consiliile locale si rolul lor in guvernarile locale
TRANSCRIPT
Universitatea “Alexandru Ioan Cuza”
Facultatea de Economie si Administrarea Afacerilor
Specializarea Administratie Publica
REFERAT
CONSIILE LOCALE SI ROLUL LOR IN GUVERVARILE LOCALE
Disciplina “Elemente de Stiinta Administratiei”
Profesor coordonator: Elena Rusu
Student: Chiritoi Andreea Mihaela
Anul I, Grupa 1.5
Anul 2009
1
2
Consiliile locale si rolul lor in guvernarile locale
1. Scurt istoric al administratiei publice locale in Romania
Literatura de specialitate, analiza materialelor faptice, precum si traditiile
romanesti in domeniune conduc la concluzia ca aparitia si evolutia institutiei
administratiei publice locale in tara noastra s-au desfasurat intr-o relatie directa
cu complexul economic si politico-juridic al societatii romanesti. Numai in
acest mod se explica si tendintele de autonomie locala care, ca orice alt
fenomen, sunt supuse influientelor si reformelor timpului, iar uneori chiar
momentului. In fapt, originile “administratiei locale” se pierd undeva in istoria
indepartata. Astfel, intr-o lucrare recent aparuta, cu titlul “Administratia publica
locala in Romania”, autorii arata ca “Aparitia vietii administrative locale a
precedat cu mult pe aceea a celei generale pentru ca, in ordinea istorica a
lucrurilor, comuna cu nevoile ei proprii a aparut inainte de nasterea statului”1.
De altfel, este unanima parerea specialistilor in istorie si drept in a recunoaste ca
bazele organizarii administrative modern sunt puse de “legile pentru infiintarea
consiliilor judetene si de organizare comunala” din 1864 promulgate de
Domnitorul Alexandru Ioan Cuza.
“Legislatia administrative a lui Cuza- arata Anibal Teodorescu- a constituit un
1 CEZAR CORNELIU MANDA- Administratia publica locala din Romania, p.52. Ed. LUMINA LEX, 1999, Bucuresti.
3
mare pas inainte prin principiile de organizare a administratiei locale pe care
le-a inaugurat, legile avand menirea sa pregateasca calea unei autonmii locale
mai largi si sad ea expresie democratic organismelor locale”2. Dar formule de
autonomie locala gasim cu mult inainte de aceste vremuri.
Astefel, intr-un document emis de “Necula a lu Bobanea” la 13 mai 1563 se
mentioneaza pentru prima data indatoririle “judetului” (viitorul primar) cat si
ale ajutoarelor sale, respective cei “12 pargari” (viitorii consilieri), care isi
desfasurau activitatea in Bucuresti. Responsabilitatile acestora au fost gandite
atat de temeinic incat trebuie sa recunoastem ca o serie dintre aceste, intr-o
forma mai evoluata, se regasesc si in zilele noastre. Atributiile “judetului”
(primarul)si ale “pargarilor” (consilierii) erau numeroase: reprezentau orasul fata
de domnitori, fata de marii dregatori (demnitarii de azi), fata de celelalte orase.
De asemenea, aveau in grija proprietatea oraseneasca (patrimoniul din zilele
noastre), delimitarea acesteia, parcelarile si masuratorile locurilor de casa
(asemanator cadastrelor din present); judecau unele neintelegeri dintre localnici,
se ocupau de strangerea darilor si de prestarile in munca si servicii . alegerea lor
se facea de catre obstea orasului. In fine, in timpul domniei lu constantin
Brancoveanu, obligatiile administratiei publice locale au fost trecute in
responsabilitatea functionarilor domnitorului.Cele doua legi din timpul Domnitorului Alexandru Iona Cuza (Legea
2 ANIBAL TEODORESCU- Tratat de drept administrativ, Vol.II, p.318, Ed. Institutului de arte Grafice, 1929.
4
pentru infiintarea consiliilor judetene si Legea comunala), precum si
Constitutia din 1866, dar si celelalte legi mentionate constituie, in ansamblul lor,
pentru prima oara in istoria societatii romanesti, cadrul juridic si institutional
de referinta al administratiei publice locale.
