Briefing 

China’s Antimonopoly Law celebrates fifth anniversary 16 August 2013

This briefing examines the key legislative and enforcement developments under the 

AML over the past five years and identifies likely future enforcement trends.

 

Jenny 

Connolly 

On 1   August 2013 China’s AntiMonopoly Law (AML) celebrated its fifth 

anniversary. The past five years have witnessed the development of an 

increasingly complete regulatory framework under the AML and an 

intensification of its enforcement by the PRC’s antimonopoly enforcement 

agencies. While many of the legislative and enforcement efforts of the PRC 

authorities have attracted praise, as would be expected of a young antitrust 

regime, certain aspects of the regime remain to be improved. 

This briefing examines the key legislative and enforcement developments 

under the AML over the past  f ive years and identi f ies  l ikely future 

enforcement trends.

Merger control   

Enforcement activities 

MOFCOM has been active in enforcing the merger control regime under the 

AML. Over the past five years, MOFCOM has reviewed a total of 643 cases. 

As reflected by the statistics in Figure 1, below, MOFCOM’s case load grew 

significantly between the introduction of the AML and 2011, but appears to 

have since stabilized.

In terms of the type of transactions that MOFCOM is reviewing, according to 

MOFCOM, the majority (65 per cent) of notified cases primarily involve 

horizontal overlaps (as opposed to 35 per cent of transactions which primarily 

involve vertical or other relations). A significant proportion (36 per cent) of the 

transactions reviewed by MOFCOM are joint ventures). For a long time 

following the law entering into effect, the notifiablity of joint ventures had been 

ambiguous, as joint ventures are not explicitly listed as a type of notifiable 

transaction under the AML. In 2012, MOFCOM made it clear in its new 

notification form that joint ventures can be notifiable. Unlike in other 

jurisdictions such as the EU, all forms of joint ventures in or outside China 

st

(even not fullyfunctional, e.g. production joint ventures which supply products 

to their joint venture parents without any market facing functions) may be 

subject to the filing requirement in China. This explains the relatively high 

percentage of joint ventures cases that have been notified to MOFCOM so 

far.   

While the number of cases it has reviewed has increased yearonyear, 

MOFCOM has also become increasingly confident and sophisticated in its 

competition assessment of mergers. This is evidenced by a comparison of the 

detailed drafting of recent conditional clearances with that of earlier 

announcements.

While still a relatively young agency, MOFCOM has not hesitated to impose 

remedies on global transactions where other jurisdictions have not, or to act 

in divergence from its peers in more mature jurisdictions when imposing 

remedies (see, for example, the recent MOFCOM conditional clearance 

decisions in Glencore/Xstrata and Marubeni/ Gavilon). Notably, 2012 saw the 

highest number of interventions in transactions with six remedies imposed. 

Finally, it is notable that MOFCOM has disclosed that it has fined or warned 

the parties to 8 transactions that did not notify, although it has not chosen to 

publish its penalty decisions.

Legislation 

On the legislative front, over the past five years, MOFCOM has issued a 

significant number of regulations addressing both substantive and procedural 

aspects of the merger control regime. In terms of substantive issues, the 

issues of notifiability and market definition have been addressed, but 

measures relat ing to the def ini t ion of  the key terms of ‘control’  and 

‘undertaking’  are yet to be finalised. On the procedural side, MOFCOM has 

issued a number of regulations that address the review process in detail. It 

has also recently updated the notification form, clarifying some issues 

surrounding the notification of joint ventures. The agency is further currently 

drafting rules to distinguish “simple”  cases, with a view to allowing ‘simple’ 

cases to be cleared within Phase I of the merger review process. These 

’simple case’  rules, along with regulations addressing the imposition of 

merger remedies, are expected to be finalised in the coming year.

