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第四章、農地資源發展願景與策略 

藉由玉里鎮、瑞穗鄉、富里鄉、卓溪鄉四鄉鎮的農地資源利用類型與空間分

佈等基本資料蒐集，以及自然環境、相關計畫與政策、農業生產環境、農產作物、

農戶資料分析後，依據花蓮縣農地資源空間整體發展計畫及相關上位計畫的指導

導，對花蓮縣農地資源利用之進行願景及策略擘劃。為配合未來國土政策、經濟

發展、花蓮縣農業發展整體方向，以及各鄉鎮市的農業發展歷程與特色，依『農

地資源空間規劃工作之作業程序規範操作手冊』指導進行策略規劃，經由行政院

農委會與花蓮縣政府農業發展處的協助，邀請瞭解計畫區內各鄉鎮農業發展、歷

程與未來走向之政府官員、農民與地主之鄉民，成立各鄉鎮「農地空間規劃促進

委員會」，冀透過各委員會成員們的協助，建立符合各鄉鎮農業未來發展的願景

共識，並深入瞭解各鄉鎮市既有及未來將面對的發展議題，藉以研提相關的解決

策略，作為後續農地資源評估、區位選擇與行動計畫的研擬依據。茲以本計畫策

略規劃的建構：農地資源發展願景與目標、農地資源發展議題與策略，藉由農地

資源空間規劃委員會委員的訪談與問卷及座談會意見，建構本區未來農地發展的

指標作物、發展基礎及行動策略之規劃依據。

第一節 洄瀾築夢

一、夢想中的未來

花蓮由於長期以來受限於對外交通之不便，長久以來一直是都市人眼中的後

山，經濟發展遲緩，人口流失問題嚴重，如同其他農業縣市一般。2003 年 6 月

一群長期關心花蓮地方發展的人，以「花蓮主體價值為基礎,推動花蓮永續發展」

為宗旨,思考花蓮發展問題與未來，並開始沿用清代移墾漢人口中的舊地名—「洄

瀾」，稱這塊美麗的淨土，「洄瀾；花蓮」成為外地人心中好山好水的代名詞，如

何在追求多元文化價值下，尊重生命價值、追求自然生機、營造城鄉利基、發展

地方永續，成為本計畫主要的目標。

本計畫初步分析花蓮縣農地資源的背景與特色，創造花蓮永續發展願景的引

導，彙整 96 年度「花蓮縣農地資源空間整體發展構想及空間配置計畫」，及東部

永續發展計畫、洄瀾 2010 等上位計畫之指導方向，經由專家學者與四鄉鎮農會

訪談與空間規劃委員會討論確認，綜合出四鄉鎮農地資源發展願景方向，做為本

計畫後續發展的重心，也做為花蓮縣未來農地資源利用的主要方向。

花蓮縣農業發展受自然環境限制，多山、狹長縱谷的地形使得農業生產面積

大多相對的零碎狹小，加上對外交通相對不如西部平原發達，使得花蓮成為相對

封閉的地區，因此同類產品的價格與產量往往無法與西部農業生產抗衡，造成農

業生產上的限制。

 

