cepal capital social y reduccion de la pobreza en busca de un nuevo paradigma

Capital social yreduccin de lapobreza en AmricaLatina y el Caribe:en busca de un nuevoparadigmaCompiladores

Ral Atria (CEPAL)Marcelo Siles (MSU)Irma Arriagada (CEPAL)Lindon J. Robison (MSU)Scott Whiteford (MSU)

Comisin Econmica paraAmrica Latina y el Caribe

Universidad del Estadode Michigan

Santiago de Chile, enero de 2003

4 CEPAL

Equipo de trabajo CEPAL - Universidad del Estado de Michigan (MSU)

CEPAL MSU

Compiladores principales

Agradecimientos

Este libro ha sido posible gracias a la colaboracin de las siguientes instituciones y personas:Gobierno Italiano Proyecto ITA/02/049 Capital Social y Reduccin de la Pobreza.

Francisca Miranda (consultora, CEPAL)Manuel Silva (editor de espaol)Doris Hernndez (traductora al espaol)

Michigan State University Social Capital Initiative306 Berkeley HallEast Lansing, Michigan 48824-1111Tel. 517/432 7034 Fax 517/353-4840Correo electrnico: [email protected]://www.msu.edu

Publicacin de las Naciones UnidasLC/G.2194-PISBN: 92-1-322101-0Copyright Naciones Unidas, enero 2003. Todos los derechos reservadosN de venta: S.03.II.G.03Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile

La autorizacin para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse al Secretario de la Junta dePublicaciones, Sede de las Naciones Unidas, Nueva York, N.Y. 10017, Estados Unidos. Los Estados miembrosy sus instituciones gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorizacin previa. Slo se les solicitaque mencionen la fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproduccin.

Ral AtriaSocilogo, Consultor de CEPAL,[email protected]

Irma ArriagadaSociloga, Oficial de Asuntos SocialesDivisin de Desarrollo Social,[email protected]

Oficina del ProvostCentro de Estudios Latinoamericanos y del CaribeCentro de Estudios Avanzados para el Desarrollo InternacionalEstacin Experimental Agrcola de MichiganInstituto de Agricultura InternacionalInstituto de Investigacin Julian SamoraFundacin HewlettDanny Layne (Diseo)Arwyn Carroll (Editora de ingls)Linda Apsley (Editora de ingls)

Marcelo SilesCodirector Iniciativa de Capital Social enel Centro de Estudios Avanzados para elDesarrollo [email protected]

Lindon J. RobisonCodirector Iniciativa de Capital Social enel Centro de Estudios Avanzados para elDesarrollo [email protected]

Scott WhitefordDirector del Centro de EstudiosLatinoamericanos y del [email protected]

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Libros de la CEPAL

Capital social y reduccin de la pobreza en Amrica Latina y el Caribe: ... 5

ndice

Resumen ......................................................................................................9Introduccin .................................................................................................... 11

Primera parte Capital social y desarrollo

Captulo ICapital social y agenda del desarrollo, Jos Antonio Ocampo ............................25

Captulo IICapital social y desarrollo: la agenda venidera, Francis Fukuyama ................33

Segunda parte Capital social y pobreza: el marco analtico

Captulo IIIEl capital social y la reduccin de la pobreza: hacia un paradigmamaduro, Lindon J. Robison, Marcelo E. Siles y A. Allan Schmid .................................51

Captulo IVEl capital social y su capacidad de reduccin de la pobreza,Norman Uphoff .................................................................................................. 115

Captulo VCapital social: parte del problema, parte de la solucin, su papelen la persistencia y en la superacin de la pobreza en AmricaLatina y el Caribe, John Durston ............................................................................ 147

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Captulo VICapital social: virtudes y limitaciones, Margarita Flores, Fernando Rello ...... 203

Captulo VIIConfianza y corrupcin: sus repercusionesen la pobreza , Eric M. Uslaner ................................................................................. 229

Tercera parte Capital social, pobreza y polticas pblicas

Captulo VIIICapital social, organizaciones de base y el Estado: recuperando loseslabones perdidos de la sociabilidad, Dr. Javier Diaz-Albertini Figueras ..... 247

Captulo IXLa pobreza en la ciudad: capital social y polticas pblicasGuillermo Sunkel ........................................................................................................... 303

Captulo XParticipacin ciudadana, desarrollo local y descentralizacin.Lecciones y experiencias del Fondo de Inversin Social deEmergencia (FISE) de Nicaragua en proceso de transformacinCarlos Lacayo ............................................................................................................ 339

Cuarta parte El capital social en la dimensin de gnero

Captulo XIPolticas para el empoderamiento de las mujeres como estrategiade lucha contra la pobreza, Sonia Montao ......................................................... 361

Captulo XIIGnero y programas de combate a la pobreza en Mxico:reconocimiento del capital social? , Silvia Nez Garca ................................ 379

Quinta parte El capital social en el mundo rural

Captulo XIIIEntre el ideario y la realidad: capital social y desarrolloagrcola, algunos apuntes para la reflexin, Martine Dirven ......................... 397

Captulo XIVEl capital social y las polticas de desarrollo rural. Punto de partidao punto de llegada?, M. Beatriz de A. David y Laura M. Ortiz Malavassi ........... 447

Captulo XVCapital social e intensificacin de las estrategias de vida:organizaciones locales e islas de sostenibilidad en los Andes ruralesAnthony Bebbington ...................................................................................................... 491


Captulo XVIDesarrollo de aldeas rurales y capital social, Linda G. Smith yCristopher Johnson ......................................................................................................... 509

Captulo XVIICapital social y pequeos productores de leche en Mxico:los casos de los Altos de Jalisco y AguascalientesManuel ngel Gmez Cruz, Rita Schwentesius Rindermann,Fernando Cervantes Escoto, Scott Whiteford y Manuel Chvez Mrquez .................... 529

Captulo XVIIIDesarrollo comunitario en las zonas rurales de los AndesJan L. Flora y Cornelia Butler Flora ............................................................................... 555

Sexta parte Reflexiones sobre el capital social

Captulo XIXCapital social: concepto, dimensiones y estrategias parasu desarrollo, Ral Atria ........................................................................................... 581

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Resumen

El conjunto de textos reunidos en este libro representa un productopalpable de la Conferencia internacional Hacia un nuevo paradigma:Capital social y reduccin de la pobreza en Amrica Latina y el Caribe,organizada, en Santiago de Chile, por la Comisin Econmica para AmricaLatina (CEPAL) y la Universidad del Estado de Michigan, en septiembrede 2001.

Este libro, que contiene 19 artculos de conocidos especialistas, seorganiza en siete secciones que abordan el anlisis del capital social y surelacin con el desarrollo, las polticas pblicas, la pobreza urbana, ladimensin de gnero, el mundo rural y la sostenibilidad ambiental. Lasperspectivas tericas y analticas, as como los enfoques disciplinarios, sonheterogneos, diversidad que enriquece este texto. Su publicacin constituyeuna importante contribucin para investigadores, acadmicos, estudiantesy trabajadores en terreno, involucrados en el desarrollo de la teora del capitalsocial y su aporte al diseo y puesta en marcha de polticas y programasorientados a la reduccin de la pobreza.

Entre los principales desafos futuros planteados por este libro, seencuentra la necesidad de explorar la formacin y mantencin de capitalsocial en las sociedades de Amrica Latina y el Caribe, que son altamentedesiguales y segmentadas. Asimismo, de examinar las mejores formas deeslabonamiento entre organizaciones de base y Estado para eliminar aspectosnegativos del desarrollo latinoamericano, como son el clientelismo y lacorrupcin. En ese desafo adquiere extrema importancia el fortalecimientode los actores sociales ms dbiles y el rendimiento de cuentas de la gestinpblica en sus niveles municipales, regionales y nacionales. Entre los actores

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principales que hay que considerar se encuentran las mujeres pobres urbanasy rurales, as como grupos rurales e indgenas largamente excluidos de losprocesos de desarrollo.


Introduccin

Marcelo E. Siles

Lindon J. Robison

Scott Whiteford

La Universidad del Estado de Michigan y la Comisin Econmica delas Naciones Unidas para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) firmaron enabril de 2000 un memorando de entendimiento para una colaboracin ampliaen actividades de mutuo inters. Una de las actividades conjuntas acordadasen el memorando fue la organizacin de una conferencia internacional sobreel capital social y la reduccin de la pobreza.

Como resultado de este acuerdo, la Universidad del Estado deMichigan y la CEPAL organizaron la Conferencia En busca de un nuevoparadigma: capital social y reduccin de la pobreza en Amrica Latina y elCaribe. La Conferencia se llev a cabo en la sede de la CEPAL de Santiagode Chile, entre el 24 y el 26 de septiembre de 2001. El objetivo principal deesta Conferencia fue facilitar un intercambio de ideas y experienciasrelacionadas con el capital social y sus aplicaciones en los esfuerzos porreducir la pobreza en Amrica Latina y el Caribe.

Los organizadores establecieron los siguientes objetivos especficospara la Conferencia:

i) examinar cmo el capital social puede ser utilizado para mejorarla efectividad de las polticas diseadas para reducir la pobreza;

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ii) proveer un foro para investigadores, personas que trabajan enprogramas destinados a combatir la pobreza y miembros deagencias internacionales interesados en las aplicaciones delcapital social en la reduccin de la pobreza, como tambin enlos esfuerzos de comunicacin y coordinacin para avanzar enel logro de dicho objetivo.

Con el propsito alcanzar la meta y los objetivos de la Conferencia,ms de 400 participantes asistieron a la sesin inaugural. El SecretarioEjecutivo de la CEPAL, Jos Antonio Ocampo, y el Presidente de laUniversidad del Estado de Michigan, Peter McPherson, inauguraron lareunin y dieron la bienvenida a los participantes. El Presidente de Brasil,Fernando Henrique Cardoso, a travs de una transmisin en vivo va satlite,y el ex Presidente de los Estados Unidos, Jimmy Carter, con un mensajepregrabado, congratularon a los organizadores de la Conferencia por suenfoque sobre el capital social y la reduccin de la pobreza. Los discursos deapertura estuvieron a cargo de Francis Fukuyama, Norbert Lechner yHernando de Soto.

