honduras

CanadáAustralia

Irlanda

Nueva Zelandia

Reino Unido

20 30 40 50 60 70 80 90 100

Esfuerzo de reforma (recomendaciones de la OCDE llevadas a cabo)

Crec

imie

nto

del e

mpl

eo

Fuente: OCDE.

Gráfica 6Relación entre los esfuerzos de reforma y el crecimiento

del empleo en los años noventa



mercados. Más aún, diversas compañías en operación enfrentan costos

muy altos al adoptar nuevas tecnologías. ¿Por qué? Entre otras cosas,

porque los costos laborales son muy elevados (por ejemplo, los costos

de despido). Las nuevas tecnologías requieren de un cambio en la com-

posición de la fuerza de trabajo. Si los costos laborales por el ajuste son

muy altos, las empresas tendrán pocos incentivos para innovar y adop-

tar estas técnicas.

También debe enfatizarse que los enfoques para llevar a cabo refor-

mas laborales han variado de un país a otro. En algunos casos, los distin-

tos grupos sociales desempeñaron un papel importante en el diseño y la

ejecución de las reformas. En otros, fueron excluidos del proceso. En los

países donde intervinieron los mencionados grupos, los sindicatos sos-

tuvieron un diálogo continuo con el gobierno y las asociaciones repre-

sentantes de los empleadores. En otros sitios, como Nueva Zelandia, los

gobiernos llevaron a cabo las reformas con mano dura y sin la interven-

ción de ningún grupo social.

Conclusiones

En conclusión, un mercado de trabajo sólido es fundamental para me-

jorar los niveles de vida y garantizar que el acceso a empleos de buena

calidad no esté restringido a una fracción de la fuerza laboral. Se nece-

sita un mercado de trabajo adaptable para reasignar el empleo a donde

es más productivo. Es cierto que la movilidad laboral tiene un costo pa-

ra todos los involucrados (por lo mismo, se requiere de esquemas de se-

guros que provean de ingresos en tiempos difíciles), pero detener dicha

movilidad tiene un precio muy alto en términos de crecimiento, además

de que genera una fuerte discriminación para algunos grupos.

Hay una importante variedad de experiencias de reforma del mer-

cado laboral. En gran medida, las diferencias pueden vincularse a los dis-

tintos escenarios institucionales y políticos.

La buena noticia es que aunque toma tiempo y mucha voluntad po-

lítica llevar a cabo reformas, y observar su impacto en el mercado labo-

ral, los resultados en términos de crecimiento y creación de empleos son

muy positivos. En contraste, la inacción tiene un costo muy elevado y

tal vez creciente. En un mundo globalizado, las empresas enfrentan pre-

siones cada vez mayores para mejorar su rentabilidad y adaptarse a las

cambiantes circunstancias. Una economía más integrada les permite ac-

292


STEFANO SCARPETTA

ceder a nuevas y mejores tecnologías, pero también les demanda ajustes

más frecuentes en su planta de empleados. Mantener, o incluso reforzar,

las rigurosas regulaciones existentes puede reducir la rentabilidad de las

empresas y su disposición a contratar a más trabajadores.Al final, los gru-

pos más vulnerables, incluyendo a las mujeres, a los jóvenes y, sobre to-

do, a los trabajadores con bajas capacidades, son los que cargarán con el

peso de las oportunidades perdidas.

293


El objetivo de este trabajo es analizar la evolución del empleo y el de-

sempleo en América Latina durante los años noventa, y el papel que han

desempeñado en esta experiencia la política macroeconómica y las re-

glamentaciones del mercado laboral. Lo que motiva esta presentación

puede observarse en el cuadro 1. Al final de la década de la estabiliza-

ción en América Latina, es decir, a principios del nuevo milenio, la tasa

de desempleo urbano de la región era de dos dígitos. Peor aún, en va-

rios países, el desempleo masivo se había convertido probablemente en

la principal dimensión del problema del empleo en la región.

Éste es un fenómeno nuevo. Se solía pensar en el problema del de-

sempleo en América Latina como de informalidad y subempleo. Hoy en

día, eso ya no puede aplicarse a muchos de los países de la región. El de-

sempleo masivo abierto se ha convertido en un problema central.

Afortunadamente, esto no sucede en todos los países. Hay una gran

variedad de experiencias. Como también puede observarse en el cuadro

1, las tasas de desempleo en la región van desde cifras muy bajas en Mé-

xico y algunos países centroamericanos (tasas del 5% o menos) hasta ta-

sas extremadamente altas (del 15% o más) en varios países de Centro y

Sudamérica, como Argentina, Panamá y Colombia (este último con una

tasa de desempleo incluso ligeramente superior al 20%).

México y Argentina constituyen casos polares de esta experiencia:Mé-

xico con una tasa muy baja de desempleo y Argentina con una muy alta,

hacia finales de la década. Esta diferencia es un fenómeno de los noventa.

Como muestra la gráfica 1, México y Argentina empezaron esa década

con una tasa de desempleo urbano relativamente similar,y la terminaron con

tasas totalmente distintas. Para 2001,Argentina registró una tasa del orden

del 16%,mientras que México se mantuvo en tasas muy bajas hasta ese año.

Empleo y desempleo en América Latina:

el papel de la política macroeconómica

y la flexibilidad del mercado laboral

Jaime Ros Bosch*

* Profesor de Economía e investigador en el Instituto Helen Kellogg de Estudios Inter-nacionales de la Universidad de Notre Dame.

295



Este trabajo compara la experiencia del desempleo y el empleo en

estos dos casos extremos, no con el fin de limitar el análisis a estos dos

países, sino de obtener lecciones para el conjunto de América Latina. Pa-

ra ello, el trabajo se concentra en tres temas:

El primero, es el papel de las variables y las políticas macroeconó-

micas en la evolución del empleo y el desempleo. El segundo tiene que

ver con las diferencias en el modo de inserción a la economía interna-

cional. En particular, se analiza la reestructuración industrial asociada

con este modo de inserción. Finalmente, se aborda la siguiente pregun-

ta: ¿en qué medida las distintas experiencias de desempleo pueden o no

explicarse por las características institucionales del mercado de trabajo y

el papel del sector informal?

296

Cuadro 1Desempleo urbano en América Latina y el Caribe

2000

México 2.2Guatemala 3.81

Honduras 5.3Costa Rica 5.3El Salvador 6.5Brasil 7.1Bolivia 7.6Perú 8.5Barbados 9.2Chile 9.2Nicaragua 9.8América Latina2 10.3Paraguay 10.7Venezuela 11.31

Trinidad y Tobago 12.5Uruguay 13.6República Dominicana 13.9Ecuador 14.1Argentina 15.1Panamá 15.2Jamaica 15.5Colombia 20.2

1 1998.2 El promedio incluye países del Caribe.Fuente: CEPAL, Estudio Económico de América Latina y el Caribe 2001-2002.


JAIME ROS BOSCH

El marco macroeconómico

Las principales diferencias entre México y Argentina en materia de de-

sempleo reflejan la distinta evolución del sector manufacturero, que es

el sector productor de bienes comerciables internacionalmente en las

áreas urbanas.

La gráfica 2 muestra que en esta experiencia hubo dos fases. En la

primera mitad de la década de los noventa, ambos países adoptaron pro-

gramas de estabilización con rápida apertura comercial y una aprecia-

ción del tipo de cambio real, consecuencia, en parte, de ingresos masivos

de capital extranjero.Al igual que en otras experiencias similares, los sec-

tores productores de bienes comerciables, en particular la industria ma-

nufacturera, se ajustaron a este choque mediante un rápido crecimiento

de la productividad del trabajo, cuya contraparte fue una desaceleración

o, incluso, una caída del empleo industrial.

En la segunda mitad de la década, después de la crisis mexicana de

1994-1995, las políticas macroeconómicas divergieron. En México, pre-

valeció un peso inicialmente subvaluado en el marco de un régimen de

tipo de cambio flexible. En Argentina, la Ley de Convertibilidad condu-

jo a un tipo de cambio real crecientemente apreciado, especialmente en

la medida en que Brasil devaluaba su moneda, a principios de 1999. Por

otra parte, una deuda externa grande y creciente en Argentina impidió

297

0

2

4

6

8

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1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

México Argentina

Fuente: INDEC e INEGI.

Gráfica 1Desempleo urbano

(porcentaje de la fuerza de trabajo)



el uso de la política fiscal para contrarrestar los efectos de la sobrevalua-

ción en la actividad económica, mientras que en México la expansión

fiscal se hizo innecesaria por el crecimiento de las exportaciones tan rá-

pido, lo que además contribuyó a la reducción de la relación deuda ex-

terna-exportaciones. Así, pues, en esta segunda mitad de la década,

después de la recesión de 1995, el empleo se recuperó rápidamente en

México, mientras que continuó cayendo en Argentina hasta que llegó a

ser en 2001 dos terceras partes de lo que era en 1990.

¿Cuáles son las variables macroeconómicas que explican este com-

portamiento disímil?

En la evolución del empleo manufacturero en distintos países lati-

noamericanos, el crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB) desem-

peña un papel importante como variable explicativa de las diferencias en

materia de empleo manufacturero. Sin embargo, éste no fue el caso de

Argentina y México (gráfica 3). Sorprendentemente, para la década de

los noventa en su conjunto, las tasas de crecimiento anual del PIB eran

prácticamente idénticas en los dos países, del orden del 3.1%, aunque, sin

duda, en la segunda mitad de la década el más rápido crecimiento de

México y el estancamiento de la economía argentina, condujeron a es-

ta divergencia en la evolución del empleo entre ambos (y a la conse-

cuente evolución del desempleo).

298

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1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

México Argentina


Gráfica 2Empleo manufacturero

(número de trabajadores empleados, índice 1990=100)


JAIME ROS BOSCH

Tampoco parecen ser los salarios reales los que explican la distinta evo-

lución en Argentina y México del empleo y el desempleo. Las variaciones

de los salarios reales, con la excepción de la disminución fuerte de los mis-

mos en México en 1995 y 1996, son relativamente pequeñas, y para el con-

junto de la década aumentaron en México (donde el desempleo se mantuvo

299

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1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

México Argentina


Gráfica 4Salarios reales en moneda local

(índice 1990=100)

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1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

México Argentina


Gráfica 3Producto Interno Bruto (PIB)

(a precios constantes de 1993, 1990=100)



relativamente bajo), y disminuyeron ligeramente en Argentina,donde el de-

sempleo creció hasta alcanzar niveles relativamente altos (gráfica 4).

¿Cuáles son, entonces, los factores macroeconómicos que explican

esta evolución tan distinta del empleo?

Un factor mucho más relevante es, sin duda, es la evolución de los

salarios en dólares constantes. Como puede verse en la gráfica 5, en am-

bos casos los salarios en dólares crecieron durante la primera mitad de la

década (a lo largo de la fase de estabilización y apreciación cambiaria),

pero a partir de 1995 discreparon notablemente. Mientras en Argentina

se mantuvieron altos, en México se redujeron, aunque después se recu-

peraron y tendieron a converger con los niveles argentinos.

Como puede observarse en la gráfica 5, los salarios reales en dólares

fueron menores en México que en Argentina durante la segunda mitad

de la década, mientras que los salarios reales en moneda local fueron en

realidad mayores (en relación con el año base).

Estas distintas trayectorias se explican por la diferente evolución del

tipo de cambio real (gráfica 6). De hecho, los salarios en dólares cons-

tantes no son otra cosa que el cociente entre el salario real y el tipo de

cambio real.A su vez, las distintas trayectorias de tipo de cambio real se

deben a la fuerte devaluación del peso mexicano a mediados de la dé-

cada, lo que generó un tipo de cambio real más alto, es decir, menos

apreciado en el caso de México.

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1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

México Argentina


Gráfica 5Salarios reales en dólares

(índice 1990=100)


JAIME ROS BOSCH

La inserción en la economía internacional

El segundo tema es el papel del patrón de integración a la economía in-

ternacional en los dos países. Las gráficas 7 y 8 presentan la composición

de las exportaciones en México y Argentina, y muestran una notable di-

ferencia entre las dos economías. En México, las exportaciones fueron

progresivamente dominadas por exportaciones manufactureras, en par-

ticular de la industria maquiladora, de manera que para fines de la déca-

da las exportaciones manufactureras representaron alrededor de un 80%

de la exportación total de bienes en la economía. Obsérvese también la

reducción notable de la participación del petróleo en las exportaciones

mexicanas; de hecho, este producto dejó de ser un elemento importan-

te dentro del conjunto de las exportaciones. La estructura de las expor-

taciones argentinas es muy distinta, pues estuvo dominada por bienes

intensivos en recursos naturales, tanto bienes primarios como manufac-

turas de origen agrícola, que conjuntamente representaron alrededor de

un 70% de la exportación de mercancías.

301

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1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

México Argentina

Fuente: Banco de México y FMI.

Gráfica 6Tipo de cambio real(índice 1990=100)



302

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1990 1994 2000

Otros

Petróleo

Maquiladoras

Otrasmanufacturas

0%

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20%

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50%

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90%

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1990 1994 2000

Productosprimarios

Manufacturasde origenagrícola

Manufacturasde origenindustrial

Fuente: INDEC.

Fuente: INEGI.

Gráfica 7México: estructura de las exportaciones

(porcentaje)

Gráfica 8Argentina: estructura de las exportaciones

(porcentaje)


JAIME ROS BOSCH

Estas diferencias parecen haber tenido implicaciones importantes en

términos de ocupación. En efecto, en México ocurrió una reestructura-

ción industrial con una rápida expansión del empleo en la industria ma-

quiladora, que duplicó su participación en la ocupación total entre 1990

y 2000. Este hecho contribuyó de dos maneras a la dinámica del em-

pleo. En primer lugar, las maquiladoras son más intensivas en mano de

obra que el promedio de la industria manufacturera, en particular el sec-

tor de la industria manufacturera que compite con las importaciones,

que fue el que se vio afectado negativamente por la apertura. Por otra

parte, la productividad del trabajo en las maquiladoras se mantuvo cons-

tante a lo largo de la década, lo que implica que la elasticidad del em-

pleo con respecto al producto fue extremadamente alta. Por cada punto

porcentual de crecimiento del producto, el empleo aumentó en un pun-

to porcentual, mientras que en otros sectores de la industria manufactu-

rera el empleo tendió a aumentar medio punto porcentual.

La experiencia de Argentina es, desde luego, muy distinta. La prin-

cipal diferencia es que no hubo un sector industrial que cumpliera el rol

de la industria maquiladora mexicana. De esta manera, todo el sector

manufacturero expulsó fuerza de trabajo.

Como la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) lo ha

enfatizado en diversos estudios, en América Latina parece haber dos pa-

trones de especialización comercial. Uno, el del norte; es decir, México,

Centroamérica y el Caribe, orientado a la exportación de manufacturas

intensivas en trabajo y servicios, incluyendo los servicios turísticos. El

otro, el del sur, orientado a la exportación de bienes intensivos en recur-

sos naturales; es decir, productos primarios y manufacturas de origen

agrícola.Ambos han tenido implicaciones importantes para la evolución

del desempleo.

El cuadro 2 muestra el cambio en la tasa de desempleo de 1990 a

2000.Todos los países del norte de la región, es decir al norte de Co-

lombia, con sólo dos excepciones, redujeron su tasa de desempleo du-

rante la década. Por el contrario, todos los países al sur de Panamá, sin

excepción alguna, incrementaron su tasa de desempleo a lo largo de los

años noventa. Muy probablemente esto está estrechamente vinculado

con los distintos procesos de reestructuración industrial: expansión de las

actividades intensivas en trabajo en el norte de la región y la desindus-

trialización relativa en los países del sur.

303



Las características de los mercados de trabajo

El tercer tema es el de las características del mercado de trabajo en Ar-

gentina y México. El cuadro 3 muestra varios indicadores de rigideces en

el mercado laboral. Lo que destaca en el cuadro son las notables simili-

tudes entre los dos países. Las convenciones ratificados de la Organiza-

ción Internacional del Trabajo (OIT), es decir, el indicador que se usa para

medir rigideces nominales e intervenciones gubernamentales en el mer-

cado de trabajo, son muy similares en número.

304

Cuadro 2Desempleo urbano en América Latina y el Caribe

(porcentaje de la fuerza de trabajo)

1990 2000 Variación

Trinidad y Tobago 20.1 12.5 -7.6República Dominicana 19.61 13.9 -5.7Barbados 14.7 9.2 -5.5Panamá 20.0 15.2 -4.8El Salvador 10.0 6.5 -3.5Guatemala 6.3 3.82 -2.5Honduras 7.8 5.3 -2.5México 2.7 2.2 -0.5Costa Rica 5.4 5.3 -0.1Jamaica 15.3 15.5 0.2Perú 8.3 8.5 0.2Bolivia 7.3 7.6 0.3América Latina3 9.8 10.3 0.5Venezuela 10.4 11.32 0.9Chile 7.8 9.2 1.4Nicaragua 7.6 9.8 2.2Brasil 4.3 7.1 2.8Paraguay 6.6 10.7 4.1Uruguay 8.5 13.6 5.1Argentina 7.4 15.1 7.7Ecuador 6.1 14.1 8.0Colombia 10.5 20.2 9.7

1 1991.2 1999.3 El promedio incluye países del Caribe.Fuente: CEPAL, Estudio Económico de América Latina y el Caribe 2001-2002.


JAIME ROS BOSCH

Aun cuando a principios de los años noventa los impuestos a la nó-

mina eran mucho más altos en Argentina, hacia mediados de esa década

este impuesto había tendido a converger en los dos países. El costo del

despido,medido con el indicador de Heckman y Pagés-Serra, también re-

sultó muy similar en Argentina y México. En ambos casos fue inferior al

de Chile, que es un mercado considerado relativamente flexible, y similar

al promedio de América Latina. Por otra parte, las tasas de sindicalización

y los sistemas de negociación colectiva fueron también muy similares.

El papel del sector informal en México fue ciertamente importan-

te. Las pérdidas de empleos de tiempo completo en los sectores que

compitieron con importaciones, más el incremento en la oferta de tra-

bajo, fueron absorbidos mediante la expansión del empleo de tiempo

305

Cuadro 3Características del mercado de trabajo en Argentina y México

Argentina México América LatinaConvenciones OIT a 67.0 76.0Rigidez laboral agregada b 0.38 0.33 0.32Impuestos a la nómina c 36.0 23.0Presión tributaria d 22.4 22.5Costo de despido e 24.8 26.1 26.1Sindicalización f 30.0 29.0 18.1Negociación colectiva g Centralizada, fuerte Centralizada, fuerte

intervención estatal intervención estatal

Notas:a Número de convenciones de la OIT ratificadas. Fuente: S. Edwards y N. Lusting (1997), Labor Markets in Latin

America. Combining Social Protection with Market Flexibility, Brookings Institution Press, Washington, D.C.b Índice compuesto basado en valores promedio para el periodo 1970-1999 de la relación entre salarios mínimos

y costos laborales promedio en firmas manufactureras grandes, contribuciones a la seguridad social como por-centaje de los salarios, miembros de los sindicatos como porcentaje de la fuerza laboral, y empleo en el sectorpúblico como porcentaje de la fuerza laboral. Los indicadores parciales son normalizados (a los países con ma-yor nivel se les asigna un valor de uno y a los de menor nivel, de cero) y la agregación es un promedio simplede los cuatro componentes. Fuente: Álvaro Forteza y Martín Rama (2001), Labor Market Rigidity and the Suc-cess of Economic Reform Across more than one Hundred Countries, mimeo, World Bank, Washington, D.C.

c Como porcentaje del salario bruto, a principios de los años noventa. Fuente: Alejandra Cox-Edwards (1997), "La-bor Market Regulation in Latin America: An Overview", en S. Edwards y N. Lusting (1997), Labor Markets in La-tin America. Combining Social Protection with Market Flexibility, Brookings Institution Press, Washington, D.C.

d Contribución fiscal como porcentaje de la remuneración bruta (1995). Fuente: J. Luis Guasch (1999), Labor Mar-ket Reform and Job Creation, The World Bank, Washington, D.C.

e James Heckman y Carmen Pagés-Serra (2000), "The Cost of Job Security Regulations: Evidence from the LatinAmerica Labor Markets"; Economia, vol. 1 no. 1.

f Como porcentaje de la fuerza laboral (promedio 1980-92). Fuente: Martin Rama (1995), "Do Labor Market Po-licies and Institutions Matter? The Adjustment Experience in Latin America and the Caribbean", Labour, Specialissue.

g Fuente: J. Luis Guasch (1999), Labor Market Reform and Job Creation, The World Bank, Washington, D.C.



completo en otros sectores de la economía. Los sectores productores de

bienes no comerciables tuvieron en ello un papel preponderante. Su cre-

cimiento se concentró en sectores con un alto grado de informalidad,

como el comercio, lo que sugiere que el sector informal tuvo en Méxi-

co un papel importante en mantener el desempleo en bajos niveles. No

hay que exagerar, sin embargo, el papel de este sector en la comparación

con la experiencia de Argentina, que aunque distinta porque las pérdi-

das de empleo fueron muy superiores, contó con un sector “colchón”,

el subempleo involuntario, que incluye a las personas que trabajan me-

nos de treinta y cinco horas por semana pero que desearían trabajar más.

Conclusiones

El cuadro 4 muestra una descomposición del cambio en el desempleo

abierto en Argentina y México que permite resumir los resultados de es-

te trabajo. El cambio del desempleo abierto en la población urbana se

expresa como el resultado de un aumento en la tasa de participación de

la fuerza de trabajo, una caída en el empleo de tiempo completo en los

sectores comerciables y no comerciables (en particular los sectores in-

formales) y un aumento en el subempleo involuntario. El cuadro mues-

tra que la diferencia entre México y Argentina se debe no tanto al papel

del empleo informal, sino a la distinta evolución del empleo de tiempo

completo en el sector formal de la economía y, en especial, en el sector

de bienes comerciables.

306

Cuadro 4Descomposición del cambio en el desempleo abierto en

Argentina y México (1991-2000)

Argentina (1) México (2) (1)-(2)

Cambio en el desempleo abierto 4.7 0.0 4.7Aumento en la tasa de participación 4.4 3.4 1.0Caída en el empleo de tiempocompleto (comerciables) 3.6 -0.7 4.3Caída en el empleo de tiempocompleto (no comerciables) -0.1 -2.3 2.2Caída en el subempleo -3.1 -0.4 -2.7

Fuente: Encuesta Nacional de Empleo, Encuesta Nacional de Empleo Urbano y Cuentas Nacionales, INEGI y Secre-taría del Trabajo y Previsión Social; y Encuesta Permanente de Hogares, INDEC.


JAIME ROS BOSCH

Los factores que explican la evolución del empleo en el sector de co-

merciables están estrechamente relacionados, a su vez, con la evolución

del tipo de cambio real y con el patrón de integración a la economía in-

ternacional. Sin embargo, hay que hacer notar las fuertes limitaciones del

patrón de especialización comercial de México. La contraparte de la alta

capacidad de absorción de empleo de la industria maquiladora ha sido la

baja y estancada productividad del trabajo.A medida que el tipo de cam-

bio real se ha vuelto a apreciar, en la segunda mitad de la década, los

salarios en dólares han aumentado, los márgenes de beneficio han dismi-

nuido y ello ha frenado la expansión de dicha industria, provocando una

caída del empleo a partir del tercer trimestre de 2000.

En contraste con el papel del tipo de integración a la economía in-

ternacional, las diferencias en la dinámica del mercado de trabajo no pa-

recen, como se ha visto, estar vinculadas al grado de flexibilidad de los

salarios reales o a la reglamentación del mercado laboral. Los salarios rea-

les se estancaron en México y disminuyeron en Argentina, y las caracte-

rísticas de los mercados de trabajo son tan similares que no podrían

explicar la enorme diferencia en términos de desempeño del empleo y

el desempleo.

Sería deseable hacer una reflexión final sobre el desempeño del em-

pleo en América Latina en los años noventa y las lecciones que podemos

extraer de dicha evolución. Hay una notable divergencia de opiniones

con respecto a la orientación de las políticas que pudieron haber rever-

tido el pobre desempeño del empleo en muchos países de la región du-

rante la década pasada, particularmente en los últimos cinco años. La

opinión dominante atribuye los problemas a reformas liberalizadoras, su-

puestamente incompletas, y recomienda una reforma adicional ante

cualquier dificultad que surja en el desempeño económico. En relación

con los problemas de competitividad y empleo, esta orientación ve a la

rigidez institucional del mercado laboral como el obstáculo más impor-

tante y propugna por la flexibilización como el principal instrumento

de política para resolver los problemas de empleo. No obstante, países

que han llevado a cabo políticas de flexibilización laboral no parecen ha-

ber tenido mucho más éxito que otros que no lo han hecho. Las pérdidas

de competitividad asociadas con flujos de capital masivos y la aprecia-

ción de la moneda no han sido compensadas típicamente por reduccio-

nes en los salarios reales. Más importante aún, desde un punto de vista

normativo, incluso si los procesos de este tipo fueran viables, se obser-

varían historias largas y dolorosas que darían por resultado una estructu-

307



ra social incluso más desigual e injusta que la que actualmente encon-

tramos en América Latina.

Esta opinión no se debe interpretar como una defensa de la legisla-

ción laboral existente, que en muchos países es evidentemente obsoleta

e ineficaz, sino más bien como una crítica a la idea dominante de que la

causa del desempleo y del pobre desempeño del empleo está en la rigi-

dez de las instituciones del mercado laboral y que, en consecuencia, la

flexibilización es la orientación de política más importante a considerar,

si no es que la única.

308


El objetivo de este trabajo es reflexionar sobre tres aspectos fundamen-

tales en los que puede encuadrarse el tema de la reforma laboral. El pri-

mero es la flexibilización del mercado de trabajo como parte de la

estrategia de crecimiento económico de un país. El segundo se refiere al

análisis del sector informal y de sus consecuencias, en ocasiones no es-

peradas, después de una reforma.Y el último se relaciona con el jura-

mento hipocrático y la fragilidad de los mercados laborales.

