ciudad en riesgo

MMAARRAA AAUUGGUUSSTTAA

FFEERRNNNNDDEEZZ

(Compiladora)

CIUDADES ENRIESGO

DEGRADACIN AMBIENTAL, RIESGOS URBANOS YDESASTRES

Red de Estudios Sociales en Prevencin de Desastres en Amrica Latina

1996

En mayo de 1995, en Quito, Ecuador, la Red de Estudios Sociales en Prevencin deDesastres en Amrica Latina (LA RED) y la Oficina para Amrica del Sur de Vivienda yDesarrollo Urbano de la Agencia de los Estados Unidos de Norteamrica (USAID)aunaron esfuerzos para reunir instituciones e investigadores de Amrica Latina quepudieran aportar elementos nuevos en la bsqueda de relaciones entre desastres,degradacin ambiental y gestin urbana. A este primer taller titulado "DegradacinAmbiental: el impacto de la gestin ambiental sobre amenazas y vulnerabilidades", lesigui otro en Joao Pessoa, Brasil, en diciembre de 1995, en el que se evalu lahiptesis de que la degradacin ambiental incrementa la vulnerabilidad a los desastres.Estudios e intercambios regionales han dado como resultado este libro que ponemos aconsideracin de la comunidad sensible a esta temtica. El tema y las acciones relacionadas con los desastres de una parte y, la gestin del am-biente urbano de otra, tienen ambas una amplia experiencia, pero han sido construidasaisladamente. Es usual que ambas reas sean estudiadas como entidades separadas;sin embargo, es evidente la necesidad de reconocer las intrincadas relacionesexistentes entre la degradacin ambiental urbana y las vulnerabilidades urbanas frentea amenazas naturales o generadas por el hombre, como amplificadoras de riesgos ycausa de desastres. Se hace necesaria una visin integral que establezca las basespara futuras investigaciones y d a los involucrados herramientas en qu basar susacciones.

TABLA DE CONTENIDO

BIODATAS...............................................................................................................................................................2PRESENTACIN .....................................................................................................................................................5

CUL ES EL PROBLEMA? INTRODUCCIN A LA TEMTICA.................................7MARA-AUGUSTA FERNNDEZ LYVIA RODRGUEZ....................................................................................................7

DEGRADACIN AMBIENTAL, RIESGO Y DESASTRE URBANO. PROBLEMAS YCONCEPTOS: HACIA LA DEFINICIN DE UNA AGENDA DE INVESTIGACIN .....12

ALLAN LAVELL ........................................................................................................................................................12

MEDIO AMBIENTE URBANO Y RIESGOS: ELEMENTOS DE REFLEXIN...............43PASCALE METZGER...............................................................................................................................................43

MANEJO AMBIENTAL Y PREVENCIN DE DESASTRES: DOS TEMASASOCIADOS..................................................................................................................57

OMAR DARO CARDONA A.......................................................................................................................................57

DEGRADACIN Y DESASTRES: PARECIDOS Y DIFERENTES: TRES CASOSPARA PENSAR Y ALGUNAS DUDAS PARA PLANTEAR..........................................75

HILDA HERZER - RAQUEL GUREVICH.......................................................................................................................75

DESASTRES, DESARROLLO Y POLTICAS PBLICAS REGIONALES EN ELNORDESTE DE BRASIL ...............................................................................................92

JURANDIR ANTONIO XAVIER....................................................................................................................................92

LO URBANO, LA DEGRADACIN AMBIENTAL Y LOS DESASTRES: CUESTINPOLMICA ..................................................................................................................103

MARX PRESTES BARBOSA - THOMAS BOOTH.........................................................................................................103

SAN SALVADOR: CRECIMIENTO URBANO, RIESGOS AMBIENTALES YDESASTRES ...............................................................................................................111

MARIO LUNGO - SONIA BAIRES .............................................................................................................................111

OCUPACIN DE LADERAS: INCREMENTO DEL RIESGO POR DEGRADACINAMBIENTAL URBANA EN QUITO, ECUADOR .........................................................122

OTHN ZEVALLOS MORENO ..................................................................................................................................122

DEL DESASTRE NACE UN LAGO DEGRADADO: EL LAGO FORMADO POR UNMACRODESLIZAMIENTO EN CUENCA, ECUADOR ................................................132

ALFONSO NEIRA - LUCA CCERES PARREO........................................................................................................132

CIUDADES EN RIESGO Degradacin Ambiental, Riesgos Urbanos y Desastres

Red de Estudios Sociales en Prevencin de Desastres en Amrica Latinahttp://www.desenredando.org 2

BIODATAS

Sonia Baires: es sociloga, graduada de la Universidad Centroamericana "Jos SimenCaas" de San Salvador. Es actualmente investigadora asociada en el rea de poltica urbanaen la Fundacin Nacional para el Desarrollo-FUNDE. Particip durante 93-95 en la investigacin"Comunidades urbanas vulnerables en El Salvador: una propuesta de investigacin-accin",proyecto regional coordinado por Allan Lavell desde la Secretara General de la FacultadLatinoamericana de Ciencias Sociales, FLACSO. Tiene varios trabajos publicados entreartculos y un libro.

Thomas Booth: es botnico, doctor, profesor del Departamento de Botnica y Miembro delInstituto de Investigadores de Desastres de la Universidad de Manitoba, Canad. Coordinadorpor el IDRC en el convenio CIDA-IDRC-UMANITOBA-Un. Federal de Paraiba, Brasil. Trabaja enlos vnculos de los desastres en los ambientes urbanos y rurales.

Luca Cceres: es ingeniera qumica de la Universidad Central del Ecuador, egresada demaestra de ingeniera ambiental de la Escuela Politcnica Nacional. Coordinadora general deProyectos de la PerfoJapan Ca. Ltda. Investigadora del Grupo Equilibrios: Ambiente, Desastresy Comunidad.

Omar Daro Cardona A.: es ingeniero Civil de la Universidad Nacional de Colombia, sedeManizales. Estudios de postgrado en ingeniera ssmica, reduccin de riesgos y prevencin dedesastres, en Yugoslavia, Estados Unidos e Inglaterra. Presidente de la Asociacin Colombianade Ingeniera Ssmica, Profesor Catedrtico de la Universidad de los Andes y Director deINGENIAR. Fue Director Nacional de Prevencin y Atencin de Desastres de Colombia entre1992 y 1995 y es miembro fundador de La Red. Tiene aproximadamente 40 publicaciones entreartculos, ponencias y documentos (manuales).

Mara-Augusta Fernndez: es ingeniera gegrafa e ingeniera en sistemas y ciencias de lacomputacin de la Escuela Politcnica del Ejrcito de Ecuador. Postgrado en planificacinregional en el Centro Panamericano de Estudios e Investigaciones Geogrficas. MiembroPrincipal de la Comisin de Geografa del Instituto Panamericano de Geografa e Historia.Catedrtica de la Universidad Catlica del Ecuador. Asesora en desastres y medio ambientepara Amrica del Sur de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo InternacionalUSAID. Tiene aproximadamente 20 publicaciones entre artculos, ponencias y libros.

Raquel Gurevich: es gegrafa recibida en la Universidad de Buenos Aires, su maestra es enadministracin pblica, INAP-UBA. Actualmente es docente en la Facultad de Filosofa y Letrasde la UBA y becaria investigadora del CONICET (Consejo Nacional de InvestigacionesCientficas y Tcnicas) sobre el tema de polticas pblicas y desastres.

Hilda Herzer: es sociloga graduada en la Universidad de Buenos Aires. Realiz estudios dedoctorado en la New York University, Estados Unidos. Actualmente es directora acadmica-investigadora de CENTRO: Estudios Sociales y Ambientales, Buenos Aires. Profesora titular dela Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires. Tiene numerosaspublicaciones sobre el tema de desastres: Desastres Naturales y Sociedad en Amrica Latina(GEL-CLACSO, 1985); Construccin y administracin de la ciudad en Amrica Latina, en



coautora con Nora Clichevsky y otros (GEL-IIED-AL, 1991); Gobierno y crisis de la ciudad enArgentina (GEL-IIED-AL, 1992).

Allan Lavell: es gegrafo, doctor en geografa econmica, graduado del London School ofEconomics and Political Science de la Universidad de Londres. Es especialista en desarrollourbano y regional. Ha sido investigador y docente en las Universidades de Londres, MiddlesexPolytechnic, Autnoma Metropolitana de Mxico, Autnoma de Mxico y Costa Rica, y en elColegio de Mxico y la Confederacin Universitaria Centroamericana. Es investigador asociadode la Secretara General de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, FLACSO, ycoordinador del nodo para Amrica Central y el Caribe de la Red de Estudios Sociales enPrevencin de Desastres en Amrica Latina. Tiene varios ttulos publicados entre ponencias,libros y captulos de libros.

Mario Lungo: es salvadoreo, arquitecto con estudios de postgrado en la Universidad de ParsVIII y en ciencias sociales en la Escuela Prctica de Altos Estudios de Pars, Francia. Ha sidodirector del Programa Centroamericano de docencia de la Confederacin UniversitariaCentroamericana. Actualmente es Vicepresidente del Comit de Desarrollo Urbano Regional dela International Sociological Association, Profesor de la Universidad Centroamrica "JosSimen Caas" de San Salvador y Coordinador regional para Centroamrica de la Global UrbanResearch Initiative. Varias publicaciones.

Pascale Metzger: es gegrafa, doctora de la Universidad Sorbone Nouvelle, Paris III. Su tesisde doctorado vers sobre el transporte urbano en El Salvador, Brasil. Es Investigadora delInstituto Francs de Investigacin Cientfica para la Cooperacin ORSTOM. Su rea principal deinvestigacin es medio ambiente y riesgos en reas urbanas. Ha publicado aproximadamenteunos 15 ttulos sobre temas de medio ambiente urbano, riesgos y transporte.

Alfonso Neira: es ingeniero civil de la Universidad Estatal de Cuenca, Ecuador, con maestraen ingeniera ambiental en la Universidad de Florida, Gainesville (Estados Unidos). DirectorTcnico de Agua Potable y Alcantarillado de la Empresa Municipal de Telfonos, Agua Potabley Alcantarillado de Cuenca, Ecuador (ETAPA), y anteriormente Director de la Unidad de ManejoAmbiental de ETAPA. Experto en aguas residuales.