En la primera sesin plenaria, investigadores de la Universidad delEstado de Michigan, del Banco Mundial y la CEPAL exploraron lasconexiones entre la reduccin de la pobreza y el capital social. Las reassustantivas de la Conferencia fueron discutidas en cuatro sesionessimultneas, que estuvieron enfocadas en: capital social y pobreza urbana;capital social y pobreza rural; capital social, condiciones de gnero y pobrezade hogares; y capital social, gestin del medio ambiente y recursos naturales.Otras sesiones plenarias se abocaron a instituciones, redes y flujo de recursos;voces de la sociedad civil; polticas pblicas y programas para la reduccinde la pobreza en Amrica Latina y el Caribe; y participacin del sector privadoen programas regionales para la reduccin de la pobreza.

En este libro, que representa un producto tangible de la ConferenciaEn busca de un nuevo paradigma: capital social y reduccin de la pobrezaen Amrica Latina y el Caribe, se incluyen algunos de los trabajos expuestosen ella. A continuacin presentamos un breve sumario de los trabajosseleccionados para ser incluidos en este libro.

En su discurso inaugural, que luego fue revisado para ser publicadocomo el primer trabajo de este libro, Jos Antonio Ocampo enfatiza laimportancia de la Conferencia en la que convergen intereses de unainstitucin acadmica y una organizacin regional. La Universidad delEstado de Michigan ha orientado parte de sus actividades de investigaciny enseanza al desarrollo del enfoque analtico del capital social. Por suparte, la CEPAL, una organizacin regional, est comprometida con el


desarrollo de Amrica Latina y el Caribe, donde la persistencia de la pobrezay la desigualdad requiere de urgentes polticas de carcter tico, que acteneficientemente en la solucin de los principales problemas de la regin.

Desde la perspectiva de la CEPAL, el capital social se entiende comoel conjunto de relaciones sociales basadas en la confianza y loscomportamientos de cooperacin y reciprocidad. Cuando la riqueza y elingreso no estn distribuidos equitativamente en una sociedad, surge unapregunta importante para la Conferencia: Cul es la contribucin que sepuede esperar de los instrumentos de desarrollo y movilizacin del capitalsocial para sustentar y aplicar polticas sociales efectivas destinadas a lareduccin de la pobreza?

Ocampo considera que la persistencia de la pobreza, que tiende a serendmica en la regin, constituye un grave obstculo para el logro de laigualdad. Tambin enfatiza el importante papel que la educacin y la fuerzade trabajo juegan en la solucin de este problema. La educacin es unrequisito previo para el desarrollo equitativo y democrtico, la consolidacinde la ciudadana y el desarrollo personal. Debido a las importantes ypermanentes innovaciones tecnolgicas, la adaptacin de la mano de obra aestos cambios es otro factor decisivo que requiere consideracin.

La movilizacin del capital social dentro de los sectores ms pobresdeber ponerse en marcha conjuntamente con un sistema econmicodinmico e incluyente, adems de un amplio sistema sociopoltico que seaconsistente con los objetivos de inclusin. Esta estrategia deber estarorientada al diseo de instituciones formales de asociacin y participacin.La capacitacin de los beneficiarios para su propia gestin nunca alcanzarsus objetivos, a menos que las instituciones socioculturales informales deconfianza, cooperacin, liderazgo y prestigio sean reconocidas como temasde poltica pblica.

Finalmente, Ocampo sugiere otro importante tema como causa delfracaso de los programas tradicionales de reduccin de la pobreza, queincluyen las relaciones tecnocrticas y paternalistas entre las agencias dedesarrollo y la poblacin a la que stas sirven. El capital social comunalcomplementa a los servicios pblicos de varias formas. Primero, laparticipacin en un nivel comunitario asociativo puede ser clave paraarticular servicios pblicos con los hogares, lo que es muy importante enprogramas orientados a reducir la pobreza. Por otra parte, la movilizacindel capital social comunal puede contribuir a que estos programas sean mseficientes y promover microempresas urbanas y la produccin campesina.

Francis Fukuyama, en su discurso de apertura de la Conferencia,analiz la conexin entre el capital social y el desarrollo. Fukuyama comenzdescribiendo las polticas econmicas irnicamente denominadas Consenso

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de Washington, cuyo fracaso puede ser atribuido a la ausencia de capitalsocial. Fukuyama seala que el desarrollo econmico requiere de un Estadocompetente, fuerte y efectivo, de un conjunto de instituciones que permitanel cambio de las polticas, y de la predisposicin adecuada de los actoressociales y polticos.

Fukuyama tambin expres su preocupacin respecto de las agendasdel capital social y el desarrollo. Primero, nota la ausencia de un consensosobre la definicin del capital social. Su conceptualizacin de ste incluyenormas y valores que promueven la cooperacin social. Fukuyama tambinexpresa su preocupacin por la falta de medidas y metodologas del capitalsocial que propongan medios para su empleo en el desarrollo, sus conexionesa externalidades y una estrategia para su aplicacin en poltica. Finalmente,Fukuyama pide ms ejemplos de medios que permitan crear capital social;una mejor comprensin de las instituciones formales y legales quepromueven el capital social; un mejor entendimiento de la conexin entre elcapital social y la corrupcin poltica y entre aqul y los cambios culturales;y una mayor atencin a la interseccin del capital social con la democracia ylas reformas econmicas.

Para una mejor comprensin de cmo el capital social puede ser usadoen la reduccin de la pobreza, Robison, Siles y Schmid presentaron elparadigma del capital social. ste incluye al capital social, las redes, los bienessocioemocionales, los valores de arraigo, las instituciones y el poder. El capitalsocial es la simpata de una persona o grupo hacia otros. La distribucin delcapital social puede ser descrita por las redes. El capital social tiene valordebido a su habilidad para producir beneficios econmicos y, si es ignorado,desventajas econmicas. Adems, el capital social crea valor debido a queproduce bienes socioemocionales, los que satisfacen necesidades de la mismandole. Algunas veces los bienes socioemocionales estn enraizados enobjetos. Cuando esto ocurre, cambia el significado y valor de stos, creandovalores de arraigo. Las instituciones son las reglas que ordenan y dansignificado a los intercambios. Cuando las instituciones adquieren valoresde arraigo, es ms probable que ellas sean cumplidas que cuando sucumplimiento depende del poder derivado de incentivos o amenazas.

Robison, Siles y Schmid concluyen que los componentes delparadigma del capital social son interdependientes y necesarios paracomprender y prescribir soluciones para la reduccin de la pobreza. El restode su trabajo introduce prescripciones para el combate a la pobreza basadasen las implicaciones del paradigma del capital social.

Norman Uphoff comienza su ponencia con un cuidadoso anlisis sobreel concepto del capital social. Nos recuerda que el capital social es una reserva(stock), que produce un flujo de beneficios y una accin colectiva mutuamentebeneficiosa. Uphoff asocia al capital social con amigos, ya que la palabra


social se deriva de la palabra latina amigo. Identifica dos clases de capitalsocial: capital social estructural, que proviene de estructuras y organizacionessociales; y capital social cognitivo, que consiste de estados sicolgicos oemocionales. El capital social estructural facilita la accin colectivamutuamente beneficiosa, mientras que el cognitivo predispone a la gente adicha accin. Ejemplos provechosos incluidos en la ponencia de Uphoffilustran la importancia de cada tipo de capital social.

Uphoff responde a las crticas acerca de que el capital social no puedeser medido o administrado. Sostiene que han sido desarrolladas medidasdel capital social que pueden tener tanto un valor de prediccin comoexplicativo. Finalmente, muestra cmo las inversiones de capital social enSri Lanka mejoraron la productividad de un proyecto de administracinparticipativa de irrigacin y concluye su ponencia con varias inferenciassobre esfuerzos para la reduccin de la pobreza.

El artculo de Durston comienza con un seguimiento de la genealogadel capital social y los debates alrededor de sta. Durston define al capitalsocial como el contenido de ciertas relaciones sociales mejor expresadas enactos de confianza, reciprocidad y cooperacin, que proveen mayoresbeneficios a aquellos que cuentan con capital social que a los que no cuentancon l. Este autor examina la importancia de conceptos como los deparentesco, amistad y prestigio, en su condicin de instrumentos del cambiosocial. Tambin nota que el capital social se activa solamente en tiempos denecesidad, riesgo u oportunidad. Finalmente, Durston reconoce la naturalezadinmica del capital social cuando ste se relaciona con proyectos particularesque requieren de la movilizacin de diferentes aliados.

Tambin relaciona el capital social con el problema de la distribucindesigual de recursos. Reconoce la influencia del capital social dentro degrupos sociales empobrecidos y grupos privados dominantes, pero tambinen unidades gubernamentales que contribuyen al clientelismo y gruposde cabildeo. Durston sostiene que los diseadores de poltica nuncaproveern polticas efectivas para la reduccin de la pobreza mientras noincluyan al capital social como una parte de sus debates internos y polticas.La relacin Estado/sociedad civil tiene que ser reevaluada, concluye Durston,para poder reconocer aspectos tanto positivos como negativos del trabajodel capital social, el que facilita o impide la participacin colectiva y elempoderamiento de los pobres.

Flores y Rello sostienen que no se debe confundir al capital social conlo que ste puede lograr. Por ejemplo, el capital social no es simplementeuna coleccin de normas, instituciones y redes. Los autores sostienen que alconfundir esta diferencia se est cometiendo un error muy comn, queconduce a investigadores a considerar las mejoras en la teora y la prcticadel capital social no como un resultado del capital social, sino de otros

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procesos, creando, por lo tanto, falsas expectativas en relacin con esteconcepto.

Eric Uslaner nos recuerda que la corrupcin es una calamidad, quetransfiere riqueza de los pobres a los ricos. Dicha lacra fija impuestosadicionales, produce menos servicios pblicos, restringe el comercio, cierramercados e impide el crecimiento econmico. Al contrario de la corrupcin,Uslaner observa que la confianza hace que promovamos nuestra disposicina tolerar a la gente de diferentes razas y grupos tnicos, nos conduce haciala empata, redistribuye recursos de los ricos hacia los pobres, incrementalas inversiones en programas sociales, mejora la eficiencia de los gobiernos,baja las tasas de criminalidad y promueve el crecimiento econmico. Uslanerpregunta, cmo podemos reducir la corrupcin e incrementar la confianza?

