corso di laurea magistrale (lm 52) in relazioni
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Corso di Laurea magistrale (LM‐52)
in Relazioni Internazionali Comparate
Tesi di Laurea
Efficacia della partecipazione pubblica nel sistema cinese di Valutazione d’Impatto Ambientale
Relatore
Prof. Stefano Soriani
Correlatore
Prof. Daniele Brombal
Laureando
Davide Boffelli
Matricola 834621
Anno Accademico
2014/2015
3
Indice
Executive Summary 6
Riconoscimenti 10
Lista delle Tabelle e Figure 11
Acronimi e Abbreviazioni 13
Introduzione 15
1. La partecipazione pubblica e la VIA
1.1. La Valutazione d’Impatto Ambientale 18
1.1.1. Definizioni e obbiettivi 19
1.1.2. Evoluzione storica della VIA nel contesto internazionale 20
1.1.3. Descrizione del processo VIA 21
1.2. La Partecipazione pubblica nel processo VIA 24
1.2.1. Obbiettivi della Partecipazione Pubblica 25
1.2.2. Approcci e livelli di coinvolgimento 27
1.2.3. Efficacia della partecipazione pubblica nella VIA 29
2. Approcci, Metodologie e Strumenti
2.1. Ricerca di background 32
2.2. Stakeholder Analysis 33
2.2.1. Approcci alla Stakeholder Analysis 34
2.2.2. Identificazione stakeholders 35
2.2.3. Strumenti di raccolta informazioni 36
2.3. Quadro di valutazione 40
3. Efficacia della partecipazione pubblica nel sistema VIA cinese
3.1. Metodologia di ricerca 42
3.1.1. Quadro di Valutazione 42
3.1.1.1. Logica di Partecipazione Normativa 42
3.1.1.2. Logica di Partecipazione Sostantiva 43
3.1.1.3. Logica di Partecipazione Strumentale 44
3.1.2. Criteri di efficacia della partecipazione pubblica 47
3.1.3. Criteri di scelta dei casi di studio 51
4
3.1.4. Ricerca del materiale 53
3.2. Ricerca di Background 58
3.2.1. Evoluzione normativa VIA 58
3.2.2. Amministrazione del sistema VIA 63
3.2.3. Quadro procedurale 63
3.2.3.1. Screening 64
3.2.3.2. Scoping 64
3.2.3.3. Preparazione rapporto VIA 64
3.2.3.4. Partecipazione pubblica 65
3.2.3.5. Revisione e approvazione 67
3.2.3.6. Follow‐up e monitoraggio 68
3.2.4. La sfida energetica cinese 70
3.2.4.1. Caratteristiche delle risorse idroelettriche 73
3.2.4.2. Caratteristiche e sviluppo delle risorse idroelettriche in Cina 75
3.2.4.3. Potenziale idroelettrico dello Yunnan 76
3.2.4.4. Sviluppo di centrali di piccole e medie dimensioni nello Yunnan 77
3.2.5. Panoramica dei casi di studio 79
3.3. Presentazione dei dati raccolti 82
3.3.1. Inizio partecipazione 82
3.3.2. Durata partecipazione 84
3.3.3. Fine partecipazione 85
3.3.4. Canali di diffusione delle informazioni 86
3.3.5. Linguaggio adottato nel rapporto 89
3.3.6. Impatti presentati 92
3.3.7. Canali per l’espressione delle opinioni 93
3.3.8. Individuazione di Alternative 95
3.3.9. Stakeholders tenuti in considerazione 95
3.3.10. Rilevanza delle categorie svantaggiate 100
3.3.11. Opinioni considerate nel rapporto finale 108
3.4. Valutazione dei casi di studio 111
3.4.1. Tempo dedicato alla partecipazione 111
3.4.2. Accessibilità delle informazioni divulgate 112
3.4.3. Considerazione opinioni espresse dal pubblico 113
3.4.4. Composizione stakeholders coinvolti 115
3.4.5. Valutazione dei criteri e tendenze 116
6
Executive Summary
Only at the end of the last century, the world officially recognized the challenges raised by the
blind achievement of the goals linked to economic development. Beginning from the 1960s, the
scientific community started to talk about the limits to growth,1 questioning how can develop
human society within the planet boundaries.2 At the same time environmental degradation and
social impacts, brought by capitalism in developing countries, were not included during the
planning stage of any construction project. This, inevitably forced people to flow away from their
home in the countryside to metropolitan areas, where life conditions supposed to be better.
However “environmental migrants” didn’t find what they were looking for, generating tremendous
social conflicts in many countries of the “global south”.
Due to the increasing numbers of environmental catastrophes and population discontents, many
attempts have been made in order to protect the environment and many instruments have been
adopted in the name of sustainable development. One of these instruments is constituted by
Environmental Impact Assessment (EIA). Basically it is defined by the International Association on
Impacts Assessment (IAIA) as “the process of identifying the future consequences of a current or
proposed action”. The “impact” is the difference between what would happen with the action and
what would happen without it (IAIA, 2009). In addition, many scholars consider EIA as a decision
tool employed to identify and evaluate the probable environmental consequences of certain
proposed development actions in order to facilitate informed decision‐making and sound
environmental management (Cashmore et al., 2012; Glasson et al., 2005; Jay et al., 2007).
Consultation and public participation are an integral part of EIA procedures, because they can
improve the quality of the decision adopted. Considering all the interests and opinions involved in
a proposed action, makes EIA an anticipatory, participatory, environmental management tool (Jay
et al., 2007). Nowadays impact assessment processes are widely adopted throughout the world in
order to improve efficiency in a huge variety of sectors, for instance, infrastructure development
projects, transportation, construction industry, solid waste management projects and mining
activities. The most relevant issue here is to understand whether the matter of involving public
participation in IA processes constitutes a real effective opportunity to improve the quality of
management for these kind of projects.
1 We are referring to the report on limits to growth, commissioned by the Club of Rome,published in 1972 by Donella H. Meadows, Dennis L. Meadows, Jørgen Randers and William W. Behrens III. 2 For the discussion on the planet boundaries we send back to the Stockholm Resilience Center (SRC). http://www.stockholmresilience.org/21/research/research‐programmes/planetary‐boundaries.html
7
In this context, the People’s Republic of China (PRC) is one of the countries which is facing most of
the environmental consequences, generated by its implacable economic growth. “The death of
Mao Zedong in 1976 opened the door to a fundamental shift in China’s political position both
domestically and internationally (Economy, 2010). Beginning in 1978, pressures from below and
initiatives from above have transformed the country’s economic system in one of the most
successful model of the last decades. Annual increases in GDP on an average of 10 percent a year,
have lifted 500 million people out of dire poverty (World Bank, 2013). One key factor was the
government’s decision to devolve authority for economic development to the provinces, therefore
provincial leaders gained substantial fiscal authority and a greater political autonomy from Beijing,
the ability to approve capital construction projects and foreign joint ventures. In addition, Deng
Xiaoping’s early 1980s statement ”To get rich is glorious”, set the pattern for another sponsored
campaign to exploit the natural environment in the name of economic development. Stimulated
by local initiatives, national growth rates skyrocketed, but without a strong and independent
environmental protection apparatus, the devolution of authority gave to provincial government
the incentives and the resources to pursue local development objectives without considering the
social and environmental costs that nowadays are affecting the world’s second largest economy.
Although technological change, urbanization, and China’s high savings rate suggest that continued
rapid growth is feasible, the huge number of natural resources that such growth requires have
raised grave concerns about the long‐term sustainability. Many of these concerns are associated
with the impacts of air, water and soil pollution.
Due to this extraordinary economic growth the demand for resources such as water, land and
energy has dramatically increased. As E. Economy wrote in her book "The Rivers Run Black", "The
most visible sign of environmental pollution in China is the thick fog that periodically surrounds
cities around the country" (Economy, 2010).The astonishing air pollution is based on China’s
continuing reliance on coal to supply its energy needs. Total energy consumption in China has
increased 70 percent between 2000 and 2005, with coal consumption increasing by 75 percent,
indicating an increasingly energy‐intensive economy over the last few years (World Bank, 2007).
Moreover air pollution emissions have remained constant or, in some instances, have increased.
As a result now China is the world’s largest consumer of coal and the largest source of SO2,
producing emissions and damages associated with air pollution that account for 3.8 percent of
national GDP (World Bank, 2007). Subsequently, the growing middle class now aspires to own
automobiles, live in spacious homes with comfortable furnishings and increase household energy
use by using more appliances, heat, and air conditioning. The high rate of consumption products
demand’s growth and population increasing trends, exacerbate pressure on land and resources,
8
increase pollution, and may even surpass the “carrying capacity”3 of this geographic region,
leading to the ecosystem collapse.
For this reason, China decided to point toward increasing renewable energy resources share of
production and consumption, as one of the priorities used to reduce carbon dioxide (Co2)
emissions. Government officials started to pay much more attention on hydroelectric power
stations, because they can contribute seriously to fight against the majority of issues raised by the
combustion of fossil fuels.
The vigorous development of hydropower is necessary because of the energy shortage and
environmental pollution, in order to attain sustainable development of China’s economy.
Abundant hydraulic resource,4 huge market demands, the strategy of western modernization and
the favorable environment of economic development provide hydropower construction with
unprecedented advantages and opportunities.
However, environmental and social impacts produced by dams development need be considered
during the planning stage. The most important negative consequence generated by dam building,
include the migration and resettlement of people living near the project area. In addition, the dam
wall itself blocks fish migrations, which in some cases and with some species completely separate
spawning habitats from rearing habitats. It also traps sediments, which are critical for maintaining
physical processes and habitats downstream of the dam . Another significant and obvious impact
is the transformation upstream of the dam from a free‐flowing river ecosystem to an artificial
slack‐water reservoir habitat. Changes in temperature, chemical composition, dissolved oxygen
levels and the physical properties of a reservoir are often not suitable to the aquatic plants and
animals that evolved with a given river system.
Due to the complexity of environmental management, during the last decade, EIA gained a
significant role not only through the hard legislative work of National People’s Congress (NPC), but
also thanks to the fact that it became one of the most popular channels used by civil society for
getting its voice heard. Nowadays, it seems that public participation can change the “top‐down”
approach, which is a historical feature of Chinese socio‐political culture.
Chinese Civil Society still faces severe limitations in its ability to organize, communicate and
conduct activities. Even so, professor J. Shapiro in her book “China’s environmental challenges” tell
us that ”there are tremendous changes regarding the environment from the top‐down, as well as
new demands for pollution controls and food safety from influential middle class consumers, the
grassroots associations are feeling their power and becoming active, in order to pressure corrupt
3 From an ecological perspective the carrying capacity is the maximum population size that the environment can support. 4 China’s gross amount of hydraulic resources rank first in the world. Especially, the south‐west Province of Yunnan has one of the highest hydropower potentials, within this country.
9
developers, self‐interested local officials, lower and middle‐level bureaucrats and polluting
factories operators” (Shapirom 2012). Chinese government recognized that failures to protect the
environment leads to huge social and economic costs. Once it has been acknowledged that it's a
really hard task to monitor local officials actions, the Chinese Communist Party (CCP) leadership
opened the political space for public participation in environmental protection allowing the
establishment of Ngos, encouraging media investigations, supporting grassroots efforts and
launching in 1994 the first environmental Ngo, Friend of Nature. One activity of this NGO was to
bring environmental education directly into towns and villages and had the role in creating
networks of environmentalists throughout the country. These networks became an important
source of information exchange and organizing ability for China's environmental movement with
respect to a wide range of topics. Since those early days, many environmental groups have formed,
reaching in 2010 the number of 440,000 social organizations officially registered (Shapiro,
2012). Rising popular awareness on this environmental crisis forms environmental activists that,
working together with domestic and international NGOs, shape the politics of local administrations
in the name of public health.
Thus, public participation in EIA procedure is fundamental to assure the interest of those affected
by a development project, are integrated into the decision‐making process. It can allow ordinary
citizens to influence government proposal, giving them a historical opportunity to change the
traditional socio‐politics face of this country.
In conclusion, the purpose of this master degree thesis project, is to understand how public
participation is carried out in the Chinese EIA system and which is the degree of involvement
adopted.
To investigate how the affected and interested public are consulted and to establish the extent to
which their concerns are addressed in the EIA reports, as well as the final decisions of
development projects in China, a case study approach was adopted. The decision on how many
cases to consider was of particular importance. Although a single case can meet most of the
requirements to confirm, it often has a high risk of misrepresentation. In order to strengthen
findings, multiple case studies were therefore undertaken, leading to more robust results. Thus six
case studies were identified, according to the research criteria chosen. The evaluation framework
is based on the analysis of EIA official documents, using eleven indicators of effective participation.
Each of these indicators has been qualitatively evaluated, through the adoption of three different
logic of involvement which are linked to Public Participation objectives in EIA.
The results obtained describe precisely strengths and weaknesses for each project and indicate
some suggestions for improving EIA system in China.
10
Riconoscimenti
I miei più sinceri ringraziamenti sono rivolti a tutte le persone che mi hanno sostenuto ed
incoraggiato, durante la stesura di questa tesi di laurea. Innanzitutto desidero esprimere la mia
gratitudine nei confronti del prof. Stefano Soriani, il quale ha accolto con entusiasmo il progetto di
ricerca ed ha fornito ottimi spunti che ne hanno determinato la struttura. In secondo luogo, volevo
ringraziare il prof. Daniele Brombal per la disponibilità che ha dimostrato nei miei confronti,
contribuendo in maniera sostanziale ai risultati ottenuti dalla ricerca. In seguito, il mio pensiero va
a coloro che mi sono stati vicino in questo periodo, apportando consigli e suggerimenti che si sono
rivelati preziosi. Ringrazio Bei, Giulio, Michele, Simone e tanti altri studenti dell’Università
Ca’Foscari di Venezia per avermi regalato dei momenti di riflessione, che hanno influenzato
enormemente le mie conoscenze sulla società cinese contemporanea. Un grazie di cuore è rivolto
anche a Davide, studente presso l’Università degli Studi di Torino, con il quale spero di poter
collaborare in futuro. Ringrazio Nicola, Enrico, Gianmarco, Edoardo, Marco e Francesca compagni
di meravigliose avventure che hanno segnato per sempre le mie esperienze di vita. Grazie pure a
Paola e Giacomo per gli splendidi momenti passati insieme.
Infine sono enormemente grato ai miei genitori Anna e Alberto, per avermi dato l’opportunità di
inseguire i miei sogni. Infinitamente grazie a mio fratello Marco, dal quale non smetterò mai di
imparare. In ultimo, desidero ringraziare Annalisa, colei che ha sempre creduto in me sin dall’inizio.
11
Lista delle Tabelle e Figure
Tabelle
1.1 Obbiettivi della Valutazione d’Impatto Ambientale 20
1.2 Obbiettivi della Partecipazione Pubblica nella VIA 26
1.3 Tipologie di partecipazione 29
1.4 Principi di Efficacia della Partecipazione Pubblica nella VIA 31
2.1 Descrizione dei metodi di individuazione stakeholders 37
2.2 Descrizione dei metodi di classificazione stakeholders 38
2.3 Descrizione dei metodi di analisi sulle relazioni tra stakeholders 39
3.1 Obbiettivi della partecipazione pubblica nella VIA e relative logiche partecipative 46
3.2 Criteri di valutazione di efficacia della partecipazione 50
3.3 Criteri di ricerca dei casi di studio 52
3.4 Tappe fondamentali nell’evoluzione della VIA in Cina 62
3.5 Cronologia dei processi VIA in base alle 4 fasi delineate 83
3.6 Dati relativi alla diffusione degli annunci pubblici e data del rapporto finale 85
3.7 Categorie di organizzazioni coinvolte per progetto 101
3.8 Cittadini che subiscono impatti secondari 103
3.9 Cittadini che necessitano la rilocazione 104
3.10 Residenti area affetta indirettamente 105
3.11 Cittadini che necessitano la rilocazione 106
3.12 Cittadini che subiscono impatti secondari 107
3.13 Commenti esplicitamente riportati nei rapporti di Daheishan e Tongping. 109
3.14 Risultati della ricerca relativi al tempo dedicato alle procedure di partecipazione 112
3.15 Risultati della ricerca relativi all’accessibilità delle informazioni 113
3.16 Risultati della ricerca relativi alla considerazione delle opinioni espresse 114
3.17 Risultati della ricerca relativi alla composizione degli stakeholders 115
Figure
1.1 Maggiori fasi del processo VIA 23
1.2 Arnstein Ladder of Participation 28
2.1 Approcci, tipologie e strumenti della Stakeholder Analysis 35
2.2 Processo di valutazione di efficacia della partecipazione pubblica nella VIA 41
3.1 Pagina web dello YEPB contenente il secondo annuncio e il rapporto semplificato 53
12
3.2 Homepage del EPB della prefettura autonoma Dai e Jingpo di Dehong 54
3.3 Sito internet del governo della prefettura autonoma Dai di Xishuangbanna 54
3.4 Sito internet del governo della contea di Mojiang 55
3.5 Pagina web contenente gli annunci pubblici rilasciati dalla HKEC 55
3.6 Pagina del CDM contente informazioni sul progetto della centrale di Gulikahe 56
3.7 Homepage del ACEE 57
3.8 Homepage del Public Participation in EIA network 58
3.9 Fasi principali della VIA e della partecipazione pubblica nel sistema cinese 69
3.10 Consumo Totale di Energie per tipo di risorse in Cina 70
3.11 Maggiori 10 paesi per emissioni di Co2 nel 2014 (Mt) 71
3.12 Curva di Domanda e offerta del carbone in Cina 71
3.13 Comparazione di IC e GE tra i maggiori 4 produttori a livello mondiale nel 2012 73
3.14 Rappresentazione del funzionamento di una centrale idroelettrica 75
3.15 Effetti della diga delle tre gole nelle zone limitrofe 76
3.16 Centrale idroelettrica di Manwan, Yunnan e centrale di Ertan, Sihcuan 76
3.17 Sviluppo del settore idroelettrico in Cina 78
3.18 Locazione geografica dei casi di studio selezionati 79
3.19 Secondo annuncio, progetto Jiasajiang. Pubblicato nella contea di Shuangbai 86
3.20 Primo annuncio, progetto Gulikahe, pubblicato nel paese di Nongzhang, Yingjiang 87
3.21 Primo annuncio, progetto Daheishan, pubblicato nei paesi di Daheishan e Dashuigou 87
3.22 Avviso pubblicato nel sito della contea di Xinping, prefettura di Yuxi 88
3.23 Avviso pubblicato nel sito della contea di Shuanbai, prefettura di Chuxiong 88
3.24 Rappresentazione in tabelle dei maggiori inquinanti del progetto di Jiasajiang 90
3.25 Paragrafo concerne all’inquinamento dei corpi idrici causato dal progetto di Gulikahe 90
3.26 Tabella dei decibel (dB) prodotti da una determinata attività 91
3.27 Sommario non tecnico dei maggiori impatti del rapporto di Jiasajiang 92
3.28 Secondo annuncio repporto Tongping contenente i dati dei referenti del progetto 94
3.29 Dati relativi alla composizione stakeholders puxiqiao 96
3.30 Organizzazioni coinvolte Daheishan 97
3.31 Informazioni sui singoli residenti coinvolti nel processo VIA di Gulikahe 98
3.32 Composizione stakeholders Tongping 98
3.33 Esempio di dati anagrafici relativi ad alcuni stakeholders coinvolti Jiasajiang 99
3.34 Lista Organizzazioni coinvolte nel primo questionario Ganlan 100
3.35 Sezione dedicata all’integrazione dei commenti pubblici nel rapporto di Jiasajiang 108
3.36 Esempio di questionario divulgato durante il processo VIA di Jiasajiang 110
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Acronimi e abbreviazioni
ANP
Assemblea Nazionale del Popolo
BOD Domanda Biochimica di Ossigeno
CDM Clean Development Mechanism
COD Domanda chimica di Ossigeno
COP Conference of Parties
DEPB Dehong Environmental Protection Bureau
ECEGP Eu‐China Environmental Governance Programme
EIA Environmental Impact Assessment
EIAL Environmental Impact Assessment Law
EIF Environmental Impact Form
EIR Environmental Impact Report
EIRF Environmental Impact Registration Form
EPB Environmental Protection Bureau
EPL Environmental Protection Law
EPO Environmental Protection Office
HKEC Hydrochina Kunming Engineering Corporation Ltd.
IA Impact Assessment
IAIA International Association for Impact Assessment
IHA International Hydropower Association
IMPPE Interim Measures on Public Participation in EIA
LSTE Luhong Science, Technology and Environment Ltd
MEP Ministry of Enviornmental Protection
NBS National Bureau of Statistics
NCEA Nederland Commission for Environmental Assessment
NEPA National Environmental Policy Act
NEPA National Environmental Protection Agency
NPC National People Congress
PDD Project Desing Document
PEIAO Plan EIA Ordinance
PP Partecipazione Pubblica
PRC Popular Republic of China
SA Stakeholder Analysis
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SEPA State Environmental Protection Administration
SNA Social Network Analysis
UNCED UN Convention on Environment and Development
UNECE UN Economic Commission for Europe
UNEP UN Environmental Program
UNFCCC UN Framework Convention on Climate Change
VAS Valutazione Ambientale Strategica
VIA Valutazione d’Impatto Ambientale
VR Validation Report
YEPB Yunnan Environmental Protection Bureau
15
Introduzione
Solo verso la fine del secolo scorso, il mondo si è reso conto dei problemi generati dal cieco
perseguimento degli obbiettivi legati alla crescita economica. A partire dagli anni sessanta, la
comunità scientifica iniziò a parlare dei limiti della crescita5, ponendosi l’interrogativo su come la
società umana può continuare a svilupparsi a lungo termine. Contemporaneamente la
degradazione ambientale e gli impatti sociali, portati dallo sviluppo economico, non erano inclusi
durante la fase di pianificazione di alcun progetto di costruzione. A causa del crescente numero di
catastrofi ambientali e del susseguente malcontento della popolazione, molti tentativi sono stati
sperimentati al fine di salvaguardare le risorse naturali.
Uno degli strumenti più diffusi è costituito dal processo di Valutazione d’Impatto (Impact
Assessment, IA), il quale viene definito a livello internazionale come uno dei metodi più efficaci per
individuare, valutare e mitigare le conseguenze sociali ed ambientali, generate dalla costruzione di
una determinata opera (IAIA, 2009). In seguito alla sua introduzione negli anni’70 negli Stati Uniti,
la IA è divenuta una famiglia di metodologie diverse, alcune delle quali hanno trovato
riconoscimento giuridico in molti paesi del mondo. Essa include la Valutazione d’Impatto
Ambientale (VIA), la Valutazione Ambientale Strategica (VAS), Valutazione d’Impatto Sociale (VIS),
e la Valutazione d’Impatto sulla Salute (VIS). Nonostante questa tesi di laurea si occupi solamente
della procedura VIA, è bene notare che anche le altre tipologie sono considerate come degli ottimi
approcci per favorire una gestione più trasparente, equa e razionale delle risorse.6Tra di esse, la
VAS è vista come uno degli strumenti che ha riscosso maggior successo insieme alla VIA. Nel corso
degli anni la VAS è stata riconosciuta come una forma di IA, in grado di assistere managers e
leader politici alla formulazione di politiche, piani e programmi. Gli obbiettivi perseguiti sono simili
a quelli posti dalla VIA, ma alcuni studiosi le attribuiscono la capacità di perfezionare l’intera
procedura IA, mediante la comprensione di questioni strategiche legate al progetto sviluppato
(Fischer, 2003).
Nel dibattito accademico la VIA è considerata come uno strumento decisionale, implementato per
identificare e valutare le potenziali conseguenze ambientali di una specifica attività (Cashmore et
al., 2012; Glasson et al., 2005; Jay et al., 2007).
La partecipazione pubblica è una parte integrale delle procedure VIA, poiché è ampiamente
accettato che esse sono in grado di migliorare la qualità dei provvedimenti adottati. Considerando
tutti gli interessi coinvolti in un progetto, fa della VIA uno strumento di gestione ambientale equo,
5 Ci si riferisce al rapport “Limits to growth, commissionato dal Club dii Roma, pubblicato nel 1972 da Donella H. Meadows, Dennis L. Meadows, Jørgen Randers and William W. Behrens III. 6 Tra le altre procedure IA, non considerate in questa tesi di laurea, la VAS è lo strumento che ha riscosso maggior successo dopo la VIA. Essa è definita
16
trasparente e partecipativo. Oggigiorno i processi di valutazione degli impatti sono stati adottati in
molti paesi, con lo scopo di aumentare l’efficienza in diversi settori, come ad esempio progetti di
sviluppo di infrastrutture, trasporti, gestione di rifiuti solidi e attività minerarie. Ad ogni modo, la
questione di maggiore rilevanza è formata dallo stabilire se la consultazione del pubblico nei
processi VIA, rappresenta una reale opportunità per accrescere la qualità della gestione
ambientale.
In tale contesto, la Repubblica Popolare Cinese (RPC) sta fronteggiando le più gravi sfide
ambientali del nostro tempo. A causa della sua straordinaria crescita economica, la domanda di
risorse come acqua, terra e energia sono aumentate vertiginosamente nel giro di pochi anni. Come
sottolinea E. Economy nel suo libro “The Rivers Run Black”, “i segni più visibili dell’inquinamento
ambientale in Cina sono dati dalla fitta nebbia che periodicamente avvolge molte città del paese”
(Economy, 2010).
Il drammatico inquinamento atmosferico è basato sul continuo sfruttamento del carbone per
rispondere ai crescenti bisogni energetici. Il consumo totale di energia cinese mette al primo posto
i combustibili fossili con una quota del 66%, mentre le risorse rinnovabili si aggirano intorno al 9%
(U.S. EIA, 2015). Come avremo modo di approfondire successivamente, ciò ha condotto la Cina ad
essere il maggior produttore e consumatore mondiale di carbone, provocando un’enorme quantità
di biossido di carboni (Co2) (U.S. EIA, 2015). Per di più la nuova classe media aspira a possedere
automobili, vivere in case spaziose dotate di tutti i confort e aumentare il consumo di energia
domestico attraverso l’utilizzo di apparecchi tecnologici e aria condizionata. L’alto tasso di
domanda nei confronti dei prodotti di consumo e le tendenze sull’aumento della popolazione,
inasprisce la pressione sulle risorse naturali, sorpassando la “carrying capacity”7 di questa regione
geografica, conducendo al collasso dell’ecosistema.
Per questo motivo, recentemente la Cina ha posto il consumo sempre maggiore di energie
rinnovabili, come una delle priorità per ridurre le emissioni di CO2. Specificatamente, lo sviluppo di
centrali idroelettriche ha attirato l’attenzione del governo in quanto, i benefici ambientali ed
economici derivanti da esse, costituiscono una soluzione a molti dei problemi legati allo
sfruttamento dei combustibili fossili. Tuttavia, gli impatti causati dalla costruzione di una diga sono
molteplici ed implicano dei costi che devono essere considerati in fase di pianificazione. Negli
ultimi anni la VIA ha acquisito molta importanza in questo paese, non solo grazie allo sforzo
legislativo compiuto dall’Assemblea Nazionale del Popolo (ANP), ma anche perché essa si presenta
come uno dei canali più utilizzati dalla società civile per far sentire la propria voce. Attualmente
7 La “Carrying capacity” è intesa come capacità portante dell'ambiente, è la capacità di un ambiente e delle sue risorse di sostenere un certo numero di individui.
17
sembra che la partecipazione pubblica stia cambiando radicalmente il volto della pianificazione di
tipo “top‐down”, da sempre peculiare alla cultura socio‐politica cinese.
In conclusione, lo scopo principale di questa tesi di laurea è comprendere come sono avvenuti i
processi di partecipazione pubblica all’interno del sistema VIA cinese e qual è il livello di
coinvolgimento adottato. Al fine di investigare sulle attività di inclusione del pubblico interessato,
è stato adottato un approccio di tipo caso studio. La decisione su quanti casi considerare è stata di
particolare importanza. Sebbene un singolo caso possa confermare gli obbiettivi della ricerca, essa
ha un alto rischio di errata interpretazione. Con lo scopo di rafforzare i risultati si è scelto di
analizzare sei differenti casi, individuati mediante quattro criteri di ricerca. Il quadro di valutazione
è fondato sull’analisi della documentazione ufficiale VIA, usando undici indicatori di efficacia della
partecipazione. Ognuno di tali indicatori è stato valutato qualitativamente, grazie all’adozione di
tre logiche di coinvolgimento, relative agli obbiettivi perseguiti dalla partecipazione pubblica
all’interno della VIA. I risultati ottenuti consentono di mettere in evidenza un quadro dettagliato
sui punti di forza e di debolezza per ciascun progetto e indicare alcuni suggerimenti per migliorare
i processi VIA in Cina.
18
1. Valutazione d’Impatto Ambientale e Partecipazione Pubblica
1.1 La Valutazione d’Impatto Ambientale
A partire dalla fine degli anni sessanta del secolo scorso, la consapevolezza riguardo alle
conseguenze derivanti dallo sviluppo economico sulle risorse naturali è aumentata notevolmente.
Per questo motivo, molti paesi iniziarono ad emanare legislazioni capaci di rispondere alle nuove
esigenze e a partecipare alle convenzioni internazionali come la United Nation Conference on
Human Environment (UNCHE), tenutasi a Stoccolma nel 1972. In tale occasione fu riconosciuta,
per la prima volta a livello internazionale, l’urgenza di considerare gli aspetti sociali ed ambientali
nei tradizionali modelli di crescita economica. La necessità di evitare gli impatti negativi ed
assicurare vantaggi a lungo termine portò alla nascita del concetto di sviluppo sostenibile, il quale
costituisce il principio guida delle attuali politiche ambientali.8
L’importanza assunta dal bisogno di prevenire gli effetti indesiderati legati alla modernizzazione,
ha fornito la base per l’ideazione della Valutazione d’Impatto Ambientale (VIA). Essa rappresenta
un approccio innovativo di gestione ambientale capace di prevedere e mitigare le conseguenze di
una specifica attività nell’area circostante. La prima normativa sulla VIA fu adottata nel 1970, negli
Stati Uniti.9 Da allora la sua diffusione non si è più arrestata, divenendo una delle maggiori
innovazioni politiche del ventesimo secolo (Bartlett, 1988). Nonostante i vantaggi derivanti dalla
VIA siano ampiamente accettati da diversi sistemi legislativi in tutto il mondo, la pratica ha
dimostrato le lacune di questo processo, conducendo ad una crescente disillusione sui benefici
apportati alla gestione ambientale.