Ulterior, in plan legislative apar o serie de reglementari care vin sa intareasca
principiul descentralizarii, pe de o parte, iar, pe de alta parte, sa adanceasca
caracterul democrat al eligibilitatii organelor locale. Constitutia din 1923
proclama aceleasi principii pentru organizarea administratiei locale ca si
Constitutia din 1866, insa acestea sunt mai clar exprimate si mai bine precizate
de catre Constituantul de la 1923.3
Din pacate, Constitutia din 1938 isi pune amprenta perioadei istorice pe care o
traversa tara si asupra administratiei locale in sensul limitarii autonomiei locale.
Astfel, potrivit Legii din 1938, “comuna este administrata de consiliul
communal si de primar”, consiliul communal fiin format din membri alesi si de
membri de drept, avand mai mult rol consultativ. Primarul era presedintele
consiliului communal, fiind numit de prefect sau de rege la propunerea
ministrului de interne. In noua formula, administratia locala este condusa
autoritar, conducerea efectiva apartinand rezidentului regelui si primarului.4
Constitutia din 1965 si celelalte reglementari ce decurgeau din aceasta
3 IOAN MURARU, GHEORGHE IANCU – Constitutiile Romaniei. Texte, note. Prezentare comparative, p.63, Regia Autonoma “Monitorul Oficial”, Bucuresti, 1995.4 CORNELIU-LIVIU POPESCU – Autonomia loala si integrarea europeana, p.63, Ed. All Beck, Bucuresti, 1999.
5
prevedeau ca organele locale ale puterii de stat, Consiliile populare erau alese
prin vot universal, iar organele locale ale administratiei de stat, comitete sau
birouri executive ale Consiliilor populare alese de acestea erau raspunzatoare in
fata comitetelor sau birourilor executive superioare si a Consiliului de Ministri.
In realitate, in toata aceasta perioada, asa-numitul “centralism democratic” a
determinat subordonarea directa a organelor locale ale administratiei de stat
Consiliului de Ministri si aparatului central al fostului Partid Comunist.
Mai mult, dupa anii ’60, a aparut sistemul functiilor duble, de partid si de stat,
incat primul secretar al comitetului judetean de partid era “ales” in mod
obligatoriu ca presedinte al consiliului popular judetean si al comitetului
executiv. Intrucat toti prim-secretarii de judet si de municipiu erau alesi in mod
sigur si obligatoriu ca sefi ai executivului local, la nivelul respective a rezultat
cu prisosinta caracterul formal al alegerilor locale. In plus, unitatile
administrativ-teritoriale nu dispuneau de un patrimoniu propriu aferent de
interes local, distinct de cel republican. In concluzie, asa-zisul centralism
democratic asigura la nivelul administratiei publice locale un sisitem strict
centralizat de organizare si functionare a autoritatilor publice, iar ideea declarata
a “autonomiei locale” nu era altceva decat o aplicare a rolului conducator al
partidului unic in plan local.5 2. Cadrul juridic si institutional al administratiei publice locale
5 EUGEN POPA – Autonomia locala in Romania, p. 143, Ed. All Beck, Bucuresti, 1999
6
Constitutia Romaniei statueaza principiile de baza privind modul de
constituire si functionare a administratiei publice locale : “Administratia publica
din unitatile administrativ-teritoriale se intemeiaza pe principiile descentralizarii,
autonomiei locale si deconcentrarii serviciilor publice”6 . In aceeasi ordine de
idei, Legea fundamental a Romaniei stabileste ca “Autoritatile administratiei
publice, prin care se realizeaza autonomia locala in comune si in orase, sunt
consiliile locale alese si primarii alesi, in conditiile legii.”7 Ele functioneaza, in
conditiile legii, ca autoritati administrative autonome si rezolva treburile publice
din comune si din orase.8 Serviciile publice de interes orasanesc si judetean
coordonate de consiliile orasenesc si, respectiv, judetean sunt: serviciile de