Marx Prestes Barbosa: es gelogo de petrleos, doctor, profesor de la Universidad Federal deParaiba (Brasil), profesor visitante en el Centro de Ciencias para la Observacin de la Tierra delDepartamento de Geografa de la Universidad de Manitoba por el Consejo Nacional para elDesarrollo Tcnico y Cientfico (CNPq/Brasil). Trabaja en desastres naturales y susvinculaciones urbanas y rurales, con nfasis en la aplicacin de datos de percepcin remota enlos problemas de sequas en el Nordeste de Brasil.

Lyvia Rodrguez: es arquitecta de la Universidad de Puerto Rico, y sigui sus estudios demaestra en planificacin urbana y regional y estudios latinoamericanos en la Universidad deFlorida. Trabaja como investigadora en temas sobre riesgos y medio ambiente urbano. Esdirectora del proyecto Institucionalizacin de la Prevencin, Mitigacin y Preparacin frente aDesastres en Municipios de Amrica del Sur, de USAID.

Jurandir Antonio Xavier: es ingeniero industrial y doctor en economa. Profesor catedrtico dela Universidad Federal de Paraiba, Brasil. Tiene alrededor de unas cien publicaciones, entre



artculos, ponencias y cuatro libros, en torno a la industrializacin de las economassubdesarrolladas.

Othn Zevallos: es ingeniero civil hidrulico con maestra en la Universidad Estatal deColorado (Estados Unidos). Es especialista en hidrulica fluvial, hidrologa y riesgoshidrometeorolgicos. Es profesor investigador de la Escuela Politcnica Nacional de Quito,Ecuador. Tiene 30 publicaciones como editor y como autor de artculos, ponencias y captulosde libros. Expositor en varios pases, es consultor de organismos nacionales e internacionales.



PRESENTACIN

El tema y las acciones relacionadas con los desastres es un campo que cuenta con unalarga trayectoria de investigacin, bibliografa, enfoques tericos, metodologas yexperiencias en la gestin. Organizaciones nacionales e internacionales han trabajadoextensamente en enfrentar, proveer asistencia y fortalecer los esfuerzos locales paramejorar la preparacin y la respuesta a los desastres. Tambin se han tomado accionesencaminadas a la prevencin y la mitigacin, en la consideracin de que el enfoque msefectivo para reducir los impactos de largo plazo de los desastres es el de incorporaractividades de evaluacin de amenazas y mitigacin dentro de los procesos deplanificacin e inversin para el desarrollo.

Por otra parte, la gestin del ambiente urbano ha sido extensamente asistida en todoslos niveles estimulando a los gobiernos locales, a los nacionales, al sector privado, tantoen el plano nacional como internacional, a mejorar e incrementar medidas quemantengan el medio ambiente en condiciones de equilibrio a largo plazo. Se conoce conprofundidad los procesos desequilibrantes del ambiente y se han desarrolladotecnologas no agresivas para la provisin de servicios de agua potable, alcantarillado,recoleccin de basura, control de contaminantes en el aire, procesos industriales, entreotros. Si bien no se ha conseguido corregir los problemas fundamentales, se hanalcanzado niveles de organizacin con poder de convocatoria para enfrentar a losgrupos de poder y luchar contra los intereses creados que van en detrimento delambiente.

Pero la amplia experiencia en ambos sectores ha sido construida aisladamente. Esusual que ambas reas sean estudiadas como entidades separadas ; sin embargo, esevidente la necesidad de reconocer las intrincadas relaciones existentes entre ladegradacin ambiental urbana y las vulnerabilidades urbanas frente a amenazasnaturales o generadas por el hombre, como amplificadoras de riesgos y causa dedesastres. Se ha hecho necesaria una visin integral que establezca las bases parafuturas investigaciones y d a los involucrados herramientas en que basar sus acciones.Sin embargo, poco se ha hecho para desarrollar un marco conceptual que expliqueestas relaciones.

En mayo de 1995, en Quito, Ecuador, la Red de Estudios Sociales en Prevencin deDesastres en Amrica Latina y la Oficina para Amrica del Sur de Vivienda y DesarrolloUrbano de la Agencia de los Estados Unidos de Norteamrica aunaron esfuerzos parareunir instituciones e investigadores de Amrica Latina que pudieran aportar elementosnuevos en la bsqueda de relaciones entre desastres, degradacin ambiental y gestinurbana. A este primer taller, titulado "Degradacin Ambiental: el impacto de la gestinambiental sobre amenazas y vulnerabilidades", le sigui otro en Joao Pessoa, Brasil, endiciembre de 1995, en el que se evalu la hiptesis de que la degradacin ambientalincrementa la vulnerabilidad a los desastres.

Estudios e intercambios regionales han dado como resultado el libro que ponemos aconsideracin de la comunidad sensible a esta temtica. En la Primera Parte sepresentan algunas reflexiones tericas con enfoques diferenciados que buscan construir



las bases de un marco conceptual y metodolgico puramente Latinoamericano, y en laSegunda Parte se trata de sustentar lo anterior con testimonios documentados,seleccionados de la amplia variedad de experiencias que ofrece la Regin alrededor delas interpretaciones que se dan a la relacin entre los procesos de transformacin delmedio ambiente "natural" y del medio ambiente "social", que de forma interactuanteconforman condiciones de riesgo y potencial desastre.

Esta primera publicacin sobre degradacin ambiental, riesgos urbanos y desastresespera despertar inters en el tema. Les invitamos a considerar el contenido de cadacaptulo como un estmulo para motivar su reflexin, y esperamos que las nuevascontribuciones que a partir de aqu se generen sean compartidas con la comunidadLatinoamericana.

Mara-Augusta FernndezAgencia de los Estados Unidos de Norteamrica para el Desarrollo Internacional



CUL ES EL PROBLEMA? INTRODUCCIN A LA TEMTICA

Mara-Augusta Fernndez Lyvia Rodrguez

Comn es hablar del incremento de los desastres, especialmente en las reasocupadas por grupos de poblacin marginada, as como tambin de la debilidad de lasorganizaciones de defensa civil o sus equivalentes para responder a la crecientedemanda de ayuda. Las estadsticas nos muestran que, efectivamente, el nmero dedesastres se ha incrementado, no as las manifestaciones de los fenmenos fsico-naturales. Esta realidad tenemos que aceptarla, pero la aceptacin nos tendra queconducir a abor0darla no ya desde la paliacin, o el remedio, sino enfocando nuestrosinterrogantes hacia las causas que la originan. Conocemos que los desastres sonhechos sociales, no fenmenos fsicos, entonces, intensificar y profundizar la bsquedade respuestas en el anlisis del comportamiento humano frente a s mismo y a lanaturaleza supone la bsqueda de soluciones factibles.

Por qu la gente dice que ahora ocurren desastres que antes no afectaban suespacio?. El Area Metropolitana de Buenos Aires se inunda ms frecuentemente por laasociacin de las lluvias con la inadecuada infraestructura sanitaria y de desages(Herzer, 1996). Quito, ciudad de montaa en Ecuador, conoca de deslizamientos comoeventos espectaculares naturales de los Andes, pero ahora convive con pequeos yfrecuentes deslizamientos generadores de muerte. Las ciudades del Nordeste del Brasilson ejemplos dramticos de migracin que promueven una disfuncin social interior, porlos niveles crticos de sequa que afectan no slo las reas rurales, sino las urbanas.Las demandas urbanas de recursos habrn contribuido al agravamiento de lassequas?

Si bien Latinoamrica es una regin de por s altamente expuesta a fenmenosgeodinmicos, los volcanes, los terremotos, los huracanes no estn solos en lageneracin de destruccin.

La falta de recoleccin de basura hace que sta se deposite en los canales de drenaje,los tape, represe el agua y provoque la inundacin. En un momento determinado, sedan rupturas violentas que generan aluviones o huaicos causantes de graves prdidashumanas y materiales. Todos ponemos atencin en el desastre, nos sorprendemos, lovemos como un evento excepcional. Pero estuvo construyndose paulatinamente antenosotros sin que lo reconociramos. La ausencia de un sistema efectivo de recoleccinde aguas lluvias en asentamientos espontneos contribuye a inundaciones ydeslizamientos de terreno en caso de lluvias no necesariamente excepcionales.

Las mrgenes de los ros se inundan de acuerdo al rgimen hidroclimtico de surespectiva cuenca. Cuando las aguas eran limpias, las inundaciones eran esperadasporque traan consigo beneficios de limpieza y enriquecimiento del suelo. Casas sobrepilotes (palafitos) han convivido con este rgimen. En la actualidad vemos el mismopaisaje, se siguen construyendo casas sobre las mrgenes de los ros, pero ahora nos



provocan espanto, han aumentado presionando un espacio limitado y frgil. Alacercarnos, los olores nos molestan, la inundacin es de aguas negras que provienende reas urbanas aguas arriba o de sus propias aguas negras que no estncanalizadas, y el caudal del ro, notoriamente decrecido por los represamientos, no essuficiente para recibirlas y asimilarlas. Y no pocas veces el nivel del agua rebasa el rea"tradicional" de inundacin e invade reas que histricamente no eran vulnerables, talvez ocasionado por la colmatacin de los cauces con productos de la erosin.

Se estima que en 25 aos, el 85 % de la poblacin Latinoamericana residir en reasurbanas (Banco Mundial, 1992). Un importante porcentaje de los residentes urbanoshoy da viven en condiciones de pobreza, sin acceso a infraestructura o viviendaadecuadas. Asentamientos espontneos constituyen la forma de crecimiento msimportante de las urbes en la regin, de condiciones econmicas precarias y en zonasinadecuadas que dificultan la provisin de servicios bsicos. El espacio urbano est enmanos de numerosos agentes, y por lo tanto es difcil buscar culpables. Actor relevantees el gobierno local, que provee servicios o deja de proveerlos, en ambos casos generadesequilibrios de acuerdo a "como" lo hace.

Lo mismo podramos decir del sector privado productivo y de las comunidades. Pornecesidad, por inters o por ignorancia, los diferentes grupos sociales vamoslentamente degradando el ambiente que nos rodea, incrementando nuestrasvulnerabilidades o potenciando amenazas, sean de origen antrpico o natural. Lasacciones que tomamos sobre nuestro medio, el uso o el desecho que hacemos de losrecursos naturales estn guiados por el inters inmediatista de responder a nuestrasnecesidades, pero este manejo genera efectos que se van acumulando, hasta que vienela sorpresa, el desastre llamado "natural" que nadie esperaba, pero que todosconstruimos da a da, ao a ao.

