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致 谢
感谢联合国儿童基金会驻华办事处许文青，中国公益研究院特聘研究员、原民政部规划司副巡视员何珊
珊对报告的悉心指导，感谢北京大学中国教育财政科学研究所张眉为儿童教育政策发展提供的专业建议，感谢
国家卫生健康委卫生发展研究中心顾雪非、徐楠，南方医科大学卫生管理学院向国春为儿童医疗保障政策发展
提供的翔尽指导，感谢儿童社会工作发展中心徐珊等工作人员为报告提供了社会工作培训相关的经验和数据，
在此一并向持续开展儿童福利与保护领域监测分析的研究人员和研究助理表示感谢！
版 权
本报告为联合国儿童基金会驻华办事处支持，北京师范大学中国公益研究院编写，任何第三方对报告内容
的使用均需获得联合国儿童基金会和北京师范大学中国公益研究院的授权，未经授权不得翻印该报告的任何内容。
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基金会、北京师范大学中国公益研究院，《中国儿童福利与保护政策报告 2019》。如需授权敬请联系。
报告中使用照片由儿童主任拍摄，图片素材来源于。
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cw-china
中国儿童福利与保护
政策报告
在UNICEF支持下，
CPRI自2010年起年度
发布，以期为政府部门、
专业人员和社会公众研
判、了解中国儿童福利
与保护进展提供参考。
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摘 要
儿童福利与保护水平是现代国家文明进步的标尺。新中国成立以来，我国儿童福利与保护制度建设取得了
巨大成就，儿童生存健康和教育发展状况得到显著改善，基本公共服务水平明显提升，制度体系建设不断完善。
2018年，是全面贯彻党的十九大精神开局之年，“十三五”规划实施时间也已过半。这一年，在生活保障方
面持续提标扩面，775.7 万儿童基本生活保障标准有所提高；14 个省份事实无人抚养儿童参照孤儿标准领取补
贴；儿童福利救助机构数量增加并逐步向社会开放。在教育发展方面进展显著，财政性教育经费占 GDP 比连续
六年超 4%；学前三年毛入园率提升至 81.7%；全国 92.7%县域实现义务教育优质均衡发展；特殊教育学校
2152 所，比上年增长 2.1%。在医疗健康方面加大保障力度，13 个省份出台医疗保障和救助政策针对儿童群体
采取特殊举措；儿童白血病救助制度进一步完善；儿童医疗卫生资源持续优化；残疾儿童康复救助获国家专项
政策支持。在保护制度化建设方面取得多重突破，全国农村留守儿童697万人，与2016年相比减少205万人；
最高检构建未成年人检察工作社会支持体系，深入推进未成年人国家司法救助；防治校园欺凌综合治理长效机
制进一步加强；29 个省份公布撤销监护权案例。在基层儿童社会服务体系方面全面铺开，多个专项政策指导儿
童社会工作发展；全国儿童主任共计 61.53 万人，基本覆盖所有村（居）民委员会；专业化社会服务财政投入
持续增加。
当前，我国儿童发展面临的最紧迫问题，是基层儿童福利服务与保护体系专业化不足以及发展不平衡不充
分的问题。为此，建立专业化普惠型现代儿童福利与保护体系，将成为发展趋势。一是制度顶层设计将进一步
强化，专门立法有望提上议程。二是儿童福利范围将进一步扩大，覆盖对象向全体儿童拓展。三是儿童服务专
业化需求将迅速释放，社会工作发展潜力无限。四是儿童早期发展扶持力度将持续加大，义务教育有望向学前
三年延伸。五是分级诊疗成未来趋势，儿童基层卫生服务可及性将有所提高。六是儿童保护社会支持网络将逐
步完善，发现举报机制或成突破。
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目 录
目 录
引 言......................................................................................................... 1
1.儿童生存健康与教育发展获得显著改善 ...................................................................................... 1
2.儿童享有的基本公共服务设施和水平总体提升 .......................................................................... 2
3.儿童福利与保护制度体系建设逐步完善 ...................................................................................... 2
一、儿童基本生活得到全面保障 ................................................................. 4
1. 775.7 万儿童基本生活保障标准有所提高 .................................................................................. 4
2.14 个省份事实无人抚养儿童参照孤儿标准领取补贴................................................................ 5
3.农村义务教育学生营养改善计划惠及 3700 万学生 .................................................................. 5
4.儿童福利救助机构数量增加逐步向社会开放 .............................................................................. 6
二、儿童教育发展整体进展显著 ................................................................. 7
1.财政性教育经费占 GDP 比连续六年超 4% ................................................................................. 7
2.学前教育持续快速发展，学前三年毛入园率显著提升 ............................................................. 8
3.超九成县域实现义务教育优质均衡发展 ...................................................................................... 8
4.第二期特殊教育提升计划落地，特殊教育体系逐步完善 ......................................................... 9
三、儿童医疗健康获得全面保障 ............................................................... 10
1.儿童医疗保障制度逐步完善 ........................................................................................................ 10
2.儿童大病保障在制度及模式上均有探索 ................................................................................... 11
3.儿童医疗卫生资源进一步得到保障 ........................................................................................... 11
4.残疾儿童康复救助获国家专项政策支持 ................................................................................... 12
四、儿童保护制度化建设取得多重突破 ..................................................... 13
1.农村留守儿童关爱保护工作成效凸显 ....................................................................................... 13
2.司法机关多措并举助推未成年人社会支持体系 ....................................................................... 14
3.防治校园欺凌综合治理长效机制进一步加强 ........................................................................... 14
4.29 个省份公布撤销监护权案例 .................................................................................................. 15
