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COMANDO DA ACADEMIA E ENSINO BOMBEIRO MILITAR
PRYCILLA OLIVEIRA GARCIA A APLICAÇÃO DO COMANDO UNIFICADO EM OCORRÊNCIAS DE DISTÚRBIOS
CIVIS Estudo de caso do White Paper de Los Angeles sobre distúrbios civis
GOIÂNIA 2018
PRYCILLA OLIVEIRA GARCIA A APLICAÇÃO DO COMANDO UNIFICADO EM OCORRÊNCIAS DE DISTÚRBIOS
CIVIS Estudo de caso do White Paper de Los Angeles sobre distúrbios civis
Artigo Científico apresentado ao CAEBM, como parte das exigências para conclusão de Curso de Formação de Oficiais e obtenção do título de Aspirante a Oficial, sob a orientação do Sr. 2º Ten QOC BM Pedro Henrique Gonçalves Lima.
GOIÂNIA 2018
PRYCILLA OLIVEIRA GARCIA
A APLICAÇÃO DO COMANDO UNIFICADO EM OCORRÊNCIAS DE DISTÚRBIOS
CIVIS Estudo de caso do White Paper de Los Angeles sobre distúrbios civis
Goiânia, 12 de Janeiro de 2018.
BANCA EXAMINADORA
________________________________________________ Fernando A. Caramashi de Mello – TC QOC
Oficial Presidente
________________________________________________
André Luiz Martins Felipe – MAJ QOC Oficial Membro
________________________________________________
Aline Silva Barnabé – 1º Ten QOC Oficial Membro
Nota
A APLICAÇÃO DO COMANDO UNIFICADO EM OCORRÊNCIAS DE DISTÚRBIOS CIVIS
Estudo de caso do White Paper de Los Angeles sobre distúrbios civis
Prycilla Oliveira Garcia1
RESUMO
O objetivo deste trabalho é demonstrar como as forças de segurança pública devem trabalhar em conjunto nas ocorrências que envolvem distúrbios civis. Com fundamento na experiência da Task Force de Los Angeles em 1992, este artigo traz os objetivos, planejamento e táticas a serem seguidos quando o Corpo de Bombeiros e outras forças de segurança pública precisam trabalhar em conjunto para superar a perturbação que as manifestações causam à sociedade. Para sucesso no atendimento, busca-se utilizar o Comando Unificado, um dos princípios do SCI, adaptado às diretrizes constantes no White Paper de Los Angeles sobre distúrbios civis. Palavras-chave: Comando Unificado. White Paper. Ocorrência. Distúrbios Civis. Corpo de Bombeiros. ABSTRACT The purpose of this paper is to demonstrate how public security forces should work together in cases involving civil disturbances. Based on the experience of the Los Angeles Task Force in 1992, this article outlines the objectives, planning, and tactics to be followed when the Fire Department and other public security forces need to work together to overcome the disruption that manifestations cause to society. For the success of the service, we seek to use the Unified Command, one of the principles of SCI, adapted to the guidelines included in the Los Angeles White Paper on civil unrest. Keywords: Unified Command. White Paper. Occurrence. Civilians FireFighters.
1 Bacharel em Direito e aluna do Curso de Formação de Oficiais Bombeiros Militares.
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INTRODUÇÃO
O manual da Polícia Militar do Estado de São Paulo (PMSP) conceitua
“distúrbio interno ou civil” da seguinte forma:
“Distúrbio interno ou civil: Inquietação ou tensão civil que toma forma
de manifestação. “Situação que surge dentro do país, decorrente de atos de violência ou desordem e prejudicial a manutenção ou preservação da Lei e da ordem. Poderá porvir da ação de uma turba ou originar-se de um tumulto. ” (MANUAL PMSP, 1997)
A atuação das forças de segurança pública nos distúrbios civis há pouco tempo
atrás se resumia a pequenos conflitos em estádios, desapropriação de terras e até
pequenos protestos isolados nas ruas (CAVALCANTE, 2012).
O atual cenário político econômico do nosso país nos trouxe um novo cenário
desse tipo de ocorrência pois a instabilidade política não raro prenuncia o colapso de
governos, dependendo do grau de incertezas em que o país está mergulhado.
