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Lilla Laperuta

Compendio diScienza dell’amministrazioneTecniche dell’organizzazione e del management pubblico

Programmazione e pianificazione strategica, sistema dei controlli, performance management, contabilità direzionale

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li.itIndice generale

Capitolo 1Introduzione alla Scienza dell’amministrazione

1.1 Ambito tematico di una disciplina in crisi di identità pag. 111.2 Concetto di amministrazione pubblica...................... » 121.3 L’organizzazione pubblica nella prospettiva sistemica aziendale ................................................................... » 131.3.1 Concetto di azienda ................................................... » 131.3.2 L’implementazione di soluzioni aziendaliste nel settore pubblico ................................................................ » 141.3.3 L’azienda composta pubblica .................................... » 151.3.4 Le interazioni con l’ambiente .................................... » 161.4 Efficienza, economicità ed efficacia .......................... » 18

Capitolo 2Amministrazioni pubbliche:

evoluzione e principi costituzionali

2.1 Evoluzione delle amministrazioni pubbliche fra dirit- to interno ed europeo ............................................... » 212.1.1 Dallo Stato liberale di diritto allo Stato sociale ......... » 212.1.2 L’influenza del diritto europeo ................................... » 222.2 Il principio di legalità ................................................. » 232.3 I principi di imparzialità e di buon andamento ......... » 242.4 I principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza (art. 118 Cost.) ................................................. » 262.5 Il valore della partecipazione procedimentale .......... » 282.6 Il valore della trasparenza alla luce del D.L. 70/2011 » 30

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4 Indicegenerale

Capitolo 3I contributi del pensiero organizzativo

3.1 La scuola classica: la razionalità assoluta .................. pag. 313.1.1 Lo scientific management ......................................... » 313.1.2 Fayol e la teoria dell’amministrazione d’impresa...... » 323.1.3 L’idealtipo di Weber .................................................. » 343.2 La scuola motivazionalista ........................................ » 36

Capitolo 4Il new public management

4.1 Il dibattito sul New Public Management ................... » 414.2 L’esperienza italiana: le ragioni del cambiamento nella pubblica amministrazione ..................................... » 434.3 Riorientare il processo negli Stati Uniti d’America: il modello delle 5R ....................................................... » 464.4 Le politiche di governance ........................................ » 48

Capitolo 5Strutture e schemi organizzativi

5.1 La cultura organizzativa ............................................. » 535.2 Le variabili interdipendenti dell’organizzazione: il modello delle «7 S» ........................................................ » 545.3 Le strutture organizzative.......................................... » 565.3.1 Generalità ................................................................. » 565.3.2 La divisione del lavoro ............................................... » 565.3.3 Il modello di separazione funzionale del vertice strategico dalla linea di direzione.................................... » 585.3.4 Il raggruppamento .................................................... » 605.3.5 La delega e il decentramento .................................... » 615.3.6 Lo stile dell’adhocrazia .............................................. » 625.3.7 Il coordinamento ....................................................... » 635.4 Gli schemi operativi .................................................. » 635.4.1 Macrostruttura elementare o semplice ..................... » 635.4.2 Macrostruttura funzionale o polifunzionale .............. » 655.4.3 Macrostruttura divisionale o multidivisionale........... » 66

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5Indicegenerale

5.4.4 La struttura per progetti............................................ pag. 675.4.5 La struttura a matrice ............................................... » 68

Capitolo 6La strategia della pianificazione

e programmazione

6.1 L’affermarsi della cultura della strategia ................... » 716.2 Il processo di pianificazione strategica ...................... » 726.3 Missione e visione ..................................................... » 746.4 La direttiva come sistema di obiettivi e di indicatori . » 756.5 Il sistema degli indicatori .......................................... » 766.6 Il budget .................................................................... » 776.7 Il reporting ................................................................ » 806.8 L’analisi degli scostamenti ......................................... » 816.9 Gli interventi correttivi .............................................. » 83

Capitolo 7Gli strumenti di programmazione economica

7.1 Il processo di bilancio ................................................ » 857.2 Il Documento di economia e finanza (DEF) ............... » 877.2.1 La prima sezione del DEF: il Programma di stabilità . » 907.2.2 La seconda sezione del DEF ....................................... » 917.2.3 La terza sezione del DEF: il Programma nazionale di riforma ...................................................................... » 917.2.4 Presentazione del DEF: le prestazioni tendenziali triennali ..................................................................... » 927.3 La manovra di finanza pubblica e la programmazione triennale ................................................................... » 927.4 Il bilancio di previsione ............................................. » 937.4.1 Il progetto di bilancio annuale .................................. » 937.4.2 La formazione del bilancio ........................................ » 957.4.3 Il quadro generale riassuntivo................................... » 957.5 Il bilancio pluriennale ................................................ » 987.6 La Legge di stabilità ................................................... » 997.7 La programmazione nell’ente locale: il piano esecutivo di gestione ............................................................ » 101

