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COUR D'APPEL PROVINCE DE QUÉBECGREFFE DE QUÉBEC No: 200 09 000557 956 (200 09 000557 956)
Le 18 août 1997 CORAM: LES HONORABLES LeBEL
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BAUDOUIN BROSSARD, JJ.C.A. JEAN-GUY MÉNARD, APPELANT - requérant c. MICHÈLE RIVET,ME DIANE DEMERS,ME CLAUDE FORTIN,
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INTIMÉS - intimés et CHRISTIANE ROY,LOUISETTE FRANCOEUR,LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU QUÉBEC, MIS EN CAUSE - mis en cause
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JUGEMENT DE CORRECTION
La Cour corrige l'arrêt déposé le 24 juillet 1997 en remplaçant, à la dernière
ligne de la page 13 de l'opinion déposée en annexe, les mots "Tribunal des professions"
par "Tribunal des droits de la personne", le tout sans frais.
LOUIS LeBEL, J.C.A.
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JEAN-LOUIS BAUDOUIN, J.C.A.
ANDRÉ BROSSARD, J.C.A.
ME ANDRÉ JOLICOEUR(Joli-Coeur, Lacasse)pour l'appelant ME GEORGES MARCEAU
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--200 09 000557 956 (Melançon, Marceau)pour les intimés ME CLAUDE BOUCHARDpour le Procureur général du Québec ME MARIUS MÉNARD(Proulx, Laprise)pour la mise en cause Louisette Francoeur DATE D'AUDITION: 21 février 1997
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COUR D'APPEL PROVINCE DE QUÉBEC
GREFFE DE QUÉBEC
No: 200 09 000557 956
(200 05 000223 953)
Le 24 juillet 1997
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CORAM: LES HONORABLES LeBEL
BAUDOUIN
BROSSARD, JJ.C.A.
JEAN-GUY MÉNARD,
APPELANT - requérant
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c.
MICHÈLE RIVET,
ME DIANE DEMERS,
ME CLAUDE FORTIN,
INTIMÉS - intimés
et
CHRISTIANE ROY,
LOUISETTE FRANCOEUR,
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU QUÉBEC,
MIS EN CAUSE - mis en cause
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La Cour, statuant sur le pourvoi de l'appelant Jean-
Guy Ménard contre un jugement de la Cour supérieure prononcé à
Québec, le 27 septembre 1995, par l'honorable Robert Legris,
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--200 09 000557 956 qui rejetait une requête en révision judiciaire d'une décision
interlocutoire du Tribunal des droits de la personne, par
laquelle le Tribunal se déclarait compétent à l'égard d'une
demande présentée par la mise en cause Louisette Francoeur,
Pour les motifs exposés dans l'opinion du juge Lebel,
déposée avec le présent jugement, auxquels souscrivent les juges
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--200 09 000557 956 Baudouin et Brossard:
ACCUEILLE le pourvoi;
CASSE le jugement de la Cour supérieure;
ACCUEILLE la requête en révision judiciaire;
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CASSE le jugement du Tribunal des droits de la personne
rejetant une requête pour exception déclinatoire présentée
par le Procureur général du Québec, à l'égard de la demande
introduite devant le Tribunal par la mise en cause Louisette
Francoeur;
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DÉCLARE le Tribunal incompétent à l'égard de cette
demande, et REJETTE celle-ci;
LE TOUT sans frais.
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LOUIS LeBEL, J.C.A.
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JEAN-LOUIS BAUDOUIN, J.C.A.
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ANDRÉ BROSSARD, J.C.A.
ME ANDRÉ JOLICOEUR
(Joli-Coeur, Lacasse)
pour l'appelant
ME GEORGES MARCEAU
(Melançon, Marceau)
pour les intimés
ME CLAUDE BOUCHARD
pour le Procureur général du Québec
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ME MARIUS MÉNARD
(Proulx, Laprise)
pour la mise en cause Louisette Francoeur
DATE D'AUDITION: 21 février 1997
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COUR D'APPEL PROVINCE DE QUÉBEC
GREFFE DE QUÉBEC
No: 200 09 000557 956
(200 05 000223 953)
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CORAM: LES HONORABLES LeBEL
BAUDOUIN
BROSSARD, JJ.C.A.
JEAN-GUY MÉNARD,
APPELANT - requérant
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c.
MICHÈLE RIVET,
ME DIANE DEMERS,
ME CLAUDE FORTIN,
INTIMÉS - intimés
et
CHRISTIANE ROY,
LOUISETTE FRANCOEUR,
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU QUÉBEC,
MIS EN CAUSE - mis en cause
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OPINION DU JUGE LeBEL
L'appelant Jean-Guy Ménard se pourvoit contre un jugement
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--200 09 000557 956 de la Cour supérieure prononcé à Québec, le 27 septembre 1995,
par l'honorable Robert Legris. Celui-ci rejetait alors une
requête en révision judiciaire d'une décision interlocutoire
du Tribunal des droits de la personne (le Tribunal). Saisi
d'une requête pour exception déclinatoire présentée par le
Procureur général du Québec, à l'égard d'une demande présentée
par l'intimée Louisette Francoeur, le Tribunal l'avait renvoyée,
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--200 09 000557 956 se déclarant compétent à l'égard de l'instance introduite devant
lui. Celle-ci avait été entamée à la suite du classement par
la Commission des droits de la personne d'une plainte de refus
d'embauche pour des motifs discriminatoires visés par la Charte
des droits et libertés de la personne du Québec, portée par
madame Francoeur contre le Gouvernement du Québec et le tribunal
d'arbitrage de l'éducation, dont l'appelant était le président.
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L'appel soulève d'abord le problème de la recevabilité
du recours en révision judiciaire à l'égard d'une décision
interlocutoire du Tribunal des droits de la personne. Il porte
ensuite sur l'étendue de la compétence de celui-ci et du droit
de saisine par un plaignant autre que la Commission des droits
de la personne.
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L'ORIGINE DU LITIGE
En 1988 et 1989, madame Francoeur tenta en vain d'obtenir
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--200 09 000557 956 un poste d'agente de recherche en droit au greffe du Tribunal
d'arbitrage de l'éducation, dont l'appelant Ménard était
l'arbitre en chef, et la mise en cause Christiane Roy, la
greffière. Après son deuxième échec, elle porta plainte à la
Commission des droits de la personne. Elle allégua que ce poste
lui avait été refusé pour des motifs impliquant discrimination
dans l'embauche, contrairement aux articles 10 et 16 de la
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--200 09 000557 956 Charte, en raison de ses convictions politiques, de son état
civil, de sa condition sociale et de son sexe.
Après une longue enquête, le 12 janvier 1994, une
résolution de la Commission décida la fermeture du dossier
de madame Francoeur. Cette décision invoque principalement
l'absence de preuve d'un lien entre la discrimination alléguée
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--200 09 000557 956 et le refus d'accorder un poste à madame Francoeur:
«Après étude et discussion, la Commission exerce
sa discrétion de ne pas saisir un tribunal du
litige qui subsiste entre les parties et cesse
d'agir en faveur de la plaignante en raison
de l'insuffisance de la preuve quant aux liens
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entre "la discrimination dans l'embauche", plus
précisément refus d'embauche à deux reprises,
et les différents motifs invoqués par la
plaignante, ...» (m.a., pp. 84 et 94)
La résolution conclut par la fermeture du dossier,
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--200 09 000557 956 conformément à la recommandation contenue au rapport de
l'enquêteur de la Commission. Comme l'exige l'article 78,
alinéa 2 de la Charte, elle indique également à la plaignante la
possibilité d'exercer un recours personnel devant les tribunaux
de droit commun (voir m.a., p. 93).