(BARBOSA, 2017).
As manifestações normalmente ocorrem com o descontentamento da
população a respeito de algum aspecto social. O quadro de aparente controle social
no nosso país começou a se alterar em 2013, quando iniciaram-se os grandes
movimentos contra o aumento das passagens de ônibus a nível nacional. Estes
movimentos começaram de forma pacifica no Rio Grande do Norte (CAVALCANTE,
2012). Mas após se alastrar por todo país, alguns estados não cederam facilmente, e
a violência foi a forma que a população insatisfeita encontrou de pressionar os que
estavam no poder.
Os distúrbios civis iniciados naquele ano trouxeram uma perspectiva nova as
forças de segurança pública.
É sabido que na polícia militar existem procedimentos para o controle de
distúrbios civis, como por exemplo o Manual de Controle de Distúrbios Civis da Polícia
Militar de São Paulo; mas em manifestações tão grandes que exigem a presença de
outros órgãos da segurança, como devem se comportar essas forças de segurança
para trabalhar em conjunto?
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Segundo a Constituição Federal, no artigo 144, diz:
A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos: [..]
V - polícias militares e corpos de bombeiros militares (BRASIL, 1988).
Endossando o artigo da Carta Magna, a constituição do Estado de Goiás de
1988 no seu artigo 125 diz que:
Art. 125 - O Corpo de Bombeiros Militar é instituição permanente, organizada com base na hierarquia e na disciplina, cabendo-lhe, entre outras, as seguintes atribuições: I - A execução de atividades de defesa civil; II - A prevenção e combate a incêndios e a situações de pânico, assim como ações de busca e salvamento de pessoas e bens; III - o desenvolvimento de atividades educativas relacionadas com a defesa civil e prevenção de incêndio e pânico; [...]
Então, diante dos novos parâmetros no que diz respeito aos distúrbios civis,
devemos entender qual o papel do Corpo de Bombeiros Militar deve se comportar
nesse tipo de ocorrência.
Em 1992, por questões étnicas transtornos civis eclodiram por toda Los
Angeles. Após todas as dificuldades encontradas, as equipes envolvidas nessas
ocorrências se reuniram durante 7 meses para analisar quais foram os maiores
problemas encontrados durante o combate aos distúrbios civis. O ponto de vista
principal adotado nessas reuniões foi principalmente dos agentes policiais e corpos e
bombeiros estes envolvidos na linha de frente para o controle dos transtornos civis
daquela época, segundo o “Recommendations for Organization and Operations
During Civil Disturbance” de 1994.
A chamada “Task Force”, nome dado ao grupo que se reunia para discutir e
procurar as soluções para esse tipo de ocorrência teve sucesso em atingir seu objetivo
que foi traçar um plano de ação conjunta para combater a agitação civil nos Estados
Unidos da América (EUA).
A solução principal abordada nesses encontros onde estavam os principais
chefes das agencias policiais e dos bombeiros, foi a implantação do SCI como forma
de estabelecer um comando único.
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Segundo o Curso de Sistema de Comando de Incidentes:
“Devido ao sucesso experimentado pelos órgãos de emergência
americanos que utilizavam o Sistema de Comando de Incidentes no gerenciamento de emergências, o Presidente americano George W. Bush (2003) emitiu a diretiva que instituiu o SCI. [..] como sistema a ser oficialmente utilizado para o gerenciamento de emergências e desastres em território norte – americano, independente da causa, magnitude ou complexidade do evento” (SENASP, 2008).
Essa foi a forma elementar encontrada para solucionar rapidamente os conflitos
de distúrbios civis ocorridos em Los Angeles.
2. DESENVOLVIMENTO
2.1 Metodologia
Esta pesquisa será bibliográfica, de caráter acadêmico, com a utilização de
manuais, legislação e materiais obtidos por meio de livros, artigos publicados em
revistas especializadas e textos publicados na Internet. Segundo FONSECA (2002),
a pesquisa bibliográfica é feita a partir do levantamento de referências teóricas já
analisadas. O trabalho tem enfoque em estudos exploratórios que são todos aqueles
que buscam descobrir ideias e soluções, na tentativa de adquirir maior familiaridade
com fenômeno em estudo, tendo caráter qualitativo onde o ambiente é a fonte direta
dos dados e não requer o uso de técnica e métodos estatísticos com caráter descritivo
tendo como principal objetivo a interpretação do fenômeno objeto de estudo (SELLTIZ,
et.al. apud FREITAS E JABBOUR, 2011).
