competencia en mercados de compra del sector público heidi sada junio 2012 lima, perú

Competencia en mercados de compra del sector público

Heidi Sada

Junio 2012

Lima, Perú

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ÍndiceEl concepto de colusión y su regulación en México

Los mercados de compras públicas son proclives a la colusión, que empeora los términos de compra del Estado. El diseño de las licitaciones y los incentivos de los compradores facilitan o inhiben esta colusión.

El caso de medicamentos genéricos ejemplifica la existencia de colusión e ilustra el efecto sobre precios de rediseñar los procesos de compra.

Las lecciones aprendidas pueden replicarse en otros mercados de compras públicas, con un enorme potencial de ahorro.

❹

El Marco normativo de compras públicas en México

3

Constitución Política Ley de compras públicas (LAASSP)

Ley de Competencia (LFCE)

Art. 134

• Toda compra pública -> licitación (sobre cerrado)

• Excepciones cuando lo anterior no es idóneo

• Leyes que lo implementan:

→ LAASSP→ LOPSRM (Ley

de obra pública)

Art. 9

Prácticas monopólicas absolutas: Contratos, convenios, arreglos o combinaciones entre agentes económicos competidores entre si cuyo objeto o efecto

1.- Fijar el precio2.- Restringir el abasto3.- Segmentar el mercado4.- Coordinar posturas en licitaciones

Art. 29-V

• Requisitos no deberán limitar la libre participación.

• Considerar recomendaciones previas que emita la CFC Art. 34

•Licitantes deben apegarse a lo dispuesto por la LFCE

• Licitantes o el convocante podrá notificar a la CFC hechos materia de la LFCE

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La proveeduría pública en México presenta un alto riesgo de colusión y sobreprecios …

Pemex

CFE/LFC

IMSSSCTISSSTE

Otros

656

Monto de contratos de proveeduría federalMiles de millones de pesos, 2008

Evidencia internacional:• Alta incidencia de

colusión (ICN 2005, Connor 2005)

• Sobreprecios promedio de 25% (Connor 2005)

• Puede subir los precios 20% o más (OCDE 2011)

¿Por qué?

45.6%

11.3%

6.6%4.8%3.6%

28.1%

Fuente: SFP

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… asociados, a reglas y estrategias de compra que facilitan los cárteles

Reglas de la licitación

Incentivos de los compradores

Reducción de la rivalidad entre oferentes• Ofertas conjuntas sin restricciones• Distribución de contratos entre posturas cercanas

(asignación múltiple)• Licitaciones frecuentes y fragmentadas• Licitaciones exclusivas para nacionales y otras

barreras a la entrada

Facilitación de vigilancia entre oferentes coludidos• Información pública sobre posturas ganadoras y

perdedoras• Precios de referencia altos

• Énfasis (regulación y supervisión) en cumplimiento de procedimientos, no resultados obtenidos

Factores que facilitan la colusión

1

2

3

Las licitaciones repetidas y la asignación múltiple facilitan la colusión

7

Ofertas ganadoras NP No participó

Ejemplo 1: cuatro licitaciones al año (mismo producto) con asignación múltiple

Posturas (Índice: postura más baja = 100)

¿Acuerdos de precios y distribución de mercado?

Licitante Licitación

1 2 3 4

1 100.13 100.13 100.09 101.51

2 100.06 100.09 NP 100.13

3 100.09 NP 100.00 100.09

4 102.2 100.06 100.13 100.06

1

Volver

8

Ejemplo 2: cuatro licitaciones al año sin asignación múltiple

Licitante Licitación

1 2 3 4

1 NP NP NP 100.21

2 105.49 NP 100.00 NP

3 100.21 100.21 NP NP

¿Acuerdos de precios y distribución de mercado?

Las licitaciones repetidas por sí mismas facilitan la colusión

Posturas (Índice: postura más baja = 100)

Ofertas ganadoras NP No participó

2

Volver

9

Ejemplo 3: material radiográfico (colusión sancionada)

Posturas ganadoras (índice: postura más baja = 100)

Licitación

Producto Internaciona

l

Nacional

Reliable Kodak Juama GPP

1 100 222 222 222

2 100 124 124 124

3 100 144 144 144

4 100 123 123 123

5 100 128 128 128

Promedio 100 148

Las posturas de Kodak, Juama y GPP fueron idénticas en 17 licitaciones nacionales (y obtuvieron participaciones similares)

