Ciclos en la historia, la economa y la sociedadversin On-line ISSN 1851-3735

Ciclos hist. econ. soc. vol.20 no.40 Buenos Aires jul./dic. 2012

DCADA DEL SESENTA: DESARROLLISMO Y GOLPES DEESTADO. DEUDA EXTERNA Y FMI

Notas sobre el endeudamiento externo en Argentina yBrasil: neoliberalismo y crisis*

Ricardo Lazzari** y Mario Rapoport***

* Este trabajo se realiz en el marco del Proyecto PICT 2006-01664 "Las relacionesbilaterales entre Argentina y Brasil: pasado, presente y perspectivas". ** IDEHESI -CONICET/UBA. Becario Agencia Nacional de Promocin Cientfica y Tecnolgica. ***Director del Instituto de Estudios Histricos, Econmicos, Sociales e Internacionales(IDEHESI) - CONICET/UBA. Investigador Superior del Conicet. Profesor Titular Consultode la UBA.

RESUMEN

Los crecientes niveles de liquidez internacional que se acumularon en la segunda mitad de los aos setenta sentaron las basespara una nueva fase en los ciclos de endeudamiento externo de los pases de Amrica Latina. Ms all de sus rasgos comunes,dichos procesos reconocen una trayectoria singular en cada una de las economas latinoamericanas, determinadas esencialmentepor las estructuras productivas de cada uno de estos pases, sus formas histricas particulares de acumulacin de capital, lasestrategias de sus clases dominantes, como tambin las alianzas que stas establecieron con el capital financiero extranjero. Elpresente artculo realiza un anlisis histrico comparado de los procesos de endeudamiento externo en Argentina y Brasil bajo elpredominio de los modelos neoliberales, sealando el rol que la deuda externa tuvo en la dinmica de acumulacin de capital deese perodo, y cules han sido sus resultados.

ABSTRACT

The increasing levels of international liquidity accumulated in the second half of the 70s laid the foundations for a new phase in theexternal debt cycles of Latin-American countries. Beyond their common features, those processes recognize a singular trajectory ineach of the Latin-American economies, essentially determined by the productive structures of these countries, their historicalparticular forms of capital accumulation, the strategies of their ruling classes, and also the alliances that they established with theforeign financial capital. The present article carries out a comparative historical analysis of the external indebtedness processes inArgentina and Brazil under the predominance of Neo-liberalism, indicating the place that foreign debt had in the dynamics of capitalaccumulation in this period, and which have been its results

Introduccin

Problemtica comn a toda Latinoamrica, la deuda externa ha atravesado transversalmente la historiaeconmica, poltica y social de nuestros pases. La inclusin de la Argentina y el Brasil en la corriente de flujosfinancieros internacionales fue un correlato de la insercin perifrica y dependiente de estas economas en ladivisin internacional del trabajo liderada primero por Inglaterra y luego por los Estados Unidos. Por ello, lospatrones de endeudamiento externo de estas naciones siempre han reflejado los ciclos de inversin de loscentros financieros mundiales que buscaban en las economas latinoamericanas, y en el resto del mundo,tasas de ganancia ms elevadas que en sus pases de origen. Ante la debilidad de los aparatos productivoslocales, muchas veces los capitales extranjeros no hacan ms que originar las condiciones para que losdesequilibrios estructurales de balanza de pagos persistieran y se agravaran, pero, peor an, para que laseconomas domsticas dilapidaran grandes recursos en el repago de la deuda, disminuyendo as ladisponibilidad de stos para inversiones productivas. En este artculo se realizar un anlisis comparadosobre el flujo de capitales externos hacia Argentina y Brasil desde los aos setenta, bajo predominio de losmodelos neoliberales. Evaluaremos, tambin, si las respuestas de uno y otro pas ante las pautas deendeudamiento externo que se impusieron fueron similares o diferentes, y cules fueron los resultados de ello.

La estela fugaz de la deuda externa

Durante la segunda mitad de la dcada del setenta los mercados financieros contaron con un exceso deliquidez, producto del abultado saldo de cuenta corriente de los EE.UU. (en medio de una importante crisis, eldlar se haba separado de su relacin fija con el oro en 1971 y se haba devaluado) y por los supervitscomerciales de los pases productores de petrleo (OPEP), luego de que el crtel decidiera la suba delprecio del crudo. Por esta razn, el flujo de capitales que se destinaron a los pases del tercer mundo enaquella poca fue conocido como los "petrodlares", sumndose a ellos el mercado de "eurodlares", que sehaba creado en Europa como consecuencia del Plan Marshall, primero, y de las inversiones norteamericanasluego. La sobreoferta de recursos y la baja tasa de inters que otorgaban los bancos de occidente llevaron ainundar de capitales distintas regiones en desarrollo, en particular el Cono Sur en busca de mayores

rentabilidades que las que podan lograr en sus propios pases.1

Los pases de Amrica Latina, muchos de ellos al borde de crisis polticas, tomaron los crditos que se lesofrecan a un costo bajo en comparacin al perodo de posguerra en el cual el capital escaseaba. Una parteimportante se destin a proyectos de industrializacin, pero mucho fue malgastado por los gobiernos de turnopara acrecentar el aparato poltico del Estado y su poder militar. Brasil, Mxico y la Argentina fueron losdestinos favoritos de estos capitales, que llegaron atrados por una tasa de inters varios puntos superiores ala internacional. Mediante el endeudamiento pblico, los gobiernos cerraban el bache del equilibrio fiscal, yprovean las divisas necesarias para cubrir el desequilibrio en la balanza comercial.

Desde 1967 la economa brasilea haba comenzado a experimentar una acelerada expansin, procesopopularizado por el rgimen militar instaurado desde 1964 como "milagro econmico", porque le permitialcanzar tasas de crecimiento anuales de alrededor del 10 % y pudo sostenerlas durante un prolongado

perodo.2 Los gobiernos anteriores haban creado la infraestructura necesaria y preparado el camino para talexpansin al consolidar una economa basada en tres sectores. En primer lugar, las empresas estatales seencargaron de la infraestructura, de la produccin de energa y de la industria de bienes de capital; ensegundo trmino, las empresas transnacionales produjeron los bienes de consumo durables; y en tercer lugar,el capital privado nacional se dedic a la produccin de insumos y bienes de consumo inmediato. Estetrpode econmico gener una divisin del trabajo en el mercado interno brasileo y ampli la obtencin de latasa de ganancia al complementarse mutuamente y aprovechar el riguroso ajuste salarial impuesto por ladictadura.

Sin embargo, esta tendencia sufri alteraciones durante la administracin de Ernesto Geisel (1974-1978)cuando el precio internacional del petrleo experiment un notable aumento presionando la balanza comercialbrasilea, de tal manera que el rgimen se vio obligado a restringir las importaciones. Pero esta crisispetrolera no slo alter las cuentas externas del pas, sino que afect la propia esencia del proyecto"desarrollista" implementado por los militares en el poder. A pesar de su significativo crecimiento econmico,