2.2 Perspectiva Histórica
Em 2010, as imagens que chegam ao mundo sobre os distúrbios civis que
ocorriam na Tunísia, batizado de Primavera Árabe, nos traz uma nova perspectiva
sobre as revoltas civis que iniciaram com mais força a partir daquele momento. Após
2013, quando no Brasil ocorreram os movimentos contra o aumento do preço das
passagens de ônibus, os distúrbios civis aumentaram consideravelmente. Os fatores
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políticos foram os que mais incentivaram a população a ir às ruas para lutar a favor
de seus direitos.
Normalmente as manifestações de rua surgem a partir de problemas sociais e econômicos de forte apelo emocional. Quando a população de uma localidade se sente vítima de uma ordem econômica injusta, acredita que é tratada injustamente ou não é ouvida pelas autoridades, se dispõe a protestar (CAVALCANTE, 2015).
Em 2015, em Goiás, os protestos contra as más condições do transporte
coletivo resultaram em 6 ônibus incendiados pela grande Goiânia (G1 GO, 2015). Já
em 2016, 13 cidades em Goiás (Aparecida de Goiânia, Araguaína, Caldas Novas,
Catalão, Goiânia, Ipameri, Mineiros, Pontalina, Porangatu, Rio Verde, Senador
Canedo, Trindade e Valparaíso de Goiás) se envolveram em protestos contra a
corrupção do governo Dilma (O POPULAR, 2016). Segundo a matéria do site Jornal
Opção em 2015 a empresa responsável pelos ônibus de Goiânia informou que os
prejuízos só com os veículos queimados chegaram a 6 milhões (JORNAL OPÇÃO,
2015).
No Rio de Janeiro em 2017, os protestos continuam acontecendo e com
severidade. Os protestos hoje, com novos temas, esses últimos sobre a necessidade
de uma greve geral em decorrência das reformas trabalhista e da previdência, além
dos pedidos contra a corrupção no país que fecham rodovias, vias expressas e
bloqueiam estações. Em maio deste mesmo ano 9 ônibus foram queimados em um
mesmo dia em vários pontos da cidade, bloqueando rodovias e deixando 12 mil alunos
sem aula (GLOBO.COM, 2017).
2.3 Fundamentação Legal da Atuação dos Corpos de Bombeiros em ocorrências
de Distúrbio Civil
A experiência de Los Angeles demonstrou que após vários ataques aos
bombeiros que tentavam controlar os incêndios causados pelos manifestantes, se
iniciou uma discussão sobre o real poder de polícia dos bombeiros. RAYFIELD
ALFRED et al.(1994). No brasil, esse poder de polícia está previsto explicitamente no
Código Tributário Nacional, que assim descreve:
Art. 78. Considera-se poder de polícia a atividade da Administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou a abstenção de fato, em razão de interesse
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público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos. Parágrafo único. Considera-se regular o exercício do poder de polícia quando desempenhado pelo órgão competente nos limites da lei aplicável, com observância do processo legal e, tratando-se de atividade que a lei tenha como discricionária, sem abuso ou desvio de poder (BRASIL, 1966).
Para Rosa (2011) o bombeiro militar, no uso das suas premissas
constitucionais, poderá usar a força necessária para preservar o patrimônio e a
integridade física das pessoas. Essa prerrogativa não o autoriza descumprir os valores
da profissão ou a desrespeitar a ética do funcionalismo púbico.
Partindo da premissa que os bombeiros militares são parte da administração
pública e gozam do poder de polícia na sua atuação o bombeiro pode/deve utilizar-se
desse poder dentro da legalidade. O Bombeiro pode valer-se do poder de polícia
quando necessário para cumprir seu dever funcional, sempre mantendo em vista a
boa-fé. Esse poder também engloba o poder de coerção, significando que a força
física poderá ser utilizada em casos de necessidade como, por exemplo, a
desobediência e resistência por parte de civis.