Estimant que les dispositions de la Charte des droits et
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--200 09 000557 956 libertés lui donnaient ouverture à un recours devant le Tribunal
des droits de la personne, madame Francoeur déposa devant celui-
ci une demande selon les articles 84 et 114 de la Charte des
droits et libertés de la personne (voir m.a. p. 68). Cette
procédure réclame son intégration dans un poste d'agente de
recherche au Tribunal de l'éducation et des dommages-intérêts.
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Avec le concours de l'appelant Ménard, le Procureur
général du Québec intervint et déposa une requête qualifiée
de "requête pour exception déclinatoire rationae materiae. Elle
alléguait l'absence de compétence d'attribution du Tribunal à
l'égard de la demande, au motif qu'après un classement du
dossier en vertu de l'article 78, un plaignant ne pouvait se
pourvoir directement devant le Tribunal. Ce dernier, au
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--200 09 000557 956 contraire, reconnut l'existence d'un droit de saisine étendu en
faveur des plaignants, même après la fermeture d'un dossier par
la Commission.
Le Procureur général avait soutenu dans sa requête qu'en
principe, la saisine du Tribunal était limitée aux affaires
déférées par la Commission des droits de la personne, sous
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--200 09 000557 956 réserve d'exceptions dont celle prévue à l'article 84 de la
Charte. Cette disposition ne permettait que le renvoi de cas
prévus aux articles 80 à 82. Le Tribunal situait ainsi les
prétentions des parties:
«La question qui se pose en l'espèce est celle
de savoir si d'autres conditions que celles
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découlant de l'article 84 s'appliquent au
plaignant agissant en vertu du second alinéa de
celui-ci. Plus précisément, comme le soutient
ici la requérante, les conditions préalables
à l'exercice, par la Commission, d'un recours
judiciaire auprès d'un tribunal de droit commun
compétent s'appliquent-elles également au
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plaignant qui désire s'adresser au Tribunal
des droits de la personne après avoir été avisé
par celle-ci de sa décision de ne pas saisir un
tribunal en sa faveur? En d'autres termes, le
recours du plaignant avisé par la Commission de
sa décision de cesser d'agir n'est-il disponible
qu'au terme des démarches mentionnées à l'article
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80 et suite à la décision subséquente de la
Commission de ne pas soumettre le litige à un
tribunal ou, au contraire, le plaignant qui
satisfait aux conditions de l'article 84 peut-il
se pourvoir seul devant le Tribunal des droits de
la personne?» (m.a., p. 105)
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Dans l'analyse du Tribunal, aux termes de l'article 84
de la Charte, le plaignant était substitué à la Commission pour
prendre tous les recours prévus aux articles 80 à 82, dont ceux
fondés sur la discrimination. Cependant, il n'était pas lié par
les exigences qui auraient gouverné l'action de la Commission
avant la prise de ce recours par celle-ci. En substance, si
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--200 09 000557 956 l'on interprète correctement la décision du Tribunal, tout
plaignant pourrait donc exercer directement l'un des recours
prévus aux articles 80 à 82, dès que la Commission aurait décidé
de ne pas le porter devant le Tribunal. Son raisonnement semble
retenir cette possibilité, même dans le cas de rejet ou de
classement d'une plainte comme non fondée ou à la suite d'un
constat d'insuffisance de preuve.
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En plus du texte même de la Charte, le jugement du
Tribunal invoque les débats législatifs qui ont précédé la
création du Tribunal des droits de la personne. Ces discussions
établiraient l'intention d'établir un droit de recours
direct, large, devant le Tribunal des droits de la personne.
L'Assemblée nationale avait en effet modifié le texte initial en
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--200 09 000557 956 insérant l'article 84 qui conférait un droit d'action directe
devant le Tribunal à tout plaignant ne figurant pas dans le
projet de loi initial.
Ainsi, même une décision de rejet d'une plainte par
la Commission n'empêcherait pas le plaignant de se pourvoir
directement devant le Tribunal des droits de la personne. Il
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--200 09 000557 956 conserverait une liberté totale de recours et pourrait, à son
gré, porter l'affaire devant les tribunaux de droit commun ou
devant le Tribunal des droits de la personne.
Après le rejet de son moyen déclinatoire, l'appelant
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--200 09 000557 956 Ménard présenta une requête en révision judiciaire. Celle-
ci allègue l'absence de compétence initiale du Tribunal des
droits de la personne en vertu de l'article 111 de la Charte.
Elle affirme son droit de demander immédiatement la révision
judiciaire, malgré le caractère interlocutoire de la décision et
l'existence d'un appel sur autorisation à notre Cour, après le
jugement au fond. Le Procureur général du Québec intervint et
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--200 09 000557 956 appuya ces prétentions.
En contestation, le Tribunal des droits de la personne
et madame Francoeur demandèrent le rejet de la requête en
révision judiciaire au double motif de sa prématurité et
de son irrecevabilité. En effet, elle visait un jugement
interlocutoire. La jurisprudence sur le contrôle judiciaire
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--200 09 000557 956 décourageait le recours immédiat aux tribunaux supérieurs
en pareil cas. Cette réserve était encore confortée par
l'existence d'un recours éventuel à la Cour d'appel, après
audition au fond. La jurisprudence favorisait l'épuisement des
voies d'appel accordées à l'égard des décisions du tribunal
contrôlé avant que soit exercé le recours judiciaire. De toute
façon, ils ajoutaient que la décision prise par le Tribunal à
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--200 09 000557 956 l'égard de la définition de sa compétence n'était assujettie
qu'à une norme de contrôle de rationalité et qu'aucune erreur
déraisonnable n'avait été commise. Ultimement, ils plaidaient
que le Tribunal avait bien jugé en se déclarant compétent à
l'égard du recours de madame Francoeur.
Sans étudier les arguments de prématurité et
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--200 09 000557 956 d'irrecevabilité du recours, la Cour supérieure rejeta la
requête pour révision judiciaire. Elle donna raison sur le
fond au Tribunal des droits de la personne. D'après elle, ce
dernier avait bien décidé dans l'analyse de sa compétence. Il
pouvait se saisir de la réclamation de madame Francoeur. Elle
s'étonna même qu'on défende une interprétation qui interdirait à
un citoyen de se pourvoir devant ce tribunal spécialisé, sur une
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--200 09 000557 956 question de droits fondamentaux.
Le pourvoi vise ce jugement. Il demande sa cassation,
la réception de la requête en révision judiciaire, l'annulation
du jugement du Tribunal rejetant la requête en exception
déclinatoire, la réception de celle-ci et le rejet de la demande
présentée par madame Francoeur devant le Tribunal des droits de
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--200 09 000557 956 la personne.