Dentro de la flexibilidad laboral subyacen dos dimensiones, una vin-

culada a la flexibilidad en la asignación de factores y la otra a la flexibilidad

de precios. La primera se refiere a la posibilidad de cambio o rotación de

empleo. Desde este punto de vista, un mercado de trabajo será más flexi-

ble en la medida en que los trabajadores puedan desplazarse de un empleo

a otro con mayor facilidad,y conforme el costo de terminación de los con-

tratos sea más bajo para los patrones. En este seminario, el profesor James J.

Heckman explicó el modelo de matrimonio y divorcio. Si no se permite

el divorcio podrían predominar matrimonios que forman una mala com-

binación, además de que existiría una menor predisposición a asumir ese

compromiso. Lo mismo ocurre en el mercado laboral. Si los empleadores

no tienen mecanismos accesibles para terminar los contratos con sus em-

pleados, o si los costos de renunciar a su empleo son demasiado elevados

para los trabajadores, las “parejas” entre trabajadores y patrones muy proba-

blemente serán deficientes.A su vez, el número de “parejas”, en este caso

puestos de trabajo, será menor.Una posible medida de este tipo de rigidez,

por ejemplo, la duración en el trabajo, será muy grande en un mercado rí-

gido y el inverso de ella, la rotación en los empleos, será pequeña.

La segunda dimensión de la flexibilidad laboral está relacionada con

la rigidez nominal que, como consecuencia de ciertas leyes o prácticas,

Experiencia de los países latinoamericanos en la

flexibilización de los mercados laborales

William F. Maloney*

* Economista principal de la Oficina del Economista en Jefe para la Región de América

Latina y el Caribe del Banco Mundial.

309



impide que los salarios se ajusten para reducir el desempleo. Esta situa-

ción propicia muchas veces el surgimiento de una informalidad invo-

luntaria.

A continuación el artículo profundiza sobre ambos tipos de flexibi-

lidad laboral, comenzando con la de asignación de factores.

Flexibilidad en la asignación de factores y en precios en América Latina

Existe una percepción generalizada de que hay una gran rigidez en los

mercados de trabajo en América Latina. Sin embargo, la gráfica 1 mues-

tra que la duración en el empleo manufacturero latinoamericano es, en

promedio, mucho menor a la observada en países desarrollados de la Or-

ganización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE)

(7.6 años contra 10.5).

Esto lleva a cuestionar la afirmación de que la región enfrenta un

problema de excesiva duración del empleo. La gráfica 1 sugiere que hay

que evaluar el tema con mayor cautela. Se observa que existe una rela-

310

Bol Bra

Din

GreHon Irl

Jap

Lux

Hol

Pan

Par

Sue

Sui

EUArg

Aust

Aus

Bel

Can

Fra Fin

AleIta

Mex

Por

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RU

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6

7

8

9

10

11

12

13

14

15

6.5 7.0 7.5 8.0 8.5 9.0 9.5 10.0 10.5 11.0

Logaritmo del valor agregado industrial/trabajador

Dura

ción

pro

med

io d

el e

mpl

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n el

sec

tor

man

ufac

ture

ro (a

ños)

Fuente: Cálculos del autor.

Gráfica 1Relación entre la duración del empleo y nivel de desarollo


WILLIAM F. MALONEY

ción positiva entre productividad o nivel de desarrollo, y duración pro-

medio del empleo, lo que puede estar en parte relacionado con proce-

sos industriales sofisticados en los países avanzados que requieren de

habilidades específicas y, por tanto, generan “parejas” más estables. Cabe

preguntar entonces qué tan flexibles son los mercados laborales en Amé-

rica Latina si se tienen en cuenta estos factores.

Por otra parte, si se consideran ciertas variables demográficas, se pue-

den encontrar otras correlaciones igualmente provocativas. En primer

lugar, América Latina cuenta con una mayor proporción de población

joven que los países desarrollados de la OCDE, lo cual propicia que se so-

bredimensione el resultado obtenido, pues los jóvenes tienden a rotar en

sus empleos más que otros grupos de la población. En segundo lugar, el

nivel promedio de educación en la región es menor que en los países

miembros de la OCDE.A medida que las personas alcanzan mayores ni-

veles de educación, la duración en el empleo tiende a ser más elevada y

la correspondencia entre empleado y empleador se vuelve más sólida,

requiriéndose mayores incentivos para romper este compromiso.

Es necesario, pues, estimar nuevamente la relación entre estas varia-

bles (duración en el trabajo y nivel de desarrollo), controlando la estruc-

tura de edades de los trabajadores y el nivel de educación, entre otros

factores. Con las nuevas estimaciones se observa que ciertos países de

América Latina, como Paraguay y Honduras, cuyos mercados de traba-

jo mostraban una duración relativamente baja, ahora registran una dura-

ción elevada. Sin embargo, en el caso de México no ocurre lo mismo.

Con respecto a la segunda dimensión, la rigidez nominal de salarios,

un indicador que puede utilizarse para evaluar la relativa rigidez es el

porcentaje de la fuerza laboral que trabaja por cuenta propia. Muchos

opinan que estos trabajadores no pueden encontrar empleos adecuados

en el sector formal, lo que implica que los salarios en dicho sector se en-

cuentran por encima del equilibrio. Las estadísticas indican que los países

con menor grado de desarrollo tienen, en general, un mayor porcentaje

de cuentapropistas. En la gráfica 2 se observa dicha relación. En México,

como en otros países de América Latina, el porcentaje de la fuerza labo-

ral que trabaja por cuenta propia es cercano al 25 por ciento.

¿Lo anterior implica que los países pobres son extremadamente rí-

gidos? De no ser así, ¿cuáles son las razones por las que se observa una

relación inversa entre “cuentapropismo” y nivel de desarrollo?

Para responder lo anterior, se debe comenzar tomando en cuenta

que, según la Encuesta Nacional de Micronegocios, la gran mayoría de los tra-

311



bajadores por cuenta propia en México entran al sector buscando inde-

pendencia y mayores ingresos. Esto no es sorprendente si se considera

que en los países desarrollados se observa que la mayoría de los asalariados

preferirían tener mayor independencia que ser empleados. Pero, a medida

que aumenta la productividad de los trabajadores, también se incremen-

ta el costo de oportunidad de comenzar un negocio propio. Cuando el

individuo incorpora en su capital humano capacidades específicas a una

industria se vuelve más indispensable para la empresa, lo que eleva su sa-

lario. Entonces, de nuevo, en esta correlación pueden influir el nivel de

educación y la estructura de la fuerza de trabajo por edad.

Otro efecto que las economías más desarrolladas ejercen sobre el

sector “por cuenta propia” está relacionado con la tecnología. En países

con niveles de desarrollo elevados, la presencia de economías de escala

no permite a los negocios pequeños competir con las grandes empresas.

Por ejemplo, las personas hacen sus compras en los supermercados y los

trabajadores terminan prefiriendo emplearse en las grandes empresas, da-

do que ganan más y están sujetos a un menor riesgo que si invierten en

un pequeño almacén propio.

312

Bol

BraChi

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Gr

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45

6.5 7.0 7.5 8.0 8.5 9.0 9.5 10 10.5 11.0

Logaritmo del valor agregado industrial/trabajador

Cuen

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com

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de

la fu

erza

labo

ral


Gráfica 2Relación entre cuentapropismo y nivel de desarollo


WILLIAM F. MALONEY

La gráfica 3 muestra de nuevo la relación ajustada por edad, educa-

ción y nivel de desarrollo, entre la participación del sector cuentapropis-

ta (eje vertical) y la duración media en el trabajo (eje horizontal).Valores

cercanos a 0.1 en el eje vertical indican que existe una elevada propor-

ción de trabajadores por cuenta propia en el país, y valores cercanos a

-0.1 indican un bajo nivel de empleados por cuenta propia. En el eje

horizontal, valores cercanos a 1 indican que existe una elevada duración

en el empleo en el país y valores cercanos a -1 indican una baja duración.

Cuanto más tiempo permanece una persona en el trabajo menos flexi-

ble es el mercado laboral en términos de movilidad. Asimismo, cuanto

mayor es el sector por cuenta propia, mayor será la probabilidad de que

existan rigideces nominales. Se pueden observar dos casos extremos:Ve-

nezuela, que aparenta tener muy poca flexibilidad nominal pero mucha

movilidad, y Paraguay, con una rotación elevada pero una flexibilidad de

precios cercana a la media.

En la misma gráfica, países como Italia, España, Argentina y Grecia

muestran alta inflexibilidad tanto de duración como nominal. México,

según esta gráfica, enfrenta pocas distorsiones laborales. La interrogante

313

Bol

Bra

FraHon

Irl

Ita

Por

SuiRU

Arg

Ausl Aus

Bel

Can

Fin

Ale

Gre

Jap

LuxMex Hol

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Par

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-0.10

-0.08

-0.06

-0.04

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0.00

0.02

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0.06

0.08

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-2.6 -2.2 -1.8 -1.4 -1.0 -0.6 -0.2 0.2 0.6 1.0 1.4 1.8 2.2 2.6

Part

icip

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trat

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usta

da Más distorsionada M

enos distorsionada

Duración promedio del empleo ajustada

Flexible Rígido


Gráfica 3Distorsión y rigidez en el mercado laboral



que surge inmediatamente es si existe un problema de poca flexibilidad

laboral en México, y si se requiere una reforma laboral

El mercado laboral como parte del sistema nacional de innovación

Para responder a lo anterior, es necesario modificar, en cierta forma, la vi-

sión del mercado de trabajo como un sistema estático, y enfocarlo como

un sistema dinámico, como parte del sistema nacional de innovación.

Un país está compuesto por una red de instituciones, universidades

y empresas, que interactúan y generan la posibilidad de adquirir nuevas

tecnologías y elevar su productividad. Es posible denominar a esta es-

tructura de instituciones como sistema nacional de innovación.

Una medida de innovación puede ser el crecimiento de la produc-

tividad total de los factores (PTF), la cual representa la parte del creci-

miento del producto que no está relacionada con el crecimiento del

capital físico ni de la mano de obra.

La gráfica 4 muestra la PTF para varios países y regiones. Se observa

que, en promedio, en el este asiático la PTF ha crecido más que en los

países de la OCDE y en éstos, a su vez, ha crecido más que en los países

de América Latina.México sólo tuvo un periodo de crecimiento impor-

tante de la PTF en los años setenta. Esto parece sorprendente, sobre to-

do, al tomar en cuenta la extensa frontera y la importante relación

comercial con Estados Unidos, cuyo patrón de innovación es el más di-

námico de los países de la OCDE.

La gráfica 5 muestra la relación entre un índice que mide el gasto en

investigación y desarrollo (I+D) como porcentaje del Producto Interno

Bruto (PIB), por una parte, y el ingreso per cápita, por la otra. Claramente

existe una relación positiva entre estas variables, lo que implica que los

países más ricos efectúan un gasto mayor en investigación y desarrollo, no

solamente en términos absolutos sino también en términos relativos.

La línea envolvente y continua en la gráfica 5 representa una esti-

mación del valor promedio para la combinación de ambas variables. Las

observaciones por debajo de esta función implican que para determina-

do nivel de ingreso per cápita, la I+D del país es inferior a la media de

los países con las mismas características. Por encima de esta función ocu-

rre lo contrario. Se observa que diversos países (como Finlandia, Israel y

Corea) están muy por encima del promedio. México, por el contrario,

se encuentra por debajo del nivel esperado dado su desarrollo.

314


WILLIAM F. MALONEY

315

0.110.40

0.99

0.47

1.10

-1.90

-1.37-1.61 -1.60

1.25

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1.65

2.53

0.240.47

1.26

0.01

0.88

1.84

1.300.94

-2

-1

0

1

2

3

4

Argentina Costa Rica Chile México América Latina OCDE Este de Asia

1970-79 1980-89 1990-99

Costa Rica

India

Finlandia

Argentina

Israel

China

México

Corea

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0.5%

1.0%

1.5%

2.0%

2.5%

3.0%

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4.5%

5.0%

4 5 6 7 8 9 10 11

I + D

/PIB

, pro

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ado

y ob

serv

ado

Logaritmo del PIB per cápita

I + D = b1 PIB + b2 PIB PIB POB POB

2

Fuente: Calderón César, Fajnzylber Pablo y Loaysa Norman (2002), “Economic Growth in Latin America and the Caribbean,Stilized Facts, Explanation, and Forecasts", World Bank, June.

Fuente: D. Lederman y W. Maloney (2003), “R & D and Development”, World Bank, May 1.

Gráfica 4Productividad total de los factores

(crecimiento anual promedio)

Gráfica 5Gasto en investigación y desarrollo (I+D)


Hay cuando menos dos razones que explican por qué México está

tan abajo del nivel esperado en investigación y desarrollo. La primera es-

tá relacionada con la llamada capacidad nacional de aprendizaje, que bá-

sicamente se sustenta en el nivel de capital humano y las redes que

pueden formarse entre las empresas y las universidades.

En América Latina, estas redes funcionan de manera poco sistemáti-

ca. En los casos en que existen son demasiado locales y no buscan rela-

ciones con el exterior. El reto para las próximas dos décadas será integrar

un sistema que incremente la capacidad nacional de aprendizaje. Para

ello, será necesario crear relaciones entre universidades y empresas, incor-

porando también a instituciones extranjeras. En el caso de México la in-

tegración natural debiera darse entre empresas y universidades

mexicanas, con otras en Estados Unidos.

La otra explicación del atraso en investigación y desarrollo en el caso

de México radica en las barreras impuestas para la adopción de nuevas tec-

nologías. Parente y Prescott (1999)1 (el primero profesor de la Universi-

dad de Illinois, y el segundo de la Universidad de Minessota), argumentan

que tales barreras tienen un impacto negativo sobre el bienestar, muy su-

perior a los triángulos de Harberger estudiados en las universidades. Si se

intenta justificar la liberalización del comercio basándose en los mencio-

nados triángulos, la mejora en el bienestar es relativamente pequeña. Sin

embargo, al considerar que la adopción de una tecnología moderna pue-

de alterar el bienestar no sólo en el presente sino en muchos periodos a

futuro, el impacto acumulado es enorme. Por ello, es necesario tener una

perspectiva de evolución dinámica.

En países de América Latina, a menudo se sostiene que la adopción

de tecnologías modernas va a propiciar una reducción del número de

trabajadores activos. Sin embargo, en otros países como Suecia y Finlan-

dia, los sindicatos (incluso más que las empresas) son los principales pro-

motores de la adopción de nuevas tecnologías. Ellos saben que la única

forma de elevar su nivel de vida es mediante el incremento de su pro-

ductividad, la cual sólo aumenta cuando mejora la tecnología.

De esto se desprende una lección sobre la visión que se debe tener

cuando se piensa en el sistema de protección laboral en América Latina.

Antes que nada habrá que preguntarse si se posee la estructura adecua-

da para facilitar la adopción de nuevas tecnologías. Desde cierta perspec-

316

1 Parente S. y E. Prescott (1999), "Monopoly Rights: A Barrier to Riches", AmericanEconomic Review 89 (5), pp. 1216-1233.



WILLIAM F. MALONEY

tiva, muchos autores sostienen que el sistema actual de seguridad labo-

ral acaba por perjudicar tanto a las empresas como a los trabajadores por

dos razones principales.

Primero, porque enfatiza demasiado la estabilidad en el empleo en

lugar de la innovación para competir. En el caso de México, cuando los

despidos se basan en razones económicas, generan procesos judiciales

onerosos y extensos y suelen utilizarse métodos variados para esquivar la

ley. Diversos autores afirman que el crecimiento acelerado de la PTF en

Chile se debe a la gran flexibilidad de sus salarios nominales (gráfica 4).

En países como Brasil, Colombia, Perú y Uruguay los costos de despi-

do se han reducido y, con ello, ha aumentado la rotación. Sin embargo,

esto no necesariamente implica una reducción del empleo, pues en otras

áreas más dinámicas de la economía se generan nuevas oportunidades de

trabajo.

Segundo, el sistema actual no beneficia a los trabajadores en lo con-

cerniente a protección laboral. A menudo, después de prolongados liti-

gios, los trabajadores reciben sólo una fracción de lo que estipula la ley.

Además, el momento en que es más probable que una empresa necesi-

te despedir trabajadores, cuando está al borde de la quiebra, es exacta-

mente cuando menos puede honrar sus obligaciones con ellos. Por este

motivo, es necesario pensar en mecanismos de protección laboral más

modernos que constituyan un juego de suma positiva para trabajadores

y empresas. Por ejemplo, diversos países (Brasil, Colombia, Chile, Méxi-

co) han modificado sus esquemas de pensiones pasando de un sistema

de reparto a uno de cuentas individuales. Se puede diseñar un sistema de

seguro de desempleo basado también en cuentas individuales. Colombia

ya lo adoptó. Esto podría eliminar mucha incertidumbre y litigios y, a la

vez, garantizar que el trabajador tendrá los fondos que le corresponden

en caso de despido.

Pero para volver a la pregunta de por qué México muestra una ro-

tación de trabajo relativamente elevada (lo que parecería indicar una

gran flexibilidad laboral), podemos decir que parte de la respuesta está

en el sector informal. Esto tiene implicaciones para el diseño de una re-

forma laboral.

La línea discontinua de la gráfica 6 muestra la probabilidad de que

un trabajador mexicano transite del sector informal al formal, mientras

que la línea continua indica el mismo concepto pero refiriéndose al

tránsito del sector formal al informal.A su vez, la línea punteada es la ta-

sa de desempleo. Puede observarse que entre 1988 y 1991, cuando la

317



economía se recuperó de la crisis de la deuda, aumentaron las dos pro-

babilidades de transitar de un tipo de empleo a otro.Así que el flujo entre

el sector formal y el informal corrió en ambas direcciones y es procícli-

co. Esta observación implica que la economía informal no opera sólo

como amortiguador de la rigidez del sector formal, sino que también

genera oportunidades. También se observa que, en épocas de auge, los

emprendedores deciden establecer pequeños negocios y renuncian vo-

luntariamente a sus trabajos en el sector formal, lo que es congruente

con la discusión previa de por qué el tamaño del sector de cuentapro-

pistas es tan alto. El mismo fenómeno explica también las razones por

las que México presenta una fuerte rotación en el empleo, a pesar de que

parece tener un sector formal muy rígido.

Al estar sujeta a menos regulaciones, la economía informal opera

con menos restricciones y, en ocasiones, de manera más eficiente. Con-

cebir a este sector como consecuencia de una decisión voluntaria de los

trabajadores, y no sólo como residuo del mercado formal, es importan-

te en el diseño de la reforma laboral. Un claro ejemplo de ello es el de

Brasil, que llevó a cabo una reforma del seguro de desempleo. Bajo el

nuevo esquema, el gobierno subsidia el costo de despido depositando

318

0

0.04

0.08

0.12

1987 1987IV

1988III

1989II

1990 1990IV

1991III

1992II

1993 1993IV

1994III

1995II

1996 1996IV

1997III

1998II

1999 1999IV

2000III

2001II

0.00

0.05

0.10

0.15

0.20

0.25

Asalariadosformales Cuentapropistas

Cuentapropistas Asalariadosformales

Tasa dedesempleo

Pro

babi

lidad

de

tran

sici

ón Tasa de desempleo

Fuente: Bosch Mariano y Maloney William (2003), "Comparative Labor Market Analysis using Continuous Time MarkovProcesses”, World Bank, July 15.

Gráfica 6México: probabilidad de transición entre los sectores formal

e informal en el mercado laboral


WILLIAM F. MALONEY

una suma de dinero en una cuenta individual que el trabajador puede

usar si efectivamente el patrón lo despide. Sin embargo, en épocas de au-

ge, esto da lugar a que algunos empleados pidan ser despedidos con el

objeto de contar con el subsidio. Esto les permite abrir sus pequeños ne-

gocios e incrementar el flujo y la rotación entre ambos sectores. Es-

ta práctica puede tener un impacto negativo en diversos aspectos. Si las

empresas esperan más rotación, o perciben incentivos para que el traba-

jador abandone la firma, pueden decidir invertir menos en capacitación,

perjudicando la formación de capital humano. Por otra parte, al incre-

mentarse los incentivos para migrar al sector informal, se elevan los sa-

larios del sector formal, pues la oferta de trabajo disponible para este

último sector se reduce.

El juramento hipocrático y la fragilidad de los mercados laborales

Hasta este punto, este artículo intenta comunicar que en la actualidad,

México posee un mercado de trabajo semiflexible, con alta rotación de

empleo y con un sector informal que funciona como amortiguador en

tiempos de crisis y que genera oportunidades en tiempos de auge. Has-

ta ahora, el mercado de trabajo ha sido capaz de ajustarse a los choques

periódicos que han afectado al país. En la crisis de 1995, la flexibilidad

nominal de los salarios fue suficiente para sostener el desempleo en ni-

veles razonables. En otros países que presentan mayor rigidez salarial, los

ajustes se han dado mediante fuertes aumentos en el desempleo. Éste ha

sido el caso de Colombia y Argentina en épocas recientes.Una nueva ini-

ciativa de reforma laboral no deberá olvidar mantener la flexibilidad exis-

tente. Como en el juramento hipocrático, las reformas laborales deben

respetar la máxima:“No hagamos daño”.

La gráfica 7 muestra la distribución de salarios en los sectores for-

mal e informal para México (izquierda) y Colombia (derecha). El sala-

rio mínimo en México (línea vertical) parece no ser restrictivo para el

sector formal (la distribución más a la derecha de la figura) pero sí afec-

ta al mercado informal. No obstante, no parece que se alteren las distri-

buciones por la existencia de dicho salario.

El caso de Colombia, en la figura de la derecha, es muy diferente.

La imposición de un salario mínimo muy rígido en 1990 modificó sus-

tancialmente las distribuciones salariales de los sectores formal e informal.

Es muy probable que por ello aquel país enfrente recesiones acompaña-

319



das de alto desempleo, mientras que en México el desempleo se man-

tiene relativamente estable en épocas de crisis.

El problema que enfrenta el mercado laboral en México no es tan-

to la falta de flexibilidad en variables nominales como los salarios, sino

la dificultad de hacer los ajustes necesarios relacionados con la escasa

adopción de tecnología y la protección deficiente que ofrece a los tra-

bajadores. Cualquier reforma laboral debe intentar lograr mejoras en

ambas dimensiones y, en el proceso, no eliminar las características posi-

tivas que posee el mercado.

320

4 6 8 10 9 11 13 15

00.0

0.5

1.0

1.5 1.66México, 1999

Salario mínimo

Sector formal

Sector informal

Logaritmo de salarios

Colombia, 1998

Salario mínimo

Sector formal

Sector informal

Logaritmo de salarios


Gráfica 7Distribución de salarios informales/formales en México y Colombia


Experiencias de reforma estructural


En este documento se ilustra cómo un proceso de reforma que frecuen-

temente involucró decisiones difíciles, ofreció considerables beneficios a

Irlanda. Se discuten cuatro temas:

• Las poco exitosas políticas implementadas durante un largo perio-

do, después de alcanzada la independencia.

• Un resumen de los avances económicos observados en Irlanda

desde finales de los años ochenta.

• Los factores clave que inspiraron su desempeño como “tigre celta”.

• Y, finalmente, el carácter y la contribución de la reforma estructural.

Del estancamiento al éxito económico

Cuando Irlanda obtuvo su independencia, contaba con pequeños nego-

cios tradicionales que producían principalmente bienes agrícolas. En es-

te contexto, las autoridades intentaron desarrollar un sector empresarial

bajo un escudo de protección, estableciendo elevados aranceles y cuotas

de importación hasta finales de la década de los cincuenta.

Este enfoque fracasó. Las empresas nacionales (protegidas por barre-

ras arancelarias) no fueron capaces de desarrollar tecnologías y productos

propios, ni de competir en los mercados externos.Así, los trabajadores ir-

landeses, que emigraban para buscar trabajo en otros países, se convirtie-

ron en el principal producto de exportación.

Posteriormente, durante los sesenta y principios de los años setenta,

se buscó una mayor integración con los mercados internacionales. Los

resultados fueron los siguientes:

Irlanda: el tigre celta

Charles X. O’Loghlin*

* Director ejecutivo alterno por Irlanda ante el Fondo Monetario Internacional.

323



• La firma del tratado de libre comercio anglo-irlandés de 1963, que

permitió a las empresas locales el acceso a un mercado de sesenta

millones de personas (lo que se compara con un mercado interno

de sólo tres millones).

• La adopción de regímenes fiscales y de apoyo industrial, destina-

dos a alentar la inversión interna y en el exterior.

• La membresía de Irlanda en la Unión Europea en 1973.

No obstante estos esfuerzos, se avanzó muy lentamente en modifi-

car las políticas internas y las actitudes de la era proteccionista. Confor-

me la economía debió hacer frente a nuevas crisis globales, se empezó a

utilizar la política fiscal tanto para frenar la expansión de la demanda, co-

mo para estimular el crecimiento. De esta forma, para 1980 el déficit fis-

cal alcanzó cifras de dos dígitos.

La gráfica 1 contrasta el crecimiento económico de Irlanda con el

de la Unión Europea, de 1981 a la actualidad. Como se observa, el cre-

cimiento económico ilandés estuvo hasta 1986 muy por debajo del pro-

medio para la Unión Europea.

Este desfavorable desempeño obedeció a tres razones principales:

324

-2%

0%

2%

4%

6%

8%

10%

12%

81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01

Irlanda UE-15

Fuente: Apéndice Estadístico de la Economía Europea, Banco Central Europeo, primavera de 2003.

Gráfica 1Producto Interno Bruto (PIB)(variación anual en por ciento)


CHARLES X. O’LOGHLIN

• La incapacidad para impulsar la demanda durante periodos pro-

longados mediante políticas fiscales expansivas (el déficit alcanzó

niveles muy elevados desde principios de los años ochenta).

• El desarrollo de negociaciones salariales enfocadas a compensar los

efectos de la inflación pasada.

• La existencia de niveles bajos de inversión de las empresas, como

resultado del efecto adverso en la confianza de los dos factores an-

teriores.

Como se puede apreciar en la gráfica 1, la economía irlandesa me-

joró drásticamente a partir de 1987. En efecto, aun cuando la actividad

económica global se desaceleró a principios de los años noventa, el cre-

cimiento del PIB en Irlanda se mantuvo elevado en relación con el de la

Unión Europea (su principal socio comercial).

