competencias prefecturas[1]

1OPTIMIZACIN COMPETENCIAL PREFECTURALHACIA LAS AUTONOMAS


Franz Xavier Barrios SuvelzaCoordinador


Primera edicin: junio 2006.

D.L.:

ProduccinPlural editoresc. Rosendo Gutirrez 595, esq. EcuadorTelfono: 2411018 / Casilla 5097, La Paz-BoliviaEmail: [email protected]

Impreso en Bolivia

5CONTENIDO

PRESENTACIN.............................................................................................................................

PRLOGO ....................................................................................................................................

I. INTRODUCCIN.................................................................................................................. 13Franz Xavier Barrios Suvelza1.1. Antecedentes ................................................................................................................. 131.2. Parmetros de investigacin........................................................................................... 141.3. Organizacin del producto ........................................................................................... 14

II. MARCO TERICO DE ANALISIS Y SNTESIS DE PROPUESTAS ............................................. 17Franz Xavier Barrios Suvelza2.1. Definiciones .................................................................................................................. 172.2. Marco terico de anlisis y sintesis de propuestas ......................................................... 18

2.2.1. Rgimen de descentralizacin administrativa ...................................................... 182.2.2. Vigas horizontales del rgimen: sistema poltico y apoltico del meso boliviano .. 222.2.3. Vigas verticales del rgimen: relaciones de ordinacin y coordinacin entre niveles . 242.2.4. La gestin misma ................................................................................................. 27

III. DESARROLLO DE LA PROPUESTA........................................................................................ 35Franz Xavier Barrios Suvelza3.1. Del Rgimen ................................................................................................................. 35

Naturaleza..................................................................................................................... 353.2. De la ordinacin amplia: Estructura de auoridad, mecanismos de intervencin

y destitucin .................................................................................................................. 353.2.1. Grado de integracin de la autoridad subnacional .............................................. 353.2.2. Causales y mecanismos de intervencin .............................................................. 363.2.3. Causales no polticas de destitucin .................................................................... 373.2.4. Sucesin .............................................................................................................. 37

3.3. De la ordinacin restringida: la colectividad territorial y el ajuste competencialpropiamente dicho ........................................................................................................ 373.3.1. Alcances de la colectividad territorial .................................................................. 373.3.2. Catlogo competencial ........................................................................................ 383.3.3. Alteracin de la carga competencial .................................................................... 403.3.4. Reglas y principios de altaracin de la carga competencial ................................. 423.3.5. Mximos y mnimos ............................................................................................ 43


3.3.6. Acreditacin ........................................................................................................ 443.4. Coordinacin ................................................................................................................ 463.5. Vigas horizontales: control gubernamental y censura poltica ........................................ 47

3.5.1. Contralora departamental ................................................................................... 473.5.2. Fiscalizacin desde el Consejo departamental ..................................................... 483.5.3. Transparencia ...................................................................................................... 48

3.6. De la Gestin ............................................................................................................... 493.6.1. Estructura orgnica .............................................................................................. 493.6.2. Servicio Civil hbrido ........................................................................................... 503.6.3. Gestin por resultados ......................................................................................... 50

IV. SNTESIS DEL RESPALDO EMPRICO DE LA PROPUESTA DE CAMBIO COMPETENCIAL .... 53Franz Xavier Barrios Suvelza4.1. Generalidades ................................................................................................................ 534.2. Materias competenciales no sociales .............................................................................. 53

4.2.1. Caminos .............................................................................................................. 534.2.2. Comercio ............................................................................................................ 544.2.3. Industria .............................................................................................................. 544.2.4. Micro y pequea industria ................................................................................... 554.2.5. Turismo................................................................................................................ 554.2.6. Desarrollo rural productivo ................................................................................. 564.2.7. Agropecuaria ....................................................................................................... 564.2.8. Tecnologa agropecuaria ...................................................................................... 564.2.9. Asuntos campesinos ............................................................................................ 574.2.10. Datos Agregados ............................................................................................... 58

4.3. Materias competenciales sociales .................................................................................. 584.3.1. Educacion ........................................................................................................... 594.3.2. Salud ................................................................................................................... 594.3.3. Saneamiento bsico ............................................................................................ 604.3.4. Gestin social ..................................................................................................... 604.3.5. Datos agregados .................................................................................................. 60

V. PROYECTO DE NORMA DERIVADO DE LO ANTERIOR....................................................... 63Franz Xavier Barrios Suvelza5.1. Del Objeto ..................................................................................................................... 635.2. Bloques .......................................................................................................................... 635.3. Desarrollo mnimo indicativo ......................................................................................... 63

5.3.1. Sobre el rgimen ................................................................................................. 635.3.2. Sobre la ordinacin amplia ................................................................................. 645.3.3. Sobre la ordinacin restringida ............................................................................ 655.3.4. Sobre la coordinacin interterritorial ................................................................... 675.3.5. Sobre el sistema poltico meso ............................................................................ 675.3.6. Sobre el sistema apoltico meso ........................................................................... 685.3.7. Sobre la gestin ................................................................................................... 68

VI. BASE CONCEPTUAL ESPECFICA DEL TEMA COMPETENCIAS ............................................. 71Sergio G. Villarroel Bhrt6.1. Competencias ............................................................................................................... 736.2. Facultades de un Estado ................................................................................................ 74

6.2.1. Facultad de Administrar ....................................................................................... 756..2.2 Aproximaciones a la Facultad de Financiar ....................................................... 77

76.2.2.1 Sistema Integrado de Administracin Financiera ...................................... 786.2.2.2 La competencia: Hacienda Pblica .......................................................... 806.2.2.3 Financiamiento de Nuevas Competencias ................................................ 91

6.3. Criterios de Traspaso y Centralizacin de Competencias................................................ 936.4 Metodologa de Trabajo ................................................................................................. 95

VII. SECTORES ECONMICO PRODUCTIVOS......................................................................... 97Sergio G. Villarroel Bhrt7.1. Sustento Terico ............................................................................................................ 98

7.1.1. Fallas de Mercado y Fallas de Coordinacin ....................................................... 1017.1.2. Desconcentracin de Polticas de Desarrollo Econmico .................................... 1037.1.3. ndice de Centralizacin de Polticas Econmicas ............................................... 106

7.2. Caminos ........................................................................................................................ 1127.2.1. Tendencias de Desconcentracin......................................................................... 1137.2.2. Definicin de Componentes y Subcomponentes ................................................. 1147.2.3. Anlisis de Optimizacin Competencial .............................................................. 1147.2.4.Sntesis ................................................................................................................. 116

7.3. Desarrollo Econmico ................................................................................................... 1187.3.1. Tendencias de Desconcentracin......................................................................... 1187.3.2. Definicin de Componentes y Subcomponentes ................................................. 1197.3.3. Anlisis de Optimizacin Competencial .............................................................. 1207.3.4. Sntesis ................................................................................................................ 147

7.4. Asuntos Agropecuarios .................................................................................................. 1507.4.1. Tendencias de Desconcentracin......................................................................... 1527.4.2. Definicin de Componentes y Subcomponentes ................................................. 1547.4.3. Anlisis de Optimizacin Competencial .............................................................. 1567.4.4. Sntesis ................................................................................................................ 182

VIII. SECTORES SOCIALES ............................................................................................................ 187Drina Saric Yaksic8.1. Sustento Terico Para la Optimizacion Competencial en Sectores Sociales .................... 187

8.1.1. Los Bienes Pblicos y las Caractersticas para su Provisin en un Territorio ......... 1878.1.2. La Desconcentracin de los Sectores Sociales y Evidencias

Empricas Internacionales .................................................................................... 1898.1.3. El Proceso de Optimizacin Competencial en los Sectores Sociales .................... 191

8.2. Educacin ..................................................................................................................... 1938.2.1. Caractersticas de los Niveles de Gestin en Educacin

y Tendencias de Desconcentracin ..................................................................... 1938.2.2. Definicin de Componentes y Subcomponentes ................................................. 1978.2.3. Anlisis de Optimizacin Competencial .............................................................. 1978.2.4. Gestin de Recursos Humanos ............................................................................ 1978.2.5. Sntesis ................................................................................................................ 210

8.3. Salud ............................................................................................................................. 2128.3.1. Caractersticas de los Niveles de Gestin en Saludy Tendencias de Desconcentracin ................................................................................ 2128.3.2. Definicin de Componentes y Subcomponentes ................................................. 2188.3.3. Anlisis de Optimizacin Competencial ............................................................. 2198.3.4. Gestin de Recursos Humanos ............................................................................ 2318.3.5. Sntesis ................................................................................................................ 233

8.4. Saneamiento Bsico ...................................................................................................... 234


8.4.1. Caractersticas de los Niveles de Gestin en Saneamiento Bsico y Tendencias de Desconcentracin ...................................................................... 2348.4.2. Definicin de Componentes y Subcomponentes ................................................. 2388.4.3. Anlisis de Optimizacin Competencial .............................................................. 2388.4.4. Sntesis ................................................................................................................ 243

8.5. Gestin Social ................................................................................................................ 2458.5.1. La Gestin Social: Gnero y Generacional y las Tendencias de Desconcentracin........................................................................................... 2458.5.2. Definicin de Componentes y Subcomponentes ................................................. 2508.5.3. Anlisis de Optimizacin Competencial ............................................................. 2508.5.4. Sntesis ............................................................................................................. 254

BIBLIOGRAFIA .............................................................................................................................. 257

ANEXOS ..................................................................................................................................... 263ANEXO 1: Proyecto de Decreto Supremo 05 ......................................................................... 263ANEXO 2: Decreto Supremo 28666 ...................................................................................... 276ANEXO 3: Instructivo de Llenado .......................................................................................... 284ANEXO 4: Matrices de Equivalencias entre Componentes y Reparticiones de Instituciones ... 296ANEXO 5: Resumen de Posiciones Adoptadas por Emisor y Consultor ................................... 303ANEXO 6: Estructura Institucional de la Competencia Caminos ............................................. 310

9PRESENTACIN

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OPTIMIZACIN COMPETENCIAL PREFECTURALHACIA LAS AUTONOMAS

11

PRLOGO

12


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1.1. Antecedentes

El 18 de diciembre de 2005 se pro-dujo la eleccin directa de prefectosen Bolivia inaugurndose as un pe-riodo de transicin entre este eventoy el momento en que una AsambleaConstituyente prevista para mediadosde 2006 redefina en trminos estruc-turales el modo de Estado1 boliviano.Es probable que la direccin del cam-bio apunte al abandono del modo deEstado simple2 que desde 1826 rigie-ra en Bolivia y slo quede por preci-sar qu variante de modo de Estadocompuesto acabar siendo asumida.En efecto, optar por otorgar autono-ma al meso boliviano conformadopor nueve departamentos puede sercompatible con una salida federal,una autonmica o una triterritorialsegn cmo se quiera estructurar lasrelaciones interniveles territorialescomo un todo. Mientras tanto, elViceministerio de DescentralizacinDepartamental lanz durante el 2005una serie de iniciativas de investiga-cin dirigidas a la preparacin del te-rreno para administrar los meses quemedien entre la eleccin de los pre-fectos y este cambio constitucionaltotal. A su turno el Viceministro deDescentralizacin durante la nueva

gestin gubernamental, ha promovi-do la aprobacin de una primera re-glamentacin3 y piensa consensuaruna ley de descentralizacin para elperiodo previo a la promulgacin dela nueva Constitucin.