L'APPEL: LES QUESTIONS EN LITIGE
La nature de ce pourvoi ainsi que les positions prises
par les parties en première instance et défendues à nouveau en
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--200 09 000557 956 appel exigent l'examen de trois questions: d'abord celle de
la recevabilité et de la prématurité du recours en révision
judiciaire, en présence d'une décision interlocutoire du
Tribunal et de l'existence d'un droit d'appel éventuel sur
autorisation à l'égard des décisions du Tribunal, ensuite la
norme de contrôle judiciaire et la qualification de la question
en litige et, finalement, l'étendue de la compétence du Tribunal
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--200 09 000557 956 des droits de la personne.
Les positions juridiques des parties sont restées
identiques depuis l'institution du recours en révision
judiciaire en Cour supérieure. Les mêmes arguments sont
soulevés, y compris ceux relatifs à l'irrecevabilité de la
requête et la norme de contrôle applicable, que n'a pas examinés
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--200 09 000557 956 la Cour supérieure. Avant d'analyser plus à fond ces questions,
il sera nécessaire toutefois de rappeler le cadre législatif
régissant l'organisation et les fonctions de la Commission des
droits de la personne, ainsi que celles du Tribunal des droits
de la personne, de même que les mécanismes de saisine de celui-
ci.
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--200 09 000557 956 LE CADRE LÉGISLATIF
La Charte québécoise des droits et libertés de la
personne a institué une commission dite des droits de la
personne, chargée d'assurer la promotion et la protection des
droits garantis par la Charte. L'article 71 lui attribue
des responsabilités étendues, dont celle de faire enquête
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--200 09 000557 956 sur les plaintes portées devant elle, pour favoriser des
règlements entre les parties, en assurant le respect des droits
fondamentaux:
«71. La Commission assure, par toutes mesures
appropriées, la promotion et le respect des
principes contenus dans la présente Charte.
Elle assume notamment les responsabilités
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suivantes:
1 faire enquête selon un mode non
contradictoire, de sa propre initiative ou
lorsqu'une plainte lui est adressée, sur toute
situation qui lui paraît constituer soit un cas
de discrimination au sens des articles 10 à 19,
y compris un cas visé à l'article 86, soit un
cas de violation du droit à la protection contre
l'exploitation des personnes âgées ou handicapées
énoncé au premier alinéa de l'article 48;
2 favoriser un règlement entre la personne dont
les droits auraient été violés ou celui qui la
représente, et la personne à qui cette violation
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est imputée;
[...]»
L'article 62 précise certaines modalités d'exécution de
ce mandat. Il permet à la Commission de désigner des personnes
comme enquêteurs ou comme médiateurs et aussi des arbitres.
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Plusieurs dispositions de la Charte encadrent la
procédure de dépôt et de traitement des plaintes. L'article 74
permet à toute personne qui se croit victime d'une violation de
droits relevant de la compétence d'enquête de la Commission de
porter plainte devant celle-ci. Cette plainte est suspensive
des délais de prescription jusqu'à la date où la victime ou le
plaignant reçoivent notification que la Commission refuse d'agir
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--200 09 000557 956 (art. 76, 4 ).
L'article 77 définit ensuite des cas où la Commission
doit ou peut refuser ou cesser d'agir:
«La Commission refuse ou cesse d'agir en faveur
de la victime, lorsque:
1 la victime ou le plaignant en fait la demande,
sous réserve d'une vérification par la Commission
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du caractère libre et volontaire de cette
demande;
2 la victime ou le plaignant a exercé
personnellement, pour les mêmes faits, l'un des
recours prévus aux articles 49 et 80.
Elle peut refuser ou cesser d'agir en faveur de
la victime, lorsque:
1 la plainte a été déposée plus de deux ans
après le dernier fait pertinent qui y est
rapporté;
2 la victime ou le plaignant n'a pas un intérêt
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suffisant;
3 la plainte est frivole, vexatoire ou faite de
mauvaise foi;
4 la victime ou le plaignant a exercé
personnellement, pour les mêmes faits, un autre
recours que ceux prévus aux articles 49 et 80.
La décision est motivée par écrit et elle
indique, s'il en est, tout recours que la
Commission estime opportun; elle est notifiée à
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la victime et au plaignant.»
Ainsi, après avoir été saisie d'une plainte, la
Commission peut avoir l'obligation de la classer, par exemple,
lorsque le plaignant ou la victime ont déposé l'un des recours
prévus aux articles 49 ou 80. L'article 77 permet aussi de
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--200 09 000557 956 rejeter une plainte qualifiée de frivole ou vexatoire ou faite
de mauvaise foi.
L'article 78 autorise la Commission à rechercher la
preuve nécessaire pour provoquer un règlement entre les parties
ou suggérer l'arbitrage du différend. Il lui permet aussi de
cesser d'agir lorsque la preuve recueillie apparaît
insuffisante. Comme dans le cas de l'article 77, un avis de
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--200 09 000557 956 cette décision doit être donné au plaignant ou à la victime,
ainsi qu'à la personne visée dans la plainte. Les articles 77
et 78 de la Charte permettent ainsi à la Commission de disposer
des plaintes qu'elle estime non fondées, avant ou après enquête.
Une fois que la Commission décide qu'une plainte
possède un fondement suffisant, que des tentatives de règlement
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--200 09 000557 956 d'arbitrage ont échoué ou qu'une proposition acceptée n'a pas
été mise en oeuvre, l'article 80 de la Charte lui accorde
des droits de recours étendus. Ceux-ci s'exercent devant un
organisme qu'elle qualifie de tribunal. Selon l'article 80,
celui-ci peut être aussi bien le tribunal de droit commun que le
tribunal spécialisé institué par la Charte, qui est le Tribunal
des droits de la personne. Les articles 81 et 82 lui accordent
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--200 09 000557 956 aussi le droit de réclamer les mesures nécessaires en cas
d'urgence ou pour éviter des représailles contre des personnes
impliquées dans un dossier mû devant la Commission.
Cependant, même lorsque la plainte n'a pas été rejetée,
l'article 84 accorde à la Commission la discrétion de ne pas
pousser plus loin l'affaire et de refuser alors d'exercer
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--200 09 000557 956 les recours prévus aux articles 80 à 82 en le notifiant au
plaignant. En ce cas, cette disposition prévoit un droit de
substitution de la personne, dont l'étendue forme l'objet
principal du présent litige:
«84. Lorsque, à la suite du dépôt d'une plainte,
la Commission exerce sa discrétion de ne pas
saisir un tribunal, au bénéfice d'une personne,
de l'un des recours prévus aux articles 80 à 82,
elle le notifie au plaignant en lui en donnant
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les motifs.
Dans un délai de 90 jours de la réception de
cette notification, le plaignant peut, à ses
frais, saisir le Tribunal des droits de la
personne de ce recours, pour l'exercice duquel il
est substitué de plein droit à la Commission avec
les mêmes effets que si celle-ci l'avait exercé.»
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Par ailleurs, lorsque la Commission a décidé d'exercer un
recours, l'article 85 permet à la victime, dans la mesure de son
intérêt, d'intervenir elle-même. Ce droit d'intervention est
cependant subordonné au deuxième alinéa de l'article 111, qui
détermine la compétence du Tribunal des droits de la personne:
«85. La victime peut, dans la mesure de son
intérêt et en tout état de cause, intervenir dans
l'instance à laquelle la Commission est partie en
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application des articles 80 à 82. Dans ce cas,
la Commission ne peut se pourvoir seule en appel
sans son consentement.