Hasta finales de los años ochenta, el empleo total en Irlanda dismi-

nuyó de manera casi continua, lo que reflejó, como se señaló anterior-

mente, una estructura de costos poco competitiva. A pesar de la fuerte

emigración, los niveles de desempleo se dispararon en este periodo. No

obstante, estas pérdidas fueron seguidas por un ritmo de crecimiento que

tiempo atrás se habría considerado imposible. De esta forma, la tasa de

desempleo mostró una tendencia a la baja, y a partir de 1997 se ubicó

por debajo de la correspondiente a la Unión Europea (gráficas 2 y 3).

325

-4%

-2%

0%

2%

4%

6%

8%

10%

81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02

Irlanda UE-15


Gráfica 2Empleo

(variación anual en por ciento)



El lento crecimiento económico en Irlanda durante la década de

los ochenta propició que los estándares de vida disminuyeran, como lo

muestra la gráfica 4. Para mediados de esa década, la caída de los están-

dares de vida y la fuerte reducción del empleo resultaron en un reco-

nocimiento de que las políticas y las actitudes tenían que cambiar

drásticamente. De otra forma, Irlanda se convertiría en el país pobre de

Europa.

La política fue modificada y el éxito obtenido permitió que el país

se pusiera a la par con otros de la región. En este proceso, cuatro even-

tos externos desempeñaron un papel fundamental para amortiguar los

efectos de la medicina que tuvo que aplicarse:

• La Unión Europea empezó a crear su propio “mercado único”.

• Las importaciones de Reino Unido crecieron rápidamente de

1987 a 1989.

• Con la unificación de Alemania, las importaciones de este país

también se incrementaron de manera importante de 1989 a 1991.

• Y, finalmente, las transferencias de recursos de la Unión Europea a

Irlanda aumentaron considerablemente.

326

0%

2%

4%

6%

8%

10%

12%

14%

16%

18%

81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02

Irlanda UE-15


Gráfica 3Desempleo

(porcentaje de la fuerza laboral)



El papel de los eventos externos

El arribo del “mercado único” fue fundamental. Brindó absoluta certeza

a inversionistas nacionales y extranjeros de que los negocios en Irlanda

tendrían acceso sin restricciones a un mercado tan grande como el de Es-

tados Unidos. Esto dio un gran impulso a la idea de que Irlanda, con las

políticas internas adecuadas, sería un nicho ideal para la inversión. Los

cambios a la política interna fueron percibidos como apropiados. En es-

te contexto, si bien la razón de inversión a PIB se mantuvo por debajo del

promedio de la Unión Europea en los ochenta, sobrepasó los promedios

de la Unión durante gran parte de los años noventa. La combinación de

una fuerte inversión por parte de las empresas, y de la creciente apertura

del mercado de la Unión Europea, permitió un crecimiento espectacu-

lar de las exportaciones (gráfica 5), que a su vez hizo posible incremen-

tar la penetración de los productores irlandeses en los mercados externos

(cuadro 1).

¿Por qué fue tan importante para Irlanda el crecimiento de las im-

portaciones de Reino Unido y Alemania poco después de 1987? Estos

dos países eran los principales mercados para las exportaciones de Irlan-

da en aquel entonces. Justamente cuando se empezó a disminuir el ele-

vado déficit fiscal, el crecimiento mayor al normal de las ventas a estos

327

60

65

70

75

80

85

90

95

81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01


Gráfica 4Irlanda: consumo per cápita

(ajustado por paridad de poder de compra: UE=100)



países reemplazó parte del impulso que la corrección fiscal retiró de la

economía.

El tercer factor externo fue un incremento significativo de las trans-

ferencias netas a Irlanda provenientes de la Unión Europea. Lo anterior

reflejó un acuerdo de política de la Unión: ayudar a los Estados miem-

bros más pobres a mejorar su capacidad para competir en el naciente

“mercado único”. Esto permitió contrarrestar en su mayor parte el im-

pacto sobre la demanda provocado por las medidas de austeridad fiscal

(gráfica 7).

328

0%

10%

20%

30%

40%

50%

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70%

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90%

100%

86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02

Irlanda Eurozona


Gráfica 5Exportaciones de bienes y servicios


Cuadro 1Participación de Irlanda en los mercados globales

(variación anual promedio en porcentaje)

Incremento en las Crecimiento Mayor penetración

exportaciones de Irlanda del mercado en el mercado

1963-1980 7.7% 3.2% 4.4%

1980-1993 9.2% 4.1% 4.9%

1993-2000 16.5% 8.0% 7.8%

Fuente: Oficina Central de Estadísticas de Irlanda.



329

-6%

-4%

-2%

0%

2%

4%

6%

1987 1988 1989 1990 1991

Reino Unido Alemania


0%

1%

2%

3%

4%

5%

6%

7%

1987 1988 1989 1990 1991


Gráfica 6Balanza de pagos


Gráfica 7Transferencias netas de “fondos estructurales” de la UE a Irlanda




El marco de políticas internas

Las políticas internas desempeñaron un papel central en este proceso. Las

medidas más importantes fueron:

• El establecimiento de un “pacto social”.

• Un ajuste fiscal enfocado a alcanzar un balance financiero público

sostenible.

• Una reforma estructural diseñada para asegurar la competitividad

internacional.

El “pacto social” irlandés representa un acuerdo entre el gobierno,

las empresas, los líderes agrícolas y comerciales, y los representantes de

importantes sectores de la sociedad civil. Su principal objetivo fue, y

continúa siendo, construir un amplio consenso en torno a los requeri-

mientos para alcanzar una mejoría en la distribución de la riqueza y el

crecimiento. En este contexto, se pone énfasis en aquellos puntos con-

siderados críticos para alcanzar el éxito en una economía global crecien-

temente integrada. Los consensos más relevantes a los que se ha llegado

al interior de la sociedad irlandesa son los siguientes:

• Al ser una economía pequeña y abierta, la prosperidad de Irlanda

depende de su éxito en el mercado global.

• El éxito requiere de congruencia en las políticas orientadas a apo-

yar la competitividad internacional en el más amplio sentido del

término.

• La inversión en la creación de capacidad física y humana debe te-

ner prioridad sobre el consumo presente.

• Los frutos del crecimiento deben ser compartidos equitativamen-

te en la sociedad, porque una sociedad en paz consigo misma, sin

conflictos relacionados con la distribución, tiene el mayor poten-

cial para alcanzar el éxito.

El “pacto social” demanda un enorme esfuerzo. Requiere de un pro-

fundo y continuo compromiso entre los participantes de la sociedad eco-

nómica y civil irlandesa. El objetivo es generar un entendimiento común

sobre temas como:

330



• Perspectivas económicas de mediano plazo.

• Los principales parámetros macroeconómicos fiscales y de ingreso.

• Nivel de servicios públicos que es plausible alcanzar, dada la pers-

pectiva económica y los parámetros fiscales.

• Prioridades microeconómicas clave para el periodo siguiente.

Las discusiones no han sido ni fáciles ni breves. Pero el consenso en

torno a una visión realista de las perspectivas económicas ha probado lo

valioso que ha sido el enorme esfuerzo involucrado. Hacer esto en un

foro que incluya tantos actores clave de la sociedad irlandesa es aún más

meritorio. Conforme cada elemento de la sociedad aprecia mejor (y va-

lora) las necesidades y aspiraciones de los demás, el interés particular

puede ser minimizado, y el riesgo de un conflicto potencial disminuido.

El “pacto social” irlandés ha permitido ampliar la confianza en la

economía y con ello ha fomentado la inversión, el crecimiento econó-

mico y el empleo. Los principales resultados están a la vista:

• Una fortaleza mayor del tipo de cambio que culminó con la adop-

ción del euro.

• Una postura fiscal más fuerte y sostenible.

• Una prioridad mucho más alta para la inversión (humana y física)

dentro del gasto público, combinada con una reforma tributaria

diseñada para fortalecer los estímulos a la empresa y al esfuerzo.

• Una estructura de costos mucho más competitiva que la existen-

te antes del establecimiento del “pacto social”.

Como se observa en la gráfica 8, los consensos alcanzados bajo el

“pacto social” permitieron una rápida reversión del déficit fiscal, que se

mantenía cercano al 10% del PIB en 1987. El logro de un superávit de

4% del PIB para el otoño de 1999 era inimaginable en aquel entonces.

La mejoría de la situación fiscal en Irlanda disminuyó la deuda pú-

blica (gráfica 9). Lo anterior, aunado al descenso de las tasas de interés,

resultó en una caída dramática del servicio de la deuda (gráfica 10). Es-

ta reducción (8% del PIB) facilitó enormemente los esfuerzos para resta-

blecer el balance fiscal y financiar la reforma tributaria, la inversión

pública y la prestación de servicios públicos.

Como puede verse en la gráfica 11, la construcción de consensos ha

permitido una reorientación del gasto público hacia la inversión.Y qui-

zá más importante, el “pacto social” permitió una mayor competitividad

331


de la economía irlandesa. Los costos laborales de Irlanda (ajustados por

diferencias en el crecimiento de la productividad) crecieron más rápida-

mente que aquellos de la Unión Europea hasta 1987. Esta tendencia fue

revertida posteriormente, como lo muestra la gráfica 12.


332

0%

20%

40%

60%

80%

100%

120%

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81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02


-14

-12

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-8

-6

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-2

0

2

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Gráfica 8Irlanda: balance fiscal


Gráfica 9Irlanda: deuda pública



El logro de salarios más competitivos, el regreso a la viabilidad fis-

cal y la redefinición de prioridades para la inversión pública a fin de

orientarla al crecimiento, fueron factores que impulsaron la confianza en


333

0%

1%

2%

3%

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5%

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81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02


0%

2%

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8%

10%

12%

14%

16%

1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002

Fuente: Departamento de Finanzas de Irlanda.

Gráfica 10Irlanda: pago de intereses de la deuda pública


Gráfica 11Irlanda: inversión pública

(porcentaje del gasto total del gobierno)



la economía. A su vez, esto incrementó la razón de inversión a PIB y el

crecimiento potencial.

Las reformas estructurales

¿Pero qué hay acerca de las medidas de cambio estructural? Las reformas

que contribuyeron en mayor medida al “milagro económico irlandés”

incluyeron:

• La modernización del sector público.

• El establecimiento de estímulos a la empresa y a la inversión.

• La promoción del empleo.

• Una mejor capacitación de los recursos humanos.

• Una profundización de la competencia en los mercados.

Se mencionó anteriormente que, aun después de la incorporación a

la Unión Europea, se observaron demoras en el desmantelamiento de

muchas de las políticas y actitudes establecidas durante la era proteccio-

nista. La ineficiencia de diversas entidades del país representó una carga y

un problema para la economía en general. Esto aumentó los costos de las

334

55

65

75

85

95

105

115

125

81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01

Irlanda Unión Europea


Gráfica 12Índice de costos laborales

(1991 = 100)



empresas o los precios para los consumidores, o requirió de una mayor

carga impositiva para subsidiar precios no competitivos.

Una de las primeras (y más importantes) acciones fue desaparecer

una agencia de gobierno creada para apoyar la reestructuración financie-

ra de empresas del sector privado que enfrentaban problemas financieros

(por supuesto, casi siempre por no prestar atención a las realidades del

mercado). ¿Por qué? El propósito era enviar la señal de que los contribu-

yentes no volverían a subsidiar la incompetencia o irresponsabilidad en

las empresas. Esto fue seguido por el cierre de una serie de entidades de

propiedad estatal que operaban con pérdidas y que no tenían perspecti-

vas de viabilidad económica. Entre ellas, cabe mencionar Haulbowline

(constructora de navíos); Irish Steel (fabricante de acero); Irish Shipping

(transportación marítima de carga); B & I Line (transportación marítima

para pasajeros), y Min-Fheir Teo (fabricante de fertilizantes).

Desde 1987 se han privatizado muchas otras paraestatales para las

que no se encontró una razón que justificara la propiedad del Estado. La

lista incluye a empresas como Irish Life (seguros de vida); ACC (banco

orientado a la agricultura); ICC (banco orientado a los negocios); TSB

(institución de ahorro); Greencore (compañía azucarera); Nitrigin Ei-

reann (productor de fertilizantes); Telecom Eireann (telecomunicacio-

nes); FLS (mantenimiento de aeronaves), e INPC (refinación de petróleo).

Una vez más, la explicación radica en que se consideró que la privatiza-

ción contribuiría más a la competitividad que la propiedad del Estado.

No existe en Irlanda una aversión filosófica hacia la propiedad del Esta-

do. Lo que sí hay es una preferencia pragmática hacia cualquier forma

de propiedad que sea la más deseable para servir a las metas de maximi-

zar la expansión económica de largo plazo.

De esta forma, algunos sectores de importancia permanecen en poder

del Estado, aunque cabe señalar que han sido expuestos cada vez más a la

competencia del sector privado y se han vuelto comercialmente más exi-

tosos que antes.A manera de referencia, se puede citar a Bord-na-Mona,

empresa productora de combustible, con dos mil personas empleadas ac-

tualmente (en 1987 contaba con cinco mil); ESBs, empresa productora de

electricidad que experimentó recortes de personal en estaciones generado-

ras de energía; CIE, monopolio operador de autobuses y trenes (disminuyó

su personal por pérdidas en ambas áreas);Aer Lingus, aerolínea cuyo per-

sonal asciende a cuatro mil quinientas personas en la actualidad (de siete

mil en 1987), y Personal de Servicios Públicos: empresa no comercial, que

recortó su personal en 10% de 1987 a 1989.

335



En 1987, los impuestos en Irlanda representaban cerca del 46% del

PIB. Dada la elevada carga tributaria, no es una exageración decir que ca-

si se requería del mismo esfuerzo administrativo para minimizar las obli-

gaciones fiscales que para manejar el rumbo de las empresas.Así, con el

propósito de estimular la actividad empresarial y la inversión, se dio prio-

ridad a la reducción de las elevadas tasas marginales. Los principales

cambios en la política impositiva desde 1987 fueron los siguientes:

• Se redujo el impuesto a las ganancias de capital de 40 a 20 por

ciento.

• La tasa de impuesto sobre la renta cayó de 58 a 42 por ciento.

• La tasa de impuesto corporativa estándar disminuyó a:

– 25% (ganancias pasivas).

– 12.5% (ganancias activas).

• Se introdujo un esquema de apoyos fiscales a inversiones en nue-

vas empresas.

Estos esfuerzos, junto con políticas orientadas hacia la estabilidad fis-

cal y del tipo de cambio, y costos de producción competitivos, contribu-

yeron a una fuerte recuperación de la inversión privada (gráfica 13).

Con el fin de contrarrestar los efectos nocivos de la elevada carga

impositiva para la búsqueda de empleo, se recortaron los gravámenes

336

0%

5%

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20%

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30%

1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001


Gráfica 13Irlanda: formación bruta de capital fijo




personales de manera generalizada. El objetivo era estimular el empleo,

particularmente de parejas casadas y de personas con pocas habilidades

y baja capacidad para generar ingresos. De esta forma:

• La tasa del impuesto sobre la renta se redujo de 58/48/35/ a

42/20 por ciento.

• Se redujeron impuestos específicos para esposas con empleo re-

munerado.

• Se recortaron cargos e impuestos de seguridad social en los me-

nores estratos salariales, para estimular a las personas con menos

habilidades.

Las reducciones en el impuesto a las ganancias y utilidades se fi-

nanciaron parcialmente con recursos provenientes del ingreso extra de-

rivado del crecimiento económico. El costo residual fue cubierto

mediante la reducción y eliminación de un buen número de exencio-

nes fiscales. En el pasado, el financiamiento de estas exenciones había

requerido de tasas impositivas demasiado altas. Como consecuencia del

éxito económico y de gravámenes menos onerosos, la participación de

la fuerza laboral aumentó apreciablemente a lo largo de la década pa-

sada (gráfica 14).

Alentar a la gente a buscar trabajo o a iniciar un negocio es sólo uno

de los lados de la moneda. El progreso hacia estándares de vida más ele-

337

0%

10%

20%

30%

40%

50%

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70%

80%

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Hombres Mujeres


Gráfica 14Irlanda: participación de la fuerza laboral



vados también requiere de una mejora en las habilidades de la fuerza la-

boral para dar soporte a una actividad de mayor valor agregado. Por con-

siguiente:

• Se asignaron montos sustanciales de recursos para mejorar los resulta-

dos del sistema educativo, tanto en secundaria como en bachillerato.

• Se multiplicaron los esfuerzos para entrenar o capacitar a trabaja-

dores.

• Se sustituyeron medidas de “mercado laboral activo”, por otras de

apoyo pasivo al ingreso.

• Se reenfocaron los apoyos a las empresas, tanto en la formación de

capital como en el desarrollo de recursos humanos.

El elemento final de las políticas de reforma estructural que mere-

ce mención es el esfuerzo por profundizar los niveles de competencia al

interior de la economía irlandesa.Así:

• Particularmente para detectar la posible falta de competitividad en

sectores no comerciables de la economía, se fortaleció la capacidad

de investigación y persecución de la Autoridad de Competencia.

• Se empezaron a abrir, recientemente, algunos servicios públicos

tradicionales a la inversión privada.

• De conformidad con los requerimientos de la Unión Europea, se

han comenzado a disminuir posiciones monopólicas en entidades

de tipo comercial bajo propiedad del Estado.

Permítanme terminar con una simple ilustración de los resultados

que la política irlandesa y la reforma estructural han generado en el ciu-

dadano promedio de Irlanda durante mi vida como adulto.

Mi primer vuelo en avión fue hace cuarenta años; fue un viaje corto

de Dublín a Londres. Por el mismo costo de ese vuelo el día de hoy, pue-

do volar de Dublín a Nueva York, lo que se puede ver como un indicador

de la mayor productividad en la economía global. Pero por el mismo nú-

mero de horas de trabajo que me costó viajar hace cuarenta años de Du-

blín a Londres, puedo ahora viajar alrededor del mundo, no solamente a

Nueva York.Esto proporciona una idea de los beneficios para los consumi-

dores irlandeses de la amplia y profunda reforma estructural de años atrás.

338


El objetivo del presente trabajo es describir el proceso de reformas eco-

nómicas que ha tenido lugar en China, y derivar de esta experiencia al-

gunas lecciones que puedan ser de utilidad para México. Con este fin,

esta exposición inicia señalando algunas de las diferencias más evidentes

entre China y México:

• México es un país de ingreso medio. China, en cambio, sigue sien-

do un país de ingreso bajo, no obstante que algunas de sus áreas

costeras han alcanzado un nivel de ingreso medio.

• México tiene una democracia funcional con una competencia

multipartidista significativa. China, por otro lado, aún tiene un sis-

tema político monopartidista.

• México es miembro del área regional de libre comercio más gran-

de en el mundo, el Área de Libre Comercio de América del Nor-

te (ALCA), y se ha beneficiado enormemente de ello. Por su parte,

China es uno de los pocos países miembros de la Organización

Mundial del Comercio (OMC) que no pertenece a ningún área re-

gional de libre comercio. Debido a esta característica, es probable

que China sea el gran perdedor del fracaso reciente de las nego-

ciaciones de la OMC que tuvieron lugar en Cancún. De hecho, el

fracaso en cualquier intento de liberalización comercial multilate-

ral representa una gran pérdida para China. Este tema se tocará

nuevamente más adelante.

Por supuesto, las economías mexicana y china están también rela-

cionadas, y sus vínculos han ido creciendo con el tiempo.

Algunas experiencias de China

con la globalización

Shang-Jin Wei*

* Miembro principal de Brookings Institution; jefe de la Unidad de Comercio y asesordel Fondo Monetario Internacional.

339



• No es raro leer historias referentes a maquiladoras ubicadas en

México que se desplazan a China.

• Las exportaciones de China a Estados Unidos se han expandido

rápidamente, inclusive en sectores donde las exportaciones mexi-

canas solían tener una proporción significativa del mercado.

A continuación se revisan algunos factores clave que explican el au-

ge de las exportaciones chinas, en particular, la reforma fiscal interna y

la política de inversión extranjera directa (IED).

En 1978, China no se caracterizaba por ser un país exportador. De

hecho, en ese entonces practicaba una modalidad extrema del modelo

de sustitución de importaciones. Las exportaciones se realizaban con

el objetivo de obtener divisas con las cuales importar materiales esen-

ciales que no se podían producir internamente. En esa época, la meta

establecida en la planeación económica del país era que eventualmen-

te no tuviera que importar nada. Empero, en las dos últimas décadas

ha habido un cambio radical en la participación de China en el co-

mercio mundial. Hace veinte años ésta no era significativa; sin embar-

go, hoy en día este país es la sexta nación comercial más importante en

el mundo.

¿Qué hicieron los líderes promotores de reformas en China para su-

perar los obstáculos internos que frenaban una mayor integración co-

mercial con el mundo?

Una de las herramientas utilizadas fue la realineación de los incen-

tivos a los gobiernos locales mediante reformas fiscales. A lo largo de

las dos últimas décadas, las reformas a las relaciones fiscales entre el go-

bierno central y los gobiernos locales se centró en conceder a estos

últimos un papel lo suficientemente importante en la promoción del

crecimiento económico local, y en la integración de la localidad con

el mercado mundial. Una medida clave fue que el gobierno central

ofreciera a los gobiernos locales una tasa de retención marginal eleva-

da sobre la recaudación tributaria local. En la década de los ochenta,

con frecuencia los gobiernos locales, tras entregar una cantidad de la

recaudación fiscal que se acordaba cada cinco años, se quedaban con

el ingreso restante. El número de gobiernos locales que lograban tener

una tasa de retención marginal del 100% aumentó de manera constan-

te a lo largo del tiempo hasta 1994, cuando tuvo lugar una nueva re-

forma fiscal.

340


Las exportaciones realizadas por las empresas chinas son sólo una

parte de la historia, y las efectuadas por las empresas de capital extranje-

ro son la otra parte. La proporción de las exportaciones de empresas de

capital extranjero ha aumentado progresivamente, de 25% en 1990 a

32% en 1995, a 41% en 1997, y a 50% en 2002.

¿Cómo logró China atraer IED?

Cuando iniciaron las reformas no existían empresas extranjeras operan-

do en territorio chino. En ese entonces, se pensaba que la entrada de

éstas podía constituirse en una amenaza para las empresas nacionales, es-

pecialmente para las de propiedad estatal. La primera innovación de

Deng Xiaoping y sus colegas fue la creación de cuatro zonas económi-

cas especiales, físicamente separadas de la economía continental. En es-

tas zonas se otorgaba un trato fiscal y un uso de la tierra favorables a la

inversión extranjera. Por ejemplo, las utilidades de las empresas extran-

jeras estaban exentas de impuestos en los dos primeros años, y en los si-

guientes tres eran gravadas con una tasa impositiva 50% inferior a la

vigente.

Para minimizar las repercusiones potenciales sobre las empresas nacio-

nales resultantes de la participación de empresas extranjeras en el merca-

do chino y, por ende, la oposición en el país hacia las empresas de origen

extranjero, se establecieron requerimientos de exportación y de divisas so-

bre las empresas extranjeras. Es decir, las regulaciones gubernamentales

exigían a las empresas extranjeras exportar cierto porcentaje de su pro-

ducción y mantener un nivel de divisas suficiente para satisfacer cualquier

necesidad de importar materias primas y maquinaria. Estos requisitos han

sido eliminados gradualmente, en parte como resultado de las obligaciones

que contrajo China con la OMC en cuanto a ofrecer un "trato nacional"

a las empresas extranjeras, y en parte debido al creciente reconocimiento

de que estas empresas han contribuido enormemente al desarrollo de la

economía china.

Actualmente, existen en China más de ciento ochenta mil empresas

con capital extranjero, incluyendo aquellas con capital 100% extranjero

y las que representan coinversiones de capital nacional y extranjero. Estas

empresas emplean colectivamente a aproximadamente veinte millones

de personas, lo que significa que uno de cada diez trabajadores pertene-

cientes a la fuerza laboral no agrícola en China trabaja en una empresa

341

SHANG-JIN WEI


con capital extranjero. Por otra parte, la inversión extranjera equivale al

13% de la inversión total en activos fijos, al 13% de los ingresos tributa-

rios totales y al 21% del valor agregado industrial.1

Muchos observadores han destacado el que la estructura de las expor-

taciones de China está avanzando rápidamente, cada vez más y más, hacia

productos intensivos en mano de obra calificada y compañías de mediana

o alta tecnología. ¿Cómo ha sido China capaz de lograr estos avances?

La respuesta está en que, conforme se desarrolla la economía, se de-

sarrolla también el grado de habilidades. China es una colección de eco-

nomías regionales pequeñas y diversas. Las actividades de las economías

locales del interior del país aún están dominadas por la elaboración de

productos intensivos en mano de obra barata y de baja productividad.

En cambio, las regiones costeras se han convertido cada vez más en áreas

especializadas en productos de mediana y alta tecnología.

• El área de Caojin, localizada al sur de Shanghai, está a punto de

convertirse en el sitio con la mayor producción de productos quí-

micos del mundo.2

• Huawei, compañía china fabricante de computadoras, ha formali-

zado convenios con diversas multinacionales estadounidenses para

vender conjuntamente algunos productos computacionales de

manera global.

• Raytheon, importante productor mundial de radares, tiene una fá-

brica en China que produce equipos de radar de alta tecnología. De

acuerdo con un ejecutivo de Raytheon en China, algunos de los

productos de software desarrollados por ingenieros locales que tra-

bajan para su compañía, tienen características más avanzadas que

productos similares producidos en Estados Unidos.

La historia de la evolución de la estructura exportadora de China

no estaría completa si no se menciona el Tratado de Libre Comercio de

América del Norte (TLCAN) y otros factores externos, cuyo impacto so-

bre China ha producido resultados tanto positivos como negativos.

El mercado de Estados Unidos es de gran importancia para las ex-

portaciones chinas. Si se compara con México, China tiene dos tipos de

342

1 Fuente: www.china.org/cn/english/features/investment/36733.htm, consultado el 4de octubre de 2003.2 Financial Times, 4 de octubre de 2003.