Rosa afirma que “o emprego da força de forma legal afasta a responsabilidade
do agente em razão do estrito cumprimento do dever legal” (2011, p. 91)
Muito é falado sobre a legítima defesa por parte dos bombeiros em ocorrências
em que o BM se torna vulnerável em decorrência da natureza do distúrbio civil. Mas o
Código penal brasileiro deixa claro como a injusta agressão deve ser combatida.
A legítima defesa de acordo com o artigo 25 do Código Penal Brasileiro de 1984
é quem, usando moderadamente dos meios necessários, repele injusta agressão,
atual ou iminente, a direito seu ou de outrem. ” Saliente-se que o Código se refere à
moderação de meios necessários, ou seja, se for constatado excessos na maneira de
proceder, haverá a responsabilização por dolo ou culpa de tudo o que se seguir a eles,
pois esses são ilícitos, ainda que cometidos no estrito cumprimento do dever.
2.4 Atuação dos Bombeiros dos EUA em ocorrências de Distúrbios Civis
Em 1992, para analisar os distúrbios civis ocorridos em Los Angeles, surgiu a
“Task Force” (Força Tarefa) com a forças policiais e bombeiros para analisar os
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procedimentos que foram adotados naquela ocorrência. A “Força Tarefa” teve
sucesso em atingir seu objetivo: formular um plano de ação em conjunto para
combater a agitação civil nos EUA.
Para alcançar esse objetivo, VERZONI (2017) nos conta que foi elaborado um
documento que traz todas as resoluções dessa análise – O “White Paper” (Papel em
branco), a compilação de todas as considerações feitas a partir das experiências
absorvidas nas ocorrências em Los Angeles.
O primeiro passo observado para o sucesso da atuação das forças policiais e
de bombeiros de Los Angeles foi a aplicação do SCI adaptado a situação de distúrbios
civis.
RAYFIELD ALFRED et al.(1994) afirma que a aplicação do Comando Unificado
do SCI depende da observância de quatro elementos básicos: elaboração de
estratégias e táticas; gestão de recursos através do SCI; coordenação de ajuda mútua
e por fim, as comunicações.
Nessa obra os autores citam algumas táticas a serem mantidas durante o
momento de perturbação, como priorizar o potencial para novos incêndios e proteger
a infraestrutura da cidade. Segundo eles, a aplicação dessas táticas nas ocorrências
de distúrbio civil foi importante para proteger os edifícios expostos e administrar a
capacidade de recursos disponíveis.
Sobre a atuação conjunta da força policial e do corpo de bombeiros nas
ocorrências de distúrbio civil, o manual “Recommendations for Organization and
Operations During Civil Disturbance” afirma que:
O departamento de bombeiros de Los Angeles determinou que suas respostas aos distúrbios civis seriam dependentes de proteção policial. Sob condições normais, os bombeiros rotineiramente respondem sem proteção policial, no entanto a agitação civil em abril de 1992, acentuadamente demonstrou que os bombeiros simplesmente não podem atuar no meio de multidões hostis sem proteção policial (RAYFIELD ALFRED et al., 1994).
Algumas mudanças foram necessárias para que o serviço operacional
ocorresse em segurança e com agilidade nos atendimentos. Os principais tópicos do
atendimento pelo bombeiro, segundo Rayfield Alfred e et al (1994), rezam que ele
deve trabalhar em grupos organizados com escolta policial para evitar os ataques
pelos manifestantes hostis, bem como combater o incêndio rapidamente. Essa técnica
foi denominada de Hit and Run.
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Todas essas diretrizes táticas que foram tomadas para que as forças de
segurança trabalhem em conjunto devem estar baseadas no comando unificado, um
dos princípios do SCI.
De acordo com RAYFIELD ALFRED et al.(1994), no momento do
planejamento do Comando unificado para as ocorrências de distúrbios civis, deve ser
levado em consideração o planejamento tático onde serão planejadas as respostas e
situações de campo e o planejamento estratégico, que abordará as questões
administrativas e detalhes políticos que devem ser acordados.