Este autor discute dos enfoques dirigidos a la reduccin de lacorrupcin y el incremento de la confianza. El primero intenta reducir lacorrupcin en los niveles altos (un pez comienza a podrirse por la cabeza).Este enfoque asume que una menor corrupcin incrementa la confianza. Elsegundo, intenta el desarrollo de una cultura de la confianza desde abajola tesis de la recomendacin (raccomandazione), debido a que elincremento de la confianza reduce la corrupcin. Uslaner sostiene queresultados estadsticos de muchos pases apoyan ambos enfoques, peroenfatizan el efecto destructivo de la corrupcin sobre la confianza. Sinembargo, datos que muestran cambios en la confianza a lo largo del tiempo,constatan que la corrupcin declina en aquellos pases con altos niveles deconfianza, pero que esta ltima no se incrementa en pases que se hanconvertido en menos corruptos. Finalmente, Uslaner examina las relacionesentre desigualdad, confianza, corrupcin, mercados cerrados, crecimientoeconmico y calidad de gobierno.

Diaz-Albertini describe cmo el capital social puede conducir a undesarrollo sostenible slo si los lazos verticales en cada sociedad nacionalproveen a los pobres de acceso a los recursos sociales. Diaz-Albertini observaque por naturaleza el capital social es exclusivo. La confianza, las normas ylas redes tienden a pertenecer a grupos con lmites muy bien definidos. Eldesafo para el empleo del capital social en favor del desarrollo es la extensiny alargamiento de las redes de capital social, a fin de incluir a la gente msnecesitada.

Guillermo Sunkel comienza su ponencia identificando temas quefrecuentemente aparecen en muchos estudios relacionados con el capitalsocial. Estos temas incluyen: la participacin en redes, la reciprocidad, laconfianza, las normas sociales, y la proactividad. Asume que estos elementosson dimensiones que son usadas en investigacin emprica en comunidadesselectas y promueven oportunidades para la acumulacin de capital social.


La ponencia de Sunkel intenta relacionar la discusin del capital socialcon aquella sobre pobreza urbana. Para facilitar el entendimiento de lapobreza urbana, analiza tres puntos importantes: i) la definicin de pobrezay cmo la lnea de pobreza puede ser utilizada como criterio para estadefinicin; ii) el capital social como una visin positiva de la capacidad de lagente para superar las limitaciones de la pobreza; y iii) el capital socialcomo una premisa que permitir el establecimiento de criterios orientadosal fortalecimiento de la integracin social.

Sunkel tambin analiza algunas caractersticas comunes en losprocesos de exclusin social de los pobres urbanos. Entre stos, identificalos siguientes temas: i) la urbanizacin de la pobreza, ii) la segmentacindel trabajo, y iii) la segregacin socioespacial. La ltima parte de su estudiodemuestra el fortalecimiento del capital social entre los pobres urbanos, laproduccin de capital social, la participacin de los sectores populares enprogramas sociales, y contrasta el capital social de abajo hacia arriba con elcapital social de arriba hacia abajo.

El trabajo de Carlos Lacayo describe el importante papel del Fondode Inversin Social de Emergencia (FISE) en el diseo y puesta en marchade programas dirigidos a la reduccin de la pobreza en Nicaragua.Comienza su ponencia enfatizando el importante progreso alcanzado porla Estrategia Reforzada para la Reduccin de la Pobreza (ERRP). Lospilares fundamentales de esta estrategia son: i) crecimiento econmico,ii) inversiones en capital humano, iii) proteccin social, y iv) gobernabilidad.Adems, dicha estrategia incorpora elementos transversales entre los quese incluyen: la vulnerabilidad del medio ambiente, la equidad social y ladescentralizacin. El Fondo de Inversin Social de Emergencia es uno delos actores principales en la aplicacin de la ERRP. Tambin sostiene queel papel del FISE es: i) financiar infraestructura bsica social multisectorial,ii) proveer asistencia tcnica y capacitacin para la planificacin, iii) la gestinde proyectos sociales mediante un modelo de fortalecimiento municipal ycomunitario que promueva la participacin ciudadana, iv) el control social,y v) la transferencia de capacidades a los gobiernos municipales ycomunitarios.

Lacayo tambin describe muy claramente el Programa deFortalecimiento Municipal y Comunitario (PFMC) del FISE y sus cuatroinstrumentos: 1) la micro planificacin participativa, 2) el diseo y gestinde proyectos descentralizados, 3) el fondo de mantenimiento preventivo, y4) el entrenamiento de miembros comunitarios.

Finalmente, presenta un detallado anlisis de la estrategia para laaplicacin de este programa y las principales lecciones aprendidas duranteeste proceso. La contribucin ms importante del PFMC es su capacidadpara generar el cambio social, nuevas culturas ciudadanas y capacidades

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locales que promuevan un plan de produccin ms sostenible para laadministracin y mantenimiento de la infraestructura social bsica de lasjurisdicciones municipales.

Sonia Montao comienza su ponencia con una evaluacin de laincidencia de la pobreza femenina y la gravitacin de la pobreza en loshogares encabezados por mujeres. Sostiene que existe una informacinemprica contradictoria, que no permite aseverar que las mujeres constituyendos tercios de los pobres. Sin embargo, s es posible adscribir el concepto dela pobreza femenina a una representacin desproporcionada de las mujeresque participan en la lucha contra la pobreza. Existen muchos programasorientados al alivio de la pobreza que son apoyados por los gobiernos, lasONG y las organizaciones para el desarrollo en las que la presencia de lasmujeres es crucial. La autora sostiene que el desarrollo y fortalecimiento delas redes sociales, actualmente reconocidas como capital social, constituyeun recurso gratuito que no es suficientemente reconocido.

Montao tambin asume que el concepto de exclusin social desdeuna perspectiva de gnero, articulada con empoderamiento y autonoma,provee un modelo que muestra la complejidad de la pobreza. Ella afirmaque es crucial mantener la distincin entre estos aspectos que sonconstituyentes de la pobreza y aspectos instrumentales que apoyen elempoderamiento de la mujer.

Silvia Nez describe en su ponencia el progreso realizado por lalegislacin mexicana en temas de gnero. La legislacin mexicana en favorde la mujer ha estado siempre en la vanguardia del progreso, cuando escomparada con legislaciones similares en varios pases de Amrica Latina.Las primeras medidas que incluyen a la mujer como sujeto legislativo en elmbito nacional, se originaron durante el perodo revolucionario, comoresultado de la Constitucin Mexicana de 1917, que estableci derechosindividuales igualitarios para hombres y mujeres. Nez tambin presentadatos estadsticos histricos que demuestran la alta concentracin de lapobreza entre las mujeres, y las grandes desigualdades que ellas tienen queafrontar especialmente en el mercado de trabajo, donde en promedio elingreso de las mujeres es 35% menor que el de los hombres. Ms an, en lasreas rurales, 75% de las mujeres que participan en el mercado laboral noreportan ningn ingreso.

Finalmente, Nez ilustra los ms importantes programas socialesmexicanos que tienen un enfoque de gnero y sus especificaciones.Demuestra tambin cmo cada uno de stos se relaciona con el capital social.La mayora de estos programas comenzaron durante la administracin delex Presidente Salinas de Gortari (1989-1994), que se caracteriz por unproceso rpido de cambios econmicos e institucionales.


Martine Dirven sostiene que hay una considerable brecha entre larealidad y las ideas utpicas asociadas con el capital social en Amrica Latina,especialmente pronunciada entre los campesinos. Sobre la base de estudiosde caso y otros anlisis realizados por la CEPAL, el artculo identifica niveleslimitados o inexistentes de capital social en las familias campesinas, entrepequeos agricultores y el personal de asistencia tcnica, entre pequeosagricultores y las compaas de negocios agrcolas y, finalmente, dentro delas asociaciones comerciales de agricultores. Las polticas de ajuste deldesarrollo han reconocido correctamente la importancia del capital social,pero han dado por supuesta su existencia. Esto se ha traducido en programasy proyectos con serios problemas de funcionamiento. Dirven concluye suponencia con una recomendacin a observar prcticamente la existencia delcapital social.

David y Ortiz comparten su preocupacin con respecto a que mientrasel capital social puede ser visto como un lubricante que incrementa lacooperacin, todava depende de otras formas de capital para desarrollarse,particularmente de capital humano y financiero. En su anlisis, David y Ortizimplican que el emergente inters en el capital social, que ha sido construidobajo la suposicin de un mejoramiento por sus propios medios, es el resultadode las mismas ideas neoliberales responsables del desmantelamiento delEstado benefactor. Si bien David y Ortiz reconocen los positivos aspectosque estos procesos pueden promover, tales como la inclusin social en losprocesos de toma de decisiones (democratizacin de la esfera poltica),puntualizan que los proyectos y programas de capital social que no cuentencon una activa participacin del Estado y el sector privado, son proyectoscondenados al fracaso.

Anthony Bebbington en su ponencia evala dos temas importantes:i) un reflejo de las diversas tendencias de cambios ambiental ysocioeconmico en la regin de los Andes, y ii) un reflejo de los roles de losdiferentes actores de la sociedad civil. El enfoque principal de Bebbingtonse refiere a las organizaciones campesinas en los procesos de intensificacinde la produccin agrcola, y el uso de recursos y estrategias de vida.Considera que el capital social, que est basado en las redes sociales y formasasociativas de la sociedad civil, puede tener considerables efectos en lasfunciones del mercado y gubernamentales. Bebbington tambin muestra elimpacto de estas redes en la sociedad civil, como asimismo en la tasa dedistribucin de los beneficios sociales del crecimiento econmico. Sugieredos opciones futuras para reducir las altas tasas de pobreza y degradacinen los Andes. La primera predice una continuacin de la migracin ruralhacia los centros urbanos, que tiene una repercusin directa en el procesode declinacin de las organizaciones, estructuras y formaciones econmicastradicionales en la regin de los Andes. Este proceso tendr un efecto directoen la recuperacin ecolgica y la disminucin de la presin demogrfica. La

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disponibilidad de recursos financieros, provenientes de las migraciones,redundar en un uso menos intensivo de la tierra. La otra opcin se relacionacon una intensificacin significativa en el uso eficiente de los recursosnaturales, que fortalece la productividad de la tierra y la mano de obra.