五、基层儿童社会服务体系全覆盖 ............................................................ 16
1.政策引领儿童社会服务发展 ........................................................................................................ 16
2.专业化社会服务财政投入呈上升趋势 ....................................................................................... 16
3. 儿童社会服务体系建设进一步完善........................................................................................... 17
展 望....................................................................................................... 19
1.制度顶层设计将进一步强化，专门立法有望提上议程 .......................................................... 19
2.儿童福利范围将持续扩大，覆盖对象向全体儿童拓展 .......................................................... 19
3.儿童服务专业化需求凸显，社会工作发展潜力无限 .............................................................. 19
4.聚焦儿童早期发展，义务教育有望向学前三年延伸 .............................................................. 19
5.分级诊疗成未来趋势，儿童基层卫生服务可及性将有所提高 .............................................. 19
6.儿童保护社会支持网络逐步完善，发现举报机制或成突破 .................................................. 19
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图表目录
图表目录
图表 1 婴儿死亡率和 5 岁以下儿童死亡率显著降低（1949-2018 年） ............................................... 1
图表 2 部分国家预期受教育年限（2017 年） ............................................................................................ 1
图表 3 按人均地区生产总值和人均可支配收入三等分的 0-14 岁儿童地区分布（2017 年) ............ 2
图表 4 居住证制度全面落地改善常住儿童基本公共服务保障 ................................................................ 2
图表 5 中国儿童福利与保护制度建设四个发展阶段 ................................................................................. 3
图表 6 纳入孤儿、特困人员供养、最低生活保障范围儿童数与上年比较（2017 年） .................... 4
图表 7 孤儿、特困人员供养、最低生活保障标准与上年比较（2017 年） ......................................... 4
图表 8 部分省份孤儿津贴标准年度增长率（2018 年） .......................................................................... 5
图表 9 部分省份事实无人抚养儿童保障范围界定标准（2018 年） ..................................................... 5
图表 10 农村义务教育学生营养改善计划惠及 14.1 万所学校 3700 万学生（2018 年） ............... 5
图表 11 《儿童福利机构管理办法》规定儿童福利机构应当收留抚养下列儿童 ................................. 6
图表 12 分阶段教育保障措施和政策目标 ................................................................................................... 7
图表 13 分阶段教育经费总投入与上年对比（2018 年） ........................................................................ 7
图表 14 学前教育资源、学前三年毛入园率（2013-2018 年）和专任教师数（2016-2018 年） 8
图表 15 义务教育发展均衡县域认定情况（2013-2018 年）和地区分布情况（2018 年） ............ 8
图表 16 特殊教育资源、教师和在校生数（2013-2018 年） ................................................................ 9
图表 17 医疗保险覆盖率（1998 年，2003 年，2008 年，2013 年） .............................................. 10
图表 18 儿童执业（助理）医师数和儿童医院数（2017 年）.............................................................. 11
图表 19 超 7 成省份已在本地建立省内儿科医联体（2018 年） ......................................................... 11
图表 20 部分地区落实《关于建立残疾儿童康复救助制度的意见》采取的创新举措（2018 年）12
图表 21 2018 年儿童保护制度建设在机制建设、法律制度、司法实践方面取得突破 ..................... 13
图表 22 农村留守儿童关爱保护政策概览 （2016-2018 年） .............................................................. 13
图表 23 全国农村留守儿童地区分布与监护情况（2018 年）.............................................................. 14
图表 24 司法系统审理涉未成年人权益保护案件数量与类型（2013-2017 年） ............................. 14
图表 25 防治校园欺凌规章制度出台情况（2016-2018 年） .............................................................. 15
图表 26 110 例未成年人监护权转移实践案例地区分布（2018 年） ................................................. 15
图表 27 中央财政购买社会服务中儿童类项目数量及资金额（2012-2018 年） ............................. 16
图表 28 中央财政购买社会服务中各类型儿童项目数量、金额及所占比例 ....................................... 17
图表 29 据公开信息不完全统计全国儿童主任数（2014-2018 年） .................................................. 17
图表 30 历年社会工作机构和设施数（2010-2018 年） ....................................................................... 17
图表 31 历年社会工作岗位数和（助理）社会工作师数（2010-2018 年） ..................................... 18
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第 01 页 引 言
引 言
新中国成立以来儿童福利与保护制度建设取得了巨大成就，正在迈上满足 3 亿儿童美好生活需要的
新征程。2019年是中华人民共和国成立 70周年、联合国《儿童权利公约》通过 30周年，70年来中国