En el marco de estas iniciativas y so-bre la base del que fuera un acuerdoentre este viceministerio y el com-ponente Descentralizacin y Admi-nistracin Pblica de la ex UCAC seha trabajado entre fines de 2005 einicios de 2006 un esquema propo-sitivo de optimizacin competencialprefectural para regular la transicinmencionada. Como se anotar en elcapitulo V los avances del presenteestudio fueron parcialmente aprove-chados por el DS 28666 y si bien elestudio est enfocado a una dimen-sin reglamentaria de optimizacincompetencial, muchos de sus linea-mientos conceptuales y propositivospueden ser tiles si se buscara sumaral decreto supremo mencionado, unanorma con rango de ley que regulela fase preautonmica. Por ello losenfoques adoptados tampoco dejande tener utilidad para el mismo de-bate constitucional que se avecinadesde la perspectiva de las tcnicasde asignacin competencial y los re-

I. INTRODUCCIN

1 El modo de Estado a diferencia del tipo o la forma de Estado, expresa la definicin supremaen torno a la distribucin territorial del poder en el Estado.

2 Por modo de Estado simple se entiende el caso donde el nivel nacional monopoliza la facultadlegislativa. Se dir compuesto cuando en ms de un nivel territorial se legisle.

3 DS 28666 promulgado el 5 de abril de 2006 (DS06).

Franz Xavier Barrios Suvelza

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ferentes terico-metodolgicos ade-lantados aqu.

1.2. Parmetros de investigacin

Para dimensionar apropiadamente loque las siguientes lneas ofrecen sepasa a enumerar las limitaciones y elacotamiento temtico de las mismas.

a) Lmite primero

El propsito de este trabajo es unmayor conocimiento de la realidadadministrativa4 de cada materia com-petencial en su organizacin territo-rial-vertical y proponer algunasproyecciones de una mejor asigna-cin quedando la dimensin finan-ciera salvo una introduccin a laasignacin competencial de la ma-teria Hacienda Pblica trabajadaen el captulo VI como responsabi-lidad de otros equipos5.

b) Lmite segundo

El segundo lmite de la investigacines que el anlisis se limita al emisorde competencias, en este caso, elnivel nacional quedando el estudiode los receptores, o sea, los departa-mentos, como tarea de otro equipo6.

c) Lmite tercero

La tercera delimitacin se refiere alacotamiento de los estudios de casoa dos grandes familias de materiascompetenciales: las no-sociales

concentradas en los asuntos de de-sarrollo econmico, agricultura/agro-pecuaria, vialidad y hacienda; y lassociales dedicadas a su turno a losasuntos de salud, educacin, sanea-miento bsico y gestin social7. Adi-cionalmente, dentro de cada mate-ria competencial es posible que sehaya priorizado de entre los innume-rables componentes aquellos que se-gn criterios especificados en su mo-mento, comportan mayor relevanciaen el sistema competencial general.

d) Lmite cuarto

La cuarta delimitacin es que las pro-puestas no pretenden dar cuenta deun esquema competencial para unescenario autonmico. Se buscams bien adaptar mejor el patrn deorganizacin territorial vigente a lascircunstancias de transicin y slopreparar hasta donde se pueda el te-rreno para el cambio constitucionaltotal. Sobre dicha base se parte de lapremisa de que la optimizacin pu-diendo hacerse va ley, se la ha su-puesto primero como tarea enmar-cada en la va reglamentaria. En suparte fundamental, el trabajo se reali-z entre agosto y diciembre de 2005.

1.3. Organizacin del producto

Los resultados esperados del estudioencargado por el Viceministeio deDescentralizacin Departamentalconforman tres grandes cuerpos. Elprimero corresponde al bloque de-

4 Una descripcin exhaustiva sobre esta realidad se puede obtener en MSCPP/Viceministerio deDescentalizacin departamental (2005) Responsabilidades de la gestin prefectural- Carpeta deInformacin normativa 1995-2005.

5 Para insumos sobre el sistema fiscal y sectorial territorial puede consultarse respectivamente lasmonografas deVillarroel (2006a), Czerniewicz, N. (2006), Saric, D. (2006) y Alborta et al (2006)en la serie de seis Documentos de Trabajo-Descentralizacin y Administracin Pblica de la exUCAC (www.descentralizacin.org.bo).

6 Insumos sobre la dimensin de los receptores se pueden consultar en Lora, E. (2005) Estudio deanlisis sobre la capacidad de absorcin de las actuales competencias prefecturales, MSCPP/Viceministerio de descentralizacin departamental, La Paz.

7 Estas familias han sido trabajadas por Villarroel y Saric en los captulos VII y VIII de este volumenrespectivamente.

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dicado a explicitar las BASES CON-CEPTUALES PARA UNA OPTIMIZACINCOMPETENCIAL EN LA TRANSICINPREFECTURAL. El propsito de esteprimer bloque radica en enmarcar ycomprender de forma ms o menosrigurosa, los cambios que se propo-ne como optimizacin competencial.Las consideraciones conceptualesbsicas le dan especial dedicacin ala cuestin de las materiascompetenciales mismas; los esque-mas de acreditacin de las entidadesprefecturales y las consecuencias deorganigrama derivadas para cada unade ellas. El segundo cuerpo constade ESTUDIOS DE CASO POR FAMILIAS

COMPETENCIALES donde se realiza unanlisis pormenorizado de la reali-dad de los emisores competencialessegn materias competencialespriorizadas abarcando tanto las detipo social como las de naturalezano-social. Este segundo bloque tienecomo propsito sustentar emprica-mente las propuestas finales deoptimizacin del estudio. El tercerbloque contiene un PROYECTO DENORMA REGLAMENTARIA DE OPTIMI-ZACIN cuyo propsito es decantarlas consideraciones tericas y emp-ricas de los anteriores bloques en me-didas concretas de aplicacin de laoptimizacin8.

8 Este tercer bloque de sntesis y propositivo aparece en el presente volumen como Captulo V en elque adems se resumen consideraciones comparativas con el DS06 finalmente promulgado y elproyecto de reglamento que sirvi de base apra los debates en enero de 2006 con los prefectosflamantes (PDS05).

INTRODUCCIN

16


17

2.1. Definiciones

Para fines del presente estudio se em-plear el siguiente conjunto de con-ceptos9:

Competencia

mbito de actuacin conferido alente pblico (no es deseo, verbo niel acto administrativo mismo).

Materia competencial

Rubro especfico o sector alrededor delcual gira la competencia (tampocodebera confundirse con deseo, verboni el acto administrativo mismo).

Funcin competencial

Eslabn de toda facultad administra-tiva y que puede adoptar la forma de:reglamentar, planificar, operar, super-visar y regular.

Componente de materia competencial

Subdivisin temtica de una materiacompetencial.

Control de legalidad

Verificacin por instancia superior ocompetente del grado de respeto delente pblico a la ley, las normas ylas disposiciones vigentes.

Control de mrito

Verificacin por instancia superior ocompetente del grado de obtencinpor parte de un ente pblico del ob-jetivo poltico territorial de la gestinmisma y la forma de hacerlo inde-pendientemente de su apropiabilidadlegal.

Optimizacin competencial

Mejora de la asignacin compe-tencial mediante poder reglamenta-rio o mediante ley sin alterar el modode Estado vigente.

Modo de Estado simple

Esquema estructural del Estado entrminos territoriales donde no se haroto el monopolio legislativo del ni-vel nacional.

Modo de Estado compuesto

Esquema estructural del Estado en tr-minos territoriales donde se ha rotoel monopolio legislativo del nivel na-cional.

Bisegmentacin

Es el tipo de modo de Estado com-puesto donde el poder territorial sereparte en trmino definitorios y es-tructurales slo entre dos segmentos

II. DEFINICIONES, MARCO TERICOY PROPUESTAS

9 Mayores detalles sobre estos conceptos en Villarroel, infra, captulo VI.


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territoriales: el Estado y el meso que-dando lo local constitucionalmenteencapsulado dentro del meso. A estetipo de segmentacin, que entre lasdiversas capas territoriales activasdentro del Estado (cantones, provin-cias y as sucesivamente) slo selec-ciona a dos para estructurar territo-rialmente el Estado, pertenecen tantoel esquema federal como el auton-mico (de corte espaol). Slo la ex-periencia brasilea y sudafricana in-sinan una trisegmentacin (modo deEstado triterritorial).

Descentralizacin administrativa

Variante de desconcentracin terri-torial realizada a travs de colectivi-dades territoriales y que denominasegn el vocabulario de nuestraConstitucin el rgimen que discipli-na al ejercicio del poder ejecutivo anivel departamental (Art. 110 CPE).

