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MINISTÉRIO PÚBLICO

do Estado do Paraná

9ª Promotoria de Justiça Avenida Tancredo Neves - 2320 – Fórum – 1º andar –Cascavel - PR - CEP 85.805-000

Fone/Fax: (45) 3226-5500

EXMO JUIZ DE DIREITO DA VARA DA FAZENDA PÚBLICA DE

CASCAVEL/PR:

O MINISTÉRIO PÚBLICO vem, com base nos documentos

contidos nos autos do incluso Inquérito Civil no. 0030.13.000235-2, propor

AÇÃO CIVIL PÚBLICA

Cumulada com

PEDIDO DE ANTECIPAÇÃO DE TUTELA

Contra o

MUNICÍPIO DE CASCAVEL, pessoa jurídica de direito público

interno, representada por seu Prefeito Municipal Edgar Bueno, com sede no

paço municipal, localizado na Av. Brasil, no. 5000, centro, Cascavel/Pr;

Fazendo-o pelos seguintes fatos e fundamentos:




Fone/Fax: (45) 3226-5500

1- DOS FATOS

Em 06.02.13 o Executivo Municipal de Cascavel, por seu Prefeito,

exarou o ato normativo – decreto municipal no. 11.135/13, determinou o

fechamento de todas as 24 UBS- Unidades Básicas de Saúde de Cascavel,

a partir das 13:00 hs, reduzindo em 2/3 o horário de funcionamento das

Unidades Básicas de Saúde dos bairros Floresta, Cascavel Velho, Guarujá e

Santa Cruz, que funcionavam até às 22:00 horas e, pela metade as demais

20 UBS, que atendiam até às 18:00 hs., causando grande transtorno e

prejuízo para cerca de 251 mil habitantes de Cascavel, antes servidos por

aqueles serviços de saúde, além de sobrecarregar as Unidades de Pronto

Atendimento de Saúde – UPAS 24 hs, incorrendo na mais absoluta ilicitude.

2- DAS RAZÕES APONTADAS PELO DEMANDADO, PARA

FECHAR AS UBS

Segundo o demandado, o fechamento das UBS decorreu da

necessidade de adequar a folha de pagamento, à Lei de Responsabilidade

Fiscal, LC 101/00, tendo o Tribunal de Contas do Estado alertado o

Município de Cascavel, de que este estava para exceder ao limite prudencial

e, que deveria cessar o pagamento de horas extras.




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3- DOS FUNDAMENTOS DOS FATOS

3.1) PROVAS DE QUE AS UBS FORAM E ESTÃO FECHADAS DA S 13:00

HS EM DIANTE –

3.1.1) Decreto 11.135/13 juntado a fls. 10/11;

3.1.2) Reportagem de jornal do dia 10.02.13, de fls. 12;

3.1.3) Ofício Explicativo do Município, a fls. 14/15;

3.1.4) Reportagem de jornal, do dia 19.02.13, de fls. 22;

3.1.5) Reportagem de jornal, do dia 27.02.13, de fls. 28;

3.1.6) Ofício no. 10/13 do CMS/Cascavel, dando conta do

fechamento das UBS após às 13:00 horas;

3.1.7) Resolução no. 06/13, de fls. 32 do CMS/Cascavel;

3.1.8) Ata da Reunião do Conselho Municipal de Saúde, de fls.

33/38, que decidiu pela reabertura das UBS;

3.2) PROVA DE QUE A MEDIDA ATINGIU “TODAS” AS UBS D E

CASCAVEL:

Certidão de fls. 24/26, exarada em razão do Cadastro Nacional de

Estabelecimentos de Saúde, dando conta de que Cascavel possui ao todo,

24 Unidades Básicas de Saúde.




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3.3) PROVA DE QUE OS SERVIÇOS DE ATENÇÃO PRIMÁRIA D E

SAÚDE, EXISTENTES EM CASCAVEL, ESTÃO ABAIXO DO

PRECONIZADO PELO ORDENAMENTO SANITÁRIO:

Documento da 10ª. Regional de Saúde, de fls. 81, dano conta de

que Cascavel deveria ter 73 Equipes de Saúde da Família, mas só tem hoje,

14 Equipes Saúde da família, perfazendo uma cobertura populacional de

16,69%.

3.4) PROVAS DO PREJUÍZO QUE VEM AFETANDO A POPULAÇÃ O

COM O FECHAMENTO DAS UBS:

3.4.1) Reportagem datada de 27.02.13, fls. 28, informando que no

dia 26.02.13, muitos populares esperaram praticamente o dia todo na UPA I,

por atendimento médico. Consta da reportagem que: “Sem estrutura para

atender tantas pessoas, as UPAS permanecem lotadas e com fila de espera

imensa”;

3.4.2) Informe prestado pelo Conselho Local de Saúde do Bairro

Claudete, fls. 35/38, dando conta de que há uma reclamação geral de que

com o fechamento da UBS do Claudete, o atendimento de saúde está

precário, que a comunidade está muito prejudicada, que as UPAS estão

sempre lotadas, que para conseguir uma ficha de atendimento os usuários

tem que, praticamente, dormir nas dependências da Unidade Básica de




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Saúde, pois só há um médico para atender e são poucos os horários

disponíveis;

3.4.3) Informe prestado pelo Conselho Local de Saúde da Vila

Tolentino, datado de 27.02.13, de fls. 39, dando conta de que “está havendo

prejuízo quanto ao atendimento a idosos, hipertensos e diabéticos devido ao

reduzido horário de atendimento da UBS; (...) as pessoas da região do bairro

Pioneiros Catarinense acrescentaram que se agravou as questões de fichas

de atendimento(...) que agora o tempo de espera é muito maior, sem prazo

de atendimento no momento(...)”;


Santa Cruz, datado de 01.03.13, inserido a fls. 40, dando conta de que na

UBS daquele bairro, em 2012, eram realizadas 260 consultas por semana,

52 consultas por dia, com três médicos clínicos, três pediatras e, dois

ginecologistas e, atualmente, são realizadas 112 consultas por semana, 22

por dia; com um médico clínico, um pediatra e, dois ginecologistas, que o

número de funcionários foi reduzido;


Cancelli, datado de 25.02.13, de fls. 42, dando conta de que com o

fechamento da UBS no período da tarde, aumentou o no. de pessoas pelo

período da manhã e, a estrutura física não comporta tal demanda;

3.4.6) Informação prestada pela Secretaria Municipal de Saúde,

em 06.03.13, inserida a fls. 85/88, dando conta de que na última semana




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antes do fechamento das UBS, o no. de consultas foi de 8.798 e, após o

fechamento, passou para 6.283 (na primeira semana), uma diferença de

2.515 consultas a menos, após o fechamento ou, 10.060 consultas em

média, a menos por mês.