Questa parte della tesi di laurea ha il proposito di fornire una descrizione del processo VIA, al fine
di comprendere quali sono le maggiori contraddizioni che limitano l’efficacia di questo strumento
e fornire i fondamenti teorici per migliorarne l’implementazione. Per questo motivo nelle sezioni
seguenti verranno descritti gli obbiettivi che la VIA si appresta a perseguire, la sua evoluzione
storica nel contesto internazionale e le fasi principali del processo. Successivamente, si analizzerà il
ruolo della partecipazione all’interno delle pratiche di valutazione degli impatti odierne.
8 Lo sviluppo sostenibile è stato definito nel rapporto Brutland, adottato durante la World Commission on Environment and Development nel 1987, come uno “sviluppo che soddisfi i bisogni del presente senza compromettere la capacità delle generazioni future di soddisfare i propri”.(WCED, 1987) 9 Il National Environmental Policy Act (NEPA), promulgata negli Stati Uniti nel 1970, rappresenta la prima normativa nazionale concerne la Valutazione d’Impatto Ambientale a livello mondiale.
19
1.1.1 Definizioni e obbiettivi
La Valutazione d’Impatto Ambientale è una procedura di individuazione dei possibili effetti di un
intervento pianificato (politiche, programmi, piani o progetti) sull’ambiente circostante, mediante
la quale è possibile aumentare la qualità delle decisioni adottate. (Del Furia e Jones, 1998; Glasson
et al., 2005; Cashmore et al., 2004; Jay et al., 2007). Una definizione spesso citata è quella fornita
dalla International Association for Impact Assessment (IAIA)10, che la descrive come “un processo
di identificazione, predizione, valutazione e mitigazione degli impatti biofisici e sociali causati dalla
proposta di un piano, prima che le maggiori decisioni siano già state prese” (IAIA, 2009).
Nonostante le pratiche della VIA si differenziano molto in base al contesto in cui è sviluppata, si
può comunque presumere che, data la diffusione globale di questo strumento, esiste un largo
consenso relativo agli obbiettivi che cerca di soddisfare. Infatti è ampiamente sostenuto che il
maggior proposito è quello prevedere le conseguenze ambientali di una specifica attività,
contribuendo a favorire una formulazione razionale, comprensiva e partecipata delle decisioni
(Reed, 2008; O’Faircheallaigh, 2010; Cashmore et al., 2004). Inoltre essa costituisce una
piattaforma di inclusione del pubblico, aiutando coloro che sono toccati da un determinato
provvedimento ad esprimere le proprie opinioni e ad influenzare il processo di pianificazione.
Siccome la VIA ha lo scopo di promuovere trasparenza e legittimità, si può concludere che un
efficace coinvolgimento delle comunità locali garantisce l’efficienza dell’intera procedura (Hartley
e Wood, 2005).11
Sebbene gli effetti positivi siano riconosciuti a livello internazionale, nel corso degli anni è cresciuta
una forte disillusione sull’effettività del processo di valutazione degli impatti (Reed, 2008;
Cashmore et al., 2004, O’Faircheallaigh, 2010). Questo perché la VIA può essere vista da un lato,
come uno strumento tecnico per l’analisi delle conseguenze di un intervento pianificato, in grado
fornire informazioni rilevanti agli stakeholders e a coloro che sono responsabili di prendere le
decisioni finali. Da un’altra prospettiva essa può rappresentare semplicemente una procedura
burocratica che rende più lento e costoso il processo di formulazione delle decisioni (IAIA, 2009).
Per questo motivo, il dibattito accademico si è presto incentrato sulla capacità della VIA di
raggiungere gli obbiettivi imposti (Cashmore et al., 2004, Reed, 2008; Jay et al., 2007). Alcune delle
maggiori critiche riguardano le carenze di gestione dovute ad una scarsa comunicazione,
deficienze nella partecipazione pubblica, tardiva identificazione degli stakeholders coinvolti
10 La IAIA è un associazione internazionale composta da professionisti che si occupano di Valutazione d’Impatto Sociale (VIS) e VIA. 11 Dell’efficienza della partecipazione pubblica verrà discusso in maniera più approfondita nel paragrafo relativo agli obbiettivi della partecipazione pubblica nella VIA (1.2.1).
20
rispetto all’intero processo di pianificazione e problemi strutturali causati dall’implementazione
della VIA come una procedura amministrativa, scarsamente legata allo sviluppo del progetto (Bassi
et al., 2012, Hartley e Wood, 2005).
La questione dell’effettività è stata ampiamente discussa, tuttavia è evidente che gli obbiettivi di
questo strumento sono stati interpretati in modi diversi (Cashmore et al., 2004, Glucker et al.,
2012, O’Farichealliah, 2010; Reed, 2008). Da qui nasce la necessità di formulare un quadro di
valutazione del processo VIA, al fine di individuare le lacune delle procedure attuali e fornire dei
suggerimenti per migliorarne la pratica indipendentemente dal contesto in cui è realizzata.12
Obbiettivi della Valutazione d’Impatto Ambientale
• Identificare, predire e valutare i possibili impatti di una determinata attività nelle zone
limitrofe;
• Assicurare che gli impatti sull’ambiente circostante siano presi in considerazione e ridotti
al minimo;
• Includere nelle procedure di pianificazione, la più ampia rappresentazione possibile di
tutte le categorie di cittadini toccate dal progetto;
• Migliorare la qualità del processo decisionale, grazie ad un maggior numero di
informazioni, conoscenze e punti di vista disponibili;
• Aumentare la legittimità del progetto sviluppato e la fiducia tra popolazione e istituzioni;
• Accrescere la trasparenza ed equità nelle decisioni adottate;
• Ridurre i potenziali conflitti sociali, che possono nascere da un piano percepito come
illegittimo;
• Garantire un uso efficiente e razionale delle risorse naturali.
Tab. 1.1 Obbietti della VIA Fonte: Reed, 2008; O’Fairchallaigh, 2010; Cashmore et al., 2004.
1.1.2 Evoluzione storica della VIA nel contesto internazionale
La VIA fu introdotta inizialmente nel 1970 negli Stati Uniti, attraverso la promulgazione della
“Legge sulla Politica Ambientale Nazionale” (National Environmental Policy Act, NEPA). Da allora,
molti altri paesi in tutto il mondo iniziarono a dotarsi di normative sulla VIA, tra cui Svezia (1970),
Nuova Zelanda (1973), Canada (1973), Malesia (1974), Germania dell’Ovest (1975), Francia (1976), 12 Con lo scopo di fornire un quadro di valutazione del processo VIA nella seconda parte di questa tesi di laurea verranno analizzate i principali strumenti per condurre questo tipo di analisi.
21
India (1978) e Sri Lanka (1979) (Glasson et. al, 2005).13 In Europa, l’approvazione della Direttiva
85/337/CEE del 1985 stimolo l’adozione del sistema VIA in tutti gli stati membri.14 Inoltre, a livello
internazionale l’importanza della VIA fu pienamente riconosciuta nel 1992 durante la UN
Conference on Environment and Development di Rio de Janeiro (UNCED). Il principio 17 della
dichiarazione finale stabilisce che:
“La Valutazione d’Impatto Ambientale, come strumento nazionale, deve essere intrapresa per tutte
le attività che possono esercitare impatti significativi sull’ambiente e che sono soggette alla
decisione delle autorità nazionali competenti.” (UNCED, 1992)
Oltre alla UNCED ci sono svariate convenzioni che fissano requisiti specifici per la VIA, come ad
esempio la “UN Convention on Biological Diversity” (Rio de Janeiro, 1992), la UN Convention on
the Law of the Seas (Montego bay, 1982), la “Regional Convention on EIA in a Transboundary
Context” (Espoo, 1991) e il “Antartic Treaty” (Washington 1959). La diffusione globale della VIA ha
portato inevitabilmente a diversi modi di interpretarla ed implementarla. Tuttavia, come avremo
modo di osservare nella sezione seguente, nel dibattito accademico è presente un ampio consenso
relativo alle componenti chiave del processo.
1.1.3 Descrizione del processo VIA
Essenzialmente la VIA ha la funzione di esaminare in anticipo le conseguenze ambientali di una
specifica attività. Rispetto ad altri strumenti di protezione ambientale, l’enfasi viene posta sulla
prevenzione. Il processo include diverse fasi, come illustrato nella Fig. 1.1. Nonostante la pratica
può variare a seconda del sistema VIA esaminato, viene comunemente accettato che tale
procedura sia composta dalle fasi di screening, scoping, considerazione delle alternative, analisi
dei maggiori impatti, identificazione di misure per la salvaguardia ambientale, verifica ed
approvazione del rapporto VIA finale e azioni supplementari e monitoraggio15 (Glasson et al., 2005;
NCEA). Di seguito viene fornita una descrizione del processo VIA secondo le maggiori definizioni a
livello internazionale:
13 Una lista di tutte le nazioni che hanno adottato il sistema di VIA è disponibile presso il sito della NCEA. http://www.eia.nl/en/countries 14 La direttiva 85/337/CEE vincolava gli stati membri a svolgere la VIA per determinati progetti pubblici e privati. In seguito tale regolamento fu recepito dalla maggioranza dei paesi dell’unione europea attraverso la promulgazione di normative nazionali. 15 La fase relativa alle azioni supplementari è conosciuta a livello internazionale con il termine follow up.
22
• Screening: In questa fase viene svolta un analisi preliminare volta a definire se una specifica
attività deve essere soggetta alla VIA. Lo screening è in parte determinato dalle leggi
nazionali sulla VIA. Esso ha lo scopo di restringere l’applicazione della VIA solo a quei progetti
che esercitano impatti significativi sull’ambiente.
• Scoping: La delimitazione del campo di indagine o scoping serve ad identificare quali sono gli
effetti maggiori derivanti dal progetto. Questa procedura include la previsione dei possibili
impatti ed è utile per capire quali sono i principali stakeholders coinvolti.
• Considerazione delle alternative: La considerazione delle alternative è una componente
essenziale del processo VIA poiché assicura che il proponente abbia preso in considerazione
altri possibili approcci, includendo le alternative alla localizzazione e alla dimensione del
progetto.
• Analisi degli impatti: L’obbiettivo di questa fase è fornire la descrizione dello stato
ambientale presente e futuro dell’area designata per lo sviluppo del progetto,
l’identificazione e predizione degli impatti principali e la valutazione degli effetti derivanti
dall’attività proposta.
• Preparazione del rapporto VIA: Questo è un passaggio vitale del processo VIA. Una volta
concluso lo studio sulla fattibilità del progetto è necessario preparare il rapporto VIA.16 Esso
ha la funzione primaria di presentare i risultati dell’analisi sui potenziali impatti ambientali. I
dati forniti dalla ricerca sono fondamentali per ricevere l’approvazione del progetto da parte
delle autorità competenti. La documentazione VIA deve mostrare chiaramente i maggiori
impatti sull’ambiente circostante, le misure di salvaguardia e monitoraggio e le opinioni
sollevate durante il processo di consultazione degli stakeholders coinvolti.
• Verifica e approvazione: Una volta conclusa la preparazione del rapporto è necessario
presentarlo alle autorità competenti per la verifica e approvazione del progetto. Questa fase
è caratterizzata da una valutazione della qualità della documentazione presentata. L’esito di
tale valutazione incide fortemente sullo svolgimento della specifica attività che si intende
realizzare.
• Monitoraggio e Follow‐up: In questa fase avviene il controllo sullo stato di avanzamento del
progetto, l’implementazione delle misure di monitoraggio e delle azioni di salvaguardia
ambientale ed infine, se necessario, è possibile svolgere ulteriori consultazioni del pubblico.
16 Il rapporto VIA è noto a livello internazionale come Environmental Impact Statement (EIS)
23
Figura 1.1 Principali fasi del processo VIA. Fonte: United Nation University.
La partecipazione pubblica non solo è un elemento essenziale all’interno del processo di
valutazione degli impatti, ma ne garantisce inoltre il corretto svolgimento (Del Furia e Jones, 1997;
Reed, 2008). Per questo motivo, la consultazione delle comunità di cittadini coinvolti deve essere
presente sin dalla fase di scoping e non può essere considerata come una procedura aggiuntiva.
Oggigiorno le pratiche di partecipazione degli stakeholders sono in continuo aumento, tuttavia
risultano spesso inefficaci a causa di carenze dei specifici sistemi VIA. Nonostante ciò, è
ampiamente diffusa l’idea che una maggiore partecipazione pubblica possa incrementare la
qualità delle decisioni adottate. A tal fine, la seguente sezione è stata dedicata
all’approfondimento sul ruolo della partecipazione pubblica nel processo VIA.
24
1.2 Partecipazione pubblica nel processo VIA
La complessità dei problemi ambientali richiede processi flessibili e trasparenti di formulazione
delle decisioni, che comprendano diversi tipi di conoscenze e valori. Per questo motivo, nel corso
degli anni, il coinvolgimento delle comunità locali è stato sempre più incorporato nelle politiche
nazionali e internazionali. A partire dalla Conferenza sull’Ambiente e sullo Sviluppo (UN
Conference on Environment and Development), essa è stata riconosciuta come un elemento
necessario per garantire il funzionamento della VIA. 17 Ciò è testimoniato dal contenuto del
principio 10 della dichiarazione finale, il quale stabilisce che:
“Il modo migliore di trattare le questioni ambientali e' quello di assicurare la partecipazione di tutti
i cittadini interessati, ai diversi livelli. Al livello nazionale, ciascun individuo avrà adeguato accesso
alle informazioni concernenti l'ambiente in possesso delle pubbliche autorità, comprese le
informazioni relative alle sostanze ed attività pericolose nelle comunità, ed avrà la possibilità di
partecipare ai processi decisionali. Gli Stati faciliteranno ed incoraggeranno la sensibilizzazione e la
partecipazione del pubblico rendendo ampiamente disponibili le informazioni. Sarà assicurato un
accesso effettivo ai procedimenti giudiziari ed amministrativi, compresi i mezzi di ricorso e di
indennizzo” (UNCED, 1992)18
Anche l’Agenda 21 fa spesso riferimento ai benefici derivanti dall’inclusione dei cittadini e
promuove l’attiva collaborazione tra istituzioni e comunità locali.19 Entrambi i documenti hanno
espresso chiaramente l’importanza di coinvolgere il pubblico nei processi decisionali in materia
ambientale, portando all’adozione in Europa della Aarhus Convention on Access to Information,
Public Participation and Access to Justice in Environmental Matters (UNECE, 1998). Questa
convenzione ha ulteriormente promosso l’importanza di informare e consultare i residenti delle
aree affette dalla degradazione ambientale.20 A questo documento sono seguite le Direttive
Europee 2003/4/EC e 2003/35/EC, le quali hanno imposto ulteriori obblighi legali in relazione
17 La UNCED ha prodotto la dichiarazione finale della convenzione e l’Agenda 21. In entrambi i documenti è definita chiaramente l’importanza della partecipazione pubblica nei processi di gestione ambientale. 18 Principio 10 dichiarazione finale della UNCED, 1992. 19 Nei capitoli 8, 10, 15, 16, 18, 23 e 36 si fa esplicito riferimento al partecipazione pubblica per migliorare la pianificazione dei settori presi in considerazione. 20 L’articolo 1 della Aarhus Convention stipula chiaramente che lo scopo della convenzione è quello di contribuire alla protezione del diritto personale di vivere in un ambiente salubre. Per questo vengono garantiti i diritti di accesso alle informazioni, partecipazione pubblica e giustizia ambientale.
25
all’accesso alle informazioni ambientali e alla partecipazione pubblica (EC, 2003)21. Attualmente la
consultazione della società civile è considerata da un numero sempre maggiore di studiosi come
uno strumento necessario per assicurare un’implementazione di successo delle politiche
ambientali (Reed, 2008; Cashmore 2004; O’Farichealliah, 2010). Infatti, è largamente approvato
che essa tende a migliorare l’effettività, l’equità e la legittimità del processo di pianificazione,
promuovendo valori democratici basati su principi di sussidiarietà. A seconda degli obbiettivi
perseguiti e degli strumenti a disposizione, ogni politica ambientale richiede differenti livelli di
coinvolgimento.
1.2.1 Obbiettivi della partecipazione pubblica
La partecipazione pubblica può essere definita come un processo nel quale singoli individui, gruppi
o organizzazioni scelgono di assumere un ruolo attivo nella formulazione di decisioni che
coinvolgono i loro interessi (Reed et al., 2009). La IAIA descrive la partecipazione pubblica
all’interno del contesto VIA come “il coinvolgimento di individui che sono influenzati
positivamente o negativamente, o mostrano un interesse in, un progetto, programma, piano o
politica che è soggetta ad un processo di decision‐making” (IAIA, 2009).
Nel dibattito accademico si sostiene in maniera diffusa che l’inclusione del pubblico all’interno
della gestione delle risorse naturali conduce a diverse opportunità: permette di ottenere
informazioni che non sarebbero altrimenti disponibili, aumenta la percezione di legittimità, riduce i
conflitti di interesse e migliora la qualità dei provvedimenti adottati (Cashmore et al., 2004; Reed
et al., 2009; O’Faircheallaigh, 2010; Hartley e Wood, 2005).
Attraverso i maggiori obbiettivi che spesso vengono indicati nella letteratura è possibile fornire tre
categorie principali. La prima riguarda la ridistribuzione del potere decisionale, in favore di coloro
che attualmente rivestono un ruolo marginale. Perciò, la partecipazione pubblica si pone
l’obbiettivo di permettere una reale influenza delle comunità locali nel processo VIA, stimolando il
potenziale democratico dei cittadini, incoraggiando l’apprendimento sociale e spostando la
cosiddetta “balance of power” dalla parte dei gruppi svantaggiati (O’Faircheallaigh, 2010; Glucker
et al., 2013). 22 Da questo punto di vista la VIA dovrebbe essere una piattaforma di
rappresentazione democratica di tutti gli stakeholders coinvolti. Essa assicura che il consenso
ottenuto si è basato sulla negoziazione tra i vari interessi implicati nella pianificazione del progetto.
21 Tali direttive hanno vincolato gli stati membri sull’accesso del pubblico alle informazioni ambientali (2003/4/CE) ed esteso la partecipazione pubblica nel processo VIA per i progetti regolati dalla direttiva 85/337/CEE (2003/35/CE). 22 Per “balance of power” si indica il margine di influenza posseduto dagli attori coinvolti nel processo di formulazione delle decisioni.
26
Inoltre la partecipazione pubblica adempie ad una funzione educativa derivante dallo scambio di
idee, suggerimenti e opinioni tra partecipanti con diverse conoscenze ed esperienze di vita,
portando a ciò che viene definito come apprendimento sociale o social learning (Webler et al.,
1995; Glucker et al., 2013).
La seconda categoria si riferisce all’idea che la consultazione del pubblico sia d’aiuto ai decision‐
makers, in quanto è in grado di incrementare la qualità dei provvedimenti adottati. Una
consultazione di membri appartenenti a classi sociali diverse permette di integrare nel processo di
decisione conoscenze locali, colmando le possibili lacune lasciate dagli esperi del settore. Perciò un
altro scopo perseguito dalla consultazione del pubblico è quello di fornire il più ampio numero di
informazioni disponibili per garantire una formulazione delle decisioni equa, razionale e
partecipata (O’Faircheallaigh, 2010; Glucker et al., 2013).
Infine, l’ultima famiglia di obbiettivi si concentra sul diritto dei cittadini di essere informati su cosa
succede nella zona in cui vivono. Per questo motivo la partecipazione pubblica impone la
divulgazione delle informazioni chiave riguardo al progetto che si intende sviluppare,
incrementando la percezione di legittimità e risolvendo i potenziali conflitti sociali che possono
nascere da decisioni sprovviste di sufficiente consenso pubblico (Cashmore et al., 2004;
O’Faircheallaigh, 2010; Luyet et al., 2012).
Obbiettivi della Partecipazione Pubblica nella VIA
• Redistribuzione del potere decisionale in favore di coloro che rivestono un ruolo marginale
nel processo di pianificazione;
• Ampliare la capacità democratica dei cittadini;
• Stimolare lo scambio di idee, conoscenze e informazioni, incoraggiando l’apprendimento
sociale;
• Emancipazione delle categorie di cittadini marginalizzati;
• Incrementare la qualità delle decisioni adottate, attraverso l’integrazione del più ampio
numero di informazione disponibili;
• Valorizzare la conoscenza locale;
• Informare e coinvolgere tutte le categorie di stakeholders toccati da una specifica attività;
• Costruire consenso pubblico, aumentando la percezione di legittimità e risolvendo i
possibili conflitti sociali.
Tab. 1.2 Obbiettivi della PP nella VIA. Fonte: Glucker et al., 2012; Reed et al., 2009; Cashmore et al., 2004.
27
1.2.2 Approcci e livelli di coinvolgimento
Sebbene via sia un largo consenso riguardo ai vantaggi apportati dalla partecipazione pubblica,
non è chiaro come raggiungere nella pratica gli obbiettivi associati ad essa.
Ciò deriva dal fatto che, durante il corso della sua storia, il processo di partecipazione è stato
applicato secondo differenti interpretazioni, portando a forme di consultazione diversificate e
spesso insufficienti. Di conseguenza è cresciuta sempre più una forte disillusione riguardo ai
propositi degli strumenti di inclusione delle comunità locali (Reed, 2008; Cashmore et al., 2004;
Zhang et al., 2012). Con lo scopo di comprendere le differenze tra le interpretazioni e gli approcci
utilizzati, sono state sviluppate le tipologie di partecipazione. Tali tipologie possono essere
adottate a priori per scegliere il metodo di coinvolgimento preferito o le si può usare per capire
secondo quale logica i cittadini hanno partecipato al processo di decision‐making.
Le prime tipologie si basavano sul grado di presenza del pubblico durante la formulazione dei
provvedimenti. Secondo Arnstein la partecipazione è un termine per indicare il “controllo dei
cittadini”. La redistribuzione del potere permette a coloro che vengono emarginati dai processi
decisionali, di essere considerati in futuro. Da questo punto di vista, la partecipazione pubblica è
un mezzo per emancipare le categorie di cittadini marginalizzati. Un modo per considerare la
partecipazione è rappresentato dalla cosiddetta “Scala della partecipazione” (Ladder of
participazion) (Arnstein, 1969). La Fig. 1.2 mostra gli otto livelli della partecipazione proposti dal
modello di Arnstein. A partire dalla “Manipolazione” fino ad arrivare al “Controllo dei Cittadini”,
essa presenta differenti modalità attraverso le quali il pubblico può essere coinvolto. La ”Scala di
Arnstein” costituisce il primo contributo che ha avanzato l’idea di fissare un quadro strutturato
per il coinvolgimento dei cittadini e di utilizzare la consultazione del pubblico nei processi
decisionali.
Rowe e Frewer, invece, si sono focalizzati sulla natura della partecipazione, utilizzando come base
la direzione dei flussi di comunicazione (Rowe e Frewer, 2000). Da questa prospettiva, la
disseminazione di informazioni a destinatari passivi costituisce la “comunicazione”, mentre la
raccolta delle opinioni dei partecipanti rappresenta la “consultazione”. Infine, la “partecipazione”
è considerata come un flusso bidirezionale tra coloro che sono stati coinvolti e gli organizzatori, in
cui lo scambio di conoscenze avviene sottoforma di dialogo o negoziazione.
28
Arnstein’s Ladder of Participation Livello 1 Manipolazione Non partecipazione. Il pubblico viene considerato
passivamente. Le informazioni fornite sono parziali e servono a legittimare la VIA.
Livello 2 Educazione
Livello 3 Informazione Tokenismo. Il pubblico viene informato ed ha la possibilità di esprimersi, ma non di influenzare il processo. Le decisioni sono formulate dal proponente del progetto.
Livello 4 Consultazione
Livello 5 Coinvolgimento
Livello 6 Partnership Controllo dei cittadini. Le persone negoziano con le istituzioni su ruoli, responsabilità e livelli di controllo. Parziale o completa delegazione del potere deliberativo nei confronti dei cittadini.
Livello 7 Delegazione di potere
Livello 8 Controllo dei cittadini
Figura 1.2. La scala della partecipazione secondo Arnstein. Fonte: Arnstein, Sherry R. "A ladder of citizen participation." (1969)
Altre tipologie si concentrano su fondamenti teorici, assumendo che il livello di partecipazione
corrisponde agli scopi che il proponente cerca di raggiungere. Questo è l’approccio proposto da
Glucker et al. (2013), mediante il quale è possibile distinguere tre logiche di coinvolgimento, in
base a nove obbiettivi generali associati alla partecipazione pubblica. In base a questo modello, il
coinvolgimento dei cittadini può essere svolto in maniera normativa, sostantiva o strumentale. La
logica normativa è associata agli ideali democratici, come permettere una reale influenza nel
processo decisionale, stimolare l’apprendimento sociale, dare un opportunità ai partecipanti di
esercitare attivamente il loro potenziale di cittadini ed emancipare i gruppi svantaggiati. Secondo
la ratio sostantiva la partecipazione è necessaria per migliorare la qualità delle decisioni adottate,
perciò l’enfasi viene posta sulla raccolta delle conoscenze locali, per poi integrarle nelle
considerazioni finali. Per quanto riguarda la logica strumentale, la partecipazione è mossa dal
desiderio di legittimare una specifica attività e ridurre i conflitti sociali.23
Come si è potuto osservare, attualmente esiste un largo consenso sui benefici apportati dalla
partecipazione e non mancano i modelli per comprendere il modo più adatto di coinvolgere il
pubblico. Tuttavia l’efficacia del processo si basa sul raggiungimento degli obbiettivi
sopramenzionati. Per questo motivo nella sezione successiva sono state analizzate le migliori
pratiche di partecipazione pubblica.
23 Le logiche di coinvolgimento e gli obbiettivi della partecipazione pubblica, proposti da Glucker et al., verranno analizzati in maniera approfondita nella sezione 3.2.1, relativa alla scelta dei criteri di efficacia del processo di partecipazione per i casi di studio esaminati.
29
Tipologie di Partecipazione Pubblica
Ladder of Participation Arnstein (1969)
Direzione dei flussi di comunicazione Rowe e Frewer (2000)
Logiche di coinvolgimento basate su obbiettivi VIA Glucker et al., (2012)
Tab 1.3 Tipologie di PP. Fonte: Arnstein 1969; Reed et al., 2009; Gluckerr et al., 2012.
1.2.3 Efficacia della partecipazione pubblica nel processo VIA
Sebbene la partecipazione pubblica sia considerata a livello globale una componente essenziale
delle procedure VIA, diversi autori hanno dimostrato che nella pratica si fatica a soddisfare gli
obbiettivi ad essa associati (O’ Faircheallaigh, 2010; Cashmore et al., 2004; Hartley e Wood, 2005).
I fattori che spesso vengono citati nella letteratura come le cause del fallimento dei processi di
coinvolgimento includono, in primo luogo, il tardivo inizio della consultazione, il quale costituisce
un limite per la reale influenza nella formulazione delle decisioni, portando ad una generale
insoddisfazione in coloro che hanno partecipato e riducendo il livello di legittimità del progetto
(Reed et al., 2009; Tang et al., 2007; Luyet et al., 2012). Un’altra barriera per l’effettivo
svolgimento della partecipazione pubblica è formato dal difficile accesso alle informazioni e quindi
da una scarsa conoscenza dei residenti locali sull’intervento pianificato. Ciò riguarda i canali
adottati per divulgare le maggiori notizie, il linguaggio con cui vengono descritte le conseguenze
sull’ambiente circostante e la qualità dei dati forniti (Bassi et al., 2012; Hartley e Wood, 2005).
Ulteriori limiti sono composti dalla composizione degli stakeholders coinvolti, dalla difficoltà di
esprimere la propria opinione e soprattutto dall’aumento del tempo e dei costi necessari per
sviluppare un effettiva consultazione del pubblico. Come si è potuto osservare, l’emancipazione e
la redistribuzione del potere decisionale, nei confronti delle categorie svantaggiate, è uno dei
principali scopi perseguiti dalla partecipazione pubblica. Tuttavia, in molti casi non c’è stata una
rappresentazione equa dei cittadini nella VIA, conducendo ad una mancanza di fiducia nel
proponente ed a possibili proteste sociali (O’Faircheallaigh, 2010).
Per i motivi sopramenzionati, il dibattito sull’efficienza della partecipazione pubblica è diventato
recentemente il tema più discusso in ambito accademico. Molti autori sostengono che l’effettività
è direttamente collegata agli obbiettivi che si cerca di raggiungere e agli strumenti implementati
per la consultazione degli stakeholders (Reed et al., 2009; Glucker et al., 2013; Hartley e Wood,
2005). Perciò nel corso degli anni è stata posta un’attenzione sempre maggiore sulla valutazione
della VIA in relazione agli ideali su cui è fondata. In altre parole, la valutazione dell’efficacia della
30
partecipazione pubblica si basa sulla comparazione tra gli output generati dal processo VIA e i
propositi raggiunti. Da questo punto di vista è necessario identificare dei criteri di valutazione
dell’efficacia per comprendere quali obbiettivi sono stati soddisfatti. Tali criteri permettono di
indagare sui vari aspetti come ad esempio il tempo dedicato alle consultazioni, i canali di
diffusione delle informazioni e la composizione degli stakeholders coinvolti. Una volta completata
l’analisi, attraverso gli indicatori di efficacia, è possibile non solo individuare il livello di
coinvolgimento adottato, ma si può inoltre capire quali sono i maggiori punti di forza e le principali
carenze. Il risultato ottenuto è utile per fornire dei suggerimenti pratici su come migliorare
l’efficienza delle procedure di partecipazione pubblica.
Infine è importante citare i lavori di autori come Mark Reed, il quale ha proposto delle linee guida
sulle migliori pratiche di coinvolgimento, postulando alcuni fattori chiave per un’effettiva
partecipazione pubblica. Innanzitutto egli afferma che l’intero processo richiede il sostegno di una
filosofia che contenga i principi di equità, emancipazione, fiducia e apprendimento (Reed, 2008).
Ciò significa che deve essere garantita una reale influenza nella formulazione delle decisioni, una
diffusione completa e accessibile delle informazioni necessarie per comprendere la reale entità
degli impatti sull’ambiente circostante e una consultazione di tutte le categorie di stakeholders
coinvolti, indipendentemente dalla classe sociale.