Brasil mantena problemas estructurales dado que empleaba energa importada, dependa del flujo deinversiones de capitales extranjeros y de la utilizacin de paquetes tecnolgicos importados. Como elaumento del precio del petrleo produjo una fuerte recesin en los pases industrializados, las importacionesse encarecieron, las inversiones externas disminuyeron y las exportaciones brasileas tuvieron dificultadespara ingresar en aquellas naciones. Esta situacin afect el mercado interno brasileo al reducir el consumo y

colocar a la produccin y a la actividad comercial en serias dificultades.3

Ante estas circunstancias, y lejos de adoptar una estrategia pro-cclica ante la crisis, la dictadura brasilearedobl sus objetivos "desarrollistas" y en septiembre de 1974 lanz el II Plan Nacional de Desarrollo. Suobjetivo principal fue profundizar el proceso de industrializacin por sustitucin de importaciones, con la ideade transformar a Brasil en un pas autosuficiente en insumos bsicos y, sobre todo, en energa. En estesentido, una opcin para diversificar las fuentes energticas la constituy el ambicioso programa deconstruccin de represas hidroelctricas y centrales nucleares, como as tambin el incremento en laprospeccin de petrleo y en la produccin de alcohol como combustible automotor (Proyecto Proalcohol).Adems, se intensific la capacitacin tecnolgica en reas como la naciente informtica y la petroqumicamediante el apoyo estatal. En esa direccin, el Estado brasileo se consolid como el mayor agenteproductivo e hizo posible mantener un crecimiento econmico que oscil entre el 5 % y el 10 % anual. Noobstante, como las importaciones continuaron elevadas, se recurri a un profundo recorte del gasto pblico, alcongelamiento salarial -agravando las tensiones sociales-, y a los prstamos externos. El espectacularcrecimiento de la deuda externa fue resultado de la poltica de largo plazo adoptada: una tasa de inversinsuperior al 25 % del PBI prcticamente en todos los aos del periodo permiti al pas crecer a un promediode 6,8% anual desde 1974 a 1979 con caso omiso a las restricciones externas. Sin embargo, desde agostode 1979 a octubre de 1980 qued clara la fragilidad externa cuando la duplicacin de los precios del petrleoy la elevacin de las tasas internacionales tornaron ms costoso y ms prolongado el proceso de ajuste de laoferta domstica iniciado en la segunda mitad de los setenta. Comenzaron entonces a sentirse los primerossntomas de escasez de financiamiento externo y la dificultad de renovar los emprstitos por la decisin delos bancos privados internacionales de no seguir refinanciando el pago de los intereses de la deuda externa.

Por su parte, la Argentina atraves, para esa poca, un proceso de difcil articulacin de intereses en el senodel Estado desde fines de los aos sesenta y principios de los setenta, que se manifestara en un clima decreciente agitacin social e inestabilidad poltica. Los levantamientos obreros (tales como el cordobazo y elviborazo) as como la existencia de fuertes grupos radicalizados, incluso guerrilleros, en la escena polticanacional entraaban una seria dificultad para la persistencia de los modos de produccin vigentes e iban allevar al abandono, por parte de la clase dominante, del proceso de sustitucin de importaciones, a laliberalizacin de la economa y a un nuevo tipo de insercin en la economa mundial.

En 1976 se produjo un verdadero punto de inflexin en la historia del pas, que signific no slo el terrorismode Estado y la prdida de varias futuras generaciones de lderes polticos o sociales, sino la conviccin porparte de las elites tradicionales de que las proscripciones polticas ya no servan para eliminar las alianzaspopulistas y que, como stas se asentaban sobre el aparato productivo industrial, era imprescindiblemodificar radicalmente la estructura econmica. Ello supona tambin la reformulacin del papel del Estado,

hasta all involucrado en impulsar ese tipo de desarrollo.4

De esta manera la dictadura militar inaugur los casi treinta aos de predominio del modelo neoliberal en elpas. La Argentina haba desarrollado hasta entonces un aparato industrial con problemas pero dedimensiones respetables, apalancado a travs del crdito subsidiado por el Estado y amparado en nivelesde proteccin moderados y controles de cambios. Las crisis recurrentes de la balanza de pagos y losprocesos inflacionarios no fueron obstculo para que la economa argentina tuviera tasas de crecimiento nomuy altas pero sostenidas, especialmente entre 1964 y 1974. El giro copernicano iniciado con la dictaduramilitar promovi la desregulacin financiera y la apertura indiscriminada de la economa, afectando el sectorexterno. Como consecuencia de ello se produjo un fuerte proceso de desindustrializacin y reprimarizacinde la economa.

En particular, a principios de 1977 se implement una reforma que ubicara al sector financiero en una

posicin hegemnica en trminos de absorcin y asignacin de recursos, mediante su liberalizacin, el alzade las tasas de inters y una mayor vinculacin con los mercados internacionales; y desde fines de 1978 sequiso garantizar una devaluacin pautada de la tasa de cambio (igualmente sobrevaluada) mediante unsistema denominado "la tablita cambiaria". Se facilitaba de este modo la especulacin financiera: eldiferencial de las tasas de inters sobre el peso y el dlar y luego la fuga de capitales pasaron a ser un factorfundamental de estas operaciones. Se hacan as negocios fciles y altamente rentables.

Este programa de liberalizacin econmica cont con el temprano aval del embajador estadounidense en elpas, Robert Hill, que lo juzg favorable a los intereses norteamericanos y propuso al Departamento deEstado, cerca de un mes despus del golpe militar de 1976, que realizara gestiones para respaldar lareprogramacin de la aun reducida deuda argentina y facilitara al Estado nacional un prstamo del Eximbank.En agosto de 1976 el FMI firm un convenio con la Argentina que estableca el giro inmediato de 180 millonesde dlares -el acuerdo ms importante que se haba celebrado con un pas latinoamericano hasta esemomento- y adems facultaba al pas para tramitar un prstamo con un grupo de bancos estadounidenses,europeos y japoneses por 1.000 millones de dlares.

Pero desde fines de los aos setenta y principios de los ochenta, se produjo otro ciclo recesivo mundialcuando la Reserva Federal, frente a los crecientes dficits fiscales en EE.UU., comenz a elevar las tasas deinters, aumentadas an ms con la llegada al gobierno del presidente Reagan. Las tasas de inters seelevaron signifi cativamente, desde el 6 % al 14 %, volviendo a captar capitales del exterior para la potenciadel norte y creando una dcada perdida para Amrica Latina al expandir notablemente la carga quesignificaba el endeudamiento externo para los pases de la regin, que haban tomado prstamos en los aosanteriores y ahora deban pagar intereses mucho mayores. Esta situacin conllev, en agosto de 1982, a ladeclaracin de moratoria de Mxico, uno de los principales deudores, desatando una crisis generalizada dela deuda en el subcontinente.

El endeudamiento argentino durante la dictadura militar reconoce dos etapas diferenciadas. La primera, quetranscurri entre 1976 y 1979, tuvo como principal protagonista al sector pblico tomando prstamosotorgados por la banca internacional. La segunda etapa, entre 1980 y 1981, estuvo vinculada a los resultadosdel nuevo paradigma econmico, que se reflej en diversos puntos del balance de pagos, tanto en la cuentacorriente como en la de capital. Durante estos aos se aceler tambin el endeudamiento de las empresas

privadas, en muchos casos en forma ilegtima y ligado a la fuga de capitales.5 Adems, la dictadura militar

utiliz una proporcin importante de la deuda para comprar material blico.6

Slo en la primera de estas etapas se verific un incremento neto de reservas, mientras que en el segundoperodo el saldo negativo fue en ascenso. El mecanismo de deuda y fuga de capitales sera la dinmicaimperante del ltimo cuarto de siglo. Asimismo, se acentu la dependencia a los vaivenes del mercadofinanciero internacional, y la supervivencia del sistema qued atada a disponibilidad de recursos para sertomados en calidad de deuda. El flujo de capitales que provena por este mecanismo permiti mantener untipo de cambio sobrevaluado, pero las dudas acerca de la inminente devaluacin de mercado en cuanto elcontexto internacional cambiara no tardaron en llegar. Se gener as un sistema explosivo, donde elendeudamiento iba causando una mayor necesidad de ingresos futuros para poder saldar los servicios de losprstamos, en tanto creca la desconfianza en la moneda local y se aceleraba la fuga de capitales.

Cuadro 1

A partir de junio de 1981, con la idea de controlar las expectativas de inflacin, el Banco Central impuso unseguro de cambio. Este constaba de una prima de 2% mensual y una frmula de indexacin que buscabaquitar riesgo a las operaciones crediticias. Sin embargo, el mecanismo fue utilizado por el sector privado,vinculado con empresas extranjeras, para realizar lo que se denominaron autoprstamos. Otro de loscostosos fraudes que ms adelante debi pagar el grueso de la sociedad.