Issues relating to the China merger control process that carry implications for 

filing parties

Firstly, it is perceived that MOFCOM is understaffed and that this has 

affected its ability to accommodate its ever increasing merger review case 

load. In our experience, MOFCOM’s review currently takes a minimum of 45 

months to complete from the time of submission. As the AML imposes a 

suspensory obligation, which prevents companies from closing a transaction 

prior to receiving clearance from MOFCOM, this long review duration has a 

significant impact on the timing and planning of global transactions. It is 

hoped that the planned “simple”  case rules will enable MOFCOM to clear 

straightforward transactions more quickly.

Second, in terms of transparency, while MOFCOM has operated in a 

transparent manner in its legislative activities, has become increasingly 

transparent in publishing details of its case load and has recently included 

more detailed reasoning in its conditional clearance decisions, on the other 

hand, however, compared with other more mature competition agencies, 

there are fewer interactions (e.g. stateofplay meetings) between filing 

parties and the case team in China during the review process. Therefore, the 

parties often find it difficult to stay wellinformed of the status of the review 

and the potential concerns MOFCOM might have. In addition, MOFCOM is 

obliged to publish its reasoned decisions only if it intervenes in a transaction. 

To date, there have been only 20 published decisions, providing insufficient 

guidance to companies on how MOFCOM reviews a specific transaction. It 

would be helpful were MOFCOM to publish a number of unconditional 

approval decisions, or at least to disclose the approach adopted in its review 

(e.g. in defining the relevant markets). 

Finally, while MOFCOM has consistently emphasized that its review focuses 

on competition factors above other aspects, the AML appears to mandate 

MOFCOM to take noncompetition concerns and the public interest into 

account and it is unclear to what extent these factors may affect the outcome 

of the review process. From a review of MOFCOM’s conditional approval 

decisions, these factors have arguably been present in MOFCOM’s 

reasoning in a number of remedies decisions, in which atypical behavioural 

remedies have been imposed, seemingly to address noncompetition 

concerns. 

Nonmerger antitrust enforcement

The NDRC and SAIC enforce respectively against price and nonprice related 

breaches of the AML provisions governing anticompetitive conduct, including 

horizontal agreements, vertical agreements and abuse of dominance. 

In the initial period following the introduction of the AML, the NDRC and SAIC 

engaged in a period of capacity building refraining from pursuing a significant 

number of investigations. Over the past 24 months, however, the agencies 

have been instigating investigations with increased frequency and levying 

increasingly large fines against noncompliant parties. The NDRC has now 

concluded more than 30 cases and the SAIC has concluded at least 12. The 

agencies are now adding additional resources and coordinating more closely 

with existing resources at the local level and it appears that the upsurge in 

enforcement activity is set to continue (by relying on increased and better 

trained local capacity).

One interesting aspect of the PRC’s system is the jurisdictional split between 

the two nonmerger agencies, which is a legacy of their separate roles in 

enforcing the Price Law (NDRC) and the Law against Unfair Competition 

(SAIC). In cases involving both pricerelated and nonpricerelated violations 

of the AML, this split jurisdiction raises the question as to which agency 

would have jurisdiction. As of today, there does not appear to be close 

coordination between the two agencies and it remains to be seen how these 

two agencies will address their overlapping jurisdictions in complicated 

cases.  In a recent case, the  Hunan AIC fined a number of insurance 

companies and chambers of commerce for setting up insurance cartels in 

cities throughout the province. Several months after this, the local DRC 

announced the results of a separate investigation in another city, in the same 

province, against a number of the same companies, for the same conduct. 

This highlights the overlapping jurisdiction of the two agencies. A senior 

NDRC official recently suggested that, in future cases involving both price 

and nonprice related breaches of the AML, the NDRC and the SAIC will 

investigate jointly. 

It is also worth noting that the two agencies have steadily increased their 

international cooperation over the past five years, signing MOUs with peer 

regulators throughout the world, most recently with the EU Commission in 

2012 and the US agencies in 2011.

Enforcement activity

In terms of priorities, the agencies have investigated cases in a broad range 

of consumerfacing sectors, such as construction, agriculture, consumer 

goods, insurance, pharmaceuticals, and automobiles. The SAIC has recently 

stated that it will continue to focus its enforcement efforts on consumerfacing 

industries in the near future. 