Carga competencial

Peso agregado de competencias quese forma como efecto de la combi-nacin de atribuciones de los rga-nos respectivos, la cantidad de ma-terias conferidas, la composicin decomponentes por cada una de ellasy la activacin de funciones compe-tenciales en cada caso.

Traspasos competenciales

Cesin de competencias general-mente de un nivel territorial superiora uno inferior que puede implicar unreceptor con calidad de rea geogr-fica estatal (se hablar entonces dedelegacin), uno con calidad de ins-tancia territorial (se hablar de dele-gacin con autoadministracin, con-cesin o transferencia en sentidoamplio); o uno con calidad de enti-dad territorial (transferencia en sen-tido estricto).

2.2. Marco terico de anlisisy sntesis de propuestas

La premisa conceptual bsica del tra-bajo que sigue se puede graficar dela siguiente manera:

VIGAS

VIGAS

G

E S T I

N

R

GI

M

E

N

Grfico 1Marco conceptual general

En lo que sigue iremos desgranandouno por uno los diferentes compo-nentes de este sistema de ordena-miento territorial. Comenzaremospor el marco o rgimen.

2.2.1. Rgimen de descentraliza-cin administrativa

El grfico N 1 muestra en primer lu-gar cmo las diferentes relaciones depoder territorial son enmarcadas den-tro de un rgimen as como ste sedesprende del Art. 110 de la CPE quemanda que el Poder Ejecutivo a ni-vel departamental se ejercer segnel rgimen de descentralizacinadministrativa.

Este mandato pretende otorgarle unadimensin especial al nivel departa-mental, o si se prefiere, expresa unadesviacin parcial y acotada del man-dato unitario vlido para el Estadoboliviano como este se desprende delArt. 1 de la CPE que define el modo deEstado para el pas. Se trata de una es-

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pecie de modulacin al hecho que esteprecepto se desarrolla bajo el acpitems bien conservador intitulado rgi-men interior de la Repblica siendolgico que se haga as por el mandatounitario mencionado.

La Constitucin no quiere por tantodejar al nivel departamental comosimple brazo operativo bajo estrictomando jerrquico del nivel nacional.En principio a eso apunta el hecho deque se mantenga el Art. 110 dentrodel rgimen interior (ver grfica 3). Seopta ms bien por abrirle un margenno autonmico pero amplio deautoadministracin10 que es lo que se

R

GI

M

E

N

Grfico 2Rgimen

TtuloPreliminar:

Disposicionesgenerales

La persona comomiembro del

Estado

Ttulo IVDefensa

de la sociedad

Ttulo IIIJudicial

Ttulo IIEjecutivo

Ttulo ILegislativo

El Estadoboliviano

Desc.Admt.

Regmenesespeciales

Primacay reforma

Ttulo IPrimaca

Ttulo IIReforma

Parte IVParte IIIParte IIParte I

Ttulo IDerechosy deberes

de la persona

Ttulo IIGarantas

de la persona

Ttulo IIINacionalidady Ciudadana

Ttulo IVFuncionarios

Pblicos

RgimenInterior

Ttulo IXElectoral

TtuloVIIIPolica

TtuloVIIFuerzas Armadas

Ttulo VImunicipal

Ttulo Vfamiliar

Ttulo IVcultural

Ttulo IIIagrario

Ttulo IIsocial

Ttulo Ieconmicofinanciero

Grfico 3Desv iacin

10 El concepto de autoadministracin es propio de la nomenclatura del derecho pblico alemn.Ver Hendler, R. (1990) Das Prinzip Selbstverwaltung en Isensee, J. y Kirchhof, P. [Eds], Handbuchdes Staatsrechts, Band IV, C.F. Mller Juristischer Verlag, Heidelberg. Para un anlisis ms vincula-do a lo territorial y local, cf. Stern, K. (1981) Die Verfassungsgarantie der kommunalenSelbstverwaltung en Pttner, G. [Ed], Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis, SpringerVerlag, Berlin

DEFINICIONES, MARCO TERICOY PROPUESTAS

20


pretende con la amortiguacin al prin-cipio unitarista va el concepto de des-centralizacin administrativa. No semodifica un pice el modo de Estadosimple o usualmente llamado unita-rio del Estado pero s se lo modula.

Durante las dcadas pasadas y conmayor razn desde 1994 como efec-to del enfoque municipalista radical,el rgimen aspirado por la CPE para elnivel departamental no fue explotadoen todas las potencialidades que con-tiene. En este sentido, el presente es-tudio propone precisamente algunasfrmulas que optimicen el aprovecha-miento de las potencialidades intrn-secas a toda desconcentracin porcolectividad territorial (que nuestraCPE llama descentralizacin adminis-trativa). Desde una perspectiva te-rica ms general se demuestra que laterritorializacin de la gestin pbli-ca puede alcanzar niveles profundossin por ello tener que optar por auto-nomas como la atestiguan los casosde Francia o Colombia. Pero esta cla-ro que bajo determinadas circunstan-cias este expediente puede acabarsiendo insuficiente por lo cual las so-ciedades deben dar un paso adicio-nal y traspasar la desconcentracinpor muy avanzada que sta sea. Contodo, la optimizacin no deja de im-plicar un traslado de poder territorialaunque no se dejara el marco unita-rio y nos acercndonos a la fronterade lo posible dentro de este ltimo.

El hecho de que uno se circunscribaestrictamente a no traspasar de losimple a lo compuesto en trminosde modos de Estado no implica quevarias de las disposiciones deoptimizacin no tengan relevanciapara la dinmica de un futuro estadoautonmico. Se trata por tanto demejorar las opciones reales e inme-diatas de actuacin de las prefectu-ras bolivianas respetando el rgimenconstitucional vigente sin por ellodejar de prepararse a la transforma-cin estructural que viene. Por cier-to, en trminos tericos y prcticosms generales, un proceso de instau-racin de autonomas no tendra por-qu suspender la desconcentracincomo mecanismo adicional o com-

Rgimen interior

Rgimen deDescentralizacinAdministrativa

El rgimen de descentralizacin admi-nistrativa corresponde a la forma msavanzada de desconcentracin de po-der territorial concebible dentro de losmarcos del llamado Estado unitario.El borde es pues claro: no se debe tras-pasar mediante reglamentos o leyeshacia lo que supondra un esquema deautonoma en los departamentos queslo una nueva Constitucin estarafacultada para hacer.

Grfico 4Principio y modulacin

Grfico 5No se puede traspasar modos de Estado va reglamentos ni leyes mientras

la Constitucin no se modifique

Ruptura del monopolio legislativo

Modo de Estado simple Modo de Estado compuesto

Federal

Autonmico

Triterritotrial

transicin

DescentralizacinAdministrativa

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plementario de territorializacin delEstado aunque esta constatacin sue-le olvidarse bajo el efecto de la efer-vescencia descentralizadora.

El patrn de organizacin territorialconstitucionalmente establecido (Art.110 de la CPE) tiene como primer de-sarrollo la ley, en el caso boliviano, laLey 1654 de 1995. Pero como se hadecidido operar va optimizacin re-glamentaria, se dejar en lo que siguedicha norma como elemento constan-te explotando ms bien la opcin deoptimizacin va poder reglamentario.Uno optimizacin que afectara la leymisma es ideal pero podra finalmenteser pospuesta en la medida en que lainminente Constituyente acabarredefiniendo todo el andamiaje terri-torial del Estado. Por el otro lado ascomo una ley transicional en esperadel cambio total constitucional no de-jara de tener componentes vlidos deser rescatados para el nuevo ordena-miento territorial autonmico, aspuede ser la optimizacin va poderreglamentario til para una eventual ley

que refuerce la optimizacin antes delcambio constitucional. Hay que apun-tar que entre las cuestiones que msreclaman una optimizacin va ley es-tn la eleccin directa de consejerosdepartamentales11, por un lado, y laampliacin del catlogo de materiascompetenciales12 con la posibilidad deun descondicionamiento de los ingre-sos prefecturales en relacin a su des-tino en el gasto, por el otro13.

Grfico 6Traslacin hacia una optimizacin del rgimen sin salir del modo de Estado



Federal

Autonmico

Triterritotrial

transicin



optimizacin

Aprovechamiento depotencialidades!

Subutilizacin!

Grfico 7La optimizacin como escuela pedaggica hacia el modo de Estado compuesto

11 Art. 11 de la LDA.12 Art. 5 de la LDA.13 Art. 20 al 23 de la LDA.



Federal

Autonmico

Triterritotrial

transicin



22


2.2.2. Vigas horizontales delrgimen: sistema poltico y apolti-co del meso boliviano

Volvamos al grfico N 1 pues ha-biendo introducido el concepto queenvuelve a las relaciones de poderterritorial, es decir el rgimen, debe-mos ahora abundar sobre las fuerzasque estabilizan el sistema como untodo. Para ello veamos primero lo quellamaremos vigas horizontales desustentacin y que contienen el sis-tema poltico y apoltico de poder.

toda hecho electivo implica autono-ma. La eleccin de los prefectos con-sumada en diciembre de 2005 enBolivia resulta en un potenciamientode uno de los polos representado porlo poltico en la viga horizontal. Esteincremento de legitimidad en los Eje-cutivos departamentales no rompepor ello el rgimen estructural quelos engloba. Ahora bien, la eleccinmisma no puede verse aislada delotro polo de la viga representada porla solidez o subdesarrollo de los r-ganos o funciones pertenecientes alos apoltico14. La eleccin puede nohaber implicado autonoma puededecirse simblicamente que el pro-ceso se inicia pero con seguridadque ha generado un desbalance enla medida de desplegar legitimidadsin simultneamente consolidar es-pacios de control gubernamental detipo tcnico-jurisdiccional. En trmi-nos ms sencillos: prefectos electospero contraloras departamentalescolapsadas.