Las licitaciones exclusivas para nacionales facilitan la colusión

La licitación internacional bajó los precios en 32% en promedio

3

Volver

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Los medicamentos genéricos representan casi la mitad de las compras del IMSS

IMSS

656

Monto de contratos de proveeduría federalMiles de millones de pesos, 2008

6.6%

17.5

26.5

Proveeduría del IMSSMiles de millones de pesos, 2008

Medicamentos genéricos

Otras proveedurías externas

• 50% del volumen total de medicamentos en México

• 90% de las compras de medicamentos del sector público

Fuente: SFP; Estimaciones propias con datos del IMSS

En 2006-2008, el IMSS ajustó sus políticas de compra para disminuir la viabilidad de la colusión …

• Licitaciones fragmentadas en el tiempo y entre unidades convocantes

• Asignación múltiple ante posturas cercanas

• Elevados precios de referencia

• Consolidación de compras

• Asignación múltiple menos frecuente

• Baja agresiva en los precios de referencia

2003-2006 2006-2008

Adicional: consolidación atrae entrada de nuevos competidores en diversos medicamentos

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Resultado: 35,000 millones de pesos mexicanos en beneficio de los afiliados al IMSS (y en definitiva de los contribuyentes).

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La CFC investigó la existencia de prácticas monopólicas en estos mercados…

Variables incluidas

1. Producto

2. Fecha de la licitación

3. Unidad convocante

4. Tipo de licitación (nal vs int)

5. Volumen a contratar

6. Licitantes (RFC)

7. Cantidad asignada por licitante

8. Precio ofrecido por licitante

9. Porcentaje asignado por licitante

Elaboración de base de datos sobre licitaciones de medicamentos del IMSS

Productos 250

Licitantes 289

Convocantes 58

Registros 130,520

Compras totalesMillones

$34,503

Datos 2003-2007

mar

-03

abr-0

3

jun-0

3jul

-03

sep-

03

nov-

03

dic-0

3

feb-

04

mar

-04

may

-04jul

-04

ago-

04

oct-0

4

nov-

04

ene-

05

mar

-05

abr-0

5

jun-0

5

ago-

05

sep-

05

nov-

05

dic-0

5

feb-

06

abr-0

6

may

-06jul

-06

ago-

06

oct-0

6

dic-0

6

ene-

07

mar

-07

may

-07

jun-0

7

ago-

07

sep-

07

nov-

070

20

40

60

80

100

120

140

160

180

L002 L014 L007 L001 L015 L012

… y encontró, para el medicamento más comprado, evidencia de comportamiento colusivo basada en la evolución de precios…

Licitaciones: Fecha de fallo

2003-2005: Posturas ganadoras de los 4 principales licitantes (L14, L07, L01 y L15) altas, casi idénticas y estables.

Medicamento 1: Posturas ganadoras

2006: Entrada de nuevos competidores (L02 y L12) rompe cartel.

2007: Consolidación remata colusión.

Fuente: CFC con datos del IMSS 14

15

• Evidencia de comunicación continua entre los ejecutivos responsables de ventas al gobierno de estas empresas: reuniones y comunicaciones telefónicas

• Comunicación se incrementaba previo a las licitaciones

… y comunicación entre los agentes

Expediente IO-03-2006*: Investigación por prácticas monopólicas absolutas, concluida en febrero de 2010.

• Sanción de 86 millones de pesos a 4 empresas y de 691 mil pesos a 5 personas físicas participantes en el cártel.

• Daño estimado: 310 millones de pesos.

• Actualmente en recurso de reconsideración

* Este expediente demuestra la colusión en el mercado del medicamento 1 y, de los mismos jugadores, en el medicamento 90. Además, demuestra otra colusión, de un conjunto distinto de agentes, en otra serie de medicamentos; las sanciones y los daños de este último cártel no se muestran.