O planejamento estratégico vai esclarecer quais recursos as forças que
utilizarão o comando unificado podem dispor para o uso na ocorrência. Pode-se incluir
os fornecedores de equipamentos, de pessoal, transporte, alimentação, instalações e
o apoio do governo local.
O corpo de bombeiros de Miami e o departamento de polícia de Los Angeles
concluíram que para trabalharem em conjunto, ambas as agências de segurança
devem organizar uma declaração de missão para estabelecer prioridades.
O tópico mais importante dessa declaração deve citar a necessidade de
manejar bem os recursos disponíveis. Para RAYFIELD ALFRED et al. (1994), deve-
se utilizar racionalmente os recursos disponíveis e mobilizá-los com base na
prioridade do atendimento.
2.5 SCI – Aplicação do Comando Unificado em Ocorrências de Distúrbios Civis
De acordo com o Manual Operacional de Bombeiros de Sistema de Comando
de Incidentes do Corpo de Bombeiros Militar do Estado de Goiás (MOB de SCI), a
ferramenta de gerenciamento de incidentes surgiu nos Estados Unidos após a eclosão
de grandes incêndios florestais, em meados de 1970, no estado da Califórnia. O SCI
é a ferramenta de gerenciamento padrão a ser utilizada em resposta a quaisquer
incidentes que seja necessária intervenção do CBMGO, nos termos da Norma
Operacional n. 14 (NO- 14/CBMGO).
A aplicação do SCI em ocorrências pressupõe atenção aos nove princípios que
fundamentam essa ferramenta de gerenciamento, a saber: alcance de controle,
comunicações integradas, terminologia comum, cadeia de comando, comando
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unificado, manejo integral dos recursos, instalações padronizadas, organização
modular e plano de ação do incidente (PAI).
Dentre os nove princípios básicos que norteiam o SCI, está o princípio do
Comando Unificado que, segundo o artigo 3º da NO-14, deve ser aplicado quando
mais de uma instituição com competência técnica e jurisdicional promovem acordos
conjuntos para comandar um incidente. Essa competência concorrente das
instituições vai servir para planejar atividades, determinar objetivos, conduzir
operações, otimizar recursos e designar as funções de cada agência.
No cenário de distúrbio civil, o comando unificado é de suma importância para
que as forças de segurança pública envolvidas consigam responder em menor tempo
e com maior efetividade as ocorrências. Para tanto, o MOB de SCI do CBMGO
estabelece um ciclo operacional, denominando-o de: ciclo “P” e suas Etapas.
2.6. O Ciclo Operacional “P” e suas Etapas
O ciclo Operacional “P”, segundo o Manual de SCI de Goiás (2017), é o
processo de reuniões e de planejamento para a confecção de um Plano de Ação do
Incidente (PAI). O ciclo “P” se divide em várias etapas. Ele se inicia com a Resposta
inicial onde são acionadas as equipes da primeira resposta. Em seguida temos o
briefing do incidente (Formulário SCI – 201) que é uma ferramenta para gerenciar
crises de menor vulto.
Na reunião inicial as atividades de planejamento serão desenvolvidas, bem
como a decisão da necessidade ou não do comando unificado. A Reunião de
desenvolvimento dos objetivos será o próximo passo onde o comandante do
incidente/comando unificado irá definir as prioridades de resposta, e, logo após,
apresentará suas decisões ao Staff Geral e de Comando, na fase de Reunião de
Comando e Staffs.
Na preparação para a reunião tática o chefe da seção de operações e
planejamento fazem uma revisão dos objetivos que foram traçados para o incidente,
subsidiando o Comandante do Incidente/Comando Unificado na elaboração das
estratégias e táticas definidas para alcançar os objetivos operacionais.
Na preparação para a reunião de planejamento os membros do Staff de
Comando e Staff Geral se preparam para apresentar ao comandante do incidente o
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planejamento desenvolvido para que na reunião de planejamento eles forneçam uma
visão geral do plano tático para cumprir as tarefas emitidas pelo comando.
Os últimos ajustes ocorrerão na reunião de preparação e aprovação do PAI
para que no briefing operacional ele seja apresentado e aprovado. A partir desse ponto
o plano será executado e ocorrerá a avaliação do progresso. O PAI que é aprovado
deve valer até o próximo período operacional.