Segn los estudiosos de estas reas, tanto en el plano prctico como en el terico,existe una relacin no definida entre degradacin ambiental urbana y la vulnerabilidadde las ciudades a desastres naturales.1 Aunque ambos temas han sido ampliamenteestudiados, an no se ha desarrollado un marco terico que los relacione. En 1992, elBanco Mundial organiz una conferencia sobre Manejo Ambiental y VulnerabilidadUrbana. Las conclusiones de la conferencia indican que se necesita un marco integralque facilite el anlisis de la vulnerabilidad urbana, para as poder tomar medidaspreventivas.

La degradacin ambiental urbana aumenta el grado de vulnerabilidad y riesgo dedesastres?

Consideraramos como un desastre la contaminacin de un ro, por ejemplo? De seras, cmo podemos distinguir entre desastre y degradacin ambiental? De qu manerael grado de contaminacin de los recursos naturales pueden afectar el grado devulnerabilidad de una regin? Podra la degradacin ambiental ser un agente

1 Por ejemplo, Roberto Eibenschutz, profesor de la Universidad Autnoma de Mxico, mencionael medio ambiente como uno de los factores que contribuyen a acentuar la vulnerabilidad urbana.



precipitante, causante, o multiplicador de los efectos de desastres naturales?Consideremos brevemente estos temas por separado.

El sentimiento de impotencia ante los desastres "naturales" se multiplica en los pasesen vas de desarrollo. La falta de suficientes recursos econmicos y los problemasestructurales internos y externos dificultan el manejo de la crisis diaria que viven. Loseventos probabilsticos no tienen cabida en su cotidianidad. Problemas como la pobrezaextrema, el hambre, altas tasas de mortalidad infantil, entre otros, son ms inminentesque un potencial desastre. A pesar de que los avances tecnolgicos nos permitenpredecir con alguna certeza cundo ocurrirn ciertos tipos de eventos naturales, talescomo huracanes, hay otros que resultan ser impredecibles. Lo que es comn a loseventos geodinmicos es que son inevitables, no podemos manejar la naturaleza.

Por otro lado, puesto que la actividad humana es precisamente la principal causante dela degradacin ambiental, se puede prevenir y evitar una vez que se tomen las medidasnecesarias. La posibilidad de sustentar las estructuras sociales y econmicas dependede la disponibilidad de recursos naturales. Sin embargo, es precisamente en nombre desostener a la sociedad y promover el desarrollo que la actividad humana se convierte enuna fuente principal de degradacin ambiental. La contaminacin de los recursosnaturales tiende a ser el resultado de un proceso lento y acumulativo de actividadhumana. Por ejemplo, aunque un automvil emana contaminantes al aire, dichacontaminacin no se hace evidente sino en el largo plazo. Para que esto ocurra, hapasado antes un largo periodo de tiempo en el que miles de carros han contribuido acontaminar el ambiente. Puesto que este proceso toma tiempo, la sociedad hadesarrollado mecanismos que aumentan su elasticidad frente a la degradacinambiental.

El espacio urbano est compuesto por microsistemas complejos, que se intersecan enmltiples formas. Barrios, redes financieras, servicios bsicos, movimientos migratorios,son algunos de los sistemas que se conjugan para conformar la urbe. La degradacinambiental desequilibra estos sistemas lentamente, hasta llegar al lmite de elasticidadque han desarrollado, hasta que el equilibrio se rompe y se manifiestan los desastres enuno o varios puntos de los microsistemas.

Podra considerarse la degradacin ambiental como un desastre lento?. Lacontaminacin del aire y el agua, la deforestacin, la alteracin de los cauces naturalesde ros y mares, o del terreno, afectan los sistemas sociales a diario. Eventualmente,estas prcticas impactan en la sociedad y pueden provocar un evento calificado comodesastre natural sbito, o empeorar los efectos de uno. Por ejemplo, la deforestacinpuede traducirse en deslizamientos de terreno en pocas lluviosas. Resulta relativopoder calificar lo que constituye un desastre cuando la presin diaria ejercida por unambiente hostil se convierte en una crisis.2

2 Clark Guarnizo, Caroline Living with Hazards Communities Adjustement Mechanisms inDeveloping Countries. Environmental Management and Urban Vulnerability. Ed. Alcira Kreimer yMohan Munasighe.



Los recursos y fenmenos naturales pasan a ser amenazas cuando su potencial paradesequilibrar un sistema social aumenta. El agua, el aire, los suelos, volcanes y lluviageneran desastres en la forma de inundaciones, tormentas, deslizamientos de terreno,erupciones, terremotos. Cuando un sistema natural produce un evento necesario paramantener su equilibrio, pero que afecta el funcionamiento normal de un sistema social,se considera dicho evento como peligroso y sus consecuencias como un desastre. Si,por el contrario, es un sistema social el que desequilibra un ecosistema, mediante lacontaminacin, la deforestacin y otras actividades, usualmente las consecuenciasdiarias no son vistas como micro-desastres hasta que estas pequeas, peropermanentes fuerzas desequilibradoras, se acumulan y se manifiestan en un eventocatastrfico, entonces se percibe el desastre.

Hemos establecido que los eventos naturales pueden convertirse en desastres alafectar negativamente a las poblaciones humanas. Estos mismos eventos pueden llegara ser imprescindibles para mantener el equilibrio de determinado sistema social. Lainundacin de un ro beneficia las actividades agrcolas de la regin afectada,proveyendo de nutrientes importantes al suelo. Sin embargo, si la misma inundacinocurre en un rea densamente poblada, se altera el equilibrio del sistema social,provocando un desastre que resulta en el desplazamiento poblacional, prdidas de viday daos a la propiedad y la infraestructura. Ahora bien, qu sucede si, en el primercaso, el ro que se inunda para el beneficio de los agricultores de la localidad estcontaminado con metales pesados? Sera lgico concluir que los suelos terminaransiendo contaminados. Un sinnmero de problemas resultaran: se afectara la salud delos consumidores de productos all cultivados o, simplemente, los suelos perderan sufertilidad. En este caso, la degradacin ambiental causara un desastre donde no existauno.

Al incrementarse substancialmente la vulnerabilidad a desastres de la regin, losriesgos tambin aumentan. Desafortunadamente, se ha efectuado un nmero muylimitado de investigaciones que midan el grado en el que los contaminantes seconvierten en agentes incrementadores de la vulnerabilidad o de las amenazas quegeneran desastres.

La situacin empeora si consideramos el caso de contaminantes urbanos que afectan elecosistema aledao a las ciudades y sus reas rurales. Los efectos multiplicadores deun desastre podran alcanzar proporciones devastadoras. Resulta imposible establecerconclusiones debido a la ausencia de investigaciones en el rea.

BIBLIOGRAFA

GRANN, O. 1985. Statement to the World Commission on Environment andDevelopment, WCED. Geneva.

KREIMER, A. y ZADOR, M. 1989. Colloquim on Disasters, Sustainability andDevelopment: a Look to the 1990s. The World Bank. Washington D.C.

KREIMER, A y MUNASINGHE, M. Managing Natural Desasters and the Environment,Environmental Departament, Banco Mundial. Washington D.C.



LAVELL, Allan (compilador). 1994. Al Norte del Ro Grande, Ciencias Sociales,Desastres: una perspectiva Norteamericana. La Red de Estudios Sociales enPrevencin de Desastres en Amrica Latina. Lima.

MASKREY, Andrew (compilador). 1993. Los Desastres no son Naturales. La Red deEstudios Sociales en Prevencin de Desastres en Amrica Latina. Lima.

ORGANIZATION OF AMERICAN STATES. 1990. Disasters, Planing, and Development:Managing Natural Hazards to Reduce Loss. OAS y OFDA. Washington.



DEGRADACIN AMBIENTAL, RIESGO Y DESASTRE URBANO.PROBLEMAS Y CONCEPTOS: HACIA LA DEFINICIN DE UNAAGENDA DE INVESTIGACIN

Allan Lavell

1. INTRODUCCIN

El objetivo fundamental de este escrito es el de acercarnos a la definicin de unaagenda prioritaria de investigacin en torno a la problemtica del riesgo y del desastreurbano, particularmente en lo que se refiere a las relaciones que se establecen con losprocesos de transformacin ambiental, ambiguamente denominados de "degradacin".Tal agenda prioritaria de investigacin reviste una importancia fundamental, nosolamente por la clara necesidad que existe en trminos de "conocimiento" de losprocesos dinmicos, sino por la importancia de la bsqueda, sustentacin eimplementacin de esquemas de prevencin y mitigacin dentro de las prcticas de lallamada "Gestin Ambiental Urbana".

La tarea que nos planteamos requiere, inevitablemente, una reflexin de tipo terico,conceptual y emprico, a travs de la cual se irn dibujando reas de indagacin oinvestigacin crticas en torno a la problemtica. Para realizar esta tarea, pretendemos -fundamentndonos, por una parte, en las reflexiones conceptuales vertidas en varios delos documentos presentados en el taller que dio origen a la presente coleccin deensayos (Metzger y Herzer y Gurevich, en particular), y, por otra parte, encontribuciones de otros autores- llegar a una primera sistematizacin de elementos quede por s "descubren" temas de investigacin vitales. La sntesis de estos temas serdesarrollada en la ltima parte de nuestro escrito.

2. EL PROBLEMA Y EL CONTEXTO

2.1. La urbanizacin

Los asentamientos humanos -poblados, ciudades pequeas y medianas, metrpolis ymegalpolis- se construyen y se configuran modificando o transformando la naturaleza:la tierra, el aire, el agua, la flora y la fauna, sirven de soporte a estas transformaciones yson, en s, transformados por ellas. El producto de las mismas es un nuevo entornoconstruido, un ambiente "natural" nuevo que combina lo social con lo natural bajopatrones de alta centralidad y densidad : un medio ambiente urbano. Tal medioambiente es la expresin concreta y dinmica de aquellas unidades fsico-espaciales,eco-demogrficas, que denominamos "ciudades".