Secondariamente, la considerazione del pubblico durante l’intero svolgimento del processo,
costituisce un'altra componente capace di realizzare i propositi della partecipazione nella VIA. Se
una decisione relativa ad una specifica attività è già stata adottata, questo può provocare un senso
di frustrazione, mancanza di legittimità popolare e potenziali conflitti (Luyet et al., 2012). Quindi
un coinvolgimento sin dalle fasi iniziali di scoping è indispensabile al fine di migliorare la qualità dei
provvedimenti e accrescere la fiducia tra il proponente e i partecipanti, evitando proteste,
insoddisfazione e diffidenza nei confronti delle istituzioni (Reed, 2008; O’Faircheallaigh, 2010;
Hartley e Wood, 2005).
Un altro fattore critico per una VIA di successo è associato ad una chiara identificazione iniziale dei
propositi che si desidera raggiungere e ad un adattamento degli strumenti di consultazione allo
specifico contesto in cui vengono adottati. Come dimostrato in precedenza, mediante la
definizione degli obbiettivi perseguiti è possibile valutare l’efficacia del processo e il livello di
coinvolgimento adottato. Una volta conclusa questa operazione è possibile identificare i metodi
partecipativi che si intende utilizzare. Tuttavia, a causa delle differenze tra i vari sistemi VIA, si
rivela di fondamentale importanza adattare gli strumenti alla specificità del contesto preso in
considerazione. Questo è essenziale per capire soprattutto quali sono i canali più efficienti per
diffondere le informazioni e per raccogliere le opinioni del pubblico (Lostarnau et al., 2011).
31
L’ultimo elemento capace di aumentare l’efficacia della partecipazione pubblica nella VIA è
rappresentato dall’individuazione di coloro che devono essere necessariamente coinvolti (Reed,
2008). Ciò si basa sull’utilizzo del processo noto come Stakeholder Analysis (SA). Tramite la SA è
possibile identificare il grado di interesse e influenza detenuto dagli individui consultati con lo
scopo di migliorare la qualità delle procedure VIA. Essa si basa su una famiglia di approcci, metodi
e strumenti che verranno analizzati approfonditamente nella sezione successiva.
Principi di efficacia della partecipazione pubblica nella VIA
• Permettere una reale influenza nel processo decisionale, fornendo la possibilità a tutti i
partecipanti di informarsi sul progetto ed esprimere la propria opinione a riguardo;
• Considerare la partecipazione pubblica sin dalle fasi iniziali della pianificazione, in modo da
aumentare la legittimità della proposta ed evitare la possibile frustrazione degli attori
coinvolti;
• Stabilire in anticipo gli obbiettivi che si intende perseguire e adattare gli strumenti di
consultazione al contesto specifico;
• Individuare coloro che devono essere consultati e garantire la più ampia rappresentazione
di tutte le categorie di cittadini toccate dal progetto.
Tab 1.4 Tipologie di PP. Fonte: Arnstein 1969; Reed et al., 2009; Gluckerr et al., 2012.
32
2. Approcci, metodologie e strumenti
Oggigiorno i processi di valutazione degli impatti sono adottati in moltissimi paesi di tutto il mondo
al fine di migliorare l’efficienza della pianificazione in molteplici settori, come ad esempio nei
progetti di costruzione di infrastrutture, piani di gestione di rifiuti solidi e attività di gestione delle
risorse naturali. Nonostante l’ampio riconoscimento ricevuto dalla VIA, il tema dell’efficacia è
divenuto il campo di ricerca più discusso tra gli studiosi. Con lo scopo di contribuire alla letteratura
sulla VIA, questa tesi di laurea propone una categorizzazione dei tre aspetti cruciali relativi
all’intero ciclo di vita del processo di valutazione dell’efficacia.24 Il primo riguarda la ricerca di
background. Essa consiste nell’analisi delle informazioni sul contesto normativo, culturale e
politico in cui è stata sviluppata la VIA. Secondariamente l’analisi del processo VIA mediante
specifiche metodologie, quali la Stakeholder Analysis (SA), fornisce i dati necessari per la verifica di
adempimento agli obbiettivi posti dalla partecipazione pubblica. Infine il quadro di valutazione
riveste un ruolo essenziale poiché permette di capire in che misura i risultati derivanti dall’analisi
del processo VIA hanno soddisfatto gli indicatori che ne determinano l’efficacia. Per questo motivo
i criteri per valutare l’effettività della procedura VIA presa in considerazione devono essere
formulati in anticipo, assieme agli obbiettivi che si cerca di raggiungere.
2.1 Ricerca di background
Come si è potuto osservare in precedenza, nel corso degli anni si sono sviluppate pratiche molto
diverse tra i vari paesi che hanno adottato la VIA. Perciò è necessario delineare il contesto in cui si
svolge l’analisi del processo, poiché può essere alterato da fattori come la legislazione nazionale
vigente, l’attitudine dei cittadini nei confronti delle istituzioni o la concezione stessa di
partecipazione pubblica. La ricerca di background si deve basare da un lato su una revisione della
letteratura nazionale in grado di fornire i maggiori limiti e punti di forza del sistema VIA preso in
considerazione, dall’altro deve essere fondata sull’analisi della normativa attuale (Nadeem e
Fischer, 2011; Lostarnau et al., 2011; Dangi et al., 2015; Ahmadvand et al., 2009; Bassi et al., 2012).
I risultati di queste prime indagini possono fornire informazioni su specifiche limitazioni del
sistema VIA selezionato, come ad esempio scarsa qualità della documentazione ufficiale,
mancanza di formulazione di alternative, scarso coinvolgimento del pubblico e inappropriati
metodi di divulgazione delle notizie riguardanti il processo VIA. Inoltre la ricerca di background ha 24 Tale categorizzazione è stata effettuata rielaborando le principali metodologie di valutazione dell’efficacia del processo VIA in diversi sistemi legislativi.
33
lo scopo di capire come devono essere svolte le procedure di screening, di scoping e di
preparazione del rapporto VIA, quali sono le autorità responsabili di approvare i progetti e quali
sono le modalità di partecipazione pubblica (Bassi et al., 2012).
Questa fase preliminare di studi, si conclude con l’approfondimento sul contesto socio‐politico del
paese e sull’analisi del settore selezionato. Ciò è utile per determinare la percezione comune nei
confronti della partecipazione pubblica, l’aspirazione delle persone a collaborare con il proponente
del progetto, la misura in cui viene data rilevanza delle opinioni dei cittadini nei processi VIA e la
fiducia reciproca tra popolo e istituzioni.
2.2 Stakeholders Analysis
Il secondo passo per una valutazione di successo è costituita dall’adottare in anticipo metodologie
di ricerca come l’analisi degli stakeholder. Innanzitutto è necessario comprendere chi sono i
cosiddetti stakeholders. Le recenti definizioni sul significato di questo termine sono state costruite
sulla descrizione fornita da Freeman nel 1984, il quale distingue coloro che sono affetti o possono
influenzare un specifico processo decisionale (Freeman, 1984 in Mitchell et al., 1997 e Reed et al.,
2009). Gli stakeholders possono essere considerati come legittimi partecipanti ad una procedura di
formulazione dei provvedimenti che riguarda i loro interessi. Il dibattito accademico sulla corretta
definizione di stakeholder è in parte dovuta al problema di trovare un accordo comune sul
significato di interesse legittimo. Nel caso della gestione delle risorse naturali, come si è potuto già
osservare l’art. 10 della dichiarazione finale della UNCED sostiene che “il modo migliore di trattare
le questioni ambientali e' quello di assicurare la partecipazione di tutti i cittadini interessati, ai
corrispettivi livelli.” (UNCED, 1992)
L’importanza assunta dalla partecipazione pubblica all’interno delle politiche ambientali nazionali
e internazionali è aumentata considerevolmente negli ultimi anni, poiché è ritenuto sempre più
importante includere tutti coloro che sono affetti da un determinata attività o possono
influenzarne il processo di formulazione delle decisioni. Da qui nasce l’esigenza di un approccio
innovativo di analisi, capace di tenere in considerazione tutte le categorie di cittadini coinvolti in
una particolare questione. La SA applica una varietà di strumenti di ricerca dati sia qualitativi che
quantitativi, al fine di individuare gli attori chiave, la loro posizione, i loro interessi e il livello di
influenza che sono in grado di esercitare (Reed et al., 2009; Schmeer, 1999). Raccogliendo
informazioni sugli stakeholders coinvolti, la SA è in grado di determinare quali sono gli interessi da
tenere in considerazione e come soddisfarli. Perciò è ampiamente diffusa l’idea che essa
rappresenti uno strumento di assistenza ai decision‐makers con lo scopo di migliorare la qualità dei
34
provvedimenti addottati, assicurando un maggiore livello di partecipazione pubblica. Tale
approccio può essere utilizzato in vari settori come nella gestione di risorse naturali, nella strategia
di sviluppo di un’azienda o nella pianificazione di una riforma politica. Per comprendere i vantaggi
e i rischi apportati dalla SA è necessario innanzitutto definire chi e perché deve essere incluso nella
procedura di partecipazione, quali sono i principali strumenti di raccolta del materiale ed infine
come avviene l’analisi dei dati e la strutturazione degli stakeholders.
2.2.1 Approcci alla Stakeholder Analysis
Nel corso degli ultimi anni sono stati compiuti diversi tentativi per provare a classificare gli
approcci alla SA, portando alla distinzione tra quelli normativi e strumentali. Un terzo approccio è
costituito dalla SA descrittiva, la quale ha lo scopo di illustrare la relazione tra un attività in
particolare e i suoi stakeholders (Reed et al., 2009). Siccome le analisi normative e strumentali
necessitano di una conoscenza di base per poter investigare sui vari attori coinvolti, l’analisi
descrittiva serve a fornire informazioni sul quadro generale della procedura di formulazione delle
decisioni.
L’approccio normativo enfatizza la legittimità della partecipazione pubblica ed incita una maggiore
emancipazione delle categorie svantaggiate, in quanto i membri della società civile possiedono il
diritto di essere inclusi nella gestione del proprio ambiente. Secondo questa corrente di pensiero,
la SA è utilizzata per creare il consenso sulle decisioni adottate, attraverso la consultazione degli
attori chiave o maggiormente rappresentativi (Reed et al., 2009).
L’analisi di tipo strumentale invece ha l’obbiettivo di capire come i proponenti o i policy‐makers
possono identificare i bisogni e le aspettative dei vari stakeholders, per raggiungere i risultati
desiderati. Da questa prospettiva la SA è adottata per fornire il più ampio numero possibile di
informazioni a coloro che sono incaricati di prendere le decisioni finali, la cui priorità è quella di
ridurre la quantità di conflitti sociali e far conoscere il progetto ai cittadini (Reed et al., 2009).
In conclusione, come sarà possibile notare in seguito, gli strumenti necessari per raccogliere
informazioni sui partecipanti, variano in base all’approccio utilizzato per l’analisi (Fig.2.1).
35
Fig.2.1 Approcci, tipologie e strumenti della Stakeholder Analysis. Fonte: M. Reed (2009).
2.2.2 Descrizione degli stakeholders
L’identificazione degli stakeholders costituisce una fase cruciale nel processo SA, perché l’equità
dell’inclusione rappresenta uno dei principi per sviluppare un’efficace partecipazione del pubblico.
Commettere degli errori durante l’individuazione degli attori chiave può condurre a delle
ripercussioni negative sul processo decisionale (Luyet et al., 2012). Nella SA, gli stakeholders sono
classificati in base al possesso di specifici attributi.
Come verrà approfondito nella sezione seguente, esiste una vasta gamma di tecniche di
identificazione che possono essere adottate. Perciò la scelta di una, piuttosto che di un'altra,
dipende soprattutto dai propositi dell’analisi, il contesto del progetto e la disponibilità di risorse.
Ad ogni modo, i due maggiori attributi che devono essere considerati sono l’influenza o il potere e
l’interesse o salienza.25 Il livello di influenza è basato sulla quantità e tipo di risorse che un
25 Tali attributi rivestono un ruolo primario nella fase di identificazione, poiché sono essenziali per capire la posizione degli stakeholders nei confronti del progetto o la coalizione di appartenenza.
Metodi
Approccio
NormativoDescrittivo Strumentale
Identificazione Stakeholders Classificazione stakeholders Individuazione delle relazioni
Focus Group
Interviste semi
strutturate
Snowball Sampling
Metodi top‐down
Metodi bottom‐up
Matrici actor‐linkage
Social Network Analysis
Knowledge mapping
Matrici influenza‐ interesse
Strutturazione eseguita da Stakeholders
Q methodology
Tipologie
36
individuo possiede o può avere a disposizione, al fine di promuovere la propria posizione in una
relazione. I diversi gradi di potere sono dati dalle differenti tipologie di risorse utilizzate: potere
coercitivo, fondato sulla risorsa fisica della forza; il potere utilitario basato sulle risorse materiali e
il potere normativo che poggia sulle risorse simboliche (Mitchell et al., 1997).
L’interesse può essere considerato come il livello di importanza e priorità che lo stakeholder
assegna ad una particolare questione. Quindi può essere associata con le dimensioni di legittimità
e urgenza delineate da Mitchell et al., semplicemente perché ha a che fare con entrambe. A grandi
linee, la legittimità è il grado di alterazione percepita di un proprio interesse, mentre l’urgenza è il
grado di importanza assegnata ad un proprio interesse (Mitchell et al., 1997).
Per questo motivo è possibile presumere che la legittimità e l’urgenza sono incluse nella categoria
dell’interesse, in quanto possono essere visti come due differenti aspetti dello stesso attributo.
In aggiunta tutte le altre variabili che sono tenute in considerazione durante lo svolgimento
dell’analisi, come la posizione nei confronti del progetto, il gruppo o la coalizione al quale lo
stakeholder appartiene e il livello di conoscenza sulla questione sono facilmente associabili
all’influenza o all’interesse esercitato in un determinato processo di formulazione delle decisioni.
2.2.3 Metodologie e strumenti di raccolta informazioni
Come discusso in precedenza, gli approcci normativi e strumentali sono stati entrambi utilizzati in
vari contesti e discipline, mediante l’implementazione di specifici strumenti di analisi. Tali
strumenti possono essere divisi in base alla funzione assegnata. Perciò è possibile fornire una
distinzione tra: 1) gli strumenti utilizzati per individuare gli stakeholders coinvolti; 2) gli strumenti
utilizzati per classificare gli stakeholders; 3) gli strumenti utilizzati per investigare sulle relazioni
esistenti tra gli stakeholders (Reed et al., 2009).
Ognuna delle tre tipologie, applica peculiari sistemi di raccolta dei dati necessari per condurre la
ricerca e, possono essere utilizzate anche con una partecipazione passiva degli stakeholders.
Strumenti di identificazione stakeholders
L’identificazione degli stakeholders è necessaria per ottenere una comprensione chiara del
processo preso in considerazione. La selezione dei partecipanti dipende principalmente dai metodi
utilizzati e dai propositi della SA. Se l’obbiettivo principale è costituito dalla redistribuzione equa
dei costi e dei benefici derivanti dal progetto, allora devono essere incluse tutte le categorie di
37
stakeholders coinvolti. Quando invece si ricerca l’efficienza del processo decisionale, vengono
consultati solo gli attori che possiedono i maggiori livelli di influenza e interesse.
L’attività di individuazione degli stakeholders viene svolta attraverso focus group, interviste semi‐
strutturate, snowball sampling, visite sul campo ed expert panel. Di seguito, sono state presentate
le caratteristiche per ognuno di questi strumenti di indagine.
La tecnica del Focus group viene utilizzata per capire quali sono le questioni percepite come più
importanti dalla comunità locale. Perciò, viene radunato un piccolo gruppo di persone per
discutere su quali siano gli stakeholders coinvolti, cercando di comprendere i loro interessi e il loro
livello di influenza (Reed et al., 2009;).
Le interviste semi‐strutturate hanno il proposito di ottenere informazioni e sollevare le opinioni
degli stakeholders attraverso una discussione ampia, invece di concentrarsi su specifiche domande.
Questo metodo si rivela molto utile per approfondire le relazioni tra gli stakeholders e
comprendere quali sono le maggiori preoccupazioni (Schmeer, 1999).
Lo Snowball sampling è stato ideato per identificare le persone con determinate conoscenze,
abilità o caratteristiche necessarie per condurre le consultazioni. Mediante questo strumento, solo
pochi soggetti vengono intervistati e le domande sono incentrate sulla possibilità di individuare
nuovi stakeholders (Reed et al., 2009).
Le visite sul campo hanno lo scopo di mostrare a coloro che svolgono l’analisi il luogo designato
per lo sviluppo di un progetto. Ciò serve ad aumentare la conoscenza riguardo all’estensione delle
conseguenze, alla posizione comune nei confronti dell’intervento pianificato e fornire il quadro
generale della situazione attuale.
Gli expert panel permettono di integrare le conoscenze e i punti di vista di vari professionisti con
specifiche competenze, al fine di suggerire alcune raccomandazioni o indicare quali azioni devono
essere compiute per migliorare la qualità della pianificazione di un determinato intervento.
Metodo Descrizione
Focus Group Un piccolo gruppo discute sul livello di interesse e
influenza degli stakeholders coinvolti.
Interviste semi‐strutturate Interviste basate più su una ampia discussione che su
domande specifiche.
Snowball sampling Interviste a pochi soggetti, incentrare sulla possibilità
di individuare nuovi stakeholders.
Visite sul campo Visita nell’area destinata alla costruzione del progetto.
Tab. 2.1 Descrizione dei metodi di individuazione stakeholders Fonte: Reed et., al 2009.
38
Strumenti di classificazione stakeholders
I metodi adottati per classificare gli stakeholders possono essere guidati da una categorizzazione
analitica di tipo “top‐down” o da metodi ricostruttivi di natura “bottom‐up” (Reed et al., 2009).
La categorizzazione analitica è costituita da un insieme di metodi, attraverso i quali la
classificazione degli stakeholders è svolta da coloro che conducono le analisi. Uno degli strumenti
più popolari è rappresentato dalle matrici di influenza‐interesse. Tali matrici permettono di
assegnare agli stakeholders coinvolti un livello di “potere effettivo”, grazie alla combinazione dei
dati sull’influenza e interesse esercitati in una particolare questione. Ciò serve inoltre a
determinare il gruppo o la coalizione di appartenenza e la posizione nei confronti dell’attività
pianificata (Schmeer, 1999). Questo strumento è utile per capire chi sono gli attori chiave e dare
priorità ai loro interessi, tuttavia è presente il rischio di non rappresentare le categorie di cittadini
marginalizzati.
I metodi ricostruttivi invece, si propongono di caratterizzare gli stakeholders in base alle percezioni
degli individui che sono stati consultati durante il processo di partecipazione pubblica. Le due
metodologie principali adottate per implementare questo approccio, sono formate dalla
cosiddetta strutturazione eseguita dagli stakeholders (Stakeholder‐led stakeholders categorisation)
e dalla Q methodology (Reed et al., 2009).
La classificazione prodotta dagli stakeholders stessi è un metodo valido per capire quali sono i vari
punti di vista inclusi, ma può essere inefficiente a causa della mancanza di conoscenze specifiche.
Un mezzo alternativo è composto dalla Q methodology, il cui scopo è quello di capire quali sono le
idee ed opinioni più diffuse tra la comunità locale attraverso delle interviste mirate. In questo caso
gli stakeholders sono portati a identificarsi con una delle possibili posizioni nei confronti del
progetto. Lo svantaggio di questo metodo è che si tende a non considerare le preoccupazioni
condivise dai gruppi marginalizzati (Watts e Stenner, 2005).
Metodo Descrizione
Matrici di Influenza‐Interesse Combinazione dei dati sull’influenza e interesse
esercitati da un soggetto in una particolare questione.
Strutturazione eseguita dagli
stakeholders
Il pubblico provvede alla categorizzazione degli
stakeholders coinvolti.
Q Methodology Interviste mirate per capire idee, opinioni ed
aspirazione dei partecipanti.
Tab. 2.2 Descrizione dei metodi di classificazione stakeholders Fonte: Reed et., al 2009.
39
Strumenti di investigazione sulle relazioni tra gli stakeholders
L’investigazione sulle relazioni tra gli stakeholders coinvolti è costituita dall’utilizzo di tre strumenti
in particolare: le matrici actor‐linkage, la Social Network Analysis (SNA) e il knowledge mapping.
Le matrici actor‐linkage vengono utilizzate per descrivere che tipo di relazioni ci sono tra i
partecipanti. Il vantaggio di questo metodo è la semplicità dell’utilizzo e la sua flessibilità.
La SNA si avvale delle matrici per organizzare i dati in base ai legami che uniscono gli stakeholders.
Essa non si limita solo a illustrare i tipi di relazioni esistenti, ma si propone anche di misurare la
forza del rapporto. Nella gestione delle risorse naturali, la SNA può essere adottata per
semplificare l’identificazione degli attori coinvolti, assicurare che i gruppi chiave non vengano
marginalizzati e selezionare i rappresentati di ogni categoria in base alla strutturazione delle reti
sociali (Prell et al.,2009).
Infine il knowledge mapping è utilizzato per fornire una rappresentazione visuale del “chi conosce
cosa”, identificare i maggiori flussi di conoscenza, individuare i maggiori limiti nella diffusione delle
informazioni ed aiutare gli individui a comprendere gli altri tipi di conoscenza all’interno del
processo. Attraverso la mappatura dei flussi di conoscenza, i meccanismi di trasferimento delle
informazioni possono essere individuati e valutati, fornendo una panoramica del controllo delle
relazioni ed evidenziando quali interessi sono stati soddisfati (FAO, 1995). Le informazioni raccolte
mediante le investigazioni sui rapporti tra gli stakeholders è utile per identificare gli attori che
giocano un ruolo essenziale o rappresentano gli interessi di una categoria di individui. In questo
modo è possibile ridurre il campo di indagine e velocizzare il coinvolgimento del pubblico.
Metodo Descrizione
Matrici Actor‐linkages Matrici basate sui rapporti esistenti tra gli
stakeholders coinvolti
Social Network Analysis Utilizzo di matrici per organizzare i dati in base ai
legami tra i vari attori consultati, al fine di misurare la
forza del rapporto.
Knowledge Mapping Mappatura dei flussi di conoscenza e delle relazioni
tra gli stakeholders.
Tab. 2.3 Descrizione dei metodi di analisi sulle relazioni tra stakeholders Fonte: Reed et., al 2009.
40
2.3 Quadro di valutazione dell’efficacia
Una volta conclusa la fase di raccolta del materiale necessario per condurre l’analisi, la
strutturazione degli stakeholders mediante le matrici di influenza‐interesse o actor‐linkage è in
grado di fornire informazioni specifiche relative al livello di importanza, conoscenza, interesse,
posizione e possibili alleati degli attori coinvolti. Tuttavia i dati presentati attraverso le matrici
devono essere valutati analiticamente per comprendere il grado di effettività della procedura di
partecipazione pubblica. In alcuni casi sono stati sviluppati degli indici di gradimento per
confrontare il giudizio finale dei cittadini e il grado di soddisfazione, come il “Yeh’s satisfaction
Index” (Nadeem e Fischer, 2011).26 Tali indici vengono utilizzati per rappresentare le posizioni finali
di coloro che sono stati consultati, ma non sono sufficienti per determinare l’efficienza del
coinvolgimento degli stakeholders.
Per questo motivo, la formulazione di criteri di efficacia rappresenta un pilastro fondamentale in
ogni momento della SA, offrendo un quadro di valutazione mediante il quale i membri del gruppo
di ricerca possono accertare se il processo è in linea con gli obbiettivi iniziali e i principi della VIA.
Lo scopo di questo passaggio conclusivo è quello di evidenziare le lacune e indicare dei
suggerimenti per migliorare la pratica di coinvolgimento dei cittadini. Indipendentemente dai
contesti e dagli strumenti utilizzati per l’analisi, i criteri di efficacia si focalizzano spesso
sull’adempimento ai requisiti legali, sui metodi di accesso alle informazioni, sulle tempistiche e i
luoghi di consultazione, sulla composizione e consapevolezza degli stakeholders coinvolti, sulla
misura in cui il pubblico è stato considerato nei provvedimenti finali e sulla trasparenza del
processo di decision‐making.
Una questione di importanza fondamentale è costituita dal definire quali punti di riferimento
vengono usati per la valutazione. In altre parole, bisogna determinare in base a cosa vengono
valutati i criteri di efficacia. Come sostengono diversi autori nella letteratura, un approccio spesso
consigliato è quello di seguire i principi teorici della VIA come ad esempio, fornire adeguate
opportunità agli stakeholders di influenzare il processo, promuovere il social learning, emancipare
le categorie svantaggiate ed incrementare la trasparenza nella formulazione delle decisioni.
Nel nostro caso, per determinare il modo in cui è avvenuta la consultazione del pubblico nelle
procedure VIA dei casi studio selezionati, abbiamo sviluppato un quadro di valutazione basato
sulla revisione dei maggiori nove obbiettivi della partecipazione pubblica proposti da Glucker et. al
(2013). Come verrà approfondito in seguito, tali obbiettivi sono correlati a tre logiche di
partecipazione indicate con i nomi di normativa, sostantiva, strumentale. Per comprendere quale
26 Lo Yeh’s Satisfaction Index costituisce un indice di gradimento basato su domande mirate agli stakeholders coinvolti, al fine di valutare il livello di soddisfacimento delle aspettative.
41
logica partecipativa è stata adottata durante le procedure di coinvolgimento del pubblico, la
ricerca si è basata sull’utilizzo di undici criteri di efficacia della partecipazione che hanno permesso
di esplorare alcune tematiche riguardanti lo svolgimento del processo. La valutazione di tali criteri
è costituita dall’identificazione di quali obbiettivi della partecipazione sono stati soddisfatti.
Fig. 2.2 Processo di valutazione dell’efficacia della PP nella VIA Fonte: Elaborazione propria.
Efficacia della partecipazione pubblica
Ricerca di background
Stakeholder Analysis Quadro di valutazione
Individuazione dei criteri di valutazione di efficacia del processo di partecipazione
pubblica nella VIA
• Identificazione attori coinvolti;
• Strutturazione stakeholders;
• Individuazione relazioni tra i partecipanti;
• Raccolta materiale
• Presentazione dati
• Approfondimento del contesto socio‐politico
• Revisione della letteratura nazionale
• Analisi della normativa vigente
• Articoli di giornale, dichiarazioni politiche e altro materiale
42
3. Efficacia della partecipazione pubblica nel sistema VIA cinese
3.1 Metodologia di ricerca
3.1.1 Quadro di valutazione
La partecipazione pubblica è considerata a livello internazionale una componente essenziale della
VIA (Nadeem e Fischer, 2011; O’Faircheallaigh, 2010; Reed, 2008). Nonostante la mancanza di un
accordo comune tra i differenti autori, è generalmente diffusa l’idea che l’inclusione di tutti coloro
che sono toccati dalla pianificazione di un progetto porti ad un miglioramento qualitativo delle
decisioni adottate (O’Faircheallaigh, 2010; Reed, 2008; Glasson et al., 2005).
Perciò valutarne l’efficacia si rivela di fondamentale importanza, per capire come si è svolto l’intero
processo di valutazione degli impatti. Secondo alcuni studiosi, per rendere efficiente il processo di
partecipazione è necessario in primo luogo soddisfare i bisogni degli stakeholders coinvolti (Furia e
Wallace‐Jones, 2000). Per determinare il modo in cui è avvenuta la consultazione del pubblico nelle
procedure VIA dei casi studio selezionati, è stato sviluppato un quadro di valutazione basato sulla
revisione dei maggiori nove obbiettivi della partecipazione pubblica proposti da Glucker et. al
(2013). Con lo scopo di fornire maggior chiarezza, tali obbiettivi sono stati suddivisi secondo tre
logiche di partecipazione indicate con i nomi di normativa, sostantiva, strumentale.
3.1.1.1 Logica di Partecipazione normativa
La logica di partecipazione normativa è associata ai seguenti obbiettivi: influenzare le decisioni,
sviluppare la capacità democratica dei cittadini, apprendimento sociale (comunemente noto come
social learning) ed emancipazione dei gruppi marginalizzati. I primi tre obbiettivi sono strettamente
legati agli ideali democratici che muovono il processo di partecipazione pubblica, mentre l’ultimo è
basato sul principio che le categorie di cittadini svantaggiati hanno il diritto di possedere una
maggiore influenza nei processi di formulazione delle decisioni.
Influenza nel processo decisionale
Tale obbiettivo deriva dall’idea che la partecipazione pubblica nella VIA dovrebbe permettere a
tutti coloro che sono coinvolti, di influenzare il processo decisionale. Un argomento spesso
utilizzato per rafforzare tale principio è costituito dall’opinione diffusa che l’individuo ha il diritto
43
di essere informato, consultato e di esprimere la propria opinione su questioni che lo coinvolgono
personalmente (Petts, 2003). Siccome le decisioni in materia ambientale riguardano la qualità di
vita di ciascuno, sarebbe antidemocratico escludere il pubblico dal processo VIA (Hartley e Wood,
2005; Leroy e van Tatenhove, 2001). Alcuni hanno addirittura affermato che le persone incluse da
un qualsiasi tipo di decisione, dovrebbero dare il loro consenso ancor prima dell’approvazione
delle autorità competenti (Barton, 2002).
Sviluppare la capacità democratica
La partecipazione pubblica dovrebbe consentire ai partecipanti di sviluppare le loro abilità in
quanto esseri umani (come ad esempio comunicazione e cooperazione) e, allo stesso tempo,
dovrebbe fornirgli l’opportunità di esercitare attivamente i loro diritti. Il concetto fondamentale è
che solamente attraverso la partecipazione i membri della società possono sviluppare a pieno il
loro potenziale di cittadini (O'Faircheallaigh, 2010). Da questa prospettiva I processi partecipativi
all’interno della VIA soddisfano una funzione educativa, dando la possibilità a coloro che vengono
coinvolti di articolare le loro opinioni e presentarle ai proponenti del progetto (O'Faircheallaigh,
2010).
Apprendimento sociale
La consultazione del pubblico nella VIA dovrebbe portare al sollevamento delle opinioni dei singoli
partecipanti e quindi all’apprendimento sociale (Glucker et al., 2013). Questo concetto evidenzia
l’importanza che assume il dialogo tra gli individui, poiché esso conduce ad una migliore
comprensione dei differenti punti di vista presenti durante i processi decisionali (Glucker et al.,
2013). Un approccio del genere induce all’idea che la cooperazione tra tutti gli stakeholders
coinvolti, lavorando insieme e condividendo le informazioni, conduce all’identificazione di
strategie efficaci e socialmente accettabili per mitigare gli impatti (Webler et al., 1995). Infine
l’apprendimento sociale è strettamente correlato con la nozione di deliberazione democratica, la
quale deve essere aperta a differenti punti di vista e fornire una decisione condivisa (Connelly e
Richardson, 2005).