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二、花南農地發展願景

另外在全球氣候劇變下，極端的氣候將會造成愈來愈多難以想像的災害，因

此防災降損在空間規劃地所扮演的角色越來愈重要，本計畫為落實安全農業與農

地功能分級分區政策導向，實現國土均衡發展與農地永續利用目標，並承接縣級

農地資源空間規劃成果，配合整體國土資源空間規劃趨勢，協助四鄉鎮維護農地

空間資源，並規劃鄉鎮尺度之農地利用原則，藉以進一步具體落實後續各項行動

計畫。同時考量四鄉鎮農業發展現況與困境、農地使用現況及發展趨勢、社區生

活環境現況、生態資源及保育情形，提出未來整體發展願景，並進一步提出「生

活、生產、生態及安全」面向之目標與次目標。

本計畫初步擬定的願景為：

「在國土保育的前提下，以海岸山脈與秀姑巒溪間優越的農業生產環境，作

為本區的發展基礎；推動符合環境標準與可持續發展的農業生產，藉由復育自然

生態與維護地區自然景觀，營造有機健康的生態環境；發展地方優勢產業，結合

觀光與推廣休閒農業的主軸，提高農業生產競爭力，活化農業生產的經濟價值；

注入地區多元文化及創意的內涵，強化城鎮與農村的生活機能，提升整體環境品

質，建構多元文化的優質城鄉；注重災害預防與災害應變機制，建立防災永續的

安全家園，讓花南四鄉鎮瑞穗、玉里、卓溪及富里，成為在地人的好家鄉，出外

人的新故鄉。

冀藉由以上所述，勾畫本區成為一個「國土保育為先的前提下，以有機

健康的生態環境為基礎、經濟活化的產業加值為目標、多元文化的優質城

鄉為核心及防災永續的安全家園為要務的樂活共生新城鄉」。

 

圖圖 4- 1 四四鄉鄉鎮鎮農

7

農地

73

地資資源源發展展願願景景示示意意圖圖

 

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第二節 築夢踏實

一、願景與目標

本計畫以國土保育為先的「城鄉環境共生地區」為發展願景，針對規劃範圍

內各地區之環境生態、產業結構、生活環境及安全防災等四面向加以探討，並研

擬本計畫的策略發展目標及次目標。

(一)生態─生態復育(Restoration)，落實國土保育地區分級，維護自然景

觀，建立有機健康的生態環境。

位於花東縱谷的經濟產業發展，歷年來山坡地區的農業發展，雖然創造

了不少的地方經濟，但也造成相當的環境破壞與災害。雖然產業的維持是不

可或缺的，然而對大自然保育的維護更是必要的。如何在農業發展與環境之

間找到一個平衡點，是必須重視的議題，因此，不管在發展產業、經濟建設

的同時，需以生態環境的維護做為最優先的考量，再進行發展，才能夠營造

環境與人類和諧生共的良好楔機。

次目標(1)─落實國土保育政策

劃設國土保育地區並依法限制其使用並加以保護，檢討現況土地使

用並加強查緝不當使用，以配合未來國土計畫法之國土保育地區劃設，

以保育及保安為最高指導原則，並限制開發使用，對環境劣化地區應逐

漸復育其生態機能。

次目標(2) ─降低污染與復育環境

坡地農業生產或開發，常造成生態環境變遷、失衡以及自然資源的

破壞，在面對於災害時，將會降低緩衝與調適的功能。因此本計畫建議

應致力減緩農業生產所造成的農地污染，並考量地區環境敏感性，採取

生態手段減緩坡地災害，復育坡地生態多樣性與棲地完整性。

次目標(3)─降低人類活動對自然環境的影響

地方的產業發展型態與居住方式，是決定地方自然生態系統好壞與

空間樣貌主要因子，面對聚落與產業發展型態，對山坡地生態環境的破

壞，必須將生態保育的觀念，確實落實在產業發展中，發展適宜的產業

型態，並推行生態社區結合原本的農業轉型，發產具社區利基之農特產

業，以達到與生態共存的雙贏局面。

(二)生產─經濟活化(Revivalization)，朝向高附加價值的經營發展，並降

低農業產業對環境的衝擊。

 

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本範圍農地使用於平原地區主要以稻作、蔬果、畜牧為主，但農業規模

