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El nuevo régimen Federal de Empleo protegido para personas con discapacidad. Un déjà vu de la ley Nº 24.147 y la falta de respuesta estatal a una decente inclusión laboral.
Claudia A. Priore1
Sumario: I. Introducción. II. Antecedentes legislativos de la ley Nº 26.816. El comienzo de todo: a) La formación laboral según la legislación argentina. b) Talleres protegidos de producción: Ley 22.431 (su aplicación a nivel nacional); c) Talleres protegidos: Clasificación; d) La ley Nº 24.147.III. La ley Nº 26.816: Régimen Federal de Empleo para Personas con Discapacidad. IV. A modo de conclusión: La legislación sobre trabajo protegido y la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad: Trabajo decente y principio de progresividad.
I. Introducción
En el presente trabajo, abordaremos el espinoso tema de la inclusión
laboral de las personas con discapacidad, a propósito de lo establecido en la
Ley Nº 26.816 respecto a un nuevo régimen federal de empleo protegido para
personas con discapacidad, su relación respecto a su antecesora, ley Nº
24.147 y el reconocimiento del derecho humano a trabajar de este colectivo.
II. Antecedentes legislativos de la ley Nº 26.816. El comienzo de todo.
a) La formación laboral según la legislación argentina:
El artículo 23 de la ley 24.9012 establece que la formación laboral es el
proceso de capacitación cuya finalidad es la preparación adecuada de una
persona con discapacidad para su inserción en el mundo del trabajo3.
El programa de formación laboral debe tener en cuenta dos aspectos: por
un lado, las condiciones psicofísicas de la persona con discapacidad y, por el 1 Prosecretaria Administrativa de la Oficina de Jurisprudencia de la Excma. CNAT. Magister en Derecho del Trabajo y Relaciones Laborales Internacionales (UNTREF). Doctora en Derecho del Trabajo, Previsión Social y Derechos Humanos (USAC). 2 La ley 24.901, sancionada el 5/11/1997 y promulgada de hecho el 2/12/1997 establece el sistema de prestaciones básicas en habilitación y rehabilitación integral a favor de las personas con discapacidad. A través de dicha norma, se instituyó un sistema de prestaciones básicas de atención integral a favor de este colectivo, contemplando acciones de prevención, asistencia, promoción y protección, con el objeto de brindarles una cobertura integral a sus necesidades y requerimientos (conf. art. 1) 3 Este proceso de capacitación es de carácter educativo y sistemático y, para ser considerado como tal, debe contar con un programa específico y de duración determinada, como así también, debe estar aprobado por organismos oficiales competentes en la materia.
otro, las reales posibilidades de dicha persona para poder ingresar al mercado
laboral.
A fin de lograr una debida inserción laboral es necesario que la formación
que se plantee le resulte de utilidad al beneficiario. A su vez, dentro de la
formación laboral se encuentra la formación laboral integrada, la cual se realiza
en una escuela o centro de capacitación común (el que no requiere ser
especializado para personas con discapacidad) para que, con posterioridad
puedan desempeñarse en el mercado laboral.
La formación laboral integrada tiene en cuenta diversos aspectos como
ser: tipo y grado de discapacidad, capacitación acorde con las condiciones y
habilidades del postulante con relación al futuro puesto de trabajo a ocupar, las
posibilidades de inserción laboral y, además, la existencia de un apoyo técnico
y profesional especializado.
Previo a la formación laboral debe examinarse si el beneficiario reúne las
condiciones para acceder a este tipo de capacitación en un sistema de
educación común. Debe apreciarse también cada caso en forma particular y
analizar las reales posibilidades de integrarse a un puesto de trabajo
competitivo.
Podemos clasificar los llamados talleres de formación laboral en:
• Pretaller: Es la actividad manual preocupacional que tiene por fin el
desarrollo de capacidades, habilidades y destrezas de un niño o
adolescente con discapacidad en el período que cursa la EGB. Está
dirigido principalmente a que todo niño con discapacidad adquiera
habilidades para realizar diferentes actividades laborales. Este
pretaller forma parte de la EGB, es decir que funciona dentro de la
misma escuela primaria o integrada a la misma.
• Taller de formación o de capacitación laboral: Es aquél que con la
utilización de métodos y técnicas específicas tiende a preparar a una
persona con discapacidad en una determinada actividad laboral. Las
diferentes actividades están relacionadas con la demanda del ámbito
laboral, además, cada una de estas actividades deben desarrollarse
según un programa de contenidos específicos y con una duración
expresamente determinada.
A su vez, el programa de capacitación laboral se compone de tres ciclos,
a saber: a) De orientación y evaluación4; b) De formación profesional
específica5; c) La pasantía laboral6 y d) Taller de adiestramiento laboral o
adaptación laboral7.
b) Talleres protegidos de producción: Ley 22.4318 (su aplicación a nivel
nacional).
El artículo 12 de la ley 22.431 nos dice que el “Ministerio de Trabajo
apoyará la creación de talleres protegidos de producción y tendrá a su cargo su
habilitación, registro y supervisión. Apoyará también la labor de las personas
discapacitadas a través del régimen de trabajo a domicilio. El citado Ministerio
propondrá al Poder Ejecutivo Nacional el régimen laboral al que habrá de
subordinarse la labor en los talleres protegidos de producción.”
La implementación de estos talleres se hizo a través de la ley 24.1479, la
que estableció el sistema de habilitación, registro y funcionamiento.
