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CONSIDERACIONES SOBRE LA PLANEACIÓN DE LA EXPLOTACIÓN RACIONAL DE LOS MINERALES
DEL SUELJJ Y DEL SUBSUELO*
CARLOS CASTILLO T E J E R O
Nuestro país se ha significado desde la época precortesiana como un país fundamentalmente minero; del suelo y del subsuelo nacional han sido extraídos tonelajes considerables de minerales con un alto valor comercial y todavía en la actualidad la minería constituye una importante fuente de ingresos para el Erario Nacional.
Los ingresos fiscales provenientes de la minería son actualmente del orden de quinientos millones de pesos por año y constituyen un 5 % de los ingresos de la Federación. De la minería proviene un 18% de los ingresos en divisas extranjeras de la Nación Mexicana, de la industria minero-metalúrgica dependen cerca de 80 mil familias. Sin embargo, la generación de ingresos provenientes de la industria minero-metalúrgica, ha disminuido en forma notable en los últimos años y no obstante los numerosos intentos que se han hecho para mejorar la situación, el panorama general que esta industria ofrece hoy en día es motivo de seria preocupación para las autoridades, para la iniciativa privada y para los técnicos que en una u otra forma están rela
cionados con las industrias exactrativas. ELsta preocupación es lógica ya que si alguna industria está ligada estrechamente con la economía nacional es precisamente la minero-metalúrgica.
La economía de una nación representa un esfuerzo coordinado de los elementos cuya finalidad esencial es la creación de fuentes de riqueza, promover su debida utilización para el desarrollo del país y proceder a una distribución equitativa de los ingresos generados por ella. Dentro de la economía de las naciones la producción de materias primas ocupa un lugar preponderante en importancia, ya que de ellas depende, en buena parte, el proceso de industrialización de las naciones.
La economía minera puede definirse como un conjunto de actividades creadoras y constructivas cuyo objeto es el aprovechamiento integral de la riqueza mineral del suelo y del subsuelo.
El aprovechamiento de la riqueza mineral del suelo y del subsuelo da origen a la existencia de la industria minero-metalúrgica, actividad en la cual toman parte por igual, nacionales o extranje-
* Trabajo presentado al V Congreso In/ernarional de Planificación, México, D. F., Sept.-Oct., 1964.
* "Geólogo e Ingeniero Civil; Presidente del Colegio de Ingenieros de Minas, Metalurgistas, Petroleros y Geólogos de México y Secretario de la Facultad
de Ingeniería de la U. N. A. M. (Palacio de Mineria).
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ros, individuos o sociedades, en grande o en pequeña escala, operando sobre yacimientos minerales de muy diversa naturaleza y utilizando métodos altamente complejos y muy variados para su explotación y beneficio.
L a política minera es un conjunto de medidas de gobierno y de procedimientos de la iniciativa privada establecidos coordinadamente, en forma de realizar para beneficio de la nación los fines y las tendencias de la economía minera, dando vida y energías apropiadas a la industria minero - metalúrgica de un país.
Es conveniente hacer notar la importancia de no confundir las ideas de Estado y Gobierno; el Gobierno es el mecanismo actuante del Estado, es un mecanismo que existe únicamente con el fin de ejecutar la voluntad popular; el poder del Estado, como unidad de acción económica, es el producto de todas las fuerzas ideológicas y materiales del Pueblo, actuando en el sentido más amplio de la actividad política, concibiendo a la política como una entidad cuyo objeto es la ordenación más favorable de todas las ramas de la producción.
Todas las actividades humanas ejercen una influencia decisiva en la economía de las naciones y la causa primaria de toda economía es la propia naturaleza humana en todas sus necesidades. Por consiguiente, el aprovechamiento de las riquezas minerales del suelo y del subsuelo deberá siempre llevarse a cabo en forma de satisfacer dentro de los. límites prácticos las necesidades de las naciones.
El desarrollo de la explotación de las riquezas minerales del suelo y del subsuelo debe tener como finalidad la explotación racional de los yacimientos
con miras a obtener el máximo beneficio inmediato para la comunidad, debiendo entenderse por explotación racional aquella que represente una armonía técnica entre la intensidad de la explotación y las reservas minerales conocidas de un país. De esta manera, será posible asegurar a las generaciones futuras, hasta donde sea posible y se considere conveniente hacerlo, el abastecimiento de los materiales útiles con que la naturaleza ha dotado a cada nación.
Como la explotación minera significa, por necesidad, el agotamiento de una riqueza de la nación, es indispensable que el Estado tenga una intervención técnica en la planeación de los trabajos de exploración, explotación y beneficio de sus recursos minerales y que esta planeación esté sustentada en el análisis de los diversos factores que en una n otra forma afectan tales trabajos, sobreponiendo los intereses de la colectividad a los intereses particulares o de grupos.
Si aceptamos, como es costumbre, que el grado de bienestar de un país depende del grado alcanzado por su desarrollo industrial, tenemos que aceptar también que el desarrollo industrial está sustentado en el suministro adecuado y conveniente de sus materias primas minerales. Como el potencial industrial de los países, se tasa por el consumo y el suministro de los recursos minerales, podemos concluir que los recursos minerales de todas las naciones constituyen el eje de todo su sistema económico.