Emancipazione delle categorie marginalizzate
Secondo molti autori, l’emancipazione dei gruppi svantaggiati costituisce uno dei massimi
obbiettivi che si pone la partecipazione pubblica (Arnstein, 1969; Lawrence, 2003; Barton, 2002;
Vanclay, 2003). Il coinvolgimento dovrebbe alterare la distribuzione del potere d’influenza in
favore dei cittadini marginalizzati. Di conseguenza, lo scopo della partecipazione pubblica nella VIA
è quello di raggiungere un più equa distribuzione di potere decisionale (O'Faircheallaigh, 2010).
44
Ciò significa che le categorie svantaggiate o semplicemente i residenti locali possono usare la
procedura VIA come un mezzo per trasformare l’ordine sociale (Glucker et al., 2013).
3.1.1.2 Logica di Partecipazione sostantiva
Molti esperti del settore sostengono che il potenziale della partecipazione pubblica risieda
nell’aumento della qualità delle decisioni adottate. (Connelly e Richardson, 2005; Furia e Wallace‐
Jones, 2000; Dietz e Stern, 2008; Petts, 2003; UNEP, 2004). In quest’ottica lo scopo della
partecipazione è garantire che tutte le informazioni rilevanti, includendo quelle provenienti dai
cittadini affetti direttamente dal progetto, siano a disposizione di coloro che sono incaricati
prendere le decisioni finali. Solo in questo modo è possibile adottare una decisione capace di
tenere in considerazione la maggior parte dei problemi derivanti da esso (O'Faircheallaigh, 2010).
Secondo Glucker et al. (2013), questa logica di coinvolgimento degli stakeholders è composta da
tre obbiettivi.
Valorizzazione della conoscenza locale
Idealmente la consultazione del pubblico può migliorare la qualità del processo VIA, fornendo
informazioni utili riguardo all’area designata per lo sviluppo del piano. Diversi autori sostengono
che la valorizzazione della conoscenza locale, sia necessaria per colmare le possibili lacune di un
esperto del settore (Momtaz and Gladstone, 2008; Morrison‐Saunders and Early, 2008). Ad
esempio, la partecipazione pubblica può essere utilizzata per ottenere dati accurati sulla
morfologia del territorio con lo scopo di ridurre al minimo gli impatti causati dal progetto proposto.
Integrare la conoscenza esperienziale nel processo decisionale
La partecipazione pubblica può incrementare la qualità della VIA, mediante l’integrazione di
conoscenze basate sull’esperienza dei residenti locali nel processo decisionale. Jessica Glicken
(2000) indica tre tipologie di informazione che devono essere prese in considerazione durante le
procedure di valutazione degli impatti. La conoscenza cognitiva è fondata sulle nozioni tecniche
fornite dagli esperti del settore; la cosiddetta conoscenza esperienziale è strettamente correlata
alle esperienze personali dei singoli partecipanti; infine la conoscenza basata sui principi intrinseci
nella società, deriva dalla percezione sociale sui valori che il progetto rappresenta. L’inclusione
delle ultime due categorie di informazioni elevano l’importanza assunta dal coinvolgimento degli
stakeholders (Glicken, 2000). Da questa prospettiva l’obbiettivo della partecipazione pubblica
45
funge da supplemento alla conoscenza cognitiva fornita dagli esperti e, secondo alcuni, essa è utile
a bilanciare le priorità dei proponenti del progetto, conducendo a decisioni migliori (Elling 2008).
Testare la robustezza delle informazioni da altre fonti
Infine, per quanto riguarda la partecipazione di tipo sostantivo, la consultazione del pubblico
dovrebbe servire per testare la robustezza delle informazione disponibili, ottenute per esempio dai
documenti preparati dalle agenzie incaricate di condurre la VIA. Ciò viene considerato di
particolare importanza poiché i proponenti, il cui interesse è rappresentato dal ricevere
l’approvazione dalle autorità, rischiano di ignorare o sottovalutare gli impatti negativi causati dallo
sviluppo del piano (O'Faircheallaigh, 2010). In questo senso la partecipazione pubblica funge da
“banco di prova” per la valutazione del progetto, prima che venga sottoposto alla verifica e
accettazione finale.
3.1.1.3 Logica di Partecipazione Strumentale
Gli ultimi due obbiettivi frequentemente indicati nella letteratura si riferiscono alla generazione di
legittimità e alla risoluzione dei conflitti (Glucker et al., 2013). Essi sono associati a una logica
partecipativa di natura strumentale poiché lo scopo è costituito dal ridurre al minimo l’opposizione
scaturita da delle decisioni considerate illegittime da una parte degli individui coinvolti nel
processo.
Generazione di legittimità
Tale obbiettivo viene considerate come uno dei più rilevanti all’interno delle procedure di
coinvolgimento degli stakeholders (Hughes, 1998; Lawrence, 2003; Morrison‐Saunders e Early,
2008; Petts, 2003). La legittimità è un requisito di cruciale importanza per favorire
l’implementazione del progetto. In primo luogo dal punto di vista delle autorità è essenziale che il
progetto venga percepito come legittimo, in quanto i governi eletti democraticamente dipendono
dal supporto dell’elettorato. Negli ultimi decenni si è assistito ad un aumento esponenziale nella
nascita di movimenti ed organizzazioni sociali che cercano di influenzare i processi di formulazione
delle decisioni. Di conseguenza, la non inclusione di tali individui può essere percepita dal pubblico
come una pratica illegittima. Inoltre la trasparenza rappresenta la chiave per la creazione del
consenso. Nel caso in cui vi sia la percezione che alcune informazioni pertinenti siano state
46
nascoste o parzialmente rivelate, il proponente corre il rischio di rallentare l’implementazione del
progetto stimolando proteste e conflitti sociali.
Risoluzione dei conflitti
L’ultimo obbiettivo generale perseguito dalla partecipazione all’interno dei processi VIA, riguarda
l’identificazione e la risoluzione dei conflitti prima che le decisioni finali vengano adottate. (Furia e
Wallace‐Jones, 2000; Petts, 2003). Tale aspetto riveste un ruolo essenziale nel diminuire
l’opposizione che può essere scaturita da conflitti di interessi tra gli stakeholders coinvolti. Perciò,
stimolare la partecipazione pubblica diviene uno strumento necessario per evitare problemi
durante la messa in opera della messa in opera del progetto, riducendo le possibilità di proteste e
malcontento popolare.
Logica di partecipazione Obbiettivi
Tab. 3.1 Obbiettivi della partecipazione pubblica nella VIA e relative logiche partecipative. Fonte: Glucker et al., 2012.
normativa
sostantiva
strumentale
Influenza nel processo decisionale
Sviluppare la capacità democratica
Apprendimento Sociale
Emancipare categorie svantaggiate
Valorizzazione della conoscenza locale
Integrazione conoscenza esperienziale
Testare robustezza informazioni
Generare legittimità
Risoluzione dei conflitti
47
3.1.2 Criteri di efficacia della partecipazione pubblica
Per comprendere quale logica partecipativa è stata adottata durante le procedure di
coinvolgimento del pubblico. La ricerca si è basata sull’utilizzo di undici criteri di efficacia della
partecipazione, che hanno permesso di esplorare alcune tematiche riguardanti lo svolgimento del
processo. La valutazione di tali criteri è costituita dall’identificazione di quali obbiettivi della
partecipazione, sopracitati, sono stati soddisfatti. In base al risultato ottenuto è possibile indicare
se la consultazione del pubblico è avvenuta secondo una logica normativa, sostantiva o
strumentale. Gli indicatori proposti sono stati scelti in base ad alcuni elementi chiave, riguardanti
l’intero coinvolgimento degli stakeholders. Per facilitare la comprensione, essi sono stati divisi in
quattro macro‐categorie: Tempo dedicato alle procedure di consultazione, livello di diffusione
delle informazioni, considerazione delle opinioni sollevate dai partecipanti e composizione degli
stakeholders coinvolti.
Tempo dedicato alle procedure di consultazione
Il tempo dedicato alla partecipazione pubblica è strettamente correlato alla possibilità di
esprimere la propria opinione e di influenzare le decisioni. Tale elemento è costituito da tre criteri
di efficacia ossia l’inizio, la durata e la fine della partecipazione pubblica. Secondo alcuni autori le
procedure di coinvolgimento dovrebbero essere implementate nelle prime fasi di pianificazione
del progetto, se si desidera che tale processo porti ad un miglioramento qualitativo delle decisioni
finali (Reed, 2008). Un coinvolgimento tardivo può essere percepito come una mancanza di
legittimità, rischiando di accrescere la frustrazione tra coloro che non sono stati consultati
tempestivamente e, di conseguenza, portando al fallimento dell’intero processo di partecipazione
(Luyet et al., 2012). Inoltre il tempo designato per l’espressione delle idee e suggerimenti riguardo
la VIA, dovrebbe essere abbastanza lungo per consentire ai cittadini di familiarizzare con il
progetto ed esprimere opinioni appropriate (Heiland, 2005 in Nadeem e Fischer, 2011). Da questa
prospettiva la durata della consultazione è utile per capire se gli stakeholders coinvolti abbiano
ricevuto un margine di tempo adeguato per influenzare le decisioni o se l’unico scopo era quello di
creare una percezione di legittimità nei confronti del progetto. Infine, la conclusione del processo
di partecipazione è connesso alla possibilità di sviluppare azioni supplementari e attività di
monitoraggio durante la costruzione del progetto. Tale criterio di efficacia indica la misura in cui è
stata data rilevanza alle opinioni espresse dai cittadini una volta terminata la fase di pianificazione.
48
Accessibilità delle informazioni divulgate
L’accessibilità e la qualità delle informazioni divulgate, influenza direttamente il livello di
consapevolezza dei partecipanti riguardo l’entità degli impatti provocati dal progetto e di
conseguenza diminuisce la possibilità di formulare opinioni critiche nei confronti dei proponenti.
Perciò anche questo aspetto include tre indicatori di efficacia rappresentati dai canali utilizzati per
la diffusione delle informazioni, dagli effetti presentati nel rapporto VIA e dal linguaggio adottato
nella valutazione degli impatti. Il criterio concerne i canali scelti per diffondere le notizie sul
progetto, si rivela necessario per determinare l’effettiva ricezione delle informazioni da parte dei
cittadini coinvolti. Questo è particolarmente importante per molti paesi in via di sviluppo, dal
momento che ampie fasce della popolazione vivono in zone rurali e dispongono di opportunità
limitate nell’accesso alle informazioni (Nadeem e Fischer, 2011). Quindi, un uso ponderato dei
mezzi attraverso i quali viene presentato il progetto, corrisponde ad una maggiore equità,
apertura e trasparenza del processo partecipativo. Difficilmente l’inclusione degli stakeholders
risulta essere efficiente, se non viene neppure concessa l’opportunità di accedere alle informazioni
necessarie per esprimere la propria opinione (Lostarnau et al., 2011). In aggiunta, un fattore
cruciale per un effettivo coinvolgimento è costituito da quali impatti vengono presentati nella
documentazione VIA. Questo criterio incide soprattutto sulla posizione dei cittadini nei confronti
del progetto. Infine, il linguaggio utilizzato nella valutazione degli impatti indica il grado di
comprensione tra coloro che sono stati coinvolti nella procedura di partecipazione. I rapporti
intrisi di termini tecnici e analisi specifiche degli effetti causati dal progetto, tendono ad escludere
le persone che possiedono un livello di educazione relativamente basso. Questo può portare ad un
senso di insoddisfazione in tali individui, riducendo l’efficacia del processo di partecipazione (Luyet
et al., 2012).
Considerazione delle opinioni espresse dal pubblico
Questo aspetto incide direttamente sulle opportunità concesse agli stakeholders coinvolti di
influenzare la formulazione delle decisioni. Perciò, l’analisi sulla rilevanza che è stata data alle idee
del pubblico è costituita da tre criteri riguardanti la tipologia dei canali messi a disposizione per
esprimere le opinioni, la considerazione di alternative e l’integrazione nel rapporto VIA delle
opinioni espresse dai cittadini. La valutazione dei metodi adottati per la consultazione, dovrebbe
aiutare ad identificare la misura in cui il pubblico è stato reso capace di dare un contribuito
efficace al processo di decision making (Nadeem e Fischer, 2011). L’attitudine di coloro che
gestiscono queste attività è molto importante ed è stato suggerito che i partecipanti dovrebbero
49
esprimere i loro punti di vista apertamente e senza restrizioni (Palerm, 2000). Per questo motivo è
innanzitutto necessario comprendere quali sono i mezzi, mediante i quali è possibile far sentire la
propria voce. A questo proposito è possibile sostenere che se i canali messi a disposizione sono
inaccessibili, l’intero processo di partecipazione pubblica risulta essere inefficace. In seguito,
verificare la rilevanza posta alla considerazione di alternative è fondamentale poiché tale aspetto
incoraggia l’apertura e l’equità nei confronti dei partecipanti e quindi porta ad un miglioramento
qualitativo delle decisioni prese. Infine, l’integrazione delle opinioni sollevate all’interno del
rapporto VIA, rappresenta il test finale per valutare l’efficacia complessiva della partecipazione. Gli
input pubblici non solo rappresentano una fonte informazioni da essere sfruttata, ma inoltre
portano a conclusioni che soddisfano una gamma più ampia di interessi (Bierele, 1998; Glasson et
al., 2005).
Composizione degli stakeholders coinvolti
Il pubblico è un termine ricorrente nella letteratura sulla VIA, ma molti autori non indicano chi
deve essere coinvolto (Glucker et al., 2013). Tuttavia, sembra esserci un ampio consenso sul fatto
che il “pubblico” è composto da chiunque sia interessato o influenzato da una decisione (Mitchell
et al.,1997; Glucker et al., 2013; Reed, 2008). Inoltre è presente un idea abbastanza diffusa che
uno dei principali obbiettivi rappresentati dalla partecipazione pubblica nella VIA consiste nel
spostare la bilancia dell’influenza, in favore dei cittadini che possiedono le maggiori difficoltà
nell’esprimere la propria opinione (Glucker et al., 2013; O’ Faircheallaigh, 2010; Reed, 2008). Da
questa prospettiva i gruppi marginalizzati possono usare la VIA come una piattaforma per alterare
la distribuzione dei costi e dei benefici derivanti dallo sviluppo (O’ Faircheallaigh, 2010). Perciò gli
ultimi due indicatori, adottati per valutare l’efficacia della partecipazione, consistono nel
analizzare la composizione degli stakeholders coinvolti e la rilevanza assegnata all’inclusione delle
categorie svantaggiate. Da un punto di vista democratico, un approccio inclusivo nei confronti
della VIA sembra ragionevole. Tuttavia, coinvolgere membri della società diversi porta ad includere
interessi ed aspettative contrastanti. Di conseguenza, più è alto il numero di partecipanti, più
diventa complicato soddisfare le aspettative di tutti. Ciò, non solo può risultare in aumento del
tempo e dei costi necessari per sviluppare una decisione equa e comprensiva di tutte le voci in
capitolo, ma può generare inoltre un senso di frustrazione negli individui i cui bisogni non sono
stati soddisfatti, rendendo inefficace il processo di partecipazione (Glucker et al., 2013). D’altro
canto, i benefici derivanti da una consultazione composta da persone appartenenti a differenti
fasce della società, sembrano oltrepassare i costi derivanti da essa (O’ Faircheallaigh, 2010; Reed,
2008). In conclusione è possibile presumere che la chiave per una partecipazione di successo
50
risieda in un’ampia rappresentazione degli interessi degli stakeholders coinvolti, spostando la
cosiddetta “balance of power” in favore di coloro che possiedono le minori possibilità di far sentire
la propria voce, equilibrando la distribuzione degli oneri e dei profitti derivanti dai programmi di
sviluppo.
Area di investigazione Criteri di valutazione Quesiti della ricerca
Tab. 3.2. Criteri di valutazione di efficacia della partecipazione. Fonte: Elaborazione propria.
Tempo dedicato alle procedure di partecipazione
Accessibilità delle informazioni divulgate
Considerazione opinioni espresse dal pubblico
Composizione degli stakeholders coinvolti
In che fase della VIA è iniziata la consultazione del pubblico?
Quando è terminato il processo di partecipazione pubblica?
Quanto è durato il periodo concesso per esprimere la propria opinione?
Durata
Inizio
Fine
Canali per diffusione informazioni
Quali canali sono stati utilizzati per diffondere le informazioni?
Impatti presentati Quali impatti sono stati presi in considerazione durante la valutazione?
Che tipo di linguaggio è stato utilizzato per descrivere gli impatti?
Quali canali sono stati designati per l’espressione delle opinioni?
Linguaggio adottato
Sono state prese in considerazione alternative al progetto?
Quali idee emerse dalla consultazione sono state integrate nel rapporto VIA?
Canali per raccolta opinioni
Alternative
Integrazione idee nel rapporto VIA
Composizione stakeholders
Rilevanza categorie svantaggiate
Chi ha partecipato alle consultazioni pubbliche?
In che misura è stata rilevanza alle categorie svantaggiate?
51
3.1.3 Criteri di scelta dei casi studio
Per capire come avvengono i processi partecipativi in Cina è stato adottato un approccio al caso
studio. La decisione su quanti casi tenere in considerazione è stata di particolare importanza.
Sebbene un singolo caso possa soddisfare gli obbiettivi della ricerca, vi è la possibilità che esso
porti ad errori di interpretazione. Con lo scopo di irrobustire i risultati ottenuti si è scelto di
utilizzare sei differenti casi studio. L’individuazione dei casi si è basata su quattro criteri di ricerca,
composti da tempo, luogo, documentazione disponibile e dimensione del progetto.
Tempo
La decisione di identificare un arco temporale in cui focalizzare la ricerca dei casi studio, si è basata
sulla volontà di fornire una tendenza relativa alle logiche partecipative applicate ai processi di
coinvolgimento del pubblico. Perciò la scelta di analizzare solo i progetti il cui rapporto finale sia
stato presentato dopo l’entrata in vigore delle Interim Measures on Public Partecipation (IMPPE)
promulgate dall’ANP nel 2006, viene motivata dal fatto che tale normativa ha posto per la prima
volta l’obbligo nei confronti del proponente del progetto, di diffondere i documenti relativi alla VIA
su piattaforme online istituzionali o su specifiche pagine web per facilitare l’accesso alle
informazioni. Ciò significa che a partire da questa data è possibile reperire la documentazione VIA
ufficiale sui siti internet dell’EPB a livello di provincia o contea, del MEP, dell’agenzia incaricata di
redigere la VIA o dell’azienda di costruzioni. Per i motivi sopramenzionati, la ricerca ha preso in
considerazione solo le procedure VIA che si sono concluse tra il 2007 e il 2014.
Luogo
La scelta di selezionare i casi in base alla località in cui sono stati sviluppati è influenzata dal
settore utilizzato per esplorare le dinamiche dei processi di partecipazione pubblica in Cina. A
causa dei requisiti geografici che vengono imposti dallo sviluppo di centrali idroelettriche, si è
deciso di limitare il campo di ricerca nella provincia dello Yunnan.27 Come si potrà osservare in
seguito, questa zona possiede ampie riserve idriche e un potenziale che è rimasto ancora
inesplorato. L’aumento della domanda di elettricità, il miglioramento tecnologico e i piani di
“Sviluppo dell’Ovest”, conferiscono allo Yunnan un ruolo strategico nelle future politiche
ambientali, economiche ed energetiche della Repubblica Popolare Cinese.
27 Maggiori informazioni a riguardo verranno date nella sezione relativa alla sfida energetica cinese.
52
Documentazione disponibile
Per valutare lo svolgimento del processo di partecipazione pubblica nella VIA, la selezione è
ricaduta solo sui casi che disponevano di una documentazione sufficiente per essere esaminata
tramite gli 11 criteri di efficacia. Per questo motivo si è deciso di considerare i progetti provvisti di
rapporto VIA finale o semplificato ed entrambi gli annunci pubblici. Inoltre, come si è potuto
notare precedentemente, durante gli ultimi quindici anni molte centrali idroelettriche sono state
costruite grazie al CDM. Tale programma ha favorito la penetrazione di aziende straniere nel
settore, contribuendo al trasferimento di pratiche e nozioni tecniche in Cina. Per di più, i progetti
implementati attraverso il CDM hanno l’obbligo di divulgare il Rapporto di Validazione (CDM
Validation Report, VR) e il Documento di Pianificazione del Progetto (Project Design Document,
PDD) (UNFCCC, 1997). Per questo motivo, nel caso di impianti idroelettrici sviluppati mediante il
CDM, la scelta è ricaduta solo su quelli dotati di VR e PDD.
Dimensione del progetto
L’ultimo criterio di ricerca per la selezione dei casi studio riguarda la dimensione del progetto. In
Cina la costruzione di centrali di piccole e medie dimensioni è strettamente correlata con
l’elettrificazione rurale, presupponendo che lo sviluppo di tali progetti abbia come obbiettivo il
miglioramento delle condizioni di vita, per coloro che abitano in aree sprovviste di energia elettrica.
Perciò è possibile sostenere che la partecipazione pubblica abbia un peso maggiore all’interno del
processo VIA per questo tipo di progetti. Di conseguenza, si è scelto di analizzare esclusivamente
gli impianti idroelettrici con una capacità installata inferiore o pari ai 300MW.28
Criterio Area d’indagine
Tempo 2007‐ 2014
Luogo Yunnan, Cina
Documentazione disponibile Rapporto VIA finale, Rapporto semplificato,
Annunci pubblici, PDD e VR
Dimensione progetto 10‐ 300 MW
Tab. 3.3 Criteri di ricerca dei casi di studio Fonte: Elaborazione propria.
28 Secondo gli standard cinesi vengono definite di piccole dimensioni, le centrali con una capacità installata non superiore ai 50 MW mentre quelle di medie dimensioni possono arrivare fino ai 300MW.
53
3.1.4 Ricerca del materiale
Una volta completata l’identificazione dei casi di studio, la ricerca è proseguita con la raccolta del
materiale necessario per valutare i progetti in base agli undici criteri di efficacia proposti. Le
informazioni essenziali, per comprendere com’è avvenuto il processo di partecipazione pubblica,
sono contenute nella documentazione VIA ufficiale. Secondo quanto prescritto dalle IMPPE le
autorità preposte per la verifica ed approvazione delle procedure di valutazione degli impatti
hanno l’obbligo di divulgare online le informazioni riguardanti il processo VIA.29
Quindi il reperimento dei dati è iniziato proprio dai siti internet del MEP, dell’Ufficio di Protezione
Ambientale dello Yunnan (云南省环境保护, Yunnan Environmental Protection Bureau, YEPB) e
degli EPBs delle Prefetture di Yuxi, Pu’er, Xishuangbanna, Dehong, Honghe e Zhaotong. Grazie alla
consultazione di queste pagine web è stato possibile trovare i rapporti VIA di un vasto numero di
impianti idroelettrici. Tuttavia, nella maggior parte dei casi, la documentazione pubblicata online si
è rivelata insufficiente per essere analizzata mediante i criteri di efficacia della partecipazione.
Come dimostrato in Figura, gli EPBs solitamente diffondono in maniera parziale le informazioni sui
processi VIA, fornendo solo il rapporto semplificato insieme agli annunci pubblici. Ciò aumenta
notevolmente i tempi e la difficoltà della ricerca del materiale rilevante.
Fig. 3.1 Pagina web del EPB della provincia dello Yunnan (云南省环境保护厅) contenente il secondo annuncio e il
rapporto semplificat. Fonte: YEPB 30
29 Art. 9 Interim Measures on Public Participation in Environmental Impact Assessment, 2006. 30 http://www.ynepb.gov.cn/
54
Fig. 3.2 Homepage del EPB della prefettura autonoma Dai e Jingpo di Dehong (德宏环境保护局) Fonte:DEPB 31
Per scovare ulteriori informazioni sui processi VIA relativi alla costruzione di centrali idroelettriche
nello Yunnan, sono state prese in considerazione le informazioni rilasciate dalle amministrazioni
locali legate allo svolgimento delle procedure VIA. A tal fine, le indagini si sono spostate sui siti
internet relativi ai governi delle prefetture sopramenzionate e delle contee di Mojiang, Xinping,
Shuangbai, Yinjiang, Luchun e Zhenxiong.
Fig. 3.3 Sito internet del governo della prefettura autonoma Dai di Xishuangbanna Fonte:西双版纳傣族自治州政务网 32
31 http://www.dhepb.gov.cn/ 32 http://www.xsbn.cn/
55
Fig. 3.5 Sito internet del governo della contea di Mojiang. Fonte: 墨江县门户网站33
In queste pagine sono presenti alcuni annunci pubblici, ma è difficile trovare sia rapporti VIA
completi che semplificati. Per questo motivo, la raccolta del materiale ha incluso anche le aziende
coinvolte nella costruzione dei progetti e le agenzie incaricate di redigere il rapporto di valutazione
degli impatti. Nel sito della Hydrochina Kunming Engineering Corporation (HKEC) si trovano molti
progetti dotati di secondo annuncio e rapporto finale. Questi casi però sono sprovvisti del
rapporto semplificato e talvolta alcuni file sono ad accesso limitato.34 Per quanto riguarda invece le
pagine relative alle aziende di costruzione non è stata divulgata alcuna informazione sulle
procedure VIA.
Fig. 3.6 Pagina web contenente gli annunci pubblici rilasciati dalla HKEC Fonte: HKEC.35
33 http://www.mojiang.gov.cn/ 34 Alcuni progetti sono stati caricati in una cartella compressa, la quale richiede un password per accedervi. 35 http://www.khidi.com/K_List_GGGS.html
56
La ricerca è proseguita con la consultazione del sito del UNFCCC poiché al suo interno è disponibile
un archivio di tutti i progetti finanziati dal CDM. In questo modo è stato possibile reperire i PDD e i
VR di numerosi casi di centrali idroelettriche di piccole dimensioni. Tali documenti si sono rivelati
di importanza fondamentale nel sopperire alla mancanza di dati nei rapporti finali, in quanto
contengono dati aggiuntivi, in riferimento ai processi VIA. Nei PDD è possibile trovare una
cronologia dettagliata del processo di pianificazione, mentre i VR dispongono dei maggiori impatti
nell’area circostante, le aziende coinvolte nella costruzione e i parametri di accettazione del
progetto.
Fig 3.6 Pagina del CDM contente informazioni sul progetto della centrale idroelettrica di Gulikahe. Fonte: UNFCCC.36
Infine, a causa dell’incompletezza delle informazioni pubblicate dagli EPBs e dalle amministrazioni
locali, è stata data rilevanza alle piattaforme di condivisione in rete delle notizie sulle procedure
VIA37. La consultazione del materiale contenuto nei siti del Appraisal Center for Environment and
Engineering (ACEE)38 e del Public Participation in EIA Network39 ha permesso di completare il
quadro di informazioni, necessario per fornire la valutazione dei progetti attraverso i criteri di
36 http://cdm.unfccc.int/Projects/DB/RINA1346408617.9/view 37 In rete si trovano una grande quantità di che forniscono ai cittadini informazioni relative ai processi VIA, come ad esempio forum sulla VIA e piattaforme di condivisione di informazioni relative alla partecipazione pubblica. 38 L’ACEE è un organizzazione affiliata al MEP, incaricata di fornire consulenza tecnica nel campo della valutazione d’impatti. 39 Il Public Participation in EIA Network rappresenta un spazio per la società civile, in cui condividere le informazioni relative ai più importanti processi VIA realizzati sul territorio nazionale.
57
efficacia. In queste pagine è possibile trovare una vasta quantità di documenti ufficiali relativi alla
VIA, tuttavia anche qui vengono rilasciate solamente una parte di dati utili a comprendere com’è
avvenuto lo svolgimento del processo. Ad ogni modo, grazie all’inclusione nella ricerca di EPBs,
amministrazioni locali, agenzie incaricate di redigere la VIA, CDM e piattaforme di condivisione dati
si è potuto individuare sei casi di studio dotati di una documentazione sufficiente per effettuare la
valutazione delle procedure di partecipazione pubblica.
Fig 3.7 Homepage del ACEE Fonte:环评公众参与网40
Fig 3.8 Homepage della Public Partecipation in EIA Network Fonte:环评公众参与网41
40 http://www.china‐eia.com/ 41 http://www.gzcy.org/index.php
58
3.2 Ricerca di Background
3.2.1 Evoluzione legislativa della VIA in Cina
Nascita della VIA in Cina (1973‐ 1987)
Il concetto di VIA in Cina, fu introdotto per la prima volta nel 1973 durante la Prima Conferenza
per la Protezione Ambientale (Moorman e Ge, 2006). In questa occasione il governo di Pechino
diede vita al “Programma di Valutazione di Qualità Ambientale” (Environmental Quality
Assesssment Program) il quale fu progettato per contrastare l’inquinamento industriale causato
dai cosiddetti “sanfei”(三废)42. L’anno successivo venne fondato il Dipartimento di Protezione
Ambientale (Environmental Protection Office, EPO) con il proposito di sviluppare procedure di
protezione ambientale. In aggiunta fu creato un sistema di EPO a livello di provincia, contea e
municipalità per implementare le misure stabilite dal EPO nazionale (Wang et al.,2003). Durante
questa fase venne ideato il principio delle “tre simultaneità” (Three simultaneities, 3Ss). Esso
richiedeva che le misure di protezione ambientale, venissero pianificate, sviluppate e
implementate simultaneamente alla costruzione del progetto. In seguito all’introduzione della VIA
il concetto delle 3Ss fu integrato nel processo, tuttavia esso rimase a lungo un importante
componente della politica ambientale cinese (Wang et al., 2003).
Nonostante ciò, il primo processo di valutazione degli impatti fu condotto solamente nel 197943
(Chen et al., 1999), anno in cui venne promulgata in forma di trial version la “Legge sulla
Protezione Ambientale” (Environmental Protection Law, EPL)44. Questa legge stabiliva le condizioni
per le quali era richiesta la VIA, ma non prescriveva le modalità in cui doveva essere condotta
(Wang et al., 2003). A causa dell’incompletezza della EPL, l’Assemblea Nazionale del Popolo
(National People’s Congress, NPC) cercò di integrarla con una serie di norme dedicate al tema della
salvaguardia ambientale. Fu così che negli anni a venire si giunse alla pubblicazione di molte leggi
concernenti la protezione dell’ambiente marino (1982), la prevenzione e il controllo
dell’inquinamento idrico (1984), atmosferico (1987), acustico (1997) e l’inquinamento ambientale
causato dai rifiuti solidi (1995).