3.4.7) Documento denominado “DADOS TERRITORIALIZAÇÃO”,

inserido a fls. 115. Por este documento sabemos que 100.576 domicílios

foram afetados e, 251.440 pessoas, moradoras dos bairros que tiveram suas

UBS fechadas após às 13:00 hs foram manifestamente prejudicadas.

4- DOS FUNDAMENTOS JURÍDICOS DA PRETENSÃO POSTA

NESTA AÇÃO

4.1) À GUISA DE PRÓLOGO

Este feito não discute a necessidade ou não, do corte de gastos

da folha de pagamento do Município de Cascavel, para fins de adequação à

Lei de Responsabilidade Fiscal, como também não é objeto, qualquer

debate sobre o que o Município de Cascavel, por meio de seu Prefeito

Municipal, poderia fazer, como alternativa à medida adotada, porque não

nos cabe ingressar nesta seara.

O que sustentamos neste feito, é que o ato administrativo de lavra

do Executivo Municipal, Decreto municipal 11.135/13, que determinou o




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fechamento de todas as 24 UBS- Unidades Básicas de Saúde de Cascavel,

a partir das 13:00 hs, é ilegal, fere interesse difuso de saúde pública e,

inúmeros dispositivos legais, normativos e principiológicos, razão pela qual

precisa cessar, havendo a necessidade de Ordem Cominatória de Obrigação

de Fazer, consistente em mandar que o Município de Cascavel por seu

Prefeito, restaure o pleno funcionamento das 24 UBS referidas no Decreto

11.135/13, art. 7º. P. Ù.

Dito isso, passamos a enumerar os vícios que maculam o ato

administrativo atacado.

4.2) ILEGALIDADE PELA VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DA PROI BIÇÃO DE

RETROCESSO SOCIAL

A reestruturação da Atenção Primária prevista desde 2006,

implicou no reconhecimento da necessidade de aumentar o número e de

Unidades Básicas de Saúde e, de Equipes da Saúde da Família e, em 2010

esse anseio foi contemplado no Plano Municipal de Saúde de Cascavel para

o período 2010/13, que listou como metas, reformas e ampliações das

Unidades Básicas de Saúde já existentes e, a construção de outras tantas.

No contramão do processo de estruturação da saúde pública

nacional, o Gestor Municipal de Saúde de Cascavel, além de não ampliar

tais conquistas sociais, ainda diminuiu aquelas já existentes em mais de

50%, determinando a cessação das atividade em todas as Unidades Básicas




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de Saúde de Cascavel, algumas pela metade, outras em 2/3 do tempo

anteriormente prestado.

Tal comportamento violou de forma gritante, o Princípio da

Proibição de Retrocesso Social, por meio do qual é inadmissível que o

gestor de saúde diminua ou suprima serviços já prestados, porque ao assim

agir, restringe o âmbito de efetividade da proteção do direito fundamental à

saúde.

Veja-se o que diz a doutrina, nesse sentido:

“O princípio da proibição de retrocesso social veda ao legislador subtrair

da norma constitucional de definidora de direitos s ociais o grau de

concretização já alcançado, prejudicando sua exequi bilidade. Vale dizer,

haverá retrocesso social quando o legislador, comissiva e

arbitrariamente, retornar a um estado correlato a u ma primitiva omissão

constitucional ou reduzir o grau de concretização d e uma norma

definidora de direito social.

Por conseguinte, retrocesso social (ou retorno da c oncretização, para

utilizar a expressão de Jorge Miranda) e omissão co nstitucional são

conceitos correlatos, na medida em que significam q ue uma determinada

norma constitucional está concretizada por lei aqué m do seu desiderato –

no entanto, diferem por que, conforme o caso, o leg islador voltou atrás ou

deixou de ir aonde devia.” 1

1Felipe Derbi, A Aplicabilidade do Princípio da Proibição de Retrocesso Social no Direito Brasileiro, in: Direitos

Sociais – Fundamentos, Judicialização e Direitos Sociais em Espécie, Coord.: Cláudio Pereira de Souza Neto e Daniel Sarmento




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No mesmo sentido é o voto do Conselheiro Vital Moreira, do

Tribunal Constitucional português, no Acórdão n.º 39/84, citado pelo Min.

Celso de Mello na Suspensão de Tutela Antecipada 175-Ag. Reg.:

“Em grande medida, os direitos sociais traduzem-se para o Estado em

obrigação de fazer, sobretudo de criar certas insti tuições públicas

(sistema escolar, sistema de segurança social, etc. ). Enquanto elas não

forem criadas, a Constituição só pode fundamentar e xigências para que

se criem; mas após terem sido criadas, a Constituiç ão passa a proteger a

sua existência, como se já existissem à data da Con stituição. As tarefas

constitucionais impostas ao Estado em sede de direi tos fundamentais no

sentido de criar certas instituições ou serviços nã o o obrigam apenas a

criá-los, obrigam-no também a não aboli-los uma vez criados.”