儿童生存健康和教育发展等福利得到显著改善，基本公共服务水平明显提升，制度体系建设不断完善。
1.儿童生存健康与教育发展获得显著改善
儿童生存状况得到改善，婴儿死亡率从 1949年前的 200‰下降至 6.1‰，5岁以下儿童死亡率下
降至 8.4‰。五岁以下儿童死亡中，有半数以上是由通过可负担得起的简单干预措施得到预防和治疗的
疾病所致，营养相关因素对五岁以下儿童死亡的贡献率达到约 45%。2017 年全球平均婴儿死亡率和 5
岁以下儿童死亡率分别为 29.4‰和 39.1‰。中国自 1978 年开始在全国范围内普及儿童计划免疫工作，
一直是非常成功和极具成本效益的公共卫生干预举措，有效地降低了相应传染病的发病率和死亡率。
1990 年以来儿童营养状况显著改善，五岁以下儿童生长迟缓患病率从 33.1%下降至 2013 年的 8.1%。
图表 1 婴儿死亡率和 5 岁以下儿童死亡率显著降低（1949-2018 年）
儿童绝对贫困得到有效减少，农村儿童贫困发生率降至 3.9%。2018 年全球每 5 个儿童中有 1 个绝对贫困
（每天 1.9 美元以下），近二分之一的儿童处于多维度贫困，儿童贫困率大约是成人贫困率的 2 倍。中国在儿
童减贫方面取得突出成就，极端贫困发生率从 88.38%下降到 1.7%，农村儿童贫困发生率仅为 3.9%。
儿童教育优先发展，九年义务教育巩固率达 93.8%，预期受教育年限超过世界平均水平。教育是实现儿童
发展、打破贫困代际传递的关键。中国一直将教育作为儿童发展的优先策略，向公平而高质量的教育目标推进。
小学学龄儿童入学率由 1949 年前的 20％左右提高到 99.9%，九年义务教育巩固率达到 93.8%，高中阶段毛入
学率从 1992 年的 26%提高到 88%。2017 年中国学生预期受教育年限接近 14 年，超过世界平均水平。
图表 2 部分国家预期受教育年限（2017 年）
0
50
100
150
200
250
5岁以下儿童死亡率 婴儿死亡率
22.9
17.6 17.416.5
15.5 15.4 14.7 14.1 13.8 13.3 13.2 12.3
澳大利亚 芬兰 英国 美国 俄罗斯 巴西 泰国 墨西哥 中国 南非 世界平均 印度
婴儿死亡率、5 岁以下儿童
死亡率是联合国《2030 年
可持续发展议程》、联合
国儿童基金会和《中国儿
童发展纲要》用来衡量儿
童健康水平和变化的重要
指标，这两项指标水平的
显著提升反映了中国在保
障儿童生存权方面取得突
出成绩。
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第 02 页 引 言
2.儿童享有的基本公共服务设施和水平总体提升
86%儿童生活在人均地区生产总值和人均可支配收入均中等以上的地区。建国以来，经济社会飞速
发展，经济规模稳居世界第二，生活水平得到大幅提升，1952 年国内生产总值为 679.1 亿元，人均 GDP
为 119 元，2018 年中国国内生产总值已达 90 万亿元，人均 GDP 为 64644 元 。城乡居民人均可支配收
入建国初不足 100元和 50元，到 2018年已达 39251元和 14617元。根据 2017年人均地区生产总值、
人均可支配收入和人口抽样数据 0-14 岁儿童数测算，22%的儿童生活在两项指标均较高的 8 个东部省份，
64%的儿童生活在中等水平的 18 个省份。
图表 3 按人均地区生产总值和人均可支配收入三等分的 0-14 岁儿童地区分布（2017 年)
基本公共服务支出稳步提升，常住儿童基本公共服务可及性持续改善。基本公共服务是最基本的民生
需求，包括公共教育、就业创业、社会保险、医疗卫生、社会服务、住房保障、文化体育、残疾人服务等
多个领域，2002 年以来用于三项基本公共服务(包括教育、医疗卫生和计划生育、社会保障和就业)的公
共预算支出占 GDP 的比重从 2002 年的 4.7%稳步增至 2017 年的 8.4%。2018 年，满足基本饮用水服务
标准和基本环境卫生标准的人口比重分别达 96%和 75%，饮水服务城乡差异基本消除，儿童生活环境整
体提升。常住人口城镇化率 58.52%，居住证制度全面落地生效，以居住证为载体、与居住年限等条件相
挂钩的基本公共服务提供机制进一步健全，对未落户常住人口及儿童的基本公共服务保障持续改善。
图表 4 居住证制度全面落地改善常住儿童基本公共服务保障
3.儿童福利与保护制度体系建设逐步完善
新中国成立以来，儿童福利保护制度体系经历了从初步建立、重建改善、规范发展和整体提升四个阶
段。新中国成立至改革开放之前的计划经济阶段，《宪法》、《婚姻法》等法律制度和以集体为责任主体
为儿童生活、教育和发展提供了基本保障。
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
0
20000
40000
60000
80000
100000
120000
140000
较低水平 中等水平 较高水平
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第 03 页 引 言
改革开放之后，随着经济社会结构转型，儿童的责任主体回归到家庭，《义务教育法》优先对儿童受教育权
予以法律保障，生活水平提高儿童福利保护水平获得更多改善；进入 20 世纪 90 年代，随着联合国《儿童权利公
约》的签署，儿童福利保护制度体系建设逐步走上与国际接轨的规范化发展阶段，《未保法》、《母婴保健法》、
《残疾人保障法》等多项法律出台，两轮《中国儿童发展纲要》制定，儿童生存、健康、教育、保护和参与等多
项儿童权利获得全方位保障。
2010 年被称为中国儿童福利元年，儿童福利与保护体系建设进入全面提升阶段。《中国儿童发展纲要
（2011-2020）》明确了到 2020 年儿童发展的总体目标和要求，近十年来，儿童各项权利得到了综合保障，儿
童发展的城乡差距进一步缩小，以现金为支持的孤儿保障制度全面普及，儿童福利范围不断扩大、福利水平不断
提升，多项儿童福利保护法律制度陆续出台，儿童保护行政管理体制逐步健全，儿童优先成为国家战略。
图表 5 中国儿童福利与保护制度建设四个发展阶段
2018 年，国家层面出台儿童福利与保护相关政策文件 47 份，3 岁以下婴幼儿照护服务首次纳入政策视野，
以 18 岁以下儿童全年龄段发展为视角的政策设计路径逐渐清晰，我国儿童福利与保护制度建设专业化和普惠型特
征更加凸显，本报告将聚焦儿童基本生活、教育发展、医疗健康、儿童保护、社会服务等五大领域，基于事实和
数据予以分析。
（李洁）
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第 04 页 一、儿童基本生活得到全面保障
一、儿童基本生活得到全面保障
我国早在 1982 年开始为独生子女家庭发放津贴，2010 年建立了由中央财政支持的孤儿津贴制度，同年，
国务院颁布《中国儿童发展纲要（2011-2020 年）》提出扩大儿童福利范围，推动儿童福利由补缺型向适度
普惠型的转变，2019 年开始贯彻落实修改后的《中华人民共和国个人所得税法》，增加子女教育专项附加扣
除项目，间接减轻了有孩家庭的经济负担。
1. 775.7 万儿童基本生活保障标准有所提高
2017 年度纳入孤儿 、特困人员供养、最低生活保障三项制度范围的困境儿童数总计 775.7 万名。三项
制度共保障孤儿 41 万人（其中，集中供养孤儿 8.6 万人，社会散居孤儿 32.4 万人），特困儿童 10.1 万人，
低保儿童 724.6 万人。以 2010 年全国人口普查 18 岁以下儿童数 3 亿不变值为基数估算，三项制度保障困境
儿童约占 2.6%。
图表 6 纳入孤儿、特困人员供养、最低生活保障范围儿童数与上年比较（2017 年）
三项制度保障水平比上年均有所提高。2017 年，全国集中养育孤儿平均保障标准达 1258.7 元/人月，与
2016 年（1143.7 元/人月）相比，增长 10.1%；全国社会散居孤儿平均保障标准达 858.2 元/人月，与上年
（792.9 元/人月）相比，增长 8.2%；城乡低保平均标准分别为 540.6 元/人月和 358.3 元/人月，分别比上年提
高 9.3%和 14.9%；农村特困供养人均支出水平达 491.7 元/人月，比上年（390.9 元/人月）提高 25.8%。
图表 7 孤儿、特困人员供养、最低生活保障标准与上年比较（2017 年）
15 省份提高孤儿津贴标准，江苏、吉林、辽宁、安徽增长率最高。2018 年，内蒙古、辽宁等 15 个省份提
高了孤儿津贴保障标准。其中，江苏、吉林两省集中供养孤儿津贴标准增长率最高，江苏集中养育孤儿津贴标
准从 2017 年的 1460 元/人月提高到 1978 元/人月，增长率为 36%；吉林集中养育孤儿津贴标准从 2017 年的
970元/人月提高到不低于 1300元/人月，增长率为 34%。辽宁、安徽两省社会散居孤儿津贴标准增长率最高，
辽宁社会散居孤儿津贴从 2017 年的 800 元/人月提高到 1200 元/人月，增长率为 50%，安徽社会散居孤儿津
贴从 2017 年的 600 元/人月提高到 900 元/人月，增长率为 50%。
0
100
200
300
400
500
600
孤儿（集中） 孤儿（散居) 特困未成年人 低保(城市） 低保（农村）
2016年 2017年
0 200 400 600 800 1000 1200 1400