Per di più, nel 1984 l’EPO fu ampliato e rinominato Ufficio Nazionale di Protezione Ambientale
(National Environmental Protection Bureau, NEPB), sebbene esso continuasse ad operare
all’interno del Ministero della Costruzione urbana e rurale e della Protezione Ambientale (Ministry 42 Con questo termine si indicano i rifiuti solidi, liquidi e gassosi derivanti dagli scarti durante il processo di produzione industriale. 43 La VIA fu condotta per una miniera di rame. 44 Trial Version vale a dire sotto forma di leggeprova, in attesa di verifica e miglioramento da parte del Governo e delle Amministrazioni coinvolte. La EPL trovò piena efficacia giuridica nel 1989.
59
of Urban and Rural Construction and Environmental Protection, MURCEP). Il NEPB principalmente,
aveva il compito di gestire le politiche ambientali ed assicurare il collegamento tra il MURCEP e gli
Uffici di Protezione Ambientale (rinominati Environmental Protection Bureau, EPB) a livello di
province, contee e municipalità. Gli EPBs furono incaricati di verificare i processi VIA condotti da
istituti di ricerca accreditati dallo Stato, anche se la decisione finale sul progetto spettava al
dipartimento locale della Commissione Nazionale per lo Sviluppo e le Riforme (National
Development and Reform Commission, NDRC)45.
Fase di apertura e riforme (1988‐ 2002)
A causa del momento di apertura e riforme che la Cina stava vivendo negli anni ottanta, il NEPB fu
reso indipendente dal MURCEP e, seppur rimanendo al di sotto del livello ministeriale, acquisì
nuovi poteri e maggiore influenza poiché esso iniziò a rispondere direttamente al Consiglio di Stato
(CS). Fu così che nel 1988 l’Agenzia Nazionale per la Protezione Ambientale (National
Environmental Protection Agency, NEPA) prese il posto del NEPB e, grazie al suo nuovo status,
riuscì a gestire in maniera più efficace le politiche nazionali relative alla protezione ambientale. Nel
frattempo, era già stato adottato nel 1986 il Sistema di Licenze VIA (EIA Licensing System, EIALS)
per coloro che lavoravano nell’ambito della valutazione d’impatti. Lo EIALS fornì alla NEPA e agli
EPBs la possibilità di rivedere gli standard di valutazione degli impatti e revocare le licenze agli
istituti di ricerca che agivano senza rispettare la normativa.
Nonostante gli sforzi compiuti dal governo centrale per rafforzare le misure di protezione
ambientale, si assistette ad un esponenziale degradazione delle risorse naturali, correlata alla
vertiginosa ascesa economica cinese nell’arena internazionale. Molto spesso le aziende fondate
con capitale straniero (Foreign Invested Enterprises, FIE) e le cosiddette “Imprese di Paese e
Villaggio” (Township and Village Enterprises, TVEs) venivano approvate senza il processo VIA, a
causa della mancanza di specifiche disposizioni legali atte a regolarle. Il CS rispose a questa
situazione promulgando, nel 1993, le “Linee Guida Tecniche per la VIA” (Technical Guidelines for
EIA, TGEIA). Inoltre, introdusse il concetto di “Category Management”, mediante il quale i progetti
legati all’edilizia furono divisi in base alla documentazione richiesta per ricevere l’approvazione
dalle autorità competenti46. Tuttavia, fu solo attraverso l’emanazione dell’ “Ordinanza sulla
Gestione Ambientale dei Progetti di Costruzione” del 1998 (Ordinance of Environmental
45 Tale organo agisce per conto della National Development and Reform Commission (NDRC), uno degli organi più influenti all’interno del Consiglio di Stato (State Council, SC). 46 A seconda dell’impatto causato dal progetto viene richiesto un Environmental Impact Report (EIR), un Environmental Impact Form (EIF) o un Environmental Impact Registration Form (EIRF).
60
Management for Construction Projects, OEMCP), che si riuscì a mettere l’obbligo di adempiere ai
requisiti posti dalla VIA, nei confronti dei progetti di costruzione.
Nel corso dello stesso anno, per effetto della riforma nell’organizzazione del Governo, la NEPA fu
finalmente elevata a livello ministeriale ed acquisì il nome di Amministrazione Statale di
Protezione Ambientale (State Environmental Protection Administration, SEPA).
In questa fase la partecipazione pubblica non era ancora inclusa nella VIA, poiché essa fu concepita
come un strumento amministrativo con un orientamento di natura “top‐down”, per rispondere
alla degradazione ambientale e alla pressione delle organizzazioni internazionali47. Per questo
motivo, a differenza dei paesi occidentali, non era presente alcuna nozione riguardo all’importanza
di coinvolgere il pubblico (Wang et al., 2003). La VIA era considerata come un processo altamente
tecnico e dovevano essere presenti solo esperti dotati di conoscenze scientifiche. Al contrario, per
i proponenti dei progetti e per i funzionari del partito, la partecipazione dei cittadini significava
destabilizzare l’intera valutazione degli impatti proprio perché essi non possiedono alcuna
conoscenza specifica (Wang et al., 2003). Altre ragioni che postulano la mancanza di
partecipazione della società civile includono la vasta quantità di popolazione, budget limitati e
scarsa di consapevolezza in materia ambientale da parte dei singoli individui (Li, 2000).
Fase di pratica (2003‐ 2006)
Gli sforzi legislativi compiuti dall’NPC culminarono nel 2003, con la promulgazione della “Legge
sulla Valutazione d’Impatto Ambientale” (Environmental Impact Assessment Law). Essa rielaborò il
sistema VIA già esistente sotto due aspetti significativi, oltre ad identificare le procedure da
seguire per lo svolgimento della VIA. In primo luogo, il processo di valutazione degli impatti
divenne obbligatorio per i piani governativi, oltre che per i progetti di costruzione. Le due
categorie di piani governativi soggette alla VIA includevano i cosiddetti “Piani Comprensivi”48 e i
“Piani Speciali”49. Secondariamente essa impose la partecipazione pubblica come un componente
essenziale del processo VIA. L’art. 21 richiede espressamente che, sia per i piani governativi che
per i progetti di edilizia, il proponente deve raccogliere le opinioni del pubblico, prima di
presentare la documentazione per la verifica ed approvazione finale (SEPA, 2003). L’importanza
assunta da questa legge è costituita dalle disposizioni concerni lo svolgimento del processo VIA.
Come verrà analizzato successivamente, essa ha provveduto a regolamentare le fasi di screening e
47 All’epoca la Cina si stava preparando ad entrare nella WTO e per questo dovette sistemare la propria legislazione per soddisfare gli standard internazionali. 48 Tale categoria si riferisce ai progetti di pianificazione del territorio, piani di espropriazione e utilizzo del suolo, bacini di drenaggio e aree marine. 49 Tale categoria si riferisce ai piani speciali legati all’industria, agricoltura, allevamento di animali, silvicoltura, risorse energetiche, conservazione delle risorse idriche, turismo e sfruttamento delle risorse naturali.
61
scoping ed ha fornito indicazioni chiare su come sviluppare la documentazione VIA e sui metodi
verifica ed approvazione. Nonostante ciò, la norma non stabilisce requisiti specifici o linee guida
su come coinvolgere gli stakeholders affetti dal progetto, portando a procedimenti diversificati e
ad approcci inconsistenti (Moorman e Ge, 2006).
Fase di miglioramento (2007‐ Oggi)
A causa della mancanza di disposizioni specifiche riguardo la partecipazione pubblica, nel 2006
entrarono in vigore le “Misure Provvisorie sulla Partecipazione Pubblica nella Valutazione
d’Impatto Ambientale” (Interim Measures on Public Participation in Environmental Impact
Assessment, IMPPE). Questa legge ha innanzitutto posto l’obbligo, nei confronti delle aziende di
costruzione e delle agenzie incaricate di condurre la VIA, di comunicare ai cittadini ciò che sta
avvenendo nella loro zona di residenza e di collezionare suggerimenti e idee riguardo al progetto.
La maggiore svolta rappresentata da questa regolamentazione però, riguarda la designazione dei
mezzi relativi alla diffusione delle informazioni e ai metodi da adottare per raccogliere le opinioni
espresse dagli stakeholders coinvolti. In aggiunta, ha posto requisiti specifici sulle forme di
organizzazione della partecipazione pubblica, definendo le modalità con cui devono essere svolti i
public hearings, gli expert‐panels e le indagini attraverso i questionari. Infine, le IMPPE
rappresentano il primo documento governativo dedicato alla partecipazione pubblica. A partire da
questa data si è assistito ad una rapida crescita delle pratiche di coinvolgimento nella VIA in Cina,
migliorandone di conseguenza gli obbiettivi e gli approcci (ECEGP, 2012).
Il 2008 rappresenta un’altra tappa fondamentale nella gestione delle politiche ambientali cinesi e
del sistema VIA, in quanto la SEPA ottenne lo status di Ministero per la Protezione Ambientale
(Ministry of Environmental Protection, MEP). Il MEP attualmente riveste un ruolo fondamentale
nell’implementazione della VIA su scala nazionale, in quanto esso ha il compito di fornire la
classificazione amministrativa dei progetti in base all’impatto provocato e di indicare gli standards
procedurali per lo svolgimento della VIA. Inoltre, come verrà spiegato approfonditamente in
seguito, il MEP possiede l’incarico di verificare ed approvare i processi VIA per specifiche categorie
di progetti. Con lo scopo di fissare ulteriori regole su come svolgere il processo VIA, nel 2009 la
NPC promulgò il “Decreto sulla pianificazione della Valutazione d’Impatto Ambientale” (Plan
Environmental Impact Assessment Ordinance, PEIAO). Tale normativa propose una revisione
aggiornata delle linee guida per lo svolgimento della VIA, stabilendo nuovi principi relativi alla
verifica ed approvazione dei progetti e alle azioni di follow‐up. Inoltre essa ha cercato di ampliare
la portata della partecipazione pubblica in riferimento ai cosiddetti “Piani Speciali”. A tal fine, L’art.
13 dispone che ”per quanto riguarda I piani speciali che producono avversi impatti ambientali […],
il dipartimento dedicato allo sviluppo del piano deve chiedere i commenti dei dipartimenti
62
collegati, degli specialisti e del pubblico attraverso questionari, workshops, forum o public
hearings. […] Il dipartimento dedicato allo sviluppo del piano deve includere nel rapporto VIA la
spiegazione sul perché sono stati adottati o meno i commenti sollevati dal pubblico” (NPC, 2009).
Dal 2009, a causa dell’aumento degli “incidenti di massa ambientali” e dei diritti dei cittadini, si è
assistito ad una crescente consapevolezza sui temi relativi alla protezione ambientale e di
conseguenza le procedure VIA continuano a svilupparsi (ECEGP, 2012). Da un lato l’intero processo
VIA è diventato un sistema efficiente per gestire complicati conflitti sociali da parte dei quadri del
partito, dall’altro si è rivelato l’unico strumento effettivo che possiede la popolazione per far
sentire la propria voce (Li et al., 2012).
Tappe fondamentali nell’evoluzione della VIA in Cina
Anno‐ Periodo Descrizione
1973 Prima Conferenza Nazionale sull’Ambiente
1974 Fondazione del Dipartimento di Protezione Ambientale
1979 Promulgazione in forma di trial version della Legge sulla Protezione
Ambientale (EPL)
1982‐ 1995 Emanazione di leggi quadro per la salvaguardia ambientale (protezione
dell’ambiente marino (1982); prevenzione e controllo dell’inquinamento
idrico (1984); atmosferico (1987); acustico (1997); inquinamento ambientale
causato dai rifiuti solidi (1995).)
1984 Nascita dell’Ufficio Nazionale per la Protezione Ambientale (NEPB)
1986 Adozione del Sistema di Licenze VIA (EIALS)
1988 Il NEPB diventa Agenzia Nazionale per la Protezione Ambientale (NEPA)
1989 Promulgazione definitiva della EPL.
1993 Pubblicazione delle Linee Guida Tecniche per la VIA (TGEIA)
1998 Emanazione dell’Ordinanza sulla Gestione Ambientale dei Progetti di
Costruzione (OEMCP); La NEPA elevata a livello ministeriale ed acquisì il
nome di Amministrazione Statale di Protezione Ambientale (SEPA).
2003 Promulgazione della Legge VIA.
2006 Divulgazione delle Misure Provvisorie sulla Partecipazione Pubblica nella VIA
(IMPPE)
2008 La SEPA ottiene lo status di Ministero per la Protezione Ambientale (MEP)
2009 Promulgazione del decreto sulla pianificazione della VIA (PEIAO)
Tab, 3.4 Maggiori tappe nello sviluppo della VIA in Cina. Fonte: Wang et al., 2003; ECEGP 2012.
63
3.2.2 Amministrazione del sistema VIA
Il MEP possiede la responsabilità per la gestione e protezione delle risorse naturali in Cina, inoltre,
secondo l’art. 23 della Legge VIA esso ha l’incarico di approvare la costruzione di quattro tipologie
di progetti: 1) progetti riguardanti impianti nucleari; 2) progetti transfrontalieri; 3) Piani approvati
direttamente dal Consiglio di Stato; 4) progetti considerati “top secret”( SEPA, 2003). All’interno di
questo organo, il Centro di Valutazione per l’Ambiente e Ingegneria (Appraisal Center fo
Envirnoment & Engineering, ACEEE) ha il compito di controllare e coordinare l’implementazione
della VIA su tutto il territorio nazionale. Agli EPBs a livello di contea o di provincia viene affidato il
compito di approvare la VIA per i progetti di costruzione a seconda della loro giurisdizione e in
base alla natura del progetto (Wang et al., 2003). Tuttavia, i funzionari locali di fronte alla scelta tra
sostenere le leggi in materia di protezione ambientale o supportare un’azienda che produce
inquinamento, ma che allo stesso tempo assume migliaia di residenti locali, solitamente sceglie la
seconda ipotesi poiché la protezione ambientale viene considerata come un enorme peso
economico sull’economia locale (Economy, 2010). Peraltro gli EPBs sono finanziati dalle stesse
amministrazioni locali e come ci si può aspettare, in caso di conflitto di interessi le decisioni che
vengono adottate sono spesso in favore dello sviluppo economico. Con lo scopo di aumentare il
controllo da parte del governo centrale sugli uffici di protezione ambientale provinciali, nel 2006 è
stato creato il Centro Regionale di Supervisione Ambientale (Regional Environmental Supervision
Center). Il RESC ha il compito di supervisionare il lavoro degli EPBs locali, coordinare questioni
transfrontaliere, supportare la ricerca e formare gli ufficiali locali. Tuttavia non è ancora chiaro che
effetto ha esercitato il RESC sulla capacità del MEP di ispezionare ed applicare la VIA in Cina.
3.2.3 Quadro procedurale
Le procedura VIA in Cina è composta dalle fasi di screening, scoping, preparazione del rapporto VIA,
valutazione, azioni supplementari e monitoraggio (Bao et. al, 2004; Chen et. al, 2007). L’unica
differenza rispetto a molti altri sistemi VIA è la mancanza di requisiti per la formulazione di
alternative (Glasson et al., 2005). La considerazione delle alternative è una componente essenziale
del processo VIA, in quanto incoraggia una più ampia composizione degli stakeholders nella
formulazione delle decisioni ed impone una maggiore attenzione alle considerazioni sollevate dal
pubblico. L’inclusione di requisiti concerni le alternative è stata proposta per la VIA, tuttavia fu
rifiutata con l’obiezione che un tipo di requisito simile avrebbe portato a costi maggiori e
rallentato il processo di formulazione delle decisioni (Wang, 2005).
64
3.2.3.1 Screening
Il proponente del progetto deve presentare una proposta al MEP o al EPB del livello
amministrativo appropriato per determinare il tipo specifico di VIA che deve essere condotta. Vi
sono tre tipologie di VIA, le quali dipendono dal gravità presunta dell’impatto. La legge VIA indica
espressamente che lo Stato amministra la classificazione della VIA per i progetti di costruzione, in
base all’estensione dell’impatto ambientale prodotto. Per i progetti che esercitano gli impatti
maggiori è richiesto un rapporto VIA (Envirnomental Impact Report, EIR); per i progetti che
producono una quantità limitata di danni ambientali è richiesto un Form VIA (Environmental
Impact Form, EIF); infine per i progetti che implicano impatti ambientali minimi bisogna compilare
form di registrazione VIA (Environmental Impact Registration Form) (SEPA 2003)50. Dopo la
ricezione della proposta riguardante il progetto che si intende sviluppare è compito delle autorità
preposte decidere quale tipo di VIA deve essere condotta.
3.2.3.2 Scoping
Se viene richiesto un EIR, il proponente deve un incaricare un agenzia accreditata dallo Stato di
preparare una bozza del rapporto VIA. Lo scoping è composto da 5 fasi: analisi preliminare del
progetto, indagine sulla situazione ambientale attuale, identificazione dei maggiori impatti,
preparazione della bozza. Una volta che la bozza del rapporto viene approvata dalle autorità, il
proponente del progetto può incaricare un’agenzia accreditata di iniziare la preparazione del
rapporto VIA (Wang et. al 2003).
3.2.3.3 Preparazione rapporto VIA
Il rapporto VIA può essere redatto solamente da un’agenzia munita di licenza in base alle norme
EIALS, alla quale viene assegnato questo compito da parte del proponente del progetto. L’EIR deve
includere: a) Panoramica del progetto; b)Attuali condizioni ambientali del sito designato; c) Analisi,
previsione e valutazione dei potenziali impatti ambientali; d) Misure adottate per la protezione
ambientale; e)Analisi dei benefici e delle perdite economiche; f) Suggerimenti per
l’implementazione del monitoraggio ambientale; g) Conclusione della valutazione d’impatto
ambientale. 50 Art. 16 Legge sulla Valutazione d’Impatto Ambientale, 2003.
65
Il testo normativo non specifica cosa viene richiesto al proponente del progetto che deve
presentare un EIF o un EIRF. Inoltre la legge non descrive la forma in cui devono essere presentati,
né approfondisce i contenuti che devono essere inclusi nella documentazione. Essa si limita a
disporre che “ il contenuto e il formato relativo ai Form d’Impatto Ambientale e ai Form di
Registrazione d’Impatto Ambientale verranno determinati dal dipartimento amministrativo del
Consiglio di Stato a cui è affidato il compito della protezione ambientale.”(SEPA, 2003)51
3.2.3.4 Partecipazione pubblica
Come si è già potuto osservare, la partecipazione pubblica ha iniziato ad essere considerata come
una componente essenziale del processo di valutazione degli impatti, solo grazie alla
promulgazione della legge VIA nel 2003. Infatti nell’art. 21 viene espressamente richiesto che “per
i progetti di costruzione che implicano impatti gravi sull’ambiente e per i progetti di costruzione
per i quali è necessario un rapporto di impatto ambientale, l’azienda di costruzione deve,
precedentemente alla presentazione del rapporto per richiedere l’approvazione, dimostrare di
aver sollecitato le opinioni delle unità pertinenti, degli esperti e del pubblico mediante incontri,
convegni o altre forme. Nel rapporto d’Impatto Ambientale deve essere allegata la spiegazione
sull’adozione o sul rifiuto delle opinioni emerse.”
In seguito le IMPPE emanate nel 2006 non solo hanno indicato le procedure da seguire per
includere il pubblico durante la preparazione del EIR, ma hanno anche imposto l’obbligo di
diffondere le informazioni inerenti al processo VIA ed hanno designato i mezzi e le modalità
attraverso le quali si è tenuti a raccogliere le opinioni sollevate dalla società civile. Il processo di
partecipazione pubblica in Cina, così come viene delineato dalla normativa, è composto
semplicemente dall’invio di due annunci pubblici agli stakeholders coinvolti, dalla raccolta delle
opinioni e suggerimenti riguardo al progetto e dall’integrazione dei commenti sollevati durante la
partecipazione nel rapporto VIA.
Annunci pubblici
Secondo la legge, i soggetti responsabili di presentare l’EIR, hanno innanzitutto l’obbligo
diffondere alcune informazioni generali riguardo al progetto. Entro 15 giorni lavorativi dall’inizio
della preparazione del rapporto, da parte dell’agenzia accreditata, deve essere divulgato il primo
51 Art 17 Legge VIA, 2003.
66
annuncio pubblico contenente le seguenti informazioni: 1) Nome e panoramica del progetto; 2)
Nome e informazioni su come contattare l’azienda di costruzioni; 3) Nome e informazioni su come
contattare l’agenzia incaricata di redigere la VIA; 4) Procedure e contenuti essenziali del processo
VIA; 5) Metodi e strumenti adottati per collezionare le opinioni espresse dal pubblico. (SEPA,
2006)52
Per quanto riguarda invece l’invio del secondo annuncio pubblico l’art. 7 delle IMPPE dispone che
una volta terminato il lavoro di VIA, l’azienda di costruzioni dovrebbe pubblicare i documenti
concerni la valutazione degli impatti, prima che vengano sottoposti alla verifica ed approvazione
finale da parte dell’EPB o del MEP. Il secondo annuncio pubblico deve essere composto dalle
seguenti informazioni: 1) Riepilogo del progetto; 2) Panoramica sui possibili impatti ambientali; 3)
Misure adottate per prevenire o alleviare gli impatti ambientali; 3) Conclusioni sollevate nei
documenti VIA; 4) Metodi e luoghi per la consultazione del rapporto VIA da parte del pubblico; 5)
Principali opinioni espresse dal pubblico; 6) Forme specifiche e durata per sollevare idee e
suggerimenti. Secondo una parte della letteratura, la durata del secondo annuncio deve essere al
meno di 10 giorni lavorativi (ECEGP, 2012).
Infine quando l’azienda di costruzioni ha la necessità di sollecitare le opinioni del pubblico
dovrebbe, 10 giorni in anticipo, adottare i seguenti metodi per diffondere il materiale riguardante
il progetto: 1) Pubblicare la notizia sui quotidiani e su specifiche pagine web nelle aree affette dal
progetto; 2) Disseminare il materiale principale gratuitamente; 3)Fornire la copia semplificata del
rapporto VIA in luoghi specifici per la consultazione pubblica; 4) Altri mezzi familiari e convenienti
per l’accesso alle informazioni.53
Raccolta dei commenti pubblici.
Le IMPPE considerano questa fase in maniera approfondita, indicando i mezzi attraverso i quali è
possibile effettuare quest’azione e chi deve essere coinvolto. Innanzitutto, nell’art. 11 viene
stabilito che i responsabili di condurre la VIA devono “adottare varie forme per sollecitare le
opinioni pubbliche, come ad esempio indagini, consultazione di esperti, workshops, convegni etc.”.
Inoltre, il pubblico può sollevare idee e suggerimenti attraverso mezzi di comunicazione come
telefono, fax, e‐mail e lettere.54 Infine l’art 18 stabilisce che “le indagini sulle opinioni del pubblico
dovrebbero essere sviluppate sottoforma di questionario. Tale strumento di consultazione
dovrebbe essere distribuito durante il processo di preparazione della documentazione VIA. […]”.In
riferimento a chi deve partecipare alla compilazione dei questionari, la norma dichiara che si 52 Art. 6, Interim Measures on Public Participation in Environmental Impact Assessment, 2006. 53 Id. Art 9. 54 Id.Art.12.
67
dovrebbero includere aziende, istituzioni, esperti del settore, associazioni dei residenti nelle zone
urbane, comitati di villaggio, organizzazioni non governative, singoli individui e rappresentanti dei
cittadini (SEPA, 2006).55
Integrazione dei commenti pubblici nel rapporto VIA
Il processo di partecipazione si conclude con l’integrazione nel rapporto VIA, dei commenti emersi
durante le operazioni di consultazione del pubblico. Per quanto concerne questo aspetto, la
legislazione prescrive che “i responsabili di condurre la VIA, dovrebbero archiviare i documenti
originali contenenti i commenti del pubblico e fornire una spiegazione su quali suggerimenti sono
stati accettati e quali non sono stati presi in considerazione. Le autorità preposte per la verifica
della documentazione VIA, dovrebbero organizzare incontri tra esperti del settore e considerare
seriamente i commenti sollevati dal pubblico durante il processo di approvazione. Nel caso in cui il
progetto ricevesse molta opposizione durante i periodi degli annunci pubblici e di raccolta delle
opinioni, prima di concedere l’approvazione è necessario realizzare ulteriori consultazioni del
pubblico” (MEP, 2009).56
3.2.3.5 Revisione e approvazione
Una volta completata la documentazione VIA, il proponente del progetto deve sottoporla ai
dipartimenti di protezione ambientale del livello amministrativo appropriato per la revisione finale.
Secondo la normativa vigente, le autorità preposte per l’approvazione del progetto devono
formulare una decisione ed inviare una notifica all’azienda di costruzione entro 60 giorni per gli EIR,
30 giorni per gli EIS e 15 giorni per gli EIRF (SEPA, 2006).57 Se la conclusione della verifica risulta
essere negativa, la documentazione viene rifiutata e coloro che hanno condotto il processo VIA
sono invitati a ripresentare una nuova valutazione degli impatti (Wang et. al 2003). Infine l’azienda
di costruzione deve risottomettere la documentazione VIA, nel caso in cui il progetto abbia subito
cambiamenti sostanziali dopo l’approvazione o se sono passati 5 anni dalla revisione (SEPA,
2006).58
55 Id Art. 13. 56 Art 12. Plan Environmental Impact Assessment Ordinance, 2009 57 Art 22, Interim Measures on Public Participation in Environmental Impact Assessment, 2006. 58 Id. Art 24.
68
3.2.3.6 Follow‐up e monitoraggio
Le procedure VIA in Cina, come in molti altri paesi, terminano con le attività di follow‐up e
monitoraggio. Per quanto concerne questa fase la legge prevede che durante la messa in opera del
progetto, l’azienda di costruzione deve implementare le misure di protezione ambientale suggerite
dalle autorità che hanno provveduto all’approvazione dei documenti VIA.59 In caso di discrepanza
tra i documenti approvati e la costruzione del progetto, viene imposto al proponente di
organizzare una valutazione ex post degli impatti ambientali, di adottare contromisure per
migliorare il processo e di sottomettere nuovamente questi documenti alle autorità responsabili
per l’approvazione.60 Infine gli EPBs hanno il compito di eseguire delle ispezione di follow‐up, dopo
l’entrata in funzione del progetto. Se si verifica un grave inquinamento ambientale, le autorità
competenti devono investigare sulla causa ed identificare di chi è la responsabilità. Nel caso in cui
l’agenzia incaricata di condurre la VIA ha fornito una valutazione erronea degli impatti, può essere
perseguita penalmente ai sensi dell’art. 33 della legge VIA61; nell’eventualità in cui le autorità
preposte diano l’approvazione a un progetto al quale non doveva essere data, esse sono
perseguibili penalmente ai sensi dell’art. 35 della legge VIA.62
59 Id. Art 26. 60 Id. Art 27. 61 Tale articolo dispone che se l’agenzia incaricata di preparare i documenti VIA abbia commesso degli errori in fase di valutazione, vi è la possibilità che gli venga rimossa la licenza o che gli venga imposta una sanzione. Se l’errore di valutazione ha costituito un crimine può essere perseguitata penalmente. 62Id. Art 28. L’art 35 prescrive che se l’autorità preposta approvi un progetto in violazione della legge, essa è soggetta a sanzione amministrativa. Nel caso tale atto abbia costituito un crimine può essere perseguitata penalmente.
69
Fig. 3.9 Fasi principali della VIA e della partecipazione pubblica nel sistema cinese. Fonte: MEP.
Se la bozza viene approvata
Prima della verifica e approvazione
Screening
MEP
EPB
Impianti nucleari
Progetti transfrontalieri
Piani approvati dal CS
Programmi “top secret”
Progetti determinati in base alla giurisdizione
EIR EIF EIRF
Scoping
Analisi preliminare del progetto
Indagine sulla situazione ambientale attuale
Identificazione dei maggiori impatti
Preparazione della bozza
Inizio Preparazione rapporto VIA
Inizio partecipazione pubblica
Entro 15 giorni lavorativi
Primo annuncio pubblico
Raccolta commenti pubblici
Secondo annuncio pubblico
Integrazione opinioni nel rapporto
Revisione e approvazione
Follow‐up e monitoraggio
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è entrato a pieno titolo nelle politiche ambientali ed economiche del governo e costituisce il
maggiore obbiettivo concerne la protezione delle risorse naturali (Li e Wang, 2011). L’ambizione di
riformare il sistema economico e trasformare il motore della crescita nazionale è stata rafforzata
nelle maggiori priorità espresse dal dodicesimo piano quinquennale (2011‐2015). Il piano ha
delineato tre targets specifici: 1) la riduzione dell’intensità energetica del 16%; 2) la diminuzione
del 17% delle emissioni di Co2 entro la fine del 2015; 3) Aumento del consumo di energia
proveniente da risorse che non siano combustibili fossili del 11,4% (NPC, 2010).
Per raggiungere queste previsioni sono stati realizzati degli obbiettivi di sviluppo nei settori legati
alla produzione di energia. Tra questi, spicca il desiderio di aumentare di 120 GW la capacità
installata relativa al settore idroelettrico (NPC,2010)65. A questo proposito, nel piano viene
indicato chiaramente che il governo propone di accelerare lo sviluppo di centrali piccole e medie
centrali idroelettriche per elettrificare le zone rurali nell’ovest del paese e fornire energia alle
provincie sulla costa orientale. Questa strategia rientra nella politica di “Sviluppo dell’Ovest” (西部
大开发) la quale include lo sviluppo di infrastrutture (legate soprattutto ai trasporti, alle
telecomunicazioni e alle centrali idroelettriche), il sollecitamento di investimenti diretti esteri
(Foreign Direct Investment, FDI) e un maggiore sforzo nella protezione ambientale (Lu e Deng,
2011).
In conclusione, la Cina sta affrontando una complessa sfida energetica e la soluzione di essa
rappresenta la chiave per perseguire uno sviluppo sostenibile. La quantità di risorse idriche
presenti sul territorio nazionale si colloca al primo posto nella classifica mondiale, tuttavia, a causa
dello scarso livello di sfruttamento, tali risorse possiedono ampie prospettive di sviluppo (Huang e
Yan, 2008). Inoltre l’inquinamento ambientale causato dalla combustione del carbone, rende
necessario l’espansione del settore idroelettrico per conseguire il raggiungimento della cosiddetta
“società armoniosa”. Abbondanti risorse idriche, l’enorme domanda di mercato, gli sviluppi
tecnologici, la strategia migliorare le condizioni di vita nell’ovest del paese e la favorevole
situazione economica, forniscono alla costruzione di centrali idroelettriche dei vantaggi ed
opportunità senza precedenti.