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6 Indicegenerale

Capitolo 8Il sistema dei controlli

8.1 Nozione e funzione di controllo ................................ pag. 1038.2 Le tappe normative della riforma dei controlli interni » 1048.3 La riforma dei controlli interni: il D.Lgs. 286/1999 .... » 1058.4 Il controllo di regolarità amministrativa e contabile . » 1078.5 Il controllo di gestione .............................................. » 1088.5.1 Generalità ................................................................. » 1088.5.2 Il controllo di gestione nelle amministrazioni pubbliche............................................................................. » 1108.5.3 Il sistema di reporting ............................................... » 1128.6 La valutazione della dirigenza ................................... » 1138.6.1 Il nuovo sistema di valutazione ................................. » 1138.6.2 Gli strumenti di incentivazione .................................. » 1158.7 L’attività di valutazione e controllo strategico ........... » 1158.8 La balanced scorecard ............................................... » 1168.9 La Corte dei conti: i controlli esterni ......................... » 1178.9.1 Generalità ................................................................. » 1178.9.2 Il controllo concomitante nella legge Brunetta ......... » 1188.10 Il controllo preventivo di legittimità .......................... » 1198.11 Il controllo successivo sulla gestione ........................ » 1208.12 Il controllo sui servizi ................................................ » 121

Capitolo 9La rendicontazione sociale

9.1 La rendicontazione sociale ....................................... » 1239.2 Il bilancio sociale ....................................................... » 1249.3 Significato e contenuti del bilancio sociale .............. » 1259.4 Fasi del processo di rendicontazione sociale ........... » 1269.5 I vantaggi ................................................................... » 127

Capitolo 10Le nuove tecniche gestionali.Il performance management

10.1 Il cittadino-utente al centro del sistema ................... » 129

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7Indicegenerale

10.2 Approccio alla qualità e gestione per obiettivi nella riforma Brunetta ....................................................... pag. 13010.3 Il Sistema di misurazione e valutazione delle performance ....................................................................... » 13310.4 Il Piano della performance ........................................ » 13510.5 Trasparenza delle informazioni e rendicontazione delle performance ..................................................... » 13610.6 Le nuove logiche di premialità .................................. » 137

Capitolo 11La strategia dell’approccio per processi

11.1 Significato di approccio per processi ......................... » 13911.2 Processo e funzione .................................................. » 14111.3 Il Business process reengineering (BPR) ................... » 14111.4 Il ciclo PDCA e l’approccio per processi ..................... » 14211.5 Il processo di erogazione del servizio ....................... » 14211.6 L’approccio sistemico alla gestione ........................... » 14411.7 Sistema istituzionale, politico e sistema aziendale ... » 14511.8 Il processo di qualità ................................................. » 14511.9 La Carta dei servizi pubblici ...................................... » 147

Capitolo 12La stategia della comunicazione

12.1 La ratio della comunicazione pubblica ed istituzionale » 14912.2 Concettualizzazione della comunicazione pubblica . » 15112.3 La L. 7 giugno 2000, n. 150 ....................................... » 15212.3.1 Il dovere giuridico di comunicare .............................. » 15212.3.2 Limiti e finalità dell’attività di informazione e comunicazione ................................................................... » 15412.4 La comunicazione esterna quale profilo speciale della comunicazione organizzativa .................................... » 15512.5 La comunicazione interna ........................................ » 15612.5.1 Nozione ..................................................................... » 15612.5.2 Le modalità operative ............................................... » 15712.6 Gli uffici per le relazioni con il pubblico (URP) .......... » 15812.6.1 Profilo giuridico degli URP ......................................... » 15812.6.2 I compiti .................................................................... » 159

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8 Indicegenerale

12.6.3 Struttura dell’URP ..................................................... pag. 16112.7 Le tecniche di comunicazione ................................... » 16212.7.1 L’approccio CRM nel settore pubblico ....................... » 16212.7.2 La tecnica del marketing ........................................... » 16412.8 I processi di informazione, comunicazione e relazio- ne .............................................................................. » 16512.8.1 Generalità ................................................................. » 16512.8.2 I processi di comunicazione interna .......................... » 16612.9 I flussi di comunicazione interna ............................... » 16612.9.1 Tipologie ................................................................... » 16612.9.2 La rete relazionale ..................................................... » 16712.10 Attività svolte nel processo di comunicazione ......... » 16812.10.1 Il benchmarking ......................................................... » 16812.10.2 L’analisi SWOT ............................................................ » 169