Horizontal agreements

Horizontal agreements have been a priority for both the NDRC and SAIC over 

the last five years. Most recently, two cases have signaled the continued 

importance that the Chinese antitrust authorities pay to enforcing against 

cartels. In October 2012, the NDRC investigated and fined a cartel involving 

20 sea sand extraction companies in Guangdong. These companies had 

coordinated pricing leading to a doubling of the downstream price of sea sand 

as used in construction materials. This case is notable in that it appears to be 

the first publicly announced case in which a company has taken advantage of 

the leniency provisions of the AML, whereby the company was awarded 50 

per cent leniency with its fine reduced to 5 per cent of turnover. The 

disclosure of the use of the leniency regime by a company in this case may 

increase the likelihood of whistleblowing in future cases, increasing the 

enforcement risk for companies engaged in cartel behaviour.

Most recently, the NDRC announced, in January 2013, China’s f irst 

enforcement action against a cartel that operated internationally, involving six 

international manufacturers of LCD flat panel displays. The NDRC’s penalty, 

while significantly lower than that imposed by the EC, is still a high penalty for 

China, at RMB353 million (approx. USD56.7 million). Interestingly, this action 

was brought under the Price Law, due to the fact that the cartel operated prior 

to the promulgation of the AML. Indeed, the NDRC commented that, had the 

cartel been operating following the introduction of the AML, the fines would 

have been based on turnover and therefore significantly higher. This case 

suggests that the NDRC has become increasingly confident in joining other 

major antitrust agencies in investigating international cartels, underlining the 

Chinaspecific risks for companies that have extensive business activities in 

China and that have been involved in  international cartels  in other 

jurisdictions.

It is notable that, in the initial years following the introduction of the AML, the 

NDRC based its investigations on the Price Law and levied relatively light 

fines on the undertakings concerned. This was evident in the Rice Noodles 

(fines of between RMB30,000 and RMB100,000 or approx. USD4,500 to 

USD16,500 at today’s rates), Sterilised dining utensils (no fines), and Cold 

Storage (RMB80,000 or approx. USD13,000 at today’s rates) cases that took 

place in 20082009. However, recent decisions are strong indications that the 

NDRC and SAIC are both comfortable in launching actions under the AML 

and fines are increasingly reaching the level of ‘turnover’ sanctions under the 

AML, which are between 110% of the previous years’  turnover of the 

infringing undertaking. 

Vertical agreements

In   recent  months,   the NDRC has  launched a ser ies of  h ighprofile 

enforcement actions against restraints in vertical agreements, particularly with 

regard to resale price maintenance (RPM). Following a reported investigation 

into RPM in the automotive industry in 2012, in February 2013, the NDRC 

levied penalties of RMB247 million (approx. USD39.5 million) and RMB202 

million (approx. USD32.3 million) against two stateowned enterprises, Moutai 

and Wuliangye, respectively, for imposing vertical restraints in the course of 

commercial agreements, including RPM clauses. 

These record fines were closely followed by an investigation into nine 

Chinese and international infant formula companies for RPM and vertical 

restraints. Following several weeks of investigation, the NDRC announced 

fines totaling RMB670mn (approx. US$110mn) on six of the manufacturers, 

with full immunity granted to three manufacturers. This was the first case, 

involving an international company, in which the NDRC has specifically 

calculated fines on a turnover basis. For a long time, there was uncertainty as 

to whether the fines under the AML are calculated on the basis of the 

turnover of the PRC entities of the undertakings concerned, or are instead 

calculated on the basis of the global turnover of the undertakings concerned. 

It is interesting to note that the turnover included as the basis for the fines in 

this case was the local turnover of the PRC entities of the brands in question. 