小、聯外交通及產銷機制之不便，造成農業人口老化及外移，產業發展不振

等問題，因此必須改變原有產業發展型態，轉而以高技術、產學合作、人才

培育以及設備更新的型態，並改變現有產業結構減少環境造成的傷害，在產

業發展上必須以永續為基礎，以達成產業永續發展的目標。

次目標(1)─調整農業活動，朝生產專業區發展。

改變原有產業發展型態，轉而以高技術、產學合作、人才培育以及

設備更新的型態，如：建立農特品牌價值，輔導產銷均衡，在主要農產

集散地區設立農產品物流專區。

次目標(2)─融入永續生產概念，降低對環境的破壞。

除了調整農業活動朝向生產專業區發展外，必須輔導當地農民永續

生產的概念，透過永續發展減少對自然環境的破懷，才能讓產業有好的

良性循環，進而降低對環境的破壞，讓產業永續可以在地方生根發展。

次目標(3)─結合自然及人文資源，提供遊憩體驗。

為了使地區原有產業對環境的影響不再惡性循環，必須改變地方產

業結構，朝向休閒觀光農業發展，可提供一個產業轉型的契機。由於觀

光產業屬於無煙囪工業，透過觀光休閒與體驗農業之親子教育遊憩的規

劃，配合本區特色休閒農業區、傳統農村特色、提供觀光遊憩資源，讓

民眾可體驗當地文化特色，並改變原有產業對地方環境造成的破壞，達

到永續產業循環的目標。

(三)再生(Regeneration)－城鎮與鄉村生活環境改善，塑造多元文化和諧的

優質城鄉關係。

面對花蓮縣聯外交通不便之問題，透過公共設施的設置與重大交通建設

的進入，改善既有的城鎮與鄉村地區的生活環境，塑造和諧的城鄉關係。

次目標(1)：改善公共設施，積極投入建設

透過公共設施的設置與重大建設的透入，改善既有的城鎮與鄉村地

區的生活環境。

次目標(2)：以農村再生計畫培力社區組織，改善鄉村居住環境，厚實

生活機能

為了實現聚落生活機能的提升，首先由聚落生活週遭環境改善開始，

以提升生活品質；而後完善社會福利網絡。

 

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(四)減災(Reduction)－減少災害降低災損，確保民眾身家財產安全，建立