Finalmente, Bebbington presenta algunos estudios de caso encomunidades de Bolivia, Per y Ecuador como ejemplos exitosos de islasde intensificacin sostenible. stas son islas donde los crculos viciosos dela pobreza, la degradacin y la inmigracin han sido transformados encrculos virtuosos. Estos crculos sinrgicos de organizaciones socialespromueven el crecimiento, la acumulacin, la intensificacin y larecuperacin de recursos degradados.

Linda Smith, Gerente General del Centro para Extensin Humanitariae Intercambio Inter-Cultural (CHOICE), describe cmo su organizacin hautilizado el concepto del capital social por casi 20 aos en muchos proyectosexitosos de desarrollo comunitario alrededor del mundo, que comienzancon pedidos de las comunidades. CHOICE ofrece entrenamiento y recursoscon el fin de ayudar a estos pueblos a desarrollar su capacidad de trabajaren forma conjunta en la comunidad y establecer relaciones fuera de los lmitescomunitarios para acceder a nuevos recursos. La base de la filosofa en quese sustentan los esfuerzos de CHOICE fue desarrollada por James Mayfield,quien asevera que la identidad social y el acceso a recursos son esencialespara un efectivo funcionamiento social. Las herramientas destinadas a unaautoevaluacin, desarrolladas por Mayfield, son esenciales para que lospueblos establezcan metas mutuamente beneficiosas.

Smith describe varios proyectos apoyados por CHOICE cuyo xito sebasa en el capital social. El acceso a capital social fuera de las comunidadesfue muy importante para proyectos exitosos de mejoramiento sanitario yalfabetizacin en Mxico. El establecimiento de capital social con losdirigentes del pueblo ayud al programa Mi Escuelita en Bolivia a obtenerel apoyo necesario destinado a la enseanza de habilidades para lasupervivencia a los nios de los pueblos rurales. El capital social fue tambininstrumental para que los pobladores de Kenya ganaran acceso a varioscomercios y servicios en su rea. Finalmente, un aspecto nico del capitalsocial utilizado por CHOICE Humanitarian es aquel desarrollado por mediode expediciones de voluntarios estadounidenses, quienes trabajan con lospobladores de pueblos rurales en completar aquellos proyectos iniciadospor su comunidad.

La ponencia de Gmez-Cruz y otros, se centra en el estudio de lapresencia, en diferentes grados, del capital social en dos regiones ruralesproductoras de leche del centro-occidente de Mxico: los Altos de Jalisco yAguascalientes. La zona constituye un rea de concentracin de pequeosproductores lecheros, quienes han sido afectados por los ajustes estructurales


de liberalizacin de la agricultura y ganadera mexicanas. El estudio observay analiza la diferenciacin en contenidos del capital social de las doscomunidades, y establece los impactos derivados de su acumulacin.Este estudio tambin examina el papel del Estado y los recursos propiosfamiliares de los productores para reducir su pobreza en esta zona.

Jan Flora y Cornelia Flora comienzan su ponencia describiendo lainterseccin de reas de influencia, que incluyen el mercado, el Estado y lasociedad civil. El mercado intercambia bienes y servicios por una ganancia.El Estado, que incluye a los poderes judicial, legislativo y administrativodel gobierno, posibilita el mercado. La sociedad civil, conformada por gruposformales e informales de ciudadanos, define el bien comn. Los autoresdescriben luego las intersecciones de estos tres sectores desde una perspectivadel capital social. Ellos encuentran que es muy beneficioso distinguir entrecapital social de lazos (bonding) y de puente (bridging). Definen al capitalsocial de lazos como las conexiones entre individuos y grupos homogneos,que pueden ser familiares entre s en mltiples contextos. El capital socialde puente, como los autores lo definen, conecta a diversos grupos dentro deuna comunidad con grupos fuera de la comunidad. Los autores ilustran laimportancia de cada tipo de capital social y examinan su relevancia para eldesarrollo, utilizando ejemplos de Ecuador.

Ral Atria, en su ponencia, examina el concepto de capital social, lasdimensiones o ejes principales que constituyen este concepto y discuteposibles estrategias para promover su desarrollo, orientado a la reduccinde la pobreza en grupos sociales que viven en la indigencia y la pobreza enla regin. Basado en las ponencias presentadas en la Conferencia, observados dimensiones en las que las diferentes definiciones de capital socialpueden ser alineadas. La primera se relaciona con la capacidad especficade movilizacin de grupos de determinados recursos y la segunda, con redesde relaciones sociales.

Atria define al capital social de grupo como una capacidad efectivapara movilizar productivamente recursos asociativos localizados en variasredes sociales a las que los miembros del grupo tienen acceso. Entre estosrecursos asociativos, que son importantes para medir el capital social deun grupo o comunidad, cita las relaciones de: i) confianza, ii) reciprocidady iii) cooperacin. Combinando estas dos dimensiones, Atria muestra cuatrodiferentes formas de capital social, que varan desde el capital socialrestrictivo hasta el capital social ampliado.

Atria presenta dos posibles enfoques con relacin al punto de vistadel capital social restrictivo-ampliado. El primero se refiere alempoderamiento de las acciones orientadas a incrementar la capacidad demovilizacin de un grupo mediante la transformacin del liderazgo existente.El segundo es una estrategia de asociatividad, o de acciones orientadas a

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expandir y fortificar el alcance de las redes en las que los miembros de ungrupo participan promoviendo la cooperacin del grupo con otros gruposmediante la conexin de sus redes.

En la parte final de su ponencia, Atria evala la conexin entre capitalsocial y pobreza. l relaciona la distribucin de capital social con ladistribucin del ingreso. Usando un grfico, ilustra cmo los diferentesniveles de pobreza e ingreso estn relacionados con la capacidad demovilizacin y recursos asociativos de un grupo o comunidad. En gruposcon extrema pobreza, hay una escasa pero creciente dotacin de recursosasociativos, como tambin una mejor capacidad de movilizacin al principio,pero luego esta capacidad disminuye. En aquellos grupos con altos nivelesde ingreso, la capacidad de movilizacin se incrementa considerablementey disminuye la importancia de los recursos asociativos. Atria concluye suponencia presentando varias implicaciones de empoderamiento yasociatividad para polticas sociales.

Esperamos que este libro, que representa un resultado concreto de laConferencia Internacional Capital social y reduccin de la pobreza enAmrica Latina y el Caribe: en busca de un nuevo paradigma, proporcionea profesores, investigadores, estudiantes y gente en terreno una referenciapara el continuo desarrollo de la teora del capital social y el diseo yaplicacin de proyectos y polticas orientados a vincular el capital social conla reduccin de la pobreza. Ms an, dada la acogida que tuvo la Conferencia,la Universidad del Estado de Michigan y la CEPAL se han comprometido aseguir desarrollando en forma conjunta el enfoque analtico del capital socialy el diseo de polticas orientadas a reducir la persistente pobreza ydesigualdad en Amrica Latina y el Caribe, que constituyen serios obstculospara el desarrollo regional.

Primera parte

Capital social y desarrollo

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Captulo I

Capital social y agenda del desarrollo

Jos Antonio Ocampo*

Quiero, en primer trmino, dar la ms cordial bienvenida a losparticipantes procedentes de diversos pases de la regin y del hemisferio yofrecer a todos nuestra acogida y hospitalidad. De manera especial, deseosaludar a los participantes de los Estados Unidos y expresarles nuestroshondos sentimientos de solidaridad frente a los trgicos hechos ocurridosrecientemente en su pas, que han sacudido nuestras conciencias.

Hace poco ms de un ao establecimos, con nuestros colegas y amigosde la Universidad del Estado de Michigan, lazos de cooperacin cuyosprimeros frutos se recogen en esta Conferencia, la que nos congrega paradialogar con espritu constructivo y a la vez crtico acerca de los posibles usosdel capital social, como una herramienta destinada a incrementar la eficaciade las polticas de lucha contra la pobreza. El tema de esta reunin permite,de este modo, una convergencia de intereses entre una institucin acadmica,que ha orientado parte importante de sus labores de investigacin y docenciaa desarrollar el enfoque analtico del capital social, y una organizacincomprometida con el desarrollo de una regin donde la persistencia de lapobreza y la desigualdad plantea urgencias ticas y polticas para actuareficazmente en la superacin de uno de sus principales problemas.

* Secretario Ejecutivo de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL),[email protected]

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Me parece, por lo tanto, oportuno compartir con ustedes, en estaocasin, algunas reflexiones sobre el tema de la Conferencia desde laperspectiva de la CEPAL. Entendemos el capital social como el conjunto derelaciones sociales caracterizadas por actitudes de confianza ycomportamientos de cooperacin y reciprocidad. Se trata, pues, de un recursode las personas, los grupos y las colectividades en sus relaciones sociales,con nfasis, a diferencia de otras acepciones del trmino, en las redes deasociatividad de las personas y los grupos. Este recurso, al igual que lariqueza y el ingreso, est desigualmente distribuido en la sociedad. De allsurge la pregunta central de esta reunin: Cul es la contribucin que sepuede esperar de instrumentos de creacin y movilizacin de capital socialpara poner en marcha polticas sociales efectivas de reduccin de la pobreza?

Para responder esta pregunta es necesario plantearla en el contextodel debate amplio y promisorio que se ha producido en los ltimos aos entorno de la agenda del desarrollo. Este debate ha venido emergiendo comoexpresin de una insatisfaccin respecto de los resultados de las reformasinspiradas por el modelo de desarrollo prevalente a escala global, junto conuna agudizacin de las tensiones y brechas distributivas que caracterizan anuestra regin y, por qu no decirlo, al mundo contemporneo.

El debate intelectual sobre la agenda del desarrollo tiende a ordenarsealrededor de dos ejes principales y complementarios: por una parte, labsqueda de un nuevo equilibrio entre el mercado y el inters pblico y, porotra, la concepcin de las polticas pblicas como formas de accin en favorde objetivos de inters comn, que no se limitan a las acciones estatales. Deesta manera, se pone de relieve la necesidad de abrir nuevas oportunidadespara la participacin de la sociedad civil y de superar, por ese camino, lacrisis del Estado que repercute por igual en los mundos desarrollado y endesarrollo.