Grfico 8Sistema poltico y Apoltico como viga

horizontal

Poltico

G

E S T I

N

R

GI

M

E

N

Sistema Sistema

A-poltico

Un patrn de organizacin territorialbasado en la desconcentracin porcolectividad territorial y conocido enBolivia como rgimen de descentra-lizacin administrativa es por princi-pio absolutamente compatible con laeleccin de las autoridades territoria-les correspondientes y por ello malpodra ser el hecho electivo sinni-mo de autonoma. Es cierto que unaautonoma plena arrastra tarde o tem-prano la elegibilidad de autoridadespolticas por voto directo pero no

14 Sobre lo que aqu llamamos apoltico desde una vision ms politolgica ver Zacharia, F. (2004)The future of freedom- Illiberal democracy at home and abroad, Norton, N.Y. Para una indagacinms vinculada al derecho ver Stern, K. (1980) Der Bundesrechnungshof en Das Staatsrecht derBRD, Band II, C.H. Becksche Verlagsbuchhandlung, p. 444 ss. y Kyrill-A, Schwarz (2001) DasBonner Grundgesetz, 4te Auflage, Vahlen, p. 2107.

Grfico 9Equilibrios subptimos en la vigahorizontal como punto de partida

Poltico

R

GI

M

E

N

Sistema

Sistema

A-poltico

CD: Consejo departamental; P: Prefecto

23

Como muestra la grfica 9 el puntode partida era un equilibrio sub-ptimo donde la parte apoltica dehecho estaba menos desarrollada quela parte poltica. Pero la eleccin delos prefectos ha agravado losdesequilibrios en esta viga horizon-tal que no muestra adaptacin terri-torial o subnacional adecuada de lossistemas estatales de control indepen-diente usualmente agrupados en bue-na parte mediante los sistemas esti-pulados por la ley SAFCO. Pero noslo eso pues la eleccin de prefec-tos adems de deprimir relativamen-te an ms la capacidad previa delEstado de controlar independiente yefectivamente la actuacin estatal,tampoco viene con un cambio delegimitizacin comparable en el bra-zo deliberativo actualmente represen-tado por los correspondientes Conse-jos Departamentales. Con las nuevascondiciones generadas por la eleccinde prefectos los mismos avances lo-grados mediante DS 27431 de 2004en pos de una optimizacin del con-trapeso al prefecto desde los Conse-jos departamentales pueden acabarsiendo insuficientes (Grfica 10).

De las consideraciones anterioresest claro que en lo que respecta a laviga de sostencin horizontal se tie-nen que tomar varias medidas paraacercar el equilibrio general hacia unptimo como resultado de alterar encada polo de la viga los pesos inter-nos de cada uno de ellos. Grfica-mente tendramos lo siguiente:

El nuevo equilibrio en la viga hori-zontal resultar por tanto de:

a) mayor capacidad de fis-calizacin poltica delConsejo Departamentalfrente a los prefectoselectos;

b) reconfiguracin de lossistemas de control gu-bernamental a nivelmeso.

La representacin grficaconsecuente quedara as:

Margen de optimizacin

Poltico

R

GI

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N

Sistema

Sistema

A-poltico

P

CD

Grfico 11Fuerzas aplicadas para un nuevo equili-

brio horizontal

Grfico 10Desequilibrio dentro del mismo sistema

poltico meso

CD: Consejo departamental; P: Prefecto

Poltico

R

GI

M

E

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Sistema

Sistema

A-poltico

P

CD

Margen de optimizacin

Poltico

R

GI

M

E

N

Sistema

Sistema

A-poltico

P CD

Grfico 12Resultante de nuevo equilibrio

para viga horizontal


24


Como se desprende de esta grficareequilibrada queda an un margende optimizacin pendiente para al-canzar un punto ideal. Esto se debea que por un lado est el hecho queel Consejo Departamental no logra-r un nivel de legitimidad compara-ble al del prefecto a no ser que selograra mediante ley un cambio desu actual conformacin medianteeleccin de sus miembros tambinde forma directa. Por otro lado, lo quese puede mejorar en el polo apolti-co est como ciertamente tambinlo estara la eleccin de consejerosdepartamentales fuertemente cons-treido por las leyes vigentes, en es-pecial, por la rigidez de la ley Safcopara territorializarse conveniente-mente. Como la inmediatez de larealizacin de la Constituyente pue-de obligar a ya no mover leyes comola SAFCO los cambios en ellas pue-den ser slo posibles en el torbelli-no de reforma constitucional totalcon lo cual, la optimizacin va re-glamentaria tendra que resignarsea prescindir de efectos notables deConsejos Departamentales ms de-mocrticos y contraloras territorial-mente ms efectivas pero no por ellorenunciar a detectar todos los porosque reglamentariamente se podranya aprovechar para territorializar elcontrol estatal independiente15 y afi-lar la fiscalizacin desde los Conse-jos departamentales.

2.2.3. Vigas verticales del rgimen:relaciones de ordinacin y coordi-nacin entre niveles

La estabilidad del patrn de organi-zacin territorial se sustenta al mis-mo tiempo en vigas verticales que asu modo articulan el poder entre losniveles territoriales del Estado. Dife-

renciaremos en las vigas de soportevertical las de ordinacin de aque-llas de coordinacin. Las relacionesde ordinacin a su turno se clasifi-can siguiendo dos trazos. Una formade ordinacin es la que avala unarelacin donde el nivel nacional debetratar al meso como colectividadterritorial y no como simple brazooperativo del centro. Como se trataentonces de una dimensin que im-plica mayor respeto a un ente comocolectividad territorial, hablaremos deordinacin restringida desde la pers-pectiva del Estado y con mayor razndesde aquella de las diversas mayo-ras gubernamentales de turno. La otradelata el efecto residual, natural e in-evitable que emana de la soberanafinal del Estado que puede por ellopermitirle emplear a los nivelessubnacionales bajo instruccin directay lineal para el cumplimiento de cier-tas tareas de especial importancianacional. Esta dimensin al permitirmayor grado de permeabilizacin dela instancia territorial subnacionalfrente al nivel nacional superior, se lla-mar ordinacin amplia.

Si como se recomienda el sistema deasignacin competencial responde aun esquema ms o menos predecible,ste pertenece a la ordinacin res-tringida tanto en su dimensin finan-ciera como material y donde ladisitribucin de responsabilidades nopuede quedar a merced del arbitriode un nivel territorial superior ni pue-den ser producto de una emergen-cia coyuntural. Son ms bien el re-sultado de un arreglo predecible yjusticiable dentro del sistema territo-rial del Estado. Eso no impide porsupuesto que al propio tiempo, laordinacin restringida enmarque laactuacin subnacional en disposicio-

15 Esta territorializacin puede justificarse plenamente en los Estados llamados unitarios comoFrancia donde justamente las reformas de descentralizacin se acompaaron del fortalecimientosimultneo de los rganos de control. Ver Cf. Benoit, O. (2003) Les Chambres regionales descomptes face aux lus locaux en Revue Francaise de science politique, Vol. 53, N 4, p. 535

25

nes de responsabilidad fiscal y deprocedimientos generales de tipohacendstico generalizables a todo elsector pblico. La ordinacin amplia,por su lado, reserva al nivel nacionalventanas para contener eventualmen-te infartos de desempeo del nivelsubnacional aunque tambin generalas opciones para que bajo determi-nadas circunstancias el nivel nacio-nal use las instalaciones del Estadosubnacional para operar sus propiasresponsabilidades empleando tcni-ca de delegacin avocable.

En este paquete de vigas verticalesqueda por ver la otra dimensin refe-rida a la coordinacin como espaciodonde los niveles acuerdan medidasque no son fruto de un discipli-namiento amplio o restringido (laordinacin), sino efecto de dilogoformalizado en foros o instanciasespecficamente reguladas para estepropsito. Llegados aqu, como en elcaso de las vigas horizontales, dibu-jemos el diagnstico sinttico de lasvigas verticales para la realidad boli-viana para luego sobre esa base ade-lantar algunos derroteros de ajuste quese desarrollarn en el captulo IV.

Como el dibujo pretende demostrar,se constata en primer lugar una mar-cada tendencia hacia la concentra-cin de poder en el nivel nacionalcualquiera sea la lnea. Por ejemploen la lnea de ordinacin restringidase tiene una alta condicionalidad delos ingresos prefecturales que se ha-llan indexados a un catlogo com-petencial a consecuencia de lo cualel gasto en infraestructura como lavial, la de saneamiento bsico y lavinculada al desarrollo agropecuarioacaban siendo determinantes16. Asi-mismo se tiene una nunca activadaincidencia departamental en la admi-nistracin de los recursos humanos desalud y educacin que a pesar delmandato de la Ley 1654 quedaronfuertemente gerentados desde el ni-vel nacional. A la inclinacin haciaun fuerte componente de centraliza-cin nacional en la definicin de po-lticas por sobre lo necesario, el cat-logo competencial mismo adolece deproblemas de claridad con materiasopacas como las que mandan la pro-mocin de la inversin privada o lagestin de crditos para inversin oel apoyo a los municipios17. Le efec-

Grfico 13Vigas verticales de soporte: ordinacin y coordinacin

COORDINACIN

R

GI

M

E

N

ENCARGOS

Traspasos y restriccionesal Departam

ento como

colectividad territorial

Traspasos y restriccionesal Departam

ento como

rea geogrfica

INTERVENCIN

ASIGNACINCOM

PETENCIAL

RESPONSABILIDADFISCAL Y HACIENDA

MECANISM

OSDE INTERCAM

BIO

amplia

restringida

ORDINACIN

Grfico 14Vigas verticales de soporte: realidad

16 Ver proporciones en Lora, E. (2005) op. cit, p. 12, 18, 19.-17 Art. 5 de la Ley 1654 de 1995.

R

GI

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ORDINACIN COORDINACIN

26


tividad misma de los propsitos deordinacin se ve afectada por la lla-mada concurrencia con proyectosdel mbito municipal que refleja unavisin hacia la mezcla de responsa-bilidades entre niveles territorialesque fue el paradigma heredado delmunicipalismo romntico de 1994.El esquema de ordinacin restringi-da es pues tendencialmente msentralizado de lo necesario, mez-clante, focalizado en un proyectismode infraestructuras, opaco y termino-lgicamente inestable a la hora deprecisar las responsabilidades. Comotal, el esquema sufre tanto de pro-blemas de diseo (pinsese en limi-tar la materia desarrollo econmicoal turismo e infraestructura) o de di-nmica (recurdese la impedida apli-cacin de una administracin fuer-temente desconcentrada a niveldepartamental de recursos humanosen educacin y salud).