Negli ultimi anni la Cina ha sviluppato molto velocemente il settore idroelettrico, arrivando ad
essere la nazione con la maggior capacità installata a livello mondiale (Hennig et. al, 2013). Nella
Fig. 3.13 è possibile osservare come già nel 2012 la capacità installata e l’energia generata era di
molto superiore a quella degli altri tre maggiori produttori di energia idroelettrica, rappresentati
da Brasile, Stati Uniti e Canada.
65 Nel 2010 la capacità idroelettrica installata era pari 190GW, per il 2015 il governo si è imposto di raggiungere una capacità installata di 284GW. Nel 2014 il paese ha raggiunto una capacità installata di 282 GW.
73
Fig. 3.13 Comparazione della capacità installata e dell’elettricità generata tra i maggiori 4 produttori a livello mondiale nel 2012. Fonte: Hennig et al., 2013.
All’interno del paese, la provincia sudoccidentale dello Yunnan possiede uno dei più alti potenziali
idroelettrici. In aggiunta, attraverso la campagna di “Sviluppo dell’Ovest” è diventata uno dei
principali fornitori di idroelettricità cinesi, fornendo energia non solo alle provincie orientali, ma
anche a diversi paesi del sud‐est asiatico. Si stima che in dieci anni la capacità idroelettrica
installata nello Yunnan supererà quella degli Stati Uniti, per questo motivo è stato denominato la
“batteria dell’Asia” (Hennig et. al, 2013). Il rapido sviluppo di questa provincia si è basato da un
lato, sulla costruzione di grandi centrali lungo i maggiori corsi d’acqua, progettate per esportare
energia elettrica in altre aree del paese. Dall’altro, la costituzione di piccole e medie centrali
localizzate negli affluenti ha permesso l’elettrificazione di molte zone rurali (Magee, 2006). Un
importante fattore da tenere in considerazione è rappresentato dal fatto che l’espansione di
questo settore è stato realizzato in una delle regione con il più alto tasso di diversità biologica,
geografica ed etnica. Ciò crea la necessità di implementare una gestione attenta per evitare gravi
impatti ambientali e violenti conflitti sociali.
3.2.4.1 Caratteristiche delle risorse idroelettriche
Innanzitutto l’energia idroelettrica è una fonte di energia pulita e rinnovabile. Elaborando la forza
generata dalla corrente del corso d’acqua attraverso le turbine, una centrale idroelettrica è in
grado di produrre energia senza emettere anidride carbonica nell’atmosfera. Inoltre tale settore
rappresenta uno dei più efficienti nella produzione energetica. Infatti, grazie allo sviluppo
tecnologico, oggigiorno le turbine idroelettriche riescono a convertire il 90% dell’energia
disponibile in elettricità (Huang e Yan, 2008). Tuttavia la costruzione di una diga può comportare
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3.2.4.2 Caratteristiche e sviluppo delle risorse idroelettriche in Cina
Lo sviluppo di questo settore in Cina è iniziato relativamente tardi, basti pensare che nel 1949
erano presenti solamente cinque centrali di grandi dimensioni e quaranta di piccole (Hennig et al.,
2013). All’epoca la situazione era molto diversa da quella degli Stati Uniti o dell’Europa in quanto,
non solo possedevano una vasta quantità di centrali, ma inoltre avevano già costruito grandi dighe
come la “Hoover Dam” e la “Grand Coulee Dam”68. Durante i primi anni di industrializzazione il
settore idroelettrico conobbe un rapido sviluppo, tuttavia il paese necessitava di assistenza tecnica
ed economica per sviluppare ulteriormente la costruzione di centrali idroelettriche. Per questo
motivo, moltissimi programmi vennero finanziati inizialmente dall’Unione Sovietica, poi da
organizzazioni internazionali come la Banca Mondiale (World Bank, WB) e la Banca di Sviluppo
dell’Asia (Asian Development Bank, ADB) ed infine dalla United Nation Framework Convention on
Climate Change (UNFCCC) attraverso il Clean Development Mechanism (CDM). Il programma noto
come CDM, fu adottato durante la terza Conference of Parties (COP 3) della UNFCCC tenutasi a
Kyoto nel 1997. Tale programma stimolava le aziende dei paesi industrializzati con vincoli di
emissioni (denominati Annex 1 parties) di realizzare progetti che mirano alla riduzione delle
emissioni di Co2 nei paesi in via di sviluppo (Annex 2 parties). Esso svolse un ruolo fondamentale
nel trasferimento di tecnologie e conoscenze dalle aziende di costruzione occidentali a quelle
cinesi. La situazione cambiò radicalmente da quando la Cina cominciò ad avere le capacità per
sviluppare autonomamente il settore. Alla fine degli anni novanta del secolo scorso, fu costruita la
più grande centrale al mondo: la diga delle Tre Gole (20,3 GW).
Infine, di recente il governo di Pechino a proposto di costruire una diga sullo Yarlung Tsangpo con
una capacità di 40 GW (Hennig et al., 2013). La RPC possiede una vasta quantità di corsi d’acqua di
cui più 50,000 fiumi coprono un area di bacino idrografico oltre a 100 km2, inoltre vi sono 3886
fiumi che hanno un potenziale idroelettrico superiore ai 10 MW. Le investigazioni sulle risorse
idriche sono proseguite per oltre 60 anni, le quali sono culminate con 4 indagini generali su larga
scala (Shuangchao e Zongwei, 2005).69 La quarta indagine conclusa nel 2005 ha stimato che
teoricamente il potenziale idroelettrico e la media annuale di produzione di energia idroelettrica
siano rispettivamente di 694 GW e 6080 TWh annui. Secondo la International Hydropower
Association, attualmente la Cina possiede una capacità installata di 280 GW ed è in grado di
generare una media annuale di 1,064.34 TWh di energia idroelettrica (IHA, 2015).
68 La “Hoover Dam” fu realizzata tra il 1931 e 1936, al momento della sua inaugurazione è il più grande impianto di energia idroelettrica mondiale. Nel 1942 fu superata dalla “Grand Coulee Dam” che è rimasta per ordine di grandezza, la prima centrale degli Stati Uniti e la quarta a livello globale. 69 Le quattro indagini sono state effettuate nel 1950, 1955, 1980 e 2005.
76
Fig.3.15 Effetti della diga delle tre gole nelle zone limitrofe. Fonte: Nasa70
Fig. 3.16 A sinistra, centrale idroelettrica di Manwan, Yunnan (1750 MW). A destra , centrale di Ertan, Sihcuan (3,300 MW)
Fonte: Civil Engineering Solution71
3.2.4.3 Il potenziale idroelettrico dello Yunnan
Per quanto riguarda la distribuzione delle risorse idriche nel paese, la maggior parte di esse è
localizzata nel sudovest, precisamente nelle province del Sichuan, Guizhou, Yunnan e Tibet. In
questa regione si nasconde il maggior potenziale idroelettrico ancora inesplorato. Nello specifico
lo Yunnan possiede un potenziale superiore ai 90GW poiché, oltre alla presenza di oltre 600 corsi
70 https://svs.gsfc.nasa.gov/cgi‐bin/details.cgi?aid=3433 71 https://civilsolution.wordpress.com/2013/09/22/25‐tallest‐dams‐in‐the‐world/
77
d’acqua, alcuni tra i più grandi fiumi al mondo (Jinsha/Yangze, Lancang/Mekong e Nu/Salween)
cambiano topografia proprio in quest’area72. Nel 2012 la capacità installata era di 30GW, mentre
nel 2002 era di soli 100 MW (Hennig et al., 2013, Dore e Xiaogang, 2004). La rapida espansione di
questo settore avviene in una delle regioni più ricche di diversità biologica, geografia ed etnica. La
combinazione di climi temperati e tropicali, la presenza di alte catene montuose e foreste pluviali
hanno portato ad una diversità biologica unica al mondo. L’area protetta dei Tre Fiumi Paralleli è
solo un esempio dei vari patrimoni naturali che sono localizzati in questa zona. Per di più, lo
Yunnan ospita circa la metà della biodiversità animale e vegetale della Cina, vantando del secondo
maggiore indice di abbondanza di specie in tutto il sud‐est asiatico. Infine, trovandosi lungo la via
della seta, storicamente questo luogo ha visto convivere una moltitudine di etnie e culture diverse.
Secondo il “Sesto Censimento della Repubblica Popolare Cinese” condotto dall’Istituto Nazionale
di Statistica (National Bureau of Statistics, NBS), indica che attualmente la provincia ha una
popolazione di 42,360 milioni di persone, di cui oltre 14 milioni sono appartenenti a più di 25
gruppi diversi di minoranze etniche (NBS, 2010).73
3.2.4.4 Sviluppo delle centrali idroelettriche di piccole dimensioni nello Yunnan
Come si è già potuto osservare, lo sviluppo delle centrali idroelettriche di piccole dimensioni (Small
Hydropower Project, SHP)74 in Cina è strettamente correlato ai programmi di elettrificazione rurale.
Il concetto di elettrificazione rurale è fondato sull’idea di “camminare con due gambe”. Una è
costituita dall’auto‐consumo che implica un mercato di energia elettrica a livello di contea, mentre
l’altra è rappresentata dalla combinazione di SHP a cascata e impianti più grandi che alimentano la
griglia elettrica nazionale (Hennig et al., 2013). Ciò include sia il miglioramento delle condizioni di
vita di coloro che risiedono in zone sprovviste di elettricità, sia la possibilità di sviluppare
l’economia locale. Tre sono gli eventi che hanno portato alla massiccia espansione del settore. In
primo luogo vi è stata l’apertura nel 2002 agli investitori privati di entrare nel mercato
idroelettrico, secondariamente il completamento dello schema di trasmissione dall’ovest all’est ha
costituito la possibilità di esportare l’energia prodotta in altre aree del paese. Infine il Clean
Development Mechanism (CDM), finanziato dagli Annex 1 parties del protocollo di Kyoto, ha reso i
progetti SHP economicamente sempre più attrattivi. Questi eventi hanno facilitato e incrementato 72 Tali fiumi si originano nella Pianura Tibetana ad un altitudine di circa 5000 m s.l.m. e nel loro lungo tragitto fino alle coste del Bangladesh, Myanmar e del Jiangsu, compiono circa 3000 m di dislivello proprio nella provincia dello Yunnan., generando una situazione molto favorevole allo sviluppo del settore idroelettrico. 73 Il sesto censimento nazionale, pubblicato dal Dipartimento Nazionale di Statistica Cinese, costituisce l’ultimo di sei censimenti nazionali condotti nel 1953, 1964, 1982, 1990, 2000 e 2010. 74 Le centrali idroelettriche di piccola dimensione in Cina possono arrivare fino a 50MW, mentre quelle di media dimensione arrivano fino ai 300MW.
78
in maniera esponenziale il settore idroelettrico nella provincia, che ora possiede le conoscenze
tecnologiche e le capacità economiche di sviluppare autonomamente impianti idroelettrici di ogni
tipo e dimensione. Ad oggi lo Yunnan possiede una delle più ampie capacità di SHP installate,
tuttavia solo il 59% viene sfruttato. Essa è passata dai 6.93 GW negli anni ottanta fino ad arrivare a
62 GW nel 2013 (Hennig et al., 2013).
In conclusione, la situazione attuale si presenta particolarmente favorevole per lo sviluppo di
centrali di piccole dimensioni e la sua crescita continua ad essere fortemente stimolata dal
costante aumento della domanda di energia nelle zone rurali, dalle agevolazione poste dal CDM e
dall’efficienza raggiunta in ambito tecnologico (Hennig et al., 2013).
Fig. 3.17 Sviluppo del settore idroelettrico in Cina Fonte:Hennig et al., 2013
79
3.2.5 Panoramica casi studio
Grazie alla formulazione dei criteri di ricerca e la raccolta dati è stato possibile identificare sei
progetti di centrali idroelettriche che corrispondono ai requisiti proposti. In questa sezione viene
fornita una panoramica dei casi selezionati. Durante l’analisi dei progetti è emerso che le agenzie
principali accreditate dal governo sono la Hydrochina Kunming Engineering Corporation (HKEC)75 e
la dalla Luhong Science, Technology and Environment Ltd (LSTE).76 Inoltre, com’è possibile notare
nella Fig. 3.18 la maggior parte degli impianti presi in considerazione, si trovano vicini ai confini
con Vietnam, Laos e Myanmar. Secondo l’ultimo censimento della popolazione emesso dall’NBS, il
50% della popolazione che vive in queste zone rivela di appartenere ad un gruppo etnico diverso
dagli Han. Di seguito viene fornita un panoramica generale dei progetti individuati:
Figura 2.18 Locazione geografica dei casi selezionati. Fonte: YEPB, HKEC, CDM.
75 Il nome cinese è 中国水电顾问集团昆明勘测设计研究院. 76Il nome cinese è云南路宏环境科技有限公司.
80
Centrale idroelettrica di Puxiqiao, 190MW (普西桥水电站). Il rapporto relativo a questo progetto è stato
pubblicato nel 2009 dallo YEPB. La centrale di Puxiqiao è stata sviluppata congiuntamente dalla Guodian
Yunnan Zhongpu Hydropower Co., Ltd e la Deutsche Bank AG, London Branch, mediante il CDM. Il progetto
è localizzato nella prefettura di Puer (普洱) ed ha coinvolto alcuni paesi della contea autonoma Hani di
Mojiang (墨江哈尼族自治县). Secondo i dati pubblicati dall’NBS, la popolazione della contea di Mojiang
conta 360,507 abitanti, di cui il 61,63% dichiara di appartenere alla minoranza etnica Hani, il 24,79% risulta
essere di etnia Han mentre il terzo gruppo per dimensioni è formato dai cinesi Yi che rappresentano il 9,33%
dei residenti locali (NBS, 2010). La costruzione della diga ha causato la rilocazione di 1420 individui
provenienti dai villaggi di Longtan (龙潭乡), Zhenzhu(联珠镇), Yayi (雅邑乡)e Yutang (鱼塘乡). Infine, c’è
da considerare che il progetto è incluso in un piano più ampio che prevede lo sviluppo di 12 impianti
idroelettrici lungo il fiume Amo (阿墨江) e l’agenzia incaricata di condurre la VIA è la HKEC.
Centrale idroelettrica di Jiasajiang 270MW (戛洒江一级水电站). La pubblicazione del rapporto VIA
concerne lo sviluppo di questo impianto risale al 2013. La costruzione della diga è localizzata tra la contea
autonoma Dai e Yi di Xinping (新平彝族傣族自治县) e la contea di Shuangbai (双柏县), causando la
rilocazione di 1454 residenti. Anche in questa zona vi è una grande presenza di gruppi etnici tra cui gli Yi e
gli Hani. Le recenti statistiche sostengono che nella contea di Shuangbai ci siano 153,403 abitanti, di cui il
43,10% circa 66,110 individui sono di etnia Yi. Nella contea di Xinping invece, su 271,040 residenti il 45,10 %
rivela di essere membri del gruppo etnico Yi e il 19,47% appartiene alla minoranza Dai (NBS, 2000). La
centrale di Jiasajiang è anch’essa parte di un piano che coinvolge la costruzione di altri 11 impianti e pure in
questo caso l’agenzia a cui è stata affidata la redazione della VIA è la HKEC.
Centrale idroelettrica di Ganlanba 195MW (橄榄坝水电站). Il processo di Ganlan è stato presentato a
novembre 2014. La centrale è situata nella Prefettura Autonoma Dai di Xishuangbanna (西双版纳傣族自治
州) in cui risiedono circa 993,397 abitanti. I tre maggiori gruppi etnici in quest’area sono rappresentati dai
cinesi Dai (29,89%), Han (29,11%) e Hani (18,73%), mentre il restante 20% è composto dalle minoranze Yi,
Lahu, Bulang, Jino, Miao, Hui, Bai e Zhuang. In questo caso, lo sviluppo del progetto ha coinvolto la
rilocazione di 739 individui. Infine le attività di VIA sono state condotte ancora una volta dalla HKEC, mentre
la costruzione è stata affidata alla Huaneng Lancang River Hydropower Co. Ltd.
81
Centrale idroelettrica di Gulikahe 12.6MW (古里卡河水电站). La documentazione VIA relativa alla
costruzione del piccolo impianto di Gulikahe risale al 2011. Il progetto è stato sviluppato, congiuntamente
dalla Guiying Hydropower Development Co. Ltd (盈江县桂盈水电开发有限责任公司) e dall’azienda
italiana Electrade SpA, all’interno del programma CDM. La centrale si trova nella Prefettura Autonoma Dai e
Jingpo di Dehong (德宏傣族景颇族自治州), in cui vivono 1,165,000 persone. Le statistiche governative
stimano che in quest’area le minoranze etniche occupano il 49,74% della popolazione, rappresentate
maggiormente dai gruppi Dai (30,23%) e Jingpo (11,55%). Date le ridotte dimensioni del progetto, non è
stata necessaria alcuna rilocazione di abitanti. In questo caso la documentazione VIA è stata redatta dalla
LSTE.
Centrale idroelettrica di Daheishan 24MW (大黑山水电站). Per questo progetto, le procedure di
valutazione degli impatti si sono concluse nel 2012. L’impianto di Daheishan è situato nella Prefettura
Autonoma Hani e Yi di Honghe, la cui popolazione è costituita principalmente da cinesi Han 44,31%, Yi
24,48% e Hani 18,23%. La costruzione dell’opera ha causato la rilocazione di 52 abitanti della contea di
Luchun (绿春县). Anche in questo caso l’agenzia incaricata di svolgere la VIA è la LSTE.
Centrale idroelettrica di Tongping, 20MW (桐坪电站). L’ultimo caso esaminato riguarda una centrale di
dimensioni ridotte, anch’essa finanziata dal CDM, il cui rapporto VIA è stato diramato nel 2010. La
costruzione è avvenuta attraverso la cooperazione tra la Yunnan Gaoneng Hydro Development Co., Ltd e la
Origin Carbon Management Ltd UK e non ha interessato il trasferimento dei residenti locali. Per quanto
concerne i dati demografici, il governo della contea di Zhenxiong (镇雄县) sostiene che il 91,77% della
popolazione sia di etnia Han. Infine, la LSTE è stata la responsabile del processo VIA.
82
3.3 Presentazione dei dati raccolti
In questa sezione vengono presentati i risultati dell’analisi del materiale raccolto concernente i
progetti presi in considerazione. I dati sono stati raggruppati secondo i criteri di valutazione
dell’efficacia del processo di partecipazione, al fine di evidenziare i punti in comuni e le differenze
tra i casi di studio. I risultati della ricerca costituiscono la base per l’individuazione della logica di
coinvolgimento applicata dai responsabili delle procedure VIA.
3.3.1 Inizio partecipazione
Per comprendere in che fase della VIA è incominciata la partecipazione pubblica e il relativo livello
di coinvolgimento adottato, la ricerca del materiale si è concentrata su quattro avvenimenti
cruciali all’interno del processo di valutazione degli impatti.
Il primo riguarda la data in cui è stata registrata la proposta per la costruzione di una determinata
centrale idroelettrica. Essa ci permette di identificare il momento in cui è stata avviata la
procedura di screening da parte delle autorità competenti.
In seguito, è stato di fondamentale importanza capire quando l’agenzia designata per condurre la
VIA ha iniziato la preparazione del rapporto completo e quando è stato diffuso il primo annuncio
pubblico. Tali informazioni sono necessarie al fine di identificare precisamente il momento in cui è
iniziato il coinvolgimento degli stakeholders. Nelle IMPPE, si stabilisce che la consultazione del
pubblico deve cominciare entro 15 giorni lavorativi dall’inizio della preparazione del rapporto VIA.
Tuttavia secondo un rapporto diffuso dalla ECEGP, il limite massimo è formato da 7 giorni
lavorativi (ECEGP, 2012). Indipendentemente dal momento in cui viene divulgato il primo annuncio
pubblico, è possibile sostenere che esso viene considerato come il momento di inizio
partecipazione.
Infine, il quarto avvenimento riguarda la presentazione del rapporto finale. Tale informazione non
è tanto importante per capire in che fase è cominciata la partecipazione, ma permette di
identificare il momento in cui essa è avvenuta in riferimento all’intero svolgimento del processo
VIA77. La pubblicazione del rapporto d’impatto ambientale è considerata come la conclusione del
processo di partecipazione, quindi più è vicina la data di inizio partecipazione rispetto alla
pubblicazione del rapporto, minore è la possibilità per il pubblico di essere coinvolto nel progetto.
Per indicare precisamente quando inizia la partecipazione pubblica, nella pratica, l’analisi dei sei
differenti casi studio si è rivelata essenziale. La Tab. 3.5 indica le date in cui si sono succeduti gli
77 La presentazione del rapporto VIA è considerata come la conclusione della partecipazione pubblica poiché la legislazione non pone ulteriori requisiti dopo la consegna del rapporto per l’approvazione.
83
avvenimenti menzionati precedentemente. Innanzitutto è possibile affermare che in tutti i casi
esaminati, la fase di screenig si è svolta tramite la presentazione del piano che si intende
sviluppare (规划报告). In seguito, durante la fase di scoping, l’azienda costruttrice si è affidata ad
un agenzia accreditata dal governo per redigere un rapporto sullo studio di fattibilità (可行性研究
报告) o una panoramica del progetto (大纲). Una volta ricevuta l’approvazione, l’agenzia
incaricata di svolgere la VIA ha iniziato a preparare il rapporto di valutazione degli impatti. In
questo momento dovrebbe iniziare la partecipazione pubblica, tuttavia il primo annuncio è giunto
solo in 1 caso nello stesso mese in cui è iniziata la preparazione del rapporto (Tongping), in 1 caso
è arrivato il mese successivo (Jiasajiang), mentre nei restanti 4 è stato diffuso da 1 a 9 anni dopo.
Infine si può notare che la documentazione VIA completa è stato pubblicata generalmente entro
12 mesi dall’invio del primo avviso alla popolazione, solo nei casi di Puxiqiao e Jiasajiang essa è
avvenuta con una distanza temporale rispettivamente di due e cinque anni.
Proposta
progetto
(inizio screening)
Inizio
preparazione
rapporto
Primo annuncio Pubblicazione
rapporto via
Puxiqiao 11/2003 / 11/2007 12/2009
Jiasajiang 2001 23/10/2008 12/2008 10/2013
Ganlan 09/2004 2005 01/2014 12/2014
Daheishan 08/2008 11/2009 09/2010 01/2012
Gulikahe 2006 / 08/2010 01/2011
Tongping 04/2007 05/2009 05/2009 08/2010
Tab. 3.5 Cronologia dei processi VIA in base alle 4 fasi delineate. Fonte: YEPB
In conclusione è stato dimostrato che 1) la partecipazione pubblica raramente comincia entro una
settimana o quindici giorni dall’inizio della preparazione del rapporto; 2) Il coinvolgimento degli
stakehloders comincia piuttosto tardi nel processo di valutazione degli impatti, diminuendo la
possibilità degli stakeholders coinvolti di influenzare il progetto.
3.3.2 Durata della partecipazione pubblica
Per comprendere quanto è durato il periodo disponibile per poter esprimere la propria opinione
sul progetto, la ricerca ha considerato soprattutto il tempo stabilito dagli annunci pubblici. Tale
criterio non viene regolato in maniera precisa dalla legislazione vigente e nella letteratura vi sono
opinioni contrastanti sulla durata degli annunci. In primo luogo, l’art 21 della legge VIA impone
84
all’azienda costruttrice solamente di fornire delle prove che essa sia avvenuta. Le IMPPE, negli artt.
6 e 7, fissano il vincolo della pubblicazione di due annunci differenti, ma non stabiliscono una
durata minima del periodo designato per il coinvolgimento degli stakeholders78.
Anche la ECEGP afferma che i proponenti del progetto hanno l’obbligo di inviare almeno due
annunci. Inoltre sostiene che il secondo annuncio pubblico deve avere una durata di almeno 10
giorni lavorativi (ECEGP, 2012). Invece la Commissione Olandese per la Valutazione Ambientale
(Netherlands Commission for Environmental Assessment, NCEA) indica lo stesso numero di
annunci pubblici, però dispone che la durata consentita per esprimere la propria opinione è di 45
giorni lavorativi79. Nonostante vi sia un ampio disaccordo sulla durata della partecipazione
pubblica, l’analisi dei casi studio riesce a fornire un idea precisa sulla quantità di tempo designata
per sollevare idee e suggerimenti.
Innanzitutto è possibile stabilire che in ogni progetto sono stati rilasciati i due annunci pubblici.
Inoltre la Tab. 3.6 dimostra che la durata complessiva si aggira intorno ai 20 giorni lavorativi. I
progetti di Jiasajiang e Tongping sono quelli che hanno lasciato uno spazio maggiore per la
formulazione di opinioni. Il caso di Puxiqiao ha totalizzato il risultato peggiore, tuttavia bisogna
considerare che il materiale disponibile si è rilevato insufficiente per determinare la durata del
primo annuncio.
Infine, non bisogna trascurare che solitamente il secondo avviso è stato diffuso con alcuni mesi di
anticipo o in contemporanea alla presentazione del rapporto completo. Questo dato esercita una
forte influenza sulle possibilità concesse agli stakeholders, di intervenire nel processo di
partecipazione.
Durata annunci (giorni
lavorativi)
Data secondo annuncio Data pubblicazione
rapporto finale
Puxiqiao 6 20/07/2009 12/2009
Jiasajiang 27 07/08/2013 10/2013
Ganlan 22 13/01/2015 01/2015
Daheishan 24 05/01/2012 01/2012
Gulikahe 17 10/01/2011 12/2011
Tongping 25 20/11/2009 08/2010
Tabella 3.6 Dati relativi alla diffusione degli annunci pubblici e data del rapporto finale. Fonte: YEPB.
78 Poiché l’art 6 si intitola first time info disclosure, mentre l’art 7 sembra che si riferisca ad un annuncio da inviare una volta terminato il lavoro VIA. 79 La commissione olandese per la valutazione ambientale ( Netherlands Commission for Environmental Assessment, NCEA) è un organo esperto indipendente che fornisce servizi di consultazione e sullo sviluppo della valutazione ambientale.
85
In conclusione si è potuto osservare che 1) vengono diffusi sempre due annunci, ma il secondo
viene inviato generalmente insieme alla documentazione VIA completa. Ciò rende prive di valore
le opinioni raccolte nel periodo designato poiché non vengono considerate nel rapporto finale; 2)
Non vi è una durata precisa della partecipazione pubblica, ma essa si aggira intorno ai 20 giorni
lavorativi.
3.3.3 Fine della partecipazione pubblica
Il materiale relativo a questo criterio si è dimostrato insufficiente per valutarne l’efficacia
all’interno del processo di partecipazione. Quindi, per comprendere quando termina il
coinvolgimento del pubblico, sono state prese in considerazione alcune informazioni relative alla
conclusione del periodo designato per comunicare i propri commenti, contenute nel secondo
annuncio rilasciato alla popolazione. La fine della consultazione degli stakeholders è un elemento
che non viene preso in considerazione nella legislazione vigente. Tuttavia nella PEIAO del 2009, vi è
un articolo che si riferisce a questo aspetto. Esso dispone precisamente che” le azioni di follow‐up
relative alla Valutazione d’Impatto Ambientale dovrebbero includere […] le opinioni del pubblico
sugli impatti ambientali prodotti dall’implementazione del piano.”80 L’analisi dei casi di studio
conferma che tale fase della partecipazione pubblica possiede una rilevanza marginale nei rapporti,
in quanto essa non viene neppure menzionata. Tuttavia nei secondi annunci, viene indicato se la
partecipazione continua anche dopo la conclusione del periodo designato. Il caso di Tongping è
l’unico che segnala esplicitamente la conclusione del processo di partecipazione, con la chiusura
del lasso di tempo predisposto. Negli avvisi riguardanti i progetti di Puxiqiao, Gulikahe e Daheishan
si informa il pubblico, che vi è la possibilità di mettersi in contatto con i referenti del progetto
anche dopo la scadenza dell’annuncio. Infine il materiale diffuso tra la popolazione nei casi di
Ganlan e Jiasajiang, non fornisce alcuna informazione rispetto alla conclusione del periodo di
partecipazione.
Attraverso l’analisi dei casi studio si è potuto osservare che: 1) A causa della mancanza di
informazioni dettagliate per valutare questo criterio, nella maggior parte dei casi non è possibile
stabilire con precisione una data in cui la partecipazione sia terminata; 2) Siccome la legislazione
non obbliga il proponente di progetto o l’agenzia che ha condotto la VIA di coinvolgere il pubblico
oltre alla data di presentazione del rapporto finale, si presume che la partecipazione termini in
corrispondenza di tale data.
80 Art. 25 Plan Environmental Impact Assessement Ordinance, 2009.
86
3.3.4 Canali di diffusione dell’Informazione
Per capire quali sono i canali utilizzati per diffondere le notizie relative ai processi VIA, la ricerca si
è focalizzata sulle modalità in cui sono stati divulgati gli annunci pubblici poiché essi rappresentano
il canale principale per informare gli stakeholders affetti dal progetto. L’art. 9 delle IMPPE vincola
l’azienda di costruzioni ad utilizzare i seguenti metodi per diffondere il materiale riguardante il
progetto: 1) Pubblicare la notizia sui quotidiani e su specifiche pagine web nelle aree affette dal
progetto; 2) Disseminare il materiale principale gratuitamente; 3)Fornire la copia semplificata del
rapporto VIA in luoghi specifici per la consultazione pubblica; 4) Altri mezzi familiari e convenienti
per l’accesso alle informazioni (MEP, 2006). L’analisi dei rapporti dimostra che spesso la
divulgazione del materiale avviene solamente sottoforma di locandine o avvisi online.81
Specificatamente, per quanto riguarda la centrale idroelettrica di Jiasajiang, il primo annuncio è
stato pubblicato su internet, mentre il secondo attraverso locandine. Nel caso di Ganlan invece,
entrambi gli annunci sono stati resi noti solo sul sito dell’azienda costruttrice, ma in aggiunta vi è
stata la convocazione di due tavoli di discussione. Uno si è svolto tra i membri
dell’amministrazione locale, mentre il secondo ha incluso i rappresentati dei residenti delle zone
rurali. Purtroppo i documenti disponibili non approfondiscono i dati anagrafici sugli stakeholders
tenuti in considerazione. Per questo motivo non disponiamo di abbastanza dati per verificarne
l’efficacia. Infine nei restanti quattro casi, come dimostrano le immagini sottostanti, le locandine
hanno rappresentato il mezzo di diffusione del primo annuncio pubblico, mentre il secondo è stato
divulgato online.