Estos talleres, comprenden en sí, asistencia, educación, capacitación y
rehabilitación de la persona con discapacidad a fin de lograr la inserción social
de la misma, según sus aptitudes, posibilidades e intereses.
El Trabajo Protegido, es el que se desarrolla bajo condiciones especiales en
talleres protegidos, cuya regulación específicamente se estableció en un
principio a través de la ley 24.147. Esta modalidad está dirigida principalmente
a aquellos trabajadores con discapacidad, cuya patología y edad no les permita
desempeñar tareas competitivas o independientes, aunque la norma prevé que 4 Es la clásica orientación vocacional que se evalúa según las condiciones de cada alumno. 5 Cuando se selecciona el tipo/clase de taller se comienza y desarrolla la capacitación en el mismo. 6 Es aquella que se desarrolla en diferentes empresas y cuyo objeto principal es que el alumno pueda aplicar los conocimientos adquiridos en un puesto de trabajo, a fin de que pueda adquirir tanto las conductas como las técnicas y hábitos de un trabajador. 7 Es aquel que tiene por objeto el desarrollo de habilidades, hábitos y conductas de carácter laboral en una persona con discapacidad. Se diferencia del taller de formación laboral ya que su fin no es el aprendizaje sistemático de una especialidad laboral determinada sino que pretende la habilitación de una persona con discapacidad y así posibilitar su inserción en el mundo del trabajo. 8 BO 16/3/1981. La Ley Nº 22.431 establece el Sistema de Protección Integral de las personas con discapacidad. 9 BO 27/10/1992.-‐
en ciertos casos, luego del taller protegido pueden realizar otro tipo de actividad
laboral, lo que termina siendo un incentivo, en los casos en que exista dicha
posibilidad.
A su vez, en los Grupos laborales protegidos, las personas con
discapacidad y en edad laboral, trabajan bajo condiciones especiales en un
medio de trabajo diferenciado (como pueden ser empresas, fábricas, talleres, y
otros). Estos grupos laborales protegidos, tienen la posibilidad de formar parte
de una empresa común o funcionar como un anexo de la misma10.
c) Talleres Protegidos: Clasificación
• Taller Protegido de Producción (TPP): La ley 22.431, considera como
taller protegido de producción a la entidad estatal o privada bajo
dependencia de asociaciones con personería jurídica y reconocidas
como de bien público que tengan como finalidad la producción de bienes
y/o servicios, cuya planta esté integrada por trabajadores con
discapacidad física y/o mental, preparados y entrenados para el trabajo,
en edad laboral y afectados de una incapacidad tal que les impida
obtener y conservar un empleo competitivo.
Por otra parte, el artículo 12 del Dec. 498/198311 agrega que el trabajo
protegido en todos sus medios deberá inscribirse en el organismo que el
Ministerio de Trabajo determine y establece que todos los medios de
empleo protegido subordinarán su labor a un régimen laboral especial.
• Taller Protegido Terapéutico: El Dec. Reg. de la ley 22.431, define a
este taller como: el “establecimiento público o privado en relación de
dependencia con una entidad de rehabilitación de un efector de salud, y
cuyo objetivo es la integración social a través de actividades de
adaptación y capacitación, en un ambiente controlado, de personas que
por su grado de discapacidad, transitoria o permanente no pueden
desarrollar actividades laborales competitivas ni en talleres protegidos
productivos”.
10 También se regularon a través de la ley 24.147. 11 Reglamentario de la ley 22.431
La acción de estos talleres tiene un enfoque terapéutico, ya que
según la patología de determinadas personas con discapacidad, no
pueden acceder a un aprendizaje y desempeño laboral con metodologías
exclusivamente educativas.
Este tipo de taller, está dirigido principalmente a personas con
discapacidad mental, con alteraciones tanto en la conducta como en la
personalidad12. El desarrollo de las actividades que se desarrollen en un
taller protegido terapéutico, deberá ser implementado como parte
integrada o anexada de un servicio de rehabilitación13.
d) La ley Nº 24.147.
La ley Nº 24.14714 estableció la creación y organización de
talleres protegidos de producción y grupos laborales protegidos15.
En su art. 1º disponía que los talleres protegidos de producción
“deberán participar regularmente de las operaciones de mercado y tener
la finalidad de asegurar un empleo remunerado y la prestación de
servicios de adaptación laboral y social que requieran sus trabajadores”
y que su estructura y organización debían ser similares “a las adoptadas
por las empresas ordinarias, sin perjuicio de sus peculiares
características y de la función social que ellos cumplan”. A su vez,
indicaba que “estas organizaciones estarán obligadas a ajustar su
gestión a todas las normas y requisitos que afectan a cualquier empresa
12 El ingreso a este tipo de talleres es una etapa del tratamiento psiquiátrico indicado en cada caso particular. Los beneficiarios son personas con discapacidad en edad económicamente activa que, por las características de su discapacidad no se encuentren en condiciones de acceder a una formación laboral común o especial, o bien, no puedan desempeñarse en un taller protegido de producción. 13 Esto significa que las instalaciones se podrán compartir o no con una entidad rehabilitatoria y, en todos los casos, sin excepción, las personas que concurran allí deberán estar bajo control y supervisión de un equipo interdisciplinario (compuesto por un médico psicólogo, terapista ocupacional, asistente social, entre otros) que a su vez, determine y oriente la actividad terapéutico-‐ocupacional que realizan. 14 B.O 27/10/1992.-‐ 15 Si bien esta norma quedó derogada desde el momento que entró en vigencia la ley 26.816 (conf. art. 39), es necesario explicar un poco su articulado para poder determinar avances y retrocesos en este tipo de políticas públicas.
del sector al que pertenezcan y cumplir con los requisitos establecidos
en el art. 22 de la ley 22.43116.