孤儿（集中）
孤儿（分散）
特困未成年人
低保（城市）
低保（农村） 2017年 2016年
联合国《儿童权利公
约》要求缔约国应确
认每一个儿童均有权
享有足以促进其生
理、心理、精神、道
德和社会发展的生活
水平。全面保障我国
儿童的基本生活，建
立儿童福利津贴制度
是实现儿童生存权、
发展权的重要举措。
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第 05 页 一、儿童基本生活得到全面保障
图表 8 部分省份孤儿津贴标准年度增长率（2018 年）
2.14 个省份事实无人抚养儿童参照孤儿标准领取补贴
2018 年事实无人抚养儿童基本生活费最高标准达到 2420 元。天津、内蒙古等 14 个省份为已经界定为事实无人
抚养的儿童发放孤儿津贴或是按照孤儿津贴的一定比例发放津贴。从津贴标准来看，天津、北京和上海对于事实无人
抚养儿童的补贴金额在全国领先。天津为 2420 元，北京和上海均为 1800 元。江西、湖南、四川、青海和新疆保障
标准较低。其他省份补贴介于 500 元-1400 元之间。健全困境儿童分类保障制度，分类精准保障困境儿童基本生活，
参照孤儿津贴标准向事实无人抚养儿童发放津贴是大势所趋。
图表 9 部分省份事实无人抚养儿童保障范围界定标准（2018 年）
界定标准 施行省份
根据孤儿标准
天津、内蒙古、山西、辽宁、黑龙江、上海（孤儿或特困）、江苏（80%/60%）、浙江、安
徽、山东（因父母重度残疾或服刑在押等事实上无人抚养的儿童，其它按独立标准）、云南、
陕西（不低于福利机构孤儿养育标准的 50%）、河北、西藏
根据低保标准 湖南（根据情况经村（居）、乡镇（街道）、区县（市）三级认定）、新疆（根据情况特困或
低保）
根据特困人员
救助供养标准
江西、湖南（根据情况经村（居）、乡镇（街道）、区县（市）三级认定）、新疆（根据情况
特困或低保）、上海
根据独立标准 北京、山东、广东、重庆、青海、宁夏、四川
3.农村义务教育学生营养改善计划惠及 3700 万学生
2017年，国务院办公厅发布《国民营养计划(2017-2030年)》，开展贫困地区营养干预行动，继续推进实施农
村义务教育学生营养改善计划和贫困地区儿童营养改善项目，逐步覆盖所有国家扶贫开发工作重点县和集中连片特
困地区县。截至 2018 年底惠及全国 29 个省 1642 个县，包括 726 个国家试点县、916 个地方试点县共计 14.1 万
所学校 3700 万农村义务教育学生。中央和地方财政投入 285 亿元，其中财政安排当年膳食补助资金 185 亿元，地
方财政安排膳食补助资金约 100 亿元 。
图表 10 农村义务教育学生营养改善计划惠及 14.1 万所学校 3700 万学生（2018 年）
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
45%
50%
内蒙古 辽宁 吉林 上海 江苏 安徽 江西 湖南 广东 重庆 贵州 云南 甘肃 青海 宁夏
集中供养 社会散居
截至 2018 年底
受益学校14.1 万所
受益学生3700 万名
国家试点726
地方试点916
试点数量（个）
国家试点县 地方试点县
国家试点100
地方试点185
财政投入（亿元）
国家试点县 地方试点县
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第 06 页 一、儿童基本生活得到全面保障
４.儿童福利救助机构数量增加逐步向社会开放
2018年儿童福利救助机构数量较上年略有增加。2009年至 2014年，我国儿童福利机构数量和未成年人
救助保护中心数量逐年增加，2014 年达到历史最高值（890 个）。2015 年以来，儿童福利机构数量和未成
年人救助保护中心数量逐年减少，2018 年较 2017 年略有增长，达到 664 个。
2018 年，民政部出台《儿童福利机构管理办法》，明确了儿童福利机构收留抚养儿童范围扩大到无法查
明生身父母或监护人、父母没有监护能力且没有其他依法具有监护资格的人等五类困境儿童。早在 2016 年，
北京市儿童福利院已经开始将服务对象扩展到残疾儿童，探索“开门办院、服务社会”的服务模式；2017 年北
京市房山区儿童福利院开始收住服刑人员子女；山东滨州、河南洛宁等地的儿童福利院都逐渐向社会多类困
境儿童开放。儿童福利机构接收社会散居孤儿、社会残疾儿童、临时监护困境儿童，为更多家庭儿童提供低
偿甚至无偿的日托照料、残疾康复、特殊教育等服务内容，最大化发挥资源优势，将推动普惠型儿童福利服
务体系建设步伐。
图表 11 《儿童福利机构管理办法》规定儿童福利机构应当收留抚养下列儿童
（熊泰松）
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第 07 页 二、儿童教育发展整体进展显著
二、儿童教育发展整体进展显著
随着我国经济社会各个领域的快速发展，我国教育现代化进程也加速推进，教育事业整体进展显著。
目前，我国已建立起从学前教育到高等教育的政策保障体系。学前教育以普惠为政策目标，通过免费教育、
奖补普惠性幼儿园、“一村一幼”、小区配套幼儿园等措施推动普惠性学前教育资源快速发展，解决 3-6 岁儿
童“入园难”问题。义务教育阶段以普及、均衡为政策目标，通过素质教育、“两免一补”、营养午餐、免试就
近入学、“钱随人走”等措施，在巩固义务教育全面普及的基础上，推进城乡、区域教学质量均衡与适龄儿童
教育机会公平。高中阶段教育、高等教育分别以全面普及、培养人才梯队为目标稳步发展。整体上看，各
阶段教育政策的制定与落实均体现着“更加公平更有质量”的发展目标。
图表 12 分阶段教育保障措施和政策目标
教育阶段 学前教育 义务教育 高中阶段教育 高等教育
保障对象 3-6 岁儿童 小学与初中
在读儿童
普通高中与中职在读儿童 18 岁以上成人
保障措施 免费教育
奖补普惠性幼儿园
“一村一幼”
小区配套幼儿园
素质教育
“两免一补”
营养午餐
免试就近入学
“钱随人走”
免费教育
特色办学
异地高考
“新高考”
“1+X”证书制度改革
社会力量办学
解决就业
政策目标 2020 年普惠覆盖率达 80% 全面普及
城乡、区域均衡
全面普及 育人为本
培养人才梯队
整体目标 更加公平更有质量
1.财政性教育经费占 GDP 比连续六年超 4%
1991 年以来，我国财政性教育经费投入逐年加大，自 2012 年起国家财政性教育经费占 GDP 比例一直
稳定在 4%之上。2018 年全国教育经费总投入为 46135 亿元，比上年增长 8.39%。其中，国家财政性教育
经费为 36990 亿元，比上年增长 8.13%。从增幅来看，与其他教育阶段相比，近五年来全国学前教育经费
总投入逐年增加且增幅最高。
图表 13 分阶段教育经费总投入与上年对比（2018 年）
2018年 8月 27日，国务院办公厅印发《关于进一步调整优化结构提高教育经费使用效益的意见》（国
办发〔2018〕82 号），明确调整优化财政支出结构，优先落实教育投入，确保一般公共预算教育支出逐年
只增不减，确保按在校学生人数平均的一般公共预算教育支出逐年只增不减。进一步分教育阶段来看，
《意见》要求，在以义务教育为重中之重的基础上，要补齐教育短板；在教育经费来源方面，《意见》要
求在继续保持财政教育投入强度的同时，积极扩大社会投入。
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0.14
学前教育 义务教育 高中阶段教育 高等教育 其他教育
经费总投入（亿元） 较2017年经费增长率(%)
分教育阶段来看经费总投入
•学前教育为3672亿元，比上年增长12.79%；
•义务教育为20858亿元，比上年增长7.73%；
•高中阶段为7184亿元，比上年增长8.23%；
•高等教育为12013亿元，比上年增长8.15%；
•其他教育为2408亿元，比上年增长9.45%。
受教育权是宪法赋予公
民的一项基本人权，也
是儿童的基本权利之
一。保护和实现儿童的
受教育权不仅是履行联
合 国 《 儿 童 权 利 公
约》、促进儿童享受发
展权的核心内容，也是
践行《未成年人保护
法》的重要举措。
-
第 08 页 二、儿童教育发展整体进展显著
2.学前教育持续快速发展，学前三年毛入园率显著提升
学前教育经费的逐年增长为学前教育发展奠定了坚实基础。随着教育投入力度不断加大，我国学前教育普
及率大幅提高，“入园难”问题得到有效缓解。2018 年全国学前三年毛入园率达到 81.7%，提前实现《中国儿童
发展纲要（2011-2020 年）》《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020 年）》目标，并超出目标
11.7 个百分点。学前教育资源快速扩大，2018 年全国幼儿园数量达 26.67 万所，比上年增长 4.6%，创历史新
高。其中，普惠性幼儿园 18.29 万所，比上年增长 11.14%，普惠性幼儿园占全国幼儿园的比重为 68.57%。公
益普惠的学前教育公共服务网络建设已初见成效。
图表 14 学前教育资源、学前三年毛入园率（2013-2018 年）和专任教师数（2016-2018 年）
学前教育教师队伍建设进一步加强，教育部先后出台《幼儿园教职工配备标准》《幼儿园教师专业标准》
《幼儿园院长专业标准》等文件，对幼儿园师资配备、教师和园长素质提出了明确要求。幼儿园专任教师队伍