En cuanto a la otra lnea de laordinacin que hemos llamado am-plia, esta se basaba en la subordina-cin rgida del Prefecto en tanto Co-mandante General del Departamentoal mando lineal del Presidente de laRepblica. Pero el detalle ms di-ciente de esta perspectiva vena dadopor el hecho de que el nivel nacio-nal pudiendo haber integrado ope-raciones de intervencin sectorialdentro de la prefectura mediante de-legacin insisti en que ciertos mi-nisterios sectoriales prefieran a des-plegar sus actuaciones de tiposectorial por fuera de la Prefectura18.Ello independientemente de la exis-tencia de agencias desconcentradascomo los servicios departamentalesde impuestos o las oficinas descon-centradas de la Contralora Generalque tambin operan fuera de la pre-fectura. Si en estos ltimos casos laargumentacin a favor de mantener-

las por fuera es mucho ms plausi-ble, no lo es para el otro caso de gas-to sectorial socioeconmico fuera dela Prefectura. Finalmente est claroque las relaciones de coordinacineran sinnimo de convocatorias pe-ridicas bajo una la lnea de mandodirecta sobre los prefectos tradicio-nalmente convocadas por el Minis-terio de la Presidencia. En atencina este resumen de problemas detec-tados, una sntesis de medidasreformadoras puede desprenderse dela siguiente ilustracin.

18 Ver infra captulos VII y VIII.

Grfico 15Vigas verticales de soporte: optimizacin

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ORDINACIN COORDINACIN

NACIN

MESO

As la matriz de asignacin com-petencial que es parte de la or-dinacin debera reajustarse siguien-do una lnea severa de organizacinpor escala espacial, o sea, de apues-ta por superar el mezclismo com-petencial en favor de una clara deli-mitacin de responsabilidades,aligerando para ello el peso especfi-co del nivel nacional. La nueva ordi-nacin competencial debera produ-cirse aplicando un suficiente rigorterminolgico de tal modo de preci-sar realmente qu se traspasa. Lamanera en la cual se produce estedisciplinamiento temtico-compe-tencial subyace por supuesto al (nue-

27

vo) perfil de intervencin de la pre-fectura lo cual en el caso bolivianodeber venir aparejado a un afloja-miento de las limitaciones de de des-tino del ingreso impuestas por lasnormas vigentes19. Al propio tiempose debe activar el mandato vigenteen la Ley 1654 de dejar a las prefec-turas la administracin de los recur-sos humanos en salud y educacin.

Por su lado la ordinacin amplia seve afectada por la nueva legimitidadde los prefectos que presiona por es-tructurar mecanismos de interven-cin del nivel nacional cada vez msjurisdiccionalmente regulables.Adicionalmente las actuaciones sec-toriales clsicas que vienen siendoaplicadas por el nivel nacional en lageografa departamental pero porfuera de la prefectura, deberanintroducirse a sta evitando actuacio-nes de ministerios sectoriales alrede-dor del pivote institucional meso, eneste caso, la Prefectura. Sabemos quetales operaciones pueden ser some-tidas, en consecuencia al esquemade ordinacin amplia, tanto al con-trol de legalidad como al de oportu-nidad. Pero incluso en este ltimocaso la naturaleza de colectividadterritorial plenamente desplegada enla ordinacin restringida, atena encierto grado la fuerza de mando delnivel nacional en el caso de laordinacin amplia por lo que la ins-truccin de mrito debera ejercersepreferentemente va la autoridad ca-beza de la instancia territorial, o sea,a travs del prefecto20. Si se traspasa-ra la polica a la prefectura comoparte del arreglo de ordinacin res-tringido, se debera eso s, regular elcaso extremo en el cual el nivel na-cional deba poder retraer hacia s elmando de la fuerza pblica. En rea-lidad este tipo de retracciones excep-

cionales deber ser posible tambinen caso de severos problemas de des-empeo de gestin que pongan enriesgo la provisin mnima o compro-metan interdepartamentalmente, porejemplo, la seguridad medioam-biental. El concepto de intervencinabarca pues diversos mecanismos yle subyacen por lo dems, las medi-das de preservacin bsica del orde-namiento legal que de ser vulneradopor cualquier autoridad, incluso unaelecta, disparara procedimientos desancin. En cuanto a la coordinacinser necesaria una estructura de in-tercambio consultivo entre nivelesterritoriales cuyas tareas seran tilessi permiten una formalizacin sufi-ciente de esos encuentros pero so-bre todo, si encierran la posibilidadde que se agenden opciones de de-cisin acordada sobre temascompetenciales y financieros.

2.2.4. La gestin misma

El rgimen y las vigas tanto horizon-tales como verticales envuelven elncleo donde se asienta la produc-cin estatal misma en el meso.

19 Aunque esto implicara modificar la 1654.20 Cf. Art. 85 de la Ley Fundamental Alemana.

Grfico 16Gestin

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E S T I

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28


Para comenzar, la variable gestinen el esquema propuesto dependesustantivamente del perfil de inter-vencin que se confiere o espera dela entidad prefectural abstrayendode la galaxia de otros rganos esta-tales fuera de la Prefectura y el mis-mo viene condicionado en gran me-dida, como no poda ser de otramanera, por el efecto de ordinacinvisto y por el mandato del cuerpoelectoral que vot un programa degobierno especfico. El perfil inter-ventivo prefectural responde en cier-ta forma a la pregunta del para qude una estructura funcional en unainstancia territorial del meso. Al de-cir que el perfil influye en la ges-tin no estamos diciendo entoncesotra cosa que el para qu determi-na en buena medida el cmo de larealizacin misma de las tareas yobligaciones.

El para qu de una entidad territo-rial es un asunto largamente influidopor el patrn de organizacin terri-torial de un pas el cual puede suelerecibir sus primeras determinantes enel mismo texto constitucional, peroen especial, por los vectores de in-tervencin deducibles de las mate-

rias competenciales asignadas a losdiversos entes territoriales. Tambinla variable de las capacidades institu-cionales estar afectada por laordinacin de corte constitucinal sise piensa en los aspectos de asigna-cin financiera. As por ejemplo laopcin de poder gravar territorial-mente debe estar precedida de unaautorizacin legal o constitucional;como determinante puede ser lo quela Constitucin disponga para el r-gimen funcionarial territorial deter-mine influyndose as sobre la carreraadministrativa y la poltica salarial enla administracin territorial corres-pondiente. Parece lgico que tam-bin el esqueleto administrativo dela entidad se deba ajustar en buenaparte en funcin del perfil definidopara ella. Con el perfil definido, elesqueleto administrativo determina-do y la dotacin de capacidades acla-rada, el ente territorial se pone aproducir bienes y servicios espec-ficos para lo cual debe planificaroperativamente, asignar concreta-mente los recursos a los mismos cen-tros de elaboracin y procesar losproductos en tiempos, cantidades ycalidades determinadas para un mer-cado ciudadano cuyo consumo allgenerar un grado determinado desatisfaccin o no. Cabe aclarar queel monitoreo de esta produccin yde los efectos sobre este consumo esrealizado en primera instancia comotarea interna de la entidad misma detal modo que ella pueda tomar con-ciencia de su avance operativo.

Sobre el perfil interventivo

La revisin actual del perfilinterventivo de las prefecturas develapor un lado una inclinacin por de-jarles asumir tareas administrativas enal provisin de bienes y servicios so-ciales masivos pero que no se hacumplido. Por otra parte se advierte

Grfico 17La gestin y sus principales momentos

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ESQUELETO

PERF

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CAPACIDADproduccin

CONSUMO

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OrdinacinOrdinacin

Ordinacin

(Planifico>Asigno>Proceso)

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un tmido por no decir irrelevante rolpara el apoyo proactivo a la produc-cin departamental apostndose porincidir en tareas de inversin vial yde infraestructura en general. Antesemejante panorama se aade la fal-ta de descensos desde el nivel nacio-nal de una mayor cantidad de ope-raciones de tramitacin y otorgacinde licencias en los diversos rubroscuyo procesamiento sigue siendocentralizado a nivel nacional pu-diendo hacerse subnacionalmente.Igualmente urge reponer responsa-bilidades sobre orden pblico enfavor del nivel departamental. Estasmedidas de un potenciamiento delpapel prefectural en relacin a unrol proactivo de tipo econmico-productivo y una apropiada consu-macin de las tareas de provisinmasificada en lo social cuyas metassean compactamente logradas, im-plicarn integrar dentro de las pre-fecturas las operaciones financiadascon transferencias condicionadasactualmente administradas desdeFondos nacionales.

Sobre el esqueleto

La actuacin del organismo provee-dor requiere de organigramas y re-glas procedimentales que permitanla viabilizacin del perfil de interven-cin definido. Las prefecturas boli-vianas deben ajustarse en esta dimen-sin y tendiendo en cuenta:

a) las menores posibilidades que ten-dr el nivel nacional para incidiren los detalles de la organizacininterna de cada prefectura;

b) los nuevos o viejos derroteros perono resueltos de demandas de de-sarrollo territorial a cubrir (desa-rrollo econmico es un buenejemplo);

c) los efectos de eleccin directa delos prefectos y la necesidad de res-ponder al elector segn un pro-grama de gobierno.