El art. 4 disponía quiénes podían incorporarse a los talleres
protegidos o a los grupos laborales protegidos, esto es, las personas
con discapacidad definidas en el art. 2 de la ley 22.43117 y normas
complementarias, previa certificación de acuerdo con lo dispuesto en el
art. 3º del dec. 498/1983 en el orden nacional y a lo que a ese efecto
dispongan las leyes provinciales vigentes.
La financiación de estos talleres y de los grupos laborales
protegidos, debía cubrirse con: los aportes de los titulares de los propios
talleres y grupos; los aportes y/o donaciones de terceros; los beneficios
emergentes de la actividad desarrollada en el propio taller protegidos de
producción o grupo laboral protegido; las ayudas que para la creación de
los talleres protegidos pueda establecer la autoridad de aplicación
conforme a las partidas presupuestarias; las ayudas de mantenimiento a
que puedan acceder como consecuencia de de los programas de apoyo
al empleo, establecidos por el gobierno nacional, los gobiernos
provinciales y las municipalidades. Además, en los dos últimos casos,
las ayudas se graduarán en función de la rentabilidad económica y
social del taller o del grupo, y para su concesión deberán cumplir las
exigencias que los respectivos programas establezcan. (conf. art. 5º)18.
Ahora bien, en el Capítulo II de la ley 24.147 se establecía el
régimen laboral especial. El art. 12 indicaba que, a los efectos de la
relación laboral especial se consideran trabajadores con discapacidad a
las personas que teniendo reconocida una discapacidad19 superior al
33% y como consecuencia de ello, una disminución de su capacidad de
16 El art. 22 de la ley 22.431 se refiere a la previsión de accesos, medios de circulación e instalaciones adecuadas para personas con discapacidad en toda obra pública que se destine a actividades que supongan el acceso de público. 17 El art. 2 de la ley 22.431 dispone que, a los efectos de esta ley, “ se considera discapacitada a toda persona que padezca una alteración funcional permanente o prolongada, física o mental, que en relación a su edad y medio social implique desventajas considerables para su integración familiar, social, educacional o laboral” 18 Además, se debía contar en el presupuesto nacional, anualmente, con una partida a fin de incentivar la creación y compensar los desequilibrios de los talleres protegidos o grupos laborales protegidos (conf. art. 6) 19 El grado de discapacidad se determinaba por las juntas médicas a que hace referencia el art. 3º del decreto reglamentario 498/93 y normas complementarias y según leyes provinciales vigentes.
trabajo, al menos igual o superior a dicho porcentaje, presten sus
servicios dentro de la organización de los talleres protegidos de
producción o los grupos laborales protegidos, reconocidos y habilitados
por la autoridad de trabajo con la jurisdicción en el lugar de su ubicación.
Asimismo, se consideraba empleador a la persona jurídica
responsable del taller protegido de producción o el grupo laboral
protegido, para la cual prestara servicios el trabajador con discapacidad.
El régimen laboral para este tipo de talleres establecía que,
quienes desearan trabajar allí debían inscribirse en el organismo de la
autoridad de trabajo y, a su vez, el organismo jurisdiccional debía emitir
un diagnóstico laboral de la persona demandante de empleo; la tarea
que debía realizar tenía que ser productiva y remunerada, adecuada a
las características individuales del trabajador, orientada a favorecer su
adaptación laboral y social, y facilitar su posterior integración en el
mercado de trabajo. (conf. art. 17)
El contrato de trabajo, en estos casos, se presuponía concertado
por tiempo indeterminado20, debía formalizarse por escrito y remitirse al
organismo de la autoridad de trabajo jurisdiccional para ser registrado.
(art. 15)21.
En materia de jornada de trabajado, descanso, feriados,
vacaciones, licencias y permisos se debía estar a lo dispuesto en la Ley
de Contrato de Trabajo, sin perjuicio de las siguientes peculiaridades: a)
En ningún caso se podía realizar más de ocho horas diarias de trabajo
efectivo, ni menos de cuatro horas; b)Las horas extras se encontraban
prohibidas, salvo las necesarias para prevenir o reparar siniestros y
otros dos extraordinarios; c) Se prohibía la realización de tareas
insalubres y/o riesgosas; y d) El trabajador, previo aviso y justificación,
podía ausentarse del trabajo para asistir a tratamientos de rehabilitación
medico-funcionales y para participar en acciones de orientación,
formación y readaptación profesional con derecho a remuneración,
20 No obstante, podían celebrarse contratos de trabajo de duración limitada cuando la naturaleza de la tarea así lo requiriera. 21 Además, el TPP y el grupo laboral protegido podía ofrecer al postulante de empleo, un periodo de adaptación al trabajo cuya duración no podía exceder de tres meses (conf. art. 16), circunstancia que debía ser informada a la autoridad de trabajo competente.
siempre que tales ausencias no excedan de veinte jornadas anuales.
(conf. art. 18).
En cuanto a la remuneración del trabajador, la misma tenía que
ser fijada periódicamente por el MTEySS, cada vez que así lo hiciera
respecto de trabajadores domiciliarios y de servicio doméstico. (conf. art.