SHANG-JIN WEI

desventajas en costos al momento de competir en el mercado estadouni-

dense: las “naturales” y las “atribuibles a decisiones de política”. La des-

ventaja natural en costos deriva de la gran distancia entre China y Estados

Unidos. De acuerdo a estimaciones realizadas por Ernesto López Córdo-

va,3 el costo conjunto del flete y los seguros como proporción del valor

comercial de las mercancías equivale a aproximadamente 1% en el caso

de las exportaciones mexicanas a Estados Unidos,mientras que dicho cos-

to alcanza el 7% en el caso de las exportaciones chinas a aquel país. En

otras palabras, solamente considerando los costos de transporte y seguros,

China sufre una desventaja relativa en costos del 6% respecto a México

al exportar al mercado estadounidense.

Las desventajas atribuibles a decisiones de política se refieren a la po-

lítica comercial discriminatoria que Estados Unidos aplica a las importa-

ciones provenientes de China, en comparación con la que aplica sobre las

importaciones de origen mexicano. Como resultado del TLCAN, las ex-

portaciones mexicanas ingresan a Estados Unidos prácticamente sin aran-

cel. En contraste, las exportaciones chinas a Estados Unidos están gravadas

con un arancel promedio de 4%. Por tanto, China experimenta una des-

ventaja adicional del 4% respecto de México en la competencia por el

mercado estadounidense, debido a la política arancelaria establecida por

Estados Unidos.

Por supuesto, la diferencia en aranceles de importación no es la úni-

ca desventaja en costos atribuible a decisiones de política que enfrenta

China. Estados Unidos también impone una variedad de restricciones

cuantitativas y diversas barreras no arancelarias sobre las importaciones

provenientes de China, entre las que destacan las cuotas sobre las importa-

ciones de prendas de vestir y textiles. Las importaciones de origen mexica-

no, en cambio, están prácticamente exentas de esta serie de restricciones

cuantitativas y barreras no arancelarias impuestas por las autoridades es-

tadounidenses.

Si a las desventajas naturales en costos (las derivadas del costo del trans-

porte), se suman las desventajas en costos atribuibles a decisiones de políti-

ca comercial (incluyendo el equivalente arancelario de las barreras no

arancelarias), las exportaciones de China a Estados Unidos enfrentan una

desventaja en costos de entre 10 y 25%, dependiendo del sector exporta-

dor de que se trate, en relación con las exportaciones mexicanas a ese país.

343

3 Economista del Departamento de Integración y Programas Regionales del BancoInteramericano de Desarrollo.


Sin embargo, no todos los factores atentan contra las exportaciones

chinas.También existen algunas ventajas derivadas de estos lazos inter-

nacionales.

Primero, los costos laborales en China son menores que en Méxi-

co. La mano de obra no calificada en ese país percibe un sueldo anual de

aproximadamente mil quinientos dólares estadounidenses, y en las regiones

del interior del territorio esta cifra puede descender hasta los ochocientos

dólares, salario que es mucho menor al de la mano de obra equivalente

en México, que es de siete mil trecientos veintidós dólares por año, con-

siderando una semana laboral de cuarenta horas.4

Segundo, las reglas de origen incluidas en el TLCAN disponen que

los exportadores mexicanos deben adquirir cierto porcentaje de sus in-

sumos de proveedores localizados en América del Norte, los cuales no

necesariamente son los más baratos en el mundo. En contraste, los pro-

ductores chinos pueden, en principio, abastecerse de insumos de mane-

ra global y comprarlos únicamente de los productores que los ofrezcan

a los precios más bajos en el mercado.

Tercero, China está localizada geográficamente muy cerca de Japón

y del resto de los países de Asia, cuyas economías son de las más diná-

micas en el mundo y constituyen un importante destino exportador

para el comercio mundial. En este caso, los costos de transporte del en-

vío de mercancías a estas economías son menores para China que para

México.

La entrada en vigor del TLCAN pudo haber alentado a México a es-

pecializarse en la exportación a Estados Unidos de productos intensivos

en mano de obra no calificada, en un grado mayor al que hubiera teni-

do lugar de manera natural. Según esta proposición, ello se dio de esa ma-

nera porque el TLCAN permite que las exportaciones mexicanas ingresen

al mercado estadounidense prácticamente sin aranceles, y virtualmente

sin cuotas. Sin embargo, Estados Unidos impone aranceles más elevados

y fija cuotas más restrictivas sobre los productos intensivos en mano de

obra no calificada provenientes de China y de otros países no miembros

del TLCAN, que sobre productos intensivos en mano de obra calificada o

tecnología avanzada. Por tanto, en términos relativos, el TLCAN ofrece

mayores ventajas en costos a las exportaciones mexicanas de productos

intensivos en mano de obra no calificada que en productos intensivos en

mano de obra calificada. En consecuencia, la estructura de exportaciones

344

4 Información obtenida de la edición de abril de 2003 de Businessweek.



de México se ha orientado más hacia productos intensivos en mano de

obra no calificada de lo que hubiera sido el caso de no existir el TLCAN.

El otro lado de esta misma historia es que, en respuesta al TLCAN, es muy

posible que China haya tenido que orientar más su estructura de expor-

taciones hacia productos intensivos en mano de obra calificada que bajo

cualquier otro escenario.5

La cuarta posible ventaja que tiene China respecto a México es su

régimen cambiario. Se usa el término “posible ventaja” debido a que no

se pretende exagerar la importancia de este factor. Desde la crisis de

1994, México ha permitido que el valor del peso se aprecie gradualmen-

te respecto al dólar estadounidense. China, en cambio, desde enero de

1994 ha fijado el valor de su moneda en un nivel de 8.2 yuanes por dó-

lar. El sistema cambiario chino, de acuerdo con los informes que las au-

toridades de ese país envían al Fondo Monetario Internacional (FMI),

oficialmente no es un régimen de tipo de cambio fijo vinculado al dó-

lar, sino un régimen cambiario de flotación administrada. En la práctica,

sin embargo, ha operado bajo una estricta administración y raramente se

le ha permitido flotar.

En meses recientes ha habido numerosas peticiones de parte de los

gobiernos de Estados Unidos, Japón y otros países para que China reva-

lúe su moneda en relación con el dólar estadounidense. El argumento es

la antigua hipótesis de las elasticidades. Según esta teoría, cuando el va-

lor de la moneda china se eleva, sus exportaciones deberían resultar más

caras en términos de dólares estadounidenses. Consecuentemente, sus

exportaciones deberían volverse menos competitivas.

Cabe destacar que recientemente se han publicado diversos edito-

riales en el Financial Times, el Wall Street Journal y otros periódicos im-

portantes, en los que la mayoría de los economistas académicos de más

prestigio ha dado argumentos en contra de la revaluación de la moneda

china o de que se presione a China para que revalúe su moneda. La lis-

ta incluye a Ronald McKinnon, profesor de economía en la Universi-

dad de Standford; Robert Mundell, Premio Nobel de Economía por su

contribución a la teoría de las finanzas internacionales y profesor en la

Universidad de Columbia; y Sebastian Edwards, profesor en la Univer-

sidad de California en Los Ángeles y ex Economista en Jefe para la Re-

gión de América Latina y el Caribe en el Banco Mundial.

345

5 Argumento de Ernesto López Córdova, Economista del Departamento de Integracióny Programas Regionales del Banco Interamericano de Desarrollo.

SHANG-JIN WEI


Para evaluar si el tipo de cambio ha representado o no una ventaja

para China y en qué medida ello ha sido así, es útil tomar en conside-

ración ciertos aspectos.

• ¿Es el nivel actual del tipo de cambio artificialmente bajo? Se sabe

que el análisis del déficit comercial bilateral entre Estados Unidos

y China no resulta particularmente útil al evaluar la conveniencia

de determinada política cambiaria. Por tanto, lo que se requiere es

evaluar el balance comercial total de China.Al utilizar esta lógica,

el superávit promedio observado en los últimos años en este indi-

cador, equivalente a 3% del Producto Interno Bruto (PIB), no re-

sulta particularmente elevado si se compara con el de otros países.

• ¿Debería una apreciación del yuan resultar en un aumento sustancial

del precio en dólares de las exportaciones de China? La respuesta

depende del grado de flexibilidad en los mercados de trabajo y de

bienes locales. Si los costos de la mano de obra y de las materias

primas se ajustan muy rápidamente a las variaciones en el tipo de

cambio, una apreciación del yuan no debería incidir mayormente

en el precio de las exportaciones.

• ¿Existen otros factores que pudieran compensar cualquier reduc-

ción en las exportaciones chinas? El profesor McKinnon y otros

destacados economistas han hecho notar que en caso de que Chi-

na decidiera revaluar su moneda, las familias y el gobierno ten-

drían que disminuir el nivel de sus activos en dólares mediante

diversas medidas, incluyendo la venta de bonos y de títulos del Te-

soro de Estados Unidos. Como resultado de lo anterior, la tasa de

interés de largo plazo en Estados Unidos podría aumentar, even-

tualidad que no sólo afectaría a Estados Unidos, sino también a

México y al resto del mundo.

A pesar del crecimiento observado en las exportaciones y en la in-

versión extranjera, China tiene que enfrentar una serie de retos muy serios

para reformar sus enormes e ineficientes empresas estatales, y resolver el

problema de cartera de créditos vencidos que padece el sector bancario.

Durante las últimas dos décadas, se han estado adoptando medidas para

resolver estos dos graves problemas. Sin embargo, la reforma de las em-

presas administradas por el Estado podría haberse visto demorada debido

a que el sector bancario continuó inyectándoles recursos, independien-

temente de que existiera o no la perspectiva de que tales créditos serían

346



pagados en el futuro. Por otra parte, la reforma del sector bancario pu-

do haberse retrasado debido a que la entrada de nuevos bancos privados,

tanto nacionales como extranjeros, estaba prohibida.

Sin embargo, tal situación ya no existe más. Como parte de las ne-

gociaciones para acceder a la OMC,China se comprometió a abrir el sec-

tor de la banca comercial y de inversión a los bancos extranjeros en los

próximos años. La postergación de las reformas en el sector bancario ya

no es una opción para las autoridades chinas.Tampoco lo es el retardar

las reformas en las empresas administradas por el Estado. El éxito o fra-

caso de China en las reformas en estos dos sectores determinará si pue-

de continuar con su proceso de expansión económica y desarrollo

exportador que tanta admiración ha causado. Las repercusiones de los

resultados de estas reformas serán potencialmente percibidas tanto en

México como en el resto del mundo.

347

SHANG-JIN WEI


El crecimiento promedio anual del Producto Interno Bruto (PIB) chile-

no de 1985 a 2002 fue de 6%, aunque la cifra año con año tuvo impor-

tantes variaciones. La pobreza se redujo del 45% de la población total en

1987, al 20% en 2000. En algunos años se observó una reducción de la

pobreza mayor que en otros, lo que estuvo vinculado al comportamien-

to del producto y el empleo (gráfica 1).

El proceso de reforma estructural en Chile

Jorge Marshall Rivera*

* Vicepresidente del Banco Central de Chile.

349

0

10

20

30

40

50

1987 2000

0

10

20

30

40

1985 2002

6%

20%

45%

Fuente: Banco Central de Chile.

Tasa de crecimientopromedio anual

Fuente: Encuesta de Caracterización Socioeconómica Nacional (CASEN), Ministerio de Planificación.

Gráfica 1PIB a precios de 1996

(billones de pesos)

Pobreza(porcentaje de la población total)


Pero, ¿qué hay detrás de estos datos? Primero, cabe destacar que las

políticas pro mercado son efectivas para crecer, al tiempo que ayudan a

reducir la pobreza. Probablemente no tienen un efecto en la distribu-

ción del ingreso, pero sí ayudan a reducir la pobreza. Segundo, no exis-

ten recetas para que éstas sean efectivas en un país. Lo que se necesita

son acuerdos amplios e instituciones fuertes. Si las políticas pro merca-

do fueran sólo recetas a aplicar, su efecto se anularía, pues sólo son via-

bles si están apoyadas por instituciones y acuerdos amplios.

Esos son los dos mensajes que se transmiten en este documento.

Con este objetivo, se parte de una visión simple de cómo se implemen-

tan las políticas.Al aplicar la teoría de juegos a este caso, se observa que

hay un principal, que sería la sociedad, y que opera mediante los acuer-

dos; hay un agente, que son las instituciones; y finalmente está la tarea

que se le encarga al agente, que son las políticas.

En el mundo político se diría que el principal es el pueblo, y que

los acuerdos son las decisiones adoptadas por la sociedad. Para la realiza-

ción de estos acuerdos, la sociedad los encomienda a una burocracia, que

es un conjunto de organismos e instituciones. Esos organismos hacen

políticas o realizan acciones que corresponden a lo que la sociedad quie-

re que hagan. Si alguno de estos elementos no existiera, la sociedad se-

ría incapaz de funcionar. Esto se sabe de la teoría de contratos, no hay

novedad. Pero se tiene que aplicar al mundo de las reformas estructura-

les. Si cualquiera de estos elementos no funcionara bien, las reformas se

debilitarían.A continuación se analizan cada uno de estos elementos.

Las políticas

Las políticas efectivas aprovechan la iniciativa individual, los incentivos.

Esto se sabe del estudio de la psicología, la economía y la historia. No

hay posibilidad de tener acciones efectivas y duraderas si éstas no están

asociadas a incentivos. Por tanto, si las políticas no contienen incentivos,

no van a ser efectivas. Se puede discutir qué tipo de incentivo es más po-

sitivo, pero éstos deben ser un ingrediente central.

Toda política puede ser aplicada con objetivos que distorsionan su

verdadero sentido. Por ejemplo, cuando una institución pública se deja

en manos de una persona cuyo próximo paso es ser candidato al Parla-

mento, mientras esta persona esté a cargo de la institución pública, su

interés principal no será la aplicación de políticas, sino su eventual can-

350



didatura. Por tanto, va a asignar una excesiva prioridad al corto plazo, va

a estar influido por grupos de interés o buscará dividendos políticos. Ca-

da uno de estos elementos es importante, porque las políticas no son re-

cetas, son estrategias o acciones que se ejecutan en un mundo dinámico,

por lo cual se tiene que aceptar un grado de discreción.

El resultado que se obtiene en una situación como la del ejemplo an-

terior, es que puede parecer que una reforma estructural o una política

no ha sido efectiva. Pero esto quizá se deba a que el responsable de esta

política no cuenta con los incentivos adecuados. Ante esta situación, es

imposible que la aplicación de la política sea efectiva y no porque la re-

forma o las políticas estén mal concebidas. Aun cuando se trate de una

política adecuada, se mezclan objetivos, se pierde efectividad, dado que

siempre hay un grado de discreción entre el largo y el corto plazo, o en

la valoración de objetivos políticos adicionales a la función misma. La so-

lución es fortalecer las instituciones; que las políticas dependan en mayor

medida de éstas y menos de la posición individual. Como se observa en la

gráfica 2, el desarrollo institucional tiene una elevada correlación con el

ingreso per cápita.

En la gráfica 3 se presentan recortes de páginas de varios diarios. En

uno de ellos se puede leer:“Profesores no enseñan bien a los estudian-

tes”. Uno piensa que se trata de una crítica al gobierno, pero resulta que

es una investigación ministerial. Cuando una investigación ministerial

351

JORGE MARSHALL RIVERA

0

5,000

10,000

15,000

20,000

25,000

30,000

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2 3 4 5 6 70

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20,000

25,000

30,000

35,000

-0.8 -0.4 0.0 0.4 0.8 1.2 1.6 2.0

ChileChile

Chile

Foro Económico Mundial Banco Mundial

Fuente: Jorge Marshall, "El camino de las reformas", Revista Economía Chilena, Banco Central de Chile, abril de 2002.

Gráfica 2Relación entre PIB per cápita en dólares y desarrollo institucional


presenta este resultado estamos en presencia de una semilla para un cam-

bio en las políticas. Se está advirtiendo al mundo político sobre un hecho

de la realidad. Por consiguiente, es preciso mejorar las políticas, en este

caso los incentivos para los docentes. No hay nuevas políticas en forma

inmediata, pero se está constatando un hecho y el mundo político se ha-

ce cargo de este hecho. Lo importante es destacar el efecto que pueden

tener acciones como una investigación ministerial. Para que sean real-

mente efectivas, es preciso evitar la utilización política de la investiga-

ción; no dejar que la oposición diga: “Pido la renuncia al Ministro de

Educación”. Porque si esa es la respuesta del mundo político, el estudio

pierde su efecto positivo de mostrar la realidad. En síntesis, es ahí don-

de interactúan el mundo de los acuerdos, la calidad de la política y las

instituciones.

En la segunda parte de la gráfica 3 aparecen diez sugerencias para

que el Ministerio de Hacienda las considere en el erario de 2004. En la

parte de abajo, el Presidente de la Comisión de Hacienda del Senado

plantea una reingeniería del gasto fiscal y acusa ineficiencias en cuatro

áreas. Para que esto ocurriese, se formó una Comisión Permanente de

Presupuesto del Congreso, que decidió hacer un balance de prioridades

para el presupuesto de 2004. La Comisión Permanente no ejecuta las

352


Gráfica 3Instituciones


políticas; opera acuerdos, representa a todos los partidos políticos y eva-

lúa la rentabilidad de los programas. En el análisis se encontraron cuatro

programas públicos que son de baja rentabilidad. De acuerdo con esto,

o estos programas se modifican o habrá problemas. Este mensaje nace en

el mundo de la política, que se pone de acuerdo y define objetivos pa-

ra las instituciones, las cuales deben luego modificar estos programas.

Inicialmente se mantienen las mismas políticas, pero no hay que ser

adivino para saber que en un tiempo razonable van a existir cambios en

los programas. Además, estos objetivos se lograrán sin haber contratado

a ningún consultor especial, sólo haciendo el trabajo propio de las insti-

tuciones. Las instituciones tienen que evaluar rigurosamente las políticas

de su área, y el Congreso valorar lo que hace el Ejecutivo.

Los acuerdos

Los acuerdos representan otro elemento fundamental para que funcio-

nen las reformas estructurales. Si no hay acuerdos, no hay posibilidad de

mantener las reformas estructurales en el tiempo. En el mediano plazo,

la calidad de la política depende en gran parte de los acuerdos.

La población apoya una política de acuerdos. Según los resultados de

una encuesta reciente, a la pregunta de cómo deben ser abordados los

grandes temas del país, ¿qué contesta la gente? La población señala que

debe ser por consenso. La gente no quiere que el gobierno haga su pro-

grama. Las personas quieren un gobierno, pero cuyas acciones reflejen el

sentir de la población. La posición es la misma entre los partidarios del

gobierno y la oposición.Vivimos en una época en la que hay una clara

propensión a buscar mayores acuerdos; se observa una proporción de tres

a uno entre aquellos que buscan el consenso y quienes están por una

agenda propia.

Los acuerdos son producto de una agenda activa, de un nuevo tipo

de liderazgo y no del azar o de la espera pasiva, como la que ocurre en

Esperando a Godot, la célebre obra de Becktt. Para lograr acuerdos en la

política actual, la espera no es la actitud más promisoria. Los acuerdos se

logran en la negociación, el debate, la deliberación, la reflexión riguro-

sa. Esto hay que hacerlo una y otra vez; no importa el número de veces

si el resultado es que se logran acuerdos duraderos. El país quiere que se al-

cance este objetivo y es nuestro deber, en el mundo de la política, cum-

plir esa demanda.

353



Interacción de políticas, acuerdos e instituciones

En relación con la situación en Chile en 1984, el historiador Gonzalo

Dial, que también fue Ministro de Augusto Pinochet, señala:“La política

económica durante más de dos años continuaría a tropezones, sin orien-

tación fija. El Presidente (Pinochet) parecía no tener ningún rumbo, en-

sayaba cualquier cosa”. Esto es totalmente contrario a un gobierno que

aplica un programa coherente y claro. Por su parte, Dominique Hachette,

uno de los primeros “Chicago-boys” de Chile, afirma que:“La autoridad

(es decir la autoridad de la época) estaba dispuesta a ceder los principios

conductores del modelo”. De lo anterior se desprende que cualquier ti-

po de gobierno, sea democrático o autoritario, puede pasar por un pe-

riodo de crisis.

¿Por qué regresar a un camino de reformas estructurales? Creo que hay

tres factores: un pragmatismo en economía, una capacidad institucional pa-

ra cambiar de rumbo a bajo costo y una centralización de las decisiones.

Durante el periodo 1985-1989, se observó en Chile un fuerte im-

pulso a las reformas pro mercado (gráfica 4). Sin embargo, éstas tuvieron

una base endeble puesto que estaban sustentadas en acuerdos limitados;

los inversionistas no sabían qué podía suceder cuando llegara la demo-

cracia. La situación fue radicalmente distinta de 1990 a 1997. Las refor-

mas se consolidaron en ese lapso, debido a que en la ciudadanía existía

un anhelo de llegar a acuerdos; el retorno de la democracia justamente

fortaleció los acuerdos. Desde el punto de vista del gobierno, era muy

importante mantener la estabilidad macroeconómica, prioridad número

uno, y dar un fuerte impulso a las políticas sociales.

354


Gráfica 4Reformas pro mercado: 1985-1989


Como se observa en la gráfica 5, primero, entre 1990 y 1996, la in-

flación pasó de 27 a 6%, con una institución fuerte, que es el banco cen-

tral autónomo. Esta política funcionó, hubo acuerdos, una institución

fuerte y resultados.

Segundo, el balance fiscal pasó de 0.8% del PIB en 1990 a 2.1% en

1996. Nuevamente hubo acuerdos en torno a la austeridad fiscal, insti-

tuciones fuertes en el manejo del presupuesto y resultados.

Tercero, el arancel promedio pasó de 15 a 8.9% en el mismo perio-

do.También se llevaron a cabo acuerdos y resultados, en el marco de ins-

tituciones adecuadas.

Cuarto, el gasto social real aumentó 65% de 1990 a 1996. Sin em-

bargo, las instituciones eran débiles, no había incentivos suficientes en las

políticas y los resultados fueron deficientes. No se produjeron cambios

sustantivos a pesar del mayor gasto social.

En retrospectiva, uno de los errores de política de este periodo fue

mantener un enfoque de “deuda social” y no observar la necesidad de

poner en marcha transformaciones estructurales, con mayores incentivos

en las políticas sociales. Por esta razón, los resultados fueron débiles.

355


Gráfica 5Consolidación de las reformas pro mercado: 1990-1996


A partir de 1994 dio inicio un periodo en el cual se incorporó fuer-

temente el capital privado en distintos ámbitos, especialmente en infraes-

tructura. Hubo avances muy notables en carreteras, servicios sanitarios,

telecomunicaciones, puertos, construcción de aeropuertos y también en

privatizaciones (gráfica 6).

Hacia fines de 1997 se produjeron efectos inesperados. En particu-

lar, dos hechos resultaron muy gravitantes en lo que ocurrió los siguien-

tes años. Primero, la crisis asiática transformó radicalmente el escenario

internacional para las economías emergentes. Segundo, los resultados

electorales de fines de 1997 cambiaron el panorama político. ¿Cuáles

fueron esos resultados electorales? Aproximadamente un millón menos

de votantes, ya sea porque no acudieron a votar o porque no lo hicie-

ron válidamente.

Ahora bien, ¿por qué disminuyó en un millón el número de personas

que acudió a las urnas? En la interpretación de este resultado la coalición

oficialista se divide. Para algunos, significó un síntoma de insuficiente es-

fuerzo social, a pesar de que el gasto por este concepto mostraba un cre-

cimiento anual de 9%. La conclusión de este grupo es que el gasto social

debió crecer aún más, aunque esta propuesta va en contra de la delicada

situación de los mercados financieros. Para otros el tema era más simple.

356


0

10

20

30

40

50

60

1990 2000 2001 2002 2003

0.0

0.3

0.6

0.9

0.2

0.5

93 94 95 96 97 98 99 00 01 02

Inversión en concesiones /inversión Ministerio OOPP(porcentaje)

Tratamiento de aguas servidas(porcentaje)

Penetración de telefonía fijay móvil (líneas c/100 hab.)

Fuente: Superintendencia de Servicios Sanitarios.

010203040506070

94 95 96 97 98 99 00 01 02 03Fuente: Ministerio de Economía.

Fuente: Ministerio de Economía.

Fija Móvil

Gráfica 6Consolidación de las reformas pro mercado: 1990-1996


Los votantes no se interesaron en las elecciones. No había correlación en-

tre los resultados de abstención y la situación social local.

Desde fines de 1997,el precio del cobre cayó fuertemente,pero la dis-

cusión política no sintonizó con estos eventos. Su objetivo era aumentar

el gasto público, para lo que se propusieron diversos proyectos de gasto.

La coalición gobernante inició una guerra de manifiestos, mientras

los mercados financieros atacaron las monedas de las economías emer-

gentes. Este ambiente sólo se comenzó a despejar hacia fines de 1999 y

comienzos de 2000, cuando se definió un nuevo esquema de política ma-

croeconómica, que incluyó la flotación cambiaria, la liberalización de la

cuenta de capitales, un sistema de metas de inflación y una regla de po-

lítica fiscal de un superávit estructural de 1% del PIB.

En 2001, se empezó a negociar un paquete amplio de políticas que

integran lo que se llama “agenda pro crecimiento”. Se trata de una ne-

gociación entre el gobierno y las asociaciones empresariales, con el se-

llo de una política de acuerdos.

En 2003, se aprobó una reforma del Estado. Hubo un acuerdo políti-

co para impulsar una nueva forma de selección de directivos públicos, que

redujo el número de cargos de designación exclusiva del Presidente de la

República de tres mil quinientos a menos de mil. Ése es el punto en que

se encuentra el país actualmente, con buenas perspectivas hacia adelante.

Lo que ha permitido estos avances ha sido una capacidad institucio-

nal que introduce pragmatismo en las decisiones de política, buenas ins-

tituciones y un nivel razonable de acuerdos.

Experiencia de Chile con las reformas fiscal, eléctrica y laboral

Reforma fiscal

La reforma fiscal en Chile se ha ido haciendo a lo largo del tiempo, pe-

ro está inspirada en tres principios fundamentales (gráfica 7). Primero,

un sistema tributario orientado a la eficiencia. En América Latina no hay

ningún país que redistribuya el ingreso con la política tributaria. La po-

lítica tributaria más eficiente es aquella que está orientada a la eficien-

cia; lo que distribuye el bienestar es el gasto.