Actualmente las prefecturas distan decontar con organigramas y procedi-mientos que atiendan estas exigen-cias. Un ejemplo paradigmtico deello son los inconvenientes derivadosde la existencia de estructuras inter-nas que actualmente se duplican,solapan o debilitan mutuamente.Otro ejemplo es el imperio de unenfoque procedimentalista de pro-duccin antes que por uno volcadohacia el cliente externo

Sobre las capacidades

Una de las variables de quiebre futu-ro desde la perspectiva de las capa-cidades es sin duda alguna la referi-da al recurso humano. La ventana porexcelencia para afrontar esta varia-ble sera la hibridacin de los altoscargos de la instancia territorial21 detal forma que sin dejar de ser de con-fianza de la primera autoridad, la de-signacin se combine con un primerfiltro de certificacin del mrito y lasaptitudes al cargo. Frente a estas al-ternativas, la prctica reciente haoptado por insistir en profundas me-didas de austeridad desvanecindo-se la opcin de emplear un meca-nismo de atraccin de personalcompetente como sera una polticasalarial flexible y racional. Por otraparte el cinturn estratgico de fun-cionarios jerrquicos del Estado fueentregado formalmente a la partidi-zacin gracias al enfoque subyacen-te al vigente Estatuto del Funciona-rio Pblico en el pas22 permitiendola aplicacin de su concepto de ca-rrera administrativa, recin a aprtirdel nivel 4 para abajo. La viabili-

21 Detalles en Villarroel, S. (2005) Servicio civil y escalafn hbrido para puestos jerrquicos Docu-mento de Trabajo N3, MSCPP/AECI/FAM.

22 Ver captulo III del reglamento al Estatuto.


30


dad de la hibridacin y de un siste-ma de recursos humanos sostenibleexige empero permitir un cierto mar-gen de flexibilidad remunerativa se-gn precios de mercado regional-mente determinados para poderatraer recursos humanos calificadosy al propio tiempo, exige un sistemacreible, sostenible de certificacingeneral de estos niveles de remune-racin y de la ya mencionada ido-neidad al cargo. Este ltimo elemen-to provendr de un ajuste ya discutivoarriba sobre el polo apoltico de laviga horizontal de sustentacin delsistema gubernativo territorial.

Desde la perspectiva financiera lascapacidades estn fuertemente afec-tadas por la centralizacin de proce-dimientos hacendsticos; las impure-zas del sistema de transferencias; yla persistencia de intervenciones sec-toriales clsicas por fuera de la Pre-fectura o filtracin sectorial quehemos visto caracterizan parte de laordinacin amplia. Como se advier-te, la hiptesis de trabajo en lo finan-

ciero incide aqu ms que en la can-tidad en la calidad de la dimensinfinanciera.

Sobre la produccin

Como se propone en las grficas pre-cedentes, el ncleo del sistema es laproduccin misma y en ella se de-ben igualmente considerar cambiosimpostergables. Por un lado se de-bera asentar una nueva forma decomprender la funcin competencialde la planificacin. Con esta perspec-tiva se disminuye el rol tanto partici-pativo como dirigencial que en losaos precedentes se le habanendilgado al momento de planifica-cin. Es cierto tambin que la racio-nalizacin que permite la planifica-cin no tiene porqu restringirse a loestrictamente operativo pero sus al-cances de mediano y largo plazodificilmente querrn sustituir la din-mica poltica entre cuerpo electoraly el ejecutivo/legislativo territorial deturno. Los planes departamentales demediano plazo dejan de ser segnesta visin planes para s mismos opara los asistentes de talleres de pla-nificacin sino racionalizaciones delgobierno de turno o, en el mejor delos casos, racionalizaciones de largoplazo del Estado a nivel meso sin pa-pel protagnico.

Ahora bien, la produccin no se hacepara la Constitucin. Pretende msbien llegar a un mercado concretodonde los consumidores son la genteque como ciudadanos son parte deuna dinmica poltica por su partici-pacin en el voto, la opcin derevocatoria del mandato, los referen-dums y la iniciativa legislativa. Perotambin pueden ser involucrados ac-tivamente (planificacin y audienciaspblicas peridicas) o pasivamente(transparencia plena de oficio de lasentidades estatales). Por otro lado latendencia natural hacia una

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ESQUELETO

PERF

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CAPACIDADproduccin

CONSUMO

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ITOR

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G

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ST I

N

Poderde control

ConsejoDepartamental


Satisfaccindel habitante

supe

rvis

in

Grfico 18El componente gestin cruzado por las vigas desde la perspectiva

de la rendicin de cuentas

31

hermetizacin del poder estatal obli-ga a instaurar un sistema de rendicinde cuentas para el ciudadano sin cuyoefectivo funcionamiento no es posi-ble garantizar contrapesos suficientesde poder y sobre todo de responsa-bilizacin pblica. El tema de la ren-dicin de cuentas es pues un puntodonde descansa la opcin de saberen qu medida la produccin estcumpliendo su justificacin tcnica ypoltica. Veamos en este contextocmo se puede cruzar las vigas desustentacin vistas anteriormente conel sistema de rendicin de cuentas.

Sobre el sistema de rendicin decuentas

Este cruce de perspectivas nos permi-te abordar con mayor detalle uno delos problemas recurrentes del enten-dimiento sobre la funcin estatal, asaber, la cuestin del sistema de ren-dicin de cuentas que ni debi redu-cirse al control social, ni suponerseautomticamente efectivo cuando seproduce desde los mbitos polticos.La articulacin de distintas dimensio-nes de rendicin de cuentas puedegraficarse de la siguiente forma a finde comprender la complejidad devariables en juego:

Se debe precisar que la rendicincomienza dentro del ncleo provee-dor mismo como efecto de la naturalsubordinacin entre unidades y fun-cionarios y entre todos estos con lacorrespondiente autoridad finalmxima en la entidad. La vigilan-cia como segundo lazo est muyrelacionada con la opcin de que elhabitante-consumidor de bienes yservicios estatales tenga acceso a lainformacin sistemtica y pedaggi-camente preparada sin perjuicio deque se normen audiencias pblicasperidicas donde el organismo debeinformar de manera ms formal. Perola idea detrs de la vigilancia o elcontrol social permite involucrar a lagente ms all de las elecciones pe-ridicas pero no se agota aqu puesqueda mencionar la opcin de unaconexin de ella con el momento dela planificacin y los mecanismoscomo la iniciativa legislativa. Seacomo fuera se devela que la vigi-lancia as entendida sigue siendoslo un momento ms del sistema derendicin de cuentas y probablemen-te el menos efectivo en potencia aun-que especialmene desde la LPP Bo-livia puso nfasis en esta dimensincon excesivo optimismo. El tercermomento es aquel donde el consu-

Sistemade rendicinde cuentas

SEGUIMIENTO

FISCALIZ

ACIN

SUPE

RVISI

N SE

CTOR

IAL

CONT

ROL T

CNI

CO-IN

DEPE

NDIEN

TE

VIGILANCIA

Grfico 19Los momentos de todo sistema de rendicin de cuentas


32


midor aparece como ciudadano einfluye a travs de haber elegido amiembros del Consejo departamen-tal como contrapeso al Ejecutivo dela entidad y no es ocioso recordarque este principio sustantivo de con-trol de tipo poltico parte de las tc-nicas de divisin de poder horizon-tal ha sido poco aprovechado enel pas. Hasta aqu se tiene una ren-dicin de cuentas ntimamente co-nectada al ncleo proveedor dibu-jado en las grficas precedentes. Sedeben sumar empero dos adiciona-les instancias tcnicas de rendiciny externas las dos aunque por dife-rente causa: una por provenir del ni-vel nacional (supervisin sectorial);y la otra por ser de naturaleza juris-diccional (poder de examinacin olo que en Bolivia se puede represen-tar a travs del sistema de control gu-bernamental).

El hecho de que la tradicin bolivia-na de gestin estatal de los ltimosaos ha confiado preponderante-mente en un sistema de vigilanciadesde la sociedad y desmerecido elpapel de las otras dimensiones de larendicin de cuentas es algo que seintenta reflejar en la siguiente grfi-

ca advirtiendo que en cada dimen-sin no deja de haber algn gradode incidencia.

Como se sumariza en cuadro si-guiente el sistema de rendicin decuentas est pues complejamente ar-ticulado y compuesto. En este esque-ma se distingue mejor cmo la di-mensin poltico-territorial recaecon fuerza en la fiscalizacin desdeel cuerpo asamblestico-deliberativocomo contrapeso del Ejecutivoprefectural. Por otro lado se advier-te cmo en la dimensin del poderde examinacin cae la verificacintcnica e independiente con fuerzaen el impacto de la gestin estatal.En el primer momento, el del con-trol del mando, se encuentra la ni-ca opcin inmediata de ajustar pro-cedimientos y operaciones en lafbrica misma de los bienes y servi-cios, si se quiere, en la fuente mis-ma de la gestin.

Gestin por resultados

El principio de una gestin por re-sultados resulta del desarrollo de unacultura que busca la satisfaccinexgena a la entidad en los consu-midores como objetivo de existenciadel organismo proveedor de produc-tos estatales. Como tal esta culturaslo es viable si sabe dnde incidirconvenientemente. Esta focalizacinpuede darse en los puntos de plani-ficacin, asignacin de factores pro-ductivos, monitoreo interno, verifica-cin de la satisfaccin en elconsumidor mismo, pero tambinsobre la supervisin tcnico-sectorialy la evaluacin independiente deefectos e impacto. Estos puntos deincidencia se delatan en la grfica 21.La actual tendencia en el pas ha sidono haber superado una formaprocedimentalista de actuacin esta-tal que va a contramarcha de un en-foque por resultados.