La dcada perdida

El endeudamiento legado por la dictadura, cinco veces superior a las exportaciones anuales, obligaba alograr elevados excedentes comerciales para cancelar intereses, incrementados por el alza de las tasasinternacionales. Al momento de la asuncin de Alfonsn, existan 20.000 millones de dlares de atrasos en lospagos. Pero el gobierno radical, a pesar de algunos esfuerzos iniciales por trazar un rumbo diferente,reconoci y sostuvo el endeudamiento anterior con ms endeudamiento y a costos ms altos, impidiendo queel pas pudiera recuperarse econmicamente. El gobierno radical naufrag entre distintas estrategias, entreellas las que conformaron el Plan Austral y el Plan Primavera. El saldo del balance de pagos se fuedeteriorando a partir de la cada en los trminos de intercambio y del creciente peso de los servicios de ladeuda. El intento de ganar competitividad con la devaluacin no dio resultado y las contradicciones delmodelo econmico y las disputas entre las diferentes fracciones capitalistas desembocaron, en 1989, en unproceso hiperinflacionario.

En el caso brasileo, desde final de 1980 a mediados de 1984, las lneas generales de la poltica econmicapasaron a ser dictadas por la disponibilidad de financiamiento externo. La acumulacin de deuda externacondicion la poltica econmica brasilea en los aos ochenta as como contribuy a la destruccin de lacapacidad financiera del sector pblico y de su papel estratgico para superar las restricciones alcrecimiento.

La poltica econmica fue redireccionada para reducir las necesidades de divisas, en el marco de trminosde intercambio adversos, mediante la compresin de la absorcin interna y el fomento de las ventas externas.Pero, por un lado, las exportaciones estaban limitadas por el achicamiento de los mercados externos en uncontexto de recesin mundial y, por el otro, la reduccin de la tasa de crecimiento local no afect las

importaciones ya que stas se componan casi exclusivamente de insumos y bienes de capital.7 Exista unpeligro en subordinar la poltica industrial a los problemas de balanza de pagos ya que los magros saldos de

la balanza comercial, obtenidos a costa de estancamiento econmico, seran insuficientes para saldar laenorme deuda externa brasilea.

El ao 1983 fue el fondo de la mayor recesin experimentada por el sector industrial brasileo pero, ya en1984, por primera vez desde 1979, la restriccin externa de la economa brasilea se redujo y empezaba arecuperarse la actividad industrial. El PBI brasileo creci en trminos reales al 5,7 %, interrumpiendo elproceso iniciado en 1981, y adems redujo su coeficiente de importacin en paralelo a un aumento de lasexportaciones. El pas pareca ser capaz de crecer a pesar de la crisis de la deuda, y las perspectivas decrecimiento modificaban sustancialmente el patrn de negociaciones con el FMI. As, mientras Brasil pasabapor un periodo de relaciones relativamente tranquilas y estables con sus acreedores, Argentina permanecasin llegar a un acuerdo cuando en marzo de 1984 el gobierno declar una moratoria y dej sin efecto el standby firmado por los militares.

Dado que Brasil no requera de nuevos recursos para financiar la cuenta corriente, el gobierno pudo mantenerindependencia en relacin a las recomendaciones del Fondo adoptando polticas monetarias y fiscales msacomodaticias que privilegiaron el crecimiento de la economa. En consecuencia, durante la segunda mitadde la dcada del ochenta la poltica econmica se concentr en el combate de la inflacin. Los planes deestabilizacin ortodoxos del periodo 1981-84 haban promovido el ajuste externo pero no lograron frenar elaumento de precios que incluso resista las presiones deflacionarias de la recesin y el desempleo.Siguiendo el modelo argentino, se aplicaron planes heterodoxos de shock, tipo el Plan Austral, pero tambinsin mayor xito. Los planes Cruzado, Bresser y Verano no produjeron ms que un repliegue temporario de lainflacin al no solucionar los conflictos distributivos de renta o atacar los desequilibrios estructurales de la

economa que podran ser focos de presin inflacionaria.8 Asimismo, no se pudieron reducir lastransferencias de recursos reales al exterior y el desequilibrio de las cuentas del gobierno se agrav.

Los aos ochenta, considerados en su conjunto, representaron para la economa brasilea un perodo deestancamiento cuando se lo compara con la tendencia histrica hasta ese momento. A pesar del deterioropersistente en los trminos de intercambio del Brasil, ste pudo obtener supervits comercialessistemticamente a costa de la reduccin de la demanda agregada, en particular de la demanda deinversin. Esto evidenciara que exista una incompatibilidad estructural entre la generacin de supervits

comerciales y el crecimiento econmico.9 Como se observa en el cuadro 2, la generacin de supervitimpuso, en el perodo 1981-83, una fuerte reduccin de la inversin y del consumo, que se tradujo en cadadel PIB, acompaado por una fuerte reduccin de las importaciones. En cambio, en el perodo subsiguiente,donde el PIB se expandi considerablemente, la inversin creci junto al consumo y las importaciones. Deesta manera, el crecimiento industrial brasileo conllevaba la necesidad de un incremento en lasimportaciones de insumos y bienes de capital, adems del aumento de la absorcin domstica por losmejores salarios, ambos hechos eran antagnicos con la obtencin de las divisas necesarias para afrontar

los servicios de la deuda externa.10

A pesar del crecimiento en la segunda mitad de la dcada, la falta de xito en el combate a la inflacin, lasidas y vueltas en las renegociaciones externas de la deuda y el agravamiento del desequilibrio fiscalgeneraron que en febrero de 1987 el Estado brasileo se declarara en moratoria, aparentemente inevitablefrente a una deuda que ascenda a 121 mil millones de dlares y reservas que oscilaban en torno a los 7 milmillones. En 1988 se verific una reduccin del stock de deuda externa que se tendi a repetirse en los aosposteriores y que, junto al acuerdo preliminar de junio con el FMI, sell el retorno de Brasil al formatoconvencional de renegociacin.

En consecuencia, la relacin deuda externa/PBI no slo dej de crecer sino que cay en el segundo lustro delos aos ochenta. Esto est explicado, en gran medida, por el crecimiento real del PBI y diferencia al Brasilde otros deudores de la poca. Entre 1980 y 1984 la importancia de la deuda externa pblica creci

sostenidamente llegando al 37,8 % del PBI y esterilizando los recortes del gasto pblico;11 despus de 1984el proceso fue simtricamente opuesto y a fines de 1990 esa variable era tal como diez aos antes.

Cuadro 2

En sntesis, durante la dcada de 1980 ambos pases experimentaron los efectos de la crisis de la deuda yprocesos inflacionarios, pero la industria brasilea continu estando mejor posicionada que la argentina.Brasil profundiz su proceso de industrializacin alcanzando un considerable nivel de desarrollo. De tal forma,las distancias en el ritmo de industrializacin que ya venan amplindose desde 1960 continuaron hacindolocuando Brasil, en 1985, retom luego de varios aos de recesin.

Profundizacin neoliberal y crisis

La convertibilidad argentina

La economa argentina de principios de los aos noventa sufra de una crisis hiperinflacionaria conimportantes costos sociales, polticos y econmicos, como la quiebra del Estado Nacional, que reflejaban loslmites del modelo de valorizacin financiera. El fracaso de las polticas implementadas hasta ese momentodio lugar a la penetracin de un discurso de cuo neoliberal, denominado Consenso de Washington, queaglutinaba las posiciones ideolgicas de las instituciones y lderes de opinin vinculados al capital mundial,tales como el FMI, el Banco Mundial, bancos de inversin y empresas multinacionales. Las ideas quearticulaba este discurso en el plano econmico recomendaban limitar la accin del Estado al establecimientodel marco legal que permitiese el libre juego de las fuerzas del mercado pues slo ste poda asignar de lamejor manera posible los recursos productivos, las inversiones y el trabajo. En funcin de ello, las polticaseconmicas deban tener como eje central el control del gasto pblico y la disciplina fiscal, la liberalizacin delcomercio y del sistema financiero, el fomento de la inversin extranjera, la privatizacin de las empresaspblicas, y la desregulacin y reforma del Estado.