transport orasenesc si judetean, salubritatea, alimentarea cu apa si caldura,
precum si diferitele servicii prestate de cetateni si persoane juridice ca urmare a
solicitarilor individuale ale acestora.9 Este important de subliniat ca aceste
servicii sunt altele decat cele coordonate de prefect, ca reprezentant al
Guvernului in plan local. Prefectul coordoneaza in principal serviciile publice
6 Constitutia Romaniei din 1991, modificată şi completată prin Legea de revizuire a Constituţiei României nr. 429/2003, articolul 120, paragraful 17 Constitutia Romaniei din 1991, modificată şi completată prin Legea de revizuire a Constituţiei României nr. 429/2003, articolul 121, paragraful 18 Constitutia Romaniei din 1991, modificată şi completată prin Legea de revizuire a Constituţiei României nr. 429/2003, articolul 121, paragraful 29 PETRE JIMA, CORNELIU MANDA, MIRCEA PREDA, ALEXANDRU SINC – Legea administratiei publice locale; Comentarii, Adnotari, Practici, Prognoza. P. 103-106, Ed. AMIVA, Bucuresti, 1993.
7
descentralizate ale ministerelor si ale celorlalte organe centrale din unitatile
administrativ-teritoriale.10
In baza principiului separatiei puterilor in stat, puterea executiva se
regaseste in plan local in persoana prefectului, ca reprezentant al Guvernului in
activitatea autoritatilor administratiei publice alese in unitatile administrativ-
teritoriale (consiliile judetene, consiliile locale si primarii), precum si in
serviciile de specialitate ale ministerelor sau ale autoritatii centrale organizate in
unitatile administrativ-teritoriale; aceste „servicii publice de specialitate” sunt
organizate in judete si se afla in subordinea directa a ministerului de resort. Ele
sunt conduse de persoane numite in functii de ministrul de resort, cu avizul
prefectului.
10 Potrivit articolului 123 din Constitutie, aliniatul 2.
8
3. Cum se constituie administratia publica locala
Autoritatile din administratia publica locala se grupeaza in doua mari categorii:
1.autoritati locale cu putere deliberativa;
2.autoritati locale cu putere executiva.
Legea administratiei publice locale11 reprezinta pentru colectivivitatile locale
legea de baza, ,,Constitutia’’ acestora. Potrivit acestor legi, prin ,,colectivitate
locala’’ se intelege totalitatea cetatenilor din unitatea administrativ-teritoriala
respectiva; comunele, orasele si judetele sunt persoane juridice.
Autoritatile administratiei publice locale sunt:consiile locale (pentru comune si
orase) si consiile judetene.
A. CONSIILE LOCALE
Consiile comunale, orasenesti si municipale sunt autoritati deliberative ce
asigura autonomia locala si descentralizarea serviciilor publice.
Autonomia exprima atat organizarea si functionarea administratiei publice
locale cat si gestionarea, sub proprie responsabilitate, a intereselor
colectivitatilor pe care le reprezinta. Aplicarea principiului autonomiei si
descentralizarii nu poate aduce atingerea cararacterului de Stat National
Unitar al Romaniei.11 Legea 69/1991
9
Descentralizarea administrativa la nivel teritorial a dus la recunoasterea
autonomiei locale a colectivitatilor comunale, orasenesti, municipale si judetene.
Pe baza dispozitiilor constitutionale, Legea administratiei publice locale12
republicata13, reglementeaza, in prezent,regimul general de autonomie locale,
precum si organizarea si functionarea autoritatilor administratiei publice
locale14.
Principiile puse de legislatorul pozitiv la baza administratiei publice in unitatile
administrativ teritoriale sunt: descentralizarea, autonomia locala, deconcentrarea
serviciilor publice3, eligibilitatea autoritatilor administratiei publice locale,
legalitatea si consultarea cetatenilor in solutionarea problemelor locale de interes
deosebit.