数量稳步增长，2018 年全国幼儿园共有专任教师 258.14 万人，比上年增长 6.14%。其中，专任教师接受过学
前教育专科培养的比例为 70.94%。学前教育教师队伍数量的充足性、稳定性和专业化发展水平是提升学前教育
质量的重要因素。
3.超九成县域实现义务教育优质均衡发展
自 2012年启动义务教育发展基本均衡县域督导评估认定工作以来，各地均出台相关政策探索义务教育均衡
发展，探索解决区域内城乡间、校际间发展不均衡问题，通过督导评估的县数逐年增多。截至 2018 年 12 月底，
全国累计 2717 个县通过国家认定，占全国总县数的 92.7%，16 个省份整体通过认定。通过督导评估认定的县
中，东部地区 869 个，中部地区 861 个，西部地区 987 个，东部地区通过比高于中、西部。
图表 15 义务教育发展均衡县域认定情况（2013-2018 年）和地区分布情况（2018 年）
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2500
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0.7
0.8
0.9
1
2013 2014 2015 2016 2017 2018
达标县数（个） 全国占比（%）
869
861
987
18
71
122
0% 20% 40% 60% 80% 100%
东部
中部
西部
已通过县数（个） 未通过县数（个）
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40
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25
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2013 2014 2015 2016 2017 2018
幼儿园（万所） 学前三年毛入园率（%）
223.2
243.2
258.1
200
210
220
230
240
250
260
270
2016 2017 2018
专任教师数（万人）
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第 09 页 二、儿童教育发展整体进展显著
4.第二期特殊教育提升计划落地，特殊教育体系逐步完善
2018 年《第二期特殊教育提升计划（2017-2020 年）》进入全面落实阶段，残疾儿童受教育权得到了更好保
障，特殊教育发展水平持续提高。2018 年全国共有特殊教育学校 2152 所，比上年增长 2.1%。全国共有特殊教育
在校生 66.59 万人，比上年增长 15.05%。特殊教育办学规模不断扩大，基本实现 30 万人口以上的县独立设置一所
特殊教育学校的目标，特殊教育体系已初步建成。近年来我国特殊教育教职工人数也持续稳步增长，2018年全国特
殊教育学校共有专任教师 5.87 万人，比上年增长 4.78%。其中，受过特教专业培养的专任教师比例为 75.65%，比
上年提高 2.32 个百分点。特殊教育教师队伍进一步扩大，专业化水平进一步提升，教师队伍建设工作效果突出。
图表 16 特殊教育资源、教师和在校生数（2013-2018 年）
由于各地经济水平与基础设施发展不平衡，我国儿童教育领域仍然面临资源配置差异、公共服务能力不足等严
峻挑战。主要体现在：各教育阶段经费投入分配不均且地区间差异明显；部分地区学前教育毛入园率较低且普惠性
学前教育资源短缺，距 80%普惠目标差距较大；未实现义务教育基本均衡的 211 个县级单位中超九成集中在中西部
偏远地区，实现义务教育整体均衡难度较大；特殊教育师生比与入学率仍有较大提升空间等。2018年党的十九大报
告提出“办好学前教育、特殊教育和网络教育，普及高中阶段教育，努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育”，
2019 年《政府工作报告》提出“要发展更加公平更有质量的教育”，均为教育工作的推进指明了方向。促进普惠性教
育公共资源发展，推进城乡、区域教学质量均衡与适龄儿童教育机会公平将成为下一阶段工作重点。
（王淑清）
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1900
1950
2000
2050
2100
2150
2200
2013 2014 2015 2016 2017 2018
学校数（所） 在校生数（万人）
81
81.5
82
82.5
83
83.5
84
84.5
85
85.5
86
86.5
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2
3
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6
7
2013 2014 2015 2016 2017 2018
专任教师数（万人） 专任教师占比（%）
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第 10 页 三、儿童医疗健康获得全面保障
三、儿童医疗健康获得全面保障 我国儿童医疗健康保障体系通过建立家庭联保或者基本医疗保险制度等形式，不断发展和完善。从发展历
程来看，在计划经济体制下，城镇儿童享受半公费、半劳保医疗保障政策，农村儿童基本卫生保健受 1956 年
建立的合作医疗制度保障；在经济体制转轨期，城镇儿童医疗保障逐渐弱化，企业医疗费用报销难以兑现，儿
童半公费、半劳保政策“名存实亡”，合作医疗制度萎缩导致农村儿童医保缺失，大部分农村儿童开始了家庭保
障模式；在社会主义市场经济体制下，新的儿童医疗保障制度在探索中逐步建立。
1.儿童医疗保障制度逐步完善
目前，我国已初步建立起以城镇职工基本医疗保险、城乡居民基本医疗保险、城乡医疗救助等基本医疗保
障制度为主体，多种形式为补充的医疗保障体系。儿童医疗保障是这一体系的组成部分，为维护儿童健康发挥
了重要作用。我国基本医疗保障制度已基本覆盖了包括儿童在内的城乡居民。基本医保向儿童倾斜呈现四种模
式：一是降低参保门槛，减少学生群体参保个人缴费金额；二是“一降两提”，提高儿童群体医疗报销金额；三
是将儿童特有疾病纳入按病种付费范围；四是新增在校生意外伤害的救治。
图表 17 医疗保险覆盖率（1998 年，2003 年，2008 年，2013 年）
多地医疗救助政策向儿童倾斜，儿童群体医疗救助特色政策主要以“提金额”“助参保”为主。医疗救助在基
本医疗保障体系中发挥着“托底”和“串联”作用，通过与社会慈善等资源的有效衔接，拓展救助资源，形成综合医
疗保障格局。经基本医保、大病保险报销后，个人负担仍然较重的城乡困难居民，由医疗救助再给予一定补助。
截至 2017 年底，北京、天津、江苏、陕西等 13 个省份出台的医疗保障和救助政策中，特别提到了针对儿童群
体的特殊举措。
在基本医疗保险制度之外，各地也通过开展儿童补充医疗保险进一步为儿童提供保障。一是通过个人缴费，
由政府部门建立针对儿童的补充医疗保险，二是个人自愿购买儿童商业医疗保险。2002年全国商业健康保险公
司仅 42 家，2011 年底就已达 152 家。儿童商业保险的引入，在我国社会保险缺乏针对儿童医
疗保障措施的背景下，可以起到很好的补充作用。
上海等地开始探索儿童住院医疗互助
金及类似制度
20世纪90年代
2003年
新型农村合作医疗制度建立，农村儿童重新纳入
医保
城镇居民基本医疗保险制度将中小学阶段的学生、少年儿童纳
入保障范围
2007年
2010年
尝试针对大病儿童的医疗救助制度，部分农村地区开始儿童重大疾病试点
城乡居民大病保险推行，儿童重特大疾病被进一步纳入国家医疗保障体系
2012年
2016年
“两保合一”，城乡儿童医保筹资和待遇实现
统一
24
56
13
32
19 2022
49
13
31
16 19
87
72
93
82 81
9095 93
97 95 94 96
0
20
40
60
80
100
120
全国 城市 农村 东部 中部 西部
1998
2003
2008
2013
儿童的健康权在世界范
围内得到普遍重视。联
合国大会通过的《儿童
权利公约》规定了全世
界每个儿童享有生存
权、受保护权等权利。
受篇幅限制和排版需
要，本节儿童医疗保障
政策内容在顾雪非等专
家报告基础上进行删减
和编校，如需查看完整
版本欢迎与我们联系。
-
第 11 页 三、儿童医疗健康获得全面保障
2.儿童大病保障在制度及模式上均有探索
儿童大病保障制度初步建立。从 2010 年卫生部率先开始大病保障试点工作，到 2012 年 8 月，国家要求建立城
乡居民大病保险制度。目前全国各省市均已出台实施方案，启动了城乡居民大病保险工作，制度效果逐步显现。例如，
通过推行单病种定额收费和医保定额支付等措施，从2017年初到2018年9月，贫困白血病患儿实际报销比例由49%
提升到 81%。
社会力量探索儿童大病救助模式。我国慈善事业快速发展，慈善组织数量迅速增加，募集资金能力显著增强。资
金大部分用于救灾扶贫、社会福利、教育和医疗四个领域，受益对象包括贫困儿童、残疾人、大病患者等。除对大额
医疗费用的补偿外，还为患儿提供间接医疗费用的补贴（食宿费、交通费等）和护工服务，有效弥补了基本医保在覆