La victime peut, sous réserve du deuxième alinéa
de l'article 111, exercer personnellement les
recours des articles 80 à 82 ou se pourvoir
en appel, même si elle n'était pas partie en
première instance.
Dans tous ces cas, la Commission doit lui donner
accès à son dossier.»
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Par ailleurs, l'article 91 ouvre un recours particulier à
la personne visée par un programme d'accès à l'égalité. Il lui
accorde le droit de s'adresser éventuellement au Tribunal pour
faire trancher des conflits relatifs à ces programmes.
«91. Un programme visé dans l'article 88 peut
être modifié, reporté ou annulé si des faits
nouveaux le justifient.
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Lorsque la Commission et la personne requise
ou qui a convenu d'implanter le programme
s'entendent, l'accord modifiant, reportant ou
annulant le programme d'accès à l'égalité est
constaté par écrit.
En cas de désaccord, l'une ou l'autre peut
s'adresser au tribunal auquel la Commission
s'est adressée en vertu du deuxième alinéa de
l'article 88, afin qu'il décide si les faits
nouveaux justifient la modification, l e report
ou l'annulation du programme.
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Toute modification doit être établie en
conformité avec la Charte.»
La Partie VI de la Charte institue le Tribunal des
droits des personnes, pourvoit à sa constitution, organise sa
compétence, détermine ses pouvoirs et aménage les procédures
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--200 09 000557 956 d'appel de ses décisions. L'article 101 indique la volonté
du législateur de constituer un tribunal spécialisé formé de
personnes sensibilisées aux problèmes des droits et libertés de
la personne:
«101. Le Tribunal est composé d'au moins 7
membres, dont le président et les assesseurs,
nommés par le gouvernement. Le président est
choisi, après consultation du juge en chef de
la Cour du Québec, parmi les juges de cette
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cour qui ont une expérience, une expertise, une
sensibilisation et un intérêt marqués en matière
des droits et libertés de la personne; les
assesseurs le sont parmi les personnes inscrites
sur la liste prévue au troisième alinéa de
l'article 62.
Leur mandat est de 5 ans, renouvelable. Il
peut être prolongé pour une durée moindre et
déterminée.
Le gouvernement établit les normes et barèmes
régissant la rémunération, les conditions de
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travail ou, s'il y a lieu, les allocations des
assesseurs.»
Une clause privative sévère protège la compétence du
Tribunal. On la retrouve à l'article 109, qui interdit les
recours prévus aux articles 33 et 834 à 850 C.p.c., sauf sur les
questions de compétence:
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«109. Sauf sur une question de compétence, aucun
des recours prévus aux articles 33 et 834 à 850
du Code de procédure civile (chapitre C-25) ne
peut être exercé ni aucune injonction accordée
contre le Tribunal, le président ou un autre
membre agissant en sa qualité officielle.
Un juge de la Cour d'appel peut, sur requête,
annuler sommairement toute décision, ordonnance
ou injonction délivrée ou accordée à l'encontre
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du premier alinéa.»
L'article 111 définit les matières relevant du Tribunal
et identifie les personnes ou organismes qui peuvent le saisir
initialement:
«Le Tribunal a compétence pour entendre et
disposer de toute demande portée en vertu de
l'un des articles 80, 81 et 82 et ayant trait,
notamment, à l'emploi, au logement, aux biens
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et services ordinairement offerts au public,
ou en vertu de l'un des articles 88, 90 et 91
relativement à un programme d'accès à l'égalité.
Seule la Commission peut initialement saisir le
Tribunal de l'un ou l'autre des recours prévus
à ces articles, sous réserve de la substitution
prévue à l'article 84 en faveur d'un plaignant et
de l'exercice du recours prévu à l'article 91 par
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la personne à qui le Tribunal a déjà imposé un
programme d'accès à l'égalité.»
Cette disposition se retrouve au coeur du présent débat.
Pour le Procureur général et l'appelant Ménard, l'article 111
prévoit qu'en règle générale, le Tribunal des droits de la
personne exerce sa compétence sur les demandes prévues aux
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--200 09 000557 956 articles 80, 81 et 82, à condition cependant qu'il en soit saisi
par la Commission. Celle-ci joue le rôle d'un filtre à l'égard
des plaintes et, en principe, seuls les recours introduits par
la Commission peuvent être entendus par le Tribunal. La saisine
individuelle prévue par l'article 84 constituerait une exception
réservée aux cas visés par les articles 80 à 82, lorsque la
Commission a jugé à propos de ne pas pousser plus loin une
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--200 09 000557 956 plainte autrement jugée recevable et à l'égard de laquelle
les mesures de règlement qu'elle avait entreprises n'auraient
débouché sur aucun effet pratique.
L'article 131 de la Charte aménage une possibilité
d'appel des décisions du Tribunal des droits de la personne à
la Cour d'appel du Québec. L'appel s'exerce sur permission à
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--200 09 000557 956 l'égard de la décision finale du Tribunal:
«131. Il y a appel à la Cour d'appel sur
permission de l'un de ses juges d'une décision
finale du Tribunal.»
Cette disposition ne permet pas l'appel immédiat
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--200 09 000557 956 des jugements interlocutoires du Tribunal. Au mieux, ces
interlocutoires peuvent être remis en cause comme éléments de
l'appel de la décision finale du Tribunal.
LA RECEVABILITÉ DE L'APPEL
Tel qu'indiqué plus haut, le premier juge n'a pas
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--200 09 000557 956 traité du problème de la recevabilité de la requête en révision
judiciaire. Il a, en réalité, statué sur l'affaire à son
mérite. On peut tout au plus conclure, sans qu'il l'ait dit,
qu'il ne l'aurait trouvée ni recevable, ni prématurée, mais
qu'il la croyait mal fondée. Comme le Tribunal qui a déposé
un mémoire, et madame Francoeur, dont l'avocat a aussi fait
des représentations orales devant la Cour, en plus de déposer
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--200 09 000557 956 une argumentation écrite, plaident l'irrecevabilité et la
prématurité de la requête, il convient d'examiner ce moyen.
Dans le contexte de ce dossier, ce moyen d'irrecevabilité
a une importance considérable, puisque les intimés soulèvent des
questions cruciales de politique judiciaire, souvent présentes
dans l'aménagement du contrôle des tribunaux inférieurs et
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--200 09 000557 956 organismes administratifs par la Cour supérieure. Ils invoquent
une tradition de réserve judiciaire imposée par la jurisprudence
de la Cour suprême du Canada et par notre Cour à l'égard de
l'exercice du contrôle judiciaire des jugements interlocutoires
des tribunaux inférieurs. Cette tradition de réserve judiciaire
est encore renforcée par ce que l'on décrit souvent comme
l'obligation d'épuiser les voies d'appel internes propres à
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--200 09 000557 956 l'organisme contrôlé, avant de solliciter la révision de ses
décisions par la Cour supérieure.
En l'espèce, les intimés opposent d'abord à la requête
qu'elle vise un jugement interlocutoire, qui n'est même pas
sujet à appel immédiat en vertu de l'article 131 de la Charte.
Il se trouve protégé par une clause privative stricte contenue
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--200 09 000557 956 à l'article 109 C.p.c. Ils ajoutent que le recours au contrôle
judiciaire, même en cas d'excès ou de défaut de compétence,
conserve un caractère discrétionnaire. Cette politique
judiciaire est consacrée par la Cour suprême du Canada dans des
arrêts majeurs comme Harelkin c. Université de Régina, [1979]
2 R.C.S. 561 et Canadien Pacifique Ltée c. Bande indienne de
Matsqui, [1995] 1 R.C.S. 3.