Quer isto dizer que, a partir do momento em que o Estado cumpre

(total ou parcialmente) as tarefas constitucionalmente impostas para realizar

um direito social, o respeito constitucional deste deixa de consistir apenas

numa obrigação positiva, para se transformar também, numa obrigação

negativa. O Estado, que estava obrigado a atuar para dar satisfação ao

direito social, passa a estar obrigado a abster-se de atentar contra a

realização dada ao direito social.

Na decisão do STF, o Ministro Celso de Mello, informando a

incidência do princípio em questão na esfera do direito à saúde, assevera:

“Na realidade, a cláusula que proíbe o retrocesso e m matéria social

traduz, no processo de sua concretização, verdadeir a dimensão negativa

pertinente aos direitos sociais de natureza prestac ional (como o direito à

saúde), impedindo, em conseqüência, que os níveis d e concretização




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dessas prerrogativas, uma vez atingidos, venham a s er reduzidos ou

suprimidos, exceto nas hipóteses — de todo inocorre nte na espécie — em

que políticas compensatórias venham a ser implement adas pelas

instâncias governamentais.”

O eminente Ministro cita ainda o magistério de CANOTILHO:

“O princípio da democracia econômica e social aponta para a proibição de

retrocesso social. A idéia aqui expressa também tem sido designada

como proibição de ‘contra-revolução social’ ou da ‘ evolução

reaccionária’. Com isto quer dizer-se que os direit os sociais e

econômicos (ex.: direito dos trabalhadores, direito à assistência, direito à

educação), uma vez obtido um determinado grau de re alização, passam a

constituir, simultaneamente, uma garantia instituci onal e um direito

subjectivo. A ‘proibição de retrocesso social’ nada pode fazer contra as

recessões e crises econômicas (reversibilidade fáct ica), mas o principio

em análise limita a reversibilidade dos direitos ad quiridos (ex.: segurança

social, subsídio de desemprego, prestações de saúde ), em clara violação

do princípio da protecção da confiança e da seguran ça dos cidadãos no

âmbito econômico, social e cultural, e do núcleo es sencial da existência

mínima inerente ao respeito pela dignidade da pesso a humana. O

reconhecimento desta proteção de direitos prestacio nais de propriedade,

subjetivamente adquiridos, constitui um limite jurí dico do legislador e, ao

mesmo tempo, uma obrigação de prossecução de uma po lítica

congruente com os direitos concretos e as expectati vas subjectivamente

alicerçadas. A violação no núcleo essencial efectiv ado justificará a

sanção de inconstitucionalidade relativamente aniqu iladoras da chamada

justiça social. Assim, por ex., será inconstitucion al uma lei que extinga o

direito a subsídio de desemprego ou pretenda alarga r

desproporcionadamente o tempo de serviço necessário para a aquisição

do direito à reforma (...). De qualquer modo, mesmo que se afirme sem

reservas a liberdade de conformação do legislador n as leis sociais, as

eventuais modificações destas leis devem observar o s princípios do

Estado de direito vinculativos da actividade legisl ativa e o núcleo




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essencial dos direitos sociais. O princípio da proi bição de retrocesso

social pode formular-se assim: o núcleo essencial d os direitos já

realizado e efectivado através de medidas legislati vas (‘lei da segurança

social’, ‘lei do subsídio de desemprego’, ‘lei do s erviço de saúde’) deve

considerar-se constitucionalmente garantido sendo i nconstitucionais

quaisquer medidas estaduais que, sem a criação de o utros esquemas

alternativos ou compensatórios, se traduzam na prát ica numa ‘anulação’,

‘revogação’ ou ‘aniquilação’ pura a simples desse n úcleo essencial. A

liberdade de conformação do legislador e inerente a uto-reversibilidade

têm como limite o núcleo essencial já realizado.” 2

Observa-se, portanto, que o âmbito de incidência do princípio da

proibição de retrocesso – pelo menos na acepção mais comum utilizada pela

doutrina nacional – é exatamente o dos direitos sociais, que demandam uma

prestação do Estado para sua realização, dentro os quais se inclui o direito à

saúde. O próprio leading case do direito português diz respeito à declaração

de inconstitucionalidade do ato estatal que revogava garantias já

conquistadas em tema de saúde pública, implicando na suposta “destruição

ou inutilização do Serviço Nacional de Saúde português”.

Ainda nesse sentido, é a preleção de Ingo Wolfgang Sarlet:

“Na doutrina e jurisprudência nacional e estrangeira , constata-se, de

modo geral, uma postura amistosa relativamente ao p rincípio da

proibição de um retrocesso social, muito embora não se possa afirmar a

existência de um consenso a respeito desta problemá tica. No âmbito da

doutrina constitucional portuguesa, que tem exercid o significativa

influência sobre o nosso próprio pensamento jurídic o, o que se percebe é

que, de modo geral, os defensores de uma proibição de retrocesso,

2 J. J. Gomes Canotilho. Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 1998, Almedina, p. 320/321, item n. 3




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dentre os quais merece destaque o nome do nosso ilu stre homenageado,

Professor Gomes Canotilho, sustentam que após sua c oncretização em

nível infraconstitucional, os direitos fundamentais sociais assumem,

simultaneamente, a condição de direitos subjetivos a determinadas

prestações estatais e de uma garantia institucional , de tal sorte que não

se encontram mais na (plena) esfera de disponibilid ade do legislador, no

sentido de que os direitos adquiridos não mais pode m ser reduzidos ou

suprimidos, sob pena de flagrante infração do princ ípio da proteção da

confiança (por sua vez, diretamente deduzido do pri ncípio do Estado de

Direito), que, de sua parte, implica a inconstituci onalidade de todas as

medidas que inequivocamente venham a ameaçar o padr ão de prestações

jáalcançado. Esta proibição de retrocesso, segundo Gomes Canotilho e

Vital Moreira, pode ser considerada uma das conseqü ências da

perspectiva jurídico-subjetiva dos direitos fundame ntais sociais na sua

dimensão prestacional, que, neste contexto, assumem a condição de

verdadeiros direitos de defesa contra medidas de cu nho retrocessivo, que

tenham por objeto a sua destruição ou redução.” 3

Esta mesma concepção encontrou acolhida também na

jurisprudência do Tribunal Constitucional de Portugal , que, já há algum

tempo (Acórdão nº 39, de 1984), declarou a inconstitucionalidade de uma

lei que havia revogado boa parte da Lei do Serviço Nacional de Saúde,

sob o argumento de que com esta revogação estava o legislador

atentando contra o direito fundamental à saúde (art. 64 da CRP), ainda

mais em se levando em conta que este deveria ser realizado justamente

mediante a criação de um serviço nacional, geral e gratuito de saúde (art.