Comenzaba all la etapa ms dura del neoliberalismo en la Argentina. En 1991 se desarroll el Plan deConvertibilidad que fue estructurado de tal forma que las polticas de estabilizacin cambiaria y monetaria seconfundan con las de reforma estructural dictadas por el Consenso de Washington, a los fines de legitimar

estas ltimas como parte de un paquete necesario de estabilizacin.12 En ese marco, la Argentina acept

ciertas condicionalidades del FMI que apuntaban a dos cuestiones claves: la primera versaba en torno a laprivatizacin de empresas pblicas mediante la capitalizacin de ttulos de la deuda con un descuento sobresu valor nominal, lo cual habra de permitir una disminucin sustancial del stock adeudado; por otro lado, elgobierno se comprometa a la reduccin de los aranceles a la importacin, en un renovado ataque contra laindustria argentina. Estas reformas estructurales impuestas por el FMI implicaban el punto de partida paraque la Argentina se introdujera en un nuevo ciclo de endeudamiento externo.

Estas "recomendaciones" se adicionaban a un set de polticas que abarcaban la frrea disciplina fiscal, unareforma tributaria con recortes en los impuestos directos y subas en los indirectos, liberalizacin del mercadofinanciero, tratamiento igualitario para las inversiones extranjeras, desregulacin y garanta de los derechosde propiedad. Adems, una de las medidas ms importantes fue la adopcin de un rgimen cambiario decaja de conversin con un tipo de cambio sobrevaluado, que maniataba al Banco Central, sin capacidad deinfluir sobre la cantidad de dinero en circulacin y sobre la tasa de inters, y volva a la poltica monetariaaltamente procclica, expandindose la oferta monetaria exgenamente con los influjos de divisas yretrayndose en momentos de salida de capitales. De esta forma, las medidas fiscales, cambiarias ymonetarias de estabilizacin se imponan a costa de las fuerzas productivas de la economa. No obstante, seconformara una estructura productiva dual a partir de una configuracin de precios relativos que favorecera alos servicios, en particular las empresas de servicios pblicos privatizados, la banca privada y ciertossectores productivos vinculados al comercio intra-Mercosur, relegando a un segundo plano a los sectores

productores de bienes transables.13

La conjuncin de la apertura comercial, la liberalizacin del movimiento de capitales, la desregulacin de laeconoma nacional y un tipo de cambio fijo y crecientemente sobrevaluado durante toda la dcada delnoventa, provoc importantes transformaciones en la estructura productiva argentina. As, la profundizacindel proceso de desindustrializacin, la acentuacin del predominio del capital financiero y la crecienteextranjerizacin de la produccin interna se asociaron a una mayor dependencia de los capitales extranjeros.Los flujos forneos de inversin directa destinados en gran parte a la adquisicin de firmas locales yaexistentes, y el endeudamiento con el exterior, financiaron los abultados dficits de la cuenta corriente,motorizados por el sesgo importador y por el pago de dividendos e intereses vinculados a esos mismosflujos. De este modo, los capitales extranjeros cumplieron el papel de proveedores de las divisas necesariaspara sostener la convertibilidad y el esquema de precios relativos que se derivaba de ella, y no aquel decapital productivo que impulsara el crecimiento.

El desequilibrio externo emerga entonces como una caracterstica estructural que acompaara al modelodesde sus inicios. Por eso, cuando se revirti el flujo de fondos, a partir de 1998, la recesin se torn la nicaalternativa para cerrar esa brecha, a travs de la contraccin de las importaciones y el incremento de lossaldos exportables, que fue mnimo.

Grfico 1

Desde mediados de la dcada se aceler la tendencia al endeudamiento pblico. El gobierno nacional tomcrditos en el exterior no slo para financiar su propio desequilibrio financiero, sino para acumular reservas ycompensar el dficit externo del sector privado. Esto permita prolongar la vida del rgimen, aunque a costade levantar una pesada hipoteca hacia el futuro. El incremento sostenido del nivel de reservas erafundamental para el crecimiento de la economa, pues de l dependa el comportamiento de la ofertamonetaria y del crdito, y por tanto la evolucin de la demanda pblica y privada. Este mecanismo implicabaque la actividad interna estuviera estrechamente ligada a la posicin financiera exterior de la economanacional.

El efecto de los shocks externos fue decisivo para desnudar la fragilidad del sistema. El impacto de la crisismexicana en 1995 pudo ser superado, pero a partir de 1997 estallaron nuevas crisis financieras en los pasesemergentes que afectaron a la economa argentina con consecuencias ms graves. Adems, durante 1999 laeconoma local sufri otra serie de shocks que repercutieron en su frente externo. La devaluacin del real (enenero) y la apreciacin del dlar (y del peso) frente al resto de las principales monedas mundiales agravaronel retraso cambiario y el dficit en el comercio exterior. Por otro lado, la retraccin de capitales de losmercados emergentes -luego de las crisis mencionadas- empeor las condiciones para financiar esa brechay encareci el costo del endeudamiento.

El siglo culminaba con una demanda agregada deprimida, sobrevaluacin cambiaria que inhiba elcrecimiento de las exportaciones y elevados niveles de desempleo que limitaban la revitalizacin delconsumo. Mientras tanto, la crisis de endeudamiento externo amenazaba al rgimen de convertibilidad ysubordinaba a la poltica econmica, inhibiendo la inversin y las posibilidades de reactivacin.

Una evaluacin inadecuada de las caractersticas de la crisis, inspirada en los anlisis y consejos de losorganismos financieros internacionales y las teoras econmicas dominantes, hizo que se sostuvieranpolticas fiscales contractivas, que aceleraron un crculo vicioso de ajustes y mayores contracciones,deteriorando la situacin macroeconmica. Se buscaba explcitamente consolidar un contexto deflacionario,considerado el nico camino para reducir la sobrevaluacin del peso, sin tener en cuenta sus graves efectosnegativos.

La deflacin se concret, pero mucho ms suavemente de lo planeado, por lo que no logr subsanar el dficitde competitividad. El enfoque monetarista de la balanza de pagos se mostraba nuevamente poco apropiado;el ajuste operaba por cantidades y no por una disminucin de los precios capaz de restablecer el nivel deltipo de cambio que pudiese equilibrar el sector externo.

El resultado fue catastrfico. La cada del PBI, y de los dems ndices macroeconmicos, importante en 2001,termin siendo verdaderamente impactante en 2002. En ese ao los ndices son ms que elocuentes: una

drstica baja del PBI (10,9 %), de la inversin (36,1 %), del consumo (12,7 %), y de las importaciones (49,7%). En sus comienzos, la crisis fue arrastrando a varios ministros de economa, incluso a los ms confiablesdel establishment, lo que dej al gobierno de la Alianza con poco oxgeno poltico. Mientras, el deterioroeconmico empezaba a encontrar un infranqueable lmite social.

El paulatino drenaje de reservas, en el marco del rgimen de convertibilidad, contraa la base monetaria. Enconsecuencia, evitar una agudizacin de la restriccin monetaria dependa de que el gobierno proporcionarams divisas mediante el endeudamiento externo. Esa lgica se reproduca y agravaba porque los ingresos dedivisas gestionados por el Estado eran rpidamente fugados por el sector privado, que redujo sus pasivos yaument sus activos en el exterior a costa de un aumento colosal de la deuda externa pblica. La reduccinde la liquidez elevaba las tasas de inters y, por esa va, afectaba nuevamente los niveles de actividadeconmica. El achicamiento del consumo y, sobre todo, de la inversin, repercuta sobre el nivel deimportaciones. An as, el supervit de la balanza comercial era insuficiente para contrarrestar el pago deintereses y el considerable incremento en la remisin de dividendos.