Legea defineste doua concepte esentiale pentru dreptul administrativ, si anume
cel de colectivitate locala si cel de autonomie locala.
Prin colectivitate locala se intelege ,,totalitatea locuitorilor din unitatea
administrativ-teritoriala.
In interpretarea care poate fi data acestui text va trebui sa acceptam ca fiecare
colectivitate locala reprezinta o entitate distincta de suma indivizilor care o
compun, titulara de autonomie locala administrativa, cu vointa juridica proprie.
Si definitia pe care legea o da autonomiei locale este criticabila atata vreme cat
se intelege prin aceasta ‘’dreptul si capacitatea efectiva a autoritatilor
administratiei publice locale, de a solutiona si de a gestiona, in numele si in
12 Legea 215/200113 Monitorul Oficial nr.123 din 20 februarie 200714 Se apreciaza ca, din respect pentru alegatorii unei colectivitati locale, s-ar impune ca legile care modifica competenta autoritatilor locale in mod fundamental sa produca efecte numai odata cu inceperea mandatului acestora. Se presupune ca alegatorii tin seama, la acordarea votului reprezentantilor lor, si de activitatile pe care ascestia sunt pusi sa le indeplineasca in exercitiul funtiei lor.
10
interesul colectivitatilor locale pe care le reprezinta, treburile publice, in
conditiile legii.’’
Critica adusa acestei definitii se refera la faptul ca autonomia locala reprezinta
un drept al colectivitatii locale, persoana juridica de drept public, si nu al
autoritatilor acesteia, care numai exercita drept in numele si in interesul
colectivitatii.
De asemenea remarcam prevederea comform careia autoritatile locale
solutioneaza ‘’treburile publice’’, nu doar o parte a acestora asa cum statueaza
Carta europeana a autonomiei locale.
In sistemul administrativ romanesc, care imbina descentralizarea cu
deconcentrarea administrativa, rezolvarea tuturor treburilor publice ale
colectivitatii locale la acest nivel reprezinta un deziderat.
In continutul autonomiei locale se disting urmatoarele componente:
-o componenta institutionala;
-o componenta patrimonial-gestionara;
-o componenta financiara;
Termenul de colectivitate locala acopera realitati foarte diferite privind forta
componentelor enumerate mai sus, generate de dimensiunea, dezvoltarea
economica, culturala etc.
In pofida acestor diferente, dreptulul pozitiv reglementeaza unicitatea statului
colectivitatii comunale, orasenesti, municipale, care trebuie sa indeplineasca
aceleasi competente, sa solutioneze si sa gestioneze treburile publice ale
colectivitatii.
Dreptul colectivitatilor locale la autonomia locala se exercita prin doua categorii
de persoane administrative si anume:
11
-deliberative: consiliile comunale, orasenesti, municipale si judetene;
-executive: primarii.
Acestea au plenitudine de competenta, atributiile lor fiind depline si exclusive si
se stabilesc numai prin lege. De asemenea in spiritul Cartei europene a
autonomiei locale, se precizeaza ca autonomia confera autoritatilor locale
dreptul de a avea initiativa in toate domeniile, drept care poate fi limitat doar
prin lege, prin includerea unor domenii in mod expres in competenta altor
autoritati publice.
Regimul general al autonomiei locale, asa cum este reglementat prin lege,
prevede ca raporturile dintre autoritatile administratiei publice locale, din
comune si orase si autoritatile administratiei publice de la nivel judetean se
bazeaza pe principiile autonomiei, legalitatii, responsabilitatii, cooperarii si
solidaritatii in rezolvarea problemelor intregului judet.
Autoritatile deliberative ale colectivitatilor locale sunt consiliile locale
constituite din comune,, orase, municipii si judete.
Consiliile locale sunt compuse din consilieri alesi prin vot universal, egal, direct,
secret si liber exprimat.
12