64/2 da CRP), posição esta que, em linhas gerais, restou reafirmada pelo

3Proibição de Retrocesso, Dignidade da Pessoa Humana e Direitos Sociais: manifestação de um

constitucionalismo dirigente possível <http://tex.pro.br/tex/images/stories/PDF_artigos/proibicao_ingo_wlfgang_sarlett.pdf > acesso em 20/02/2013.




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mesmo Tribunal Constitucional ao reconhecer, recentemente, a

inconstitucionalidade da exclusão – por meio de lei - das pessoas com idade

entre 18 e 25 anos (mesmo com ressalva dos direitos adquiridos) do

benefício do rendimento mínimo de inserção, que havia substituído o

rendimento mínimo garantido, que contemplava esta faixa etária, ainda que

se deva reconhecer a existência de diferenças consideráveis entre ambas as

decisões, seja no concernente às peculiaridades do problema que se

ofereceu à análise do Tribunal Constitucional, seja no que diz respeito ao

contexto social, econômico e acima de tudo político-institucional.

Jorge Miranda4 faz uma análise interessante acerca da aplicação

do princípio em comento especificamente no direito à saúde:

“(...) ainda no contexto da assim denominada dimens ão defensiva do direito à saúde, há que considerar o princípio da p roibição de retrocesso, que, embora ainda não esteja suficientemente difund ido entre nós, tem encontrado crescente acolhida no âmbito da doutrina mais afinada com a concepção do Estado democrático de Direito consagra do pela nossa ordem constitucional.”

Assim sendo, é evidente a ilicitude do ato administrativo atacado

e, a considerar sua aplicação, não é de se espantar que em dado momento,

estando o erário com dificuldades financeiras por qualquer motivo, venha o

Alcaide tirar outros “coelhos da cartola”, deixando de fornecer medicamentos

sob a alegação disso, insumos de saúde, por conta daquilo e etc...

4http://www.panoptica.org/dezembro2006pdf/1Algumasconsideraoesemtornodocontdoeficciaeefetividadedod

ireitosadenaConstituiao.pdf> Acesso em 20/02/2012




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A única maneira de priorizar a saúde pública é reconhecer, de

forma peremptória, a irrevogabilidade das conquistas sociais neste campo.

4.3) ILEGALIDADE POR VIOLAÇÃO DA REGRA CONSTITUCION AL DE

RELEVÂNCIA PÚBLICA DOS SERVIÇOS DE SAÚDE – ART. 197 CF/88

Quando a Carta Política de 1988 disse expressamente, no seu

art. 197, que os serviços de saúde são de “relevância pública”, ditou uma

regra de proteção especial, gerando prioridade na criação e execução de

novos serviços, tanto quanto, proibindo que aqueles já existentes fossem,

algum dia, desmantelados ou, desfeitos, de sorte que o demandado ao

diminuir pela metade, o tempo de funcionamento de todas as Unidades

Básicas de Saúde de Cascavel, violou esta regra constitucional de

relevância.

4.4) ILEGALIDADE POR VIOLAÇÃO DA DIRETRIZ CONSTITUC IONAL

DE SAÚDE PÚBLICA, CONSISTENTE NA PARTICIPAÇÃO DA

COMUNIDADE – ART. 198, III CF/88

A participação prévia da comunidade, em todas as medidas

sanitárias que a afetam, consiste em diretrizes constitucionais do SUS,

estando expressa no inciso III do art. 198 da CF/88, sendo que o

Demandado agiu ilegalmente, por ter adotado a medida atacada, de grande

importância para a sociedade local, sem ter ouvido a comunidade por meio




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do Controle Social - Conselho Municipal de Saúde, sendo certo que não o

fez, justamente porque sabia que a população não concordaria com a

imposição de tamanho sacrifício, já que desde muito, elegeu como

prioridade, a saúde pública, como se pode ver da inclusa Ata do CMS.

4.5) ILEGALIDADE POR VIOLAÇÃO DO DEVER DE CUMPRIR O

PLANEJAMENTO DE SAÚDE, CONFORME ART. 18 DA LEI 8080 /90

O art. 18 da lei 8.080/90 determina que a direção municipal do

SUS, está obrigada a executar os serviços públicos de saúde de acordo com

o planejamento prévio, que vem a ser o Plano Municipal de Saúde

regulamentado pelas Portarias GM nº 3.085/06 e, 3.332/06 e que, implica na

adoção de medidas destinadas à manutenção e funcionamento de “toda” a

estrutura das redes de assistência existente no município, em especial,

aquelas da atenção básica e, dentre elas, as Unidades Básicas de Saúde5.

O Plano Municipal de Saúde de Cascavel 2010/136 previu metas

consistentes em ampliar e melhorar o funcionamento das UBS já existentes.

O ato administrativo atacado, não só deixou de ampliar e

aprimorar o funcionamento das UBS de Cascavel, como pelo contrário,

restringiu o funcionamento das mesmas, algumas pela metade, outras em

5 Livro 2 dos Cadernos de Planejamento do PLANEJASUS

6 http://www.cascavel.pr.gov.br/arquivos/01022012_pms_2010-2013.pdf




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dois terços, já que o funcionamento destas últimas ia até às 22:00 horas,

violando, portanto, o dever legal acima referido.