SEGUIMIENTO

FISCALIZ

ACIN

SUPE

RVISI

N SE

CTOR

IAL

CONT

ROL T

CNI

CO-IN

DEPE

NDIEN

TE

VIGILANCIA

Grfico 20Grados de incidencia de las dimensiones dentro del sistema

de rendicin de cuentas

33

Estas son las consideraciones teri-cas y los puntos relevantes en tornoa los cuales gira la propuesta deoptimizacin competencial que acontinuacin se desarrolla en lo b-

Cuadro 1Los momentos y dimensiones del sistema de rendicin de cuentas

Controlde legalidad

Control deoportunidad

Controlmaterial

competencial-

Seguimiento(intra-entidad)

Vigilancia(habitanteconsumidor)

Fiscalizacin(Consejo Dptal)

Supervisintcnico -sectorial(ministerios)

Controltcnicoindependiente

Controldel mando

Controlprogramtico-

electoral

Controlde efecto

yeficiencia

Evaluacinde impacto

Inmunidad

por serColecividadterritorialdelegacin

Con

tenc

ioso

adm

inis

trat

ivo

(Contralora, Poderde Examinacin)

CensuraRevocatoria

Constataciones

DictmenesDictmenes

delegacin

Inmunidad

por serColecividadterritorial

Peticin

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ESQUELETO

PERF

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CAPACIDAD

CONSUMO

MON

ITOR

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E

ST I

N

Poderde control

ConsejoDepartamental

Satisfaccindel habitante

supe

rvis

in


produccin

Grfico 21Puntos de incidencia para la gestin por resultados

sico y luego en los captulos poste-riores del estudio dedicados al an-lisis de las familias competencialessociales y no sociales, se refrenda condetalle.


34


35

La propuesta se formular siguiendoel modelo conceptual previo. Comen-zaremos por sentar la bases de cam-bio en torno al rgimen para pasar alas vigas y luego a la gestin misma.

3.1. Del Rgimen

Naturaleza

La propuesta redunda en la regla-mentacin del rgimen de Descen-tralizacin Administrativa impuestopor el Art. 110 de la CPE y desarrolla-do por la Ley de DescentralizacinAdministrativa de 1995 y otras dis-posiciones reglamentarias relevantesal funcionamiento de las prefecturasque la vinculan con los sistemas sec-toriales, de hacienda, gobierno y delministerio cabeza de sector. El llama-do rgimen de descentralizacin ad-ministrativa significa el ms avanza-do esquema de desconcentracinimaginable en el comnmente llama-do Estado unitario lo cual conllevaentre varias consecuencias, dos cues-tiones que son pocas veces atentidas:la primera se refiere a conferirle a lacolectividad territorial del departa-mento un poder reglamentario cadavez ms fuerte tanto en su alcancenormativo como en su capacidad dehacer prescindible la reglamentacindel nivel nacional va decretos supre-mos. Aqu tenemos una tendenciaprevia de dejar en el nivel nacional

no slo la legislacin sino prctica-mente toda la reglamentacin connfimos mrgenes de normacin enel nivel subnacional siquiera en suforma reglamentaria. As como elrgimen de descentralizacin ad-ministrativa es absolutamentecompatible con la eleccin de lasautoridades polticas de la instanciaterritorial respectiva (la eleccin delprefecto por ejemplo), as lo es quese amplie considerablemente el po-der reglamentario subnacional. Elsegundo elemento tiene que ver conel reconocimiento claro de un mbi-to de asuntos propios, pero en espe-cial, la restriccin del control sobrela entidad, a cuestiones de legalidad.Por ello no es proporcional que el ni-vel nacional mantenga instructivoshacendsticos o de otra ndole que fi-nalmente puedan acabar definiendolos contenidos mismos de poltica es-tatal subnacional. Las definiciones entorno a las vigas verticales comienzana concretizar este rgimen.

3.2. De la ordinacin amplia:estructura de autoridad,mecanismos de intervenciny destitucin

3.2.1. Grado de integracin de laautoridad subnacional

La cuestin de cuan compacta tieneque ser la autoridad subnacional, o

III. DESARROLLO GENERALDE LA PROPUESTA


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en otros trminos, de cun abarcanteo integrada debe ser esta frente apotenciales operaciones del nivelnacional con presencia departamen-tal por fuera de la prefectura, haceparte de las preocupaciones rutina-rias de la tcnica de ordinacin am-plia en la medida en que muchasveces, el nivel nacional puede prefe-rir mantener una estructura paralelatanto de autoridad poltica (o sea:junto al prefecto ahora electo, insis-tir en un comisario departamen-tal23) como de actuacin sectorial porfuera de la prefectura entendida staltima como instancia administrati-va de la colectividad territorial.

En cuanto a los primero la CPE ha op-tado por ver en el Prefecto alguienque independientemente de su elec-cin democrtica no deja de repre-sentar al Poder Ejecutivo nacional enel rea geogrfica del departamentopudindose delegar a la Prefecturatareas del nivel nacional bajo un es-quema de ordinacin amplia dondela prefectura fungira entonces comosimple agencia del nivel nacional. Espues obligacin del Prefecto precau-telar el cumplimiento de las leyes delEstado en general no siendo su ca-rcter electivo bice para activarlo enesta perspectiva.

A pesar que la CPE ha optato por tan-to por la tcnica del desdoblamien-to de la autoridad poltica descartn-dose la bifurcacin, no ha sucedidolo mismo en la prctica de las actua-ciones ms sectoriales del nivel na-cional a nivel departamental. Por ellose mantienen muchas ms operacio-nes nacionales incidentes en el depar-tamento que las necesarias en calidadde actos u rganos por fuera de la pre-fectura. En aras de una consistenciacon el desdoblamiento parece reco-

mendable que se limiten radicalmen-te las opciones de gasto sectorial na-cional por fuera de la Prefectura.

3.2.2. Causales y mecanismos deintervencin

En caso de que la autoridad departa-mental no cumpliera o no pudieracumplir24 con sus obligaciones o fun-ciones, el nivel nacional conminara la autoridad respectiva la enmien-da de acciones o la eliminacin deomisiones con plazos perentorios. Encaso de persistir el riesgo de una al-teracin de las condiciones mnimas,el nivel nacional asumir aquellaspartes de la gestin especficamenteafectadas pero no podr hacerlo porms de un periodo especfico. El Po-der ejecutivo promulgar un regla-mento donde especifique causales,plazo, medidas y reas intervenidas.

Las condiciones mnimas a las quese refiere el acpite precedente po-dran referirse a:

Riesgo objetivo a la salud pbli-ca, al medio ambiente o los dere-chos fundamentales;

Grave obstruccin de la unidaddel mercado nacional por accio-nes unilaterales de la autoridaddepartamental;

Imposibilidad de mantener el or-den pblico en el plazo inmedia-to o atentado contra la integridadnacional.

El nivel nacional no podr aplicar es-tos mecanismos como pretexto parageneralizar un control de mrito so-bre la instancia departamental en loque hace a sus asuntos propios. En elcaso del tercer parmetro de las con-diciones mnimas y a excepcin delos anteriores dos otros mencionados,

23 Figura an fuerte en Francia, languideciente en Espaa y ausente en Alemania.24 Cf. Art. 100 d la CP sudafricana.

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los pasos de notificacin e interven-cin no podrn abarcar un periodosuperior a las 48 horas. En cuyo caso,el comando sobre la polica pasa di-rectamente a depender del coman-do nacional de polica si es que stese hubiera sido traspasado a la pre-fectura en el marco de una afectacinde la materia del orden pblico.

El Poder Ejecutivo podr solicitar alsistema de contralora la evacuacinde un informe especfico sobre res-ponsabilidad ejecutiva la cual en unplazo no mayor a 30 das podr pro-ceder a sustanciar en su caso un pro-ceso de destitucin cuando se de-muestre que las causales que llevarona la intervencin fueron producto dela negligencia de la autoridad. Casocontrario, se mantendr al prefectorecortado slo en las facultades sus-pendidas para restablecer el ordenalterado.

3.2.3. Causales no polticasde destitucin

El Prefecto electo podr ser cesadopor el Presidente slo por causalescontempladas en la Ley Safco y enlo concerniente al ejercicio de susfunciones. Pero para cumplir conello, el sistema nacional de contralo-ra delegar necesariamente a cadaContralora departamental lasustanciacin de la responsabiliza-cin administrativa, civil y penal ago-tndose en dicha instancia las fasesde dictaminacin, aclaracin y, me-diante activacin de los procedimien-tos previstos para la sancin, la pu-nicin mediante organismosdepartamentales.

3.2.4. Sucesin

La sucesin del prefecto se sujetar alrespeto del partido o agrupacin po-

ltica ganadora recayendo el cargo,por designacin presidencial, en lneadescendente de entre los miembros degabinete prefectural. En el caso decensura, si faltaran dos aos para con-clusin del mandato, se convocarna nuevas elecciones. Caso contrarioel presidente designar como prefec-to un interventor hasta que se agoteel periodo prefectural vigente.

3.3. De la ordinacinrestringida: la colectividadterritorial y el ajustecompetencial propiamentedicho

3.3.1. Alcances de una colectividadterritorial

El prefecto no slo sigue represen-tando al Poder Ejecutivo nacional enel departamento: preside adems elConsejo Departamental fungiendocomo mxima autoridad ejecutivadel departamento para la formula-cin y ejecucin de las polticas dedesarrollo territorial en su jurisdic-cin25. Esto no elimina su deber devigilar que la actuacin de la prefec-tura como instancia gubernativa dela colectividad territorial, no contra-venga el cumplimiento de las polti-cas nacionales de cualquier tipo. Laprefectura en calidad de colectividadterritorial ser susceptible de traspa-sos adicionales a las establecidas porla norma vigente y como se despren-de de la teora de la ordinacin res-tringida, slo susceptible a un con-trol de legalidad para las materias quele fueran traspasadas en tanto colec-tividad territorial. Hemos visto quela CPE actual ha optado en este con-texto por promover una estructuraque desdobla al prefecto de tal for-ma que unas veces las misma perso-

25 Art. 110/II de la CPE.

MARCO GENERALDE LA PROPUESTA

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na funge como Comandante Gene-ral del departamento y otras comocabeza de la colectividad territorial.