盖面和保障内容上的不足。“乡村儿童大病医保”为农村大病儿童自付费用补充报销，探索出较为成熟的补充医保模式。
2018年，儿童白血病救助制度进一步完善。8月国家卫健委等六部门发布了《关于开展儿童白血病救治管理工作
的通知》（国卫医发〔2018〕16 号），10 月成立了“国家卫生健康委儿童白血病专家委员会”。据不完全统计，截至
2018 年底，全国北京、天津、吉林、上海等 16 个省份的卫健部门已按照《关于开展儿童白血病救治管理工作的通知》
要求，搭建起本地儿童白血病诊疗服务网络。
3.儿童医疗卫生资源进一步得到保障
根据国家卫健委数据，截至 2017 年底，全国儿科执业(助理)医师数达 15.4 万名，每千名儿童执业(助理)医师数
为 0.63 名，与 2015 年相比稳步提升。全国共有儿童医院 228 家，较 2016 年末增加 19 家。开设儿科医疗服务的医
院达到 20024 家，较 2016 年末增加 1117 家。全国医院儿科总床位数 33 万张，较 2016 年末增加近 2 万张。全国
共拥有社会办儿童医院 55 家，合计床位 3719 张。
图表 18 儿童执业（助理）医师数和儿童医院数（2017 年）
2018 年，国家儿童医学中心牵头组建的儿科专科联盟已覆盖全国近 90%的儿科医疗资源，辐射带动全国儿科
诊疗能力提升。据不完全统计，我国超 7 成省份已在本地建立省内儿科医联体，北京和上海各设 2 个儿科医联体。
图表 19 超 7 成省份已在本地建立省内儿科医联体（2018 年）
0.53
0.63 0.69
0.00
0.10
0.20
0.30
0.40
0.50
0.60
0.70
0.80
2015 2017 2020（预期）0
100
200
300
400
500
600
2014 2015 2016 2017
百万 门急诊人次数（人次） 医院
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第 12 页 三、儿童医疗健康获得全面保障
2018 年，儿童大病药物在种类和费用上均获得更多保障。2018 年 10 月，《关于印发（2018 年版）的通知》（国卫药政发〔2018〕31 号）发布。2018 年版目录主要是在 2012 年版目录基
础上进行调整完善，注重儿童等特殊人群用药，新增品种包括了肿瘤用药 12 种、临床急需儿童用药 22 种等。
2018 年 8 月，国务院召开常务会议，要求推进公立医疗机构集中带量采购等方式，推动药品降价。2018 年
10月，14种抗癌药降税调价，17种国家谈判抗癌药纳入医保 。儿童大病群体也因以上举措而受益。2018年
11 月，《4+7 城市药品集中采购文件》发布，列入集中采购目录药品 31 个。
4.残疾儿童康复救助获国家专项政策支持
2018 年 7 月 10 日，国务院下发《关于建立残疾儿童康复救助制度的意见》（国发〔2018〕20 号）。
截至 2018 年底，全国 31 个省份均在本地出台残疾儿童康复救助制度意见，部分省市还进行了创新探索。文
件规定了救助康复儿童的标准为“符合条件的 0－6 岁视力、听力、言语、肢体、智力等残疾儿童和孤独症儿
童”（包括困境残疾儿童、残疾孤儿、纳入特困人员供养范围的残疾儿童以及其他经济困难家庭的残疾儿童），
并对申请流程做出了解释。《意见》按照党的十九大提出的“兜底线、织密网、建机制”的要求，着眼于为残疾
儿童接受基本康复服务提供制度性保障，提出了有针对性的政策措施，我国残疾儿童康复救助工作有了宏观
的法律保障和政策指导。
图表 20 部分地区落实《关于建立残疾儿童康复救助制度的意见》采取的创新举措（2018 年）
省 份 创新举措
福 建 残疾儿童救助对象服务 0-6岁；贫困残疾儿童救助对象范围 0-14岁。
云 南 语后聋的听障儿童申请人工耳蜗植入、肢体残疾儿童申请矫治手术年龄放宽至 18岁。
广 西 所有未成年人残疾儿童纳入救助范围。
湖 北 残疾儿童救助对象服务 0-10岁。
天 津 部分项目的救助对象年龄延长至 17岁，手术类救助补贴政策详实。
山 东 所有未成年人残疾儿童；“机构+社区+家庭”模式。
辽 宁 残疾儿童救助对象服务 0-7岁。
长期来看，应实现职工医保和居民医保的待遇统一，实现以家庭为单位参保、按常住地参保，这样才能
根本上补齐儿童医疗保障的短板。短期来看，可以通过以下措施促进儿童医疗保障制度完善：继续完善基本
医保政策，制定对儿童更为优惠的政策；整合多方资源，提高儿童大病保障水平；发展儿童补充医疗保险，
满足儿童多元化医疗保障需求；保证儿童用药安全，满足儿童基本用药需求；加强基层医疗机构儿科服务能
力建设，提高儿童医疗服务可及性。
（顾雪非 徐楠 向国春 魏婕）
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第 13 页 四、儿童保护制度化建设取得多重突破
四、儿童保护制度化建设取得多重突破
我国儿童保护法规体系与机制建设进入快速发展阶段。长期以来，我国儿童保护制度严重滞后于经济
发展水平，随着各级政府贯彻落实《未成年人保护法》和《中国儿童发展纲要（2011-2020 年）》，以
依法保护儿童合法权益为目标，我国儿童保护法规体系和工作机制在法律制度建设、保护机制、司法实践
等方面不断突破。2018 年，儿童保护制度建设在农村留守儿童关爱保护、未成年人社会支持体系建设、
校园欺凌综合治理长效机制建设、儿童国家监护干预司法实践等 4 个方面取得具体进展。
图表 21 2018 年儿童保护制度建设在机制建设、法律制度、司法实践方面取得突破
1.农村留守儿童关爱保护工作成效凸显
农村留守儿童关爱保护服务体系建设与实务探索同步推进。2018 年，各地继续深入贯彻落实《国务
院关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》（国发〔2016〕13号），截至 2018年底 31个省份全部
出台具体实施方案，将农村留守儿童关爱保护纳入经济社会发展规划，进一步完善政策规定和保障措施。
2018 年，全国农村留守儿童和困境儿童信息管理系统全面启用，31 个省份全部完成农村留守儿童信息采
集及数据录入工作。
图表 22 农村留守儿童关爱保护政策概览 （2016-2018 年）
截至 2018 年 8 月底，全国共有农村留守儿童 697 万人。从区域分布看，四川农村留守儿童规模最
大，为 76.5 万，其次为安徽、湖南、河南、江西、湖北和贵州，以上 7 省农村留守儿童总人数为 484.4
万，占全国总数的 69.5%。从监护情况看，96%的农村留守儿童由祖父母或者外祖父母隔代照料，其余
的 4%是由其他亲友照料。
• 农村留守儿童关爱保护成效凸显
• 司法机关助推未成年人社会支持
系统建设
保护机制逐步健全
• 校园欺凌综合治理
• 未成年人保护法修改纳入日程
法律制度不断完善
• 29个省份公布
儿童国家监护干预案例
司法实践取得突破
《未成年人保护法》于
1991 年 9 月颁布，经
过 2006年、2012年两
次修改，2018 年修法
再次列入全国人大立法
规划，是对完善我国儿
童法律保护制度建设强
烈社会呼声的回应。
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第 14 页 四、儿童保护制度化建设取得多重突破
图表 23 全国农村留守儿童地区分布与监护情况（2018 年）
与 2016 年全国摸底排查数据相比，全国农村留守儿童减少约 205 万人。其中，山西、辽宁、吉林、福
建、海南、陕西、甘肃下降比例在 40%以上，江西、山东、重庆、贵州下降比例在 35%-39%，浙江、广西、
青海下降比例在 20%-34%，黑龙江、江苏、安徽、河南、湖南、广东、四川、云南下降比例在 12%-20%。
2.司法机关多措并举助推未成年人社会支持体系
2018年中国司法大数据显示，未成年人合法权益保护力度不断加大，相关案件年均增长 10.46%。2013
至 2017 年，涉未成年人权益保护案件呈总体上升趋势，从 2013 年的 8.3 万件增加至 2017 年的 11.8 万件，
年平均增长率达 10.46%。2013 年至 2017 年，全国法院共依法审理涉未成年人权益保护案件 49 万件，其
中，抚养关系纠纷、抚育费纠纷、监护权纠纷、探视子女权纠纷等民事案件占比达 94.54%。
图表 24 司法系统审理涉未成年人权益保护案件数量与类型（2013-2017 年）
最高检构建未成年人检察工作社会支持体系，深入推进未成年人国家司法救助。2018 年 2 月，最高人民
检察院、共青团中央共同签署了《关于构建未成年人检察工作社会支持体系的合作框架协议》，在依法办理
案件的同时，建立跨部门、多专业的社会支持体系。北京、上海、福建等地检察机关与共青团组织合作，开
展实践探索。2018 年 3 月，最高检印发《全面加强未成年人国家司法救助工作意见》，八类司法过程中陷困
境未成年人将获国家司法救助。最高检设立未成年人检察厅，由第九检察厅专门负责未成年人检察工作。截
至 2018 年底，地方人民检察院已经有 24 个省级人民检察院、1400 多个市（县）级人民检察院设立了专门
的未成年人检察机构。
3.防治校园欺凌综合治理长效机制进一步加强
2018 年成为中小学生欺凌防治行动落实年。2018 年，多起中小学（幼儿园）学生遭受欺凌的案件受到
广泛关注，进而引发关于如何提升家庭、学校、服务机构与全社会的儿童保护意识、完善相关制度，以及