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Dans ce contexte, on parlerait plutôt d'inopportunité
pour la Cour supérieure de faire droit à une demande de
révision judiciaire. En effet, aucun des arrêts de la Cour
suprême du Canada, qui ont tenté de définir le cadre de
l'emploi du contrôle judiciaire par les tribunaux supérieurs
lorsqu'existaient des voies de recours alternatives, ne définit,
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--200 09 000557 956 à proprement parler, la question en termes d'irrecevabilité ou
d'impossibilité d'exercer le recours. Elle situe plutôt le
problème au niveau de l'inopportunité de l'exercice d'un pouvoir
qui existe toujours lorsque, par ailleurs, une partie dispose
de voies d'appel ou de recours alternatifs efficaces. Il faut
aussi examiner si cette réserve à l'égard de l'exercice est
aussi marquée lorsqu'on se trouve devant un cas d'absence de
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--200 09 000557 956 compétence d'attribution ou, dans le vocabulaire de la procédure
civile, d'incompétence rationae materiae pure et simple.
Dans l'affaire Harelkin, où la Cour suprême devait
examiner l'impact de l'existence d'une procédure d'appel interne
sur la possibilité de contrôler une décision disciplinaire
interne d'une université, le juge Beetz avait écrit un
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--200 09 000557 956 passage souvent cité qui soulignait le maintien d'un pouvoir
discrétionnaire et du droit de refuser d'agir, même dans les cas
d'absence de compétence:
«Littéralement, ex debito justitiae signifie
[TRADUCTION] «de plein droit», par opposition à
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[TRADUCTION] «de complaisance» (P.G. Osborne,
A Concise Law Dictionnary, 5e éd.; Lack's Law
Dictionnary, 4e éd.); un bref ne peut être à
la fois un bref de complaisance et un bref de
plein droit. Dire qu'un bref doit être émis ex
debito justitiae signifie simplement que les
circonstances militent en faveur de l'émission
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du bref plutôt que du refus. Mais l'expression,
bien que latine, n'a aucun pouvoir magique et
ne peut faire d'un bref de complaisance un
bref de plein droit, ni détruire le pouvoir
discrétionnaire, même dans les cas d'absence de
compétence.» (le juge Beetz, p. 575)
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Bien que ce passage, lu isolément, puisse signifier que
le tribunal de droit commun conserve une discrétion pour refuser
la discrétion judiciaire même dans les cas où le tribunal
administratif est manifestement incompétent, un autre passage de
la même opinion nuançait cette position. Le juge Beetz semblait
distinguer alors absence et mauvais exercice de la compétence:
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«A fortiori, le pouvoir discrétionnaire subsiste
dans les cas non pas d'absence de compétence,
mais d'excès ou d'abus de compétence, comme ceux
où il y a violation de la justice naturelle. Les
arrêts suivants tendent à le démontrer. Je les
mentionne sans préciser si, dans chaque cas,
j'aurais exercé le pouvoir discrétionnaire de la
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même façon.» (le juge Beetz, p. 576)
Ultérieurement, à l'occasion de l'examen d'une action
directe en nullité, la Cour suprême du Canada, cependant,
a reconnu à nouveau qu'une Cour supérieure pouvait refuser
d'agir en cas d'absence de compétence, pour des motifs tenant
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--200 09 000557 956 à l'absence de diligence du requérant ou au passage du temps.
Cet arrêt soulignait la persistance du caractère discrétionnaire
du recours ou, à tout le moins, la complexité des facteurs qui
pouvaient encadrer sa mise en oeuvre (Immeubles Port-Louis Ltée
c. Lafontaine (Village), [1991] R.C.S. 326, pp. 361 à 363, le
juge Gonthier; voir aussi Côté c. Corporation of the County of
Drummond, [1924] R.C.S. 186, p. 188, le juge Anglin, pp. 191-
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--200 09 000557 956 192, le juge Mignault).
Dans l'arrêt Matsqui, la même attitude semble se dégager
des opinions des membres de la Cour suprême du Canada, bien
que le juge en chef Lamer et le juge en chef Major aient donné
des interprétations différentes des commentaires du juge Beetz
sur l'obligation d'épuisement des recours et sur le caractère
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--200 09 000557 956 discrétionnaire du contrôle judiciaire dans l'affaire Harelkin.
À l'occasion de l'affaire Matsqui, la Cour suprême devait
déterminer si, avant de faire appel au pouvoir de contrôle
judiciaire, la partie avait l'obligation d'épuiser les voies
d'appel créées par la réglementation interne de la bande
adoptée en vertu de la Loi sur les Indiens (L.R.C., c. I-5). En
première instance, la Cour fédérale avait refusé d'exercer son
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--200 09 000557 956 pouvoir de contrôle judiciaire, surtout en raison de l'existence
d'un autre recours approprié. Le juge en chef Lamer, traitant
de l'affaire Harelkin, estimait que l'opinion de la majorité,
rédigée par le juge Beetz, retenait le principe du caractère
discrétionnaire du contrôle judiciaire, même dans les cas
d'absence de compétence:
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«Le principe de l'autre recours approprié a été
examiné en profondeur dans l'arrêt Harelkin
c. Université de Régina, [1979] 2 R.C.S. 561,
à la p. 586, où le juge Beetz a conclu au
nom de la majorité, à la p. 576, que «même
dans les cas d'absence de compétence», les
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brefs de prérogative conservent leur nature
discrétionnaire. Le juge Dickson, dissident
(plus tard Juge en chef), a adopté une vue plus
étroite du pouvoir discrétionnaire dans les cas
d'une erreur de compétence (pp. 608 et 609).
Il a néanmoins conclu, à la p. 610, que si
l'erreur de compétence «découle d'une mauvaise
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interprétation d'une loi, un droit d'appel prévu
par la loi peut très bien être approprié.»»
(opinion du juge en chef Lamer, p. 29)
Le pouvoir de refuser d'intervenir relèverait d'abord
de la discrétion du juge de première instance. Plusieurs
facteurs devraient être pris en compte pour décider s'il serait
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--200 09 000557 956 approprié d'exercer le contrôle judiciaire. L'opinion du juge
Lamer cite des facteurs comme la commodité de l'autre recours,
la nature de l'erreur et la nature de la juridiction d'appel,
sans les considérer comme exhaustifs (voir opinion du juge
Lamer, p. 31). Ainsi, le juge du procès conserverait toujours
une discrétion, même dans les cas d'absence de compétence. Il
faudrait cependant examiner s'il a pris en considération tous
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--200 09 000557 956 les facteurs pertinents ou si sa conclusion semble raisonnable
dans les circonstances. Dans cette affaire, le juge en chef
du Canada concluait, en définitive, à la nécessité d'une
intervention judiciaire immédiate.