19).
Los trabajadores de los talleres protegidos de producción y de los
grupos laborales protegidos estaban comprendidos en la ley 9688 y sus
modificatorias (ley 23.645)22.
Finalmente, en el art. 22 se establecía que “en todo lo no previsto
en el presente régimen especial será de aplicación la Ley de Contrato de
Trabajo23”.
III. La Ley Nº 26.816 : Régimen Federal de Empleo para Personas con
discapacidad.
A través de la ley Nº 26.81624 se creó el Régimen Federal de
Empleo Protegido para Personas con Discapacidad, con jurisdicción en
todo el territorio nacional de la República Argentina, con los siguientes
objetivos:
- Promover el desarrollo laboral de las personas con discapacidad
mejorando el acceso al empleo y posibilitar la obtención,
conservación y progreso en un empleo protegido y/o regular en el
ámbito público y/o privado. Para ello se deberá promover la
superación de las aptitudes, las competencias y actitudes de las
personas con discapacidad, de acuerdo a los requerimientos de los
mercados laborales;
22 En el caso de las indemnizaciones por accidentes de trabajo o enfermedades profesionales se efectivizaban a través del Fondo de Garantía (según el art. 21) 23 Si bien la ley contiene un capítulo más, titulado Capítulo III referido al Régimen Especial de jubilaciones y pensiones (que abarca los artículos 23 a 31) y, en el que se trata también el tema de los aportes y contribuciones (arts. 32 a 37), el tratamiento del mismo excede al presente trabajo, razón por la cual, obviaremos su tratamiento. 24 Sancionada el 28/11/2012; Promulgada el 7/1/2013. BO 9/1/2013.
- Impulsar el fortalecimiento técnico y económico de los Organismos
Responsables para la generación de condiciones protegidas de
empleo y producción que incluyan a las personas con discapacidad.
El régimen creado por esta ley, será administrado por la autoridad de
aplicación25, con los créditos presupuestarios que se contemplen en los
presupuestos de la Administración Pública Nacional y, en su caso, de los
gobiernos provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, bajo
los principios de corresponsabilidad, coparticipación, cooperación y
coordinación, para garantizar su funcionamiento eficaz y homogéneo en
todo el territorio nacional26. (conf. art. 1).
La implementación de este régimen se llevará a cabo de distintas
modalidades, a saber: 1.- Taller Protegido Especial para el Empleo
(TPEE); 2.- Taller Protegido de Producción (TPP) y, 3.- Grupos
Laborales Protegidos (GLP).
Podrán ser Organismos Responsables de las primeras dos
modalidades, las entidades públicas o privadas sin fines de lucro con
personería jurídica propia. A su vez, aquéllos deberán inscribirse en el
Registro de Organismos Responsables para el Empleo Protegido, que la
autoridad de aplicación deberá organizar a partir de la entrada en
vigencia de esta ley y, a tal fin deberán: a) Estar constituidos legalmente
como personas jurídicas; b) Ser habilitados por la autoridad de
aplicación, previo cumplimiento de los requisitos que determine la
reglamentación y c) Responsabilizarse por el cumplimiento de las
normas que se dicten para la gestión de las distintas modalidades de
empleo protegido que se lleven a cabo.
25 El MTEySS será la autoridad de aplicación de la presente ley y, en tal carácter deberá dictar las normas complementarias y aclaratorias necesarias para su implementación. Sus obligaciones se encuentran detalladas en el art. 29 de la ley 26.816. 26 A su vez, la autoridad de aplicación deberá coordinar las actividades de los organismos que intervengan para el desarrollo del presente régimen y propender a su fortalecimiento. Se pone en cabeza de la autoridad de aplicación, entre otras cuestiones: promover, especialmente a través del Consejo Federal del Trabajo, la participación activa de los gobiernos provinciales, de la CABA y municipalidades del país para la asistencia técnica, financiamiento y el control, como así también la incorporación de otros organismos públicos nacionales, con la finalidad de construir una Red Federal para el Empleo Protegido.
El art. 3 de la ley dispone que, se denominará Taller Protegido
Especial para el Empleo (TPEE) a “aquel que tenga por objetivo brindar
a sus miembros un trabajo especial que les permita adquirir y mantener
las competencias para el ejercicio de un empleo de acuerdo a las
demandas de los mercados laborales locales y sus posibilidades
funcionales”
Los TPEE deberán promover para beneficio de sus trabajadores
las siguientes acciones:
De promoción de la terminalidad educativa en el sistema
educativo formal;
De entrenamiento para el empleo en actividades productivas o de
servicio;
De formación y capacitación permanente de acuerdo a las
necesidades de los mercados locales;
Toda actividad que tienda a mejorar su adaptación laboral, social
y familiar;
Apoyo para la búsqueda laboral y asistencia para el empleo en: a)
Talleres Protegidos de Producción; b) Grupos Laborales
Protegidos; c) Empresas públicas o privadas con empleo formal
ordinario; d) Empleo independiente; e) Microemprendimientos;
Articulación con la Red de Servicios de Empleo, integrada por las
oficinas de empleo municipales creadas mediante la resolución
del MTEySS Nº 176 (14/3/2005) para facilitar inserciones
laborales.
El art. 4 de la ley, define al Taller Protegido de Producción (TPP)
como aquel que “desarrolle actividades productivas, comerciales o de
servicio para el mercado, debiendo brindar a sus trabajadores un empleo
remunerado y la prestación de servicios de adaptación laboral y social
que requieran27.”