四川11%
安徽11%
湖南10%
河南10%
江西10%
湖北10%
贵州8%
其他14
个省份30%
地区
分布
（外）祖父母 96%
其他亲戚朋友 4%
监护
情况
• 山西、辽宁、吉林、福建海南、陕西、甘肃
下降40%及以上
• 江西、山东、重庆、贵州
下降35%-39%以上
• 浙江、广西、青海
下降20%-34%以上
8.3
11.8
0
2
4
6
8
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14
2013年 2014年 2015年 2016年 2017年
单位：万件
涉未成年人
权益保护民
事案件95%
涉未成年人
权益保护刑
事案件5%
涉未成年人权益保护民事案件 涉未成年人权益保护刑事案件
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第 15 页 四、儿童保护制度化建设取得多重突破
采取有效措施预防并专业化处理儿童校园欺凌的深层面探讨。为此，《国务院教育督导委员会办公室关于开
展中小学生欺凌防治落实年行动的通知》（国教督办函〔2018〕28 号）、《教育部办公厅进一步加强中小学
（幼儿园）预防性侵害学生工作的通知》（教督厅函〔2018〕9 号）等一系列政策文件集中出台，防治校园
欺凌的工作体制和规章制度进一步完善，确保把中小学生欺凌防治工作落到实处，把校园建设成最安全、最
阳光的地方。
图表 25 防治校园欺凌规章制度出台情况（2016-2018 年）
4.29 个省份公布撤销监护权案例
截至 2018 年底，全国 29 个省份已有 110 例未成年人监护权转移的实践案例。2014 年 12 月民政部等
四部门联合印发《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》（法发〔2014〕24 号），被
认为激活了以前法律规定的“撤销监护权”法律条款，首次明确依法撤销监护人监护资格的条件,细化撤销监护
人资格的监护侵害行为标准。随后《反家庭暴力法》的出台，也极大促进了撤销未成年人监护权司法实践的
实质性进展。多地落实国家监护干预政策法规取得实质性进展，民政部门和村（居）委员会承担起重要监护
职责。从案件年份来看，2014 年仅有 3 例，2015 年以来有明显增长，至 2018 年底已达到 110 例。
图表 26 110 例未成年人监护权转移实践案例地区分布（2018 年）
2018 年，儿童保护工作在规章制度和工作体系方面均取得显著进步，但仍然面临巨大挑战。近年来，儿
童遭受暴力、虐待、剥削和受忽视等问题频繁发生，舆论对未成年人恶性犯罪、校园欺凌等状况关注越来越
高，未成年人法律保护状况与社会公众的期待存在一定距离，迫切需要加快儿童福利立法，尽快达成社会共
识，加强政府财政投入，调动政府和社会资源，共同保障儿童安全成长。
（张柳）
2016年
《国务院教育督导委员会办公室关于开展校园欺凌专项治理的
通知》
2016年
《国务院教育督导委员会办公室中小学（幼儿园）安全工作专项督导暂行办法》
2017年
《教育部等十一部门加强中小学生欺凌综
合治理方案》
2018年
《国务院教育督导委员会办公室关于开展中小学生欺凌防治落实年行动的通知》
2018年
《教育部办公厅进一步加强中小学（幼儿园）预防性侵害学生
工作的通知》
2 2
1 1
3
1 1 1
3
14
12
5
4
3
8
4
2
4
10
1 1
5
9
3
2 2
3
2
1
北京 天津 河北 山西 内蒙古 辽宁 吉林 黑龙江 上海 江苏 浙江 安徽 福建 江西 山东 河南 湖北 湖南 广东 广西 海南 重庆 四川 贵州 云南 陕西 甘肃 青海 宁夏
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第 16 页 五、基层儿童社会服务体系全覆盖
五、基层儿童社会服务体系全覆盖
新时代应建立普惠型专业儿童福利服务体系。我国经济总量居世界第二位，人均 GDP 超过 8000 美元。
党的十九大报告提出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生
活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。在新时代发展需求下，儿童福利和保护服务目标逐步由适度普惠向
普惠型转化，为全部儿童提供专业化儿童社会工作服务。
1.政策引领儿童社会服务发展
多个专项政策指导儿童社会工作发展，儿童社会工作者成为儿童福利服务递送主体。2014 年，团中央、
民政部等六部门联合印发《关于加强青少年事务社会工作专业人才队伍建设的意见》，提出到 2020 年初步
建立 20 万名儿童社会工作专业人才队伍的目标，进一步落实人才队伍建设。同年，民政部发布《儿童社会工
作服务指南》，从服务规范化、专业化层面引导儿童社会工作实务发展。儿童社会工作者成为儿童福利服务
递送的专业力量。2018 年 10 月，民政部发布《儿童福利机构管理办法》，扩大儿童福利机构服务范围、明
确照料服务流程和规范，搭建儿童福利机构服务标准。
基层农村留守儿童关爱保护和困境儿童保障服务全面普及。2018 年 1 月，民政部通知开展全国农村留守
儿童关爱保护和困境儿童保障示范县申报活动，从领导协调机制、经费保障机制、基本权益保障、救助保障
机制和能力建设五个方面进行选拔考核，从而推动基层农村留守儿童关爱保护和困境儿童分类保障实践推进。
2018 年 4 月，西藏自治区发布《关于加强困境儿童分类保障工作的实施意见》，困境儿童分类保障工作在全
国 31 个省份全面铺开。
2.专业化儿童社会服务财政投入呈上升趋势
中央财政购买儿童类专业服务总体金额呈上升趋势。2013 年儿童类项目资金达到最低点，为 3941 万元；
2018 年儿童领域项目金额共计 5576 万元，占 2018 年资金总额的 30.81%，是 2013年的 1.41 倍。2014 年
儿童领域项目个数最少，为 87 个。2018 年儿童领域项目个数为 148 个，是 2014 年的 1.69 倍。
图表 27 中央财政购买社会服务中儿童类项目数量及资金额（2012-2018 年）
2018 年政府购买项目惠及大量留守儿童和残疾儿童，购买儿童社会服务项目金额最高。从服务儿童类型
来看，以留守儿童为服务对象的社会服务项目数占比最高，达到 28.4%；其次是残疾儿童、贫困儿童和进城
务工人员随迁子女分别占 18.9%、12.2%和 4.7%。其他还包括服刑人员子女、少数民族地区及问题家庭儿童
等类型为服务对象的项目，占 30.4%。从购买服务金额来看，中央购买留守儿童社会服务项目金额最高，达
到 1629.97 万元，占儿童类社会服务项目资金总额的 29.2%。
5725
3941
4780
5651
6331 6210
5576
10195
87
120
141
160148
0
20
40
60
80
100
120
140
160
180
0
1000
2000
3000
4000
5000
6000
7000
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
金额（万元) 项目数（个）
联合国儿童基金会、中
国扶贫基金会、爱佑慈
善基金会、世界宣明会
等社会组织，携手北京
师范大学中国公益研究
院及各大高校社会工
作、儿童心理知名专家
团队，在 1171个村（社
区）开展儿童福利服务
队伍专业化建设。由北
京师范大学中国公益研
究院提供技术支持，在
基层针对儿童主任开展
专业儿童社会工作培
训、远程技术支持和实
地考察督导。通过政社
学三方合作，引入专业
化、个性化服务，收集
并解决儿童户口、低
保、就学、大病救助等
多项需求。将儿童主任
培养成为具备专业儿童
社会工作知识和技能的
基层服务递送者。
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第 17 页 五、基层儿童社会服务体系全覆盖
图表 28 中央财政购买社会服务中各类型儿童项目数量、金额及所占比例（2018 年）
服务对象 购买项目 项目金额
数量（个） 占比（%） 金额（万元） 占比（%）
留守儿童 42 28.4 1629.97 29．2
残疾儿童 28 18.9 980 17.6
贫困儿童 18 12.2 646 11.6
进城务工人员随迁子女 7 4.7 249.4 4.5
孤儿 6 4.1 306.97 5.5
大病儿童 2 1.3 75 1.3
其他 45 30.4 1686.66 30.2
合计 148 100 5576 100
3. 儿童社会服务体系建设进一步完善
基层儿童社会服务体系基本实现全覆盖。2016 年国务院第 36 号文件《关于加强困境儿童保障工作的
意见》中提出，村（居）民委员会要设立由村（居）民委员会委员、大学生村官或者专业社会工作者等担
（兼）任儿童主任。截止 2018 年底，全国儿童主任共计 61.53 万人，已经基本覆盖全国所有村和社区。
图表 29 据公开信息不完全统计全国儿童主任数（2014-2018 年）
社会工作机构和设施数近 8 年来持续增长。2017 年社会工作机构和设施数从 2016 年 42.33 万个增长
到 44.41 万个，增长 4.91%。社会工作人才队伍壮大。我国社会工作师和助理社会工作师人数持续增长，