Las reflexiones de la CEPAL sobre este debate han quedado consignadasen nuestro documento estratgico del ao 2000, Equidad, desarrollo y ciudadana.Ah hemos plasmado la necesidad de abordar, en forma integral, un nuevoenfoque de la estabilidad macroeconmica, la revaluacin de las estrategiasde desarrollo productivo, el mejoramiento de los encadenamientos entredesarrollo econmico y social, y el fortalecimiento de la ciudadana.

A la luz del tema de esta Conferencia, quisiera concentrar mi atencinen el mejoramiento de los encadenamientos sociales. stos, en nuestra visin,deben orientarse a desarrollar una poltica social de largo plazo queincremente la equidad y garantice la inclusin, basada firmemente en losprincipios de universalidad, solidaridad y eficiencia; en un patrn decrecimiento econmico que genere un volumen adecuado de empleos decalidad; y en una reduccin de las brechas productivas entre la pequea ygran empresa, y entre distintos sectores econmicos.


La persistencia de la pobreza, que tiende a ser endmica en la regin,es un enorme obstculo para alcanzar la equidad, imperativo tico yestratgico del desarrollo. En esa perspectiva, la CEPAL ha insistido en quela poltica social debe tener la capacidad de influir en los determinantesestructurales a travs de los cuales se reproducen la pobreza y la desigualdadde generacin en generacin: la mala distribucin de las oportunidadeseducativas y ocupacionales, la pronunciada desigualdad en la distribucinde la riqueza, la elevada dependencia demogrfica, y las dimensiones tnicasy de gnero que las acompaan.

A partir de este anlisis, hemos destacado el papel prioritario quedesempean la educacin y el empleo. La educacin es una va obligadapara el crecimiento equitativo, el desarrollo democrtico, la consolidacinde la ciudadana y el desarrollo personal. Sin embargo, este conjunto derelaciones virtuosas no debe ocultar el hecho de que, en una sociedadsegmentada, la educacin es tambin un instrumento de segmentacin social,y que ella no puede ser abordada al margen de la influencia de los demsfactores estructurales sealados, en especial, la generacin de empleos decalidad que hagan efectivamente posible la utilizacin del capital humano.

Desde el punto de vista del empleo y en medio de las enormes ypermanentes innovaciones tecnolgicas que existen hoy en da, la capacidadde adaptacin de la mano de obra es otro factor decisivo. De ah la prioridadque debe otorgarse a los programas de capacitacin y recalificacin de la manode obra, a aquellas instituciones que favorecen la cooperacin entreempresarios y trabajadores, al desarrollo de sistemas adecuados de proteccinsocial, tanto de carcter permanente como de emergencia, y a una razonablepoltica salarial. Como es obvio, la creacin de empleo no puede considerarseal margen de un entorno macroeconmico estable y un crecimiento dinmico.

Estas consideraciones acerca de la interaccin entre la educacin y unempleo de calidad y las caractersticas del entorno econmico, son suficientespara ilustrar el imperativo de avanzar hacia el diseo de marcos integradosde poltica, que tomen explcitamente en cuenta las interrelaciones de losfactores estructurales de reproduccin de la pobreza. Los programasintegrados de erradicacin de la pobreza deben ser la fiel expresin de estemarco de poltica.

La experiencia parece indicar que una de las causas principales queimpiden la adopcin de marcos integrados de polticas es la carencia deinstituciones adecuadas. stas deben caracterizarse por una activaparticipacin de los diversos actores sociales; una capacidad real deintervencin en los sectores ms pobres de la poblacin; y la promocin desistemas eficaces de coordinacin entre las autoridades econmicas y sociales,que garanticen que las prioridades sociales se incorporen efectivamente enla poltica econmica.

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Una importante consecuencia de las visiones renovadas sobre laagenda del desarrollo es que el sistema econmico debe estar subordinadoa objetivos sociales ms amplios que el solo bienestar material de lassociedades. Sentido de pertenencia, identificacin con propsitos colectivosy necesidad de crear lazos de solidaridad, parecen ser en la actualidadalgunas de las principales metas a las que debe encaminarse el desarrolloeconmico. Por ello, hemos afirmado que uno de los objetivos bsicos denuestro desarrollo, acrecentado por el debilitamiento de las redes de cohesinsocial en nuestros pases, es crear sociedad.

Esta afirmacin nos conduce directamente al tema de la Conferencia,ya que la asociatividad, que est en la base de la nocin de capital social,puede constituirse en un medio privilegiado para crear sociedad.Proponemos, en consecuencia, que esta potencialidad del capital social seaun elemento ordenador del dilogo que vamos a comenzar hoy.

Existe an un amplio margen de dispersin en la conceptualizacinde capital social, lo que sin duda se relaciona con la convergencia de diversosacentos y lenguajes disciplinarios en torno de este concepto. Esperamosavanzar durante esta Conferencia en la construccin de un enfoque msintegrado, que permita hacer un mejor uso del capital social en la bsquedade soluciones a los problemas de pobreza y desigualdad que enfrenta laregin.

La materia prima para construir capital social existe en todas lassociedades del mundo, con las particularidades propias de cada cultura.Todas las personas lo usan en sus estrategias y en la satisfaccin de lasnecesidades econmicas, sociales y afectivas. En todas las sociedades existenla habilidad de trabajar en equipo, la ayuda mutua basada en una identidadcompartida, y la capacidad de articular organizaciones para el logro de ciertasmetas comunes a las colectividades y grupos sociales involucrados. Perotambin existen, en un mismo medio social, normas culturales informalesque responden a lgicas y modos diversos y hasta contradictorios con esteimpulso asociativo. Esto es sobre todo palpable en naciones muysegmentadas econmica y socialmente, como son las sociedadeslatinoamericanas.

Como ya hemos sealado, el capital social no est igualmentedistribuido en la sociedad. Por ello, este concepto sirve para analizar aquellosactivos o recursos de los sectores pobres que no estn siendo plenamenteutilizados, pero tambin para estudiar la desigualdad existente en nuestrospases. Investigaciones y estudios recientes muestran que la institucionalidadasociativa es mayor en el empresariado que en ningn otro sectorsocioeconmico. Esto es plenamente consistente con lo destacado por laCEPAL en sus informes sobre la situacin social de la regin, donde sedemuestra que, en general, la estratificacin de los circuitos educativos es


un factor clave en la transmisin desigual de las oportunidades de vida,mediante mecanismos culturales y sociales propios del capital social queson activados por grupos y estratos privilegiados.

La movilizacin del capital social de los sectores ms pobres debe sercomplementada con un sistema econmico dinmico e incluyente, como yalo hemos mencionado, pero tambin con un sistema sociopoltico ms amplioque sea coherente con este objetivo de inclusin. De esta manera, el diseode instituciones formales de asociacin y participacin, y la capacitacin delos supuestos beneficiarios en su gestin, nunca lograrn sus objetivos amenos que las instituciones socioculturales informales de confianza,cooperacin, liderazgo, prestigio y clientelismo sean tambin temas de lapoltica pblica. Estas formas positivas y negativas de capital socialsiguen dinmicas cuya capacidad de determinacin de resultados es mayorque la de las lgicas formales.

Por ello, como seala John Durston en su aporte a esta Conferencia,si el Estado se limita a canalizar nuevos recursos a travs de los canalesinstitucionales existentes, aunque sea para algo llamado capital social, estosrecursos sern capturados y distribuidos a travs de las relaciones informalesy segn las reglas no escritas del clientelismo pasivo. Para fortalecer el capitalsocial de sectores excluidos y transformarlos en actores sociales vlidos, esnecesario que el Estado tome un rol mucho ms proactivo, incubando a lasorganizaciones embrinicas en sus primeros aos.

No obstante lo anterior, de ah surge asimismo la oportunidad quebrinda el contexto ms amplio para que la formacin del capital social delos pobres les permita renegociar las relaciones desiguales de poder, queconstituyen justamente el capital social de actores y grupos sociales msfavorecidos.

El marco terico del capital social carece an de un consenso suficiente,como para que haya la claridad necesaria sobre el tipo de indicadorescuantitativos adecuados y la forma de interpretar esas mediciones. Sinembargo, los estudios empricos estn revelando constantes generalizables,que permiten evaluar cualitativamente relaciones socioculturales especficasen los sectores y grupos sociales en condicin de pobreza, haciendo posiblemejorar el diseo de programas y proyectos, potenciando la confianza y lacooperacin existentes y evitando conflictos entre los diversos agentesinvolucrados. Ello exige la integracin de una visin del sistema socioculturalespecfico de cada comunidad en el modelo manejado por las agencias dedesarrollo. De hecho, una conclusin de estos anlisis es que parte importantede la falla de los programas tradicionales de lucha contra la pobreza resideprecisamente en las relaciones tecnocrticas y paternalistas que las agenciasdel desarrollo mantienen con la poblacin que atienden. En un sistema estatalen que el cumplimiento de rdenes jerrquicas es el principal elemento de

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evaluacin positiva, una visin de los pobres como carentes de fortalezases, de hecho, funcional a esta rendicin de cuentas hacia arriba. Parte deesta percepcin denota una tenaz ceguera frente al capital social y el capitalhumano presentes en las comunidades pobres.

Frente a esta visin, las posibilidades de una vinculacin del capitalsocial con los programas y polticas pblicas destinados a reducir la pobrezasurgen de algunas investigaciones recientes sobre programas de serviciossociales estatales orientados a la poblacin pobre, especialmente en el campode la educacin y la salud, en los que el agente externo modifica su relacincon los grupos atendidos. Estas transformaciones incluyen nuevosmecanismos por cuya va se rinde cuentas a la poblacin atendida; seidentifica a una comunidad de personas concretas, en donde el agente pblicose reconoce como un miembro ms de sta; y se desarrollan relaciones decoproduccin de bienes en que convergen la agencia estatal y el conjunto delas comunidades atendidas.

Es un hecho que el capital social comunitario complementa a losservicios pblicos de diversa manera. En primer lugar, la participacin anivel comunitario asociativo puede ser clave para articular los serviciospblicos con el hogar, lo que resulta especialmente importante para losprogramas destinados a la superacin de la pobreza. Por otra parte, lamovilizacin del capital social comunitario puede contribuir a hacer mseficaces los programas orientados a fomentar las microempresas urbanas yla produccin campesina. En ambos casos, la contribucin decisiva del nuevoenfoque es su capacidad para integrar el recurso de las redes interpersonalesque compenetran las relaciones Estado-sociedad, en sustitucin del msclsico enfoque de estos dos estamentos como distintos y aislados entre s.