防災永續的安全家園。

全球環境的劇烈變遷，使得防災成為本區未來發展上的一個首要的課題，

本計畫範圍內有很多地方屬中高海拔與坡地的環境敏感地區，每逢颱風豪雨

就會有災情產生，使居民生命財產受到損害，因此本計畫將強化基礎設施功

能，並提高防災之有效性，創造安全之生活空間。

次目標(1)－強化聚落防災硬體設施，降低災害發生機率

本區部分地區屬山坡地易崩塌地區，豪大雨常致使溪河水患、土石

流情形發生，因此如何避免災情發生與減低災害損失，防災硬體設施的

強化就顯得非常重要，使居民生命財產獲得更多的保障。

次目標(2)－加強土石防災資訊宣導，提昇居民災害認識

災害事故的發生常常是因為民眾對於災害應變上的認識不足，無法

在災害發生時做出正確安全的應變。而本區部分地區屬山坡地易崩塌地

區，因此居民需對有關土石災害應變的資訊並有相當認識。透過廣泛的

宣導，藉以保障民眾生命財產的安全。

次目標(3)－建立潛勢災害監測系統，建立自主性防災社區

建立花南地區坡地災害監測預警系統，整合現地監測與數值預報技

術，可作為從事防災及減災的重要依據；協助地方社區進行防救災演練，

並提供各種災害處置與應變方案，讓居民熟悉災害應變操作模式，期降

低災害損失。

二、四鄉鎮農地發展願景

經過訪談地方說明會，為因應四鄉鎮發展的方向，在本計畫四大願景下分別

就各鄉鎮擬定其農地發展次願景，次願景主要就四鄉鎮農特發展主軸，依各鄉鎮

地理環境及作物特色，整合縣級農地規劃之發展方向，做為次願景之依據。花南

四鄉鎮之次願景分別為：「瑞穗鄉－柚香奶醇，農特休閒趣」、「玉里鎮－禾豐瓜

甜，赤柯山景優」、「卓溪鄉－梅李佳釀，步道勝景尋」、「富里鄉－有機養生，金

針花海遊」。茲說明如下：

(一) 瑞穗鄉－柚香奶醇，農特休閒趣

瑞穗鄉舊稱「水尾」，意思是秀姑巒溪之尾，面積有 135 平方公里，人

口約 14,800 人，瑞穗鄉的農特產品─舞鶴紅茶品質佳、文旦柚產值高是瑞

穗最重要的農特產。瑞穗鄉於日據時代，鑒於此地稻米結穗累累，將神社「豐

葦原之瑞穗國」之字句，將水尾改稱為瑞穗，轄區內共有瑞穗、瑞美、瑞良、

 

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瑞祥、瑞北、舞鶴、鶴岡、奇美、富源、富民、富興等十一村。境內因為秀

姑巒溪激流泛舟而馳名，北迴歸線穿越中央，加上紅葉、瑞穗溫泉，水質清

澈屬碳酸氫溫泉，無色無臭，山林圍繞氣象萬千，清晨黃昏時朦朧浪漫，是

花蓮發展農業結合觀光休閒活動，最具有成就的鄉鎮。

(二) 玉里鎮－禾豐瓜甜，赤柯山景優

玉里鎮位在花東縱谷平原上，兩側被海岸山脈以及中央山脈環抱，中有

秀姑巒溪穿越，形成有山有水的自然景觀。全鎮面積 252.372 平方公里，人

口約 30,000 人，轄區內共有三民、大禹、中城、永昌、東豐、松浦、長良、

春日、泰昌、國武、啟模、源城、德武、樂合、觀音等十五村，是閩、客、

外省、原住民各佔 1/4 的純樸小鎮。赤柯山上有面積超過 300 公頃的台地金

針園區，是台灣最主要及最大的金針栽培區之一，玉里三民段的大西瓜聞名

全台，是花蓮縣內水稻種植面積最大的鄉鎮，因無工業及人為污染，氣候條

件適宜，所生產的稻米品質極佳，參加國內外稻米評選屢獲大賞。

(三) 卓溪鄉－梅李佳釀，步道勝景尋

卓溪鄉面積 1,021.31 平方公里，人口約 6,600 人，除立山村為泰雅族

及崙山村有 1/3 為泰雅族外，皆為布農族，是花蓮縣重要的山地鄉。因境內

溪流除大雨滂沱外，終年無水故舊名為「乾溪」，後來改名為「卓溪」，轄區

內共有崙山村、立山村、太平村、卓溪村、卓清村、古風村等六村。卓溪鄉

古風村位於八通關古道(瓦拉米步道)的入口，玉山國家公園東部重要的據

點—南安遊客中心即座落於古風村，素有「布農族的故鄉，中央山脈的守護

者」之稱，布農族的八部和聲享譽中外，青梅、苦茶油、箭筍、文旦柚是卓

溪鄉重要的農特產。

(四) 富里鄉－有機養生，金針花海遊

富里鄉位於花蓮縣境內最南端，面積約176.37平方公里，人口約11,600

人。因泉豐土沃物產富饒，為台灣東部的農業精華區，故有「富里」之稱。

轄區內共有吳江、東里、萬寧、新興、竹田、羅山、石牌、明里、富里、永

豐、豐南、富南、學田等十三村。每年七月到九月，六十石山地處海岸山脈，

山巒起伏且可眺望蒼翠的花東縱谷平原，視野展望極佳，故有「台灣小瑞士」

之稱。富里鄉舊稱公埔，因水源充足、土壤肥沃，自古便享有『東台穀倉』

的美譽，近年來致力於稻米品種改良及有機作物推廣，是東部發展養生產業

的明日之星。

 

 