Capitolo 13L’e-government

13.1 L’amministrazione digitale e le politiche normative di e-government ........................................................... » 17113.2 Il Codice dell’amministrazione digitale...................... » 17313.2.1 Introduzione .............................................................. » 17313.2.2 I diritti dell’amministrazione digitale......................... » 17313.3 La dematerializzazione dei documenti ...................... » 17613.3.1 Il documento informatico .......................................... » 17613.3.2 Il fascicolo informatico ............................................. » 17813.3.3 Il protocollo informatico ............................................ » 17913.4 Firme elettroniche e firma digitale ........................... » 18013.5 Le copie di atti e documenti informatici ................... » 18213.6 Il Sistema pubblico di connettività (SPC) ................... » 18313.7 Il ruolo del DigitPa ..................................................... » 18413.8 Le novità previste dal D.L. 70/2011 ........................... » 185

Capitolo 14I servizi pubblici locali

14.1 Definizione di servizi pubblici.................................... » 18714.2 L’ordinamento europeo ............................................. » 18814.3 I servizi pubblici locali nel TUEL ................................ » 190

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9Indicegenerale

14.3.1 I successivi interventi del legislatore ......................... pag. 19114.3.2 I servizi a rilevanza economica .................................. » 19214.3.3 I servizi privi di rilevanza economica ......................... » 194

Capitolo 15Elementi di contabilità direzionale

15.1 Nozione di contabilità direzionale e di sistema infor- mativo ....................................................................... » 19915.2 Le informazioni contabili ........................................... » 20015.3 Concetto di costo e catena del valore ....................... » 20115.4 Classificazione dei costi ............................................. » 20215.4.1 Costi fissi, costi variabili e costi misti ......................... » 20215.4.2 Costi diretti e indiretti ................................................ » 20515.4.3 Costi nel controllo di gestione ................................... » 20615.4.4 Costi controllabili e non controllabili ........................ » 20815.5 Le configurazioni di costo ......................................... » 20915.6 Il job costing .............................................................. » 21015.7 Sistemi a centri di costo ............................................ » 21115.7.1 Definizione ................................................................ » 21115.7.2 Le fasi della contabilità a centri di costo ................... » 21215.7.3 Metodologia di analisi dei costi ................................ » 213

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Capitolo 2Amministrazioni pubbliche:

evoluzione e principi costituzionali

Percorso di letturaSi traccia ora un breve excursus storico in tema di evoluzione degli apparati amministrativi e si definiscono i contenuti dei principi fondamentali in ma-teria di organizzazione amministrativa.

2.1 Evoluzione delle amministrazioni pubbliche fra dirit-to interno ed europeo

2.1.1 Dallo Stato liberale di diritto allo Stato sociale

Storicamente la nascita della pubblica amministrazione si fa coincidere con l’evento della separazione dell’apparato amministrativo con l’organiz-zazione costituzionale dei pubblici poteri e conseguente assunzione di rile-vanza giuridica propria.

In Italia verso la fine dell’ottocento si afferma il cd. Stato amministrati-vo, caratterizzato da uno spazio istituzionale proprio e specifico dell’ammi-nistrazione rispetto al Governo da un lato e alla società dall’altro.

Con gli inizi del Novecento e la progressiva trasformazione delle fun-zioni dello Stato si assiste ad un mutamento di assetto: la pubblica ammi-nistrazione si apre alla società, anche per effetto dell’estensione del diritto di voto, crescono di conseguenza i compiti e le funzioni assunte in campo sociale (previdenza, sanità, tutela dell’ambiente, rapporti di lavoro) ed eco-nomico. Allo stesso tempo si assiste all’istituzione di diverse tipologie di apparati pubblici (ministeri, enti pubblici, autorità indipendenti).

Si verifica dunque il passaggio storico dallo Stato liberale di diritto am-ministrato da una sola classe e svolgente un ristretto numero di funzioni (ordine pubblico, difesa e giustizia) allo stato sociale e di diritto (welfare state) interventista.

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22 Capitolo 2Amministrazioni pubbliche: evoluzione e principi costituzionali

Questa evoluzione trova in parte conferma nella Carta costituzionale del 1948 che rappresenta la sintesi di istanze diverse, ma tese alla ricerca di un equilibrio sia pure complesso.