从 2010 年 4.4 万人增长至 2018年 43.9 万人，增长达 9.98 倍。社会工作师从 1.1 万人持续增长至 2017 年
的 10.7 万人，增长 9.72 倍；助理社会工作师从 3.3 万人持续增长至 2017 年的 33.2万人，增长 10.06倍。
2018 年社会工作师和助理社会工作师总人数上涨 11.3 万人，相较 2017 年社会工作师和助理社会工作师的
数量分别增长 2.4 万人和 8.9 万人，是近年增长较快的年份之一。
图表 30 历年社会工作机构和设施数（2010-2018 年）
13.18 14.65 18.15
32.31
37.09 41.34 42.33
44.41
0.00
5.00
10.00
15.00
20.00
25.00
30.00
35.00
40.00
45.00
50.00
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
单位：万个
120 120 1010
127000
615300
0
100000
200000
300000
400000
500000
600000
700000
2014 2015 2016 2017 2018
单位：人
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第 18 页 五、基层儿童社会服务体系全覆盖
图表 31 历年社会工作岗位数和（助理）社会工作师数（2010-2018 年）
2018年是儿童社会服务快速发展的一年。从政策层面看，儿童社会服务综合政策引领、专项政策保障、地方政
策回应的制度框架已基本建成；从实务层面看，政府购买服务多样、社工人才队伍壮大、儿童主任全国普及。现阶
段，儿童社会服务队伍仍存在专业化程度不高的挑战, 儿童社会工作者队伍专业化建设成为未来发展方向。一方面，
应通过扩大专业教育培养社会工作者，鼓励社会工作专业人才加入儿童福利服务队伍；另一方面，应由政社学合力
加速职业教育和培训，转化基层服务人员成为具备专业知识和技能的儿童社会工作者。儿童社会服务将迎来巨大发
展机遇。
（张怡然）
4.56.3 7.0 8.0
11.4
18.1
27.331.2
38.3
0.0
5.0
10.0
15.0
20.0
25.0
30.0
35.0
40.0
45.0
50.0
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
社会工作岗位数（万个） 社会工作师（万人） 助理社会工作师（万人） 助理社工师和社工师总人数（万人）
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第 19 页 展 望
展 望
在我国社会主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间矛盾的时代背景下，儿童发展
也面临着不平衡不充分的挑战，儿童需求从基本生存向全方位福利保护发展提升。幼有所育、学有所教，推进专业化
普惠型儿童福利与保护制度体系建设将成重点。
1.制度顶层设计将进一步强化，专门立法有望提上议程
2019 年初 0-3 岁儿童照顾服务中央层面政策出台，弥补了婴幼儿年龄段儿童政策缺口，全年龄段政策保障已经
形成。以儿童需求为导向，政府支持、家庭尽责、社会参与的儿童福利与保护理念脉络逐渐清晰。儿童的福利与保护
涉及卫生、教育、民政、司法等多个部门，法律制度保障尤为重要。民政部近年来一直积极推进将《儿童福利条例》
制定列入国务院法制办研究类立法计划，2019 年初儿童福利司正式设立，有望将专门的儿童福利立法提上议程。
2.儿童福利范围将持续扩大，覆盖对象向全体儿童拓展
儿童津贴制度是儿童福利制度的重要组成部分，包括定期性现金给付和提供具有津贴性质的服务。大部分的欧洲
国家和工业化国家都实行了儿童津贴项目。目前中国已经建立了面向孤儿、特困、低收入儿童的现金保障制度和面向
残疾儿童的康复服务补贴，在家庭规模小型化、扩大家庭功能弱化的结构下，探索建立以家庭支持为目标的普惠型儿
童津贴制度是符合儿童需求升级的重要举措，津贴有望从家庭缺失的儿童向其他困境儿童再向全体儿童拓展。
3.儿童服务专业化需求凸显，社会工作发展潜力无限
儿童社会服务是一项具有科学性和专业性的工作，应当遵循儿童发展的一般规律。根据民政部《儿童社会工作服
务指南》和北京师范大学中国公益研究院的实践探索，从事儿童社会服务的一线人员应当具有儿童需求分析、服务设
计、资源协调、活动组织、沟通、宣传倡导、情绪管理 7 项核心技能。目前全国基层儿童主任队伍已经基本实现全覆
盖，亟需通过培训掌握开展儿童福利与保护服务的专业知识与工作技能，儿童社会工作有望迎来巨大发展机会。
4.聚焦儿童早期发展，义务教育有望向学前三年延伸
经过两轮学前教育提升计划推动，普惠性幼儿园占比已达 68.57%，学前三年毛入园率仍有近 20%提升空间。学
前教育资本化带来的多重问题引发社会高度关注。2018 年《关于学前教育深化改革发展的若干意见》出台，彰显国
家政策引导学前教育回归普惠的决心，未来有望进一步加大财政投入力度，将义务教育向学前教育阶段扩展。
5.分级诊疗成未来趋势，儿童基层卫生服务可及性将有所提高
妇幼保健和儿童基本卫生服务仍然存在城乡、地区差异和不均衡，儿童就医“头部集中”问题犹为显著，2017 年农
村地区仍有 15.2%的五岁以下儿童死亡发生在家中或途中、并且死亡前没有接受过任何治疗。随着公立医疗体系分级
诊疗落实，基层医疗机构有望迎来巨大发展机会，儿童基层卫生服务的可及性有望提升。
6.儿童保护社会支持网络逐步完善，发现举报机制或成突破
针对我国儿童侵害发现和举报机制缺失，安全状况形势严峻的现状，亟需加强儿童保护工作的力度。国家监护民
政兜底责任的确立，基层儿童福利服务队伍的普及，为建立健全儿童保护的强制报告制度和全社会参与的儿童监督和
儿童保护的发现机制奠定了坚实基础。亟待探索儿童保护公众意识倡导，鼓励全社会关注和报告儿童安全隐患。
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第 20 页 关于我们
关于我们
北京师范大学中国公益研究院
北京师范大学中国公益研究院是中国第一所公益研究院，由北京师范大学与上海李连杰壹基金于 2010 年 6
月合作成立，由老牛基金会、万达集团、燕宝基金会、深圳壹基金、河仁基金会等国内有影响的基金会和企业
共同支持运营。中国公益研究院作为倡导新型慈善知识体系的专业型智库，在“慈善推动社会进步”的愿景下，
以公益研究为基础，公益教育培训、公益交流与倡导为平台，公益咨询与服务为重点业务引擎，加强国际国内
交流与合作，培养专业公益人才，倡导现代慈善理念，推动中国现代慈善体系的建立与发展。
报告指导
王振耀 院长
高华俊 常务副院长 柳永法 特聘政策研究专员
高玉荣 副院长 李 洁 院长助理
研究团队
张 柳
中心主任
电话 13141001916
传真 +86 1058801966
王淑清
高级分析员
电话 13716591531
传真 +86 1058801966
张怡然
高级分析员
电话 18661670651
传真 +86 1058801966
魏 婕
高级分析员
电话 18612274800
传真+86 1058801966
熊泰松
高级分析员
电话 17888824435
传真 +86 1058801966
免责声明
本报告由北京师范大学中国公益研究院提供，仅在相关法律许可的情况下发放，所提供信息均来自公开渠
道。研究院尽可能保证信息的准确、完整，但不对其准确性或完整性做出保证。报告中评论部分仅代表作者个
人的观点，并不一定代表研究院和联合国儿童基金会的立场。研究院对本免责声明条款具有修改和最终解释权。
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第 21 页 关于我们
儿童福利与保护研究中心
立足儿童智库定位，定期发布 5 类独家信息产品，订阅范围辐射 18 个省份；年度发布 2 大政策研究报告，不定
期报送《儿童政策研究参考》，推动儿童政策完善；依托研发基础和实践基地，为政府部门和社会组织提供咨询服务。
中国儿童福利与保护政策报告
2010 年起年度发布《中国儿童福利与保护政策报告》，对该领域重大政策进展和重要事件进行系统梳理，从政
策出台、儿童保护、生活保障、儿童医疗卫生、儿童教育、社会服务、试点示范等方面，对过去一年儿童福利的重大
进展进行了回顾，并深入分析儿童政策在现阶段仍然存在的问题和挑战。
中国儿童政策进步指数报告
2015 年起年度发布《中国儿童政策进步指数报告》，通过系统评价上一年全国（不包括港澳台地区）31 个省份
儿童政策创新情况，以及分析判断儿童政策发展趋势，为各地加大儿童政策创新力度提供具有参考价值的信息。
儿童政策研究参考
2013 年起，呈报《儿童政策研究参考》7 份，其中《关于推广“中国儿童福利示范区”经验率先促进新疆儿童福利
事业发展的建议》、《关于完善儿童大病救助和福利制度减少社会弃婴现象的建议》、《建立应救尽救机制以托住重
特大疾病医疗救助底线的政策建议》获得国家领导人重要批示，推动儿童福利与保护、重特大疾病医疗救助等相关政
策完善。
行业信息资讯
秉承行业服务理念，持续全方位监测儿童领域动态，定期发布独家资讯产品。
每周《一周儿童福利动态》《儿童宏观形势研判》
每月《中国儿童福利月度分析》《儿童大病救助信息简报》
双周编发《儿童福利舆情快报》，直送国务院办公厅信息处。