Segundo principio fundamental, una administración presupuestaria

centralizada del gasto. El Ejecutivo tiene la capacidad de fijar un limite

máximo al gasto, sobre el cual el Congreso no tiene facultades. Existe,

357



además, una focalización del gasto. Esto significa que el Estado se con-

centra en áreas en las que el sector privado no puede actuar, porque no

están definidos los mecanismos para que recupere su inversión.

Cuando un inversionista privado está dispuesto a hacer una central

eléctrica y existe el mecanismo para que recupere su inversión con una

utilidad razonable, pero al mismo tiempo no se cuenta con los recursos

para financiar un programa de educación preescolar para los niños en si-

tuación vulnerable, ¿qué significa concentrar el gasto? El futuro de los

niños de dos a seis años depende de la educación preescolar, que tiene ren-

tabilidad social de 40% o más. Éste es el verdadero costo de oportuni-

dad de hacer la inversión eléctrica con recursos públicos. Es decir, no es

un problema de si ha funcionado el sector eléctrico en el pasado, o un

problema de tarifas. El que paga la inversión eléctrica en este caso son

los niños, con una rentabilidad de 40%. Por esta razón, cuando se deja

el sector eléctrico en manos privadas se está ayudando a los pobres, por el

crecimiento y por la focalización. Este dilema está resuelto en Chile.Ac-

tualmente no se considera necesario que el Estado ponga un solo peso

en el sector eléctrico, porque sería una falta a la gente pobre y a los ni-

ños que aún no acceden a la educación preescolar.

358


Gráfica 7Reforma fiscal


El tercer principio fundamental de la reforma fiscal es la prudencia.

Este principio se sustenta en el superávit fiscal como norma, reflejado, a

su vez, en la existencia de una regla de superávit estructural desde 2000.

Reforma eléctrica

La reforma eléctrica se hizo en la misma dirección que la reforma fiscal,

solamente que en este caso se introdujo el criterio fundamental de se-

paración entre la propiedad de las empresas y la organización económi-

ca del sector. Una vez logrado eso, se solucionó el grueso del problema

de la inversión futura.

En general, los principios en los que se basó la reforma del sector

eléctrico en Chile fueron los siguientes:

• Establecimiento de una estructura de mercado que promueve la

competencia.

• Creación de la capacidad institucional para regular los segmentos

de monopolio natural y coordinar la producción a mínimo costo.

• Separación entre propiedad de las empresas y organización econó-

mica del sector.

Cabe destacar que en este proceso se puso especial énfasis en la re-

gulación. Al sector eléctrico es necesario regularlo, ya sea que esté for-

mado por empresas públicas o privadas. En el caso chileno, en la parte

de generación eléctrica se busca simular situaciones de competencia, lo

que simplifica la regulación. En la parte de transmisión, es necesario re-

gular el monopolio natural existente, lo cual resulta muy complejo. En

la parte de distribución también existe un monopolio natural y es con-

veniente regularlo; en la parte de grandes clientes, hay competencia.

Reforma laboral

En cuanto a esta reforma, existe habitualmente un conflicto entre dos ob-

jetivos: el de flexibilidad en el mercado laboral, por una parte, y el de la

protección de los trabajadores, por la otra. De alguna manera, la experien-

cia chilena ha sido un diálogo entre estos objetivos, que avanza, pero sin

llegar todavía a un acuerdo satisfactorio. Éste es un campo pendiente.

359



El mercado laboral chileno tiene hoy en día mucha más flexibilidad

que en los años sesenta, época en que no se podía despedir a los trabajado-

res, había una enorme cantidad de privilegios y se observaban una serie de

distorsiones que hoy ya no existen. Sin embargo, el progreso alcanzado es

insuficiente. Hay, por supuesto, un debate en torno a él, como se ilustra en

la gráfica 8. En mayo de 2003, el presidente Lagos envió una señal de fle-

xibilidad laboral referida a que las reglas laborales fueran fijadas por acuer-

do entre las partes (trabajadores y empresarios) dentro de la empresa, y no

basadas en un código laboral establecido de manera general.Posteriormen-

te, el presidente de la Central Unitaria de Trabajadores respondió en con-

tra de la flexibilidad laboral. Finalmente, en septiembre de 2003, gobierno,

empresarios y trabajadores reanudaron el diálogo. Ésa es la forma en que se

hace política, ésa es la forma en que se avanza.

Conclusiones

En resumen, en un proceso de cambio estructural se requiere:

• Que en el diseño de las políticas se aprovechen los mecanismos e

incentivos del mercado.

360


Gráfica 8Reforma laboral


• Buscar estabilidad de las políticas y aprovechar los vínculos diná-

micos entre éstas, las instituciones y los acuerdos.

• Generar consensos, lo que requiere crear en las personas capacida-

des para el cambio.

• Mirar sistemáticamente al futuro: asignar responsabilidades, metas,

objetivos, desafíos.

• Profesionalizar las instituciones sobre la base de estudios, evalua-

ción y análisis. Aumentar los espacios de autonomía y capacidad

técnica en la dirección pública.

• Introducir incentivos en las instituciones públicas: transparencia,

medición de resultados, evaluación de programas.

Se sabe que éste es un camino difícil, pero posible, en la medida en

que se tengan acuerdos, instituciones y buenas políticas.


¿Cómo se estimula el logro de acuerdos y reformas?

Sobre los incentivos, es válido el ejemplo del financiamiento de un hos-

pital. Si los recursos que destina el Estado están basados en los insumos

que utiliza (personal, equipos, edificios, camas, etc.) no hay incentivos. Si

están basados en los servicios de salud que entrega, entonces se tienen

incentivos. En general, nuestros países miden su gestión por los insumos

que usan y no por los productos que generan. Ése es el caso de ausen-

cia de incentivos.

¿Cómo se logran los acuerdos?

No hay una receta aplicable a todos los casos. Se requiere de un lideraz-

go orientado a lograrlos, un liderazgo especial que la gente valora.

Además, hay que hacer el trabajo de alimentar un diálogo analíticamen-

te riguroso. Es necesario evaluar lo que se hará, ya que en el gobierno

se utiliza dinero público y, por tanto, se requiere analizar la rentabilidad

de cada programa.

361



Quiero comenzar esta presentación con lo que desde mi punto de vis-

ta es el aspecto fundamental hoy en día: determinar el impacto de la glo-

balización en el crecimiento económico y las reformas que se requieren

para aprovechar al máximo este proceso.

Vivimos en un mundo interdependiente y todos estamos conscien-

tes de ello. Esto no es ni bueno ni malo por sí mismo, pero puede resul-

tar bueno. En este sentido, yo podría argumentar que el Tratado de Libre

Comercio de América del Norte (TLCAN) ha sido muy positivo para Mé-

xico, así como para Estados Unidos, por razones económicas y políticas.

Asimismo, soy de la opinión de que la decisión adoptada por mi país,

cuando yo ocupaba la Presidencia, de ayudar a México durante su crisis

financiera, fue la correcta. Por estas razones, considero que una asociación

estrecha entre ambas naciones en el marco de un espíritu cooperativo es

algo que debe alentarse.

Sin embargo, la interdependencia también puede ser negativa. Creo

que el mejor ejemplo en el mundo hoy en día nos lo proporciona el Me-

dio Oriente. Durante siete de los ocho años de mi cargo en la Presiden-

cia, logramos avances hacia la consecución de la paz en esa región. Era

un entorno de interdependencia positiva. El acuerdo que lograron los

israelíes y los palestinos fue muy sencillo: dividir la tierra y compartir el

futuro.Además, decidieron compartir responsabilidades en el tema de se-

guridad y beneficios económicos; realizar negocios juntos, y ser amigos.

Posteriormente, cuando dejaron de cumplir con el acuerdo de paz que

mi administración les ofreció, vivimos tres años de conflictos. Como resul-

tado de ello, mil novecientos palestinos y setecientos israelíes han muer-

to. Los palestinos son hoy en día más jóvenes y más pobres de lo que eran

cuando empezamos las negociaciones de paz, pero siguen siendo inter-

dependientes.

Seguridad y prosperidad en el siglo XXI:

¿cómo enlazar nuestros objetivos comunes?

Honorable Señor William J. Clinton*

* Presidente 42º de Estados Unidos.

365



Por tanto, este mundo globalizado que tenemos puede ser bueno o

malo, y muy probablemente es ambas cosas. El problema fundamental

radica en que los recursos financieros, la tecnología, la información, y to-

dos los factores económicos de mayor relevancia, tienen un carácter glo-

bal, mientras que las fuerzas políticas principales siguen siendo, en

esencia, de naturaleza nacional.

Ante este contexto, trataré de dar respuesta a algunas preguntas básicas.

¿La globalización del comercio, la inversión y la tecnología de la información au-

mentan el crecimiento económico?

La globalización sí incrementa el crecimiento económico, pero no de ma-

nera uniforme entre todos los países; sólo en aquellos capaces de sacar pro-

vecho de este proceso. Para ilustrar lo anterior, recurriré al ejemplo del

TLCAN.En Estados Unidos, los trabajos relacionados con actividades de co-

mercio exterior pagan, en promedio, 15% más que aquellos no vinculados

con estas actividades.En México, los trabajos ligados directamente al TLCAN

pagan,en promedio,40% más que el sueldo promedio percibido por los tra-

bajadores en este país. Sin embargo, ello no significa que el TLCAN haya

ayudado de manera directa a todo el mundo. Lo que sucede dentro de ca-

da país y a través de sus fronteras no depende tanto de los acuerdos comer-

ciales y las fuerzas del mercado, sino más bien de las decisiones de política

que se adopten, y éste es el tema central de mi presentación.

Todos ustedes saben que mi posición es de apoyo a la globalización

positiva; que apoyo el libre comercio. Espero que también sepan que he

tratado de ser amigo de México, y que creo que México y Estados Uni-

dos deberían estar más estrechamente integrados. Pero el punto central

que quiero enfatizar es que este asunto no es simplemente un tema eco-

nómico; más bien es un tema político. Ningún mercado en ningún lu-

gar del mundo existe dentro de un vacío. Los mercados existen dentro

de un marco de decisiones adoptadas por políticos o por personas que

no tienen autoridad política. Por tanto, es crucial que si alguien quiere

lo mismo que yo quiero (que el mundo no sea simplemente interdepen-

diente, sino que sea un mundo que represente a una comunidad global

e integrada en la que los beneficios, las responsabilidades y los valores

sean compartidos), nuestro enfoque político sea adecuado. Ésta no es

una tarea fácil toda vez que, como mencioné anteriormente, las fuerzas

económicas son globales y las fuerzas políticas son más bien locales.

366


WILLIAM J. CLINTON

¿Por qué existe tanta oposición a la globalización?

Por una simple razón: porque sólo está beneficiando a la mitad del mun-

do. Casi tres mil millones de personas viven con menos de dos dólares

al día. De los seis mil millones de habitantes en la faz de la tierra, mil

millones viven con menos de un dólar al día.

La Fundación que presido se dedica a luchar contra el Síndrome de

Inmunodeficiencia Adquirida (SIDA) en los países del Caribe y África.

Trabaja en sitios donde la población tiene que sobrevivir con menos de

trescientos dólares al año. Para la mayoría de estas personas este discur-

so no significa nada, absolutamente nada.

Actualmente, mil quinientos millones de personas no tienen acceso

a agua limpia; mil millones de personas no pueden leer una sola palabra

en ningún idioma; ciento treinta millones de niños no han asistido jamás

a la escuela; diez millones de niños mueren cada año debido a enferme-

dades infantiles que son totalmente evitables; y una de cada cuatro muer-

tes en todo el mundo este año se deberá a enfermedades contagiosas:

SIDA, tuberculosis, malaria y diarrea, cuya gran mayoría serán niños que

nunca tuvieron acceso a agua limpia.

El primer problema se presenta al interior de países como México

o Estados Unidos. Si queremos crear una globalización positiva, necesi-

tamos hacer más para repartir mejor sus beneficios.

La segunda razón por la que las personas se oponen a la globalización

es que a menudo creen que las hará menos fuertes, más vulnerables. Eso

se puede observar en las manifestaciones en América del Sur en contra de

los diferentes proyectos económicos donde perciben que existe una ame-

naza para su medio ambiente. Se observa en las manifestaciones que se lle-

van a cabo cuando se reúne la Organización Mundial del Comercio

(OMC). Hay personas que sostienen que cada vez que hay una crisis finan-

ciera los que tienen que pagar la cuenta son los ciudadanos comunes y co-

rrientes; que cada vez que se celebra una reunión de la OMC nuestros

representantes fracasan; que cada vez que hay crecimiento, paralelamente

hay un aumento en la desigualdad.

Yo no creo en estos argumentos. En lo que sí creo es en que cuan-

do ocurre una crisis financiera internacional se trabaja tan arduamente

el día posterior a la crisis como el día anterior a la misma. Consideren

cómo se sintieron nuestros amigos en Argentina hace varios meses. Ellos

trabajaron tan arduamente el día siguiente a que su moneda se devaluó

70% como lo habían hecho el día anterior.

367



Si queremos crear un entorno de globalización positiva, debemos

tomar en consideración a la mitad de la población que no se ha visto

beneficiada por este proceso.Tenemos que hacer que la población sien-

ta que las decisiones políticas adoptadas en respuesta a las fuerzas econó-

micas van a darles más poder sobre sus vidas y las de sus familias en el

largo plazo, y que su poder no se verá menguado.

La tercera razón por la que pienso que la gente se opone a la globali-

zación es que aparentemente todos nosotros hemos hecho una muy bue-

na labor en proteger el capital y los derechos de propiedad, pero no ha sido

tan buena cuando se ha tratado de proteger los intereses de los trabajado-

res, los derechos humanos y el medio ambiente. El TLCAN dio lugar a que

por primera ocasión varios países pudieran discutir seriamente temas rela-

cionados con el medio ambiente.Al final de mi administración, yo mismo

firmé un acuerdo comercial con Jordania en el que los ciudadanos de aquel

país acordaron incluir ciertos estándares laborales. No quiero profundizar

sobre este asunto hoy, sólo quiero utilizar este ejemplo para enfatizar lo si-

guiente: no se puede tener una economía globalizada sin la existencia

de un conocimiento político y social global, y de una comprensión cabal de

las consecuencias ambientales globales de lo que se ha decidido llevar a cabo.

Sin lo anterior, sería a fin de cuentas imposible. Por tanto, en la medida en

que continuemos en la búsqueda de apoyos para lograr una globalización

positiva en México y Estados Unidos, así como en cualquier otra parte del

mundo, necesitamos lidiar con estos tres problemas.

La mitad de la población del mundo no se ha visto beneficiada aún por

la globalización. Muchas personas sienten que cada vez que hay una crisis

financiera global se tornan más vulnerables, y opinan que quienes toma-

mos las decisiones para salir de tal situación, hicimos un mejor trabajo en

proteger los intereses de la propiedad y el capital que en salvaguardar los

intereses de los trabajadores, los derechos humanos y el medio ambiente.

Por consiguiente, si queremos crear una globalización responsable, si

deseamos acelerar la tasa de crecimiento económico de México, que el

país se integre más a Estados Unidos, a América Latina y al resto del

mundo, ¿qué tenemos que hacer?

Sobre este asunto, considero que hay cinco temas independientes en

los que debemos concentrarnos:

• ¿Qué deberían hacer los países ricos por los países pobres?

• ¿Qué deberían hacer los países ricos por su propia gente, sobre to-

do por los más pobres?

368


WILLIAM J. CLINTON

• ¿Qué deberían hacer los países en vías de desarrollo por su propia

gente?

• ¿Qué deberían hacer los países en vías de desarrollo con su polí-

tica exterior y su política económica?

• ¿Qué deberíamos hacer ambos grupos de países de manera con-

junta por medio de la cooperación internacional?

No podremos cumplir con las promesas emanadas de la globaliza-

ción a menos que trabajemos simultáneamente en estos cinco temas. Un

fracaso implicaría mantener en el rezago a un buen número de personas

y continuar haciendo frente a una seria oposición política, sobre todo en

los tiempos difíciles. Como es bien sabido, no todo en la vida son bue-

nos momentos: hay tiempos malos y tiempos buenos; hay decisiones di-

fíciles y decisiones fáciles. Es necesario organizar a la gente de tal forma

que se sienta tratada de manera justa tanto en las épocas difíciles, como

en las buenas.Así que voy a referirme brevemente a estos temas.

Primero, ¿qué deberían hacer los países ricos por los países pobres?

En primer lugar, apoyar más el desarrollo del libre comercio, proveerlos

de más inversiones y devolverles el control de sus destinos.

Por ejemplo, cuando yo era presidente de Estados Unidos, mi país

concedió dos millones de créditos a microempresas de naciones en vías

de desarrollo en América Latina,Asia del Este y África. Esto parece mu-

cho, pero no lo es. Los países en vías de desarrollo en su conjunto de-

berían recibir entre veinte y cuarenta millones de este tipo de créditos

al año.Además, cada uno de ellos debería contar con el financiamiento

para implementar reformas orientadas a regularizar los títulos de propie-

dad, como la que llevó a cabo Genaro da Silva en Perú, para que los países

más pobres sean capaces de desarrollar sus propios sistemas bancarios.

Los países desarrollados deberían dotar los recursos necesarios para po-

der enviar a la escuela a los cerca de ciento treinta millones de niños que

en los países pobres no asisten a ella.Tales acciones no implican una can-

tidad de dinero demasiado elevada para los estándares de los países ricos.

Para finales de 2003, la fundación privada que presido y que se de-

dica a combatir el SIDA será el proveedor privado más grande de medi-

camentos para el tratamiento de esta enfermedad en el mundo, fuera de

Brasil y Estados Unidos. Esto ilustra lo poco que se está haciendo para

369



ayudar a las víctimas de esta pandemia. No menciono este hecho para

hablar bien de mí, sino para ilustrar lo terrible que es que tenga que ha-

blar de lo que una sola fundación está haciendo en este asunto.

Por consiguiente, los países desarrollados tienen que hacer más por

aquellos en vías de desarrollo. Al hacerlo, se verán recompensados. Les

daré un ejemplo que no tiene nada que ver con el TLCAN. Al final de

mi gobierno firmé una iniciativa de ley para abrir los mercados de Es-

tados Unidos a productos elaborados en el Caribe y África, bajo térmi-

nos similares a los del TLCAN. Después de que dejé la Presidencia de mi

país, visité Ghana, en África Occidental, en donde trabajé mucho. Cuan-

do estaba caminando hacia el avión en Accra, la capital, para abandonar

la ciudad, una mujer comenzó a gritar:“Presidente Clinton, por favor no

se vaya, no se vaya”. Me di la vuelta y observé que sostenía un paquete

en sus manos. Caminé hacia ella y le di la mano. Ella me dijo:“Gracias

a su iniciativa comercial, cuatrocientas mujeres tenemos empleo fabri-

cando camisas que vendemos en Estados Unidos; yo soy una de esas mu-

jeres y le agradezco el que haya hecho eso, así que permítame regalarle

una de mis camisas”. Acepté la camisa, me la llevé a mí casa y la puse

en un lugar donde la puedo ver todos los días (de hecho esta mañana la

vi antes de venir a México). ¿Por qué les cuento está anécdota? Porque

esa mujer no está enojada con Estados Unidos. Porque ella no quiere

que sus hijos sean terroristas, ni que participen en guerras tribales en

África. Quiere formar parte de la sociedad global, de la misma sociedad

que les ha permitido a ustedes alcanzar una prosperidad mucho mayor

de la que ella va a conocer en su vida; quiere formar parte de nuestro

futuro compartido. Esta actitud es la que debería delinear la política ex-

terior de los países desarrollados.

Punto número dos, ¿qué deberían hacer los países ricos dentro de sus propias fron-

teras?

Éste es un tema muy amplio, mucho más de lo que se pueden imaginar.

Las negociaciones en el seno de la Organización Mundial del Comer-

cio acaban de colapsarse, porque los países ricos no quieren dar a los paí-

ses pobres suficientes concesiones en asuntos agrícolas y en otras áreas,

como consecuencia de la falta de apoyo político en los países ricos, re-

sultante de que muchos de sus habitantes creen que la globalización los

va a volver aún más pobres.

370


WILLIAM J. CLINTON

Lo que esto significa es que es en aras del propio interés de los paí-

ses en desarrollo que Estados Unidos, Europa y Japón hagan un mejor

trabajo del que están haciendo actualmente para modernizar sus países.

En Estados Unidos nuevamente estamos perdiendo empleos en el sec-

tor manufacturero. La situación es peor hoy en día porque durante la úl-

tima desaceleración, cuando el valor del dólar cayó, China decidió fijar

el valor de su moneda con respecto al dólar, y la dejó devaluar también,

por lo que sigue sustrayendo empleos manufactureros de Estados Uni-

dos, y podría decirse que también de México.

Así que yo les digo una y otra vez a mis compatriotas que necesitamos

una política económica nueva para el siglo XXI, pues no estoy de acuer-

do con la que tenemos actualmente. Creo que es una locura mantener

los recortes impositivos y elevar de nuevo el nivel de endeudamiento,

cuando deberíamos estar invirtiendo en un futuro completamente distin-

to, que incluyera la creación de más de un millón de empleos en las áreas

de energía limpia y tecnología energética. No los voy a aburrir con los

detalles, pero sí les voy a decir que Estados Unidos no puede ser un buen

socio para México y el resto de los países en desarrollo, ni tampoco lo

pueden ser Europa, o Japón para los países pobres de Asia, a menos que

hayamos convencido a la mayoría de nuestra población de que realmen-

te nos preocupamos por ellos.

Si los países ricos se vuelven proteccionistas y deciden establecer ba-

rreras al comercio y dejan de hacer la parte de la tarea que les corres-

ponde, entonces no debemos tener expectativas de que la globalización

resultará exitosa. Por consiguiente, los países ricos tienen una misión que

cumplir tanto fuera como dentro de sus fronteras.

El tercer punto a tratar tiene que ver con los países en vías de desarrollo. ¿Qué

deben hacer estos países con respecto a otras naciones? ¿Qué deben hacer dentro

de sus propias fronteras?

Las buenas intenciones por sí solas no generan dinero y los países pobres

necesitan apoyo financiero. En mi opinión, todos los países pobres, par-

ticularmente los de América Latina, requieren de una estrategia enfoca-

da, primeramente, a lograr que la mayor cantidad del dinero de sus

residentes permanezca en sus países y se invierta de la manera más pro-

ductiva posible y, después, a captar recursos de capital del exterior para

promover el crecimiento.

371



No estoy de acuerdo con muchas de las cosas que las instituciones

financieras internacionales han hecho en los últimos años y que han in-

cidido negativamente en el crecimiento, tanto en América Latina como

en otras regiones. Por otra parte, no se puede forzar a la gente para que

envíe dinero a México; tampoco es posible obligar a los propios mexi-

canos a mantener su dinero en el país. Por tanto, apoyo firmemente los

esfuerzos de reforma estructural que se están llevando a cabo en Méxi-

co, porque creo que ello les ayudará a captar más dinero, tanto del exte-

rior como del propio país, y a alentar a los mexicanos a que corran más

riesgos dentro de su territorio.

No se puede forzar a la gente a invertir donde uno desea. El caso de

Rusia después del desmantelamiento del comunismo nos puede servir

para ilustrar este punto. El gobierno estadounidense hizo todo lo posi-

ble por ayudar a los rusos y, de hecho, acudió en su rescate dos veces

(una vez más que en el caso de México), pero no logró forzar a los na-

cionales de ese país a mantener sus rublos dentro de sus fronteras, por-

que sentían que no existía un sistema de inversiones honesto. Ante las

circunstancias que prevalecían entonces, los rusos no tenían demasiadas

alternativas dentro de su propio país para invertir su dinero; al mismo

tiempo, creían que no recibirían un rendimiento justo sobre sus inver-

siones. Como no querían entrar en prácticas poco éticas, decidieron sa-

car el dinero de Rusia. No fue sino hasta que ellos mismos se dieron

cuenta de que no había nada que Estados Unidos pudiera hacer para

cambiar la situación interna, que modificaron su actitud, y con ello su

situación empezó a mejorar.

Aun cuando hay que reconocer que estas reformas estructurales son

muy difíciles de efectuar, es fundamental llevarlas a cabo si se desea que

los mexicanos mantengan su dinero en México y que personas de otros

países quieran invertir aquí también. No es más complicado que eso. Por

tanto, les recomiendo que adopten las acciones que sean necesarias pa-

ra lograr este objetivo. Creo que es muy importante.

El segundo aspecto que considero relevante es prestar atención al

contrato social. Hay que asegurarse de que los sectores de la economía

que fueron abiertos a una mayor competencia con el fin de captar más

capital estimulen el crecimiento, y que los beneficios de éste se distribu-

yan entre la mayor cantidad posible de la población, de tal manera que

ésta los pueda percibir.

México ha realizado cambios radicales en los últimos años, con la fi-

nalidad de tornarse más democrático. Debo admitir que respeto y admi-

372


WILLIAM J. CLINTON

ro las medidas que han adoptado en ese sentido. La mayoría de los po-

líticos que he conocido en mi vida han gastado la mayor parte de su

tiempo tratando de retener en sus manos tanto poder como les sea po-

sible. Cuando el presidente Zedillo decidió adoptar una postura distinta

a la que había prevalecido hasta entonces, y reconocer el triunfo de un

partido político distinto al suyo, mi percepción fue que su decisión era

a la vez audaz e histórica. En mi opinión, ello ha redundado en un be-

neficio para México, porque significa que cualquier decisión que en

adelante se adopte, deberá contar con un mayor apoyo popular.

Las autoridades no pueden limitarse simplemente a diseñar un pa-

quete de reformas que no incluya un componente social, y que no dis-

tribuya los beneficios resultantes del mismo, de tal manera que puedan

ser percibidos por la población. No importa si alguien lee que el creci-

miento económico del año próximo será de 5 o 6% si ello no incide fa-

vorablemente en sus propias vidas. Esta premisa la tuve que mantener en

mi mente a lo largo de mi administración.

El cuarto punto es: ¿cuál es la política que debe adoptar México respecto del res-

to del mundo?