La concezione tradizionale di amministrazione come apparato a servizio dello Stato e alle dipendenze dell’esecutivo trova conferma nell’art. 95 Cost. che evidenzia la duplice posizione dei Ministri, componenti il Governo e vertice dei dicasteri ministeriali: i Ministri sono responsabili collegialmen-te degli atti del Consiglio dei ministri e individualmente degli atti dei loro dicasteri. È comunque la legge a determinare il numero, le attribuzioni e l’organizzazione di ministeri.

Peraltro i pubblici impiegati sono posti a servizio esclusivo della Nazione (art. 98) e dunque della collettività piuttosto che del Governo.

Le istanze democratiche e la tensione verso il pluralismo emergono, in-vece, da altre disposizioni che evidenziano il rapporto dell’amministrazione con la collettività, i cittadini, le comunità locali e aprono la strada al decen-tramento amministrativo. Si richiama in particolare l’art. 5 laddove recita che la Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali; attua nei servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentra-mento amministrativo; adegua i principi e metodi della sua legislazione alle esigenze dell’autonomia e del decentramento.

Il risultato di tale processo di decentramento è una complessa articola-zione di competenze e l’affermazione di un sistema amministrativo di tipo pluralistico, in cui i rapporti fra i singoli componenti, distinti ed equiparati, risultano retti da meccanismi istituzionali e procedurali di tipo cooperativo (Cerulli Irelli).

2.1.2 L’influenza del diritto europeo

Il rapporto tra le fonti di diritto europeo e quelle del diritto interno ita-liano è divenuto un tema ricorrente in tutte le trattazioni socio-giuridiche: ciò perche è ormai collaudata l’attitudine del diritto dell’Unione europea a penetrare sempre più nell’ordinamento interno, incidendo in maniera signi-ficativa sulle discipline di settore.

Difatti, il moltiplicarsi della disciplina dell’attività amministrativa posta dalle fonti europee, in particolare da direttive e regolamenti, offre esempi sempre più rilevanti di condizionamento dell’azione amministrativa ad ope-ra di tali fonti. L’influenza del diritto europeo è stata crescente soprattutto con riferimento ad alcuni settori del diritto amministrativo, quale quello dei pubblici appalti, dei servizi pubblici e dell’ambiente.

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23Capitolo 2Amministrazioni pubbliche: evoluzione e principi costituzionali

La presenza dell’amministrazione europea ha determinato un muta-mento del ruolo delle amministrazioni nazionali, le quali sono spesso chiamate a svolgere compiti esecutivi delle decisioni adottate dall’ammi-nistrazione europea. In altre ipotesi, il ruolo delle amministrazioni italiane è istruttorio o preparatorio nell’ambito dei procedimenti che si svolgono in due fasi, una nazionale e l’altra europea; nel corso di tali procedimenti all’amministrazione nazionale spettano funzioni di controllo e compiti pre-paratori (Casetta).

Con il trattato di Lisbona (entrato in vigore il 1 dicembre 2009) scompare la Comunità europea (fino al 1993 Comunità economica europea), definitivamente fusa con l’Unione europea, l’unica organizzazione che resta ancora in vita e alla quale si farà sempre riferimen-to nel corso della trattazione (anche se la normativa italiana spesso non tiene ancora conto del mutato assetto istituzionale).

Coerentemente il Trattato istitutivo della Comunità europea (TCE), firmato a Roma nel 1957 e già in passato più volte modificato, ha assunto la nuova denominazione di Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE). Ad esso si affianca il Trattato sull’Unione europea (TUE), meglio noto come Trattato di Maastricht, che conserva la sua originaria deno-minazione anche se è stato radicalmente modificato nei suoi contenuti.

In sintesi si può affermare che l’Unione europea (UE) è disciplinata da due trattati: il TUE (55 articoli), un testo di livello costituzionale che raccoglie i principi di base dell’ordinamento europeo e le principali disposizioni istituzionali, e il TFUE (358 articoli), nel quale confluiscono le norme di tipo operativo e attuative.

2.2 Il principio di legalità

Il principio di legalità costituisce la massima espressione dello Stato di diritto. Esso prescrive la conformità dell’azione ad una regola predetermi-nata. La pubblica amministrazione può esercitare solo i poteri che le sono stati conferiti espressamente dalla legge.

La legge deve individuare il soggetto competente, i presupposti ed i re-quisiti in presenza dei quali il potere può essere esercitato, il fine pubblico che l’amministrazione deve perseguire, le modalità di esercizio del potere.