Desde el punto de vista poblacional y econmico, la ciudad domina, de forma creciente,el entorno de la existencia inmediata del hombre. El proceso de urbanizacin es, alparecer, irreversible. Las economas urbanas de hoy en da generan entre el 60 y el80% del Producto Bruto Nacional de los pases en vas de desarrollo (Dossier, 1992). Y,



"mientras que la poblacin rural tender a estabilizarse a lo largo de los prximos veinteaos, por primera vez en la historia de la humanidad la mayora de la poblacin de lospobres en el mundo habitar ciudades en los pases en vas de desarrollo" (Mougeot,1993 : 190; basado en UNDP, 1991 : 9, 19). En Amrica Latina esta tendencia ser msfuerte an, el nivel de urbanizacin llegara al 76,6% para el ao 2000 y al 84% para elao 2025 (UNCHS, 1995).

2.2 La Ciudad, El Riesgo y los Desastres

La ciudad como escenario de riesgo y desastre es ya bastante evidente en todo elmundo, particularmente en Amrica Latina. Los devastadores impactos econmicossufridos durante los ultimos diez aos a raz de los terremotos de Northbridge, enCalifornia, y de Kobe, en Japn (ms de 100 mil millones de dlares de prdidaseconmicas), o los impactos del Huracn Andrew en Florida Sur, las grandesinundaciones del Ro Mississippi, y las tormentas que asolaron el sur de Inglaterra y elNorte de Europa hacia finales de la dcada pasada, ocurrieron en economasavanzadas ; los montos perdidos estremecieron las bases de la gran industria deseguros. En un mbito ms regional, los desastres ssmicos urbanos de Huaraz, Per(1970), de las ciudades de Managua (1972), Guatemala (1976), Popayn (1983),Mxico (1985) y El Salvador (1986); el aluvin que sepult Armero (1985), las grandesinundaciones que afectaron Buenos Aires (1985) y los deslizamientos en Ro de Janeiro(1988), infligieron un alto costo en trminos de vidas humanas y econmicos.

Todos estos eventos hacen recordar que un nmero importante de las ciudades msgrandes del mundo, sin considerar a propsito las de menor tamao, se ubican enzonas propensas a un rango amplio de amenazas fsicas naturales, cuyos impactos sehacen ms notorios por los niveles de poblacin e infraestructura ah concentrados y losniveles de vulnerabilidad social existentes. Adems, de forma ms y ms notoria, elmismo proceso de urbanizacin y los cambios que suscita en las regiones quecircundan las ciudades, modifica y transforma los elementos fsico-naturales existentes,creando nuevas amenazas o amplificando en intensidad y recurrencia las ya existentes.Pero las amenazas de origen fsico-natural constituyen solamente un componente delos factores de riesgo en el plano urbano (o rural).

La concentracin espacial de poblacin e infraestructura econmica, la complejidad einterconexin de los elementos de la estructura urbana, los efectos sinrgicos que laciudad produce, y la amplia falta de controles y normatividad referente a la seguridadciudadana (por las razones que sea), hacen aparecer ms y novedosos factores deriesgo. Igual que en el caso de las amenazas fsico-naturales, los casos de explosionesy conflagraciones urbanas, de accidentes tecnolgicos, de derrames de materialestxicos, de acumulacin de desechos slidos, de colapso de edificaciones, decontaminacin de aire, agua y suelos, de sequa y de epidemias "urbanas", entre otros,estn ya bien documentados. Y, en sociedades en que persisten conflictos ocontradicciones sociales agudos, no estamos cerca de eliminar la amenaza asociadacon el terrorismo o violencia urbana (p.e., el World Trade Center en New York, el edificioFederal en Oklahoma, el gas txico en Tokyo, los disturbios civiles en Los Angeles y lasbombas en Pars).



A pesar de que las amenazas "tradicionales" son ya conocidas y, por bien o por mal, uncierto nivel de conocimiento existe en cuanto a causalidades y remedios posibles, ladinmica de la sociedad y de la urbana en particular pone constantemente retos,creando nuevas o modificadas amenazas y vulnerabilidades y nuevos escenariosposibles de desastre urbano, que desafan las premisas, el estado de conocimiento y lasmedidas de gestin ya existentes. Sobre esto, James Mitchell, uno de los ms agudos eimaginativos estudiosos de la problemtica, ha comentado que en el rea de losdesastres "pocas explicaciones dan peso suficiente a las acciones impulsoras sinprecedentes, relacionadas con los cambios contemporneos en la sociedad y el medioambiente. Es probable que tales cambios estn variando de manera fundamental lanaturaleza de los desastres, los sistemas de gestin y los contextos de los mismos. Unresultado bien puede ser la erosin del valor de gran parte del conocimiento cientficoexistente acerca de los desastres y de las respuestas adecuadas para ellos" (Mitchell,1994, p. 1).

Entre los factores de cambio identificados por Mitchell se incluyen: el rpido crecimientode las megaciudades, cambios en sus funciones, en sus estructuras internas y en sucomposicin poblacional; nuevos tipos de amenazas debido a cambios ambientalesglobales; nuevas combinaciones de amenazas naturales y tecnolgicas; la potencialidadpara desastres complejos debido a la penetracin de nuevas tecnologas industriales enambientes desconocidos. Una consecuencia de estos y otros cambios es que se vuelve"ms y ms difcil separar amenazas naturales de otros tipos de riesgos humanos yambientales" (op. cit., p. 14). Esta sinerga produce nuevas amenazas y nuevosimpactos potenciales. Las respuestas que se dan necesitan volverse heterogneas,requieren un profundo conocimiento de lugar y contexto. De acuerdo con Mitchell,comienza a darse un "discurso embrinico postmoderno acerca de las amenazas y losdesastres" (op. cit., p. 16).

Ciudad y desastre o ciudad y riesgo han recibido por s solos bastante atencin en laliteratura, desde el Vesubio y los terremotos de Lima (1746) y de Lisboa en laantigedad, hasta Kobe, los Angeles, Miami, y Mxico durante la ltima dcada. Sinembargo, como ha sido tpico en gran nmero de los estudios de desastre, mayoratencin se ha prestado a los fenmenos fsicos detonadores y a los impactos yrespuestas a estos eventos, particularmente los referidos a la vulnerabilidad estructuralo fsica de las edificaciones, que al contexto concreto del desastre y a los procesoshistricos que han conformado las condiciones de riesgo y vulnerabilidad social de lasciudades afectadas.

La explicacin de desastre se ha relacionado ms con los niveles de inversinconsolidada en un espacio determinado, los de concentracin y centralismo, que con losprocesos particulares de urbanizacin y de conformacin del espacio interno de laciudad. Los impactos de Andrew, en Florida Sur, y del terremoto de Northbridge, en LosAngeles, finalmente sirvieron para descubrir que tambin en una sociedad altamentedesarrollada, el "desastre" es socialmente construido, condicionado por la segregacinsocial y espacial existente. La sobreconcentracin de la Sociologa norteamericana en laproblemtica de la respuesta organizacional a los desastres, en lugar de examinar la"Sociologa del desarrollo de condiciones de riesgo", se ha hecho muy obvia, desdenuestro punto de vista.



Entre los temas o enfoques de anlisis que han recibido menos dedicacin, tantoconceptual como empricamente, se halla el de la relacin entre la llamada DegradacinAmbiental y la creacin de condiciones de riesgo y eventual desastre en el mbitourbano; o, dicho en otros trminos, la relacin entre la degradacin del medio ambienteurbano (y urbano-regional) y la construccin social de las condiciones de riesgo. Talrea de preocupacin atae, en trminos generales, al campo de accin de la llamadaGestin Ambiental Urbana.

2.3 El Estado del Arte: El Conocimiento, Discusin e Investigacin en torno a laProblemtica

Metzger, en su contribucin a este volumen, resea mltiples aspectos relacionados conla investigacin y conocimiento : conceptos y categoras que giran en torno a laproblemtica de lo urbano, el medio ambiente urbano, el ecosistema, la degradacin, elriesgo y el manejo de la ciudad. No pretendemos aqu volver sobre esos mismosaspectos, sino solamene poner en perspectiva algunas tendencias o contribucionesrecientes sobre el tema, para ilustrar la necesidad de nuevos o renovados enfoques enel estudio (y la prescripcin) de las relaciones postuladas entre Degradacin, Ambiente,Riesgo y Desastre urbano. Partimos adhirindonos a las apreciaciones de Metzger yHerzer y Gurevich, en el sentido de que el problema de ciudad y desastre ha recibidohasta ahora mucho mayor nfasis que el problema de degradacin ambiental, riesgo ydesastre urbano como tal.

Si bien es cierto que el problema ambiental, la necesidad de encararlo y ubicarlo dentrode la corriente de pensamiento a favor del Desarrollo Sostenible, reciben un impulsooriginal y decidido con la celebracin de la Conferencia Mundial Sobre el MedioAmbiente, en 1972, y, posteriormente, con las publicaciones del informe de la ComisinMundial sobre Ambiente y Desarrollo, en 1987, y la Conferencia de Ro de Janeiro, en1992, tambin es cierto que el concepto de Gestin Ambiental en el mbito urbanoqueda relegado en la agenda. De igual forma, la problemtica de los desastres engeneral ni siquiera entr en la agenda de Ro de forma directa. Gestin Ambiental yDesarrollo Sostenible son vistos, esencialmente, como problemas que ataen a losrecursos naturales y al ecosistema. El movimiento ambientalista, en su faceta msradical, tiene algo que ver en esta situacin. La ausencia de una consideracin msexplcita de "desastre" refleja una fundamental mala concepcin de su significado y delos procesos que lo condicionan (ver adelante).

Es solamente con la publicacin, en 1992, del compendio editado por Alcira Kreimer yMohan Munasinghe sobre "Manejo Ambiental y Vulnerabilidad Urbana" (Kreimer yMunasinghe, 1992), resultado de una conferencia organizada por el Banco Mundial, queel tema ambiental urbano se establece en la agenda de discusin internacional (en laliteratura acadmica ya tena antecedentes). Esta edicin, a la vez que introduce a laagenda una problemtica hasta entonces casi olvidada, sorprendi a la institucin que lapromova A lo largo de los ochenta, el Banco Mundial haba sido blanco de crecientecrtica por sus polticas "anti ambientales", el fomento de inversiones que modificabanradicalmente el habitat y el medio ambiente. En el medio urbano, sus preocupaciones



haban girado alrededor de las grandes inversiones en infraestructura urbana y lostradicionales "fix" tecnolgicos.

A pesar de su impacto y, sin lugar a dudas, de aspectos y elementos muy positivos, eldocumento termin siendo una publicacin esencialmente conservadora y tecncrata,no muy lejos del paradigma dominante que Hewitt (1983) haba tan gil yelocuentemente desenmascarado diez aos antes.