27 Su estructura y organización serán similares a las que deben adoptar las empresas ordinarias, sin perjuicio de sus particulares características y de la función social que cumplen.
Además, los Organismos Responsables podrán operar conjunta o
indistintamente bajo las modales de Taller Protegido Especial para el
Empleo (TPEE) y/o Taller Protegido de Producción (TPP), pudiendo
trasladar a sus trabajadores con discapacidad de una a otra modalidad,
cuando el mismo se realice para beneficios de éstos.
Por otro lado, se considerarán Grupos Laborales Protegidos
(GLP) a las secciones o células de empresas públicas o privadas,
constituidas íntegramente por trabajadores con discapacidad. (conf. art.
5).
Según lo determine la reglamentación respectiva, los Organismos
Responsables de los TPEE y de los TPP deberán evaluar las
competencias funcionales de las personas con discapacidad incluidas
en el Régimen Federal de Empleo Protegido para su encuadre en una
de esas modalidades y, la autoridad de aplicación será quien tendrá a su
cargo auditar el procedimiento, con facultades para revocar las
evaluaciones (conf. art. 6).
Los beneficiarios del presente Régimen, son las personas
definidas en el art. 2 de la ley 22.43128 y sus modificatorias, que no
posean empleo y que manifiesten su decisión de insertarse en una
organización de trabajo. Además, deberán estar registradas en las
Oficinas de Empleo Municipales29 que corresponda a su domicilio y
contar con la certificación expedida por la autoridad competente, de
acuerdo a lo dispuesto en el art. 3 de la citada ley 22.431, sus normas
complementarias y en las disposiciones particulares de la normativa
provincial vigente.(conf. art. 7)30.
Pero, previo al inicio de la relación con el Organismo Responsable
de un TPEE o de Producción, se deberá realizar en los términos
previstos en el art. 6º de la ley 26.816, una evaluación funcional de las
personas interesadas a incorporarse bajo las distintas modalidades del 28 Ver nota 17 de este trabajo. 29 Según lo dispuesto en el art. 3 apartado 6 de la ley 26.816. 30 Obsérvese que lo dispuesto en el art. 7 de la ley 26.816 es una reiteración de lo establecido en el art. 4 de la ley 24.147.
presente régimen, a los efectos de determinar el potencial de sus
habilidades para el trabajo.
A fin de dar racionalidad técnica al desarrollo de las distintas
modalidades del empleo protegido permitidas, el art. 9 de la ley
establece que el régimen establecido financiará los servicios
profesionales de técnicos, especialistas o personal idóneo, que
constituirán el Equipo Multidisciplinario de Apoyo de los Organismos
Responsables. Además, los integrantes de este Equipo Multidisciplinario
deberán responder a las directivas de aquellos Organismos y que sean
necesarias para llevar adelante la gestión de las distintas modalidades,
evaluar la funcionalidad de los miembros, promover la integración,
social, laboral y familiar y las tareas de administración que resulten de su
incumbencia31.
Hay que tener en cuenta que, las características enunciadas en el
art. 3º de la ley en estudio para los TPEE, implican para los Organismos
Responsables que sean sus titulares las siguientes condiciones:
Los trabajadores con discapacidad que allí se desempeñen deberán ser
personas con discapacidad, desocupados, con escasa productividad,
con dificultades para insertarse laboralmente en un TPP, en un GLP o
en un empleo formal de acuerdo a la evaluación que realice la autoridad
de aplicación, según las pautas que fije la reglamentación;
Los trabajadores con discapacidad podrán realizar tareas para la
producción de bienes y/o servicios y para su comercialización, con el
objeto de realizar prácticas de entrenamiento para el empleo, de manera
que les permita incorporar las aptitudes y las competencias que se
exigen en el trabajo competitivo;
Los ingresos que genere la comercialización del producto por la
actividad de dichas personas deberán destinarse exclusivamente al
fortalecimiento de los logros de los objetivos asignados a los talleres por
31 En el art. 9 también se dispone que será la reglamentación la que determinará la cantidad de personal que deberá formar parte de este equipo, sus especialidades, retribuciones y responsabilidades, teniendo en cuenta la dimensión del Organismo Responsable, la complejidad de la tarea emprendida y la cantidad de personas con discapacidad incluidas en cada una de las modalidades previstas en la ley.
el presente régimen y/o para mejorar la calidad de vida de las mismas.
(conf. art. 10).
Ahora bien, los Organismos Responsables de los TPEE deberán:
1. Registrarse como titular de la modalidad que adopten y dar el alta
de los trabajadores con discapacidad, antes del comienzo de su
prestación personal, en el registro que a tal efecto deberá
habilitarse;
2. Promover actividades para otorgar a sus miembros formación
permanente y actualizada de acuerdo a los requerimientos de los
mercados laborales, mantener actualizadas las mismas a través
de la capacitación laboral e instrumentar las acciones y
programas que genere la autoridad de aplicación;
3. Prestar a los trabajadores con discapacidad los servicios de
adaptación laboral y social que se requieran a los efectos de
contribuir al cumplimiento de los objetivos de este régimen;
4. Llevar a cabo el seguimiento en la evolución de los trabajadores
con discapacidad, promoviendo su desarrollo en tareas de mayor
productividad, que les permita mejorar constantemente su
empleabilidad;
5. Brindar apoyo a los trabajadores con discapacidad en su
búsqueda de empleo y desarrollar actividades de intermediación
laboral en articulación con las oficinas de la Red de Servicios de
Empleo;
6. Coordinar las tareas del equipo multidisciplinario de apoyo de
acuerdo con los lineamientos que determine la reglamentación del
presente régimen. (conf.art. 11).