4.6) ILEGALIDADE POR VIOLAÇÃO DA FUNÇÃO DAS UBS – P ORTA DE

ENTRADA, PREVISTA NO DECRETO FEDERAL 7.508/11

O Decreto 7.508/11, em seu art. 11, define que é papel da

Atenção Primária de Saúde, prestada essencialmente pelas UBS, por

preencherem as características de longitudinalidade do cuidado,

integralidade e coordenação da atenção7, ser a Porta de Entrada do SUS,

assegurando o acesso universal e igualitário às ações e aos serviços de

saúde.

Ocorre, porém, que o ato administrativo atacado, subverteu essa

determinação legal, na medida em que previu que o acesso aos serviços de

saúde, antes realizados pelas UBS de Cascavel, agora serão feitos pelas

três UPAS – Unidades de Pronto Atendimento de Saúde, existentes neste

Município.

Tal transferência de atendimento é manifestamente ilegal, porque

as UPAS não prestam o mesmo atendimento de saúde que as UBS e,

porque suas equipes e serviços não apresentam as mesmas características

e fins das UBS, não podendo cumprir o papel de porta de acesso aos

7 Livro 3 - ATENÇÃO PRIMÁRIA NA SAÚDE- CONASS




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demais serviços, apenas acessando as outras redes, para os casos de

urgência/emergência.

4.7) ILEGALIDADE POR VIOLAÇÃO DE DIRETRIZ FUNDAMENT AL DA

ATENÇÃO PRIMÁRIA DE SAÚDE - TERRITÓRIO ADSCRITO, PR EVISTO

NA PORTARIA GM 648/06:

Diz a Portaria GM 648/06, que as equipes dos serviços de atenção

primária se caracterizam, por desenvolverem atividades dirigidas a

populações de territórios geograficamente delimitados, pelas quais assumem

a responsabilidade sanitária, considerando a dinamicidade existente no

território em que vivem essas populações, a tal ponto que, uma de suas

mais importantes diretrizes, consiste na fixação do território adscrito, de

forma a permitir o planejamento e a programação descentralizada, sendo

esta a razão pela qual as Unidades Básicas de Saúde estão localizadas em

bairros ou, espaços habitacionais determinados.

Na medida em que o Demandado transferiu as populações, antes

atendidas pelas UBS de seus bairros, para as UPAS – Unidades de Pronto

Atendimento de Cascavel, violou diretriz fundamental de territorialidade

(território adscrito) da Política de Atenção Primária de Saúde, contrariando

com isso, tanto preceito público de descentralização dos serviços de atenção




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primária, quanto de atendimento de usuários com base em divisão territorial

do espaço municipal.

4.8) ILEGALIDADE POR VIOLAÇÃO DE DIRETRIZ FUNDAMENT AL DA

ATENÇÃO PRIMÁRIA DE SAÚDE – SERVIÇO DE BAIXA DENSID ADE

TECNOLÓGICA, PREVISTO NA PORTARIA GM 648/06:

Outra Diretriz Fundamental da Atenção Primária de Saúde,

segundo a Portaria GM 648/06, reside na “baixa densidade tecnológica

empregada”8, já que a maioria esmagadora (85%) dos problemas de saúde

que acometem os indivíduos, não exige alta densidade tecnológica, mas

sim, atendimento prestado de forma organizada, por equipes

multiprofissionais, com acompanhamento periódico e prolongado, o que só

pode ser feitos pelas Unidades Básicas de Saúde, que localizadas próximas

das moradias de seus usuários, monitoram os mesmos por meio de

atividades simples, eficazes e, com foco na promoção e prevenção de

saúde.

Já as Unidades de Pronto Atendimento de Saúde 24 horas –

UPAS, constituem serviços instituídos pela Portaria 2048/02, que organizou

a Política Nacional de Atenção às Urgências, são serviços pré-hospitalares

fixos, de média densidade tecnológica, cuja clientela é formada de indivíduos

com suspeitas de agravos severos de saúde, em condições que induzem a

8 Brasil. Conselho Nacional de Secretários de Saúde. Atenção Primária e Promoção da Saúde / Conselho Nacional

de Secretários de Saúde. – Brasília : CONASS, 2011. 197 p. (Coleção Para Entender a Gestão do SUS 2011, 20. ed.




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pensar em risco iminente à vida, são componentes da rede de atenção

secundária ou intermediária com foco da urgência.

Assim, as UPAS não podem substituir as Unidades Básicas de

Saúde, porque não estão previstas para a mesma clientela, não prestando

serviços com as mesmas características, e sobretudo, com a mesma

densidade tecnológica.

As equipes das UBS devem criar vínculos prolongados com as

populações que atendem; já as UPAS ao contrário, só atendem casos

agudos, onde haja risco à vida ou saúde do indivíduo, não devem gerar

vínculos, se o paciente agravar, deve ir para um serviço hospitalar, se

melhorar, volta para a UBS.

As UBS desenvolvem técnicas de prevenção e promoção de

saúde, métodos simples e de baixo aporte tecnológico; já as UPAS

desenvolvem técnicas de triagem e estabilização de padecentes de agravos

severos, possuem salas de suporte avançado, com emprego de

equipamentos e medicamentos de média e alta densidade tecnológica.

Ao transferir os usuários das 24 UBS, para as UPAS, o

demandado desarticulou o sistema de serviços de saúde organizado pela

Política Nacional de Saúde Básica, gerando um sistema público de saúde

diferenciado daquele preconizado em nível nacional e, violando frontalmente

o sistema de atendimento por serviços de densidade tecnológica.




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4.9) ILEGALIDADE POR VIOLAÇÃO DO DEVER DE EFICIÊNCI A NA

PROMOÇÃO DO ATENDIMENTO DE SAÚDE:

A CF/88 em seu art. 37 definiu que a administração pública

obedecerá ao princípio da eficiência.

Eficiência, em termos de atendimento de saúde, consiste na

prestação de serviços organizados, rápidos e resolutivos para os fins

propostos.