En resumen, las experiencias en programas de superacin de la pobrezaen la regin permiten sustentar el juicio de que no es posible crear y fortalecercapital social, ni nutrir relaciones sinrgicas entre el agente pblico y lascomunidades pobres, sin actuar en el entorno local y regional en que estninmersas. Hay ya suficientes lecciones sobre la eficacia de los programasasociativos de microempresas, de los aportes comunitarios a la construcciny gestin de infraestructura social, y del papel que pueden desempear lasasociaciones cvicas que actan en la arena poltica como grupos de presin,para asegurar que los beneficios de los programas de reduccin de la pobrezalleguen efectivamente a sus destinatarios reales. Las actividades de las Juntasde Accin Comunal, existentes en los sectores ms pobres de muchas de lasciudades latinoamericanas, son un ejemplo del uso del capital social de unacomunidad pobre en la bsqueda de soluciones a sus problemas comunes.

No obstante, estas fuerzas asociativas no son suficientes en s mismaspara producir un impacto eficaz y romper el crculo vicioso de reproduccinde la exclusin y la pobreza. Sus efectos tienden a extinguirse en el tiempo,


en ausencia de un contexto econmico y sociopoltico ms amplio que seafuncional al propsito de reducir la pobreza y la desigualdad. Expresado enlos trminos de esta Conferencia, aunque efectivamente estas redesasociativas pueden fortalecer la integracin de la comunidad, barrio uorganizacin, no bastan para crear suficiente capital social que vincule, amodo de puente, dicha integracin con los sistemas sociopolticos local,regional y nacional, que son precisamente los mbitos en los que el capitalsocial de los grupos ms favorecidos es usado en estrategias para mantenerlas condiciones de privilegio, de una generacin a otra.

He querido destacar lo que a mi juicio son algunos de los temas mssignificativos que debern ser abordados en las diversas reuniones de trabajoprogramadas a lo largo de esta Conferencia, a fin de avanzar hacia una visinintegrada de la relacin entre el capital social y la reduccin de la pobreza,desde la doble perspectiva de la agenda actual del desarrollo y de un nuevoenfoque de las polticas pblicas, sus principios orientadores y la crucialrelacin entre los agentes pblicos encargados de aplicar los programas dereduccin de la pobreza y los grupos pobres que son la razn de ser destos. Estoy seguro de que con la activa participacin de todos ustedes, lasdeliberaciones que tendrn lugar en estos das sern fructferas y aportarnluces para el mejor aprovechamiento del capital social en el combate a lapobreza y la desigualdad en nuestra regin.

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Captulo II

Capital social y desarrollo: la agenda venidera

Francis Fukuyama*

El tema que quisiera abordar en esta ocasin se refiere a cul es ellugar que ocupa hoy el concepto de capital social, cmo se ha incorporadoen nuestro conocimiento del desarrollo, y cul es la agenda para el futuroque permitir utilizarlo con el fin de promover el crecimiento y aliviar lapobreza.

El trmino capital social fue reincorporado al lxico de las cienciassociales por James Coleman (1990) en los aos ochenta y alude a la capacidadde las personas de trabajar en grupo. El autor considera preferible definir elconcepto en sentido amplio y emplearlo en todas las situaciones en que lagente coopera para lograr determinados objetivos comunes, sobre la basede un conjunto de normas y valores informales compartidos. Actualmente,muchos consideran que el capital social es un componente fundamental,tanto para el desarrollo econmico como para la estabilidad de la democracialiberal.

En la ltima dcada, el volumen de las investigaciones sobre el capitalsocial y sus relaciones con el desarrollo econmico ha sido enorme. Buena

* Profesor de Economa Poltica Internacional, The Paul H. Nitze School of AdvancedInternational Studies, Universidad Johns Hopkins, [email protected].

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parte de esta labor ha tenido un carcter conceptual, es decir, ha tratado decomprender qu es el capital social, cmo funciona y cmo se origina. Parael futuro, ser preciso dejar de lado los estudios histricos y abordar unaagenda ms pragmtica que incluya el anlisis de ciertos aspectos, tales comodeterminar dnde se ha logrado crear capital social, las condiciones jurdicase institucionales necesarias para su desarrollo, su relacin con la corrupcinen el plano poltico, los cambios culturales que afectan al capital social (porejemplo, la conversin a otras religiones) y la forma en que pueden disearselas instituciones democrticas a fin de desarrollar al mximo el capital social.No obstante, primero es preciso determinar cul es el lugar del capital socialen la agenda ms amplia del desarrollo.

1. Replanteo del concepto de desarrollo

En la ltima parte de la dcada de 1990, se ha producido un profundoreplanteo del problema del desarrollo, que incluye una mayor toma deconciencia de la importancia de los factores culturales que inciden en elcrecimiento econmico y su incorporacin a los modelos de desarrollo. Elcapital social no es otra cosa que el medio para reconceptualizar el papelque desempean los valores y las normas en la vida econmica.

Los aos noventa comenzaron, en cierto sentido, con el llamadoConsenso de Washington, como el enfoque dominante de las institucionesfinancieras internacionales con respecto al problema de las economas endesarrollo y en transicin. El Consenso de Washington comprenda una seriede polticas econmicas liberalizantes que procuraban librar de la inerciaopresiva del Estado a las economas en desarrollo y en transicin. Dichaspolticas fueron aplicadas con mayor o menor xito en diversos pases desdeEuropa oriental y la ex Unin Sovitica hasta Amrica Latina, Asia, Asiameridional y otras partes del Tercer Mundo.

En muchos casos, estas polticas han fracasado en su propsito deproducir un crecimiento econmico sostenido, lo que ha generado unareaccin contra lo que irnicamente se denomina neoliberalismo. Enninguna parte esto es ms cierto que en Amrica Latina. Sin embargo, laacusacin de que el Consenso de Washington ha sido un revs generalizadoes errnea; de hecho, hubo algunos xitos clave en pases como Estonia,Mxico y Polonia. El fracaso del Consenso de Washington fue por omisin,y no de las polticas en s. La privatizacin de activos nacionalizadosineficientes, la reduccin de las barreras al comercio y la inversin, la bajade los subsidios que distorsionan los precios de mercado, la desregulacin yla integracin de las economas nacionales en la economa mundial, son todaspolticas comunes y corrientes, que a la larga sern necesarias para el


crecimiento econmico. Cualquier reformulacin del problema del desarrollono debe incluir el rechazo de estas polticas como objetivos de largo plazo.

El problema del Consenso de Washington no es que fuera malencauzado, sino que fuera aplicado de modo incompleto, entre otras razones,porque no se tom en cuenta el capital social. Es decir, la capacidad deimplementar polticas liberalizantes presupona la existencia de un Estadocompetente, poderoso y efectivo, una serie de instituciones en cuyo senopodan ocurrir cambios de polticas, y las predisposiciones culturalesapropiadas de parte de los actores econmicos y polticos. El problema delConsenso de Washington como va al desarrollo fue que, en muchos pases,se aplic en ausencia de las precondiciones polticas, institucionales yculturales adecuadas y necesarias para que la liberalizacin fuera efectiva.Por ejemplo, el trmino de los controles al capital puede provocar una graveinestabilidad financiera si se implementa, como ocurri en Tailandia y laRepblica de Corea, en pases sin una regulacin adecuada del sectorbancario. La privatizacin de los activos estatales puede deslegitimar todoel proceso de reformas en las sociedades, si sta es realizada por organismosestatales corruptos y propensos al amiguismo.

En consecuencia, lo que hemos aprendido durante la ltima dcadano es que la liberalizacin sea inoperante, sino que la poltica econmica perse no es suficiente para conseguir el desarrollo. Sea cual sea la polticaeconmica existente, tiene que llevarla a cabo el Estado, un Estado con unradio de accin limitado, pero poderoso en cuanto a su capacidad de hacerque se respete el imperio de la ley, competente en la formulacin de polticas,transparente en sus actuaciones con los ciudadanos que son sus electores, ycon la legitimidad necesaria para tener la autoridad de tomar decisioneseconmicas dolorosas. En otras palabras, la agenda del desarrollo no puedeabstraerse de la poltica y de las instituciones polticas.

La mayora de los economistas aceptan plenamente la importanciade las instituciones para el desarrollo. No obstante, son muchos menos losque estn convencidos de que los factores culturales como el capital socialdesempean un papel importante. Antes, sola abusarse de lo cultural paraexplicar la pobreza o la falta de desarrollo econmico, en circunstancias quelo que faltaba no eran los valores apropiados, sino ms bien el conjuntoadecuado de instituciones, tales como el imperio de la ley o un sistema detribunales comerciales que permitieran que ocurriera el crecimiento. Lasinstituciones pueden modificarse, en tanto que los valores culturales sonmucho ms difciles de manipular mediante las polticas; por lo tanto, laapelacin a los factores culturales pareca a menudo inconducente.

Pero la relacin entre cultura e instituciones es mucho ms complejaque eso, pues la formacin de estas ltimas es algo que requiere en s decapital social. Es evidente que no toda sociedad es capaz de formar

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burocracias estatales que sean iguales en trminos de eficiencia,transparencia, profesionalismo, entre otros. Son pocos los pases en desarrollocapaces de establecer un organismo pblico como el Ministerio de Industriay Comercio Internacional de Japn, o la Oficina de Planificacin Econmicade la Repblica de Corea, para gestionar una poltica industrial altamentecompleja y polticamente sensible. De hecho, cabe sostener que una de lasrazones principales de que Amrica Latina haya alcanzado tasas decrecimiento global menores que Asia oriental en las dos ltimas dcadas,tiene menos que ver con la clase de polticas econmicas seleccionadas (osea, orientadas al mercado en lugar de proteccionistas), y ms con la calidadde las instituciones.1 En las sociedades en que la gente tiene la costumbre decooperar y trabajar en conjunto en grandes instituciones, son mucho mayoreslas probabilidades de que surjan instituciones estatales poderosas y eficientes.