Por otra parte, los trabajadores con discapacidad que revistan en
un TPEE deberán asistir regularmente a las actividades que se les
asignen, con una jornada diaria máxima de ocho horas y una mínima de
cuatro horas, según se determine conforme a las posibilidades
funcionales del operario y de las disponibilidades del taller; observar
puntualidad: poner empeño en las actividades asignadas y cumplimentar
las normas que determine la reglamentación. (conf. art. 12).
El art. 13 nos dice que se considera “Régimen de Trabajo
Especial” al establecido entre un trabajador con discapacidad acreditada
mediante certificación expedida por la autoridad competente y el
Organismo Responsable de un TPEE, en donde desarrollen los trabajos
especiales que se detallan en el art. 3º de esta norma. Dichos trabajos
especiales no configuran un contrato de trabajo en relación de
dependencia regido por la Ley de Contrato de Trabajo y sus
modificaciones, sin perjuicio de los estímulos previstos en los incs. a) y
b) del art. 26 de la ley 26.81632”.
En cuanto a los TPP, podemos decir que las características
enunciadas en el art. 4º de la ley para los TPP, implican para los
Organismos Responsables que sean sus titulares, las siguientes
condiciones:
1. Las plantillas de personal de los TPP deberán estar
integradas, como mínimo, en un 80% con personas con
discapacidad. este mínimo será del 70% cuando se trate de
TPP con menos de diez trabajadores;
2. Los TPP y sus trabajadores deberán realizar producción de
bienes y/o servicios, participando regularmente en las
operaciones de mercado, con la finalidad de generar ingresos
tendientes a la autosustentabilidad de este emprendimiento
social;
3. El contrato de trabajo que se establece se supone por tiempo
indeterminado. No obstante, podrán celebrarse contratos por
tiempo determinado, cuando la naturaleza de la tarea así lo
requiera, de acuerdo a las excepciones previstas en la LCT,
así como las normas legales y convencionales que resulten
aplicables;
4. Llevar a cabo el seguimiento en la evolución de los
trabajadores con discapacidad, promoviendo su desarrollo en
tareas de mayor productividad que les permitan mejorar
32 El destacado es nuestro.
constantemente su capacidad para insertarse en un empleo
regular. (conf. art. 14).
En su carácter de empleador, los Organismos Responsables de
los TPP están obligados a: 1) Registrarse como titular de la modalidad
adoptada y dar el alta de sus trabajadores, antes del comienzo de su
prestación personal, en el registro que a tal efecto deberá habilitarse; 2)
Propender a la inserción laboral de sus trabajadores en empleos
regulares, y 3) Cumplir con la normativa laboral y previsional vigente,
con las particularidades previstas en esta ley. (conf. art. 15).
En el caso de los Grupos Laborales Protegidos (GLP), las
características enunciadas en el art. 5º de la ley para esta modalidad,
implicarán para los empleadores las siguientes condiciones:
Las secciones o células deberán estar compuestas por no menos de dos
trabajadores en empresas de 20 trabajadores; tres trabajadores en
empresas con hasta cincuenta trabajadores y de seis trabajadores como
mínimo en empresas con más de cincuenta trabajadores;
Las empresas que constituyan GLP deberán ofrecer las ayudas técnicas
y acciones de capacitación necesarias para una efectiva integración de
las personas con discapacidad a sus puestos de trabajo que les
permitan obtener y conservar un empleo formal no protegido;
Si corresponde, en razón del tipo y grado de discapacidad de los
trabajadores, deberán prestar un servicio de apoyo para el empleo, que
contribuya a la adaptación de los trabajadores con discapacidad a su
puesto de trabajo. Este servicio podrá brindarse a través de una
organización pública o privada o servicio o mediante la instauración de
un régimen de tutorías laborales interno.
El Capítulo VI de la ley se refiere a los estímulos y financiación del
Régimen33. De este modo, tanto los TPEE y los TPP, para el
33 El gasto que demande su aplicación estará a cargo del Estado nacional por un lapso de 24 meses, el que deberá incorporar los créditos presupuestarios que resulten necesarios al Presupuesto General de la Administración Nacional en la Jurisdicción 75 – Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social.
cumplimiento de los objetivos previstos en el ordenamiento legal gozarán
de estímulos económicos tales como:
Una asignación estímulo, no remunerativa, equivalente al 40% del
salario mínimo vital y móvil vigente, para cada trabajador con
discapacidad que se desempeñe bajo la modalidad TPEE;
Junto con la asignación estímulo de junio y diciembre de cada año, el
trabajador con discapacidad que se desempeñe en un TPEE recibirá un
beneficio del 50% del importe que por ese concepto le corresponda
recibir ese mes;
El pago del 100% de los aportes personales;
El pago del 100% de las contribuciones patronales que se deban abonar
respecto de los beneficiarios que presten servicios bajo la modalidad de
TPP y GLP;
El 100% de los honorarios abonados a los integrantes del Equipo
Multidisciplinario de Apoyo, previsto en el art. 9 de la ley;
El 100% de la cotización resultante por la contratación del seguro de
riesgo de trabajo previsto en la ley 24.557 y sus modificatorias, y/o la
que la reemplace, respecto de los beneficiarios de esta ley;
Una asignación estímulo equivalente al 50% del sueldo básico mensual
del personal de Maestranza y Servicio, categoría 5ª del CCT 462/06
para instituciones civiles y deportivas, o el que lo reemplace, imputable a
cuenta del sueldo que corresponda a cada beneficiario comprendido en
un organismo responsable con la modalidad del TPP , el que deberá
satisfacer el importe para completar la remuneración:
Los Organismos Responsables que cumplan con el objetivo de mejorar
efectivamente la situación de empleo de sus beneficiarios, serán
acreedores a un premio por recalificación34. (conf. art. 26).