De um momento para o outro, o Gestor Municipal de Saúde

transferiu uma grande população, que antes era atendida das 13:00 às 18:00

e, em alguns casos, das 13 às 22:00 hs, por 24 UBS, para 02 UPAS-

Unidades de Pronto Atendimento de Saúde – adulto e, 01 UPAS de

pediatria, mas não ampliou na mesma proporção, as equipes e serviços lá

prestados, uma porque o objetivo era diminuir pessoal e, portanto, não faria

sentido algum deslocar as equipes das UBS para as UPAS; outra, porque o

espaço e, as estruturas físicas são limitadas e, finalmente, porque as UBS

atendem 85% da população ao passo que as UPAS, estão equipadas e

preparadas apenas para uma pequena fração, que são os casos urgentes e

mais graves.

O resultado prático desta medida, foi a prestação de serviços

ineficientes de atenção primária, como se pode ver pelas notícias

cotidianamente trazidas pela imprensa local e, pela avaliação do Conselho

Municipal de Saúde, com aumento exagerado do tempo de espera,




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sobrecarga dos funcionários das UPAS e das UBS pela manhã e, diminuição

da qualidade desse atendimento, tanto para a clientela original das UPAS,

quanto para os pacientes que antes, eram absorvidos pelas UBS, sem falar

no risco de contágio que aumentou tremendamente com a colocação no

mesmo ambiente, de elevado número de pessoas supostamente doentes,

sem qualquer triagem efetiva.

4.10) ILEGALIDADE POR VIOLAÇÃO DO TERMO DE COMPROMI SSO

DE GESTÃO, FIRMADO ENTRE O MUNICÍPIO DE CASCAVEL E O

ESTADO DO PARANÁ:

Em 2007 o Estado do Paraná e o Município de Cascavel firmaram

o chamado “Termo de Compromisso de Gestão”, que no seu “Anexo V”

previu que o gestor municipal responderia pela íntegra da atenção primária,

nos termos do Plano Municipal de Saúde, sendo que este último, fixou duas

grandes metas:

1ª meta: ampliar e adequar as Unidades Básicas de S aúde

existentes – como já vimos, o Demandado não só, não aumentou o número

de UBS, como ainda reduziu o atendimento das já existentes, pela metade;

2ª meta: aumentar o número de Equipes Saúde da Famí lia

atendendo a previsão legal – esta se trata da Portaria 2.027/11/GM, que

no seu item 3.2. define que a implantação das Equipes de Saúde da Família

(ESF) deve observar as seguintes diretrizes: I - equipe multiprofissional




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formada por, no mínimo, um médico, um enfermeiro, um auxiliar ou técnico

de enfermagem e ACS, com carga populacional máxima de 4.000 (quatro

mil) habitantes por ESF.

Com base neste cálculo, de uma ESF para cada 4 mil habitantes,

Cascavel tendo 285 mil habitantes, deveria dispor de pelo menos 71

unidades de atenção primária, mas tem, segundo o Cadastro Nacional de

Serviços e Estabelecimentos de Saúde, 12 Equipes Saúde da família e, 24

Unidades Básicas de Saúde, totalizando portanto 36 serviços de Atenção

Primária de Saúde, ou seja, metade do mínimo exigido.

Com isso, o Demandado com a medida adotada, descumpre a

obrigação pactuada no Termo de Compromisso de Gestão, porque não só

não ampliou os serviços de atenção primária, como pelo contrário, reduziu-

os de forma drástica.

4.11) ILEGALIDADE POR VIOLAÇÃO DO SISTEMA DE FINANC IAMENTO

DA SAÚDE, DEFINIDO PELA LEI COMPLEMENTAR NO. 141/12

O ato administrativo que determinou o fechamento/diminuição do

atendimento da população, pelas 24 Unidades Básicas de Saúde em

Cascavel, viola o disposto no art. 17 da LC 141/12, isso porque esta Lei

Complementar define que os recursos federais serão repassados para aos

municípios, levando em conta as necessidades de saúde da população e, os

serviços ofertados.




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Assim, quando um município recebe recurso federal para a

atenção primária, é porque antes, foi reconhecida a necessidade daquela

população, de receber os serviços prestados daquela forma.

Ao fechar/diminuir o atendimento das 24 UBS, o Gestor Municipal

de Saúde de Cascavel, passou a agir como se a necessidade dos serviços

de saúde restringidos, que justificou o aporte federal, nunca tivesse existido.

Antes que alguém diga, que Cascavel não recebe aporte

financeiro federal, para suas UBS, lembremos que, segundo a Política

Nacional de Atenção Básica (PNAB) - Portaria 2.206/11, o financiamento da

Atenção Primária de Saúde se dá em composição tripartite (União-Estados-

Municípios), sendo que a parcela federal é chamada de Piso da Atenção

Básica (PAB), que compõe o chamado “Bloco de Atenção Básica” que é

repassado ao fundo municipal de saúde sendo, portanto este, recurso de

fonte federal, que o Gestor Municipal de Saúde em Cascavel já recebe, para

custear as ações de Atenção Primária de Saúde, descritas nos Planos de

Saúde Municipal, tal como se encontra evidenciado no Anexo III do Termo

de Compromisso de Gestão de Cascavel.

Além do recurso/custeio acima referido, Cascavel está habilitada

no Programa Nacional de Melhoria do Acesso e da Qualidade da Atenção

Básica (PMAQ-AB) - Portaria 1.654/11, por meio do que, recebeu e recebe

recurso federal para ser empregado em suas UBS e ESF.




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A propósito, na Prestação de Contas da Secretaria Municipal de

Saúde - 3º Quatrimentre - 2012, encontramos o documento chamado

“ANEXO 6 – FINANCEIRO” (fls. 117/118), lá consta no item - Repasses

Federais, que de setembro a dezembro de 2012, o Município de Cascavel

recebeu como repasse federal, fundo a fundo, os seguintes, dentre outros

valores: PAB Fixo – R$2.025.380,00 que como vimos, são destinados

essencialmente às UBS e ESF, lembrando que estas últimas consomem

percentuais bem inferiores, já que são só 12, ao passo que as UBS são 24;

Incentivo Saúde Bucal – R$135.000,00 serviço prestado em algumas das

UBS; PMAQ - Programa Nacional de Melhoria do Acesso e da Qualidade da

Atenção Básica - R$321.200,00.