Fig. 3.19 Secondo annuncio, progetto Jiasajiang. Pubblicato nella contea di Shuangbai. Fonte: YEPB.
81Gli avvisi pubblicati online si possono trovare nel sito dello YEPB, dell’amministrazione locale o dell’agenzia incaricata di redigere la VIA.
87
Fig. 3.20 Primo annuncio relativo alla centrale di Gulikahe. pubblicato nel paese di Nongzhang, contea di Yingjiang. Fonte: YEPB.
Fig. 3.21 Primo annuncio relativo alla centrale di Daheishan, pubblicato nei paesi di Daheishan e Dashuigou. Fonte: YEPB.
Per quanto riguarda invece gli avvisi rilasciati sul web, è possibile presumere che, a causa del
canale adottato per la sua diffusione, possiedano un livello di visibilità inferiore rispetto alle
locandine. Ciò, deriva dal fatto che tali progetti vengono sviluppati con lo scopo di fornire
elettricità alle zone rurali che si trovano sprovviste di tale energia (Hennig et al., 2013). Di
conseguenza l’accesso a internet è ridotto, rispetto ai quartieri residenziali urbani. Le immagini
seguenti mostrano due esempi di annuncio concerni la centrale di Jiasajiang. Entrambi sono stati
presentati sulla sito del governo della contea in cui sono localizzati i paesi afflitti dal progetto.
88
Fig. 3.22 Avviso pubblicato nel sito della contea di Xinping , prefettura di Yuxi. Fonte: Governo di Xonping82
Fig. 3.23 Avviso pubblicato nel sito della contea di Shuanbai, prefettura autonoma Yi di Chuxiong. Fonte: Governo di Shuangbai.83
82 http://www.xinping.gov.cn/ 83 http://www.shuangbai.gov.cn/
89
La ricerca mediante i casi studio ha confermato che: 1) I principali canali utilizzati per diffondere
l’informazione tra la popolazione, sono costituiti dagli annunci pubblici e che vi è un solo caso in
cui sono stati anche adottati altri mezzi. 2) Gli annunci vengono pubblicati sottoforma di locandine
appese nei paesi coinvolti nel progetto o di avvisi rilasciati nel sito dello YEPB, del governo della
contea o dell’agenzia responsabile del processo VIA. 3)Considerando il contesto in cui i progetti
vengono sviluppati, l’uso di Internet come metodo di accesso alle informazioni, rende difficile il
reperimento delle notizie principali per coloro che abitano in zone sprovviste di energia elettrica.
Ciò significa che le locandine costituiscono un metodo più valido rispetto agli annunci online, per
divulgare i dati sul progetto in tali aree.
3.3.5 Linguaggio adottato
Questo criterio di efficacia riguarda il linguaggio adottato nella sezione di valutazione degli impatti,
contenuta sia nei rapporti semplificati che in quelli completi. Lo scopo della raccolta del materiale
era quello di reperire dati utili a dimostrare il livello di comprensibilità dell’informazione diffusa tra
gli stakeholders coinvolti nel progetto. Come strumento di ricerca abbiamo osservato la relazione
tra l’utilizzo di termini specifici e le presentazioni discorsive degli impatti. La trasposizione da un
linguaggio tecnico ad uno comprensibile dalla maggior parte della popolazione, costituisce un
elemento essenziale di tale rapporto.
Generalmente, i documenti forniscono una vasta quantità di dati relativi agli effetti prodotti
nell’area circostante, durante le fasi di costruzione e funzionamento del progetto. Essi includono
soprattutto le analisi sull’alterazione delle componenti ambientali, causate dalla differente
modalità di sfruttamento delle risorse naturali, quali acqua, aria e suolo. Al fine di presentare le
misurazioni inerenti ai cambiamenti nella temperatura e alla portata del corso d’acqua, alle
emissioni di sostanze inquinanti, alla superficie sommersa e all’area complessivamente occupata
dal progetto, è stato necessario adottare un linguaggio ricco di termini tecnici. Tuttavia, vocaboli
utilizzati per effettuare l’analisi degli impatti non sono mai accompagnati da una descrizione sul
loro significato. Alcuni esempi riguardano la concentrazione in mg/L di Domanda Chimica di
Ossigeno (COD)84, Domanda Biochimica di Ossigeno (BOD5)85 , Fosforo Totale (TP)86 e azoto
84 La Domanda Chimica di Ossigeno (COD) rappresenta la quantità di ossigeno necessaria per la completa ossidazione per via chimica dei composti organici ed inorganici presenti in un campione di acqua. Essa rappresenta uno dei parametri comunemente utilizzati per la misura indiretta del tenore di sostanze organiche presenti in un'acqua. 85 Domanda Biochimica di Ossigeno (BOD5) si definisce come la quantità di O2 che viene utilizzata in 5 giorni dai microorganismi aerobi per decomporre al buio e alla temperatura di 20 °C le sostanze organiche presenti in un litro d'acqua o di soluzione acquosa. Il BOD è quindi una misura del contenuto di materia organica biodegradabile presente in un campione d'acqua o soluzione acquosa ed è uno dei parametri più in uso per stimare il carico inquinante delle acque reflue.
90
ammoniacale (NH3‐N)87. Come dimostrato dalle Fig. 3.24 e 3.25, tali sostanze vengono presentate
attraverso le loro formule chimiche, senza fornire alcun chiarimento sul senso del termine. Ciò
avviene in tutti i casi considerati, sia nei rapporti completi, sia nei in quelli semplificati.
Fig. 3.24 Rappresentazione in tabelle dei maggiori inquinanti del progetto di Jiasajiang Fonte: YEPB.
Fig. 3.25 Paragrafo relativo all’inquinamento delle sostanze idriche provocato dal progetto di Gulikahe. Fonte YEPB.
86 Il Fosforo Totale (TP) è la somma di tutto il Fosforo contenuto in un campione d’acqua. L’accumulo di elementi come il fosforo causa la proliferazione di alghe, le quali determinano una maggiore attività batterica. L’aumento del consumo di ossigeno che ne deriva, alla lunga provoca la morte dei pesci. 87 L’Azoto Ammoniacale (NH3‐N) costituisce la misura dell’ammoniaca, un inquinante tossico capace di avvelenare direttamente l’uomo e sconvolgere l’equilibrio dell’ecosistema.
91
Sebbene l’utilizzo di una terminologia specifica sia di importanza fondamentale per fornire la
valutazione degli effetti del progetto sull’ambiente circostante, è altrettanto sostanziale rendere
comprensibile i documenti a tutte le categorie di stakeholders coinvolte. Perciò i risultati delle
analisi devono essere accompagnati obbligatoriamente da una descrizione del lessico adoperato.
In tutti i documenti esaminati non è mai stato fornito un glossario contenente una spiegazione dei
termini tecnici. Solo il rapporto di Gulikahe è stato dotato di una tabella che mostra i decibel (dB)
prodotti da una determinata attività (Fig. 3.26).
Fig 3.26 Tabella decibel prodotti da una determinata attività. Fonte YEPB.
Infine nelle ultime pagine dei rapporti è presente un sommario non tecnico degli impatti causati
dal progetto, ma è possibile notare che tali sezioni non forniscono descrizioni semplificate
limitandosi a presentare le stesse informazioni utilizzando il medesimo linguaggio (Fig 3.27).
In conclusione, attraverso l’analisi dei casi di studio, è stato dimostrato che 1) nei rapporti
completi così come in quelli semplificati è possibile notare che viene fornita una valutazione
dettagliata degli impatti ambientali, tuttavia manca una spiegazione delle unità di misura e dei
termini adottati, rendendo tali informazioni indecifrabili per coloro che possiedono un livello di
educazione relativamente basso.
92
Fig 3.27 sommario non tecnico dei maggiori impatti (Jiasajiang). Fonte YEPB.
3.3.6 Impatti presentati
L’analisi del criterio di efficacia relativo agli impatti presentati nel rapporto, consiste
nell’individuare come vengono presentate le tre dimensioni della sostenibilità ambientale.
L’obbiettivo della ricerca del materiale è stato quello di reperire il maggior numero possibile di
informazioni contenute nei rapporti VIA circa gli impatti sociali, economici e ambientali. La legge
VIA del 2003 riserva grande importanza agli impatti ambientali, tuttavia non pone l’obbligo di
includere le dimensioni economiche e sociali nel rapporto completo88.
L’analisi dei documenti conferma che vi sia una grande enfasi nella presentazione degli impatti che
il progetto esercita sull’ambiente. Nelle sezioni relative alla valutazione degli impatti, si dedica
molta importanza alle risorse idriche, al suolo, alla flora e fauna nonché all’inquinamento acustico
e atmosferico. Per quanto riguarda invece gli effetti economici e sociali è possibile affermare che
essi rivestono un ruolo marginale nei rapporti, poiché innanzitutto entrambi sono contenuti nella
sezione intitolata “impatti sulla società” (社会环境影响). Essa include gli impatti sull’economia
locale, sull’utilizzo del terreno e delle risorse idriche, sulle attività agricole, sulle modificazioni del
paesaggio e sulla salute degli abitanti.
Nei rapporti si accenna solamente ai benefici apportati all’economia locale, senza dimostrarli
empiricamente. Ad esempio, nel caso di Jiasajiang viene solo indicata la quantità di energia
88 Art. 17 Legge sulla Valutazione d’Impatto Ambientale, 2003.
93
prodotta annualmente dalla centrale e il corrispettivo valore economico. In seguito si indica la
quantità di spazio necessaria allo sviluppo del progetto e si stabilisce l’uso che ne viene fatto.
Infine si elencano le malattie che possono essere contratte a causa del progetto.
Per quanto concerne la dimensione sociale, altre informazioni si possono trovare nella parte
dedicata alla sommersione e alla produzione di migranti, in cui viene indicato il numero di
residenti che devono essere trasferiti e viene predisposto un piano di rilocazione laddove
necessario. I nessun caso viene indicata anche la cifra di ricompensazione economica. I rapporti
semplificati utilizzano lo stesso modello di presentazione degli impatti, dedicando alle dimensioni
economiche e sociali una rilevanza minima rispetto agli impatti ambientali.
Dai risultati della ricerca è emerso che: 1) Vi è una grande enfasi nella presentazione degli impatti
che il progetto esercita sull’ambiente; 2) Per quanto riguarda invece gli effetti economici e sociali è
possibile affermare che rivestono un ruolo marginale. Ciò causa una raffigurazione parziale di tutte
le conseguenze implicate nel progetto e conduce a idee errate nei confronti del sua costruzione.
3.3.7 Canali per la raccolta dei commenti pubblici
Per comprendere quali canali vengono utilizzati dal pubblico per esprimere la propria opinione, la
ricerca si è concentrata sull’analisi degli annunci pubblici e dei questionari. Questo perché gli avvisi
alla popolazione prescrivono i mezzi per mettersi in contatto con i referenti del progetto, mentre
le indagini attraverso questionari sono il metodo maggiormente diffuso per raccogliere le opinioni
degli stakeholders coinvolti.
La legislazione vigente considera tale aspetto del processo di VIA negli artt. 11, 12 e 18 delle IMPPE.
Suddetti articoli stabiliscono in primo luogo che l’azienda di costruzione o l’agenzia incaricata di
condurre la VIA possono adottare varie forme per sollecitare le opinioni pubbliche, come ad
esempio indagini, consultazione di esperti, workshops, convegni etc.89 Inoltre, il pubblico può
sollevare idee e suggerimenti attraverso mezzi di comunicazione come telefono, fax, e‐mail e
lettere. Infine, le indagini compiute durante la preparazione del rapporto devono
obbligatoriamente essere implementate sottoforma di questionario. Quando viene utilizzata
questa forma di coinvolgimento, il contenuto deve essere espresso con un linguaggio semplice,
chiaro e popolare (MEP, 2006).90
89 Art 11 Interim Measures on Public Participation in Environmental Impact Assessment, 2006. 90 Id., Art 18.
94
Dalla consultazione dei documenti ufficiali si può osservare che in tutti gli annunci alla popolazione
vengono indicati telefono, email, fax e colloqui di persona come metodi per mettersi in contatto
con i proponenti del progetto. Perciò è sempre presente l’indirizzo di posta elettronica, numero di
telefono e l’indirizzo fisico dell’azienda costruttrice e dell’agenzia incaricata di redigere la VIA.
Dall’analisi degli annunci sembra che vengano predisposti numerosi canali per esprimere le
opinioni (Fig. 3.28), tuttavia il materiale a disposizione non è sufficiente per determinare se tali
strumenti siano stati utilizzati dalla popolazione e quale sia il relativo livello di efficacia.
Fig. 3.28 Secondo annuncio tongping contenente i dati per contattare i proponenti del progetto Fonte YEPB.
Le uniche informazioni che possediamo per valutare l’efficienza dei canali messi a disposizione
sono costituite dai questionari diffusi durante la pianificazione dei progetti. Solitamente la
percentuale di risposta ai questionari sia aggira sempre intorno al 100%. Tuttavia solo in due casi i
risultati vengono discussi precisamente, fornendo il nome dei singoli cittadini che hanno
partecipato, livello di educazione, età, occupazione e talvolta il numero di telefono. Negli altri
quattro casi si afferma che i questionari sono stati consegnati a determinate categorie di persone,
ma non vengono fornite le prove sulla veridicità di quanto affermato.
I risultati della ricerca stabiliscono che: 1) I canali per esprimere la propria opinione sono gli stessi
per tutti i progetti ossia questionari, internet, mail, fax, lettere e colloqui di persona. In tutti gli
annunci analizzati viene sempre rilasciato il nome, indirizzo, mail e numero di telefono dell’azienda
costruttrice e dell’unità di VIA preposta. Ipoteticamente, ogni residente in possesso di tali
95
informazioni può sfruttare diversi canali per mettersi in contatto con i proponenti del progetto.
Tuttavia non abbiamo dati sufficienti per individuare chi ha comunicato la propria opinione e quali
modalità ha scelto tra quelle designate. 2) I questionari vengono utilizzati in ogni rapporto e
sembra che essi siano un metodo efficace per la consultazione delle opinioni, poiché ricevono
sempre un’elevata percentuale di risposta. Nonostante ciò, raramente forniscono prove
inconfutabili sulla reale diffusione di questo strumento.
3.3.8 Predisposizione di alternative
Questo è l’unico criterio per il quale non è stata rinvenuta alcuna informazione al riguardo. In ogni
rapporto esaminato non viene mai menzionato se sono state prese in considerazione alternative al
progetto. Tale caratteristica rimane comune a tutti i casi, indipendentemente dalla misura del
progetto e dal periodo in cui è stato pubblicato il rapporto VIA. La considerazione delle alternative
è una componente essenziale del processo VIA, in quanto incoraggia una più ampia composizione
degli stakeholders nella formulazione delle decisioni ed impone una maggiore attenzione alle
considerazioni sollevate dal pubblico.
3.3.9 Stakeholders tenuti in considerazione
Come si è potuto osservare in precedenza, uno dei maggiori obbiettivi propositi della
partecipazione pubblica, è quello di permettere una reale influenza all’interno delle pratiche VIA,
spostando la cosiddetta “balance of power” in favore di coloro che incontrano più difficoltà nel
esprimere il proprio giudizio. Per questo motivo, l’analisi dei criteri relativi agli stakeholders tenuti
in considerazione e alla rilevanza delle categorie svantaggiate nel processo decisionale, ha fornito
la possibilità di comprendere in che modo è stato perseguito il principio dell’equità nei casi presi in
considerazione.
Per quanto riguarda tale aspetto, la legislazione vigente stabilisce solo che l’azienda di costruzione
o l’agenzia incaricata di redigere la VIA dovrebbe, secondo i principi di chiarezza, uguaglianza e
rappresentatività, considerare alcuni fattori come professione, religione, competenze e intensità
dell’impatto ambientale per selezionare le organizzazioni e gli individui da consultare (MEP,
2006).91 La ricerca si è concentrata sul reperimento dei dati anagrafici di coloro che hanno
partecipato alla compilazione del questionario, in quanto è l’unico metodo di consultazione
utilizzato in tutti i casi esaminati. Nonostante la maggior parte dei rapporti indicano le categorie di 91 Art 14 Interim Measures, 2006.
96
cittadini prese in considerazione, solo i casi di Jiasajiang e Ganlan discutono approfonditamente i
dati, fornendo alcune informazioni aggiuntive su chi è stato coinvolto.
Il rapporto di Puxiqiao è l’unico che afferma di aver consegnato questionari alle organizzazioni
governative della contea di Mojiang, organizzazioni riconducibili alla società civile e singoli
residenti, ma non fornisce dati sufficienti per determinare chi sia stato realmente coinvolto.
Fig. 3.29 Dati relativi alla composizione stakeholders (Puxiqiao). Fonte: YEPB.
I documenti concernenti la centrale di Daheishan dichiarano che sono stati consegnati 36
questionari alle organizzazioni e 110 ai residenti. Come si può osservare nella Fig.30 La maggior
parte delle organizzazioni prese in considerazione, sono rappresentate dagli enti
dell’amministrazione locale come i governi dei villaggi di Daheishan e Dashuigou (大黑山乡人民政
府, 大水沟乡人民政府), il dipartimento di protezione ambientale e l’ufficio di riforme e sviluppo
della contea di Luchun(绿春县环境保护局, 绿春县发展和改革局). In aggiunta sono state
consultate un numero ridotto di altre organizzazioni come, il comitato di villaggio di Banbu (搬布
村委会), l’associazione femminile (大水沟乡妇联) e le due associazioni dei lavoratori di Dashuigou
(大水沟乡工会联合会 e 大水沟乡关心下一代工作委员会). Infine, i questionari rilasciati
singolarmente comprendono i residenti nell’area interessata dal progetto e i cittadini dei paesi a
valle, tuttavia non viene ulteriormente specificato chi ha partecipato.
97
Fig 3.30 Organizzazioni coinvolte (Daheishan) Fonte: YEPB.
In riferimento al progetto di Gulikahe, gli stakeholders presi in considerazione nella contea di
Yingjiang sono costituti dal governo locale (盈江县人民政), dall’ufficio per gli affari economici (盈
江县经济局), dall’ufficio per lo sviluppo delle riforme (盈江县发展改革局) e dal dipartimento di
gestione delle risorse idriche (云南省盈江县水利局). Inoltre ha partecipato anche il Governo di
Nongzhang (盈江县弄璋镇人民政府). In seguito il rapporto rivela che sono stati consultati
considerati 55 residenti con un età tra i 20 e 40 anni, di differenti etnie, occupazioni e livelli di
educazione. Tuttavia, neanche in questo caso vi è un numero sufficiente di informazioni per
confutare le dichiarazioni dei documenti ufficiali.
Per quanto riguarda invece il processo di partecipazione pubblica relativo alla costruzione della
centrale idroelettrica di Tongping, la documentazione sostiene di aver consegnato il questionario a
10 organizzazioni, tra cui il comitato permanente dell’Assemblea Locale del Popolo della contea di
Zhenxiong (镇雄县人大常委会), il dipartimento di sviluppo e riforme (镇雄县发展和改革局), il
governo di Luokan (罗坎镇人民政府), l’associazione femminile di Zhenxiong (镇雄县妇女联合会)
e il comitato dei cittadini di Luokan (罗坎镇人委员会) .
98
Fig. 3.31 Informazioni sui singoli residenti coinvolti nel processo VIA di Gulikahe Fonte YEPB.
Fig. 3.32 Composizione stakeholders (Tongping) Fonte YEPB.
Nel caso di Jiasajiang sono stati effettuati due questionari, uno nel 2009 e uno nel 2013.
Complessivamente sono stati prese in considerazione 76 organizzazioni di cui 67 enti pubblici, 2
comitati di villaggio, 3 associazioni femminili e un’unione dei lavoratori. In aggiunta, le indagini
99
hanno raccolto l’opinione di 476 residenti che hanno subito un impatto secondario, 142 individui
che devono essere rilocati92i e 88 cittadini influenzati indirettamente dal progetto.93
Fig. 3.33 Esempio di dati anagrafici relativi ad alcuni stakeholders coinvolti Jiasajiang Fonte YEPB.
Infine la consultazione degli stakeholders nel processo VIA di Ganlan ha incluso 40 enti
dell’amministrazione locale e 10 organizzazioni riconducibili alla società civile.94 I questionari
consegnati, invece, singolarmente hanno coinvolto 344 residenti che subiscono un impatto diretto
e 110 che subiscono un impatto secondario.
I risultati della ricerca hanno dimostrato che: 1) Solitamente la composizione degli stakeholders è
costituita da organizzazioni e singoli individui; 2) Nei casi analizzati vi è una grande disparità tra il
tipo di organizzazioni coinvolte,in quanto la maggior parte di esse sono enti dell’amministrazione
locale mentre le ngo sono presenti in numero esiguo; 3) I cittadini coinvolti vengono
92 Gli individui che devono essere rilocati a causa del progetto vengono denominati migranti (移民). Per questo motivo, da ora in avanti, il termine migrante è inteso come cittadino che necessita la rilocazione. 93 Nel primo questionario tale categoria si riferisce ai cittadini che vivono nell’area designata per la rilocazione, nel secondo essa è costituita dai cittadini che risiedono in una zona in cui è necessario costruire una strada a causa della centrale idroelettrica. 94 Anche in questo caso hanno partecipato comitati di villaggio, comitati di quartieri residenziali, associazioni femminili e unioni dei lavoratori.
100
sostanzialmente divisi in coloro che subiscono un impatto diretto e coloro che subiscono un
impatto secondario.
Fig. 3.34 Lista delle organizzazioni coinvolte nel primo questionario di Ganlan. Fonte: HKEC.
3.3.10 Rilevanza delle categorie svantaggiate
Tramite questo criterio si cerca di comprendere in che misura sono stati considerati alcuni gruppi
di persone che, a causa di determinate caratteristiche come sesso, età, etnia, occupazione, livello
di educazione e luogo di residenza, incontrano maggiori difficoltà rispetto ad altri nell’esprimere la
propria opinione durante il processo di partecipazione pubblica.
La ricerca del materiale si è concentrata su due obbiettivi. Il primo è capire in che modo sono state
rappresentate le cosiddette categorie svantaggiate dalle organizzazioni coinvolte. Il secondo
invece è quantificare, attraverso l’analisi dei questionari, la presenza degli appartenenti a classi di
cittadini marginalizzate.
Si è scelto di considerare come gruppi svantaggiati gli individui di sesso femminile, i soggetti con
un età inferiore 30 anni e superiore ai 50, operai, contadini e artigiani ed infine le persone con
livello di educazione pari o inferiore alle scuole elementari. Per quanto riguarda l’aspetto relativo
agli appartenenti a minoranze etniche, bisogna tenere in considerare che i luoghi in cui sono stati
sviluppati i progetti, sono abitati da diverse etnie. Recenti statistiche demografiche stimano che
nella contea autonoma Yi Dai di Xinping il 64,57% della popolazione appartenga alle minoranze Yi e
101
Dai, mentre la contea di Shuangbai è abitata per il 43% solamente da soggetti di etnia Yi95. Per
questo motivo non è possibile considerare tali gruppi come minoranze, tuttavia è interessante
vedere quante e quali etnie sono state rappresentate.
Coinvolgimento delle organizzazioni di rappresentanza delle categorie svantaggiate
Come dimostrato dalla composizione degli stakeholders generalmente il processo di
partecipazione si limita ad includere gli enti pubblici locali, tra cui il governo della contea, l’ufficio
di riforme e sviluppo e gli EPBs. Siccome la presenza di Ngo vere e proprie è estremamente ridotta
se non addirittura nulla, lo scopo della ricerca è stato quello di individuare quali organizzazioni tra
quelle coinvolte potrebbero aver rappresentato gli interessi dei gruppi marginalizzati.
Attraverso l’analisi dei rapporti è stato possibile identificare alcune classi di organizzazioni che,
oltre agli uffici dell’amministrazione comunale, hanno compilato i questionari. Esse sono composte
principalmente dai comitati di villaggio e di quartiere in zone urbane, associazioni femminili e
unioni di lavoratori. La Tab. 3.7 indica che vi è una forte disparità tra il tipo di organizzazioni
coinvolte.
Totale Enti
pubblici
Comitati di
villaggio
Comitati di
quartiere
Associazioni
femminili
Unioni dei
lavoratori
Jiasajiang 73 67 2 0 3 1
Ganlan 50 40 4 3 0 3
Daheishan 36 31 2 0 1 2
Tongping 10 8 0 1 1 0
Gulikahe 5 5 0 0 0 0
Tabella 3.7 Categorie di organizzazioni coinvolte per progetto. Fonte: YEPB.
I casi più significativi sono costituiti dai processi di Jiasajiang e Ganlan, non solo per le dimensioni
del progetto, ma soprattutto per l’ampio squilibrio nel composizione delle organizzazioni che
hanno partecipato. Per quanto riguarda la centrale di Jiasajiang, su un totale di 73 enti coinvolti,
hanno partecipato solamente i comitati dei villaggi di Shuitang e Baimachuan, le associazioni
femminili di Xinping, Shuangbai e Shuitang e l’unione dei lavoratori anziani di Shuitang. Per quanto
concerne l’impianto di Ganlan, i questionari sono stati consegnati ad un numero di 50
organizzazioni, tra cui 5 comitati di villaggio (nei paesi di Manwai, Manting, Manmai e Laozhai), 3
95 Sixth National Population Census of the People's Republic of China, National Bureau of Statistics, 2010.
102
comitati nei quartieri residenziali Mange, Salan e Jinglan e 3 associazioni di lavoratori provenienti
dai paesi di Menghan, Jiasa, Manzhanzai.
In seguito, la rappresentanza dei gruppi marginalizzati nel processo di partecipazione relativo al
progetto di Daheishan, sono stati inclusi 31 enti pubblici, i comitati dei villaggi di Banbu e Fukang,
mentre nel paese di Dashuigou hanno partecipato l’associazione femminile e quella dei lavoratori.
In riferimento al caso di Tongping, hanno espresso la propria opinione il comitato dei residenti di
Luokan e l’associazione femminile della contea di Zhenxiong. Infine, il rapporto VIA inerente alla
centrale di Gulikahe, afferma che è stata coinvolta solo i membri dell’amministrazione locale.
Consultazione degli individui appartenenti ai gruppi marginalizzati
Per approfondire la conoscenza sul peso che hanno esercitato le categorie svantaggiate nel
processo VIA, è di fondamentale importanza capire quali classi di cittadini hanno partecipato alla
compilazione del questionario. Purtroppo, solo i rapporti completi dei progetti di Jiasajiang e
Ganlanba forniscono dati demografici sufficienti per indicare precisamente le caratteristiche degli
stakeholders coinvolti.
Nel primo caso la consultazione dei singoli residenti si è svolta solo attraverso due indagini
avvenute a distanza di 5 anni l’una dall’altra. Entrambi i questionari sono stati consegnati a tre
tipologie di residenti ossia, a coloro che subiscono un impatto secondario, a chi deve essere
rilocato e alle persone che risiedono in una zona affetta indirettamente dal progetto96. All’interno
di tali raggruppamenti, si è cercato cercato di capire qual è il livello di rappresentanza delle
categorie svantaggiate.
Innanzitutto è interessante notare la disparità sul numero di questionari diffusi tra le varie
categorie. Ai cittadini che subiscono un impatto secondario sono stati consegnati in totale 476
questionari, ai migranti 142 e ai residenti affetti indirettamente 88. Le tabelle seguenti mostrano
le percentuali dei cittadini che hanno partecipato suddivise in base a sesso, età, etnia, occupazione
e livello di educazione. Com’è possibile notare nella Tab. 3.8, l’analisi dei questionari rivela che
sono stati coinvolti complessivamente 476 cittadini che subiscono un impatto secondario. Di
questi l’86% è composto da uomini, l’80% dichiara di avere un età compresa tra i 30 e 50, il 63%
sono impiegati in attività legate all’agricoltura, mentre solo il 26% è costituito da funzionari
pubblici. infine il 30% ha ottenuto una laurea e il 40% hanno un livello elementare di educazione.
In questo caso la maggioranza degli intervistati è di etnia Yi contro il 30% di cinesi Han, tuttavia
96 Nel primo questionario tale categoria è rappresentata dai cittadini che vivono nell’area designata per la rilocazione, nel secondo essa è costituita dai cittadini che risiedono in una zona in cui è necessario costruire una strada a causa della centrale idroelettrica.
103
altri gruppi che vivono numerosi in questa zona come i Dai e gli Hani hanno raggiunto
rispettivamente il 3% e il 0,42%.
Caratteristica Scelta Numero Percentuale
Sesso Uomo 409 85,92
Donna 67 14,08
Età ≤29 43 9,04
30‐50 384 80,67
≥51 49 10,29
Etnia
Han 144 30,25
Yi 310 65,13
Dai 10 2,52
Hani 1 0,42
Occupazione Funzionario 128 26,89
Operaio 5 1,05
Contadino 304 63,87
Altro 39 8,19
Livello di educazione ≥ Università 146 30,67
Scuole superiori 37 7,77
Scuole medie 105 22,06
≤Scuole elementari 188 39,50
Analfabeti 0 0,00
Tab. 3.8 Cittadini che subiscono impatti secondari (Totale questionari: 476) Fonte: Nostra elaborazione.
La Tab. 3.9 invece, indica che le indagini hanno preso in considerazione solo 142 residenti che
devono essere rilocati su un totale di 1454 individui. All’interno di questo gruppo, gli stakeholders
che hanno preso parte alla compilazione dei questionari sono costituiti dal 29% di donne, il 58%
possiede un età compresa tra i 30 e i 50 anni, l’87% di essi svolge un attività legata all’agricoltura e
circa una persona su due ha un livello di educazione pari alle scuole elementari. Di notevole
importanza è il dato relativo ai gruppi etnici poiché il 63% degli intervistati è di etnia Han, il 36%
rivela di appartenere alla minoranza Yi, infine meno dell’1% è formato dai cinesi Hani. Ciò significa
che è stato privilegiato un pubblico di etnia Han, lasciando fuori dal processo di partecipazione
alcuni cittadini interessati dalle conseguenze del progetto.