Another interesting point to note with regard to this investigation is that, as a 

result of the investigation, a number of the manufacturers in question have 

implemented significant price reductions for their products. It is unclear 

whether these price reductions are part of the remedies offered by the 

relevant manufacturers to the NDRC to settle their cases. It is worth noting 

that it would be rare for pricing commitments to be offered to, or requested 

by, a competition regulator in the EU and US. If  the NDRC indeed endorsed 

these commitments, this would partly reflect its historic and continuing role as 

a pricing regulator. 

Despite the NDRC’s recent active enforcement actions against RPM, the 

NDRC has not clarified in its decisions whether RPM is subject to a ‘rule of 

reason’ or is deemed ‘per se’ illegal. Given that these decisions are very brief 

and contain little analysis and reasoning, they inevitably invite people to 

question whether the NDRC is leaning towards adopting a ‘per se’  illegal 

approach with respect to RPM. 

Abuse of dominance

Abuse of dominance has been subject to fewer administrative enforcement 

actions than have anticompetitive agreements, to date. However, in a 

landmark case, the NDRC opened a highprofile investigation into two state

owned telecommunications companies, for abusing their dominance in pricing 

discriminately wholesale access to their broadband networks. In this case, 

although the NDRC has not published its decision, it has been reported that 

the NDRC has accepted a three year behavioural remedy, with both 

companies so far complying with the NDRC’s terms.

In June 2013, the SAIC is reported to have launched an investigation into 

Tetra Pak for tying the sale of its packaging machines to packaging materials. 

It is notable that the SAIC has deployed considerable resources in this 

investigation, mobilizing investigators in over 20 provinces and municipalities. 

Another interesting aspect of this case is that the SAIC states that it has 

recovered electronic evidence that had previously been deleted. This 

demonstrates that the agencies are becoming increasingly technically 

sophisticated in carrying out evidence collection.

Legislation

Since 2009 both the SAIC and the NDRC have issued guidance on 

fundamental aspects of their enforcement against monopoly agreements and 

abuse of dominance. As the agencies become more sophisticated, it is 

expected that more detailed guidelines on substantive issues such as vertical 

restraints and the calculation method for fines will be issued. In recent 

months, the SAIC has been preparing administrative rules on abuse of IPR 

which, among other measures, provide that dominant undertakings may not 

discriminately refuse to license or refuse to licence essential IP, may not 

engage in bundling or tying, and may not attach other unfair trading 

conditions.

In addition, the draft rules provide that horizontal agreements involving IPR, 

which the SAIC cannot prove restrict or eliminate competition, can take 

advantage of safe harbour where the combined market share of the 

undertakings involved is less than 20 per cent (or where there are at least 

four other undertakings with closely substitutable IPR). Vertical agreements 

are subject to a safe harbour of 30 per cent market share per undertaking (or 

where there are at least two other undertakings with closely substitutable 

IPR). Finally, the rules aim to curtail patent ambushes by members of 

standards setting organisations.

Civil actions

Private enforcement of the AML has seen a similar rise in intensity over the 

past five years. Unofficial statistics provided by a judge of the Supreme 

People’s Court (SPC) suggest that a total of approximately 60 cases were 

accepted by the courts between 2008 and 2011 while, in 2012, the number of 

cases spiked to nearly 100 in that single year alone. It is assumed that this 

rise is largely a result of the longawaited judicial interpretation by the SPC on 

private claims under the AML, which was released in May, 2012. This judicial 

interpretation clarified some outstanding issues of standing and, notably, 

introduced procedural changes in antitrust cases including, among other 

changes, the reversal of the burden of proof from the plaintiff to the defendant 

in actions pertaining to cartel agreements. 

In terms of the types of cases being heard in China, while many early cases 

were brought by private lawyers, in their capacity as consumers, against 

companies as ‘test’  cases, and were heard under Chinese contract or tort 

laws, the number of such cases has decreased and antitrust cases involving 

real commercial disputes between companies are now more regularly being 

brought before the courts. Unlike in the EU and US (where followon claims 

are more common), in China most private claims are standalone claims 

without prior public enforcement decisions. In addition, according to the SPC, 

a greater number of cases concern abuse of dominance than anticompetitive 

agreements. 