La autoridad de aplicación será la encargada de diligenciar la
incorporación de las provincias, de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
y de los municipios al Régimen Federal instaurado por la ley 26.816 y
34 La autoridad de aplicación deberá determinar claramente las pautas objetivas a tal efecto y el importe de dicha asignación económica a que se hará acreedor el organismo responsable.
pactar convenios de corresponsabilidad para el financiamiento del
mismo, en un plazo no mayor a los 24 meses35.
El capítulo IX de la ley es el que establece los beneficios
tributarios. De este modo, los empleadores que concedan empleo a las
personas con discapacidad provenientes de TPEE o de TPP tendrán
derecho al cómputo de una deducción especial en la determinación del
impuesto a las ganancias, equivalente al 100% de las remuneraciones
brutas efectivamente abonadas correspondientes al personal con
discapacidad en cada periodo fiscal, no aplicándose en este caso, el art.
23 de la ley 22.431. (conf. art. 31).
Ahora bien, en las actividades empresariales realizadas por los
Organismos Responsables de los TPEE y de los TPP para el
cumplimiento de los objetivos planteados en esta ley, las operaciones,
bienes, ingresos y demás haberes están exentos del impuesto al valor
agregado, impuestos internos y cualquier otro impuesto nacional36. Y,
para el caso de importaciones, la exención en impuestos internos e
impuesto al valor agregado se limitará a los bienes de capital. (conf. art.
32)37.
En el capítulo X y como disposición transitoria se establece que
los TPP que actualmente se rigen por la ley 24.147 pasarán a revistar, a
partir de la vigencia de la ley 26.816, como TPEE hasta que, conforme lo
determine la reglamentación, puedan ser recalificados como TPP.
35 A tales efectos, se propicia a través de la presente ley la distribución de responsabilidades, de tal forma: los estímulos previstos en el art. 26, incs a),b) y g), a cargo de las provincias, de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y/o de los municipios; los estímulos previstos en los incs. c), d), e), f) y g), a cargo del Estado nacional. 36 En este caso, no resulta de aplicación el segundo párrafo del art. 2 de la ley 25.413. 37 Entre otros beneficios, los Organismos Responsables podrán solicitar la devolución del impuesto al valor agregado que les hubiera sido facturado por las compras, locaciones o prestaciones de servicios. Sin embargo, en el art. 34 se dispone que, en el caso de que los Organismos Responsables que implementen las modalidades de empleo protegido conforme al art. 2, incs.1 y 2 de la ley, registrados y habilitados por el MTEySS, podrán optar por inscribirse en el impuesto al valor agregado y determinar el impuesto conforme a las normas generales de la ley del tributo, cuando ello resulte necesario por cuestiones de operatoria comercial y/o competitividad, caso en el que no resultará de aplicación la exención del impuesto al valor agregado previsto en el art. 32 ni la devolución contemplada en el art. 33.
En el art. 38, además, se invita a las provincias, a la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires y a los municipios a adherir expresamente a
la presente ley.
El art. 39 de la ley 26.81638 dispone que la misma entrará en
vigencia a partir del primer día hábil del mes siguiente a la fecha de su
publicación en el Boletín Oficial de la República Argentina, quedando
derogada a partir de dicha fecha la ley 24.147.
IV. A modo de conclusión: La legislación sobre el trabajo protegido y la
Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con
Discapacidad (CDPCD): Trabajo decente y Principio de
Progresividad.
Como hemos visto, la ley 26.816 es una reedición de la ley 24.147 en
cuanto a la implementación de trabajo protegido para las personas con
discapacidad.
Hay que resaltar que, esta modalidad de empleo no llegó a cumplir con
sus objetivos en su momento, no sólo por la falta de financiación del Estado – a
pesar de que la legislación así lo indicaba -, sino porque los productos y/o
servicios que se podían llevar a cabo, en su mayoría, no podían competir con
los demás que se ofrecían en el mercado, en razón de la feroz competencia de
cantidad, calidad y precios. Muchos de estos talleres eran solventados y
llevados adelante por familiares de las personas con discapacidad, quienes
además se encargaban de colocar y vender estos productos a distintos
familiares, amigos y vecinos entre otros.
A pesar de las dificultades indicadas, el Estado insiste en este tipo de
empleo. Con la ley 26.816, si bien podemos notar que existe un mayor
compromiso estatal – ya sea por la financiación, los estímulos y beneficios
tributarios -, lo cierto es que esta norma, al mes de agosto de 2013 se
encuentra sin reglamentar, con la gravedad de que muchísimas cuestiones
atinentes a su aplicación y funcionamiento se encuentran pendientes de ella;
38 Asimismo, y a los efectos de la implementación inmediata de este Régimen, se facultó al Jefe de Gabinete de Ministros a readecuar los créditos presupuestarios.
máxime, cuando se derogó su antecesora sin cumplir previamente con aquélla
condición, para la continuidad del sistema “aggiornado”.