Ou seja: se é fato que o Gestor Municipal de Saúde fechou as

UBS, para não incorrer em improbidade, pouco resultado terá, porque está

igualmente infringindo Lei Complementar Federal e, ainda de forma mais

grave, porque a LC 141/12 é mais recente que a LC 101/00.

5- DA ANTECIPAÇÃO DE TUTELA

Estão presentes os pressupostos para a concessão de tutela

antecipada, a saber:




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5.1) PROVA INEQUÍVOCA DOS FATOS

O fechamento de todas as UBS de Cascavel bem como, o

prejuízo que está causando à população, são fatos plenamente

documentados nestes autos, por meio dos documentos já relatados no item

03 desta Inicial;

5.2) FUNDADO RECEIO DE DANO IRREPARÁVEL OU DE DIFÍC IL

REPARAÇÃO:

Está evidenciado por meio dos jornais e informes juntados nos

autos, além dos documentos que demonstram que em uma semana após o

fechamento das UBS, mais de 2.500 consultas deixaram de ser realizadas,

sem falar em todos os demais serviços de prevenção e promoção de saúde,

o que comprova que a população de Cascavel se encontra sem acesso a

serviço essencial de saúde e, que tal necessidade/direito fundamental, não

está sendo suprida pelas UPAS, que não possuem estrutura de pessoal nem

equipamento para prestação de atenção primária de saúde, de prevenção ou

promoção de saúde e, muito menos, capacidade instalada capaz de exercer

proteção adequada a 285 mil habitantes, colocando diariamente em risco,

não somente, os usuários das UBS, que ficam horas esperando por um

atendimento de baixa qualidade, como também, aqueles que necessitam de

atendimento qualificado de urgência/emergência, dada à sobrecarga das

UPAS.




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Não fosse suficiente esta situação manifesta de risco, importa

dizer que os programas assistenciais de promoção e prevenção de saúde,

estão sendo paulatinamente interrompidos, já que as equipes das UBS que

atendiam pelos turnos da tarde e, da noite naquelas que funcionavam até às

22:00 horas, não foram transferidas para a manhã, dado ao fato de que

houve corte de pessoal, de tal sorte que as equipes da manhã estão com

manifesta sobrecarga e, não conseguem sequer dar vazão ao atendimento

da população que vai até às UBS, quanto mais, proceder a chamada “busca

direta” ou “rastreamento”, atividades inerentes ao trabalho das equipes das

UBS e, que consiste em ir até a comunidade, cadastrando e atendendo em

casa pacientes crônicos moradores da área territorial adscrita, interrupção

esta que aumenta na medida em que o tempo passa e, cujos prejuízos

sanitários, até pela dificuldade em quantificar, dificilmente poderão ser

recuperados.

5.3) REVERSIBILIDADE DO PROVIMENTO ANTECIPADO:

A reversibilidade é assegurada pela simples existência das UBS.

Quanto ao problema relativo ao limite prudencial, em momento

algum se pretende que este seja descumprido, o que não se admite é a

forma adotada pelo Gestor Municipal de Saúde, que quer escapar de uma

ilicitude, cometendo outra de igual ou maior envergadura, fato que ocorre

com o corte em atividade essencial de saúde e, se o retorno das UBS à




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atividade original, gera risco de improbidade administrativa por violação à

LC101/00, igual ou maior risco existe, pela violação da LC 141/12.

5.4) TUTELA ANTECIPADA CONTRA O PODER PÚBLICO

Não se aplica a lei 9.494/97 ao caso em apreço, porque a

vedação lá prevista, alcança basicamente a concessão de benefícios a

servidores públicos, já que faz referência ao artigo 5º9, e seu parágrafo

único10, e 7º11 da Lei nº 4.348, de 26 de junho de 1964, ao art. 1º12, e seu §

4º13, da Lei nº 5.021, de 9 de junho de 1966, e arts. 1º14, 3º15 e 4º16 da Lei nº

8.437, de 30 de junho de 1992.

Mesmo a vedação prevista no artigo 10 da lei 8.437/92, que se

refere exclusivamente a ações de natureza cautelar, que não é o caso em

tela, tem como exceção o parágrafo 2º do próprio artigo que narra: "O

9 “não será concedida a medida liminar de mandados de segurança impetrados visando à reclassificação ou

equiparação de servidores públicos, ou à concessão de aumento ou extensão de vantagens.” (grifo nosso) 10

“os mandados de segurança a que se refere este artigo serão executados depois de transitada em julgado a respectiva sentença” (grifo nosso) 11

“o recurso voluntário ou ex officio, interposto de decisão concessiva de mandado se segurança que importe

outorga ou adição de vencimento ou ainda reclassificação funcional, terá efeito suspensivo.” (grifo nosso) 12

“O pagamento de vencimentos e vantagens pecuniárias asseguradas, em sentença concessiva de mandado

de segurança, a servidor público federal, da administração direta ou autárquica, e a servidor público estadual

e municipal, somente será efetuado relativamente às prestações que se vencerem a contar da data do ajuizamento da inicial” (grifo nosso) 13

“Não se concederá medida liminar para efeitos de pagamento de vencimentos e vantagens pecuniárias” 14

“Não será cabível medida liminar contra atos do Poder Público, no procedimento cautelar ou em quaisquer

outras ações de natureza cautelar ou preventiva, toda vez que providência semelhante não puder ser concedida em ações de mandado de segurança, em virtude de vedação legal.” (grifo nosso) 15

“O recurso voluntário ou ex officio , interposto contra sentença em processo cautelar, proferida contra pessoa jurídica de direito público ou seus agentes, que importe em outorga ou adição de vencimentos ou de

reclassificação funcional, terá efeito suspensivo.” (grifo nosso) 16

“Compete ao presidente do tribunal, ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso, suspender, em despacho fundamentado, a execução da liminar nas ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes, a requerimento do Ministério Público ou da pessoa jurídica de direito público interessada, em caso de manifesto interesse público ou de flagrante ilegitimidade, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas”




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disposto no parágrafo anterior não se aplica aos processos de ação popular

e de ação civil pública."