Of the hundreds of private actions so far, a number have attracted significant 

attention. In the highprofile case Qihoo 360 v Tencent (2012), Qihoo 360 

accused Tencent of abusing its position of dominance in the market of online 

instant communications services. The Guangdong Higher People’s Court 

issued a detailed decision in favour of Tencent, which included extensive 

discussion on the complex issue of market definition in the internet sector and 

the alleged abusive conduct, ruling that Qihoo had failed to establish 

Tencent’s dominance. This case is now on appeal before the SPC. 

Another notable case that has attracted significant public attention, as it 

sought to address fundamental questions regarding the treatment of vertical 

agreements (in particular, RPM) under the AML, is Ruibang v Johnson & 

Johnson (2012). In this case, the first instance court’s decision suggested 

that an effects based analysis is required to establish an infringement of 

article 14 of the AML, which governs vertical agreements, rather than vertical 

restraints in such agreements being ‘per se’  illegal. This ‘rule of reason’ 

approach was affirmed by the Shanghai Higher People’s Court on appeal, 

although the appellate court reversed the judgment of the lower court and 

ordered Johnson & Johnson to pay damages to Ruibang for engaging in 

RPM.

In another recent notable case, in early 2013, in two actions which are 

collectively referred to as Huawei v  InterDigital, the Shenzhen Intermediate 

People’s Court found for Huawei against InterDigital for abuse of dominant 

position in the course of licensing its standardsessential patents (SEPs) to 

Huawei. The court also capped the royalties payable to InterDigital by Huawei 

for its SEPs, the F/RAND (fair, reasonable and nondiscriminatory) rate. 

InterDigital has indicated that it will appeal these decisions.

Conclusion 

With respect to merger control, the number of transactions under review by 

MOFCOM has risen to a relatively high figure. Furthermore, MOFCOM is 

regularly intervening in highprofile global transactions. This trend is expected 

to continue. The lack of certainty as well as transparency of the MOFCOM 

review process may cause practical challenges to companies contemplating 

international transactions. Filing parties are therefore advised to exercise 

caution and, where necessary, to seek advice when planning deal timetables, 

(particularly where the deal is in the form of a public bid) and in negotiating 

the conditions precedents in merger transaction documents. Given the 

relatively long review timeline, companies are also advised to prioritize the 

PRC merger filing, when they are engaging in a crossborder transaction 

which triggers multijurisdictional filings, so that Chinese merger clearance will 

not be the gatekeeper for the closing of the transaction. As MOFCOM is also 

increasingly confident in taking a different approach from that taken by other 

major competition authorities and as noncompetition factors appear to play a 

role in the review process, companies should not assume that just because 

other agencies have unconditionally cleared their transaction or because, 

 

from a purely competition analysis perspective, there do not appear to be any 

substantive issues, that their cases will not prove to be problematic in China. 

In addition to typical competition analysis, companies need to seek local 

advice to identify the noncompetition concerns early on and have a game 

plan to address such concerns to avoid the risk of noncompetition issues 

creating surprises in the review process and, in the worst scenario, derailing 

the transaction.      

In terms of nonmerger enforcement, the NDRC and SAIC are gradually 

building up their enforcement reputation within and outside China. 

International cartels may now be deemed a focus (following the LCD case), 

and it appears that the NDRC’s campaign against vertical restraints is set to 

continue. The historic enforcement records of the two agencies and recent 

statements by the SAIC indicate that consumerfacing industries such as 

pharmaceuticals, consumer goods and food products (such as infant formula 

milk power) are at a higher risk of enforcement in China. 

In addition to enhanced administrative enforcement, multinational companies 

cannot afford to overlook private actions under the AML. In particular, the 

SPC’s judicial interpretation of the AML and the SAIC’s upcoming IP rules are 

expected to encourage private actions. Dominant firms with significant IP 

portfolios will need to be more careful in managing the potential increase in 

antitrust risk when leveraging their IP rights, in the future.