Varley (1994) seal la naturaleza tecncrata de una parte importante de esapublicacin al concluir que las soluciones planteadas apuntaban esencialmente hacia latransferencia de tecnologa, una modernizacin institucional y una reduccin de lavulnerabilidad fsica de la ciudad. Se podra ver una similitud esencial entre las viejas ylas nuevas preocupaciones y prioridades del Banco Mundial. Ignorando los aportes deautores como Hewitt (1983), Anderson and Woodrow (1989), Wilches Chaux (1989) yCannon (1994), la vulnerabilidad se reduca en gran medida a la fsica de lasedificaciones. El riesgo que enfrenta la poblacin se considera, como dice Varley, unproblema de ignorancia o de estar fuera del "circuito informacional". Esencialmente, losmltiples componentes de la vulnerabilidad social se esquivaron como componentesexplicativos. Los "orgenes" marxistas del concepto de vulnerabilidad, combinado con loincmodo de reconocer que ste era un problema del estilo de desarrollo en s (y porello un problema poltico), podra ayudar a explicar su ausencia como componente deanlisis fundamental en el tomo del Banco Mundial (Varley, op. cit.).

Los argumentos de Varley se encuentran validados, en cierta medida, en unapublicacin del IDRC de Canad, editada por Mougeot y Mass, en 1993. Estapublicacin, "Gestin Ambiental Urbana: Desarrollando una Agenda Global deInvestigacin", es producto, en primer lugar, de una revisin exhaustiva de la literatura yde los enfoques existentes sobre el problema; y, en segundo lugar, de una tambinexhaustiva consulta sobre el mismo con especialistas de Amrica Latina, Africa y Asia.

El documento, que establece una clara disyuntiva con referencia a la publicacin delBanco Mundial, presenta, desde nuestro punto de vista, importantes parmetros para lainvestigacin y accin en el campo de la Gestin Ambiental Urbana y merece ser citadopor extenso, tanto por su contenido como porque sus conclusiones derivan de unaamplia consulta a la literatura existente.En el documento "base" de la publicacinelaborada por Mougeot (1993, pp. 22-24; traducida al espaol en Lavell (1994)) seestablece el siguiente principio: "las agencias donantes, las instituciones deinvestigacin y las editoriales han sido lentas en financiar, llevar a cabo y diseminar lainvestigacin sobre los problemas ambientales de las ciudades del Tercer Mundo.Durante los ochenta, el volumen de investigacin urbana cay abruptamente,justamente cuando muchas preguntas en torno a la poltica urbana crecen enimportancia (Cohen, 1991, 12)" (Mougeot, op. cit., p.22).

Ms adelante establece que "pocas de las agendas de los donantes encaran elproblema de la prevencin y mitigacin de la degradacin ambiental urbana, y los que lohacen principalmente dirigen su atencin al mejoramiento de la capacidadgubernamental a travs de la transferencia de tecnologa" (op. cit., p. 25 ; subrayadonuestro). Citando los casos del Banco Mundial, PNUD y el OECD, concluye que las



soluciones tecnolgicas ofrecidas se canalizan a travs de gobiernos y se concentranen mecanismos de instrumentacin econmica y de regulaciones legales. Estas, deacuerdo con el autor, fundamentndose en un anlisis exhaustivo de la literatura, "nosern, probablemente, suficientes para movilizar al pblico e introducir cambiossignificativos en comportamientos" (op. cit., p. 26).

Los principales problemas identificados en el documento, en cuanto a la investigacin yla Gestin Ambiental Urbana, se refieren a la administracin del agua, la prevencin ymitigacin de desastres, la gestin de desechos slidos, y la agricultura urbana. Todostemas coyunturales y de futura proyeccin de gran trascendencia. Sin embargo, en laformulacin final de la agenda de investigacin, que financiara el IDRC durante losaos futuros, se dej fuera, como tema concreto, la prevencin y mitigacin dedesastres. Esto, a nuestro modo de ver, fue un error de magnitudes imprevisibles, quereflejaba, por una parte, una concepcin parcializada de la realidad urbana y de larelacin entre los distintos componentes del riesgo ambiental urbano y, por otra, unaconcepcin errada del tema y contenido del problema de la gestin de desastres y delmismo concepto y proceso de desastre, tal vez por parte de los "tomadores de decisin"institucionales. Sobre este tema volveremos ms adelante.

La concepcin de la Gestin Ambiental Urbana y de la investigacin que la respalda eneste momento, a diferencia de algunos enfoques existentes (incluyendo el BancoMundial y, desafortunadamente, de alguna manera, el IDRC), debe ser holstico y noparcializado. La complejidad de la ciudad, su propia dinmica, la sinerga que generahacen que los problemas particulares que se presentan sean parte integral de unarelacin holstica y dinmica. Para tomar los temas prioritarios identificados por el IDRC,por ejemplo, es imposible separar el problema del agua del problema de los desechosslidos (o lquidos) o de los desastres (qu es sequa urbana, sino un precursor dedesastre); o separar el problema de la agricultura urbana del de los desechos slidos,del agua y, otra vez, de la prevencin de desastres urbanos.

La falta de una construccin de la totalidad y la derivacin de aspectos parcialesresultan tan equivocadas como las soluciones tecnocrticas mismas. La investigacinfutura debe fundamentarse sobre la totalidad, involucrando la propia realidad urbana. Enfin, de qu sirve resolver el problema del agua y de los desechos slidos, si se corre elriesgo de mutilar o destruir los mismos elementos que sustentan estas soluciones(poblacin, comunidades, infraestructura urbana, etc). La mitigacin de futuros daosdebe estar tan en el centro de la promocin de futuros esquemas como la solucin deun problema particular en s, dado que ninguna actividad debe promocionarse sin elcomponente de evaluacin de riesgo.

La problemtica de los desastres debe ser un componente intrnseco de los esquemasde desarrollo, los cuales incluyen el agua, la basura y la agricultura urbana. La gestinde desastres no debe considerarse como un conjunto discreto y separado de medidas,sino como una lnea de anlisis y preocupacin que cruza todo tipo de actividadhumana.

A fin de cuentas, la literatura disponible y la investigacin promovida sobre el problemade la Degradacin Ambiental y el Riesgo es casi inexistente en Amrica Latina. No



existen, en general, ni ncleos de estudio ni instituciones comprometidas con elproblema (ver Mougeot y Mass, 1993, para reseas sobre la investigacin en loscampos del agua, desechos slidos, agricultura urbana y desastres). El reto es enorme,y la investigacin, guiada por la bsqueda de soluciones y formulada desde un punto devista integral y holstico, es imprescindible si queremos llegar al siguiente mileniopreparados para enfrentar la "sociedad del riesgo" que Luhmann (1991) analiza ypronostica (ver Beck, 1993; y Giddens, 1990, para otras consideraciones sobre elriesgo). Esta investigacin, por definicin, debe ser multidisciplinaria. La complejidad delos problemas, su contenido econmico, social, poltico, cultural, cientfico y tecnolgicoharn ineficaces proposiciones o anlisis llevados a cabo desde un punto de vistasoslayadamente disciplinario.

El "riesgo" es una categora compleja, y su concrecin resulta del interjuego de mltipleselementos, en s altamente dinmicos y cambiantes (amenazas, amenazas complejas,vulnerabilidades, etc). La prognosis o monitoreo de nuevos riesgos debe tambin asumirun papel importante en sociedades urbanas en proceso de transicin y cambioconstante, debido al nuevo orden econmico mundial y los impactos que causa en elentorno urbano de los pases en vas de desarrollo.

3. PUNTO DE PARTIDA. LOS MACRO CONCEPTOS: DEGRADACIN AMBIENTAL,RIESGO Y DESASTRE

3.1 Degradacin Ambiental

Independientemente de la posibilidad de una mayor desagregacin del concepto deDegradacin Ambiental, aspecto que trataremos con detalle ms adelante, aceptamosen primer trmino la doble definicin ofrecida por Herzer en su contribucin a estevolumen en el sentido de que la degradacin en s se refiere a "una reduccin de gradoo a un rango menor", o a "cambios en la homestasis de un sistema", de tal forma quehay una reduccin en su productividad. Por el lado de lo "ambiental", o el "medioambiente urbano", hacemos referencia no solamente a los elementos de la "naturaleza",el medio ambiente natural o el ecosistema, sino a un medio producto de una complejarelacin, a formas particulares de relacin entre los elementos del soporte ofrecido porla "naturaleza" (tierra, agua, aire, etc) y el ambiente construido socialmente (la ciudad ysus estructuras fsicas, patrones sociales y culturales, etc.). La degradacin, en estecaso, hace referencia a la totalidad ambiental: lo natural, lo fsico y lo social.

Tal forma de concebir la degradacin y el ambiente se aleja claramente de las formasrestringidas de considerar el problema, que emanan de los ambientalistas-ecologistas,para quienes la degradacin opera sobre el medio ambiente natural o sobre elecosistema, exclusivamente. Sirve para ubicar al ser humano y sus acciones comocomponentes intrnsecos del ambiente y no disociarlo o divorciarlo, tratndolo como unelemento externo perturbador.

Desde este punto de vista, la degradacin, adems de ser un concepto eminentementesocial e histrico (ver Herzer y Gurevich, en este volumen), implica, como proceso, elexamen del impacto de lo social sobre lo social, del acondicionamiento social del



impacto del ser humano sobre lo natural, y del impacto de la naturaleza transformadasobre la sociedad.

Una visin de la degradacin ambiental urbana (o rural), formulada en los trminosarriba expuestos, trae a colacin, de forma explcita, el problema del desarrollosostenible y de la sostenibilidad de la ciudad. Adems, como examinaremos msadelante, apunta hacia una conceptualizacin de la degradacin, del riesgo y de losdesastres formulada desde un punto de vista humano-ecolgico, a diferencia de lascorrientes "fisicalistas", "sociales" o "sociolgicas" existentes, si no dominantes. Ladegradacin se hace equivalente a un aumento en la vulnerabilidad global de lasociedad, operando sobre los componentes fsicos, ecolgicos y sociales discutidos porWilches Chaux (1993); el medio ambiente degradado sera la "expresin que resume lavulnerabilidad ambiental frente a los desastres" (Herzer y Gurevich, este volumen).