Existe otra manera en que el capital social incide en el desarrollo y escuando acta como apoyo decisivo de la democracia. La opinin sobre larelacin entre democracia y desarrollo ha cambiado notablemente en losltimos aos, as lo atestiguan los escritos de figuras como Amartya Sen(1999). Hace una o dos generaciones, muchos observadores propiciaban ladenominada transicin autoritaria, en que una dictadura iluminadatecnocrticamente empleaba su poder para imponer polticas econmicasimpopulares pero necesarias, mientras aplazaba cualquier movimiento decorto plazo en favor de la democracia. Ahora, es mucho ms difcil que unpas en desarrollo emule transiciones autoritarias como las de Chile,Repblica de Corea o Taiwn. Esto no se debe a que las democracias seanindefectiblemente buenas para el crecimiento econmico, sino ms bien aque es muy difcil hallar alternativas a la democracia como fuentes delegitimidad para los pases en desarrollo. Gran parte del poder de un Estadoproviene de la legitimidad que goza entre sus ciudadanos. Hemos vistomuchos Estados que parecan fuertes por fuera, pero que demostraron serdbiles por dentro debido a una falta de legitimidad; por ejemplo, la ex UninSovitica e Indonesia bajo Suharto. A la inversa, un nmero apreciable dedemocracias, como Polonia o la Repblica de Corea despus de 1997, hanlogrado emprender reformas econmicas aflictivas. La democracia es ahorauna realidad para la mayora de los pases en desarrollo: el desarrollo polticose dar en paralelo con el desarrollo econmico, no despus de ste.

El capital social es decisivo para el xito de la democracia. El socilogoErnest Gellner (1994) lo plante sin rodeos: sin sociedad civil no haydemocracia. El capital social es aquello que permite que los individuos dbilesse agrupen para defender sus intereses y se organicen en apoyo de sus

1 Se ha presentado este caso con mayor extensin en Francis Fukuyama y Sanjay Marwah(2000).


necesidades colectivas; el gobierno autoritario, por el contrario, prospera enfuncin de la atomizacin social. Si se quiere que la democracia liberal sea elcontexto en que la mayora de los pases en desarrollo procuren promulgarsus polticas y estimular el crecimiento, entonces el capital social resultadecisivo para la fortaleza y estabilidad de ese marco poltico. Las democraciasms vigorosas y bien consolidadas se hallan en mejor situacin de encararlos desafos del desarrollo.

Por tanto, si bien el capital social no es la nica cosa que falta en elConsenso de Washington, sigue apareciendo en varias dimensiones deldesarrollo. Dicho capital influye directamente en la capacidad de las personasde organizarse con fines econmicos; es importante para que las sociedadessean capaces de crear instituciones y hacer cumplir la ley; y es un puntalindispensable de la democracia, que es la fuente de legitimidad y el marcopoltico en que se da el desarrollo.

2. Qu se entiende por capital social?

Una de las objeciones al concepto de capital social es, como veremos,que todava no existe un acuerdo general sobre qu se entiende por tal.Emplear mi propia definicin: el capital social son normas o valorescompartidos que promueven la cooperacin social.2 Dentro de estaperspectiva, el capital social es una manera utilitaria de mirar la cultura. Lacultura tiende a considerarse como un fin en s misma, lo que es innegable,o como una forma de expresin creativa. Pero tambin desempea un papelfuncional muy importante en toda sociedad, ya que es el medio por el cualgrupos de individuos se comunican y cooperan en una gran variedad deactividades. Si bien nos resulta difcil juzgar la cultura como un fin en smismo, la funcionalidad de la cultura en trminos econmicos es algo muchoms mensurable. Por cierto que no todas las normas y valores, y por tantono todas las culturas, son creadas iguales en lo atinente a su capacidad defomentar el crecimiento econmico. O, para decirlo en una jerga mseconomicista, no todas las sociedades tienen la misma reserva (stock) decapital social.

Puedo ilustrar esta afirmacin con respecto a Amrica Latina. Esteviaje constituye mi decimonovena visita a la regin durante la ltima dcada,y con suma frecuencia he sido invitado a hacer uso de la palabra sobre elproblema de la confianza. Rara vez he hallado un pblico en Amrica Latina

2 Para un anlisis ms acabado, vase Francis Fukuyama (1999 y 2001, pp. 7-20).

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que no pensara que su sociedad adoleca de una grave crisis de confianza.Esta crisis se manifiesta en diversas formas. En la economa, la mayora delos pases latinoamericanos estn en una situacin en que el grueso de suproducto interno bruto (PIB) es producido por empresas de propiedadfamiliar, que en su gran mayora pertenecen a un crculo relativamentereducido de 10, 20 30 familias prominentes. Estas empresas suelen estarinterconectadas mediante redes de conglomerados de crecimientodescontrolado, que vinculan compaas dispares en sectores como elcomercio al detalle, las manufacturas, los seguros y la banca y que no poseenninguna sinergia obvia. La razn de que existan estas redes es que ellas sebasan en el parentesco; al expandirse las empresas familiares, stas recurrenal trabajo de hijos, hijas, primos y sobrinos para dotarlas de personal.

En otras palabras, la vida empresarial de gran parte de Amrica Latinasigue siendo familstica: los lazos de confianza ms firmes y fidedignos sedan entre familiares, o entre crculos relativamente reducidos de amigosntimos. Es decir, el capital social radica sobre todo en redes de parentesco,y en muchos sentidos tales redes constituyen un activo social importante.Cuando en Mxico, en 1995, o ahora en Argentina, sobreviene una recesiny alto desempleo, las redes familiares anan recursos y sirven de proteccinen pocas difciles en sociedades que carecen de una red de seguridad socialbien desarrollada financiada por el Estado.

Pero segn lo explic Edward Banfield (1958) hace ms de 40 aos, elfamilismo tambin constituye un lastre, pues denota una falta de confianzacon los extraos. Significa que a las empresas familiares a menudo les cuestacrecer hasta llegar a convertirse en empresas grandes, impersonales,gestionadas profesionalmente con una propiedad pblica dispersa. Endefinitiva, esto impone lmites al crecimiento econmico. Y el familismo enla empresa reduce tambin la transparencia: a los inversionistas externos osocios comerciales suele resultarles difcil entender las estructuras yrelaciones de propiedad bizantinas de las empresas de propiedad familiar.El hecho de mantener un juego de libros contables para la familia y otropara el recaudador de impuestos o los inversionistas externos, no es unaprctica tan desusada en las sociedades con bajos niveles de confianza.

Las ramificaciones polticas del familismo tienen tal vez mayoresconsecuencias. El hecho de que exista una falta de confianza con los extraossignifica que las relaciones de confianza ms firmes estn reservadas para lafamilia y los amigos ntimos, y que se crean las condiciones culturales paraun sistema de moral doble en que se tienen pocos reparos en comportarsecomo un oportunista con los dems. En esas condiciones culturales, unpoltico elegido para un cargo pblico experimenta a menudo la obligacincategrica de abultar sus cuentas a nombre de su familia, o de ascender afamiliares y clientes en desmedro de personas ms calificadas elegidas con


criterios objetivos. Gran parte de la crisis de corrupcin poltica que sufre elgrueso de Amrica Latina se funda en esta estructura de doble moral. Sibien se han conseguido avances importantes en la creacin de institucionespara combatir la corrupcin en los ltimos aos, las mejores institucionessern inoperantes si las personas situadas en la cpula de las jerarquaspolticas que las dirigen se sienten con derecho a saquear el erario pblico.

Amrica Latina no es la nica parte del mundo que sufre de familismo.Tal como he sostenido en mi libro Trust: The Social Virtues and the Creation ofProsperity, la desconfianza de aquellos que no son parientes est omnipresenteen aquellas partes de Asia con presencia china, y de hecho fue probablementeuna condicin general de la humanidad durante gran parte de la historiahasta hace pocos cientos de aos en Europa septentrional (Fukuyama, 1995).En realidad, el familismo puede considerarse como una respuesta racionala una sociedad en que el Estado es arbitrario y rapaz. Por ejemplo, en Chinatradicional, tanto la familia como la empresa familiar han sido consideradascomo un bastin defensivo contra un Estado corrupto y que no es de fiar. EnChina moderna, algunos observadores han llegado a sostener que la familiase ha vuelto ms fuerte pese a los esfuerzos del maosmo por debilitarla,pues la leccin que deja la historia de China del siglo XX es que slo sepuede confiar en los parientes. Al respecto, el familismo puede considerarsecomo un sustituto imperfecto del imperio de la ley, que tuvo la flexibilidady fuerza suficiente para respaldar el milagro econmico de posguerra enAsia oriental, pero que al final result autolimitativo en un mundoglobalizante.

3. Qu lugar ocupa hoy el concepto de capital social?

La presente Conferencia nos ofrece la oportunidad de estudiardetenidamente qu lugar ocupa hoy el concepto de capital social, y qu hayque hacer en el futuro para emplearlo de manera prctica en promover eldesarrollo. A pesar de la amplia aceptacin que el concepto ha recibido, elpanorama no parece del todo positivo.

A mi juicio, hasta ahora el capital social ha revestido mayorimportancia en un sentido negativo. Es decir, ha servido para realzar nuestroconocimiento de los factores culturales presentes en el desarrollo, y lasrazones de por qu instituciones idnticas en diferentes sociedades suelentener resultados completamente distintos. El concepto de capital social sitaa las polticas e instituciones en su contexto cultural adecuado, y nos evitaalbergar ciertas expectativas ingenuas de que una frmula polticarelativamente sencilla conduzca inevitablemente al crecimiento econmico.

Sin embargo, una revisin franca de la literatura sobre el capital socialrevela algunos puntos dbiles del concepto. El primero es metodolgico.

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Cabe recordar que hoy no existe una definicin de capital social que tengaamplia aceptacin, y por lo tanto carece de un estndar comnmenteaceptado para medirlo o incorporarlo en los modelos econmicosconvencionales. Ya he formulado mi propia definicin de capital social, quees ms amplia e incluyente que la de muchos otros, pero hay otras. Paraalgunos, el capital social es colindante con la sociedad civil o el sector de lasorganizaciones no gubernamentales (ONG); para otros, es una cuestin deredes; algunos observadores consideran que la familia o el Estado son fuentesde capital social, pero otros no lo estiman as.