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Las lecciones aprendidas en medicamentos genéricos pueden aplicarse en otros mercados de compra pública …

Diseño anticompetitivo de licitaciones

Dificultad de detección de

colusión

Incentivos erróneos de los compradores

Aplicación de recomendaciones OCDE sobre competencia en compras públicas (2009)

• Asesoría a entidades compradoras en la implementación

Posible solución Contribución CFCProblema de competencia

Redefinición de regulación y supervisión de compras para enfatizar resultados sobre procedimientos

• Trabajo con SHCP y SFP para concientizar sobre efectos anticompetitivos de regulación

Construcción y mantenimiento de bases de datos con resultados de licitaciones

• Asesoría a compradores en diseño de bases de datos

• Monitoreo de bases de datos para detectar indicios de colusión

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Además, en enero de 2010 se firmó un acuerdo para la implementación de los lineamientos de la OCDE

1. Revisión de regulación interna y externa relacionada con compras, para implementar modificaciones procompetitivas

2. Entrenamiento a funcionarios compradores, para detectar y denunciar colusiones

3. Creación de un equipo especializado de monitoreo, análisis y vigilancia, para dar continuidad al esfuerzo intra-IMSS

Elementos centrales

31 de mayo 2011: Reporte intermedio• Inicio de

implementación (ciclo de compra 2012)

30 de noviembre 2011: Reporte final• Entrega de

resultados• Arranque de

mecanismos de seguimiento

PlazosParticipantes

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Los resultados fueron los siguientes :

Las recomendaciones

incluidas en el reporte final son comprehensivas

y de largo alcance:

• Buscar alternativas para beneficiarse de su importante poder adquisitivo.

• Permitir licitaciones conjuntas entre proveedores, solo cuando se sustente en razones que beneficien a la competencia.

• Conceder un contrato de proveeduría múltiple solo en casos excepcionales (que permita la entrada de nuevos competidores al mercado).

• Desalentar subcontrataciones entre los proveedores cuando esto pueda fomentar la colusión.

• Asegurar que la información revelada durante el procedimiento de compras públicas no facilite la coordinación.

• Abrir las licitaciones al mayor número de proveedores posibles (extranjeros incluidos).

Habilidades internas

para combatir la colusión:

• 210 funcionarios encargados de las compras públicas del IMSS recibieron capacitación por parte de funcionarios de la OECD-CFC y expertos sobre las mejores prácticas internacionales y alternativas para identificar y prevenir la colusión en compras públicas.

No exhaustiva

Un hallazgo interesante en el reporte fue, que se requería de una reforma a la Ley Federal de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público para mejorar el combate a la colusión en compras públicas.

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Para promover más la participación de proveedores extranjeros. No exhaustivo Para flexibilizar los requisitos qué obligan a publicar la identidad del licitante así como el valor de su oferta. Para restringir las licitaciones conjuntas si no promueven una mayor participación por parte de los proveedores. Para exigir a los licitantes que presenten una Declaración de Determinación de Oferta Independiente. Para redefinir el marco legal sobre la definición de “precios razonables”. Para disminuir significativamente la posibilidad de dividir un contrato entre múltiples proveedores. Para permitir la aplicación de mayores sanciones en caso de infringir un contrato por parte de los proveedores.

Estas recomendaciones servirán como insumo para que la CFC elabore una opinión para proponer reformas a la Ley Federal de Adquisiciones,

Arrendamientos y Servicios del Sector Público..

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El trabajo con el IMSS ha despertado el interés de otras instituciones gubernamentales para combatir la colusión en compras públicas

A Nivel Federal:

(El segundo mayor proveedor de servicios de salud) Este mes comenzó un proyecto similar.ISSSTE

Ha solicitado a la CFC diseñar un programa de capacitación para la detección y prevención de colusión en compras públicas para los funcionarios encargados de éstas en la Administración Pública Federal.

Secretaría de la Función

Pública

(El primer y segundo comprador público más grande de México) han expresado interés en atender éste problema.PEMEX Y CFE

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A Nivel estatal:

Se elaboró un ranking para evaluar la calidad de la legislación de compras públicas de las 32 entidades de México con la ayuda de una ONG (IMCO).

Se ha trabajado con las 3 entidades peor evaluadas para mejorar su legislación y prácticas sobre compras públicas.

Está en marcha un proyecto con la OCDE en el Estado de México (el estado más importante de acuerdo con el tamaño de su economía).

El trabajo con el IMSS ha despertado el interés de otras instituciones gubernamentales para combatir la colusión en compras públicas. (cont.)

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Mayores multas: hasta 10% de las ventas anuales de la empresa responsable

Sanciones penales: 3-10 años de cárcel para directivos involucrados de empresas responsables

Instrumentos de investigación: visitas sorpresivas a instalaciones de empresas investigadas

Programa de inmunidad: sanción mínima a primera empresa y directivo que revele la colusión y coopere efectivamente para desmantelarla

La nueva Ley de Competencia da a la CFC mejores instrumentos para detectar y sancionar acuerdos colusivos en compras públicas

STOP

STOP

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