En mi opinión, es recomendable que México siga con las puertas abier-

tas al comercio y a la inversión extranjeras, y que cuando sea necesario

recurra al apoyo de las instituciones financieras internacionales. No obs-

tante, uno de los puntos en los que coincido con Carlos Slim es que es-

te país no puede basar demasiado su futuro en el comercio exterior.Aun

cuando deseo también que la integración entre México y Estados Uni-

dos sea mayor de la que hasta ahora ha prevalecido, y que ambos países

realicen más negocios porque creo en los beneficios del TLCAN, Méxi-

co debe entender que todas las economías del mundo generan la mayor

parte de su crecimiento de su propia gente y de los intercambios eco-

nómicos que se llevan a cabo dentro de sus propias fronteras.

Cuando la economía estadounidense estaba contrayéndose en los

ochenta y la de Japón estaba creciendo y se decía que este último era el

país con la mayor actividad comercial del mundo y con los superávit co-

merciales más elevados, menos del 20% del PIB japonés era generado por

el comercio exterior, mientras que más del 80% era resultado del creci-

miento del mercado interno. En contraposición a lo anterior, debo de-

cir que el país más dependiente del comercio exterior en toda Europa

373



es Alemania, y a pesar de ello más de dos terceras partes de sus ingresos

se derivan del crecimiento interno.

Mi consejo es que en México se siga una estrategia dual: por un la-

do, que se busque que el país sea un lugar atractivo para la inversión y

se impulse el comercio con el exterior, y por el otro, que se dedique el

tiempo suficiente a identificar los cambios internos que requieren para

acelerar su crecimiento económico. Créanme, si México moderniza su

economía de manera tal que se genere un mayor crecimiento interno,

inevitablemente se volverá un país con una orientación comercial más

grande porque va a producir más bienes, más servicios, más cosas que se

pueden vender no solamente al norte del Río Bravo, sino también al sur

y al resto del mundo.Tiene que haber una estrategia nacional e interna-

cional para los países ricos, y una estrategia nacional e internacional di-

ferente para los países en vías de desarrollo.

Quisiera resaltar un último punto.Aunque es muy difícil, debemos

seguir trabajando para lograr un sistema político global que administre

de una mejor manera la economía global en la que vivimos.Apoyé a la

OMC y estuve de acuerdo con la incorporación de China en ese orga-

nismo. Entiendo las razones por las cuales China decidió vincular el va-

lor de su moneda con el dólar. Este país enfrenta una serie de problemas

relacionados con sus bancos y con su estabilidad, y quería evitar una

crisis financiera como la registrada en Japón y en Corea. El efecto de

estas acciones fue que China ganó en competitividad, y que las empre-

sas localizadas en México, que antes eran productivas, dejaron de serlo

en comparación con las ubicadas en China, por lo que sus propietarios

decidieron cerrarlas y trasladarlas a China, a pesar de que al hacerlo in-

currían en mayores costos de transporte para llevar los productos fina-

les a Estados Unidos. No hay una solución sencilla para situaciones

como ésta.

El punto que trato de enfatizar es que no hemos alcanzado aún la

meta buscada. Aún no contamos con un sistema político internacional

que vincule todos los retos políticos a los que hacemos frente con el sis-

tema económico global que tenemos hoy en día.Todo el mundo dice

estar a favor del libre comercio. Sin embargo, la realidad es que todos los

seres humanos pueden estar simultáneamente a favor y en contra del li-

bre comercio o del proteccionismo, dependiendo del enfoque que se dé

al tema. Lo que necesitamos es un sistema político que siga apoyando el

libre comercio de una manera tal que éste genere beneficios para todas

las partes involucradas.

374


WILLIAM J. CLINTON

También requerimos sistemas de cooperación en otras áreas que

pueden tener un impacto adverso importante en la economía. Sólo les

voy a dar un ejemplo: las economías estadounidense y mexicana fueron

dañadas enormemente por los atentados terroristas del 11 de septiem-

bre de 2001. La gente no quería viajar por avión, temía realizar inver-

siones, no sabía qué hacer. Estados Unidos tiene un claro interés en la

cooperación para crear un mundo más seguro. Por tal motivo, creo que

mi país debe adherirse al Tratado de Prohibición de Pruebas Nucleares,

al Tratado Internacional de no Proliferación de Armas, al Tratado de Mi-

siles Anti-Balísticos y a la Corte Criminal Internacional. Creo que debe

permitir que más países participen en las misiones de paz y de recons-

trucción en el norte de Irak, porque cualquier cosa que hagamos para

compartir los beneficios y los costos del mundo moderno y para crear

la idea de que a todos nos interesa un mundo más seguro será una bue-

na medida.

Lo anterior lo menciono porque tengo la impresión de que a veces

solemos pensar únicamente en términos económicos. Creo que Estados

Unidos cometió un error al abandonar el Protocolo de Kyoto sobre calen-

tamiento global, porque no concibo cómo se puede lograr que la econo-

mía mundial siga creciendo, si en los próximos cincuenta años el mundo

se calienta a un ritmo similar al registrado en los últimos diez. ¿Qué va

a suceder? Países enteros, entre ellos las islas del Pacífico, serían inunda-

dos; se perdería la isla de Manhattan en Nueva York, con algunos de los

bienes raíces más valiosos en el mundo; y lo más importante de todo,

que muchas enfermedades de las áreas tropicales bajas se dispersarían a

las áreas altas, lo que afectaría negativamente a la producción agrícola en

todo el mundo y ésta tendría que desplazarse hacia el norte. Esto signi-

ficaría un aumento en el número de refugiados en busca de alimentos,más

gente enojada, más terroristas, más guerras y menos recursos financieros

para aquellos que intentan obtener dinero para desarrollar el comercio

y sus economías.

Ahora bien, si yo fuera un político mexicano, o un político del sur

de Estados Unidos, o si fuera el rey de Arabia Saudita, estaría invirtiendo

en energía solar y buscaría la manera de elaborar productos de consumo

que fueran asequibles. Comenzaría en los lugares más calientes del mundo,

cerca del Ecuador, y crearía millones de trabajos para liberar al mundo de

los peligros del calentamiento global e, hipotéticamente, de la depen-

dencia excesiva del petróleo del exterior.Y esta estrategia no es tan ma-

la para Petroleos Mexicanos; ustedes saben dónde está el petróleo, saben

375



cómo explotarlo y siempre lo vamos a necesitar. Pero también pueden

desarrollar su propio gas natural limpio; éste es el tipo de cosas en las que

deberíamos estar pensando.

¿Cómo podemos cambiar las fuerzas económicas, políticas y am-

bientales? Lo anterior depende de nuestra capacidad para lograr que la

globalización funcione. No es inteligente presionar demasiado al banco

central con muchos objetivos. El gobernador del banco central puede

hacer muchas cosas, pero existe el riesgo de que nada funcione, de que

tome decisiones incorrectas para procurar cumplir con los diversos ob-

jetivos. No obstante, incluso si el gobernador del banco central toma las

mejores decisiones del mundo, México podría no llegar a ser lo que de-

be ser. Los bancos centrales pueden tomar las mejores decisiones, pero a

menos que la comunidad empresarial y política tome las decisiones co-

rrectas, no se llegará a las metas requeridas. Por ello, necesitamos una

mayor cooperación internacional. Debemos tener presente que vivimos

en una economía global, y que es necesario desarrollar instituciones po-

líticas globales orientadas a reforzar el crecimiento económico en todo

el mundo.

Estoy consciente de que ésta es una ponencia poco usual para un se-

minario internacional como éste, pero he invertido gran parte de los úl-

timos veinte años tratando de resolver el dilema de cómo competir y

ganar en una economía global. Durante doce años fui gobernador de uno

de los estados más pobres de mi país, con una economía tradicional que

tuvimos que reestructurar. Era una situación muy similar a manejar la

economía de un país en vías de desarrollo, así que lo vi desde esa pers-

pectiva.Posteriormente, durante los ocho años que actué como presiden-

te de mi país, traté de crear una comunidad global integrada de la que

todos pudieran beneficiarse y traté también de ser buen vecino y amigo

de México y de América Latina. Durante esos años pude notar que había

cosas sobre las que yo podía influir o tener control: nuestra política eco-

nómica, nuestra política exterior, nuestra política interna, nuestro apoyo

a las instituciones internacionales. Pero también percibí que había otras

cosas que estaban completamente bajo el control de las autoridades de

países como México: su política interna, su política internacional y la de-

cisión de apoyar o no a las instituciones internacionales.

Por lo antes dicho, soy de la opinión de que en México deberían

concentrarse en el impulso a las reformas internas, en el logro de un ma-

yor crecimiento como primera prioridad, en ver cómo pueden obtener

más dinero para su país y en identificar las áreas en donde los chinos no

376


WILLIAM J. CLINTON

puedan competir con ustedes; y ciertamente hay muchas áreas en las que

los chinos no lo pueden hacer.Además, deberían decir a sus vecinos del

norte que aprecian la existencia del TLCAN y que desean formar parte

de un área de libre comercio de las Américas, pero que también quieren

que cumplan con lo que prometieron llevar a cabo en la Cumbre de

Monterrey. Lo que ustedes desean es que nosotros impulsemos las ini-

ciativas de ayuda, comercio, inversión y medio ambiente necesarias para

darles a todos la oportunidad de sentirse parte de la comunidad global.

Si todos hacemos lo que se supone que tenemos que hacer, nos man-

tendremos avanzando de manera conjunta.

Permítanme terminar con este tema, poniendo énfasis en el siguien-

te punto. Soy la persona más optimista en esta sala y quiero que piensen

en lo que les voy a decir, independientemente de las preocupaciones que

puedan tener. Por favor piensen en esto: los seres humanos surgieron de

una especie primitiva que habitaba la sabana africana hace cien mil años

más o menos, no existían las ciudades en las que las personas vivían jun-

tas, y la escritura y el intercambio comercial aparecieron hace apenas

diez mil años.Aun después de que las personas comenzaron a cooperar

entre ellas, odiaban hacerlo. La mayor parte de la historia humana du-

rante los siguientes diez mil años estuvo dominada por guerras y por la

conformación de grupos, clanes, razas, familias, tribus, religiones, nacio-

nes. Casi destruimos al mundo durante la primera mitad del siglo XX

con dos guerras mundiales. No fue sino hasta 1945, hace cincuenta y

ocho años, después de cien mil de existencia y diez mil de civilización,

que se creó la Organización de las Naciones Unidas y se redactó la De-

claración Universal de los Derechos Humanos.Con ello, incidentalmen-

te, comenzamos a construir una economía global y a impulsar la idea de

un sistema comercial internacional. Sin embargo, tal idea no fructificó

debido a la Guerra Fría. El Muro de Berlín fue derrumbado en 1989,

hace catorce años. ¿Qué ha sucedido desde entonces? Tenemos el TLCAN;

tenemos un compromiso con un área de libre comercio de las Améri-

cas; todos los países de América Latina son democráticos, a excepción de

uno; Europa está unida, es democrática y está en paz por primera vez en

toda su historia; tuvimos varios años de avances en la consecución de la

paz en el Medio Oriente, y Rusia y China están reconciliadas con Oc-

cidente.

Hay muchos problemas en el mundo, pero si comparamos cómo era

éste hace sesenta años y cómo es el día de hoy, nos daremos cuenta de

lo que hemos logrado en catorce años, después de cien mil de existen-

377



cia y diez mil de civilización. Creo que lo hemos hecho bastante bien.

Consecuentemente, creo que deben de sentirse orgullosos de su nación

y ser optimistas. Pero por favor, no se equivoquen, independientemente

de lo que nosotros hagamos, son ustedes quienes tienen que llevar a ca-

bo los cambios necesarios.


¿Considera usted que la globalización ha erosionado la capacidad de los gobier-

nos para hacer frente a problemas como el medio ambiente, la pobreza, la inter-

mediación de los mercados financieros y la protección de los derechos laborales?

¿Qué debe hacerse desde el punto de vista de la cooperación internacional para

solucionar adecuadamente estos problemas?

Primero quiero asegurarme de entender la pregunta. Si entiendo bien,

básicamente el que hace esta pregunta afirma que muchos países que re-

quieren el apoyo de las instituciones financieras internacionales tienen

que aceptar la adopción de medidas de austeridad, tan severas que no les

permiten contar con los recursos financieros necesarios para llevar a ca-

bo las inversiones que requieren. Estoy de acuerdo con esta afirmación

y en más de una ocasión he solicitado al Fondo Monetario Internacio-

nal que nos ayude a modificar estos requerimientos.

El punto principal es el siguiente. Los países en vías de desarrollo

usualmente requieren de más dinero del que tienen para invertir. Si ade-

más tienen que cumplir con estas medidas de austeridad, al final de una

u otra forma los países desarrollados tendrán que cubrir la diferencia. Estos

países tendrán que capitalizar a las instituciones financieras internacio-

nales a un costo mucho mayor, para que éstas puedan conceder préstamos

a los países en desarrollo en mejores términos, o bien dichas institucio-

nes tendrán que invertir el dinero directamente en estos países para que

estos objetivos se logren cumplir. De otra manera, los países en vías de

desarrollo estarán atrapados como un pequeño hamster que corre en

una rueda giratoria, donde a pesar de ser financieramente responsables

todo el tiempo nunca logran avanzar. Las cuentas están en orden, pero

el dinero no alcanza para criar a los hijos, tampoco hay dinero para cons-

truir los sistemas de salud, el dinero no alcanza para construir nada.Así,

pues, no creo que dispongamos de dos alternativas. La razón por la cual se

pide a los países en desarrollo una serie de requisitos monetarios cuan-

378


WILLIAM J. CLINTON

do se les hace un préstamo, no es para que puedan pagar a las institucio-

nes financieras internacionales el dinero que les fue prestado, sino para

que logren mantener una reputación financiera lo suficientemente bue-

na para atraer capitales privados. Sin embargo, en algunos casos los paí-

ses deudores son tan pobres que esto es una ilusión; de cualquier manera

no van a poder captar capital privado, por lo que es importante que se

relajen los requerimientos que se les exigen.

Mi punto de vista es que de una forma u otra los países ricos van a

tener que aportar recursos para remediar esta situación y que éstos les

serán pagados una y otra vez. Estados Unidos ha recibido un pago muy

superior al monto del préstamo que se dio a México para salir de la cri-

sis más reciente.

Por tanto, creo que este tipo de naciones debe recibir apoyo finan-

ciero bajo términos más flexibles, a fin de que puedan cumplir con su

agenda en la búsqueda de un mayor crecimiento económico, porque sin

crecimiento, al final de cuentas, nadie va a poder pagar sus deudas. Por

ello es fundamental que antes que nada se genere un mayor crecimien-

to.Además, sin la presencia de justicia social nadie puede confiar en una

economía globalizada.

Así que tenemos una situación tal que, o establecemos términos más

flexibles en los préstamos otorgados por los organismos internacionales a

los países en desarrollo, o éstos tendrán que buscar recursos financieros de

otros lugares para poder llevar a cabo las inversiones que les generen un

mayor crecimiento. No hay más opciones. La mayoría de la gente que es-

tá a cargo de la administración de los países que reciben asistencia finan-

ciera lo hará de una u otra manera. Es preciso reconocerlo.

La administración Bush hizo una propuesta que parecía dar respues-

ta a esta situación. No sé qué fue lo que sucedió con ella, pero pienso

que puede ser revivida. La idea básica era que si continuamos solicitan-

do condiciones presupuestarias muy difíciles en los préstamos otorgados

por las instituciones financieras internacionales, tendría que existir un

mecanismo financiero encargado única y exclusivamente de conceder

donaciones orientadas a enfrentar aquellos problemas que los países en

desarrollo no pueden resolver por sí mismos.Alguna solución debe en-

contrarse para resolver esta situación y los países desarrollados tendrán

que responsabilizarse de ello.

Permítanme enfatizar que lo que no se puede hacer es pretender

que no importa si un país es o no solvente. Es fundamental saber si Mé-

xico es solvente y digno de crédito. Estados Unidos o cualquier otro país

379



podría decirles que hagan lo que quieran con el dinero que les fue pres-

tado, pero si el impacto de tal decisión hace que disminuya la confianza

de los inversionistas privados dentro y fuera de sus fronteras, las conse-

cuencias serían muy negativas. El límite de lo que yo sugiero se encuen-

tra en el punto en donde los países en desarrollo dejan de ser solventes

y dignos de crédito.

La Unión Europea ha afirmado que está comprometida a establecer fondos para

ayudar a fortalecer la infraestructura de las naciones menos desarrolladas dentro

de la comunidad y también a ayudar a los grupos marginados por la integración

económica. ¿Cree que es posible incluir este tipo de cláusulas en el Tratado de Li-

bre Comercio de América del Norte o en algún futuro acuerdo comercial para las

Américas? ¿Cree que es políticamente factible hacerlo?

Antes que nada permítanme señalar que creo que el sistema europeo es

bueno, me gusta lo que hace. Ha sido favorable para España, para Por-

tugal, y para Europa en general, y ha permitido que la gente se sienta

parte de él. Hay otro ejemplo en Europa: Francia ha recibido enormes

transferencias de dinero de Alemania. Es importante señalar que cuando

se habla del monto de los recursos destinados a estos fines debe haber

una afinidad muy fuerte. Como un asunto práctico, la OMC confiaría en

ello, pero no lo haría desde el punto de vista político.

Con el fin de avanzar en el Tratado de Libre Comercio de las Amé-

ricas, sería importante contar con un fondo cuyos recursos se destinaran

a brindar apoyo a los países más pobres, a las zonas más pobres de los

países, así como a aquellas zonas que van quedando rezagadas. Esta mis-

ma estrategia debe adoptarse en África. África tiene un gran potencial y

no existe ningún sistema que conecte a los trabajadores con los recursos

financieros que necesitan para desarrollarse. La respuesta breve a su pre-

gunta es que efectivamente deberíamos hacer lo que usted sugiere, y se-

ría más sencillo hacerlo si adoptamos un enfoque regional y lo incluimos

en el nuevo plan económico para África y para los países pobres del Me-

dio Oriente y del sudeste de Asia. Pero en ninguna parte sería tan sencillo

como en el caso de Europa. ¿Por qué? Porque los europeos consideran

que ayudándose unos a otros se volverán más poderosos mediante una

unión política que les permitirá tener una influencia enorme en el si-

glo XXI.A pesar de que será más difícil implementar este tipo de esque-

mas en otras regiones, pienso que se debería hacer el intento y llevarlos

a cabo.

380


WILLIAM J. CLINTON

¿Qué deben hacer los países en desarrollo para apoyar a los grupos que dentro de

sus fronteras se ven perjudicados por la globalización?

Cualquier país, ya sea México o Estados Unidos, que enfrente una com-

petencia muy intensa, dispone únicamente de tres alternativas:

• Mejorar su productividad.

• Reducir los gastos pagando menos salarios por el mismo trabajo

realizado.

• Encontrar una nueva actividad que desempeñar en la que pueda

competir, ya sea porque nadie más la está haciendo o porque tie-

ne ventajas comparativas.

No hay otras opciones. Cada país debe preguntarse a sí mismo cuál

de estas alternativas es la mejor. Si yo fuera un senador o un miembro del

Congreso mexicano, me preguntaría ¿cuáles son las cosas que debemos

de hacer para ser más competitivos y que nos va a forzar a cambiar, pe-

ro sin que disminuya nuestro nivel de vida? ¿Qué cambios estructurales

debemos llevar a cabo, aunque sean políticamente difíciles, para ser más

competitivos, lograr captar más recursos de inversión y generar una ma-

yor cantidad de empleos? Esto es precisamente lo que yo hago, y per-

mítanme decirles que en ello hay mucho debate político.

Lo segundo que yo haría sería invertir una enorme cantidad de re-

cursos en educación y capacitación; yo invertí muchísimo dinero en es-

tos asuntos. Los mexicanos están trabajando tan arduamente como lo

está haciendo otra gente en otras partes del mundo y son tan inteligen-

tes como el que más. Por tanto, si hay alguien que los está dejando sin

empleo, ello se debe a que ha sido mejor capacitado o mejor adminis-

trado, a menos que ustedes crean que no son tan inteligentes como los

demás. Si alguien está haciendo las cosas mejor que ustedes, a menos que

esté trabajando por una cantidad de dinero que no sea suficiente para vi-

vir, se debe a que está mejor preparado y mejor administrado.

Consecuentemente, antes que nada yo pensaría en impulsar los

cambios estructurales que se requieren, y en segundo lugar en qué hacer

para estar mejor capacitados y administrados. Luego, me pondría a ver

las cosas que no se han hecho para generar un mayor crecimiento en

México.

No entiendo por qué los árabes no han invertido miles de millones

de dólares en el desarrollo de energía solar o de fuentes alternativas de

381



energía para su conservación. Existen hoy en día millones de millones

de dólares en riqueza que no ha sido extraída. La tecnología para obte-

ner esta riqueza ya ha sido desarrollada y, como dije antes, ello no per-

judicará a la industria petrolera mexicana porque ustedes saben dónde

está su petróleo. Miren a los sauditas; ellos tienen las mayores reservas en

el mundo. Si yo tuviera la mayor parte de la riqueza petrolera mundial

y quisiera que me durara los siguientes cincuenta años, trataría de con-

tar con el mayor número de plantas de energía, haría que la gente de mi

país trabajara más arduamente y lo convertiría en el centro del mundo.

México podría hacer esto último. Ustedes lo pueden hacer. Eso es

lo que yo haría. Llevaría a cabo los cambios estructurales necesarios e in-

vertiría en mejor educación y capacitación, incluyendo el entrenamiento

de aquellas personas que tendrían que hacerse cargo de las operaciones de

los sectores en los que fueron implementadas las reformas. Entonces in-

tentaría buscar actividades en donde no hay mucha competencia. Creo

que el sector de energía es uno de los mejores para comenzar, porque

podrían vender estos recursos en todo el mundo.

382


Discursos de clausura



Honorables invitados;

Compañeros legisladores;


Llegamos a la parte final. A la clausura de este muy importante evento.

Es invaluable la riqueza adquirida en el ámbito de la información y del co-

nocimiento por quienes participamos en estos trabajos.

Este esfuerzo del Senado de la República,del Banco de México,de nues-

tros invitados,y en una palabra,de todos los aquí presentes,habrá de sumarse a

una lista impresionante de seminarios, coloquios y reuniones cumbre que en

México y en muchas partes del mundo se han celebrado precisamente para

abordar temas vinculados con la globalización, el crecimiento y el desarrollo.

Todos esos eventos han quedado marcados por múltiples coincidencias

respecto del diagnóstico de la realidad, así como de la necesidad imposter-

gable de adoptar cambios y medidas correctivas a políticas públicas en los

países y en el concierto de las naciones.

Este Seminario, señoras y señores, no ha sido la excepción. Empero, al

concluir cada trabajo de esos coloquios, de esos seminarios y reuniones

cumbre, aparecen con frecuencia sentimientos encontrados.

Por una parte, el éxito del encuentro fue total, pero por la otra, que

todo seguirá de alguna manera igual, o en el mejor de los casos, con avan-

ces insuficientes, inevitablemente rebasados por la realidad.

Queda claro que el propósito de este Seminario no ha sido, ni po-

dría ser, concretar acuerdos de corto y mediano plazo verificables, que

nos permitan ir montando acertadamente esa realidad.

Nos hemos propuesto, y hemos logrado, ampliar nuestro conoci-

miento para mejorar la toma de decisiones. En pocas palabras, con las

Discurso de clausura

Diego Fernández de Cevallos*

* Presidente de la Junta de Coordinación Política del Senado de la República.

385



aportaciones de tan calificados participantes quedan mejor iluminados

los caminos que México ha de recorrer para garantizar su lugar en el

concierto de las naciones.

Por ello, de la manera más respetuosa, hago un llamamiento a mis

compañeros senadores y, en su conjunto, al Honorable Congreso de la

Unión, para acelerar los trabajos que en el ámbito de nuestra competen-

cia materialicen los cambios que México requiere para la moderniza-

ción responsable de sus estructuras y de sus instituciones, condición sin

la cual perderemos un futuro de justicia y prosperidad.

Hagamos a un lado, de una vez por todas, dogmatismos de cualquier

naturaleza.

Dejemos atrás todo cálculo inmediatista de conveniencia electoral.

Evitemos falsos e interminables debates. No busquemos culpables

de por qué no se han logrado las reformas pendientes.

Hagámoslas ya y hagámoslas bien.

Ayer, ustedes lo recuerdan, el Presidente del Senado mexicano nos de-

cía en este foro:“Hoy más que nunca los mexicanos, nuestra sociedad, es-

peran que se tomen las mejores decisiones, con oportunidad y hasta con

celeridad, pero también con prudencia, inteligencia, seriedad, firmeza y

condición social”. En la Conferencia Mundial para la Financiación para el

Desarrollo, celebrada el 22 de marzo de 2002 en la capital de Nuevo León,

y por ello conocida como la Cumbre de Monterrey, en representación del

Congreso de Estados Unidos Mexicanos y de la Unión Parlamentaria, re-

cordábamos (y hoy es preciso repetirlo) que si analizamos con verdad, no

hay países pobres; sino pueblos desposeídos. Esa es la verdad que nos lacera.

No hay pueblos pobres, sino pueblos y países desposeídos, y con fre-

cuencia la ayuda que éstos reciben tiene carácter de restitución.También

sostuvimos en la referida Cumbre, algo que hace un momento nos recor-

daba el señor presidente Clinton, que jamás serán suficientes los recursos

financieros que se derramen en beneficio de los pueblos y seres humanos

más desposeídos, si se mantienen intocadas las corrupciones domésticas, y

habría que añadir, las corrupciones ya globalizadas.

Finalmente, señoras y señores, obliga recordar que los discursos aquí

pronunciados, todos ellos cargados de razón, de experiencia y de buena

voluntad, deben estar seguidos de acciones aplicadas con ética, inteligen-

cia, generosidad y con prontitud.

Ése es, aquí y ahora, el verdadero desafío para nosotros, señores le-

gisladores. Por su atención muchas gracias, y por el desempeño de todos

ustedes muchas felicidades.

386



Distinguidos invitados;

Miembros del Congreso y del Senado de la República;

Señoras y señores;

Muy buenas tardes.

Creo que la plática del presidente William J. Clinton en este evento ha

representado una culminación inmejorable para estos dos días de traba-

jo y discusión, que han sido por demás interesantes.