Tanto assim, que a decisão do Supremo Tribunal Federal

proferida nos autos de ADC nº 4-DF se refere exclusivamente à concessão

de liminares em favor de servidores públicos nos feitos que envolvam

questões remuneratórias. Não é o caso dos autos. Aqui, discute-se a

obrigação do Município em manter abertas as 24 Unidades Básicas de

Saúde do Município de Cascavel, nos mesmos períodos e condições

anteriores ao Decreto Municipal 11.135/13.

Analisando a extensão da decisão proferida na ADC nº 4-DF, o

próprio Supremo Tribunal Federal decidiu que o efeito vinculante de sua

decisão se restringe aos feitos que envolvam questões remuneratórias de

servidores. É o que se extrai do seguinte julgado:

“EMENTA: ANTECIPAÇÃO DE TUTELA CONTRA A FAZENDA PÚB LICA. ALEGADO DESRESPEITO AO DECIDIDO PELO SUPREMO TRIBUN AL FEDERAL NA AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE N.º 4. Tratando-se de decisão antecipatória proferida em a ção de cobrança ajuizada por pessoa jurídica privada contra o Estad o do Piauí, evidente não estar caracterizado atentado contra a mencionad a decisão do STF, que, reconhecendo cautelarmente a constitucionalida de do art. 1.º da Lei n.º 9.494/97, se restringiu a vedar a concessão de antecipação de tutela, em favor de servidores, nos feitos que envolvam que stões remuneratórias. Reclamação julgada improcedente. (R cl1073/PE)” 17

Com base neste entendimento, conclui-se que ao magistrado, em

qualquer instância do Poder Judiciário, salvo em se tratando de matéria

17

Rcl1073/PE - Relator: Min. ILMAR GALVÃO; Julgamento: 25/09/2002 Órgão Julgador: Tribunal Pleno; Publicação: DJ 31-10-2002.




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referente à remuneração de servidores, é dado conferir antecipação da

tutela pretendida pelo autor.

A única ressalva que se pode fazer é em relação à condição

prevista no artigo 2º da lei 8.437/92 que estabelece a audiência prévia do

Poder Público, no prazo de 72 horas. Tal providência, embora não seja

razoável, está sendo respeitada nesta peça.

Com isso, uma vez que estão presentes todos os pressupostos

para a concessão da antecipação de tutela, espera-se que a mesma seja

deferida, para mandamentar este Juízo, que o Município de Cascavel, por

meio de seu Prefeito Municipal, execute a obrigação de fazer consistente na

reabertura das 24 Unidades Básicas de Saúde nos mesmos horários que

funcionavam e, com o mesmo atendimento de saúde que promoviam antes

do dia 06.02.13, quando passaram a ser fechadas após às 13:00, sob pena

de multa diária a ser fixada contra a pessoa do Gestor Municipal de Saúde

ou seja, o Prefeito Municipal de Cascavel, tudo com base no art. 11 da Lei

7347/85 – LACP.

6- DO PEDIDO




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Em face ao exposto, vem o MINISTÉRIO PÚBLICO por meio de

seu Promotor de Justiça, na busca da proteção do direito difuso à saúde,

requerer que:

6.1) Seja recebida a presente Ação Civil Pública, independente do

depósito de custas judiciais, conforme prevê o artigo 18 da lei 7.347/85;

6.2) seja intimado o Município de Cascavel, através da seu

Prefeito Municipal, em sua unidade sediada no Paço Municipal de Cascavel,

para que, no prazo de 72 horas, conforme artigo 2º da Lei n.º 8.437/92,

manifeste-se acerca da antecipação de tutela ora pretendida;

6.3) seja deferido o Pedido de Antecipação de Tutela com

concessão de Liminar (independente da manifestação em 72 horas),

mandando este Juízo, que o Município de Cascavel, por meio de seu

Prefeito Municipal, cumpra a obrigação de fazer, consistente na reabertura

das 24 Unidades Básicas de Saúde de Cascavel, nos mesmos horários que

funcionavam e, com o mesmo atendimento de saúde que promoviam antes

do dia 06.02.13, quando passaram a ser fechadas após às 13:00, sob pena

de multa diária a ser fixada contra a pessoa do Gestor Municipal de Saúde

ou seja, o Prefeito Municipal de Cascavel, tudo com base no art. 11 da Lei

7347/85 – LACP.

6.4) cite-se o MUNICÍPIO DE CASCAVEL, na pessoa do Prefeito

Municipal para, querendo, contestar no prazo legal a presente ação, sob

pena de suportar os efeitos da revelia;




Fone/Fax: (45) 3226-5500

6.5) protesta pela oportuna produção geral de prova;18

6.6) que seja ao final, julgada inteiramente procedente a Petição

Inicial, para cominar ao MUNICÍPIO DE CASCAVEL, a obrigação de fazer,

consistente na reabertura das 24 Unidades Básicas de Saúde nos mesmos

horários que funcionavam e, com o mesmo atendimento de saúde que

promoviam antes do dia 06.02.13, quando passaram a ser fechadas após às

13:00, tudo sob pena de multa diária a ser fixada contra o gestor municipal

de saúde ou seja, o Prefeito Municipal;

Considerando que se trata de causa de valor inestimável, dá-se

para fins processuais, o valor de R$1.000,00 (hum mil reais).

Cascavel/Pr, 07 de março de 2013.

ANGELO MAZZUCCHI SANTANA FERREIRA

PROMOTOR DE JUSTIÇA – Saúde Pública

cascavel acp upas 1203 - ministério público do estado do ... · município de cascavel, de que...

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