Il principio è sancito espressamente dall’art. 97 della Costituzione, ma è presente anche nella Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali. Inteso come limite di conformità dell’atto amministrativo alla legge, esso si pone come principio guida dell’at-tività amministrativa. L’art. 97 Cost., al comma 1, detta una riserva assoluta di legge in materia di organizzazione dei pubblici uffici: sebbene la norma sia riferita al solo profilo organizzativo, la si ritiene pacificamente estesa anche alla attività della P.A., anch’essa assoggettata alla legge.

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Ciò trova, peraltro, espressa conferma all’art. 1, co. 1, L. 241/1990 (così come successi-vamente modificato dalla L. 15/2005), secondo cui: «l’attività amministrativa persegue fini determinati dalla legge ed è retta da criteri di economicità, di efficacia, di pubblicità e di tra-sparenza secondo le modalità previste dalla presente legge e da disposizioni che disciplinano singoli procedimenti, nonché dai principi dell’ordinamento europeo».

Il principio di legalità può avere una duplice accezione:– conformità formale: nel senso che il rapporto tra legge e amministra-

zione è impostato non solo sul divieto di quest’ultima di contraddire la legge, ma anche sul dovere della stessa di agire nelle ipotesi ed entro i limiti fissati dalla legge che le attribuisce il relativo potere;

– conformità sostanziale: con tale termine si intende fare riferimento alla necessità che l’amministrazione agisca non solo entro i limiti di legge, ma anche in conformità della disciplina posta dalla legge stessa, la quale incide anche sulle modalità di esercizio dell’azione.

Sono corollari del principio di legalità i seguenti principi:principio della tipicità dei provvedimenti amministrativi – , non ammessi se non nei casi previsti e disciplinati dalla legge (con eccezione, come visto, per le ordinanze di urgenza e necessità);principio di necessità dell’azione amministrativa – , per cui l’attività della P.A. non solo deve svolgersi nei limiti della legge, ma anche in modo obbligatorio perché è un dovere di cura di interessi altrui;principio di continuità dell’azione amministrativa – , per cui la P.A. deve provvedere in maniera continuativa, e non meramente eventuale, alla cura degli interessi che le sono stati attribuiti.

La funzione pubblica esercitata in una materia contrassegnata da ampia di-screzionalità deve comunque osservare il principio di legalità dell’azione am-

ministrativa, soggiacendo, quindi, al rispetto dei limiti normativi esistenti ed ai qua-li, peraltro, deve normalmente considerarsi, o quanto meno presumersi, sotteso l’interesse pubblico (così, Cons.Stato, sez. IV, sent. 2046/2008).

2.3 I principi di imparzialità e di buon andamentoI principi di imparzialità e di buon andamento trovano un espresso rico-

noscimento nell’art. 97, co. 1, Cost., secondo cui l’organizzazione dei pub-blici uffici secondo disposizioni di legge e, dunque, il rispetto del principio di legalità, è finalizzato ad assicurare il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione. In particolare, il principio di imparzialità impone alla

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pubblica amministrazione di agire senza discriminare i soggetti coinvolti e di ponderare comparativamente tutti gli interessi coinvolti dall’azione amministrativa. Esso, pure espressamente riferito all’organizzazione dei pubblici uffici, è pacificamente ritenuto destinato a conformare in generale l’attività amministrativa.

Da questo punto di vista il principio di imparzialità trova espressione a livello legisla-tivo non solo nelle norme che vietano favoritismi e disparità di trattamento tra coloro che vengono in contatto con la P.A., ma anche in quelle che impongono ai pubblici funzionari di astenersi dal compimento di atti e attività in cui essi abbiano direttamente o indirettamente un interesse idoneo a comprometterne la serenità di valutazione, nonché nelle norme che impongono alla P.A. la ponderazione degli interessi che possono essere pregiudicati dalla sua azione (Garofoli).

Il principio di imparzialità costituisce, inoltre, un importante risvolto del principio di uguaglianza di cui all’art. 3 Cost.: l’assenza di imparzialità nell’agire dell’amministrazione implica, infatti, il mancato rispetto del prin-cipio che vieta di trattare in modo diseguale fattispecie analoghe.

Dal concetto di imparzialità va distinto quello di neutralità, che indica, invece, l’indif-ferenza di un organo o di una autorità rispetto agli interessi che è chiamato a comporre e regolare (ne costituisce tipico esempio il caso delle Autorità amministrative indipendenti, o del giudice). Infatti, la P.A. ha l’obbligo di essere, nell’esercizio della sua attività, imparziale, ma non neutrale, dovendo sempre agire per la tutela del pubblico interesse di cui è portatri-ce. Imparzialità non significa, dunque, assenza di un orientamento dell’amministrazione, ma l’esigenza che essa sia posta al riparo da indebite interferenze (Nigro).