Aunque intentara controlarse la situacin con dudosos artilugios, como la Ley de Dficit cero o el Megacanjede la deuda externa, da a da se confirmaba ms claramente la inviabilidad del rgimen de convertibilidad.Por su parte, el FMI engrosaba el "blindaje financiero" mes a mes, llegando en agosto de 2001 a los 21.570millones de dlares. Pero ante la desaprobacin de la revisin de las metas de poltica econmica sesuspendieron los desembolsos, desencadenando el fin del rgimen. Segn afirmaciones del entoncesministro de economa, Domingo Cavallo, en agosto de 2001 el Fondo condicion su ayuda a que la Argentinasustituyera el peso por el dlar, en el caso de que las reservas descendieran ms de determinado monto,

condicin que las autoridades argentinas no aceptaron.14

Efectivamente, las reservas internacionales caan bruscamente y con ellas los depsitos bancarios.Finalmente, la adopcin del "corralito", un mecanismo de bancarizacin forzosa que impeda el retiro dedinero del sistema bancario, fue el reconocimiento de que la convertibilidad se haba derrumbado porcompleto y la cadena de pagos estaba rota. Pero la crisis era mucho ms profunda que el solo quiebre delrgimen monetario, y dejaba secuelas de ms largo plazo: el deterioro del capital fsico, una crisis social sinprecedentes, un endeudamiento externo asfi xiante y un derrumbe del sistema poltico, cuando a fines de2001 se produjo por primera vez la cada de un gobierno democrtico sin ninguna intervencin militar.

La crisis social provena de una drstica contraccin de los ingresos, por la va de las reducciones de salariospblicos y privados, pero sobre todo por el aumento dramtico de los niveles de desocupacin, conforme ladepresin cobraba fuerzas, alcanzando un mximo del 24 %, pero si se incluye la subocupacin, personas

que trabajan slo parcialmente, alcanz a superar con holgura el tercio de la poblacin activa.15

A esto se agregaba una notable regresin en la distribucin del ingreso, cuando Argentina gozaba entre losaos 40 y 70 de una situacin considerada excepcionalmente buena para un pas en vas de desarrollo. Entre1974 y el 2000, la brecha de ingresos entre el 10 % de la poblacin ms rica y el 10% de menores ingresos

haba aumentado en un 233 %.16 El costo del equilibrio externo fue, as, una explosin de los niveles demiseria y pobreza. Promediando el ao 2002 esos niveles llegaron a cifras inimaginables, con un 55 % de lapoblacin bajo el nivel de pobreza y el 25 % de la poblacin en situacin de indigencia.

El Plan Real brasileo

En Brasil, al igual que en la Argentina, los ingresos netos de capital a principios de los aos noventa fueronsuperiores a los desequilibrios de cuenta corriente, dando lugar a la acumulacin de reservas. El crecimientode la IED fue una de las principales caractersticas de la dcada para Amrica Latina, y Brasil fue el principalreceptor. A diferencia de etapas anteriores, la adquisicin de empresas ya instaladas, especialmente los

servicios pblicos que se privatizaban, fue el principal destino de estas inversiones.17

Los aos noventa abren tambin una nueva etapa en las relaciones con el FMI y la comunidad financiera

internacional en general que pone fin a las idas y vueltas y a los desentendimientos de los ochenta. Mientrasque en otros pases, como la Argentina, ya se haba creado un consenso interno neoliberal y se produjo unaconversin abrupta al nuevo paradigma, Brasil adopt una posicin ms renuente. Sin embargo, las polticasneoliberales comenzaran a ponerse en prctica de manera sistemtica en los 90, con la eleccin deFernando Collor de Melo.

Ya a finales de la dcada del ochenta, el gobierno de Sarney haba adoptado medidas que tendan a laapertura financiera y comercial, como un nuevo rgimen de inversiones extranjeras -Resolucin 1289/87 delConsejo Monetario Nacional- y otras que sentaran las bases para las reformas posteriores. A partir de 1990,el gobierno de Collor de Melo liber el mercado de cambios y ampli las libertades de movilidad para loscapitales en los mercados financieros locales. De esa manera, el gobierno pretenda volver al Brasil atractivopara las nuevas fuentes de liquidez que ahora abundaban en los mercados internacionales. A su vez, seencar un proceso de apertura comercial mediante la eliminacin de barreras no tarifarias, como regmenesespeciales de importaciones o restricciones cuantitativas, acompaada por un cronograma de fuertes

reducciones arancelarias que llevara la tarifa media en Brasil de un 32,2 % en 1989 a 14,2 % en 1994.18

En el ao 1991, frente a los crecientes niveles de inflacin, el gobierno decidi aplicar medidasantiinflacionarias de cuo ortodoxo y, adems, resolver los desequilibrios fiscales mediante una mayorliberalizacin de los mercados de capitales del Brasil. En un contexto de tasas de inters bajas a nivelinternacional, el gobierno de Collor de Melo elev sustancialmente las internas y mantuvo un tipo de cambioreal fijo, facilitando el acceso al crdito internacional a las empresas nacionales y promoviendo lasinversiones extranjeras. Las medidas tuvieron xito y las entradas de capitales fueron abundantes. Ante ello,el Banco Central de Brasil deba emitir billetes para comprar los excesos de liquidez en el mercado dedivisas y as evitar la apreciacin real del tipo de cambio. Esto obligaba al Banco a esterilizar esas emisionesmediante la colocacin de ttulos pblicos y as aumentaba el endeudamiento pblico en el marco de unafuerte entrada de capitales externos.

El discurso neoliberal planteaba que los problemas de desarrollo que Brasil atravesaba en la dcada delochenta eran responsabilidad de las polticas desarrollistas propias del modelo de industrializacin porsustitucin de importaciones, que eran incapaces de mantener el ritmo de incorporacin de progreso tcnicoy de aumentos de productividad de la economa. Esto se deba, bsicamente, a los elevados niveles deproteccin que inhiban la competencia a nivel local y al exceso de regulaciones en el mercado de bienes ouna fuerte presencia estatal. En este sentido, las polticas de apertura comercial y financiera llevadas a cabodesde los inicios de la dcada de 1990 apuntaban a aumentar la oferta de bienes en el mercado domsticova la suba de importaciones y adems permitir la insercin de las empresas nacionales en las cadenasglobales de valor permitindoles incorporar nuevos patrones de produccin, aumentar su productividad y serms competitivas a nivel internacional.

La entrada neta de recursos provenientes del exterior permiti mantener un saldo positivo en la balanza depagos pero no pudo revertir la recesin en el perodo 1990- 1992 ni tampoco detener el procesohiperinflacionario que se vena desarrollando, continuamente, en los ltimos aos. Por otra parte, estasreformas estructurales terminaran por alterar de forma significativa la estructura productiva de la economabrasilea. En primer lugar, se dara una apertura asimtrica de la economa: el coeficiente de importacionespasara de un 5,7% en 1990 a 20,3% en 1998, mientras que para las exportaciones slo se incrementara

desde un 8% al 14,8%.19 Este rasgo se acentuara para la industria de bienes de capital, que de importar el20% de la produccin en 1990 llegaran al 100% en 1998. Similar fue la situacin de industrias de bienesdurables, material de transporte e insumos.

De esta forma, el aparato industrial brasileo perda densidad y vea disminuida su capacidad para reproducirla acumulacin de capital a nivel interno, lo que se reflejara en el aumento de los dficits comerciales de lossectores industriales intensivos en capital y tecnologa, y en el pasaje de supervit a dficit en el resto de lossectores salvo el de bienes no durables que, por otra parte, vio caer su supervit comercial. En segundotrmino, la apertura financiera indujo al crecimiento de operaciones de fusin y adquisicin de empresas oactivos locales por parte de capitales extranjeros, sucedindose una verdadera desnacionalizacin de la

produccin brasilea. Este proceso tuvo su baluarte en las privatizaciones de servicios pblicos estatales yde gran parte del sistema financiero.