A reunião do comando unificado para o planejamento no incidente não deve
ser extensa. Segundo o manual de SCI do CBMGO, o Comando Unificado irá priorizar
objetivos ou até traçar novos, se necessário.
2.7 O Comando Unificado e elaboração do Plano de Ação do Incidente (PAI)
O plano de ação do comando unificado no distúrbio civil ira traçar objetivos,
estratégias e táticas que têm características particulares quando se fala nesse tipo de
ocorrência. No PAI serão definidos papéis, otimização de recursos e a superação das
barreiras jurisdicionais. O estabelecimento do PAI nessas ocorrências é de essencial
importância, uma vez demonstrado no presente trabalho a importância do trabalho
integrado entre as diversas agências de segurança pública, especialmente dos
Corpos de Bombeiros e das Polícias Militares.
No manual “Recommendations for Organization and Operations During Civil
Disturbance” (RAYFIELD ALFRED et al., 1994) alguns procedimentos específicos
surgiram na elaboração do PAI para ocorrências de distúrbios civis. Este documento
abordou a necessidade de listas elaboradas por cada agencia (Polícia e bombeiros)
para um fluxo bidirecional de dados/informações e que essas informações devem ser
precisas e seguras para melhor coordenação.
A doutrina Americana diz ainda que haverá a necessidade de delimitar
responsabilidade de cada agencia envolvida no controle dos distúrbios civis e
estabelecer a responsabilidade financeira de cada agência.
2.8 Reunião Tática e atuação conjunta dos órgãos envolvidos
O MOB de SCI de Goiás prescreve que na Reunião Tática o Chefe da Seção
de Operações deve apresentar a matriz de análise da ocorrência, contento as
estratégias e táticas definidas no PAI.
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A experiência nos distúrbios civis de Los Angeles serve como alerta às
decisões táticas a serem explanadas pelo Chefe da Seção de Operações. Para o
“White Paper” (1992) de Los Angeles a reunião tática deve traçar objetivos táticos
específicos para o controle dos distúrbios civis, como a proteção policial aos
bombeiros nas ocorrências onde os manifestantes se apresentam mais hostis e em
contrapartida a disposição de viaturas de resgate pelo bombeiro para o socorro de
policiais feridos nas manifestações.
Outra necessidade tática evidente na experiência de Los Angeles foi planejar o
acesso fácil e rápido aos prédios públicos e utilizar a técnica de combate a incêndio
batizada de “Hit and Run”, tendo como objetivo combater rapidamente os incêndios e
sair da área de impacto do distúrbio. A utilização de luzes e sirenes foi discutida
dependendo da necessidade de cada ocorrência
2.9 Reunião de Planejamento
A reunião de planejamento, segundo o MOB de SCI (2017) fornece uma
descrição geral do plano tático para cumprir as tarefas exigidas pelo comando.
Para RAYFIELD ALFRED et al. (1994), nas situações de distúrbios civis,
especificamente nessa reunião, o Comando Unificado deve focar as informações da
capacidade de recursos das agências (Policia e Bombeiros), condições de
comunicações, expectativas de resposta frente à capacidade das agências e
relacionamento dos órgãos envolvidos.
3. CONSIDERAÇÕES FINAIS
O presente estudo evidencia o quadro que vivemos de instabilidade política e
econômica, com o surgimento de manifestações, algumas pacíficas outras violentas.
A facilidade em organizar essas manifestações por meio das redes sociais é fator
crítico quando se observa o potencial número de pessoas, prováveis locais que pode
ocorrer e a variedade de motivos.
O objetivo geral desta pesquisa foi demonstrar a importância da utilização do
Comando Unificado nas ocorrências de distúrbios civis. Para alcançar esse objetivo
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observamos inicialmente os princípios gerais do SCI, baseando-se no Manual
Operacional de SCI do CBMGO, sob a ótica da experiência americana nessas
ocorrências narrada no manual “Recommendations for Organization and Operations
During Civil Disturbance” (1994). O presente artigo serve como complemento e
pesquisa para a aplicação do SCI em ocorrências de distúrbios civis.
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REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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