Le juge La Forest, qui concluait dans le même sens, a lui
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--200 09 000557 956 aussi reconnu l'existence d'un pouvoir discrétionnaire résiduel,
même dans les cas d'absence de compétence. Vu l'importance de
la question de compétence et l'inutilité et les coûts d'une
contestation à travers la procédure d'appel interne de la bande
de Matsqui, il estimait cependant qu'on aurait dû privilégier
l'exercice immédiat du contrôle judiciaire:
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«[...] Comme le Juge en chef, j'estime que la
Section de première instance de la Cour fédérale
ainsi que les tribunaux d'appel constitués en
vertu du par. 83(3) de la Loi sur les Indiens,
L.r.c. (1985), ch. I-5, ont une compétence
concurrente pour décider si le terrain des
intimées est situé «dans la réserve». Je suis
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toutefois d'avis que le juge Joyal n'a pas exercé
comme il se doit son pouvoir discrétionnaire en
concluant que les voies de contestation établies
par les bandes représentent dans ce contexte
un autre recours approprié. En déterminant
si le terrain des intimées est situé «dans la
réserve», on se trouve à trancher une question de
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compétence, laquelle soulève des points de droit
à la fois distincts et techniques qui débordent
de l'expertise particulière des tribunaux d'appel
des bandes. Il s'agit en dernière analyse d'une
question qui est du ressort des cours de justice.
Puisque toute décision que pourra rendre un
tribunal d'appel de bande relativement à cette
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question n'aura pas l'autorité de la chose jugée
et sera susceptible de contrôle par la Section
de première instance de la Cour fédérale, qui
appliquera à cette fin la norme de l'absence
d'erreur, il semble évident que la procédure de
contestation établie par les bandes n'est pas un
recours approprié. Il convient en conséquence
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d'accorder aux intimées la possibilité d'obtenir
que cette question de compétence soit réglée dès
l'abord avec l'autorité de la chose jugée par
la Cour fédérale, sans qu'elles ne se voient
contraintes de recourir à la longue procédure de
constatation des bandes, qui risque de s'avérer
inutile.» (le juge La Forest, p. 62)
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À l'inverse, adoptant une interprétation différente de
la portée de l'arrêt Harelkin, le juge Major écarte, à toutes
fins pratiques, la discrétion judiciaire dans les cas d'absence
de compétence. Il faudrait pouvoir s'adresser directement aux
cours de justice dans ces cas:
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«La question en l'espèce n'est cependant pas
celle de la norme de contrôle applicable dans un
cas où un tribunal a statué sur un point qui ne
relève pas de sa compétence au sens strict. Il
s'agit plutôt de déterminer si un propriétaire
foncier qui a reçu un avis d'évaluation qui,
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d'après lui, ne relève pas de la compétence de
la bande devrait se voir contraint de recourir
aux procédures de contestation prévues par les
règlements administratifs. Le problème vient
de ce que les tribunaux d'appel n'auraient pas
davantage compétence pour trancher la question
en litige que n'avait l'évaluateur pour établir
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l'avis d'évaluation. J'estime en conséquence
que, lorsque se pose seulement, comme c'est
le cas en l'espèce, une question fondamentale
d'incompétence, la partie intimée ne devrait pas
être tenue de s'adresser inutilement au tribunal
d'appel qui est incompétent en la matière,
mais devrait pouvoir soumettre la question de
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compétence directement à une cour de justice.»
(le juge Major, p. 76)
Le juge Major invoquait d'ailleurs une autre opinion
du juge Beetz dans l'affaire Abel Skiver Farm Corp. c. Ville
de Sainte-Foy, [1983] 1 R.C.S. 403. L'auteur de l'opinion
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--200 09 000557 956 majoritaire dans l'arrêt Harelkin y aurait conclu que, dans une
affaire d'évaluation foncière, impliquant des irrégularités
graves, un contribuable pouvait s'adresser directement aux cours
de justice sans qu'on lui reproche de ne pas s'être prévalu des
moyens expéditifs et spéciaux prévus par la loi pour contester
les décisions municipales (opinion du juge Major, p. 77). Plus
profondément, le juge Major exprimait un désaccord net avec
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--200 09 000557 956 l'opinion du juge en chef Lamer sur l'obligation de recourir aux
recours appropriés en cas d'erreur de compétence:
«Je ne suis donc pas d'accord avec le Juge en
chef pour dire que l'arrêt Harelkin établit
l'applicabilité du principe de l'«autre recours
approprié» même lorsqu'il y a erreur de
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compétence. De fait, les juges majoritaires dans
l'arrêt Harelkin ont eu grand soin de souligner
qu'on ne se trouvait pas en présence d'une
erreur de compétence. Or, l'opinion dissidente
du juge Dickson repose sur l'hypothèse selon
laquelle il s'agissait bel et bien d'une erreur
de compétence, qui entraînait en conséquence
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l'inapplicabilité du principe de l'autre recours
approprié.» (opinion du juge Major, p. 81)
Malgré les divergences entre les avis exprimés dans les
opinions de la Cour suprême du Canada dans l'arrêt Matsqui,
il semble bien que l'existence d'un autre recours n'est pas
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--200 09 000557 956 automatiquement un obstacle au contrôle judiciaire, surtout
dans le cas d'absence de compétence. La position du juge
Major permettrait l'accès immédiat aux cours supérieures,
même en présence d'une voie d'appel alternative, dans le cas
d'absence de compétence. Selon la majorité de la Cour suprême,
subsisterait, à tout le moins, une discrétion que l'on admettait
d'ailleurs toujours dans l'affaire Immeubles Port-Louis.
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--200 09 000557 956 Cependant, l'opportunité de l'exercer et de tenir compte du
recours alternatif pourrait être influencée par la nature de
la question en litige et, particulièrement, par l'existence
d'un cas d'absence de compétence d'attribution. Par ailleurs,
on se souviendra que la Cour suprême du Canada avait permis
l'exercice immédiat d'un recours en révision judiciaire dans un
cas d'absence de compétence visé par le paragraphe 846(1) C.p.c.
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--200 09 000557 956 dans l'arrêt C.A.T.Q. c. Valade, [1982] 1 R.C.S. 1103.
Notre Cour s'est montrée généralement favorable au
respect de l'obligation d'épuisement des recours avant d'exercer
les pouvoirs de contrôle judiciaire. En témoignent des arrêts
comme Gauthier c. Pagé, [1988] R.J.Q. 650, p. 658; Produits
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--200 09 000557 956 Pétro-Canada c. Moalli, [1987] R.J.Q. 261 (C.A.); voir aussi D.
Lemieux, Le contrôle judiciaire de l'action administrative, CCH
Ltée, p. 1435.
Le problème de la réserve à l'égard de l'exercice
du contrôle judiciaire s'accentue en raison du caractère
interlocutoire de la décision attaquée. On ne saurait oublier
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--200 09 000557 956 que, en effet, depuis plusieurs années, notre Cour, de
façon constante, a reconnu qu'on doit, autant que possible,
décourager le recours prématuré au contrôle judiciaire pour
tenter de faire casser les décisions préliminaires à caractère
interlocutoire des arbitres ou des tribunaux inférieurs (voir
Collège d'enseignement général et professionnel de Valleyfield
c. Gauthier Cashman, [1984] R.D.J. 385 (C.A.)). Cependant,
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--200 09 000557 956 même dans cet arrêt, où il critiquait vivement la guérilla
judiciaire, le juge Vallerand laissait une ouverture, dans
certains cas d'irrecevabilité qualifiés de "manifestes".