Sobre estos cimientos se asent el Plan Real, respuesta que en 1994 implement el gobierno de ItamarFranco, a travs de su ministro de Hacienda, Fernando Henrique Cardoso, para controlar un procesoinflacionario hasta ese momento incontenible. El Plan Real tena por objetivo la estabilizacin monetaria deuna situacin prxima a la hiperinflacin mediante tres anclas principales: el ancla cambiaria, paridad ms omenos rgida de una nueva moneda (el Real) al dlar; ancla monetaria, contencin de la emisin y el crdito;ancla fiscal, basada en el equilibrio presupuestario. Tericamente se creaba un mercado libre de cambiospero result estar sometido a un sistema de control dominado por el Banco Central.

A pesar de la crtica situacin econmica y financiera por la que atravesaba Brasil, las medidas adoptadas apartir del 1 de julio de ese ao -creacin de una nueva moneda (el Real), tipo de cambio sobrevaluado, altastasas de inters, eliminacin gradual de la indexacin - posibilitaron la reduccin de la inflacin, que pas del929 % anual en 1994 al 22 % en 1995. En el corto plazo, el Plan Real tuvo xito. El gobierno contaba con unelevado caudal de reservas que permiti amortiguar la prdida de unos 10 mil millones de dlares durante losprimeros ocho meses del Plan debido a la avalancha de importaciones que se desat como resultado de la

apreciacin de la nueva moneda.20

Con el gobierno de Cardoso, desde 1995, el Plan Real sera acompaado por un un programa de reformasestructurales de la economa brasilea enmascaradas tras medidas de estabilizacin atinentes a la luchaantiinflacionaria. Se instaurara un modelo acorde al ideario neoliberal donde la apertura y liberalizacin de laeconoma, la privatizacin de empresas estatales y la desregulacin del mercado de trabajo seran susprincipales fundamentos, desplazando las principales fuentes de valorizacin del capital desde la esferaproductiva hacia la financiera y trastocando las relaciones entre el capital y el trabajo como tambin entre lasdiferentes fracciones capitalistas. La liberalizacin en las relaciones econmicas internacionales tanto a nivelcomercial como productivo, tecnolgico y monetario-financiero, fue acompaada por una aguda reforma del

Estado que configuraba la intervencin estatal en la economa.21

La estabilidad, sin embargo, no indujo a la economa brasilea a un fuerte crecimiento, esencial para que lasenormes necesidades sociales del pas pudiesen ser satisfechas. Las razones de esta imposibilidad debenbuscarse en los mismos mecanismos de estabilizacin. El efecto de la sobrevaluacin cambiaria semanifest rpidamente en el pasaje de un supervit comercial de 10.797 millones de dlares en 1994 a undficit de aproximadamente 3.300 millones en 1995, que continuara agravndose en los aos subsiguientes.Por otro lado, las tasas de inters altsimas, que pasaron a ser el instrumento fundamental para atraercapitales que compensaran los crecientes dficits comerciales, provocaron una reduccin de las inversionesproductivas y una hipertrofia de las inversiones especulativas. Al mismo tiempo que la economa resignabaaumentos de la produccin, facilitaba el endeudamiento externo de corto plazo mediante elevadas tasas deinters.

La liquidez que generaba la entrada de capitales requera de la esterilizacin de los billetes para resguardarel "ancla cambiaria". Esto conllevaba consigo un crculo vicioso, donde la colocacin de ttulos pblicos(aumento de la deuda pblica) para absorber emisiones pasadas presionaban al alza de la tasa de inters yesto, a su vez, atraa cada vez ms divisas que luego deban ser esterilizadas. De esta manera, la deudapblica no aumentaba para cubrir el gasto pblico, cada vez ms reducido, sino para evitar el crecimiento dela masa monetaria y mantener el ancla monetaria.

Los recursos as captados se transformaban en reservas internacionales que crecan sbitamente superandoya en 1997 los 50.000 millones de dlares pese a la crisis asitica. En contrapartida, la deuda pblica internafederal pasaba de 62.000 millones de reales en diciembre de 1994 a 303.000 millones en agosto de 1998.

Se configur as un mecanismo perverso. En tanto hubiera dficit comercial u otros dficits cambiarios(salidas de "royalties", fletes, etc.), el Estado brasileo deba atraer capitales del exterior. Al atraerlos eranecesario esterilizarlos. Esto aumentaba la tasa de inters de la deuda interna y comprometa el equilibriofiscal. Esta era la forma en la cual se articulaban las distintas "anclas" del Plan Real.

Hacia 1997 la crisis financiera originada en el Sudeste asitico, que provoc la cada de los valores de lasbolsas y de las monedas en varios pases, repercuti en Brasil. La Bolsa de Valores de San Pablo se vioafectada por esta situacin y registr una cada del 22 % en las dos ltimas semanas de octubre de aquelao. En paralelo, la especulacin golpeaba al real provocando que el Banco Central de Brasil sedesprendiese de 8.000 millones de dlares en reservas para protegerlo. A fines de 1997, la monedabrasilea ya haba logrado resistir los ataques especulativos, aunque a un elevado costo, dado que lasautoridades debieron impulsar el alza de las tasas de inters, que alcanzaron el 40 % anual, para evitar lafuga de capitales, aumentando los costos de financiamiento de la voluminosa deuda pblica domstica.

El sistema financiero brasileo se encontraba entonces al borde del colapso. Los capitales se tornaronescasos, se fugaron y las reservas cayeron dramticamente. Fue fundamental el paquete de ayuda financieraque se logr en las reuniones de emergencia del FMI y el G7. Se abra una nueva modalidad de intervencinde las instituciones internacionales, el Supplemental Reserve Facility, por el cual el Estado de Brasil recibi9 mil millones de dlares del Banco Mundial y el BID, y 20 mil millones ms del FMI y el BIS, a modopreventivo, de acuerdo con su nivel de reservas y el grado de implementacin del ajuste fiscal, que consistaen el recorte de gastos en el rea social, como las de educacin, salud y vivienda.

La vulnerabilidad y dependencia externa de Brasil se volvi totalmente evidente. El dficit de cuenta corrientealcanzaba el 4,3 % del PBI, el 60 % de las exportaciones, y la consiguiente necesidad de recursos externosexceda los ingresos por inversiones extranjeras directas y privatizaciones. Por otra parte, cerca de 120 milmillones de dlares de la deuda estaban concentrados en el corto plazo, poniendo en duda la capacidad de

repago de la economa brasilea.22

La obligada devaluacin (9 %) de la moneda brasilea en enero de 1999 result un duro revs para losorganismos financieros internacionales. Por ello, cuando el Banco Central de Brasil dispuso alterar la bandacambiaria y devaluar el real, la medida fue percibida de manera tal que gener una corrida brutal contra lamoneda local. Las autoridades monetarias brasileas se vieron obligadas a dejar flotar la paridad del realfrente al dlar, provocando la prdida de dos tercios de las reservas en divisas en el transcurso de pocos

meses.23

Grfico 2

Para los analistas de la poca, el detonante de la devaluacin brasilea fue la decisin del gobernador ItamarFranco al declarar la moratoria unilateral de la deuda pblica de Minas Gerais. Con ese paso, Franco

explicit algo que era un secreto a voces en Brasil y en el mundo financiero internacional: la virtual cesacinde pagos de los Estados brasileos y del propio gobierno nacional. De este modo, Itamar Franco, impulsordel Plan Real, cuatro aos y medio despus se convirti en su impugnador. Por cierto, la moratoria mineira nofue una jugada solitaria, dado que las poderosas corporaciones empresariales haban comenzado apresionar al gobierno. Especialmente, los industriales agrupados en la Federacin de Industrias del Estadode San Pablo (FIESP), y aquellos vinculados a la exportacin, lo cuestionaban por las asfixiantes tasas deinters, al tiempo que sus voceros reclamaron una devaluacin del real del 15%, el doble de lo que el BancoCentral haba pautado a lo largo de 1999. Esos reclamos eran una crtica a la poltica de la institucinmonetaria, para quien las tasas de inters deban ser lo suficientemente altas como para detener la fuga decapitales, aunque se debiera pagar al precio de recesin y desempleo. Ante esta rigidez de la autoridadmonetaria, la crisis comenz a derramarse sobre la economa real, manifestndose en la cada de laproduccin industrial.