A pesar de la aparente claridad en cuanto al significado de degradacin, en realidad, elproblema de la definicin operativa, los parmetros con los cuales se emiten criterios yse formulan polticas en cuanto a los niveles de degradacin "aceptables" no son fciles.Desde un punto de vista purista o absolutista, cualquier modificacin o transformacinde los elementos de la naturaleza sera degradacin. Hoy en da, difcilmente se puedenidentificar muchos ecosistemas no afectados directa o indirectamente por la actividadhumana.

En vista del imperativo de lograr el bienestar humano es obvio que, a diferencia de lasvisiones ambientalistas ms radicales, la transformacin y la degradacin de lanaturaleza son, en algn grado, inevitables. La decisin sobre cunta transformacin seha de permitir, descansa en el establecimiento de un criterio sobre qu tipo dedegradacin es o no conveniente. Temas como la transformacin de tierras agrcolasaltamente productivas en predios urbanos ya ha sido objeto de debates extendidos enmuchos contextos; igual sucede con el represamiento de ros para la generacin dehidroelectricidad, el entubamiento de ros "urbanos", la transformacin del trpico en"praderas" ganaderas, o el ms delicado asunto del uso de especies de flora en vas deextincin para fines medicinales (tratamiento del cncer, por ejemplo).

Entre los criterios que podran entrar en juego en la frmula de decisin se podranincluir (con referencia al ambiente natural): que la transformacin no pone en peligro laeconoma o nivel de vida de una colectividad humana en grado mayor que el beneficiorecibido por la misma transformacin; que no altera significativamente el funcionamientode un ecosistema natural de alta productividad; que conduce a una actividad que en ses sostenible a largo plazo con altos niveles de productividad; que no afecta o reduce labio diversidad y la complejidad ecolgica existente; que una degradacin a corto plazode recursos naturales in situ (p.e., corte de rboles para la construccin) seacompensada por su reproduccin a mediano y largo plazo. Obviamente, en un contextodominado por intereses econmicos o de sobrevivencia de corto plazo, hacer efectivoslos criterios 'racionales' se presenta como el desafo ms importante en la GestinAmbiental.

En el plano de las transformaciones (degradacin) que existen o podran existir conreferencia al medio ambiente urbano (lo social, lo construido) existen otras incgnitas.



As, mientras no es difcil establecer con cierta rigidez la idea de que los bienescolectivos existentes y los nuevos no deben sufrir reducciones en su calidad ycobertura, no es tan fcil introducir criterios sobre qu nuevos desarrollos urbanos(vivienda, p.e.) y qu transformaciones o cambios en el uso del suelo urbano debenpermitirse. La compleja interaccin entre los elementos o componentes funcionales yespaciales de la ciudad significa que la misma expansin urbana, los cambios de usodel suelo y en la densificacin de predios, etc., pueden generar impactos nocivos enpoblaciones y espacios direrenciados : p.e., la expansin de vivienda sobre colinas,satisfaciendo una demanda urbana, inevitablemente tiene repercusiones sobre losregmenes de escorrenta y de los ros urbanos; la descentralizacin de la vivienda declase media hacia la periferia urbana tendr repercusiones sobre los niveles decontaminacin atmosfrica, por el incremento de vehculos para los traslados ; la'forzada' construccin de vivienda en terrenos marginales o prximos a infraestructuraspeligrosas (fbricas de materiales qumicos, instalaciones petroqumicas etc).

Desde nuestro punto de vista, si el concepto del "riesgo aceptable" tiene relevancia,tambin lo tienen los conceptos de "amenaza aceptable" o degradacin 'aceptable' (o,de forma alternativa, 'inaceptable').

3.2 Riesgo

El concepto de riesgo, en su definicin ms sencilla, hace referencia a la probabilidadde que a una poblacin (personas, estructuras fsicas, sistemas productivos, etc.), osegmento de la misma, le ocurra algo nocivo o daino.

Para que exista un riesgo debe haber tanto una amenaza (o, como algunos diran, unpeligro) como una poblacin vulnerable a sus impactos, siendo la "vulnerabilidad" lapropensin de sufrir daos que exhibe un componente de la estructura social (o lanaturaleza misma). El riesgo es, en consecuencia, una condicin latente o potencial, ysu grado depende de la intensidad probable de la amenaza y los niveles devulnerabilidad existentes. En este sentido, la vulnerabilidad es una expresin deldesequilibrio o desajuste, en igual medida, entre la estructura social (ampliamenteconcebida) y el medio fsico-constructivo y natural que lo rodea. La vulnerabilidad,entonces, nunca puede tener un valor absoluto, sino que depende siempre del tipo eintensidad de la amenaza. A nuestro modo de ver, la amenaza y el riesgo nunca debenconsiderarse sinnimos, como lo hacen algunos autores; por otra parte, el grado deriesgo siempre est en funcin de la magnitud de la amenaza y de la vulnerabilidad, es,entonces, una condicin dinmica, cambiante y tericamente controlable.

3.3. Las amenazas

Las amenazas son un factor del riesgo que diversos autores suelen dividir en"amenazas naturales" y "amenazas tecnolgicas". En este escrito propondremos unaclasificacin ms desagregada de las amenazas posibles que, segn nuestro parecer,es heurstica y conceptualmente ms til que las macrodivisiones normalmentepropuestas. Esto, en reconocimiento de que la clasificacin o tipologa tiene una funcinms all de la simple descripcin, debiendo proporcionar elementos que guen nuestropensamiento y acciones, que sirvan para ayudar a establecer causalidades y



responsabilidades, y que sean en s principios para conceptuar y teorizar sobre latemtica.

Propondremos una tipologa que considera cuatro categoras bsicas de amenaza:"naturales", "socio naturales", "antrpico-contaminantes" y "antrpico-tecnolgicas".Cada una de estas categoras encierra sub categoras importantes que discutiremos enel desarrollo de nuestro argumento.

Las Amenazas Naturales

La dinmica terrestre y atmosfrica produce manifestaciones de la naturaleza que setipifican por su intensidad y violencia. Estas son normales, completamente naturales yforman parte de la historia y de la coyuntura de la formacin de la tierra y de la dinmicageolgica, geomorfolgica, climtica y ocenica. Comprenden parte del medio ambientenatural del ser humano, quien ni incide (en sentido significativo) en su aparicin nipuede intervenir (con ciertas excepciones) para que no sucedan. Son, en la mentalidadde algunos, los verdaderos actos de Dios o de los Dioses.

Tradicionalmente, se clasifica este tipo de amenaza, que afecta a ciudad y campo porigual, en cuatro tipos:

a) De origen geotectnico, entre los que se consideran los sismos, actividad volcnica,desplazamientos verticales y horizontales de porciones de la tierra, y los tsunamis omaremotos;

b) De origen geomrfico (geodinmico), entre los que se tienen en cuenta losfenmenos tales como los deslizamientos y avalanchas, hundimientos y la erosinterrestre y costera;

c) De origen meteorolgico o climtico, entre los que se hallan los huracanes, tormentastropicales, tornados, trombas, granizadas, sequas, tormentas de nieve, oleajes fuertes,incendios espontneos;

d) De origen hidrolgico, entre los que se incluyen las inundaciones, desbordamientos,anegamientos y agotamiento de acuferos.

Claramente, este conjunto de amenazas se interrelaciona en el sentido de que una deellas puede tener o tiene relacin con otras (p.e., sismos y deslizamientos; huracanes einundaciones; sequa y agotamiento de acuferos).

Sobre estos tipos de fenmenos no hay intervencin humana directa o significativaposible. La gestin de este tipo de amenaza solamente puede darse por la va delcontrol de sus impactos sobre la poblacin (mitigacin) o, en algunos casos, como lasinundaciones y lahars volcnicos, por la de impedir su llegada hasta zonas pobladas(prevencin).



Las Amenazas Socio Naturales

Algunos fenmenos tpicos de las amenazas naturales tienen una expresin oincidencia que es socialmente inducida. O sea, se producen o se acentan por algntipo de intervencin humana sobre la naturaleza, y se confunden a veces con eventospropiamente naturales. En este sentido, desde el punto de vista de la Gestin deDesastres, o de la Gestin Ambiental, representan un problema particular por lasdiversas interpretaciones que pueden darse entre pobladores o autoridades en cuanto asus orgenes, la responsabilidad por su ocurrencia y las opciones de control que existen.Fcilmente son interpretados como actos de la naturaleza o actos de Dios,reducindose as las posibilidades de incentivar una Gestin adecuada, preventiva.Como en el caso de la mayora de las amenazas naturales propiamente dichas, unafalta de comprensin de causalidades y responsabilidades puede resultar en la ausenciade una Gestin para intervenir la amenaza, recurrindose solamente a la mitigacin desus efectos (o sea la reduccin de la vulnerabilidad), "solucin" que distar siempre deser efectiva y perdurable.

Las expresiones ms comunes de las amenazas socio naturales se encuentran en lasinundaciones, deslizamientos, hundimientos, sequas (y desertificacin), erosincostera, incendios rurales y agotamiento de acuferos. Aqu, la deforestacin y ladestruccin de cuencas, la desestabilizacin de pendientes por el minado de sus bases,la minera subterrnea, el arrojo de desechos industriales y domsticos a los caucesfluviales, la sobreexplotacin de la tierra, la destruccin de manglares, entre otrascosas, se constituyen en variables explicativas de varios de estos fenmenos.

Dentro del contexto urbano, las inundaciones, deslizamientos, hundimientos y sequa(por agotamiento de acuferos, falta de opciones econmicas de explotar fuentesprximas, y desperdicios en tuberas) se perfilan, sin lugar a dudas, como los problemasms agudos y crecientes en el contexto Latino Americano. En cuanto a lasinundaciones, a pesar del impacto de factores como la deforestacin, resulta ser elmismo proceso de urbanizacin, la ubicacin de construcciones y de asfalto en lugaresde natural infiltracin pluvial, y la ausencia de suficientes y adecuados sistemas dedrenaje pluvial, los factores que ms pesan sobre las inundaciones urbanas hoy en da(ver Herzer y Gurevich, este volumen).

Hacia el futuro, adems de las ya conocidas socio-amenazas, se prev la posibilidad deuna acentuacin de las mismas y la aparicin de nuevas, relacionadas con cambiosclimticos inducidos por la contaminacin atmosfrica, el agotamiento de la capa deozono, y la acentuacin del fenmeno del "efecto invernadero". Cambios en el nivel delos mares, notables aumentos en la fuerza y recurrencia de huracanes, incrementos deprecipitaciones y sequas se cuentan entre los fenmenos pronosticados por loscientficos.