«Je m'en tiendrais aux seuls cas manifestes
d'irrecevabilité et encore là uniquement
lorsqu'il y a perspective d'une longue
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instruction que ne justifie pas le mal-fondé
évident et incontestable du droit. Pour le
reste: au plus vite au fond où on règlera le
tout d'un seul jet et sans risquer de provoquer
deux évocations et deux pourvois. Et au diable
la guérilla!» (opinion du juge Vallerand, p.
387; voir aussi Collège d'affaires Ellis Inc.
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c. Lafleur, [1984] R.D.J. 383; aussi Sûreté du
Québec c. Lussier, [1994] R.D.J. 474 (C.A.)).
Tous ces jugements soulignent la nécessité d'une
attitude très prudente dans la mise en oeuvre du pouvoir
de contrôle judiciaire des décisions interlocutoires des
tribunaux inférieurs. Cependant, même dans le cas de ce type de
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--200 09 000557 956 décision, se pose le problème de l'absence de compétence. Bien
qu'elle admette le maintien d'un caractère discrétionnaire de
l'intervention de la Cour supérieure, la jurisprudence semble
imposer une approche plus favorable à l'intervention immédiate,
lorsque la compétence initiale à se saisir de l'affaire fait
défaut.
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Dans son interprétation de l'arrêt Harelkin et du courant
jurisprudentiel qui en découlait, le professeur Pierre Lemieux
admettait le maintien d'un pouvoir discrétionnaire de la Cour
supérieure, même devant un cas d'absence de compétence (voir P.
Lemieux, "De certains recours extraordinaires", in D. Ferland
et B. Emery, Précis de procédure civile du Québec, vol. 2,
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--200 09 000557 956 Les Éditions Yvon Blais, Cowansville, 1994, p. 461, à la p.
465). Il ajoutait, un peu plus loin, que cette discrétion était
susceptible de varier. Elle diminuerait considérablement dans
le cas d'une absence de compétence distinguée de l'excès ou du
mauvais exercice de la compétence. Deux critères essentiels
devraient guider la discrétion du juge: l'intérêt public et la
saine administration de la justice:
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«En revanche, dans les faits, la discrétion
diminue considérablement dans l'hypothèse d'une
absence de compétence - laquelle diffère de
beaucoup de l'excès de compétence. Deux facteurs
essentiels doivent alors guider le juge dans
l'application de la discrétion judiciaire,
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l'intérêt public et la saine administration de la
justice...» (loc. cit., p. 467; voir aussi Ridge
c. Baldwin, [1964 A.C. 40, 140-141 (h. of L.))
Même dans l'approche la plus respectueuse du rôle des
tribunaux inférieurs, l'absence de compétence peut exiger une
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--200 09 000557 956 intervention immédiate des tribunaux supérieurs, dans l'intérêt
d'une administration correcte de la justice. Dans certains cas,
elle peut s'imposer, comme l'a conclu notre Cour précisément
dans un cas d'absence de compétence, en endossant à l'unanimité
l'opinion du juge André Brossard dans l'affaire Avon Canada c.
Communauté urbaine de Montréal, [1994] R.J.Q. 1860. Celui-
ci distinguait absence et excès de compétence. L'absence de
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--200 09 000557 956 compétence stricto sensu donnerait immédiatement ouverture au
contrôle judiciaire:
«Alors qu'une absence de compétence peut être
sanctionnée dès le début d'une audition, l'excès
de compétence ne donne pas nécessairement
ouverture à révision judiciaire tant et aussi
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longtemps qu'il existe d'autres recours ou étapes
susceptibles d'apporter le correctif requis.» (p.
1867; voir aussi p. 1866)
Cet arrêt Avon reconnaît ainsi la possibilité d'une
intervention immédiate sur des décisions même interlocutoires,
en cas d'absence de compétence. Comme l'expose le professeur
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--200 09 000557 956 Lemieux, le pouvoir discrétionnaire de la Cour supérieure serait
essentiellement guidé ici par des considérations fondées sur
l'intérêt public et les besoins d'une administration correcte de
la justice (loc. cit., p. 467).
Il importe dès lors de qualifier le problème de contrôle
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--200 09 000557 956 judiciaire qui se pose et d'identifier la norme de contrôle
applicable pour décider si la requête en révision judiciaire
est recevable. Le conflit porte ici sur la compétence même
du Tribunal des droits de la personne. Si le Procureur
général du Québec et l'appelant Ménard ont raison quant à
l'interprétation des textes de loi, le Tribunal s'est saisi
d'une matière à l'égard de laquelle il ne possédait aucune
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--200 09 000557 956 compétence. Il se pose alors un problème de compétence stricto
sensu, où le Tribunal ne peut se permettre d'erreur, d'après
la jurisprudence. En effet, suivant des principes que la Cour
suprême du Canada a encore rappelés récemment dans Directeur
des enquêtes et recherches c. Southam Inc., C.S.C. no 24915, 20
mars 1997, en matière de compétence stricto sensu, et qu'elle
applique dans le cadre d'analyse défini par l'arrêt Union des
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--200 09 000557 956 employés de service, local 289 c. Bibeault, [1988] 2 R.J.Q.
1048, la norme de contrôle reste alors l'erreur simple (voir
aussi Syndicat des travailleurs et travailleuses d'Épiciers unis
Métro-Richelieu c. Lefebvre, [1996] R.J.Q. 1509).
En l'espèce, sur la première question, il s'agit donc
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--200 09 000557 956 d'un problème dans lequel la Cour supérieure devait examiner la
demande de révision judiciaire. Potentiellement, cette affaire
met en cause un grand nombre de dossiers. Elle porte sur une
question fondamentale, le droit de recours direct d'un plaignant
à l'égard d'une demande qui a été rejetée par la Commission des
droits de la personne. En reportant l'affaire jusqu'à un appel
éventuel, on risque tout simplement de multiplier les recours
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--200 09 000557 956 et les dépenses inutiles. Les exigences de l'administration
efficace et correcte de la justice, de même que l'intérêt public
à clarifier le plus tôt possible l'étendue de la saisine du
Tribunal des droits de la personne, commandent l'examen immédiat
du problème juridique causé par la décision attaquée. Bien que
visant une décision interlocutoire, la requête pour contrôle
judiciaire est alors recevable et demande l'étude immédiate de
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--200 09 000557 956 l'exactitude de la décision du Tribunal. Le texte de l'article
111 de la Charte constitue en effet un texte de loi précisant
la compétence du Tribunal des droits de la personne. Le
législateur a arrêté la compétence d'attribution du Tribunal.
Il n'a pas laissé à celui-ci le soin de la délimiter lui-même.
LA SAISINE DU TRIBUNAL DES DROITS DE LA PERSONNE
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Avec égards pour l'opinion contraire, le Tribunal a
donné une extension indue à sa compétence d'attribution en
concluant à son droit de se saisir d'une plainte écartée pour
cause d'insuffisance de preuve par la Commission des droits de
la personne. Ce faisant, il a modifié fondamentalement les
mécanismes de gestion et de traitement des plaintes en vertu
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--200 09 000557 956 de la Charte des droits et libertés. Celle-ci laisse entière
liberté à une partie de s'adresser directement aux tribunaux de
droit commun, sous l'autorité de l'article 49. Elle établit
aussi un système de présentation, d'examen et de décision des
plaintes, dépendant de l'action successive et bien articulée de
la Commission des droits de la personne et du Tribunal.