Strettamente connessi all’imparzialità sono:il – principio della predeterminazione dei criteri e delle modalità cui le amministrazioni devono attenersi nelle scelte successive;il – principio di ragionevolezza, in virtù del quale la P.A. deve seguire un canone di razionalità operativa nello svolgimento della propria azione al fine di evitare decisioni arbitrarie ed irrazionali. La ragionevolezza im-pone, in particolare, la corrispondenza dell’azione amministrativa ai fini indicati dalla legge, la coerenza con i presupposti di fatto assunti a base della decisione amministrativa, la logicità della stessa ed, infine, la pro-porzionalità dei mezzi rispetto ai fini.La parzialità, invece, ricorre quando sussiste un ingiustificato pregiudizio

o una indebita interferenza. Per quanto, invece, riguarda il principio di buon andamento, esso im-

pone adeguatezza e convenienza nell’esercizio dell’azione amministrativa orientata al raggiungimento di risultati efficienti. Si ritiene, infatti, che esso si fondi su i criteri delle cd. tre e: efficienza, economicità, efficacia (vedi cap. 1, par. 1.4).

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Efficienza ed efficacia non coincidono: un’amministrazione che possa utilizzare pochissimi mezzi potrebbe essere efficiente ma non efficace, così come un’attività efficace (perché raggiunge gli obiettivi prefissati) non ne-cessariamente efficiente (Casetta).

Il principio di buon andamento ha spinto, oggi, le amministrazioni pub-bliche verso un modello di risultato: l’amministrazione è responsabile non solo esclusivamente della legittimità del proprio operato, ma anche dei ri-sultati raggiunti.

2.4 I principi di sussidiarietà, differenziazione ed ade-guatezza (art. 118 Cost.)

Il principio di sussidiarietà è quel principio giuridico in base al quale le attività amministrative devono essere svolte preferibilmente dall’ente territoriale più vicino ai cittadini (quindi il Comune); possono essere as-segnate ai livelli di governo territoriale più alto (quindi progressivamente le Province, le Città metropolitane, le Regioni ed, infine, lo Stato) solo se questi possono assolvere ai compiti previsti in maniera più efficace ed effi-ciente.

In questa accezione si usa fare riferimento alla cd. sussidiarietà vertica-le, quando, cioè, le esigenze dei cittadini sono soddisfatte dall’azione degli enti pubblici, e di cd. sussidiarietà orizzontale qualora tali esigenze siano soddisfatte dai cittadini stessi, in forma associata o volontaristica, anziché dall’apparato pubblico.

In particolare, il principio di sussidiarietà è ritenuto il principio guida del decentramento amministrativo. Tuttavia, la sussidiarietà non va identifica-ta con il decentramento, sancito dall’art. 5 Cost., il quale recita che la Re-pubblica riconosce e promuove le autonomie locali ed attua, nei servizi che dipendono dallo Stato, il più ampio decentramento amministrativo, con cui garantisce una migliore organizzazione degli uffici pubblici, permettendo di adeguare l’azione degli amministratori alle specifiche e differenziate richie-ste delle collettività sottostanti. Pertanto, la sussidiarietà opera all’interno del decentramento.

Il principio di sussidiarietà orizzontale trova oggi il suo riconoscimento nell’art. 118 della Costituzione, novellato dalla L. cost. 3/2001, ove si dispo-ne che Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli o associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà.

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Il principio di sussidiarietà, quindi, è, in primo luogo, un criterio di limi-tazione dell’organizzazione soggettivamente pubblica, che non potrà inter-venire laddove ne sussista una soggettivamente privata, ma pur sempre or-ganizzazione amministrativa per il fatto di essere deputata allo svolgimento di attività di interesse generale (Perfetti).

Seguono alla sussidiarietà i principi di adeguatezza e di differenziazio-ne.

In particolare, in base al principio di adeguatezza, il legislatore deve at-tribuire le funzioni amministrative ai diversi enti territoriali, considerando la circostanza che essi posseggano una dimensione e perciò una capacità di governo, adeguata a soddisfare i bisogni e gli interessi della rispettiva collettività.

Il principio di differenziazione impone, invece, al legislatore, sempre nell’attribuzione delle funzioni amministrative ai diversi enti, di considerare le differenti caratteristiche degli enti amministrativi riceventi in termini demografici, territoriali e strutturali.