Incluso si hubiera un acuerdo sobre la definicin de capital social,subsistiran graves problemas para medirlo y usarlo como insumo en losmodelos econmicos, tal como se usa actualmente el capital fsico y humano.Robert Solow (2000) adujo una vez que el uso del trmino capital en elcapital social es engaoso: estaba dispuesto a admitir la importancia de lasrelaciones sociales para la vida econmica, pero capital implica un bienhomogneo, fungible y por consiguiente mensurable, lo que evidentementeno era el caso del capital social.3 Solow tiene razn: hay una dimensincualitativa importante del capital social vinculada no slo a la existencia deuna relacin social, sino tambin a su calidad y fuerza que son decisivaspara su funcionalidad en promover la cooperacin social. Una familia, unacomunidad tnica, un club de jardinera, y una habitacin para charlar porInternet suponen la cooperacin social, pero la clase de finalidades ypropsitos que persiguen difiere radicalmente.

Otro problema con el concepto de capital social se refiere a lasexternalidades. Partha Dasgupta seal una vez, acertadamente, que si bienel capital social no es como algunos han sostenido un bien pblico, esun bien privado preado de externalidades positivas y negativas (Dasgupta,2000). El capital social dentro de un determinado grupo o red puede producirexternalidades positivas, ensendole a la gente virtudes sociales como lahonradez, la reciprocidad y el cumplimiento de los compromisos, que luegopueden aplicar a otras personas. La educacin profesional moderna, porejemplo, produce una abundancia de capital social como subproducto de laformacin de mdicos, abogados, ingenieros elctricos, y otros. Por otra parte,los seres humanos tienden a ser solidarios dentro del grupo a expensas delos grupos externos o individuos heterogneos: as, las sociedades conmuchos grupos o redes frreamente unidas pueden verse fragmentadas ydivididas por conflictos y hostilidades al considerarlas en su conjunto. Inclusolos grupos inocuos, que no producen externalidades claramente negativas,pueden ser autorreferentes y cerrarse a la informacin, la innovacin o lasideas del exterior.

3 Vase el captulo de Solow en Serageldin y Dasgupta (2000).


Naturalmente que el capital fsico y el capital humano producenexternalidades. El capital fsico puede emplearse para fabricar rifles de asalto,desechos txicos y otros males sociales; el capital humano contenido en undiplomado en qumica puede utilizarse para armar bombas. El problema esque el capital social en su conjunto tiende a producir ms medianteexternalidades que estas otras formas de capital, y estas externalidades suelenaplastar la utilidad del capital social subyacente en ellas.

Por ejemplo, es indudable que un clan o tribu tradicional de un pas endesarrollo constituye una forma de capital social; lograr mayor cooperacinsocial que un nmero comparable de individuos desorganizados. Por otraparte, este clan o tribu puede estar en guerra con sus vecinos, o resistir confiereza la importacin de nuevas tecnologas, o encarnar un sistema de jerarquay discriminacin social que impide la distribucin equitativa de los beneficioscolectivos. La mera suma del nmero de tales grupos ofrecer una visinagregada muy engaosa de la reserva de capital social de la sociedad engeneral, porque las externalidades negativas son demasiado grandes.

Conviene recordar la observacin del socilogo Dennis Wrong sobrelos lazos dbiles: a menudo es el miembro heterogneo de una red, o aquelcon lazos dbiles y afinidades rotas, el que sirve de conducto para las nuevasideas e informacin en un grupo cerrado (Wrong, 1961). Una sociedad conmuchas redes sueltas y superpuestas puede ser econmicamente mseficiente que otra con muchas redes estticas y autorreferentes. Un lugar detrabajo frreamente unido como la empresa japonesa, con sus prcticas deempleo vitalicio y salarios por antigedad, puede producir altos niveles decooperacin y eficiencia en una poca determinada y bajo cierto conjuntode condiciones tecnolgicas, pero se alza como un obstculo insuperable ala reforma y el progreso econmico en otra.

Tropezamos constantemente con este problema en la polticademocrtica. Si bien puede ser cierto que la democracia no es posible sin laexistencia de la sociedad civil, la presencia excesiva de la sociedad civil puedeser a menudo la pesadilla de la democracia. Los grupos de inters puedenproteger a los individuos dbiles de un Estado opresivo, pero tambinpueden conducir a la parlisis, el autoelogio y el cinismo acerca de la poltica.4

Dado el carcter heterogneo del capital social, las dimensionescualitativas de las relaciones sociales y lo invasivo de las externalidadespositivas y negativas, no debera extraar que haya resultado difcil producirun estndar de capital social nico y aceptable, o un medio convenido deincorporarlo en modelos formales. Esto rige incluso para el estudio del capital

4 Para un anlisis de la poltica estadounidense de este estilo, vase Jonathan Rauch, 1994.

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social ms ambicioso realizado hasta ahora, Bowling Alone de Robert Putnam(2000): pese a un esfuerzo impresionante de recopilacin de datos, el autortodava no ha demostrado de manera convincente cul ha sido el coeficientede la tasa de variacin del capital social estadounidense en los ltimos 40aos, o ni siquiera si su signo debera ser positivo o negativo.5 Si esta clase deincertidumbres existen con respecto al pas con mayor riqueza de datos delmundo, es probable que los problemas de analizar sociedades en desarrolloms pobres con informacin mucho menos abundante sean de granenvergadura.

4. Capital social y polticas

Una de las mayores dificultades de trabajar con el concepto de capitalsocial es saber cmo insertarlo en las polticas. Conviene tener presente queeste concepto ha sido de singular utilidad para ampliar nuestro conocimientodel contexto cultural del problema del desarrollo, e identificar los obstculosa la reforma institucional. Pero no resulta tan claro cmo generar capitalsocial en sociedades donde ste no existe. Esto por cierto es comprensible: elcapital social entendido como las normas y valores que promueven lacooperacin se origina con frecuencia en fenmenos como la religin, laexperiencia histrica compartida y otras tradiciones culturales muyarraigadas que slo pueden configurarse con gran dificultad.

La situacin ms difcil de abordar desde el punto de vista de laspolticas son aquellas sociedades que carecen por completo de confianzasocial, las que lamentablemente no son pocas en el mundo de hoy. En algunoscasos, como Colombia, la desconfianza es el resultado del conflicto y quiebresocial. En el ex mundo comunista, el marxismo-leninismo se centrdeliberadamente en tratar de minar la sociedad civil y atomizar a losindividuos, de manera que no es de extraar que el vaco de un Estadocolapsado haya sido llenado por la desconfianza y el cinismo. En otras reascomo los Balcanes, el Oriente medio y muchas partes del frica subsahariana,el capital social ha sido minado por la explosin de conflictos tnicos ysectarios en la ltima dcada.

En estos casos, el fracaso econmico tiene claras races culturales ysera extremadamente ingenuo suponer que un conjunto relativamentesencillo de intervenciones de poltica econmica, o incluso los esfuerzosdestinados a la formacin y reforma institucional puedan revertir hbitos ymodos de pensar profundamente arraigados. Prcticamente, no hay nadaque un organismo financiero externo o un gobierno puedan hacer para

5 Vase tambin la crtica a Putnam (y la aseveracin de que obtuvo el coeficiente de signoerrado) en Ladd, 1999.


mitigar las dimensiones culturales del problema. De hecho, es errneo yengaoso pretender que puedan intentarlo siquiera.

En tales casos, el nico enfoque posible para crear capital social en todala sociedad es fortalecer polticamente el imperio de la ley y las institucionesestatales fundamentales en que se apoya, que es algo que todo aquel quequiera promover el desarrollo debe procurar hacer en cualquier caso. Elproblema que encaran la mayora de las sociedades con bajo nivel de confianzano es la carencia absoluta de capital social, sino ms bien el hecho de que elradio de confianza promedio de los grupos cooperativos tiende a ser reducido.La clase de familismo ya sealado que caracteriza al grueso de Amrica Latinay a aquellas partes de Asia con presencia china, es una manifestacin de ello;tambin lo es el etnonacionalismo de los Balcanes. Lo que se necesita en estascircunstancias es incrementar el radio de confianza de los individuos de losdiversos grupitos aislacionistas que comprenden estas sociedades, y posibilitarla apertura de relaciones de cooperacin en la economa y la poltica entregrupos que tradicionalmente han tenido poco que ver entre s.

El imperio uniforme y transparente de la ley fue la manera como lassociedades en vas de modernizacin de Occidente ampliaron histricamenteel radio de confianza e hicieron posible la cooperacin entre extraos. Nadiese ofrecer de voluntario para trabajar en una organizacin vecinal si lapolica no puede garantizar ah la seguridad pblica; nadie confiar en elgobierno si los funcionarios pblicos son inmunes a la accin judicial; nadiesuscribir un contrato comercial con un extrao si no existe una legislacinsobre delitos civiles y contratos vlidos.

Si nos remontamos en la historia a cmo sucedi esto en pases como elReino Unido y los Pases Bajos, vemos que los vnculos causales entre culturae instituciones eran realmente bastante complicados. No se trata simplementede que estas sociedades decidieran un da crear instituciones legales modernas;estas instituciones ya estaban arraigadas culturalmente en tradiciones comoel derecho romano y el derecho consuetudinario, y como explicaba Max Weber,surgieron tambin del mpetu religioso protestante de romper las cadenas dela parentela o familia (Weber, 1951). Una vez establecidas, las institucionesformales reforzaron entonces las tendencias culturales hacia un mayor radiode confianza. Sean cuales fueren las complejidades de su evolucin histrica,sabemos ahora que tales instituciones formales deberan asemejarse, y suconstruccin y reforma es un proyecto que se entiende bien conceptualmente(aunque es difcil de ejecutar en la prctica). La puesta en funcionamiento detales instituciones es la nica forma que conozco de generar un radio msamplio de confianza a nivel agregado en toda la sociedad.

El camino ms realista para crear capital social mediante la aplicacinde polticas no pasa por el nivel macro, sino por los niveles micro. Tanto enlas aldeas como en las burocracias, las empresas o los departamentos, se

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observan muchos casos en que las organizaciones crean capital social enforma intencionada. El rea de las microfinanzas es un ejemplo de una delas instancias ms exitosas de creacin y aprovechamiento del capital social.

Todos los tipos de financiamiento constituyen un servicio basado enla informacin, en que el crdito se asigna a los

cepal capital social y reduccion de la pobreza en busca de un nuevo paradigma

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