3.3.2. Catlogo competencial

Desde el punto de vista material-competencial la Ley 1654 confiereactualmente al prefecto unas atri-buciones dentro de un marco arma-do alrededor de los siguientes crite-rios:

Formular y ejecutar programas yproyectos

de inversin pblica en el marco del PDD y de acuer-

do al SISIN y al rgimen econmico financiero

de la presente ley en reas de...26

Las idea reas de quiere expre-sar una aproximacin al concepto decatlogo de materias competencialespropiamente dicho. Revisando estasreas podemos formar familias enrelacin a dichas reas:

En cuestiones econmico-producti-vas:

1) construccin y mantenimiento decarreteras, caminos secundarios yaquellos concurrentes con los go-biernos municipales

2) infraestructura de riego y apoyo ala produccin

3) promocin del turismo4) gestionar crditos para inversin5) promover la inversin privada en

el departamento6) investigacin tcnico-cientfica

En cuestiones sociales

7) Salud8) Educacin9) Programas de asistencia social

10) Cultura11) Deporte

En cuestiones territoriales

12) Fortalecimiento municipal

En cuestiones de urbanismo

13) Electrificacin

En cuestiones de medio ambiente

14) Conservacin y preservacin.

La manera en la cual cada una deestas reas es abordada por la nor-ma difiere pudiendo inclinarse poruna frmula de concebirlas ms biencomo expresiones de proyectosespecficos, o hacerlo mediante unaque enfatiza la facultad administrati-va y una de sus funciones especfi-cas. Un ejemplo de este ltimo casoes patente en el caso de las materiasde salud, educacin y asistencia so-cial donde la Ley 1654 manda la ad-ministracin, supervisin ycontrolpor delegacin de los re-cursos humanos y las partidas presu-puestarias para salud, educacin yasistencia social. Algo similar suce-de con deportes, cultura, turismo,agropecuaria y vialidad donde sehabla de administrar, supervisar ycontrolar del funcionamiento ser-vicios.

Otra variante de normar mediantefunciones competenciales que noson otra cosa que eslabones de todafacultad administrativa se aprecia enel caso las atribuciones propiamentedichas como son las de otorgacinde personera jurdica, la designacinde subprefectos y otras autoridades.Adems de estas modalidades la nor-ma vigente concluye con una clu-

26 Art. 5 de la Ley 1654.

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sula opaca que contiene grmenes deese paradigma prevaleciente desde laLPP de una confraternizacin compe-tencial que pueden conducir a faltade claridad en la asignacin de res-ponsabilidades. Se trata de la figurade Otros concurrentes con los go-biernos municipales.

A fin de redondear la organizacincompetencial vigente se podra aa-dir al catlogo de 14 reas detec-tadas, la materia de registraduras ylicencias siempre y cuando estas nofueran parte ya de las funciones dealguna materia. Por otro lado, la re-visin de los resultados del captuloVI puede justificar aadir la materiade agropecuaria. Al contrario tan-to la materia de orden pblico comola materia de hacienda pblica27 adiferencia de las anteriores comple-mentaciones, presuponen un cambioa nivel de ley. Como los dems deta-lles observados en relacin a las fun-ciones competenciales no amplanlas materias y se reducen a profundi-zar su materializacin; y la cuestinde registros puede estar impltica enuna materia, podemos concluir queen Bolivia hoy das las prefecturas es-tn habilitadas para actuar alrededorde quince materias28. Este conteo quellamaremos estrictamente formal locontrastaremos luego con aquel deri-vado del anlisis real competencialcuyos insumos nos son provistos enlos capitulo de estudios de caso.

A la luz de esta primera constatacingeneral sobre el alcance del catlo-go competencial en trminos forma-les volvamos al tema del perfilinterventivo. Nos valemos para ellonuevamente del marco estipulado enel Art. 5 de la Ley 1654 cuando an-tes de enumerar las reas determi-naba unos parmetros. Estos delatan

el nfasis dado al gasto de capital loque se confirma con las clsicas li-mitaciones al gasto corriente en laparte de la Ley 1654 dedicada a losrecursos financieros. La misma men-cin del SISIN (Sistema de Informa-cin sobre Inversiones) denota eseenfoque preocupado tanto de la fi-gura de proyectos como del gastode capital. Adicionalmente la fuerzaorientadora de la actuacin prefec-tural se basa en los planes, sea losdepartamentales de desarrollo eco-nmico y social o el Plan General deDesarrollo de la Repblica, todo den-tro del SISPLAN. Por tanto, el coman-do estratgico proviene no del pro-grama del prefecto electo lo cual esentendible en la medida en que di-cha eleccin se produjo recin el2005, diez aos despus de la Ley1654; pero ahora este paradigmadebe ser repensado.

La nomenclatura de las normas boli-vianas sobre distribucin compe-tencial es inestable (canalizar reque-rimientos), imprecisa (servicios,carreteras), repetitiva (caminos yvialidad) e incompleta si se trata dedesprender de la norma claridad deasignacin por funciones aunque esms clara, por ejemplo, para las fun-ciones competenciales de adminis-tracin, supervisin y control de re-cursos humanos en salud, educaciny asistencia social.

Como se sostuvo en la parteintroductoria de este trabajo, todoperfil interventivo de un rgano te-rritorial como la prefectura es unavariable fuertemente influida por elcatlogo competencial aunque elesqueleto organizacional, por su par-te, tambin da luces sobre este perfilo lo completa. Tmese como ejem-plo el efecto del Servicio departa-

27 Ver infra, Villarroel, Captulo VI.28 En el estudio de Lora, op.cit, se habla de 225 competencias y 135 atribuciones.

MARCO GENERALDE LA PROPUESTA

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mental agropecuario (SEDAG) que nose deduce sino leyendo entre las l-neas de las normas. Como quieraque fuera, si se asume la nomencla-tura final ordenada de las compe-tencias prefecturales en alrededor de15 materias en lo estrictamente for-mal, se puede afirmar que se cons-tata un sesgo al gasto de infraestruc-tura y a un manejo desconcentradode items en salud y educacin nocumplido, mientras que muchos tr-minos dirigidos a normar las cues-tiones del desarrollo econmico sonsencillamente opacos (gestionar yfomentar) o siguen una lnea pa-siva o de lo slo garantas de inver-sin de tipo infraestructural. En cual-quier caso un anlisis msexhaustivo del perfil interventivoprefectural que no podemos abor-dar aqu parte primordial de la va-riable gestin debe confirmarsecon tres datos adicionales: a) por-centaje de gasto dedicado a las ma-terias correspondientes (deflactadoel efecto natural de peso presupues-tal por razones intrnsecas al objetode gasto); b) grado de decisin mesode ese gasto o al contrario efecto deinercialidad del mismo; c) impactodel gasto en el territorio y los supues-tos beneficiarios.

3.3.3. Alteracin de la cargacompetencial

A raz de estas consideraciones, laalteracin de la carga competencialclaramente exige primero indagar sicabe o no una ampliacin de lasmaterias competenciales. Como elcatlogo ordenado se descuelga dela Ley 1654, parece improbable po-der alterar la cantidad de materiasmediante decreto supremo que es elfoco de este estudio. Un precedenteque parece confirmar esta hiptesislo constituye la ley 1788 que extrajola materia conservar el orden inter-no29 como atribucin originalmen-te adjudicada al prefecto. Salvo lanecesidad de reponer la materia delorden pblico u otra adicional el ca-tlogo material parece contener unacantidad suficiente de actuacin. Enconsecuencia a la permanente dudade si los prefectos electos deberanrecibir ms competencias puederesponderse primeramente que des-de el punto de vista de las materiasmismas, ello no parece necesario. Loque s parece merecer una alteracindecidida son tanto los componentespor materia como el alcance de lasfunciones competenciales correspon-dientes a ellas (Grfica 22). Estoscambios s parecen jurdicamenteposibles mediante reglamento. Elejemplo ms contundente de esta vade optimizacin es el referido a cum-plir el mandato de la Ley 1654 deque los departamentos asuman ple-namente la administracin de lostems en salud y educacin30.

El que las materias del catlogo seaneventualmente suficientes no impli-ca que no sean necesarios ajustesnominales en aras de la claridad. Aspor ejmeplo la vialidad debera ser

29 Viejo inciso c) del Art. 5 de la Ley 1654.30 Ver Villarroel, Captulo VI (para una explicacin de los aspectos de hacienda) y Saric captulo VII

(para el enfoque ms sectorial agregado) para el anlisis emprico y la fundamentacin alrededorde esta cuestin.

Grfico 22Carga competencial afectable

materia

componentes

Facultades

Administrativas

Funcionescompetenciales

Decreto

Legislativas

Financieras

!

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precisada en cuanto al nivel de red afin de impedir que se declare comored fundamental lo que es departa-mental o se cargue al presupuesto de-partamental parte de los costos deredes que son fundamentales o veci-nales. La llamada concurrenciamunicipal slo debera ser reglamen-tada con una claridad que la vuelvavlida slo si sigue el principio desocorro presupuestal una vez que sehubiera probado impedimento sus-tantivo del municipio o de una man-comunidad de ellos y la no ejecu-cin fuera de perjuicio relevante paralos municipios afectados.

La gestin de crditos debera con-templar la precisin de que se tratade crditos para emprendimientoseconmicos y no impedir ms que laprefectura sobre dicha base pudieraincidir en el mercado financiero contasas de fomento al productor regio-nal. En concomitancia con ello bajopromocin a la empresa privada sedebera poder ahora consentir accio-nes activas de subsidios especficospara concretizar la lnea de interven-cin productivista. Pero independien-temente de ello, las materias contie-nen componentes donde gran partede la alternacin competencial pue-de efectivizarse. Como veremos conms detalle en el apartado siguiente,la clarificacin a nivel de componen-tes por materia competencial llevarpor ejemplo a bajar al meso con msfuerza aspectos de la promocin deemprendimientos y la asistencia tc-nica a artesanos, micro, pequea ymediana empresa; o en el caso de lainvestigacin cientfico-tcnica, sebajara al departamento el componen-te desarrollo tecnolgico y as su-cesivamente.

En cuanto a las funciones

competencias prefecturas[1]

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