Desde el punto de vista de la Gestin Ambiental Urbana (o la Gestin de Riesgos yDesastres), la existencia de las amenazas socio naturales conduce a una serie deconsideraciones, problemas y reflexiones conceptuales.



En primer lugar, ilustran claramente que "amenazas" y "vulnerabilidades" no soncategoras de una ecuacin que puede resultar en desastre o catstrofe, cuando secombinan de una forma desequilibrante (como es el caso de amenazas naturales yvulnerabilidades). Las amenazas socio naturales son resultado del impacto dedeterminadas prcticas sociales. Algunas de stas derivan de la bsqueda de ganancia,en el sentido econmico (deforestacin comercial, cambios en los patrones agrcolas enzonas de ecologa frgil, la construccin comercial urbana en terrenos no aptos, etc.).

Otras derivan de la bsqueda de sobrevivencia entre grupos pobres (p.e., el corte demanglares o la deforestacin por lea); otras, de la crisis fiscal del estado o de losgobiernos municipales (falta de infraestructuras de drenaje pluvial, combinado condensificacin del uso del suelo, p.e.); y otras, de malas prcticas asociadas, a veces,con la ausencia de adecuados servicios pblicos (la eliminacin de basura en loscauces de ros, causando presas artificiales, o en las calles, bloqueando losalcantarillados). Todas estas prcticas constituyen expresiones, o lo son en s, devulnerabilidades (ecolgicas, sociales, econmicas, institucionales o culturales ; verWilches Chaux, 1994). En consecuencia, la Gestin Ambiental Urbana no se limita a laGestin de lo natural, sino que abarca la Gestin de lo social y lo socio natural.

En segundo lugar, las amenazas socio naturales destacan la necesidad de considerar yasignar responsabilidades a agentes sociales determinados (no a Dios ni a laNaturaleza), puesto que, como Herzer y Gurevich apuntan, los agentes socialesresponsables no son siempre ni necesariamente los que sufren los impactos de lasamenazas. Desde este punto de vista, la Gestin Ambiental Urbana es esencialmenteun problema econmico y poltico. Mientras, por otro lado, la condensacin de amenazacon vulnerabilidad reafirma el argumento de Metzger (en este volumen) en el sentido deque el deterioro del medio ambiente constituye un riesgo "oculto" o "lento".

En tercer lugar, las amenazas socio naturales ponen de relieve el papel de la educaciny de la toma de conciencia como bases fundamentales en la Gestin Ambiental. Existe,en la construccin social de un problema (ver Stallings, 1991), una diferencia importanteentre la asignacin de responsabilidades a un Dios intocable y a una naturalezainimputable, por un lado, y la asignacin de responsbilidades a agentes socialesconcretos, por otro. La toma de conciencia constituye, el primer paso en el"empowerment"1 de comunidades, y tambin el primero en convertir el problema"ambiental" en el escenario de la combatividad social y poltica. Es la diferencia entre laresignacin y la accin consciente. Por otra parte, rescata la fundamental importanciaque se asigna a las "percepciones" y a las "representaciones sociales" en torno a lasamenazas y los riesgos, como objetos de investigacin y de accin.

En cuarto y ltimo lugar, aun cuando exista en muchos casos una correspondenciaimportante entre lo que llamamos "el espacio de la causalidad" de las amenazas socionaturales y el "espacio del impacto", en otra serie de casos esto no es as. Ladeforestacin en las cuencas altas de los ros, por ejemplo, incrementa la escorrenta ycontribuye a las inundaciones, y puede suceder a una gran distancia del lugar deimpacto de esas mismas inundaciones. Igual ocurre con el agotamiento de acuferos en

1 Nota del Editor: empowerment= toma de poder



zonas que circundan las ciudades y su impacto en trminos del advenimiento de lasequa urbana. Estos contextos crean dos problemas, o sirven para identificar dos retospara la Gestin Ambiental Urbana.

En primer trmino, refuerza el problema de las percepciones o el conocimiento decausalidades que tengan la poblacin o las autoridades. No es lo mismo percibir larelacin entre ciertos patrones de construccin en la ciudad y el aumento en laincidencia y violencia de las inundaciones, que percibir, ver o reconocer la relacin entreprocesos que suceden en territorios distantes, y las inundaciones que se puedansuscitar. En segundo lugar, desafa la nocin de un sistema o institucionalidad para laGestin Ambiental Urbana que se limita, territorialmente, a la misma ciudad. Exige, tantodesde el punto de vista de la investigacin como desde el de la organizacin poltico-administrativa, la incorporacin de la regin urbana como unidad de anlisis,planificacin y accin (ver Herzer y Gurevich), con formas complejas de interaccin ycoordinacin interinstitucional. Atae tambin a las formas de gobierno de la ciudad y suregin, donde la tendencia a la fragmentacin e individualizacin de soluciones vacontra los procesos integrados y complejos que tipifican el desarrollo urbano (ver Lungoy Baires, en este volumen).

El problema del "territorio de las causalidades" y de los "impactos" ha sido yalargamente reconocido cuando se trata de problemas que giran en torno a recursoscompartidos y sistemas ambientales fluidos (p.e., el transporte de materiascontaminantes por ros, de tal forma que afectan a comunidades ro abajo). Esteproblema, que examinaremos en detalle ms adelante (ver amenazas antrpico-contaminantes y antrpico-tecnolgicas), surge como muy importante en unaconsideracin de la Gestin en torno a las amenazas socio naturales.

A nuestro modo de ver, la problemtica que gira en torno a las amenazas socionaturales constituye uno de los elementos centrales en la Gestin Ambiental Urbana,captando la esencia de la relacin dinmica entre amenazas y vulnerabilidades, y, enconsecuencia, el riesgo y potencial de desastre urbano.

Las Amenazas Antrpico-Contaminantes

Con los riesgos implcitos en cualquier sistema tipolgico, identificamos un tercerconjunto de amenazas, las antrpico-contaminantes, las cuales, aun cuando tengansimilitudes con las socio naturales y tecnolgicas, en el sentido de la presencia de lamano humana en su concrecin, difieren de esas en un sentido esencial. Nos referimosa una serie de amenazas que toman la forma de elementos de la naturaleza"transformados" (aire, agua y tierra). Son amenazas basadas en y construidas sobreelementos de la naturaleza, pero que no tienen una expresin en la naturaleza misma.Sin embargo, por la importancia de los elementos naturales para la existencia humana,su transformacin presenta un desafo importante para la sobrevivencia y la vidacotidiana de importantes sectores de la poblacin local, regional, nacional y hastainternacional.

En el caso de la Gestin Ambiental, estas amenazas se relacionan principalmente conlos procesos de contaminacin derivados de derrames, dispersiones o emisiones de



sustancias qumico-txicas hacia el aire, tierra y agua, como es el caso del petrleo, losplaguicidas, los gases txicos producto de la combustin, los clorofluorocarbonos y lacontaminacin nuclear. En general, estas amenazas son producto o de la negligencia yde la falta de controles (legales o tecnolgicos), an cuando estos existan en teora, ode diversos tipos de "accidente" (concepto que siempre implica algn grado denegligencia). Son producto de la falta de control sobre los procesos econmicos deproduccin y distribucin.

Otro subconjunto de amenazas antrpico-contaminantes, de origen o impulso distinto, locomponen los procesos de eliminacin o depsito de desechos lquidos y slidos, deorigen domstico, sin canalizacin o procesamiento. El resultado, en trminos de lacontaminacin bitica de aire y aguas, presenta serios peligros de salud para lapoblacin, desembocando a veces en epidemias. A diferencia de las amenazasproducto de la falta de control sobre procesos econmicos, estas amenazas son, engeneral, producto de la pobreza, de la falta de opciones por la ausencia deinfraestructura y servicios urbanos adecuados, o de la negligencia.

A diferencia de las amenazas socio naturales, que ponen en peligro a la poblacin atravs de impactos externos, las amenazas antrpico-contaminantes minan la base dela existencia biolgica y de la salud de la poblacin. Adems, por relacionarse conmedios difusos y fluidos, interconectados entre s, los impactos potenciales no serestringen a reas o localidades acotadas (por grandes que sean), sino que se difundenampliamente en el mbito local, regional, nacional o internacional. Esta caracterstica lesdota de una peculiaridad especfica y es un reto particular para la Gestin Ambiental ypara sus formas de organizacin e institucionalidad. De igual forma que en el caso delas amenazas socio naturales y antrpico-tecnolgicas, engloban una relacin dinmicaentre amenazas y vulnerabilidad y, en consecuencia, exigen la coordinacininterinstitucional, intersectorial, territorial y comunitaria (vase Herzer y Gurevich).

Las Amenazas Antrpico-Tecnolgicas

Los procesos de produccin y distribucin industrial modernos, principalmenteconcentrados en los centros urbanos o prximos a ellos, y las dotaciones deinfraestructura urbana, principalmente para la distribucin y consumo energtico,encierran problemas para la seguridad ciudadana debido al uso de un nmeroimportante de procesos potencialmente de gran peligro. La posibilidad de fallas en estosprocesos, por negligencia, falta de controles adecuados y la imprevisin de la ciencia,genera una serie de amenazas cuya concrecin, an cuando afecte a extensionesterritoriales limitadas, puede generar un impacto en gran nmero de pobladores, debidoa la densidad de la ocupacin humana en zonas circundantes a la fuente de laamenaza.

La importancia de estas amenazas, en trminos de un potencial desastre, reside, dehecho, en el problema de la ocupacin humana en torno a ellas, producto en grannmero de casos de la pobreza (falta de opciones de ubicacin alternativa para lavivienda) y de la falta de implementacin de controles y zonificacin en el uso del suelo(planificacin urbana). La mayora de estas amenazas se concretan a travs de"accidentes" que, por los impactos que tengan, pueden convertirse en verdaderos



desastres. Casi todas ellas dan tambin origen a amenazas "secundarias" de tipoantrpico-contaminante (ver arriba).

Entre los ejemplos ms conocidos de este tipo de amenaza se incluyen los casos deChernobyl y Three Mile Islands (plantas nucleares); de Bhopal (planta qumica); laexplosin e incendios en la planta de gas de PEMEX, en la ciudad de Mxico, y las delos ductos de gasolina, en Guadalajara. Otros casos ocurren en menor escalaanualmente en distintas ciudades del mundo, incluyendo conflagraciones urbanasresultado de fallas en los sistemas elctricos.