No intentaré hacer una relatoría ni un resumen de lo que aquí se ha

dicho, ya que tomaría demasiado tiempo y seguramente me quedaría

corto, tanto en la sustancia como en la cobertura de las ideas y propues-

tas aquí vertidas.

Quiero solamente enfatizar algunos puntos:

• La globalización es un hecho al cual no podemos sustraernos.Te-

nemos, sí, la posibilidad de aprovechar sus ventajas y reducir o mi-

nimizar sus inconvenientes.

• La globalización no va a resolver los problemas de pobreza y de-

sigualdad. Es más, por sus impactos diferentes sobre distintos sec-

tores puede beneficiar a algunos y perjudicar a otros. Por ello se

requieren políticas públicas apropiadas, además de un Estado fuer-

te, capaz de aplicarlas.

• Aprovechemos bien las oportunidades de la globalización; pode-

mos, primero, agrandar el pastel, para después repartirlo en pro-

porciones mayores.

• No hay fórmulas únicas. No existen recetas generales ni libretos

uniformes. Lo que sí hay, es un cúmulo de experiencias bien do-

Discurso de clausura

Guillermo Ortiz*


387



cumentadas en un gran número de países sobre lo que funciona,

y lo que no, para sacar provecho de la globalización.

• Flexibilidad. Si algo nos queda como lección después de todo lo

dicho, es que necesitamos reflejos ágiles. El mundo cambia y hay

que adaptarnos. La parálisis es la respuesta de la minoría y es la re-

ceta segura para continuar en el rezago. Hay que actuar.

Solamente me resta agradecer a los ponentes —particularmente a

los señores presidentes Cardoso, González y Clinton— por su valiosa

participación.También al presidente Fox por habernos hecho el favor de

inaugurar este Seminario. Pero, sobre todo, quiero agradecer a las seño-

ras y señores senadores por haberle dado al Banco de México la opor-

tunidad de participar en la organización de este evento.

Comparto la opinión del senador Diego Fernández de Cevallos res-

pecto de que en este Seminario se han expresado muchas ideas, pro-

puestas y distintos puntos de vista de diferentes regiones del mundo que,

después de estos dos días de intensas sesiones, nos han enriquecido a to-

dos los asistentes.

Muchas gracias.

388


Información curricular

de los conferencistas



El señor Cardoso fue presidente de la República Federativa de Brasil por

dos periodos sucesivos (del 1° de enero de 1995 al 1° de enero de 2003),

y ganó ambas elecciones por una mayoría absoluta. Entre sus funciones

actuales destaca la de presidente del Club de Madrid, copresidente del

Diálogo Interamericano y jefe del panel de personalidades distinguidas

de las Naciones Unidas encargado de la relación entre dicha Organiza-

ción y la sociedad civil, así como de coordinar al grupo de trabajo que

revisa el proceso de las Reuniones Cumbres Iberoamericanas. Sociólo-

go egresado de la Universidad de São Paulo, el señor Cardoso se con-

virtió desde finales de los años sesenta en una de las personalidades más

influyentes en el análisis de los siguientes temas: los cambios sociales de

gran escala, el desarrollo internacional, la dependencia, la democracia y

la reforma del Estado. Con base en su exitosa carrera académica e inte-

lectual, decidió participar activamente en la lucha por vencer al régimen

militar autoritario de Brasil (1964-1985). Fue electo senador en 1982 y

es miembro fundador del Partido Social Democrático Brasileño (PSDB).

Se desempeñó como ministro de Relaciones Exteriores en el periodo

1992-1993 y como ministro de Finanzas en 1993-1994. Ha sido también

profesor de ciencias políticas (hoy en día es profesor emérito) en la Uni-

versidad de São Paulo, y se ha desempeñado como director asociado de

Estudios de la École des Hautes Études en Sciences Sociales de Paris, y

como profesor visitante del Collège de France y la Universidad de Pa-

rís-Nanterre. Ha sido, asimismo, profesor “Simón Bolivar” en la Universi-

dad de Cambridge,y maestro en las universidades de Stanford y California

en Berkeley. Es miembro del Institute for Advanced Study en la Univer-

sidad de Princeton y ha recibido grados académicos “Honoris Causa”

de Rutgers (State University of New Jersey), así como de las universi-

dades de Notre Dame (South Bend, Indiana); Central de Caracas (Ve-

Información curricular de los conferencistas

(por orden de aparición)

391



nezuela); Chile; Porto y Coimbra (Portugal); Salamanca (España); Free

University of Berlin (Alemania); Lumière Lyon 2 (Francia); Bologna

(Italia); Cambridge, Oxford y Londres (Reino Unido); Nitra (Eslova-

quia); Moscú (Rusia); Jerusalén (Israel), y Sofía (Japón). Es miembro ho-

norario extranjero de la American Academy of Arts and Sciences, y ha

recibido muchos reconocimientos, tales como el Premio Príncipe de As-

turias de Cooperación Internacional 2000, y fue el primer ganador del

United Nations Development Programme’s (UNDP’s) Mahbub ul Haq

Award por su notable contribución al desarrollo humano (2002). El señor

Cardoso es autor de varios libros y de numerosos artículos y ensayos.

Jagdish Bhagwati

Nacido en India en 1934, el señor Bhagwati es profesor en la Universi-

dad de Columbia.Asistió a la Universidad de Cambridge, donde se gra-

duó en Economía en 1956 con mención honorífica. Posteriormente,

estudió en el Instituto Tecnológico de Massachussets (MIT) y en Oxford.

Regresó a su país en 1961 como profesor de Economía en el Instituto

de Estadísticas de India y después como profesor de comercio internacio-

nal en la Delhi School of Economics. En 1968 volvió al MIT, institución

donde laboró durante doce años como profesor internacional “Ford” de

Economía. En 1980 se incorporó a la Universidad de Columbia, donde

fungió como profesor de Economía “Arthur Lehman” y como profesor

de ciencias políticas. El señor Bhagwati también ha sido asesor de polí-

tica económica del Director General del Acuerdo General de Aranceles

y Comercio (1991-1993) y asesor especial de la Organización de las Na-

ciones Unidas (ONU) en temas de globalización (2001).Actualmente, es

asociado principal “Andre Meyer”en economía internacional en el Coun-

cil on Foreign Relations y es asesor externo de la Organización Mun-

dial del Comercio. El señor Bhagwati ha publicado más de doscientos

artículos y cuarenta libros. Considerado como uno de los teóricos en el

tema de comercio internacional más importantes de su generación, ha

hecho contribuciones teóricas y empíricas fundamentales en áreas co-

mo: desarrollo económico, finanzas públicas, inmigración y la nueva teo-

ría de la economía política. En su honor, han sido publicados tres libros

de ensayos en Estados Unidos, Reino Unido y Países Bajos. El señor

Bhagwati también escribe frecuentemente para The New York Times, The

Wall Street Journal, The Financial Times y The New Republic.Actualmente,

392


INFORMACIÓN CURRICULAR DE LOS CONFERENCISTAS

es miembro del Directorio del National Bureau of Economic Research.

Recientemente fue asesor del Ministro de Finanzas de India en el dise-

ño de las reformas económicas adoptadas en aquel país. El señor Bhag-

wati trabaja con varias organizaciones no gubernamentales en Estados

Unidos y en India. En 1971, fundó The Journal of International Economics,

la principal revista científica especializada en este tema en la actualidad,

y en 1989, Economics & Politics. El señor Bhagwati es socio de la Econo-

metric Society y ha sido electo miembro de la American Philosophical

Society y de la American Academy of Arts and Science. Hoy en día es

vicepresidente de la American Economic Association. Ha recibido asi-

mismo, diversos grados académicos honoríficos otorgados por las univer-

sidades de South Gujerat y Panjab (India), Erasmus (Países Bajos),

Universidad del Pacífico (Perú) y Sussex (Reino Unido). Entre los pre-

mios que ha recibido están: el Mahalanobis Memorial Medal (India), el

Bernhard Harms Prize (Alemania), el Kenan Prize (Estados Unidos),

el John R. Commons Award (Estados Unidos), el Freedom Prize (Sui-

za) y el Frank E. Seidman Distinguished Award in Political Economy

(Estados Unidos).

Carlos Slim Helú

El señor Slim nació el 28 de enero de 1940 en la Ciudad de México. Es

ingeniero civil egresado de la Facultad de Ingeniería de la Universidad

Nacional Autónoma de México (UNAM). Su principal actividad ha sido

la de inversionista. Se desempeñó como profesor de la Facultad de In-

geniería de la UNAM de 1959 a 1965 y fue fundador de Inversora Bur-

sátil Casa de Bolsa y de Inmobiliaria Carso, S.A. de C.V., de 1965 a

1966. Como parte de sus actividades profesionales, se ha desempeñado

como presidente del Consejo de Administración de Inversora Bursátil,

S.A. de C.V. (cargo que ocupa desde 1965); presidente del Consejo de

Administración de Galas de México, S.A. de C.V. (desde 1976); presi-

dente del Consejo de Administración de Cigatam, S.A. de C.V. (desde

1981); presidente del Consejo de Administración de Teléfonos de Mé-

xico, S.A. de C.V. (desde 1990); presidente del Consejo de Administra-

ción de Radiomóvil Dipsa, S.A. de C.V. —Telcel— (desde 1991);

presidente del Consejo de Administración de Carso Global Telecom,

S.A. de C.V. (desde 1996), y presidente honorario vitalicio del Consejo

de Administración de Grupo Carso, S.A. de C.V. y del Grupo Financie-

393



ro Inbursa, S.A. de C.V. (desde 1998).Además, desde septiembre de 2001

se desempeña como presidente del Comité Ejecutivo para la Restaura-

ción del Centro Histórico de la Ciudad de México. Actualmente es

consejero de Grupo Condumex, S.A. de C.V.; Grupo Sanborns, S.A.

de C.V.; Industrias Nacobre, S.A. de C.V.;Artes Gráficas Unidas, S.A. de

C.V.; Banco Inbursa, S.A.; Seguros Inbursa, S.A.; Fianzas Guardiana In-

bursa, S.A. de C.V.; Operadora Inbursa de Sociedades de Inversión, S.A.

de C.V.; Empresas Frisco, S.A. de C.V.; SBC Communications Inc.; Phi-

llip Morris Companies, Inc., y Alcatel.

Daniel Kaufmann

El señor Kaufmann es actualmente director de Gobernabilidad Global

en el Instituto del Banco Mundial. Considerado experto mundial y con-

sultor líder en el campo de gobernabilidad, ha publicado ampliamente

sobre temas académicos y políticas institucionales, al tiempo que ha si-

do pionero en el diseño y aplicación de nuevas metodologías empíricas

y encuestas. De manera conjunta con el personal a su cargo en el Banco

Mundial, provee a diversos países servicios de consultoría técnica y de

políticas institucionales sobre programas de gobernabilidad y anticorrup-

ción, mediante un riguroso enfoque sistémico y guiado por la estrategia

y evidencia empírica. El señor Kaufmann es consultado frecuentemente

por líderes de gobierno y políticos, así como por la sociedad civil y el

sector privado, sobre estrategias para mejorar la gobernabilidad y com-

batir la corrupción. Previamente, se desempeñó como gerente en la

División de Gobernabilidad, Regulación y Finanzas, ha sido también

economista en jefe en el Grupo de Economía del Desarrollo del Banco

Mundial y fue el primer jefe de misión del Banco Mundial en Ucrania

al principio de los años noventa.También fue uno de los autores del Infor-

me sobre el Desarrollo Mundial 1991, en el que se analizaron las lecciones

claves del desarrollo de las últimas décadas. Con frecuencia dicta confe-

rencias y presentaciones magistrales en temas y descubrimientos pione-

ros de gobernabilidad y campos afines en foros internacionales, como

The International Association of Conference Centers,The Center Carter,

The World Economic Forum, Council Foreign Relations,The Council

of the Americas, Nobel Sysmposium, entre otros, y sus trabajos son pre-

sentados a menudo en los principales medios de comunicación interna-

cionales.También fue profesor visitante en la Universidad de Harvard a

394



mediados de los años noventa, donde condujo investigaciones y semina-

rios, y proveyó de servicios de consultoría sobre diseño de políticas a va-

rios países en una variedad de temas económicos e institucionales. Ha

publicado extensamente en las principales revistas de economía y polí-

tica pública sobre temas de desarrollo económico, privatización, gober-

nabilidad, economía informal, reestructuración industrial y comercial,

corrupción, tipo de cambio y economía urbana y laboral. De nacionalidad

chilena, el señor Kaufmann recibió su doctorado y maestría en Econo-

mía de la Universidad de Harvard, y grados de licenciatura en Economía

y Estadística de la Universidad Hebrea de Jerusalén.


El señor López de Silanes es profesor de Finanzas y de Economía, y di-

rector del International Institute of Corporate Governance de la Uni-

versidad de Yale.Además, es miembro de National Bureau of Economic

Research. Se ha especializado en los temas de mercados financieros y fi-

nanzas corporativas internacionales, gobierno corporativo y reformas le-

gales, privatización y desregulación. Es miembro fundador del Blue

Ribbon Panel sobre gobierno corporativo en Rusia y del Committee of

Best Corporate Practices en México. Ha ayudado a varias compañías in-

ternacionales en sus esfuerzos por mejorar sus prácticas de gobierno

corporativo y ha actuado como asesor de las autoridades bursátiles de

diversos países.Asimismo, ha sido asesor de los gobiernos de Rusia, Pe-

rú, Malasia, Egipto,Yemen, Colombia, Costa Rica, Uruguay y México.

Recientemente ha trabajado como consultor en el Fondo Monetario

Internacional y en el Banco Mundial en temas vinculados con gobierno

corporativo. Sus principales publicaciones están enfocadas a las áreas de

finanzas corporativas, reformas legales de los mercados financieros, leyes

corporativas y de quiebras, privatización y políticas industriales y comer-

ciales, particularmente aquellas vinculadas al Tratado de Libre Comercio

de América del Norte. El señor López de Silanes ha sido galardonado

con el Harvard’s Wells Prize, otorgado a la mejor tesis doctoral en Eco-

nomía (1995), con el Premio Nacional de Derecho y Economía de la

Asociación Nacional de Derecho y Economía de México (1996), con

el Brattle Prize para trabajos distinguidos por el Journal of Finance de la

American Finance Association (1999) y con el Jensen Prize para los me-

jores trabajos de investigación por el Journal of Financial Economics en las

395



áreas de organizaciones y finanzas corporativas (2000). Recientemente

fue nombrado por el Foro Económico Mundial de Davos como uno de

los “100 Líderes Mundiales del Mañana 2003”. Se graduó del Instituto

Tecnológico Autónomo de México (ITAM) con los más altos honores, y

obtuvo una maestría y un doctorado en Economía en la Universidad

de Harvard. Antes de formar parte de la plantilla de profesores de la

Universidad de Yale, fue profesor en la Universidad de Harvard de 1994

a 2001.

Vito Tanzi

El señor Tanzi obtuvo su doctorado en Economía en la Universidad de

Harvard. Ha sido profesor de Economía y presidente del Departamen-

to de Economía de la American University en Washington, D.C. (1967-

1974); jefe de la División de Política Impositiva (1974-1981) y director

del Departamento de Asuntos Fiscales del Fondo Monetario Internacional

(1981-2000); asociado principal en el Carnegie Endowment for Inter-

national Peace, y subsecretario en el Ministerio de Economía y Finan-

zas de Italia (junio 2001-junio 2003).También ha sido consultor de la

Organización de Estados Americanos, del Banco Mundial, de las Naciones

Unidas y del Stanford Research Institute. Durante el periodo 1990-1994

presidió el International Institute of Public Finance. Los principales

temas en los que se ha concentrado su actividad han sido las finanzas pú-

blicas y la macroeconomía. También ha mantenido un interés perma-

nente en el desarrollo fiscal de los países latinoamericanos. En años

recientes, su interés se ha enfocado en el crecimiento de largo plazo del

gasto público en los países industrializados y, en términos más generales,

en el papel del Estado en las economías de mercado. El señor Tanzi es

autor o editor de múltiples libros, y de cientos de artículos que han si-

do publicados en las más importantes revistas sobre Economía. Asimis-

mo, ha recibido grados académicos honorarios de la Universidad de

Córdoba (Argentina), University of Liege (Bélgica), Universidad de To-

rino (Italia) y Universidad de Bari (Italia). Desde julio de 2003, se ha de-

sempeñado como consultor en el Banco Interamericano de Desarrollo

en el Departamento de Integración para la Iniciativa Especial en Inte-

gración y Comercio.

396



Richard Murray

El señor Murray es director ejecutivo fiscal y corporativo en el Depar-

tamento del Tesoro de Australia.Tiene una licenciatura en Economía y

un diploma de posgrado en Economía de la Universidad Nacional de

Australia, así como una maestría en Economía de la London School of

Economics. El señor Murray comenzó su carrera en el Departamento

del Tesoro de Australia en 1970. Durante los años noventa, desempeñó

diversos puestos ejecutivos en esa misma dependencia en áreas como: in-

fraestructura y política de competencia, banca y finanzas, política impo-

sitiva, economía internacional, inversión extranjera y manejo de deuda.

Durante ese periodo, fue también representante del Tesoro de Australia

en la Australian High Commission, London (1993-1996), miembro eje-

cutivo del Consejo de la Foreign Investment Review (1998) y jefe de la

División de Economía Interna del Departamento del Tesoro de Australia

(1998-2000). En 2000, el señor Murray fue nombrado jefe de la Divi-

sión Económica del Departamento del Primer Ministro y del Gabinete

Australiano. En 2001, regresó al Departamento del Tesoro Australiano

como estratega en jefe, a cargo de la coordinación de la importante

reorganización en dicho Departamento que tuvo lugar el 1° de julio de

2002, lo que dio como resultado su reestructuración alrededor de cua-

tro áreas funcionales: Fiscal, Ingreso, Macroeconomía y Mercados. Co-

mo resultado de esa reestructuración, el señor Murray fue promovido a

su posición actual de jefe del Área Fiscal. Por el cargo que ocupa, presi-

de el Goods and Services Tax Administrative Committee (conformado

por funcionarios de los gobiernos federales, estatales y territoriales), y

atiende las reuniones de los jefes de tesorería de los diferentes niveles de

gobierno y las reuniones de tesoreros del Consejo Ministerial. El señor

Murray también es miembro del Consejo Asesor de la Australian Offi-

ce of Financial Management y presidente de la Australian Government’s

Taskforce de funcionarios expertos en asuntos demográficos relaciona-

dos con el envejecimiento de la población.

Carlos Solchaga

El señor Solchaga es economista egresado de la Universidad Complu-

tense de Madrid (1966), y cuenta con estudios de posgrado en la Alfred

P. Sloan School of Business en el Instituto Tecnológico de Massachus-

397



sets (MIT) (1971). Su carrera profesional se inició en el Departamento de

Estudios del Banco de España, posteriormente en el Instituto Nacional

de Industria (INI), donde se desempeñó como subdirector del Departa-

mento de Estudios, y finalmente en el Banco de Vizcaya como director

del Departamento de Estudios y asesor del Presidente del Banco. El se-

ñor Solchaga fue electo miembro del Parlamento Español en 1980 y

reelecto sucesivamente en 1982, 1986, 1989 y 1993, ocupando el pues-

to de presidente del Grupo Parlamentario Socialista en 1993-1994. Fue

miembro del gobierno vasco previo a la aprobación del Estatuto de Au-

tonomía de Euskadi —país vasco— (1979-1980), presidente del Comi-

té Interino del Fondo Monetario Internacional (1991 a 1993), así como

ministro de Industria y Energía (1982-1985) y de Economía y Hacien-

da (1985-1993) de España. Actualmente, es copresidente de Solchaga,

Recio, y Asociados, S.A., (empresa de consultoría internacional) y pre-

sidente de Estructura, S.A., empresa editora del diario especializado so-

bre temas económicos Cinco Días (Grupo Prisa).


El señor González nació en Sevilla, España, el 5 de marzo de 1942. Se

graduó como licenciado en Derecho y se especializó en asuntos labora-

les. Fue secretario general del Partido Socialista Obrero Español (PSOE)

de octubre de 1974 a junio de 1997 y candidato número uno por Ma-

drid para la Cámara de Diputados en las primeras Elecciones Generales,

celebradas en junio de 1977. Ha sido miembro de la Cámara de Dipu-

tados en cada una de las Legislaturas. En las elecciones del 28 de octu-

bre de 1982, el PSOE obtuvo mayoría absoluta en el Congreso y el

señor González fue electo presidente de gobierno por la Cámara de Di-

putados, funciones que desempeñó hasta 1996, después de que su partido

ganó dos Elecciones Generales por mayoría absoluta y una por mayoría.

Fue vicepresidente de la Internacional Socialista de 1978 a 1999. Desde

septiembre de 1996 preside la Comisión “Progreso Global” para la re-

novación de la Internacional Socialista. En mayo de 1993, fue galardo-

nado con el Premio Carlomagno. En 1995, recibió el grado académico

de doctor “Honoris Causa” por la Universidad Católica de Lovaina. El

3 de marzo de 1996, fue electo nuevamente como miembro de la Cá-

mara de Diputados por la ciudad de Madrid. En mayo de ese año, S.M.

el rey don Juan Carlos de España le concedió el Collar de la Orden de

398



Isabel La Católica, y en diciembre fue nombrado representante personal

del Presidente de la Organización para la Seguridad y la Cooperación

Europea (OSCE), y representante especial de la Unión Europea para en-

cabezar una delegación conciliadora en el conflicto de la República Fede-

ral de Yugoslavia. Desde septiembre de 1997, el señor González preside

la Fundación Progreso Global. En octubre de 1997, la República de Aus-

tria le concedió la Gran Cruz de Oro al Mérito. En noviembre de 1998,

recibió el grado académico de doctor “Honoris Causa” de la Universi-

dad de Toulouse, y en octubre de 2000, fue condecorado con el Premio

Carlos V otorgado por la Academia Europea de Yuste.

Henri Revol

El señor Revol nació el 14 de febrero de 1936 en Neuville-les-Dames,

Francia. Es ingeniero retirado, especializado en energía atómica, graduado

de la École Nationale Supérieure dÁrts et Métiers (ENSAM) y del Insti-

tut National des Sciences et Techniques Nucléaires de Saclay (INSTN).

Trabajó como ingeniero en la Comisión de Energía Atómica (Commis-

sariat à l’Energie Átomique) de 1964 a 1998 y como inspector de Se-

guridad Nuclear del Ministerio de Industria de 1982 a 1987. Durante

su carrera política ha sido alcalde de Messigny-et-Vantoux (Población:

1,253); presidente de la Asociación para la Defensa, Protección y Salva-

guarda del Sitio Val Suzon; consejero regional; consejero distrital de

Fontaine-les-Dijon; segundo vicepresidente del Consejo Distrital del

Departamento de Côte-d’Or; presidente de la Comisión de Asuntos Fi-

nancieros, y senador por Côte-d’Or desde 1989. Además, es miembro

del Comité de Asuntos Económicos, primer vicepresidente de la Oficina

Parlamentaria para la Evaluación de las Alternativas Científicas y Tecno-

lógicas (OPECST), miembro del Grupo “Futuro del Senado” y presiden-

te del Grupo de Estudios de Energía del Senado, entre otras posiciones.

Debido a su interés en la planeación regional, desempeñó durante varios

años la posición de vocero del Senado en materia de presupuesto para

la planeación rural. Desde 2001, ocupa el puesto de vocero del presu-

puesto destinado a investigación en el Senado de Francia. El señor Re-

vol es miembro del Grupo de Independentistas y Republicanos (RI) del

Senado, presidente de Union pour Démocratie Francaise (UDF) Côte-

d’Or y miembro del Consejo Político de UDF entre 1989 y 1998,miembro

de la Asamblea del Partido Republicano (PR), y presidente de Democra-

399



tie Liberale Côte-d’Or de 1998 a 2001. Se le han otorgado varios reco-

nocimientos, entre ellos la Legión de Honor, la Orden Nacional al Mé-

rito y las Palmes Academiques.

Jamal Saghir

El señor Saghir es director del Departamento de Energía y Agua en la Vi-

cepresidencia de Infraestructura del Banco Mundial, y presidente del

Consejo del Sector Minero y Energético y del Consejo del Sector Sani-

tario y Agua de dicho organismo internacional. Sus responsabilidades in-

cluyen la administración de las funciones de las redes de trabajo diseñadas

en el Banco Mundial para los sectores de agua y energía. El señor Saghir

es ciudadano canadiense y libanés, y se incorporó al Banco Mundial en

1990 como funcionario financiero en el Grupo de Operaciones Finan-

cieras del Sector Privado en el Departamento de Servicios de Asesoría

Financiera y Cofinanciamiento. En este puesto, trabajó en diversos aspec-

tos vinculados con el desarrollo del sector privado, privatizaciones y ta-

reas de reestructuración en proyectos y trabajos sectoriales en África,

América Latina, la Comunidad de Estados Independientes y el Medio

Oriente. En 1994, se incorporó al Departamento de Medio Oriente del

Banco Mundial como especialista principal en desarrollo del sector pri-

vado en la División de Operaciones de Industria y Energía. En 1995 fue

transferido a la División de Infraestructura y desarrollo del sector privado,

donde fue promovido a especialista principal en desarrollo del sector pri-

vado en 1997. Como resultado de la reestructuración que se efectuó en

1997 en la División de Operaciones del Banco Mundial, fue asignado al

Grupo de Desarrollo de Infraestructura, donde en 1998 fue promovido

a la posición de líder del Sector de Higiene Pública y Redes de Agua Po-

table. En 1999, fue designado gerente de sector en el Grupo de Desa-

rrollo de Infraestructura para la región de Medio Oriente y norte de

África.Antes de formar parte del Banco Mundial, el señor Saghir se desem-

peñaba como consejero residente del Primer Ministro deTúnez (1988-

1990) y era responsable de la administración de un importante programa

implementado en aquel país con recursos de la United States Agency for

International Development (USAID) para privatizar y reestructurar las

empresas propiedad del Estado. De 1985 a 1988, desempeñó las funcio-

nes de asesor económico y jefe de asesores para el Ministro Asociado de

Finanzas y Privatización en el gobierno de Quebec, en Canadá.