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第三節 農地資源發展議題與對策

在邁向農地資源發展願景目標的過程中，必定會因現實狀況與問題而遭受阻

礙，然而各鄉鎮農地資源發展議題的產生，端賴在地意見的展現，因此，本計畫

根據基礎資料分析結果，提出七個可能遭遇到或目前存在的議題，後經訪談委員

提出修正意見後，研提花南地區目前影響農地發展最重要的課題如下：

一、人口老化與外流－農業生產收益低，造成人口老化與外流問題。

二、傳統農業與利基—農業產值低，如何因應國外進口農產品競爭？

三、農地休耕與補助－農地休耕影響農業生產，租地補助造成生產過剩。

四、市場機制與生產－農業產銷訊息的落遲，形成價格主導生產的局面。

五、農地利用與污染－農舍興建與廢棄物不當的處置，對農村環境造成污染。

六、原鄉文化與傳承－農業生產環境惡化，衝擊原鄉文化傳承。

七、環境敏感與防災－生態景觀資源敏感，應加強防災應變機制。

針對上述七個議題，請空委會委員分就議題的重要程度及對各鄉鎮之影響，

進行問卷排序與填答，顯示生產面向的議題，重要高於生活、生態及安全面向：

表 4- 1 農地資源空間規劃議題之重要程度排序表

排序 議 題

1. 人口老化與外流－農業生產收益低，造成人口老化與外流問題。

2. 市場機制與生產－農業產銷訊息的落遲，形成價格主導生產的局面。

3. 農地休耕與補助－農地休耕影響農業生產，租地補助造成生產過剩。

4. 傳統農業與利基—農業產值低，如何因應國外進口農產品競爭？

5. 農地利用與污染－農舍興建與廢棄物不當的處置，對農村環境造成污染。

6. 原鄉文化與傳承－農業生產環境惡化，衝擊原鄉文化傳承。

7. 環境敏感與防災－生態景觀資源敏感，應加強防災應變機制。

從生產、生態、生活及安全等四個面向，對前述七個議題對四鄉鎮農地資源

利用的影響程度進行比較，發現受訪者雖然對於防災的議題表示較不重要，但在

環境敏感與訪災這個議題對各鄉鎮的影響，皆表示「影響程度極大」、「有影響」

(詳參表 4-2)，足見當地民眾對防災與環境敏感地皆有一定程度的認知。

 

 

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表 4- 2 四鄉鎮農業發展議題影響程度表

議題面向/影響程度(鄉鎮) 瑞穗鄉 卓溪鄉 玉里鎮 富里鄉

生 產 傳統農業與利基 ＋ ＋ △ △

市場機制與生產 ＋ × ＋ ＋

生 態 農地休耕與補助 △ △ △ △

農地利用與污染 ＋ ＋ ＋ △

生 活 人口老化與外流 ＋ ＋ ＋ △

原鄉文化與傳承 ＋ ＋ △ ＋

安 全 環境敏感與防災 ＋ △ ＋ △

備註：＋影響程度極大；×影響較不顯著 ；△有影響

一、議題與對策

(一)人口老化與外流－農業生產收益低，造成人口老化與外流問題。

由於台灣農地面積狹小，加上數代繼承分割後益形碎化，坵塊畸零農機

具耕作不便，需要較多的勞力投入，使得年輕人喪失留農的意願，造成農業

生產成本過高、相對收益偏低，長期形成農村青壯人口外流，連帶影響農業

生產的轉型。

對策：

1. 協助農民轉型休閒農業，引吸青壯留農。

2. 輔導農民建立農產自營管道提升收入。

(二)市場機制與生產—農業產銷訊息的落遲，形成價格主導生產的局面。

部份高經濟價值的蔬菜，例如：山蕨（又稱：過貓、龍鬚菜）、山蘇，

一旦市場供應量超過(山蕨為每天供應量 7噸)，價格立即明顯滑落，致此類

高經濟價值蔬菜的種植，侷限於消費市場的價格操控，無法形成一定規模的

生產。

對策：

1. 強化地區農特產識別，建立自有品牌。

2. 結合地區環境優勢，發展有機農業生產。

(三)農地休耕與補助—農地休耕影響農業生產，租地補助造成生產過剩。

在開放國外農產品進口後，本地農產品價格難以與國外農產品競爭，導

致農業入不敷出，農民多選擇領取休耕補助（9萬元/公頃）。疏於管理的農

 