La Gestin de las amenazas antrpico-tecnolgicas (y otros accidentes en general)obviamente no prescinde de acciones que influyen sobre un evento natural. Las causasse hallan enteramente en la esfera de lo social y requieren de previsin, controles ynormatividad que influyan sobre las prcticas de los agentes sociales involucrados. Sinembargo, las amenazas antrpico-tecnolgicas pueden concretarse por la incidencia oimpacto de eventos naturales o socio naturales. Esto trae a colacin la importancia delas amenazas "complejas" o "concatenadas", aspecto que ha sido captado en la idea deimpactos primarios, secundarios y concatenados de determinadas amenazas.

As, aun cuando la tipologa sirve para fines heursticos y clasificadores, indicando retosdistintos de acuerdo con el tipo de amenaza, la realidad es sumamente ms complejaque los esquemas que intentan ordenarla. La eventualidad del impacto de amenazas enserie o concatenadas hace imprescindible un complejo monitoreo, previsin constante yplanificacin integrada para este tipo de situacin, cuya incidencia en centros urbanoses mucho ms probable que en reas rurales. Tomemos como ejemplo el caso de untsunami que destruye una bodega de materiales qumico-txicos, dispersndolos pormar, tierra y sistemas de agua potable; o el caso de un sismo que desata explosiones eincendios en una instalacin petroqumica, causando el escape de materias txicas alambiente.

3.4. Vulnerabilidades

Las discusiones, clasificaciones y tipologas en torno a las "vulnerabilidades sociales", ysu relacin con la ecuacin riesgo y desastre, estn ya bastante difundidas en losmedios acadmicos y de investigacin de Amrica Latina, producto de una crecienteliteratura sobre el tema durante los ltimos quince aos. Los trabajos pioneros, queaparecen en la coleccin de ensayos editada por Hewitt, 1983, y el enfoque innovadorde las contribuciones publicadas en el libro "Desastres Naturales y Sociedad", editadopor Caputo, Hardoy y Herzer, en 1985, y publicado por la Comisin Latino Americana deCiencias Sociales, han sido seguidos por numerosos tratados sobre el tema, tantoconceptuales como empricos (ver, p.e., Blaikie, et al, 1994; Cannon, 1994; Kreimer yMunasinghe, 1992; Lavell, 1994; Maskrey, 1993 y 1993 (a); Varley et al, 1994; Wijkmany Timberlake, 1985; Wilches Chaux, 1989; Anderson yWoodrow, 1989).

Estos esfuerzos, parte de una "campaa" de toma de conciencia, son una respuestacontundente desde el terreno de las ciencias sociales, dentro de una concepcin dirigidapor la idea de los desastres como "problemas no resueltos del desarrollo", y hanbuscado derribar la concepcin tecnocrtica de los desastres, que enfatiza los eventos



fsicos perturbadores en s y que promueve soluciones tcnicas y tecnolgicas quereflejan una concepcin de la 'vulnerabilidad' solamente en trminos de la vulnerabilidadestructuras fsicas (edificios, infraestructuras, vivienda, etc.)

Los argumentos vertidos por numerosos autores, ubicados dentro de la corriente de lavulnerabilidad social, se han compenetrado con los discursos de muchos organismosnacionales de gestin de desastres y organismos internacionales comprometidos con eltema. No as, sin embargo, en cuanto a la puesta en prctica de las lecciones quederivan de los anlisis ofrecidos. Frente a la "incomodidad" de los anlisis globales devulnerabilidad, que ponen el dedo en la llaga, indicando la relacin entre los modelos dedesarrollo impulsados, la pobreza, la distribucin de ingresos, la exclusin social, entreotros factores, y el riesgo de desastre, la tendencia ha sido revertir a la naturaleza lavulnerabilidad fsica, el problema de informacin, la irracionalidad humana y la falta deeducacin, como explicaciones que dan cuenta de gran nmero de iniciativasnacionales e internacionales en el campo de la Gestin de los desastres (investigacincientfica y tecnolgica, prediccin, pronsticos y monitoreo, sistemas de alertatemprana, transferencia tecnolgica, modernizacin de los aparatos del estado,sistemas de Informacin Geogrfica, y organizacin de los sistemas de respuesta, etc.).

Estos nfasis se perciben con claridad tanto en los programas promovidos como en lacomposicin de muchos de los Comits Nacionales de la DIRDN2, en el Comit Tcnicode alto nivel de la DIRDN y en los lineamientos originales incorporados al plan detrabajo del Decenio (ver Mitchell, 1994; Varley, 1994).

La prevencin y la mitigacin, componentes esenciales de una futura Gestin deDesastres y Ambiental ms efectiva, e imprescindibles para lograr una reduccin en losdesastres, siguen siendo las hurfanas del decenio, relegadas en importancia frente a laimperativa necesidad de preparacin y respuesta eficaz y eficiente a los desastres,tarea de nunca acabar dado las tendencias actuales.

Estas actividades, cuyo sustento es la reduccin de la vulnerabilidades de la sociedad,se desprenden y se relacionan ntimamente con los contenidos de los proyectos yplanes de desarrollo. Son esenciales para conceptuar e instrumentar esquemas deDesarrollo Sostenible. Son la esencia de los esfuerzos a favor de la reduccin en ladegradacin ambiental. Sin embargo, a pesar de haber recibido una creciente atencinen los crculos acadmicos y haberse informado de ciertas actividades novedosasimpulsadas desde las agencias u organismos internacionales, hasta el momento no hansuperado un umbral muy bajo de preocupacin en la mayora de los pases de AmricaLatina (o de Africa y Asia).

Es claro que el proceso de reduccin de la vulnerabilidad histrica acumulada aparececomo extremadamente caro, en trminos econmicos y polticos, y no ha logradomovilizar a su favor actores sociales claves en el campo poltico. La Gestin deDesastres sigue siendo dominada por actores ligados a las tradicionales actividades depreparacin y respuesta, de prediccin y monitoreo cientfico, y a la ingenieraestructural. No se han compenetrado con el tema actores sociales relevantes ligados a

2 Nota del Editor: DIRDN Decenio Internacional para la Reduccin de los Desastres Naturales.



la planificacin y desarrollo econmico, urbano o espacial, o a la asignacin financiera ypresupuestaria. Tal situacin no recibe la ayuda, de acuerdo con nuestro entender, delas percepciones de esos actores en torno a los desastres. Siguen dominando lasconcepciones naturalistas, las que ven los desastres como "inevitables" e"inmanejables" (ver Hewitt, 1983), rea de preocupacin de los que responden a estoseventos, es decir, los sectores humanitarios, logsticos y de movilizacin.

Tampoco el "anacronismo" de muchas de las instituciones involucradas y elmantenimiento del statu quo colaboran con el alivio de esta situacin. Se mejoranpaulatinamente las respuestas (con ayuda internacional, a veces), pero tambin cadacontexto de desastre desobedece las reglas en muchas facetas, presentando nuevos ydesconocidos retos. Las instituciones no se transforman con la velocidad requeridafrente a los cambios sociales y ambientales suscitados y por darse. Por otra parte,pensando en el futuro, es claro que la gestin ambiental a favor de la reduccin de losdesastres no se ha logrado todava introducir convincentemente en el discurso ni en laprctica de la planificacin para el desarrollo y menos para el desarrollo sostenible.

Los profesionales y polticos ligados a estas actividades, el movimiento ambientalista yotros "caucus" polticos fundamentales para la prevencin y mitigacin, no han captado,mucho menos hecho suyo, el mensaje. Desastre sigue siendo una preocupacin dealguien ms (de los tcnicos en emergencias) y ese alguien ms no domina ni elconocimiento ni el mtodo ni los recursos ni la decisin poltica requerida para reducir"vulnerabilidades". Hasta la amenazas, como mostramos en la seccin previa, ya sonms socialmente condicionadas que naturales, pero siguen siendo el coto de cazaprincipal de las ciencias naturales y bsicas, sin que se reconozca que, cada vez ms,son producto de "vulnerabilidades" y determinadas prcticas sociales nocivas (para unmayor desarrollo de las ideas anteriores, vanse: Lavell y Franco (ed), 1996 ; Maskrey,1996).

Hemos expuesto con cierto detalle los puntos anteriores, distrayndonos de nuestropunto central de anlisis, en el entendimiento de que es la misma comunidad cientfica yacadmica la que tiene una gran responsabilidad en el cambio de concepciones, en"vender" ideas, en lograr infundir pragmatismo y persuasin a sus argumentos, en seroportunos y polticos para que la sociedad transite a estadios de conocimiento y accinms adecuados y actualizados. Y eso no se ha logrado todava. Los mensajes sondifusos, los argumentos presentados con un ropaje no muy atractivo no llegan a la fiestacorrecta, se predica a odos sordos o ya convertidos.

El trabajo, la investigacin, la produccin cientfica y los mecanismos de difusin debenser ms incisivos y directos, ofreciendo alternativas viables de cambio, formas dedeslizarse hacia el escenario de las decisiones fundamentales. Esta deber ser la tnicade la investigacin que ayude realmente a convertir el problema del riesgo y de losdesastres en un problema social y poltico de peso.

Por lo dems, no es nuestra intencin discutir extensamente aqu sobre la"vulnerabilidad" como concepto, sobre niveles e interrelaciones, sobre tipos y tipologas.La literatura existente ofrece suficientes elementos en ese sentido y es relativamenteaccesible al lector. Sin embargo, s queremos terminar esta seccin, advirtiendo sobre la



necesidad de una visin algo ms amplia, en cuanto a la vulnerabilidad y su relacincon el desastre, que la que se expresa en la muy utilizada ecuacin Amenaza +Vulnerabilidad = Riesgo o Riesgo de Desastre, la cual ha cumplido muy bien su funcindidctica durante los ltimos aos.

El anlisis de las amenazas ofrecido con anterioridad nos muestra ahora que la frmuladebe ser tal vez la siguiente:

1. Amenaza + Vulnerabilidad = Riesgo/Riesgo de Desastre

y/o

2. Amenaza Natural + Vulnerabilidad = Amenaza Socio Natural o

Amenaza Antrpica + Vulnerabilidad = Riesgo/Riesgo de Desastre

De esta manera se establece y se insiste en que el anlisis que deriva de las cienciassociales tiene igual relevancia en el estudio de las amenazas que en el de lasvulnerabilidades, como anteriormente han sido concebi

ciudad en riesgo

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