400




El señor Meroño nació en Madrid en 1946. Es licenciado en Derecho

por la Universidad Complutense de Madrid. Ha sido abogado del Estado

en varios departamentos y ministerios de España, entre ellos los Tribuna-

les y la Delegación de Hacienda en Burgos, en el Ministerio de la Vi-

vienda, en la Dirección General de lo Contencioso del Estado, en el

Servicio Jurídico del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación y

en el Servicio Jurídico del Ministerio de Industria y Energía. El señor

Meroño fue secretario general técnico del Ministerio de Obras Públicas

y Urbanismo de 1978 a 1979. Posteriormente, en 1982, fue subsecretario

de Cultura, director de Asuntos Jurídicos y secretario del Consejo de Ad-

ministración de Endesa de 1975 a 1977,de 1980 a 1981 y de 1983 a 1984,

y secretario general de Endesa y del Grupo Endesa de 1984 a 1988. Ha

sido consejero, en representación de Endesa, en Red Eléctrica de Espa-

ña, S.A., Enher, S.A., Made, S.A., Carboex, S.A. y presidente de la Junta

Rectora de la Central del Litoral.Asimismo, el señor Meroño fue secre-

tario del Consejo y director de Asuntos Jurídicos de la Compañía Ope-

radora del Mercado Español de la Electricidad, S.A. Actualmente es

presidente de la Comisión Nacional de Energía en su país.

James J. Heckman

El señor Heckman nació en Chicago, Illinois (EUA), en 1944. Se graduó

en 1965 como licenciado en Matemáticas en Colorado College y como

doctor en Economía en la Universidad de Princeton en 1971. Actual-

mente se desempeña como profesor de Economía de servicio distingui-

do “Henry Schultz” en la Universidad de Chicago, donde ha estado

impartiendo cátedra desde 1973.Además, es director del Economic Re-

search Center en el Departamento de Economía de la Universidad de

Chicago, director del Center for Evolution of Social Programs en la Ir-

vig Harris School of Public Policy en la Universidad de Chicago e in-

vestigador asociado superior en la American Bar Foundation. Su trabajo

ha estado orientado al desarrollo de una base científica para la evalua-

ción de políticas económicas. El señor Heckman ha hecho contribuciones

importantes a la teoría económica y a la econometría, con especial én-

fasis en los modelos de individuos (o grupos desagregados, como orga-

nizaciones o empresas) y en los problemas y posibilidades creados por la

401



heterogeneidad, diversidad y modelaje de situaciones hipotéticas contra-

rias a los hechos. De igual manera, ha desarrollado el sustento económico

y econométrico de los modelos dinámicos del ciclo de vida para estudiar

el desempleo, el crecimiento de los salarios y la formación de capacida-

des a lo largo del ciclo de vida.Además, ha creado nuevas herramientas

para analizar la información de empresas y familias a nivel microeconó-

mico.Algunos de sus libros más recientes son: Inequality in America: What

Role for Human Capital Policy?, J. Heckman y A. Krueger, eds., MIT Press,

2003; Evaluating Human Capital Policy (The Gorman Lectures), Prince-

ton University Press, 2004; Law and Employment: Lessons From Latin Ame-

rica and the Caribbean (con C. Pages), NBER Working Paper No. w

10129, December 2003, e Incentives in Government Bureaucracies: Can In-

centives in Bureaucracies Emulate Market Efficiency? (Brookings, 2004). El

señor Heckman ha recibido numerosos reconocimientos por sus traba-

jos de investigación. En 2000, compartió el Premio Nobel de Ciencias

Económicas con Daniel McFadden por sus investigaciones en el diseño

de muestras selectivas y en la formulación rigurosa de situaciones hipo-

téticas contrarias a los hechos en el análisis de políticas.

Stefano Scarpetta

De nacionalidad italiana, el señor Scarpetta es asesor en asuntos del mer-

cado laboral en el Departamento de Protección Social del Banco Mun-

dial. Se incorporó a esa organización en octubre de 2002, y actualmente

encabeza actividades de investigación, de diseño de políticas y de sopor-

te operacional en diversas áreas, entre las que se incluyen la creación de

una estructura común para estudiar los diferentes sistemas del mercado

laboral, el impacto de las regulaciones en los mercados laborales y de

bienes sobre el desempeño económico y la efectividad de las políticas en

los mercados laborales. Antes de ingresar al Banco Mundial, el señor

Scarpetta se desempeñaba como economista principal en el Departamen-

to de Economía de la Organización para la Cooperación y el Desarro-

llo Económicos (OCDE). Estuvo a cargo del proyecto sobre crecimiento

de la OCDE y, antes de ello, del proyecto sobre estrategia de empleos de

ese organismo. Cuenta con innumerables publicaciones en revistas cien-

tíficas y académicas y ha editado diversos libros en temas de economía

laboral y relaciones industriales, crecimiento económico y economía in-

dustrial, entre otros. Obtuvo su doctorado en la École des Hautes Étu-

402



des en Sciences Sociales (EHESS), París, y una maestría en ciencias eco-

nómicas en la London School of Economics, Londres.

Jaime Ros Bosch

Economista mexicano, profesor de Economía e investigador del Insti-

tuto Helen Kellogg de Estudios Internacionales de la Universidad de

Notre Dame. El señor Ros es autor de varios libros y numerosos artí-

culos publicados en revistas nacionales e internacionales, entre ellas el

Cambridge Journal of Economics, Journal of Development Studies, World De-

velopment, El Trimestre Económico y Economic Studies and Economic Research.

Su libro más reciente se titula Development Theory and the Economics of

Growth, y fue publicado por la University of Michigan Press. El señor

Ros ha sido consultor de varios gobiernos de países de América Latina

y de diversos organismos internacionales, entre ellos la Comisión Eco-

nómica para América Latina de las Naciones Unidas, el Banco Intera-

mericano de Desarrollo (BID) y la Organización Internacional del

Trabajo (OIT).

William F. Maloney

El señor Maloney es economista principal de la Oficina del Economista

en Jefe para la Región de América Latina y el Caribe del Banco Mun-

dial. Ha publicado numerosos artículos sobre temas relacionados con el

comercio internacional, el impacto y la secuencia de los procesos de li-

beralización, los ataques especulativos sobre diversas monedas, los mer-

cados laborales de países en vías de desarrollo y temas relacionados con

la innovación. Antes de integrarse de manera permanente al Banco

Mundial, el señor Maloney fue profesor de economía internacional y

desarrollo económico en la Universidad de Illinois, Urbana-Champaign

(1990-1997).También se desempeñó como consultor para el Banco Mun-

dial en asuntos vinculados con México (1994-1995) y Nigeria (1986) y

como profesor en la Harvard Kennedy School of Government (1982).Ob-

tuvo el grado de licenciatura en la Universidad de Harvard (1981), donde

estudió Economía y ciencias políticas. Posteriormente, realizó estudios

en la Universidad de los Andes en Bogotá, Colombia (1982-1983) y

asistió a la Universidad de California en Berkeley, donde obtuvo un

403



doctorado en Economía (1990). El señor Maloney nació en Boston,

Massachussets, el 2 de agosto de 1959.


El señor O’Loghlin es director ejecutivo alterno en el Fondo Monetario

Internacional (FMI) en representación de Antigua y Barbuda, Bahamas,

Barbados, Belice, Canadá, Dominica, Granada, Irlanda, Jamaica, San Kitts

y Nevis, Santa Lucía y San Vicente y las Granadinas, puesto que ocupa

desde el 19 de mayo de 2003. Obtuvo su licenciatura en el University

College de Dublín y su maestría en Economía y Estadística en el Trinity

College de Dublín.Tiene una larga trayectoria en el Ministerio de Finan-

zas de su país, y ha ocupado puestos como los de economista principal pa-

ra análisis y proyecciones económicas y secretario asistente para política

presupuestaria y económica. El señor O’Loghlin ha sido miembro del

National Statistics Board y del National Economic and Social Council

(1994-1995 y 1998-2003, respectivamente), y también de los Comités

de Política Económica de la Unión Europea y la Organización para la

Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) (1990-1995 y 1998-

2003, respectivamente).

Shang-Jin Wei

El señor Wei es asociado principal del Brookings Institution en Was-

hington D.C., uno de los centros de investigación estadounidenses más

importantes, y asesor y jefe de la Unidad de Comercio en el Fondo Mo-

netario Internacional (FMI). Previamente impartió cátedra en la Univer-

sidad de Harvard como profesor asociado en políticas públicas en la

Kennedy School of Government. Ha sido consultor en numerosas orga-

nizaciones gubernamentales, entre las que se incluyen el Banco Asiático

de Desarrollo, la Junta de Gobernadores del Sistema de la Reserva Fe-

deral de Estados Unidos, la Comisión Económica para Europa de las

Naciones Unidas y el Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas,

así como en varias compañías privadas, entre ellas, PricewaterhouseCoo-

pers. El señor Wei tiene un doctorado en Economía y una maestría en

Finanzas de la Universidad de California, en Berkeley. Es experto en fi-

nanzas y en comercio internacional, así como en las estrategias de refor-

404



ma adoptadas en las economías en transición. Ha publicado un gran nú-

mero de artículos en las revistas científicas sobre Economía más impor-

tantes, como el Journal of Political Economy, Quarterly Journal of Economics,

American Economic Review, Review of Economics and Statistics, Economic

Journal, Journal of International Economics, European Economic Review, Ca-

nadian Journal of Economics y el Journal of Development Economics. El señor

Wei es autor, coautor y coeditor de varios libros. Los resultados de sus

trabajos en temas como finanzas internacionales, comercio internacio-

nal y corrupción han sido publicados en The Economist, Business Week,

Times, US News and World Report, Financial Times, Chicago Tribune, Asian

Wall Street Journal y otros medios de comunicación internacionales. El

informe más reciente elaborado por el señor Wei en coautoría con el eco-

nomista en jefe del FMI,Kenneth Roggof, y el jefe de la División de Chi-

na del FMI, Ayhan Kose, titulado Effects of Financial Globalization on

Developing Countries: Some Empirical Evidence, ha sido difundido am-

pliamente en los medios de comunicación.


El señor Marshall se desempeña como consultor privado. Fue miembro

de la Junta de Gobierno del Banco Central de Chile, donde fungió como

vicepresidente de diciembre de 1993 a diciembre de 2003. Con anterio-

ridad, fue subsecretario del Ministerio de Economía desde marzo de

1990, y titular de este Ministerio de 1992 a 1993. Se ha desempeñado

también como profesor en diversas universidades de Chile y como con-

sultor de las Naciones Unidas, del Banco Mundial, de la Organización

Mundial del Trabajo y de la Corporación de Investigaciones Económicas

para Latinoamérica (CIEPLAN).Es vicepresidente de la Corporación EXPAN-

SIVA, un centro de estudio de las políticas públicas.Además de su título de

ingeniero comercial de la Universidad de Chile, en 1984 recibió el grado

de doctor en Economía de la Universidad de Harvard. El señor Marshall

es autor de varios artículos sobre la economía chilena, enfocados, princi-

palmente, en política macroeconómica, economía financiera y crecimien-

to económico. Además, ha sido expositor y comentarista en varias

conferencias internacionales.

405



Honorable Señor William J. Clinton, Presidente 42º de Estados Unidos

El señor Clinton es fundador y titular de la William Jefferson Clinton

Foundation, cuya misión es fortalecer la capacidad del pueblo de Estados

Unidos y de todo el mundo para hacer frente a los retos de la interdepen-

dencia mundial. Para lograr esta misión, la Fundación enfoca sus activida-

des en tres áreas críticas: proveer de recursos económicos a las personas de

menores ingresos; fomentar la conciliación racial, étnica y religiosa, e im-

pulsar la participación activa de la ciudadanía. La Fundación lleva a cabo

su trabajo principalmente a través de asociaciones con individuos, organi-

zaciones y corporaciones con objetivos similares, y sirve a menudo como

generadora de políticas y proyectos.Trabajando de manera conjunta con

miembros de su administración y otros expertos, así como con voluntarios

de Estados Unidos y del mundo entero, el señor Clinton ha fomentado la

investigación, el diálogo y la adopción de medidas para ayudar a organi-

zaciones de beneficencia de todo el mundo a que se destinen millones de

dólares en apoyo de causas como la reconciliación racial, reformas al sis-

tema de salud y la defensa de los derechos humanos. La William Jefferson

Clinton Foundation trabaja activamente con los países del Caribe en el

diseño de estrategias para prevenir y tratar el SIDA. El señor Clinton tam-

bién se desempeña como copresidente, junto con Nelson Mandela, del

Consejo Asesor de la Internacional AIDS Trust y como copresidente, jun-

to con el Senador de Estados Unidos Robert Dole, del Families of Free-

dom Scholarship Fund, creado para proveer de asistencia educativa para

estudios de preparatoria y universidad a esposas e hijos de aquellos que re-

sultaron muertos o incapacitados de manera permanente como resultado

de los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001. Recientemente,

este fondo de becas logró cumplir con su meta de recaudar fondos por un

monto de cien millones de dólares. El señor Clinton fue electo presiden-

te 42º de Estados Unidos de América en 1992, y de nuevo en 1996. Fue

el primer presidente miembro del Partido Demócrata en seis décadas que

logró ser reelegido para un segundo periodo. El señor Clinton fue gober-

nador del estado de Arkansas en los periodos 1979-1981 y 1983-1992,

entre otros cargos. Como ex presidente de la Democratic Leadership

Council, el señor Clinton es uno de los arquitectos originales y uno de

los principales promotores del movimiento denominado “Tercera Vía”.

406


Integración de las mesas de trabajo


Miércoles 8 de octubre de 2003

DISCURSOS DE APERTURA

Guillermo Ortiz


Enrique Jackson Ramírez


Honorable Señor Vicente Fox Quesada

Presidente de los Estados Unidos Mexicanos

CONFERENCIA MAGISTRAL

Gloria Lavara Mejía

Senadora

Presentación del orador invitado


Ex presidente de Brasil

Beneficios y costos de la globalización desde

la perspectiva latinoamericana

DIMENSIONES ECONÓMICAS DE LA GLOBALIZACIÓN

Y RETOS QUE GENERA

Demetrio Sodi de la Tijera

Senador

Moderador de la mesa de discusión

Integración de las mesas de trabajo

409



Jagdish Bhagwati

Profesor en la Universidad de Columbia y asociado principal“Andre Meyer”

en economía internacional en el Council on Foreign Relations

Los vínculos entre la globalización y el desarrollo

Carlos Slim Helú

Presidente honorario vitalicio del Grupo Carso y del Grupo Financiero Inbursa

El proceso de desarrollo en un mundo globalizado:

una perspectiva empresarial

DESARROLLO DEL MARCO INSTITUCIONAL

Y EFICIENCIA DEL ESTADO DE DERECHO

Jorge Zermeño Infante

Senador


Daniel Kaufmann

Director de Gobernabilidad Global del Instituto del Banco Mundial

Reformas estructurales que ayudan a mejorar

el buen gobierno


Profesor de Economía y Finanzas y director del International Institute of

Corporate Governance de la Escuela de Administración de la Universidad de Yale

La importancia de un buen gobierno corporativo e instituciones

de protección a la propiedad para competir

en un mundo globalizado


DE GLOBALIZACIÓN: LA REFORMA FISCAL

Fauzi Hamdan Amad

Senador


410


INTEGRACIÓN DE LAS MESAS DE TRABAJO

Vito Tanzi

Consultor del Banco Interamericano de Desarrollo

La globalización y la necesidad de una reforma fiscal

en los países en desarrollo

Richard Murray

Director ejecutivo fiscal y corporativo del Departamento del Tesoro de Australia

Características de la reforma fiscal adoptada en Australia

Carlos Solchaga

Copresidente de Solchaga, Recio y Asociados, S.A.;

ex ministro de Economía y Hacienda de España

La experiencia de España con la reforma fiscal


Humberto Roque Villanueva

Senador



Ex presidente de España

Reformas estructurales e integración: la experiencia europea

Jueves 9 de octubre de 2003


DE GLOBALIZACIÓN: EL SECTOR ENERGÉTICO

Alejandro Gutiérrez Gutiérrez

Senador


411



Henri Revol

Senador y presidente del Grupo de Estudios de Energía del Senado de Francia

La experiencia de Francia en la instrumentación

de reformas en el sector energético

Jamal Saghir

Director de Energía y Agua del Banco Mundial

Comparaciones internacionales de eficiencia

en el sector energético


Presidente de la Comisión Nacional de Energía de España

Las reformas del sector energético en España


Francisco Fraile García

Senador


James J. Heckman

Premio Nobel de Ciencias Económicas 2000; profesor de Economía

de la Universidad de Chicago

Aspectos comunes de las reformas laborales en los países

en los que han sido exitosas


DE GLOBALIZACIÓN: LA REFORMA LABORAL

Netzahualcóyotl de la Vega García

Senador


Stefano Scarpetta

Asesor en asuntos del mercado laboral de la Red

de Desarrollo Humano del Banco Mundial

412


INTEGRACIÓN DE LAS MESAS DE TRABAJO


evidencia de los países de la OCDE

Jaime Ros Bosch

Profesor de Economía e investigador del Instituto Helen Kellogg de Estudios

Internacionales de la Universidad de Notre Dame

Empleo y desempleo en América Latina: el papel de la política

macroeconómica y la flexibilidad del mercado laboral

William F. Maloney

Economista principal de la Oficina del Economista en Jefe para la Región de

América Latina y el Caribe del Banco Mundial

Experiencia de los países latinoamericanos en la flexibilización

de los mercados laborales

EXPERIENCIAS DE REFORMA ESTRUCTURAL

Raymundo Cárdenas Hernández

Senador



Director ejecutivo alterno por Irlanda ante el Fondo Monetario Internacional

Irlanda: el tigre celta

Shang-Jin Wei

Miembro principal de Brookings Institution; jefe de la Unidad de Comercio

y asesor del Fondo Monetario Internacional

Algunas experiencias de China con la globalización


Vicepresidente del Banco Central de Chile

El proceso de reforma estructural en Chile

413




Enrique Jackson Ramírez




Presidente 42º de Estados Unidos

Seguridad y prosperidad en el siglo XXI: ¿cómo enlazar

nuestros objetivos comunes?

DISCURSOS DE CLAUSURA

Diego Fernández de Cevallos

Presidente de la Junta de Coordinación Política del Senado de la República

Guillermo Ortiz


414


Material fotográfico del evento

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DISCURSOS DE APERTURA

Enrique Jackson Ramírez, Presidente de la Mesa Directiva del Senado de la República

Guillermo Ortiz, Gobernador del Banco de México

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Discursos de apertura

Presidium: Junta de Gobierno del Banco de México, Presidente de la Junta deCoordinación Política del Senado de la República y Presidente de la Mesa Directiva del

Senado de la República


Honorable Señor Vicente Fox Quesada, Presidente de los Estados Unidos Mexicanos

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419

MATERIAL FOTOGRÁFICO DEL EVENTO


Beneficios y costos de la globalización desde la perspectiva latinoamericanaPresentación del orador invitado: Senadora Gloria Lavara Mejía

Ponente: Honorable Señor Fernando Henrique Cardoso


Senadora Gloria Lavara Mejía y Honorable Señor Fernando Henrique Cardoso


420


Dimensiones económicas de la globalización y retos que genera

Moderador: Senador Demetrio Sodi de la TijeraPonentes: Jagdish Bhagwati y Carlos Slim Helú

Senador Demetrio Sodi de la Tijera, Jagdish Bhagwati y Carlos Slim

Senador Demetrio Sodi de la Tijera y Jagdish Bhagwati


421


Desarrollo del marco institucional y eficiencia del Estado de Derecho

Moderador: Senador Jorge Zermeño InfantePonentes: Daniel Kaufmann y Florencio López de Silanes

Daniel Kaufmann y Senador Jorge Zermeño Infante

Senador Jorge Zermeño Infante, Daniel Kaufmann y Florencio López de Silanes


422


Desarrollo del marco institucional y eficiencia del Estado de Derecho

Moderador: Senador Jorge Zermeño InfantePonentes: Daniel Kaufmann y Florencio López de Silanes

Senador Jorge Zermeño Infante, Daniel Kaufmann y Florencio López de Silanes



423


El papel de las reformas estructurales en el proceso de globalización:la reforma fiscal

Moderador: Senador Fauzi Hamdan AmadPonentes: Richard Murray, Carlos Solchaga y Vito Tanzi

Richard Murray

Senador Fauzi Hamdan Amad y Vito Tanzi


424


El papel de las reformas estructurales en el proceso de globalización:la reforma fiscal

Moderador: Senador Fauzi Hamdan AmadPonentes: Richard Murray, Carlos Solchaga y Vito Tanzi

Senador Fauzi Hamdan Amad, Vito Tanzi, Richard Murray y Carlos Solchaga

Carlos Solchaga, Vito Tanzi y Richard Murray


425


CONFERENCIA MAGISTRALReformas estructurales e integración: la experiencia europeaPresentación del orador invitado: Senador Humberto Roque Villanueva

Ponente: Honorable Señor Felipe González Márquez

Senador Humberto Roque Villanueva y Honorable Señor Felipe González Márquez

Senador Humberto Roque Villanueva y Honorable Señor Felipe González Márquez


426


El papel de las reformas estructurales en el proceso de globalización:el sector energético

Moderador: Senador Alejandro Gutiérrez GutiérrezPonentes: Henri Revol, Jamal Saghir y Pedro María Meroño Vélez

Senador Alejandro Gutiérrez Gutiérrez y Henri Revol

Senador Alejandro Gutiérrez Gutiérrez, Henri Revol y Jamal Saghir


427


El papel de las reformas estructurales en el proceso de globalización:el sector energético

Moderador: Senador Alejandro Gutiérrez GutiérrezPonentes: Henri Revol, Jamal Saghir y Pedro María Meroño Vélez

Pedro María Meroño Vélez y Senador Alejandro Gutiérrez Gutiérrez

Jamal Saghir


428


CONFERENCIA MAGISTRALAspectos comunes de las reformas laborales en los países

en los que han sido exitosasPresentación del orador invitado: Senador Francisco Fraile García

Ponente: James J. Heckman

Senador Francisco Fraile García y James J. Heckman

James J. Heckman y Senador Francisco Fraile García


429


El papel de las reformas estructurales en el proceso de globalización:la reforma laboral

Moderador: Senador Netzahualcóyotl de la Vega GarcíaPonentes: Stefano Scarpetta, Jaime Ros Bosch y William F. Maloney

Stefano Scarpetta

Senador Netzahualcóyotl de la Vega García, Stefano Scarpetta, Jaime Ros Bosch yWilliam F. Maloney


430


El papel de las reformas estructurales en el proceso de globalización:la reforma laboral

Moderador: Senador Netzahualcóyotl de la Vega GarcíaPonentes: Stefano Scarpetta, Jaime Ros Bosch y William F. Maloney

William F. Maloney

Jaime Ros Bosch


431



Moderador: Senador Raymundo Cárdenas HernándezPonentes: Charles X. O’Loghlin, Shang-Jin Wei y Jorge Marshall Rivera


Senador Raymundo Cárdenas Hernández, Charles X. O´Loghlin, Shang-Jin Wei y JorgeMarshall Rivera


432



Moderador: Senador Raymundo Cárdenas HernándezPonentes: Charles X. O´Loghlin, Shang-Jin Wei y Jorge Marshall Rivera


Shang-Jin Wei


433


Bienvenida del Honorable Señor William J. Clinton

Comité de recepción: Senador Enrique Jackson Ramírez, Guillermo Ortizy Senador Diego Fernández de Cevallos

Honorable Señor William J. Clinton, Guillermo Ortiz, Senador Enrique Jackson Ramírezy Senador Diego Fernández de Cevallos



434


Bienvenida del Honorable Señor William J. ClintonComité de recepción: Senador Enrique Jackson Ramírez, Guillermo Ortiz y Senador

Diego Fernández de Cevallos

Senador Diego Fernández de Cevallos, Senador Enrique Jackson Ramírez, HonorableSeñor William J. Clinton y Guillermo Ortiz



435


Conferencia magistralSeguridad y prosperidad en el siglo XXI: ¿cómo enlazar nuestros

objetivos comunes?Presentación del orador invitado: Senador Enrique Jackson Ramírez

Ponente: Honorable Señor William J. Clinton


Guillermo Ortiz, Senador Enrique Jackson Ramírez, Honorable Señor William J. Clintony Senador Diego Fernández de Cevallos


436


DISCURSOS DE CLAUSURA

Guillermo Ortiz y Senador Enrique Jackson Ramírez

Diego Fernández de CevallosPresidente de la Junta de Coordinación Política del Senado de la República


438


Guillermo Güémez García, Senadora Gloria Lavara Mejía, Honorable Señor William J.Clinton y Everardo Elizondo Almaguer

Senador Enrique Jackson Ramírez y Honorable Señor William J. Clinton

Cena ofrecida al Honorable Señor William J. Clinton


439


Jesús Marcos Yacamán, Guillermo Güémez García, Senador Jesús Ortega Martínez ySenador David Jiménez González

Panorámica general del evento

Personalidades asistentes al Seminario Internacional“El crecimiento económico y la globalización”


440


Junta de Gobierno del Banco de México

Honorable Señor Felipe González Márquez, Honorable Señor Fernando HenriqueCardoso, Senador Fauzi Hamdan Aman y Senadora Lydia Madero García


D.R. Banco de MéxicoCinco de Mayo No. 2, Colonia Centro Delegación CuauhtémocC. P. 06059, México, D. F.

Traducción y coordinación editorial efectuada por la Dirección de Asuntos Internacionales delBanco de México.

Todos los derechos reservados.

Primera edición: noviembre de 2004.

Queda prohibida la reproducción, transmisión o almacenamiento en un sistema de recuperación decualquiera de las partes de esta publicación, en cualquier forma o por cualquier medio, sea elec-trónico, mecánico, fotocopiado, grabado o de otro tipo, sin la previa autorización del Banco deMéxico.

Las opiniones que aparecen en esta compilación de documentos son responsabilidad de los autoresy, por tanto, no necesariamente coinciden con las del Senado de la República, las del Banco deMéxico o las de las instituciones en las que los autores prestan sus servicios.

Este libro puede consultarse en la página del Banco de México en Internet (www.banxico.org.mx).


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