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地成為病蟲害的溫床，墊高的地租形成專業農民承租農地，擴充規模最大的

阻礙。

對策：

1. 管理休廢耕地，積極維護農地生產環境。

2. 推廣優勢作物生產，輔導農民提高產值。

(四)傳統農業與利基—農業產值低，如何因應國外進口農產品競爭？

過去單靠農產收成營生的兼業小農將被市場淘汰，因應加入WTO及 ECFA

後，農地資源利用若仍依循傳統生產模式，未考量農地資源的適宜性，發展

具社區利基的農特產，傳統農業將在這一波全球化的浪潮下遭淹滅。

對策：

1. 設置農業經營專區，降低農業生產成本。

2. 善用地區生產特性，發展社區利基產業。

3. 結合地區特色與社區營造，發展慢活休閒商機。

(五)農地利用與污染—農舍興建與廢棄物不當處置，對農村環境造成污染。

隨著花東鐵路電氣化及雙軌化的計畫逐漸完工，大幅縮短交通時距，新

一波外來觀光人潮增加，在都市週邊的房價炒作下，部份農民轉型興建農舍、

民宿提供住宿，生活污廢水排放至農田，農業廢棄物不當的處置，都對農地

生產與週遭環境造成嚴重影響。

對策：

1. 依土地適宜性分析，引導農地適限利用。

2. 推廣農業廢棄物再利用，減少環境污染。

(六)原鄉文化與傳承—農業生產環境惡化，衝擊原鄉文化傳承。

部份原住民部落位於山坡地，受限於各種法規的限制，例如：國家公園

法、森林法、水土保持法…，在避免土地超限利用下，農業生產條件不良（標

高 500 公尺以上的山坡地不准開路），青壯人口逐年流失，部落文化面臨斷

層。

對策：

1. 結合多元族群特色，發展節慶觀光活動。

 

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2. 配合地區自然景觀，發展生態旅遊。

(七)環境敏感與防災—生態景觀資源敏感，應加強防災應變機制。

計畫區部份位於環境與災害敏感地區（土石流高潛勢地區、高淹水潛勢、

特定水土保持區），每逢颱風豪雨就有災情產生，居民生命財產受到嚴重威

脅，強化治山防洪及防災應變的配套與基礎設施，為本區農業空間資源發展

上的基礎條件。

對策：

1. 鼓勵坡地造林涵養水源，維護坡地安全。

2. 河川整治以防災、減災，確保民眾身家安全。

3. 分散建置兼具防洪，及蓄洪功能的地下水庫。

4. 建立潛勢災害監測及應變機制，降低災害損失。

二、議題與四鄉鎮之關聯性

 

圖 4- 2 農地資源發展願景、議題及四鄉鎮願景關聯圖

次願景 議題 願景

富里鄉

有機養生，金針花海遊

卓溪鄉

梅李佳釀，步道勝境尋

玉里鎮

禾豐瓜甜，赤柯山景優

議題七：環境敏感與防災

議題六：原鄉文化與傳承

議題一：農地利用與污染

議題五：市場機制與生產

議題四：傳統農業與利基

議題二：農地休耕與補助

瑞穗鄉

柚香奶醇，農特休閒趣

議題三：人口老化與外流

D.防災永續的安全家園

C.多元文化的優質城鄉

B.活化經濟的產業加值

A.有機健康的生態環境

 

圖圖 4-- 3 花花南四四鄉鎮

8

鎮農

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農地發發展展策略略規劃劃架架構圖圖