104
Caratteristica Scelta Numero Percentuale
Sesso Uomo 101 71,13
Donna 41 28,87
Età ≤29 34 23,94
30‐50 83 58,45
≥51 25 17,61
Etnia Han 90 63,38
Yi 51 35,92
Dai 0 0,00
Hani 1 0,70
Occupazione Funzionario 12 8,45
Operaio 0 0,00
Contadino 124 87,32
Altro 6 4,23
Livello di educazione ≥ Università 10 7,04
Scuole superiori 17 11,97
Scuole medie 63 33,10
Scuole elementari 68 47,89
Analfabeti 0 0,00
Tab. 3.9 Cittadini che necessitano la rilocazione (Totale questionari: 142) Fonte: Nostra elaborazione
Infine i dati riportati in seguito nel Tab. 3.10 dimostrano che su 88 cittadini consultati, 79 sono di
sesso maschile. In seguito è possibile affermare che il 68% degli intervistati ha un’età compresa tra
i 30 e i 50 anni, il 93% svolge un’attività legata all’agricoltura e il 48% possiede un livello di
istruzione pari alle scuole elementari. In questa categoria il gruppo etnico Yi forma il 67% dei
questionari compilati, gli Han costituiscono il 32% , mentre le minoranze Dai e Hani presenti
nell’area non sono state prese in considerazione.
105
Caratteristica Scelta Numero Percentuale
Sesso Uomo 79 89,77
Donna 9 10,23
Età ≤29 15 17,05
30‐50 60 68,18
≥51 13 14,77
Etnia Han 28 31,82
Yi 59 67,05
Dai 0 0,00
Hani 0 0,00
Occupazione Funzionario 3 0,00
Operaio 0 0,00
Contadino 82 93,18
Altro 3 3,41
Livello di educazione ≥ Università 3 3,41
Scuole superiori 4 4,55
Scuole medie 35 39,77
Scuole elementari 42 47,73
Analfabeti 4 4,55
Tabella 3.10 Residenti area affetta indirettamente (Totale questionari: 88) Fonte: Nostra elaborazione
Anche nel caso di Ganlan la consultazione dei singoli residenti si è svolta attraverso due indagini,
avvenute a distanza di sei mesi l’una dall’altra. In questo caso si è scelto di consultare due tipologie
di residenti ossia, a coloro che subiscono un impatto diretto97 e a coloro che subiscono un impatto
secondario.
Importante è notare fin da subito che il numero di questionari consegnati questa volta tiene in
maggior considerazione i cittadini afflitti direttamente dal progetto, in quanto essi sono composti
da 344 individui a dispetto dei 110 che rappresentano i residenti che ricevono un effetto indiretto.
Le informazioni riportate in seguito dimostrano qual è il livello di considerazione delle categorie
svantaggiate. La Tab. 3.11 indica che la maggior parte dei cittadini coinvolti è di sesso maschile, il
64% sono compresi in una fascia di età che si aggira tra i 30 e i 50, e circa l’85% dei partecipanti è
formata da contadini e operai. Inoltre, il livello di istruzione dell’81% degli stakeholders presi in
considerazione equivale ad un diploma di scuola media o elementare. Inoltre è di fondamentale
97 In questo caso per cittadini che subiscono un impatto diretto, ci si riferisce ai migranti prodotti dalla costruzione della centrale idroelettrica.
106
importanza sottolineare che, nonostante la vasta presenza di minoranze etniche come i Dai e gli
Hani, essi rappresentano solo il 33% e il 21%, mentre il 45% degli intervistati rivela di essere di
etnia Han.
Caratteristica Scelta Quantità Percentuale
Sesso Uomo 259 75,29
Donna 84 24,42
Età ≤29 43 12,50
30‐50 219 63,66
≥51 82 23,83
Etnia Han 146 42,44
Dai 115 33,43
Hani 75 21,80
Altro 4 1,16
Occupazione Funzionario 16 4,65
Operaio 109 31,69
Contadino 184 53,49
Altro 32 9,30
Livello di educazione Università 14 4,07
Scuole superiori 42 12,21
Scuole medie 148 43,02
Scuole elementari 131 38,08
Tabella 3.11 Cittadini che necessitano la rilocazione (Totale questionari: 344) Fonte: Nostra elaborazione
Per quanto riguarda i residenti con impatto secondario, la Tab.3.12 dimostra che le donna
formano il 48% di coloro che hanno partecipato alla compilazione del questionario, il 47%
possiedono un età inferiore ai 30 e solo il 5% possiede un età superiore ai 50. In questo caso circa
una persona su due esercita come professione il funzionario pubblico ed il 63% ha ottenuto un
livello di educazione universitario. Infine il 36% dei cittadini coinvolti è di etnia Han, il 30% è
membro del gruppo etnico Dai, mentre solo l’12% e composto dagli Hani.
107
Caratteristica Scelta Quantità Percentuale
Sesso Uomo 55 50,00
Donna 53 48,18
Età ≤29 52 47,27
30‐50 50 45,45
≥51 6 5,46
Etnia Han 40 36.36
Dai 33 30,00
Hani 13 11,82
Altro 20 18,18
Occupazione Funzionario 52 47,27
Operaio 8 7,27
Contadino 6 5,45
Altro 16 14,55
Livello di educazione Università 70 63,64
Scuole superiori 8 7,27
Scuole medie 9 8,18
Scuole elementari 0 0,00
Tab. 3.12 Cittadini che subiscono impatti secondari (Totale questionari: 110) Fonte: Nostra elaborazione
In conclusione, la ricerca ha condotto a due risultati distinti. 1) La scelta delle organizzazioni da
tenere in considerazione ricade generalmente sugli enti pubblici locali, mentre le organizzazioni
riconducibili alla società civile rivestono un ruolo marginale . Per questo è possibile affermare che
le categorie svantaggiate possiedono una rilevanza minima durante la consultazione delle
organizzazioni coinvolte. 2) Attraverso l’analisi dei questionari, si dimostra che nel processo di
partecipazione pubblica vi è un forte squilibrio nella presenza di entrambi i sessi, in favore di
quello maschile e solitamente gli intervistati sono compresi nella fascia di età che va dai 30 ai 50
anni. Tuttavia gli individui che svolgono un’attività legata all’agricoltura riescono a trovare sempre
un ampio numero di partecipanti. Infine, da non trascurare è la composizione delle etnie
rappresentate. Come si è potuto dimostrare, nonostante i cinesi Yi, Dai e Hani formano la
maggioranza della popolazione in questi luoghi, gli Han sono l’etnia maggiormente presente
durante la compilazione dei questionari.
108
3.3.11 Opinioni considerate nel rapporto finale
Per capire come vengono considerate le opinioni espresse dal pubblico nella documentazione VIA
completa, la ricerca si è incentrata sulla raccolta delle informazioni contenute nella sezione “Idee e
Suggerimenti” di ogni rapporto. In tale sezione dovrebbero essere presenti le proposte emerse
durante il processo di partecipazione. Inoltre, laddove sono stati discussi i dati relativi alle risposte
ottenute dai questionari, si è cercato di identificare la posizione degli stakeholders coinvolti
rispetto al progetto.
In primo luogo è necessario evidenziare che spesso l’integrazione dei commenti pubblici occupa
solamente l’ultima pagina all’interno del rapporto VIA finale. Considerando che tale
documentazione è mediamente composta dalle 400 alle 600 pagine, si può sostenere che viene
dedicata un importanza estremamente ridotta nei confronti delle idee degli stakeholders
consultati.
Fig. 3.35 Sezione dedicata all’integrazione dei commenti pubblici nel rapporto finale di Jiasajiang Fonte: YEPB
Per di più, In 4 casi su 6 le opinioni sono descritte in maniera discorsiva, ma non vengono elencate
esplicitamente. I principali suggerimenti sono legati allo sviluppo di contromisure di protezione
ambientale e monitoraggio, ai quali viene sempre data risposta nella sezione di predisposizione
delle contromisure all’interno del rapporto.
Tuttavia, per quanto riguarda i progetti di Daheishan e Tongping vengono indicate esplicitamente
le idee emerse dai cittadini coinvolti, le quali non ricevono risposta nel rapporto. La Tab.3.13
109
sottostante riporta i singoli suggerimenti. Com’è possibile notare, la maggior parte di essi si
incentra soprattutto sul garantire la qualità delle risorse ambientali circostanti.
Progetto Opinioni e suggerimenti
Daheishan • Migliorare la gestione ambientale da parte dell'azienda proponente di
progetto, fornire educazione ambientale ai lavoratori, evitare lavoro
notturno, diminuire impatti acustici, utilizzo di contromisure efficaci per la
protezione del suolo e delle risorse idriche;
• Garantire l'apporto di acqua necessario alle attività quotidiane della
popolazione.
Tongping • Migliorare la gestione delle risorse idriche e della foresta circostante;
• Fissare il prima possibile la ricompensazione per i migranti;
• Sviluppare una politica equa per lo sfruttamento dell'energia prodotta
dalla centrale;
• Fornire educazione ambientale ai lavoratori ed evitare lavoro notturno;
• Garantire l'apporto di acqua necessario alle attività quotidiane della
popolazione.
Tab. 3.13 Commenti esplicitamente riportati nei rapporti di Daheishan e Tongping. Fonte: YEPB
Per effettuare l’analisi dei questionari abbiamo focalizzato l’attenzione sulle domande relative alla
posizione dei cittadini rispetto al progetto, quali sono gli impatti ritenuti più importanti e quali
sono le opinioni maggiormente diffuse tra la popolazione.
Si è potuto svolgere questo tipo di ricerca solo per i rapporti inerenti ai casi di Jiasajiang e Ganlan,
poiché sono gli unici che hanno fornito informazioni sufficienti sulle risposte ottenute dalla
compilazione dei questionari.
Nel caso di Jiasajiang si è osservato che circa la totalità della popolazione è d’accordo con la
costruzione del progetto. La causa principale di questa scelta è data dall’idea generalmente diffusa
che la centrale idroelettrica abbia delle conseguenze positive sull’economia locale e sullo sviluppo
dell’area. Inoltre è stato possibile rilevare che il maggiore impatto percepito fosse relativo alla
perdita e all’inquinamento del terreno e delle risorse idriche.
110
Perciò la maggior parte dei suggerimenti delle organizzazioni erano incentrati sul fornire misure di
protezione e monitoraggio delle risorse idriche, mentre i singoli residenti non hanno selezionato
nessuna tra le idee proposte.98
Fig. 3.36 Esempio di questionario divulgato durante le procedure VIA di Jiasajiang Fonte: YEPB.
Anche nel processo di partecipazione del progetto di Ganlan, la maggior parte della popolazione
approva la costruzione della centrale poiché si pensa che essa possa portare dei benefici per lo
sviluppo economico della zona, inoltre si ritiene che il progetto non produca gravi impatti
ambientali. Come nel caso precedente, i cittadini che hanno risposto ai questionari hanno indicato
come maggiore preoccupazione la qualità dell’acqua e la protezione della flora e fauna locale.
Infine i suggerimenti maggiormente diffusi tra i cittadini riguardavano il miglioramento delle
misure per la protezione delle risorse idriche e alla preservazione dell’ecosistema terrestre.
Dall’analisi dei casi studio è emerso che: 1) viene data poca importanza alle opinioni tenute in
considerazione nel rapporto finale poiché spesso vengono presentate in maniera discorsiva e
raramente vengono menzionate esplicitamente 2) Le idee sono generali e spesso trovano risposta
nella sezione dedicata alla predisposizione di contromisure per la protezione ambientale; 3)
L’analisi dei questionari rivela che la posizione dei cittadini è influenzata dall’idea che la
98 I questionari divulgati sono disponibili nell’appendice di questa tesi di laurea.
111
costruzione del progetto non produca gravi impatti ambientali. Contemporaneamente essi si
preoccupano della qualità delle risorse naturali e dell’equità riguardo la gestione dei guadagni
ricavati dalla produzione di energia elettrica.
3.4 Valutazione dei casi studio
La presentazione dei risultati della ricerca è stata necessaria per verificare l’efficacia e fornire una
tendenza sui livelli di partecipazione adottati. L’identificazione della logica di coinvolgimento, si è
basata su una valutazione qualitativa dei processi di consultazione del pubblico, in relazione agli 11
criteri d’effettività proposti. Come si è potuto osservare, le procedure VIA analizzate presentano
simili approcci e strumenti di inclusione del pubblico. Nonostante alcuni casi si differenziano
leggermente da altri, la valutazione dei criteri di efficacia ha prodotto risultati omogenei.
3.4.1 Tempo dedicato alla partecipazione pubblica
Innanzitutto è possibile sostenere che le procedure di consultazione del pubblico sono state
avviate tardivamente rispetto allo svolgimento dell’intero processo VIA. Sebbene nei casi di
Tongping e Jiasajiang il primo annuncio pubblico sia stato inviato relativamente presto, la
partecipazione è cominciata sempre dopo l’inizio della preparazione del rapporto.
Uno degli indicatori più eterogenei è costituito dalla durata della partecipazione indicata negli
annunci. Essa si aggira tra i 17 e i 27 giorni lavorativi, indipendentemente dalla dimensione del
progetto. Tuttavia lo spazio designato per l’espressione delle opinioni nel secondo annuncio, si
trova generalmente troppo a ridosso della presentazione della documentazione VIA. Ciò rende
prive di valore le opinioni raccolte nel periodo designato poiché non vengono considerate nel
rapporto finale. In seguito, l’analisi dei documenti ha dimostrato che raramente viene indicato il
termine preciso della partecipazione e anche quando ciò avviene, esso coincide con la
pubblicazione del rapporto finale.
In tutti i casi non si fa mai riferimento al coinvolgimento del pubblico nelle fasi post verifica e
approvazione dei progetti. In aggiunta, la legislazione non impone particolari obblighi nei confronti
dei responsabili del processo VIA. Di conseguenza è possibile ritenere che questo aspetto oltre a
rivestire un ruolo marginale nel processo di partecipazione, non viene mai considerato nelle azioni
di follow‐up e monitoraggio.
112
Criterio Risultati della ricerca
Inizio 1) La partecipazione pubblica raramente comincia entro una settimana o
quindici giorni dall’inizio della preparazione del rapporto;
2) Il coinvolgimento degli stakehloders comincia piuttosto tardi nel processo di
valutazione degli impatti, diminuendo la possibilità degli stakeholders coinvolti
di influenzare il progetto.
Durata 1) Generalmente vengono diffusi sempre due annunci, ma il secondo viene
inviato generalmente insieme alla documentazione VIA completa. Ciò rende
prive di valore le opinioni raccolte nel periodo designato poiché non vengono
considerate nel rapporto finale;
2) Non vi è una durata precisa della partecipazione pubblica, ma essa si aggira
intorno ai 20 giorni lavorativi.
Fine 1) Nella maggior parte dei casi non è possibile stabilire con precisione una data
in cui la partecipazione sia terminata;
2) Siccome la legislazione non obbliga il proponente di progetto o l’agenzia che
ha condotto la VIA di coinvolgere il pubblico oltre alla data di presentazione del
rapporto finale, si presume che la partecipazione termini in corrispondenza di
tale data.
Tab. 3.14 Risultati della ricerca relativi al tempo dedicato alle procedure di partecipazione Fonte: Elaborazione propria.
3.4.2 Accessibilità alle informazioni divulgate
Per quanto riguarda l’accessibilità e la qualità delle informazioni divulgate, la ricerca ha prodotto
risultati simili. In primo luogo, i principali canali utilizzati per diffondere le informazioni tra gli
stakeholders coinvolti, sono rappresentati dalle locandine appese nei paesi afflitti dal progetto e
dagli avvisi rilasciati nel sito internet del YEPB o dell’amministrazione locale. Considerando il
contesto in cui i progetti vengono sviluppati, la pubblicazione degli annunci in Internet rende
difficile il reperimento delle informazioni per coloro che abitano in zone sprovviste di energia
elettrica. In aggiunta, una caratteristica comune a tutti i casi esaminati è costituita dal linguaggio
utilizzato nella valutazione degli impatti. Nei rapporti completi così come in quelli semplificati è
possibile notare che viene fornita una valutazione dettagliata degli impatti ambientali, tuttavia
manca un glossario o spiegazione delle unità di misura e dei termini adottati, rendendo tali
informazioni indecifrabili per coloro che possiedono un livello di educazione relativamente basso.
113
Un ulteriore tratto distintivo è formato dagli impatti presentati nel rapporto. Sebbene alcuni casi si
differenziano rispetto ad altri, solitamente l’enfasi posta sulle conseguenze ambientali del
progetto non viene accompagnata da un’analisi altrettanto approfondita degli impatti sulle
componenti economiche e sociali.
Criterio Risultati della ricerca
Canali di
informazione
1) I principali canali utilizzati per diffondere l’informazione tra la
popolazione sono costituiti dagli annunci pubblici.
2) Gli annunci vengono pubblicati sottoforma di locandine appese nei
paesi coinvolti o di avvisi rilasciati nel sito dello YEPB, del governo della
contea o dell’agenzia responsabile del processo VIA.
3)L’uso di Internet come metodo di accesso alle informazioni, rende
difficile il reperimento delle notizie principali per coloro che abitano in
zone sprovviste di energia elettrica.
Linguaggio
adottato
1) Nella documentazione VIA ufficiale è possibile notare che manca una
spiegazione delle unità di misura e dei termini adottati, rendendo tali
informazioni indecifrabili per coloro che possiedono un livello di
educazione relativamente basso.
Impatti presentati 1) Vi è una grande enfasi nella presentazione degli impatti che il progetto
esercita sull’ambiente;
2) Gli effetti economici e sociali rivestono un ruolo marginale nei
rapporti. Ciò causa una raffigurazione parziale di tutte le conseguenze
implicate nel progetto e conduce a idee errate nei confronti del sua
costruzione.
Tab. 3.15 Risultati della ricerca relativi all’accessibilità delle informazioni divulgate Fonte: Elaborazione propria.
3.4.3 Considerazione delle opinioni espresse dal pubblico
In riferimento alla considerazione delle opinioni espresse dal pubblico si afferma che i canali
generalmente adottati, al fine di permettere la sollevazione delle idee e suggerimenti, sono
costituiti da e‐mail, fax, lettere e colloqui di persona. Negli annunci viene sempre rilasciato il nome,
114
indirizzo, mail e numero di telefono dell’azienda costruttrice e dell’unità di VIA preposta, perciò
ipoteticamente ogni residente in possesso delle informazioni rilasciate, può sfruttare diversi canali
per mettersi in contatto con i proponenti del progetto. Anche i questionari rappresentano uno
strumento comune e sembra che essi siano un metodo efficace per la consultazione delle opinioni
poiché ricevono sempre un’elevata percentuale di risposta.
La considerazione delle alternative è un elemento assente sia nella normativa vigente, sia nelle
pratiche VIA. Il motivo spesso citato da molti autori è che essa viene vista come un aumento dei
costi e dei tempi di pianificazione del progetto (Wang et al., 2003; Cashmore, 2004; Luyet et al.,
2012). La mancanza di alternative riduce la possibilità di influenzare il processo VIA e di sollevare
opinioni che possono essere integrate nella formulazione delle decisioni finali. Infine solo i casi di
Tongping e Daheishan hanno riportato esplicitamente le idee emerse dal processo di
partecipazione pubblica. Gli altri rapporti si sono limitati ad indicare suggerimenti e proposte
generali, alle quali viene già data risposta nella sezione relativa alla predisposizione di
contromisure.
Criterio Risultati della ricerca
Canali per raccolta
commenti
1) I canali per esprimere la propria opinione sono gli stessi per tutti i
progetti tuttavia, nei rapporti non sono presenti dati sufficienti per
individuare quali modalità sono state scelte tra quelle designate;
2) I questionari sono il metodo principale per la raccolta delle opinioni.
Nonostante ciò, i rapporti raramente forniscono prove inconfutabili
sulla reale diffusione di questo strumento.
Alternative 1) In ogni rapporto esaminato non viene mai menzionato se sono state
prese in considerazione alternative al progetto.
Integrazione
opinioni
1) Viene data poca importanza alle opinioni tenute in considerazione
nel rapporto finale poiché spesso vengono presentate in maniera
discorsiva e raramente vengono menzionate esplicitamente ;
2) Le idee espresse spesso trovano risposta nella sezione dedicata alla
predisposizione di contromisure per la protezione ambientale;
Tab. 3.16 Risultati della ricerca relativi alla considerazione delle opinioni del pubblico. Fonte: Elaborazione propria.
115
3.4.4 Composizione degli stakeholders coinvolti
Infine per quanto riguarda la composizione degli stakeholders coinvolti e la rilevanza delle
categorie svantaggiate nel processo di partecipazione, dall’analisi della documentazione sono
emersi due risultati.
Innanzitutto vi è un ampio squilibrio nella scelta delle organizzazioni consultate. La presenza
estremamente ridotta di organizzazioni riconducibili alla società civile porta ad una scarsa
rappresentazione dei gruppi marginalizzati. Inoltre, dall’analisi dei casi provvisti di informazioni
relative alla divulgazione dei questionari consegnati alla popolazione, si può notare che la
selezione degli intervistati non favorisce l’integrazione di donne, giovani e anziani.
Per di più, tenendo in considerazione i dati demografici, gli appartenenti ai gruppi di minoranze
etniche dovrebbero formare la maggior parte dei partecipanti, ma com’è stato dimostrato l’etnia
che nella maggior parte dei casi totalizza il numero più ampio di rappresentanti è costituito dai
cinesi Han.
Criterio Risultati della ricerca
Stakeholders
considerati
1) Solitamente la composizione degli stakeholders è costituita da
organizzazioni e singoli individui;
2) Nei casi analizzati vi è una grande disparità tra il tipo di organizzazioni
coinvolte;
3) I cittadini coinvolti vengono sostanzialmente divisi in coloro che
subiscono un impatto diretto e coloro che subiscono un impatto
secondario.
Rilevanza
categorie
svantaggiate
1) La scelta delle organizzazioni da tenere in considerazione ricade
generalmente sugli enti pubblici locali, mentre le organizzazioni
riconducibili alla società civile rivestono un ruolo marginale;
2) Nel processo di partecipazione pubblica vi è un forte squilibrio nella
presenza di entrambi i sessi, in favore di quello maschile e solitamente
l’età degli intervistati si aggira tra i 30 e i 50 anni. Tuttavia gli individui che
svolgono un’attività legata all’agricoltura riescono a trovare sempre un
ampio numero di partecipanti. Infine, nonostante i cinesi Yi, Dai e Hani
formano la maggioranza della popolazione in questi luoghi, gli Han sono
l’etnia più rappresentata durante la compilazione dei questionari.
Tab. 3.17 Risultati della ricerca relativi alla composizione degli stakeholders coinvolti. Fonte: Elaborazione propria.
116
3.4.5 Valutazione dei criteri di efficacia
Grazie ai risultati emersi dalla ricerca è stato possibile stabilire che tutti i processi di
coinvolgimento degli stakeholders analizzati, non sono riusciti a soddisfare gli obbiettivi normativi
e sostantivi della partecipazione pubblica nelle procedure VIA. Tale giudizio si basa sulla
dimostrazione che non è stata permessa una reale influenza dei residenti nei processi decisionali e
non è stata favorita l’integrazione della conoscenza locale nelle decisioni finali.
Le cause generali riguardano soprattutto: a) Il tardivo inizio della consultazione del pubblico; b) La
carenza di indicazioni sulla fine del processo partecipativo; c) Il grado di complessità linguistica dei
rapporti; d) la presentazione superficiale degli aspetti sociali ed economici; e) l’assenza di
alternative al progetto; f) La composizione squilibrata degli stakeholders coinvolti; g) La scarsa
rilevanza delle categorie svantaggiate; h) La mancata integrazione dei commenti emersi nel
rapporto finale.
Solo il criterio relativo ai canali disponibili per esprimere le opinioni ha raggiunto mediamente un
risultato migliore, poiché è possibile presumere che il vasto numero di mezzi a disposizione degli
stakeholders abbia permesso al proponente del progetto di disporre di integrare le conoscenze
locali nelle decisioni finali. In base ai motivi sopracitati, si può stabilire che la logica partecipativa
applicata ai casi selezionati è di tipo strumentale.
Tendenzialmente, nei progetti più recenti non vi sono stati grossi cambiamenti in relazione agli
approcci e agli strumenti adottati. Nonostante ciò, essi sono stati dotati di informazioni più
dettagliate riguardo al processo di partecipazione pubblica. Inoltre si è osservato che la gestione
del processo VIA non è influenzato dalla dimensione del progetto. In conclusione, si sostiene che la
VIA viene considerata più come una procedura amministrativa e non come un’opportunità di
migliorare qualitativamente il processo di formulazione delle decisioni. D’altro canto i cittadini
dispongono di una piattaforma per far sentire la propria voce, ma attualmente ricoprono un ruolo
marginale a causa del livello di coinvolgimento applicato.
3.4.6 Conclusioni
I risultati prodotti dalla ricerca hanno evidenziato alcune barriere, che minano l’efficacia della
partecipazione pubblica all’interno del sistema VIA cinese. Tali barriere limitano la capacità di
raggiungere gli obbiettivi posti dalla VIA, di coinvolgere attivamente il pubblico e, più in generale,
di migliorare la qualità delle decisioni adottate in materia ambientale.
117
Dall’analisi del contesto normativo è emerso che nonostante il riconoscimento istituzionale del
processo VIA e della partecipazione pubblica, la legislazione vigente manca di requisiti specifici per
quanto concerne alcune fasi delle procedure VIA e l’inclusione degli stakeholders coinvolti.
In primo luogo, la normativa VIA del 2003 ha lasciato delle lacune che né le IMPPE del 2006, né la
PEIAO del 2009 sono riuscite a colmare. Queste carenze sono rappresentate dall’assenza di
clausole riguardanti il tempo da dedicare alla partecipazione pubblica, la divulgazione delle
informazioni inerenti al processo VIA, la composizione degli stakeholders coinvolti e l’integrazione
delle opinioni espresse dal pubblico. Come si è potuto notare in precedenza, secondo la legge, la
procedura di partecipazione dovrebbe cominciare dopo che il proponente del progetto ha
incaricato un agenzia di preparare il rapporto finale. Inoltre non ci sono articoli che trattano della
durata e della conclusione del processo di consultazione dei cittadini.
Nella pratica, ciò risulta in un tardivo inizio della partecipazione, quando le maggiori decisioni sono
già state adottate. In aggiunta la seconda parte del periodo dedicato alla raccolta di commenti
della popolazione, avviene contemporaneamente alla presentazione della documentazione VIA
alle autorità responsabili della revisione ed accettazione. La mancanza di obblighi In riferimento
alla diffusione delle informazioni, ha portato ad utilizzare un linguaggio contenente un alto tasso di
termini tecnici, rendendo i rapporti incomprensibili per la maggior parte della popolazione.
Infine, non sono presenti nella normativa vigente articoli che trattano della composizione degli
stakeholders da coinvolgere e dell’identificazione di alternative al progetto. Questo ha comportato
una rappresentazione estremamente ridotta delle organizzazioni riconducibili alla società civile e
delle categorie svantaggiate, provocando un aumento della marginalizzazione di questi individui.
L’assenza di alternative costituisce un ulteriore grave barriera all’interno del sistema VIA cinese,
poiché limita l’apertura e la trasparenza del processo decisionale scoraggiando una vasta
consultazione del pubblico.
Lo studio delle dinamiche socio‐politiche del paese ha evidenziato anche dei problemi di natura
amministrativa. I conflitti di interesse all’interno delle amministrazioni locali hanno portato ad
incentivare lo sviluppo economico, anziché la protezione ambientale. In aggiunta gli EPB non
hanno sufficienti poteri per garantire un efficace implementazione delle procedure VIA, poiché
dipendono economicamente e politicamente dai governi a livello di contea e provincia. Al fine di
migliorare l’efficienza del sistema VIA cinese è possibile sostenere che la legislazione necessita di
requisiti più stringenti in relazione agli aspetti sopracitati del coinvolgimento pubblico, inoltre è
fondamentale rendere gli EPBs indipendenti dalla volontà dei quadri del partito locale. Questo
porterebbe ad un aumento del potere in mano agli EPBs, risultando in un miglioramento
complessivo di tutto il sistema VIA.
118
Dalla valutazione dei casi di studio è emerso che le procedure VIA sono caratterizzate da un
approccio di natura “top‐down”, incentrato sul parere dei singoli esperti anziché sull’ampia
rappresentazione di tutti gli interessi coinvolti. In generale, i proponenti del progetto vedono la
partecipazione pubblica come un elemento di instabilità all’interno del processo VIA, poiché essa è
percepita come una minaccia alla legittimità del governo. Per di più le comunità locali non
vengono coinvolte attivamente in quanto si pensa che, non possedendo competenze specifiche,
essi non sono in grado di migliorare la qualità delle decisioni adottate. In un contesto simile la VIA
è considerata come una procedura burocratica, in cui la consultazione degli stakeholders coinvolti
contribuisce solo ad aumentare il tempo ed i costi del processo. In un contesto simile i cittadini
sono dotati di possibilità limitate per influenzare le decisioni e per questo agiscono passivamente.
Quindi per migliorare l’efficienza del sistema VIA cinese è necessario innanzitutto cambiare
l’attitudine dei quadri del partito, mostrando loro i vantaggi derivanti da una maggiore inclusione
del pubblico. Inoltre è doveroso anticipare l’inizio della partecipazione e fornire il tempo adeguato
alle consultazioni dei cittadini, divulgare le informazioni secondo i canali più familiari alla
popolazione e rafforzare il ruolo delle ONG di rappresentanza delle categorie svantaggiate.
In conclusione, la valutazione del sistema cinese di VIA mediante i criteri di efficacia ha dimostrato
che la pratica di questo processo rimane ancora molto debole. Ad ogni modo, la VIA ha permesso
ai cittadini di ottenere una piattaforma istituzionale in cui è possibile esprimere la propria opinione
nei piani del governo, fornendo un opportunità storica per cambiare il volto socio‐politico della
paese. Nella situazione attuale è prevedibile che lo sviluppo del settore idroelettrico continuerà ad
essere stimolato dall’aumento della domanda di elettricità, dal desiderio di ridurre drasticamente
le emissioni di Co2 e dal miglioramento delle tecnologie impiegate nella produzione di energia
idroelettrica. Perciò, la partecipazione pubblica può dimostrarsi di importanza fondamentale nel
considerare gli impatti cumulativi causati dalla costruzione delle dighe, nel dare maggiore rilevanza
agli effetti sociali ed economici e nel proporre alternative ai grandi impianti che esercitano
conseguenze devastanti nelle zone limitrofe, migliorando le condizioni di vita di tutti coloro che
non vengono inclusi oggigiorno nel processo.
119
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