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L'opinion du juge Gendreau, dans l'affaire Coutu
c. Tribunal des droits de la personne, [1993] R.J.Q. 2797,
rappelait que le mécanisme de plaintes repose d'abord sur la
Commission. Il lui appartenait d'enquêter puis, éventuellement,
de porter le débat dans l'ordre judiciaire. Elle a le droit de
rejeter une plainte au départ si elle est frivole ou vexatoire,
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--200 09 000557 956 en vertu de l'article 77, ou de cesser d'agir si la preuve
apparaît insuffisante, selon l'article 78. Ce n'est que dans le
cas contraire, c'est-à-dire lorsqu'elle considère que la plainte
est suffisamment fondée, qu'elle peut soit tenter de favoriser
un règlement, soit tenter d'obtenir des mesures réparatrices
ou du tribunal de droit commun ou du Tribunal des droits de la
personne:
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«Le mécanisme de règlement des contraventions
à la charte faisant appel à la Commission fut
mis en place par le législateur en 1975. Il
est cependant resté inchangé et est toujours
fondamentalement en deux temps: le premier,
administratif et inquisiteur, et le second,
proprement judiciaire. En effet, la loi
soumet la dénonciation d'une présumée victime
à un processus de complète vérification par
une enquête. Celle-ci peut être refusée ou
cesser si, entre autres, la demande est frivole
vexatoire ou faite de mauvaise foi (autrefois et
aujourd'hui art. 77). Elle porte sur les faits
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dénoncés à la plainte et sur ceux subséquemment
dévoilés par l'enquête elle-même (autrefois
art. 74, aujourd'hui art. 78). Au terme de cet
exercice la Commission peut:
- cesser d'agir si la preuve est insuffisante
(autrefois art. 79, aujourd'hui, art. 78) ou,
- dans le cas contraire, favoriser un
règlement entre les parties (autrefois art.
82 et aujourd'hui art. 71 paragr. 2, 78 et
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79) et, à défaut de réussir une transaction,
recommander des mesures réparatrices
(autrefois art. 82, aujourd'hui art. 79 et
80) dont elle peut rechercher l 'exécution
en se portant demanderesse (pour et à la
place des victimes) devant une instance
judiciaire compétente.» (le juge Gendreau,
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p. 2797)
D'après le juge Gendreau, la Commission se voit chargée
d'un rôle général de traitement et de gestion des plaintes,
qui se déploie en trois étapes successives et obligatoires.
À cet égard, il rappelle que le Tribunal n'agit pas en appel
ou en révision des décisions de la Commission (p. 2798), tout
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--200 09 000557 956 en reconnaissant sans plus de précision le droit de saisir le
Tribunal si la Commission se désiste du dossier. Il n'a pas
cependant à examiner le problème de la saisine du Tribunal.
L'interprétation donnée par le Tribunal réduit presque à
néant la fonction de gestion et de filtrage des plaintes par la
Commission. L'obligation de s'adresser à la Commission et son
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--200 09 000557 956 rôle acquièrent alors un caractère essentiellement préjudiciel.
Du seul fait de l'introduction d'une plainte, si elle n'est
pas satisfaite de la décision de la Commission à son sujet, une
partie aurait droit de s'adresser directement, certes à ses
frais, au Tribunal des droits de la personne.
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Cette conception néglige le mécanisme de contrôle
qu'administre la Commission sur les plaintes en vertu de la
Charte. Ainsi, d'après l'article 77, à la suite d'un examen
à caractère préliminaire susceptible de précéder l'enquête,
une plainte peut être rejetée avec notification aux parties.
Plus tard, elle peut être écartée en vertu de l'article 78,
après enquête, si celle-ci dégage des éléments de preuve
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--200 09 000557 956 insuffisants. Dans ces cas, le processus de traitement de la
plainte dans le système spécialisé prévu par la Charte s'arrête
là. Ce n'est que dans l'hypothèse où la Commission a estimé
la plainte fondée, c'est-à-dire dans les cas où elle croit
qu'il existe des possibilités d'intervention et d'exercice des
recours prévus dans les articles 80 à 82, lorsqu'elle a décidé
d'arrêter son action, qu'existe le droit de substitution en
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--200 09 000557 956 faveur du plaignant, selon l'article 84. Celui-ci constitue
l'une des deux exceptions à la règle de la saisine obligatoire
par l'intermédiaire de la Commission des droits de la personne.
Dans l'interprétation donnée par le Tribunal des droits
de la personne, une partie pourrait s'adresser directement au
Tribunal des droits de la personne, même après le rejet de
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--200 09 000557 956 sa plainte pour cause de frivolité. Ce serait écarter toute
fonction de gestion des plaintes ou, même, l'idée d'un système
intégré de gestion de ces dossiers par l'action combinée de la
Commission des droits de la personne et du Tribunal des droits
de la personne. Ultimement, on pourrait penser qu'on aurait
tout simplement établi deux systèmes de recours parallèles et
égaux laissés à l'initiative des parties devant le Tribunal des
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--200 09 000557 956 droits de la personne et devant le tribunal régulier de première
instance, comme la Cour supérieure ou la Cour du Québec.
Si l'accès aux tribunaux de droit commun reste libre,
sans égard à l'obligation de déposer une plainte préalable à
la Commission et sans nécessité d'une décision favorable de
celle-ci quant à la recevabilité de la plainte, il en va tout
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--200 09 000557 956 autrement du recours spécialisé au Tribunal des droits de la
personne. Intégré dans un système de gestion des plaintes,
sa saisine dépend, en règle générale, de l'initiative de la
Commission des droits de la personne. Sauf la substitution
prévue dans les cas visés par les articles 80 à 82, en vertu
de l'article 84, et ceux de l'article 91, il ne peut se saisir
directement de la plainte d'une partie.
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Certes, la jurisprudence a élargi substantiellement
les conditions de leur admissibilité (voir à ce sujet les
observations du juge Robert dans Maison L'Intégrale c. Tribunal
du travail, [1996] R.J.Q. 859, pp. 868-869) Même les débats
parlementaires ne soutiennent pas la position des appelants.
Leur lecture complète indique que la position du ministre de
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--200 09 000557 956 la Justice de l'époque est restée fort prudente à propos des
demandes d'élargissement des voies de recours direct. Il a
rappelé les risques constitutionnels de cette solution, qui tend
à assimiler le Tribunal à une cour supérieure, et a consenti
à l'insertion d'un texte comme l'examen confirme aujourd'hui
qu'il avait un caractère limité, malgré de vigoureuses et
multiples demandes de l'opposition parlementaire et de plusieurs
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--200 09 000557 956 organismes.
Pour ces motifs, je suggère d'accueillir le pourvoi, de
casser le jugement de la Cour supérieure et, jugeant à nouveau,
d'accueillir la demande de révision judiciaire, d'annuler le
jugement du Tribunal des droits de la personne, d'accueillir le
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--200 09 000557 956 moyen déclinatoire du Procureur général du Québec, de déclarer
le Tribunal incompétent à l'égard de la demande de redressement
déposée par la mise en cause, madame Louisette Francoeur, et de
rejeter cette demande. Il n'y aurait pas lieu d'accorder de
dépens, dans ce débat entre organismes publics relevant de la
compétence législative du Québec.
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LOUIS LeBEL, J.C.A.
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