La differenziazione è indispensabile all’applicazione del principio di sussidiarietà inteso come principio di prossimità, che esprime appunto la tendenza ad avvicinare le funzioni a livelli più vicini al cittadino; tale avvi-cinamento, tuttavia, è possibile solo allorquando il soggetto sia idoneo a gestire le funzioni nel migliore dei modi, altrimenti la funzione sale progres-sivamente a livelli più ampi ed a organizzazioni più robuste.

La L. 59/1997 (legge Bassanini)

La L. 59/1997 riveste particolare importanza, in quanto ha innescato un proces-so riformatore relativamente alla ridistribuzione di competenze e funzioni dallo

Stato al sistema delle Regioni ed agli enti locali. Con tale normativa, infatti, è sta-to dato luogo al cd. terzo decentramento (il primo è avvenuto con LL.108/1968, 281/1970 – attuativi delle Regioni – e decreti del 1972; il secondo con decreto de-legato 616/1977), e dunque, ad una nuova ed ulteriore fase di trasferimento o con-ferimento di funzioni. L’ambizioso progetto della L. 59/1997 era quello di realizzare il più ampio federalismo amministrativo, passando da un’amministrazione centra-listica ad un’amministrazione fondata su una forte articolazione pluralistica e su un robusto sistema di amministrazioni policentriche, collegate alle Regioni e ad un sistema di enti territoriali politicamente rappresentativi e strutturalmente dotato di ampie competenze e poteri. Quanto al principio di sussidiarietà, considerato essen-ziale nella L. 59/1997, esso era definito dall’art. 4, co. 3, lett. a), in modo da com-portare «l’attribuzione della generalità dei compiti e delle funzioni amministrative ai Comuni, alle Province e alle Comunità montane, secondo le rispettive dimensioni

La normativa fondamentale

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territoriali, associative e organizzative, con esclusione delle sole funzioni incompa-tibili con le dimensioni medesime, attribuendo le responsabilità pubbliche anche al fine di favorire l’assolvimento di funzioni e di compiti di rilevanza sociale da parte delle famiglie, associazioni e comunità, alla autorità territorialmente e funzional-mente più vicina ai cittadini».

2.5 Il valore della partecipazione procedimentaleLa cultura giuridica della partecipazione rappresenta il risultato di impe-

tuose dinamiche che nel corso della storia, hanno portato all’avvento dello Stato pluriclasse (e, quindi, dello Stato sociale) rispetto al quale il cittadino non si pone più quale mero suddito assoggettato come nel sistema prece-dente all’imperatività statuale, bensì quale cittadino attivo che può accede-re al diritto di voto e dare dignità di esistenza giuridica ai suoi interessi.

Tuttavia, sul piano normativo, data l’assenza di una disciplina specifica, gli interessati, non potevano vantare alcun diritto ad interloquire con l’autorità agente, titolare del potere azionato procedimentalmente e suscettibile di in-cidere, a vario titolo, sulle loro sfere giuridiche. Ne derivava che l’agere della pubblica amministrazione continuava ad essere ampiamente discrezionale, autoritativo ed unilaterale. Fu grazie alla riflessione dottrinale che si pose in evidenza l’inadeguatezza di un sistema privo di garanzie partecipative per il cittadino e, perdurante l’assenza di un preciso riferimento normativo, lo sforzo fu quello di ricostruirne il fondamento nel principio del giusto procedimento: i destinatari di una decisione dovevano essere messi in grado di rappresenta-re i propri interessi di fronte all’autorità decidente, in ossequio ad una visione sostanzialistica della partecipazione al procedimento come istituto afferente al più vasto ambito del diritto ad un pieno ed effettivo contraddittorio.L’ancoraggio costituzionale di tale principio veniva fatto discendere:

dall’ – art. 1 Cost., che attribuisce la sovranità al popolo nei limiti e nelle forme previste dalla stessa Costituzione;.dall’ – art. 3, co. 2, Cost., dal quale deriva il coinvolgimento dei cittadini nell’organizzazione politica, economica e sociale del Paese, attraverso l’esercizio dei vari istituti democratici;dall’ – art. 97 Cost. laddove sono enunciati i principi di buon andamento e di imparzialità. Tali principi postulano necessariamente per la loro con-cretazione la partecipazione al procedimento dei titolari degli interessi coinvolti. Questo apporto collaborativo «agevola il potere amministra-tivo nella esatta ed imparziale definizione del peso reale che l’interesse primario assume in ragione di tutti gli altri interessi anche privati con-

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correnti nella composizione della realtà sociale, sulla quale in definitiva si va ad incidere e che suggerirà il concreto contenuto provvedimenta-le» (Palma). Tuttavia, le feconde intuizioni dottrinali trovarono riscontro sul piano

positivo solo in epoca successiva con la L. 241/1990 grazie alla quale, come si è osservato, il provvedimento da espressione del potere unilaterale della P.A. diventa «il prodotto del concorso di tutti i soggetti partecipanti, un rie-pilogo dei diversi contributi» (Nigro).