La devaluacin del real licu una parte de la deuda interna en reales y potenci aquella contrada en monedaextranjera por el gobierno y las empresas. Debido a la mora y quiebras de muchas empresas junto a la cadaen los niveles de demanda de consumo interno, la cadena de pagos local se rompi, entrando la economa enuna fuerte recesin. Los sectores exportadores salieron beneficiados de esta situacin al reducir sus costossalariales en dlares y elevar sus precios de venta. Sin embargo, estos sectores representaban tan solo el6% del PBI, por lo que la recuperacin motorizada por la salida exportadora fue lenta. Adems, el frente fiscalcontinu siendo deficitario y las medidas contractivas llevadas adelante por el gobierno no hicieron ms queacentuar las tendencias recesivas.

Por otra parte, el descenso en los niveles de actividad y el encarecimiento de las importaciones disminuyeronla demanda brasilea en los mercados externos. En ese sentido, la Argentina fue el pas que ms sufri lasconsecuencias de esta crtica situacin. Argentina posea una estrecha relacin con Brasil dado que le vendael 34% de sus exportaciones totales, y ms del 60% de sus productos industriales exportados tenan comodestino a ese pas. En particular, algunos sectores, como el automotriz y el de maquinaria agrcola, tenan unaestructura de compras y ventas externas prcticamente integrada al mercado brasileo. No es de extraar,entonces, que las exportaciones argentinas al pas vecino cayeran en el orden del 20% luego de ladevaluacin brasilea.

Puede decirse que el modelo neoliberal durante la gestin de Cardoso registr dos momentos diferenciados,establecindose el corte en la crisis cambiaria de 1999. Mientras que en su primera gestin se afianz unbloque en el poder hegemonizado por el capital financiero, la crisis y devaluacin de 1999 perturb lahegemona de ste dando espacio a fracciones relacionadas al negocio exportador en la disputa por elpoder. El paso de Cardoso por la presidencia brasilea leg, entonces, no slo un nuevo bloque en el podersino tambin estructuras econmicas bien afincadas que, por imposibilidad o conformismo, el gobierno deLula no pudo revertir totalmente.

Cuadro 3

A modo de conclusin: cambios polticos y heterodoxia econmica

La conjuncin de la debacle econmica con la fractura de la legitimidad neoliberal impuso la necesidad dearticular en la Argentina una salida de la crisis del 2001 que respondiera en el plano material, y de maneraurgente, a las acuciantes necesidades de los vastos estratos sociales cados en el desempleo o sumergidosen la pobreza o la indigencia. El rechazo a lo acontecido durante los aos noventa form parte del ncleocentral del planteo que el nuevo gobierno enarbol en aras de revertir la precaria legitimidad de origen quederivaba del magro porcentaje de votos con que haba alcanzado el poder.

La inflexin en la coyuntura econmica haba sido impulsada, luego de una devaluacin que produjo una fuertetransferencia de ingresos desde los trabajadores y los sectores productores de servicios hacia la industria yel agro, por el creciente supervit comercial y la incipiente sustitucin de importaciones, procesosacompaados por varias medidas, como la intervencin del Banco Central en el mercado cambiario parasostener un tipo de cambio comparativamente alto, la aplicacin de las retenciones y la implementacin deuna poltica monetaria ms activa, que procuraba absorber el dinero en circulacin para aliviar la presin dela demanda de divisas.

La unin de estos factores condujo a la estabilizacin del valor del dlar y del nivel de precios. La cotizacinplanchada estimulaba a su vez el direccionamiento de los excedentes hacia otros destinos con horizontes demayor rentabilidad. A ello se agreg el acuerdo para el refinanciamiento de los pagos con los organismosinternacionales, lo que moderaba sustancialmente la demanda de divisas por parte del gobierno y

consolidaba expectativas de estabilidad sobre el valor del dlar.

La tendencia recesiva empez, de esa forma, a suavizarse. La flexibilizacin y posterior eliminacin delcorralito, la progresiva liberacin del corraln, los aumentos salariales para los trabajadores registrados delsector privado y la tenue cada del desempleo iniciaban la recuperacin del consumo, propulsado ademspor los sectores beneficiados con la devaluacin y por los nuevos programas sociales.

La industria manufacturera lider la recuperacin, mostrando ya en el ltimo trimestre de 2002 el inicio de unacurva ascendente. La reactivacin era empujada por las ramas que sustituan importaciones y, en menormedida, por aquellas que tenan insercin exportadora. La incidencia de rubros intensivos en mano de obra,como los textiles o la construccin, contribuy a la reduccin de los niveles de desempleo.

En este contexto de estabilizacin de las principales variables macroeconmicas se produjo la asuncin delgobierno de Nstor Kirchner, dando comienzo a un perodo de recuperacin de la actividad productiva y a uncambio de signo de los principales indicadores econmicos, que se acentu posteriormente. El PBI creci un8,8 % en 2003 y luego a tasas similares hasta la crisis de 2008, descendiendo significativamente en 2009,para recuperarse en 2010, lo que se acompa con un significativo repunte del consumo, la inversin y elcomercio exterior.

Todas estas caractersticas configuraron un modelo de acumulacin de capital cuyo eje determinante seapart de la valorizacin financiera, tal como vena sucediendo desde mediados de los aos setenta. En estanueva etapa, el crecimiento econmico estuvo financiado, en gran parte, por el ahorro interno que orill el27% del PIB en el ao 2008, cifra record en la historia econmica argentina. Por otro lado, el crecimiento dela produccin se bas, principalmente, en el buen desempeo de los sectores productores de bienes, dondela industria ligada al mercado interno y el complejo agrominero exportador fueron los principalesprotagonistas. La bonanza de este ltimo, favorecido por un importante incremento en los precios de lasmaterias primas, deriv en un perfil del comercio exterior de la economa ligado a la salida primarioexportadora con un componente industrial fuertemente asociado a la produccin de commodities. Lasestadsticas de comercio exterior de los ltimos aos muestran que cerca de un 65 % de las exportacionescorresponda a productos primarios y agroindustriales y un 35 % a manufacturas de origen industrial, conmayores volmenes que a principios de la dcada. Los elevados valores de las ventas al exterior permitieron,por un lado, obtener saldos comerciales positivos que permitieron engrosar las reservas internacionales, ypor otro, aumentar la recaudacin va retenciones a las exportaciones que, junto a la mejora en la recaudacininterna, generaron supervits gemelos (supervit fiscal primario y de cuenta corriente de la balanza de pagos)en lugar de los dficits gemelos de la poca de la convertibilidad. De esta manera, se prescindi delfinanciamiento internacional y se atendi la deuda soberana con recursos domsticos. Tambin el canje de ladeuda del ao 2005, en el que entr ms del 75 % de los acreedores y el desendeudamiento que implic elpago de la deuda con el FMI (9.530 millones de dlares) a principios de 2006, desalentaron la especulacinfinanciera y aliviaron la situacin externa.

La experiencia brasilea despus de la crisis de 1999 seal ribetes diferentes a los vividos por la Argentinaluego del 2001. Pues a pesar de que en Brasil, desde el gobierno de Lula (2003-2011), el discurso oficial quese produjo tambin era de oposicin a las polticas neoliberales de la dcada del noventa, las rupturas con laetapa anterior son mucho ms sutiles, no pudindose afirmar que el contenido del modelo puesto en marchaaos atrs haya sido profundamente alterado.