Otra cuestión a tener en cuenta, es que en la ley 24.147, se establecía
claramente que, en relación a la jornada y descansos, como así también que,
en las cuestiones no contempladas en ella, se aplicaría la Ley de Contrato de
Trabajo. Es más, se establecía una remuneración para el trabajador con
discapacidad. Empero, en la ley 26.816, ya no se habla de remuneración sino
del pago de una asignación estímulo (no remunerativa) y que las tareas
llevadas a cabo en los TPEE no configurarán un contrato de trabajo en relación
de dependencia regidos por la LCT, circunstancias que, a nuestro humilde
entender, no se condice con la obligación del Estado argentino de favorecer “el
desarrollo progresivo” de los derechos económicos, sociales y culturales que
surge claramente del art. 2.1. del PIDESC y del art. 26 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos.
Ahora bien, el art. 27 de la CDPCD39 nos dice que, los Estados Partes
reconocen el derecho de las personas con discapacidad a trabajar, en igualdad
de condiciones con las demás; ello incluye el derecho a tener la oportunidad de
ganarse la vida mediante un trabajo libremente elegido o aceptado en un
mercado y un entorno laborales que sean abiertos, inclusivos y accesibles a las
personas con discapacidad. “Los Estados Partes salvaguardarán y promoverán
el ejercicio del derecho al trabajo, incluso para las personas que adquieran una
discapacidad durante el empleo, adoptando las medidas pertinentes, incluida la
promulgación de legislación, entre ellas:
Prohibir la discriminación por motivos de discapacidad con respecto a
todas las cuestiones relativas a cualquier forma de empleo, incluidas
las condiciones de selección, contratación y empleo, la continuidad en
el empleo, la promoción profesional y unas condiciones de trabajo
seguras y saludables;
Proteger los derechos de las personas con discapacidad, en igualdad
de condiciones con las demás, a condiciones de trabajo justas y 39 La Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad y su Protocolo Facultativo fueron aprobados mediante resolución de la Asamblea General de la Naciones Unidas el 13/12/2006. Fue aprobada por nuestro país a través de la ley 26.378 (BO 9/6/2008)
favorables, y en particular a igualdad de oportunidades y de
remuneración por trabajo de igual valor, a condiciones de trabajo
seguras y saludables, incluida la protección contra el acoso, y a la
reparación por agravios sufridos;
Asegurar que las personas con discapacidad puedan ejercer sus
derechos laborales y sindicales, en igualdad de condiciones con las
demás;
Permitir que las personas con discapacidad tengan acceso efectivo a
programas generales de orientación técnica y vocacional, servicios de
colocación y formación profesional y continua;
Alentar las oportunidades de empleo y la promoción profesional de las
personas con discapacidad en el mercado laboral, y apoyarlas para la
búsqueda, obtención, mantenimiento del empleo y retorno al mismo;
Promover oportunidades empresariales, de empleo por cuenta propia,
de constitución de cooperativas y de inicio de empresas propias;
Emplear a personas con discapacidad en el sector público;
Promover el empleo de personas con discapacidad en el sector
privado mediante políticas y medidas pertinentes, que pueden incluir
programas de acción afirmativa, incentivos u otras medidas;
Velar para que se realicen ajustes razonables para las personas con
discapacidad en el lugar de trabajo;
Promover la adquisición por las personas con discapacidad de
experiencia laboral en el mercado de trabajo abierto;
Promover programas de rehabilitación vocacional y profesional,
mantenimiento del empleo y reincorporación al trabajo dirigidos a
personas con discapacidad”.
De una simple lectura de lo antedicho, podemos afirmar que, si bien la
Convención no menciona al trabajo protegido, tampoco lo prohíbe. Sin
embargo, entendemos que al no hacerse alusión a este tipo de contratación
resulta evidente que no se encuentra entre las modalidades de empleo
deseables para este colectivo.
Ahora bien, la actividad que se realice en y a través de los TPEE, TPP o
GLP, deberían sujetarse a condiciones laborales justas, favorables a los
trabajadores con discapacidad, seguras y saludables, con protección social y
en el marco del trabajo decente40.
Recordemos que el concepto de trabajo decente fue definido por el
Director General de la OIT41 en la Conferencia del año 1999, quien lo definió
como “aquel trabajo productivo en condiciones de libertad, equidad, seguridad
y dignidad, en el cual los derechos son protegidos y que cuenta con
remuneración adecuada y protección social”
En relación con las personas con discapacidad, se debe tener en cuenta
que, “todas ellas, tienen en común haber compartido una historia repleta de
segregación y discriminación con actitudes sociales negativas que han
perpetuado la minusvaloración e incrementando las barreras para desempeñar
una vida normal42”. Estas actitudes todavía persisten en pleno siglo XXI y,
creemos firmemente que ya es hora de que puedan ejercer sus derechos en
igualdad de condiciones con las demás personas; en especial, poder trabajar
en un empleo decente, que no les sea hostil y que les permita desarrollar y
crecer como ser humano.
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1995. 40 Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (Ley 26.378) – Comentada. Pablo Rosales (Compilador). Comentario al art. 27 realizado por el Dr. Mariano G. Godachevich (pág. 407). 41 Juan Somavía. 42 Brogna, Patricia (compiladora). Visiones y Revisiones de la discapacidad. Prólogo del Dr. Miguel Ángel Verdugo Alonso. Pág. 11.
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