Subentra così il sistema positivo della democraticità delle decisioni e del-la accessibilità dei documenti amministrativi, in cui l’adeguatezza dell’istrut-toria si valuta anzitutto nella misura in cui i destinatari sono stati messi in misura di contraddire.

Da ultimo, a seguito delle modifiche introdotte dall’art. 10 L. 69/2009, gli obblighi per la pubblica amministrazione di garantire la partecipazione dell’interessato al procedimento assurgono al rango di «livelli essenziali delle prestazioni (LEP) di cui all’art. 117, secondo comma, lett. m), della Costituzione». Inquadrati come tali essi si connotano come situazioni giu-ridiche di vantaggio incomprimibili. Spetta allo Stato, in via esclusiva, non solo l’individuazione degli stessi ma, soprattutto, il compito di tradurli in termini concreti ed attuabili su tutto il territorio nazionale, considerate le forti diversità che caratterizzano i singoli contesti regionali e, non da ultima, l’esiguità delle risorse finanziarie disponibili.

Regioni ed enti locali, nel disciplinare procedimenti di loro competenza, non possono stabilire garanzie inferiori a quelle assicurate dal legislatore statale, ma possono prevedere livelli ulteriori di tutela.

L’esigenza di assicurare al procedimento la più ampia partecipazione si evince in particolare dalla lettura dell’art. 9 L. 241/1990 laddove è ricono-sciuta la facoltà di intervenire nel procedimento a qualunque soggetto, por-tatore di interessi pubblici o privati, nonché ai portatori di interessi diffusi costituiti in associazioni o comitati, cui possa derivare un pregiudizio dal provvedimento.

Gli stessi soggetti hanno inoltre diritto di prendere visione degli atti del procedimento nonché di presentare memorie scritte e documenti, che la P.A. ha l’obbligo di valutare.

I medesimi diritti sono riconosciuti agli interventori di cui all’art. 8, L. 241/1990, ovvero i soggetti:– nei confronti dei quali il provvedimento finale è destinato a produrre

effetti diretti;– che devono intervenire per espressa previsione di legge.

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Si evidenzia inoltre che le specifiche disposizioni sulla partecipazione procedimentale previste dal Capo III non si applicano in materia di procedi-menti tributari e di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione, per i quali restano ferme le particolari norme che ne regolano la formazione (art. 13 L. 241/1990). Si tratta invero di atti che, per la loro natura generale, non riguardano direttamente le singole sfere giuridiche dei cittadini, ma al contrario sono orientati sul piano applicativo ad una dimensione per l’appunto generalizzata.

2.6 Il valore della trasparenza alla luce del D.L. 70/2011 Allo scopo di rendere effettivamente trasparente l’azione amministra-

tiva e di ridurre gli oneri informativi gravanti su cittadini e imprese, il D.L. 70/2001, cd. decreto sviluppo, all’art. 6, prevede l’obbligo a carico delle pubbliche amministrazioni di pubblicare sui proprio sito istituzionale per ciascun procedimento amministrativo ad istanza di parte rientrante nelle proprie competenze, l’elenco degli atti e documenti che l’interessato ha l’onere di produrre a corredo dell’istanza. L’obbligo viene meno per gli atti o documenti la cui produzione a corredo dell’istanza è prevista da norme di legge, regolamento o da atti pubblicati sulla Gazzetta Ufficiale .

Nei commi successivi il legislatore specifica che l’omessa pubblicazione in parola non legittima la P.A. procedente a rigettare l’istanza, motivando il provvedimento di diniego con la mancata produzione di un atto o docu-mento; la P.A. piuttosto, deve invitare l’istante a regolarizzare la documen-tazione in un termine congruo. Il provvedimento di diniego eventualmen-te emanato è nullo. Il mancato adempimento dell’obbligo di pubblicazione previsto a carico delle amministrazioni è inoltre valutato ai fini della attribu-zione della retribuzione di risultato ai dirigenti responsabili.

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