La insercin perifrica del Brasil en los ciclos globales de acumulacin de capital, rasgo que comparte con laArgentina, le provoca vulnerabilidad externa a la economa y fragilidad financiera al Estado. Esto torn alpatrn de acumulacin brasileo inestable, incluso al registrarse elevados supervits comerciales. Lacompetitividad internacional de Brasil se ha asentado, principalmente, en la exportacin de productosprimarios y commodities, intensivos en el uso de recursos naturales, manteniendo el patrn deespecializacin heredado como tambin demostrando el peso de los intereses de los sectores relacionadosa este negocio.

En el ao 2005, al igual que la Argentina, el gobierno de Brasil decidi cancelar anticipadamente

vencimientos de deuda con el FMI correspondientes a los aos 2006 y 2007 por 15 mil millones de dlares yredujo el peso de la deuda pblica en ms de 18 puntos del PIB. Sin embargo, la vulnerabilidad externa delBrasil sigue siendo un factor de relevancia por la fuerte dependencia del crecimiento del producto de lademanda externa. La expansin del comercio mundial y de los trminos de intercambio brasileos en elperodo 2003-2007, permitieron, por un momento, olvidar esta limitacin ya que el pas gener colosalessupervits comerciales que compensaron el histrico dficit estructural en la cuenta de servicios eincrementaron notablemente el nivel de reservas. Sin embargo, la irrupcin de la actual crisis mundial redujolas exportaciones brasileas en un 40% y desequilibr la cuenta corriente, poniendo nuevamente sobre eltapete la forma en que Brasil se interrelaciona econmicamente con el mundo. Esta debilidad estructural de laeconoma brasilea se expresa en el mantenimiento de una poltica de elevados diferenciales de tasas deinters con el exterior que generan los saldos positivos de la cuenta capital, logrando desactivar cualquierdescalabro en la cuenta corriente del balance de pagos, pero alimentando el carcter financiero del modelo.

La consiguiente apreciacin cambiaria que devino de la entrada masiva de capitales determin, junto a unapoltica monetaria restrictiva y altsimos supervits fiscales, la contencin en bajos niveles del fenmenoinflacionario, aunque a costa de resignar crecimiento econmico. En este sentido, la administracin petistatambin prosigui en la utilizacin de instrumentos de poltica econmica del segundo gobierno de Cardoso:el inflation targeting o metas de inflacin y el tipo de cambio flotante.

El modelo de crecimiento de la administracin Cardoso, iniciado con el Plan Real, se sustentaba en unamoneda sobrevaluada en paralelo a una apertura comercial irrestricta que, con el objeto de frenar lahiperinflacin, generaron, ms all de la baja en los precios, una situacin de dficit comercial crnico. Porello, el Estado brasileo sala a los mercados internacionales a colocar deuda, privatizaba empresas yservicios pblicos, elevaba las tasas de inters internas para atraer capitales, con el objeto de financiar losservicios de la deuda, el dficit comercial y as reducir los niveles de desequilibrio fiscal.

Por el contrario, el gobierno de Lula -en especial su segundo mandato-, lejos de los principios del Consensode Washington y en respuesta a la alta vulnerabilidad externa heredada, opt por elevar los niveles dedemanda interna a travs del aumento del salario mnimo y las transferencias hacia los sectores sociales msvulnerables; aumentar el gasto pblico -previa reforma fiscal- en 3 puntos del PIB; fomentar el crdito interno

al consumo y la produccin;24 y encarar polticas de empleo y disminucin del empleo informal.

Estas medidas polticas, en su conjunto, mejoraron la situacin de los sectores ms castigados de lasociedad. El desempleo se redujo en ms de 4 puntos porcentuales, pasando de un 11,3 % en enero de2003 a un 7,2 % en el mismo mes de 2010. A su vez, el salario mnimo en trminos reales se duplic en esemismo perodo. Estas mejoras en los niveles de empleo y salarios incrementaron la capacidad de absorcindel mercado interno y permitieron la reduccin de la pobreza y los niveles de inequidad. De acuerdo con losdatos de la encuesta de hogares brasilea (PNAD), 21 millones de personas salieron de una situacin depobreza entre los aos 2003 y 2008, mientras que la desigualdad de los ingresos se contrajo ya que elcoeficiente de Gini cay desde un valor de 0,55 en 2002 a 0,52 en 2007.

Por otra parte, el gobierno brasileo encar el Programa de Aceleracin del Crecimiento (PAC) que contenamedidas orientadas a la expansin de la economa brasilea a travs del aumento de la inversin pblica yprivada en infraestructura para el perodo 2007-2010. El monto de inversiones promedio por ao del planalcanzaba los 126 mil millones de reales, lo que significaba el 4,3 % del PIB. Al respecto ha sido importante,tambin, la decisin de la administracin Lula por preservar la banca pblica, fomentando el financiamientode grandes proyectos de inversin privada y mixtos a travs del BNDES (Banco Nacional de Desarrollo). Sibien los porcentajes de inversin sobre el producto no han sido altos, orillando el 17% en promedio para elperodo 2003-2010, ese nivel se ha incrementado en un 24% entre los aos extremos.

En consecuencia, el crecimiento del Brasil en los ltimos cuatro aos se ha sostenido en base a polticasdistintas a las instrumentadas en los aos noventa y debido a eso la respuesta a la crisis mundial fuediametralmente opuesta a la que se tom a fines del siglo pasado. En este sentido, las rupturas sonmanifiestas.

La administracin de Lula recuper sin duda para el Estado brasileo el poder de accin y transformacinsobre la realidad econmica que haba perdido tras la hiperinflacin de 1994, aunque conserv ciertosrasgos ortodoxos, como la poltica monetaria restrictiva, una moneda apreciada, bajos niveles de inversinpblica y una estructura impositiva que no logr volverse progresiva a pesar de la reforma fiscal.

De todos modos, el proyecto poltico encarnado por Lula no debe entenderse como una simple continuidadde gestiones anteriores, sino como un intento de cambio de las polticas econmicas neoliberales quedominaron en toda Latinoamrica y dejaron su impronta profundamente negativa. Las experiencias polticas ysociales de la ltima dcada en la regin debern necesariamente revertirla si pretenden consolidar losprocesos de transicin hacia nuevos modelosde acumulacin anclados en las actividades productivas y conmayor inclusin social.

Nota

1. Rapoport y Brenta (2010), pp. 229-268.

2. Suzigan et al (1974), pp. 14-15 y 124.

3. Fagundes Visentini (2000), p. 348.

4. Rapoport (2010), p. 288.

5. Cf. Ferrer (1983).

6. Cf. Olmos (1995); Calcagno y Calcagno (2002).

7. Carneiro (2002), p. 145.

8. Al respecto vase Paiva Abreu (2004).

9. Carneiro (2002), pp.146-147.

10. Cf. Bresser Pereira (1989).

11. Cerqueira (1996).

12. Al respecto vase Basualdo (2003); Rapoport (2000).

13. Al respecto vase FIDE (2008), pp. 113-117.

14. Brenta (2008), p. 519.

15. Datos obtenidos a partir de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) - INDEC.

16. El coeficiente de Gini, en dicho perodo, empeor notablemente, pasando de 0,36 a 0,51. Datos obtenidos a partir de laEncuesta Permanente de Hogares (EPH) - INDEC y Altimir et al (2002).

17. Existe un interesante trabajo de Sarti y Laplane (2003) sobre este tema.

18. Almeida Carneiro Enge (2005), p. 101.

19. Carneiro (2002), p. 315.

20. Baer (2008), pp. 129-135.

21. Vase Filgueiras y Goncalves (2007).

22. Esta situacin se agravaba considerando que una parte importante de esa deuda de corto plazo denominada en moneda localestaba indexada por el tipo de cambio. Cf. Carneiro (2002), p. 396.

23. Brenta (2002), pp. 68-70; Baer (2008), pp. 143-148; Vitelli (2002), pp.104.

24. Salama (2010); Vernengo (2011).

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