En un principio señalábamos la tremenda disminución que han tenido en nuestro país los ingresos fiscales provenientes de todos los capítulos tributarios de la industria minero-metalúrgica, los que en el lapso de 1957 a 1962 disminuyeron de más de mil millones de
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pesos a menos de la mitad de esta cifra por año; además, hicimos notar que la industria minero-metalúrgica mexicana presenta un panorama alarmante, pues no obstante que la situación actual por la que atraviesan los mercados mundiales de minerales es francamente favorable para los países productores, la industria minero-metalúrgica mexicana permanece estancada.
Complementando lo anterior, podemos afirmar que la industria minero-metalúrgica no se ha desarrollado de acuerdo con la posibilidad potencial del pa ís ; que está siendo desaprovechada una fuente muy importante de ingresos para la nación; que existe una lamentable falta de coordinación entre el Estado y la iniciativa privada y que se encuentran representados dentro de la economía minera nacional una gran variedad de intereses encontrados de personas o grupos que intervienen en una u otra forma dentro de la actividad de la industria minero-metalúrgica.
Los hechos anteriores han dado lugar a que no obstante la buena fe demostrada por nuestras autoridades no exista todavía un criterio nacional definido sobre los problemas de la industria minero-metalúrgica y que no exista una verdadera política minera, lo que demuestra que la planeación de la explotación racional del suelo y del subsuelo prácticamente no existe en México.
En nuestro concepto, cualquier intento de planeación de la explotación racional del suelo y del subsuelo, deberá tomar en consideración cuatro aspectos básicos:
1.—Definición de la política minera nacional.
2.—Estudios sobre los recursos minerales disponibles.
3.—Estudios sobre el mercado de los
productos minero-metalúrgicos, tanto nacionales como extranjeros.
4.—Financiamiento de las operaciones minero-metalúrgicas.
El primero de los aspectos señalados es la base de la planeación de la explotación racional del suelo y del subsuelo. Mientras que el Estado no defina con claridad la política minera nacional, prácticamente resulta imposible para un país como México, que vive un régimen democrático, poder desarrollar con amplitud su industria minero-metalúrgica. Los países con regímenes democráticos necesitan seguir una política minera conciliatoria de los intereses de la iniciativa privada y del Gobierno, que permita obtener en última instancia los máximos beneficios inmediatos para la comunidad. L a política minera debe estar apoyada en los principios constitucionales y debe definir claramente, cuál es el camino que debe seguir la industria minero-metalúrgica mexicana.
Como puntos básicos de la política minera se deben destacar los siguientes:
a) Desarrollar una coordinación entre el Estado y la iniciativa privada en todas las etapas de la exploración y explotación de los yacimientos minerales y en la transformación y beneficios de los productos obtenidos.
b ) Establecer una legislación que se base en el conocimiento del peculiar mecanismo económico conforme al cual se desarrolla la industria minero-metalúrgica o lo que es lo mismo, una perfecta comprensión de lo que es la minería.
c) Instituir un tratamiento fiscal a la industria minero - metalúrgica que evite todo poder absorbente de los productos económicos resultantes de la explotación.
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La falta de coordinación actual entre el Estado y la iniciativa privada en materia minero-metalúrgica, revestida de una aparente armonía, ha dado como resultado que los trabajos de exploración, explotación y beneficio no sigan los lincamientos más aconsejables para la obtención de los máximos rendimientos para el bienestar colectivo, pudiendo agregarse para agravar la situación, el conflicto oculto que existe entre las tendencias extremas que tratan de gobernar a una industria que alimenta a cerca de 80 mil familias mexicanas.
La planeación de la explotación racional de los recursos minerales del suelo y del subsuelo requiere una coordinación efectiva entre el Estado y la iniciativa privada por lo que respecta a la investigación y al aprovechamiento de los recursos minerales.
La coordinación implica la cooperación, es decir, la concurrencia en el esfuerzo y en la acción hacia un mismo fin, que en este caso es el desarrollo económico del país y el mejor aprovechamiento de todos sus recursos.
Se debe hacer hincapié en que el significado económico de los yacimientos minerales es único, tanto para el Estado como para la iniciativa privada; sin embargo, en la determinación del valor de los productos minerales, aunque los factores que intervinieron son los mismos, cada entidad los estima en forma diferente, especialmente lo que corresponde al margeii de percepción o de participación que debe tener cada uno de los factores de la producción.
El segundo aspecto de los ya señalados comprende el conocimiento por parte tanto de la industria privada como del Estado, de la magnitud de las reservas minerales del país, ya que el Estado puede verse obligado a restringir la explotación de un recurso mineral
cuando desconoce si existen reservas adecuadas de dicho recurso para llenar las necesidades futuras. Lo anterior requiere llevar • a cabo el catálogo de la riqueza mineral del suelo y del subsuelo mediante la elaboración de una carta de recursos naturales que permitirá establecer la existencia y cuantificar en su caso las reservas minerales.
El aspecto de la cuantificación de las reservas y del conocimiento de las materias primas minerales que existen en el territorio nacional es un problema de tipo explotatorio, ligado directamente con el financiamiento de las operaciones mineras. Debemos recordar que el primer paso en la industria minera es la exploración y que sin la exploración no sería posible en ningún caso el establecimiento de reservas minerales. Los trabajos de exploración se dividen en dos grupos:
a ) Exploraciones regionales con objeto de preparar el catálogo de las riquezas minerales del suelo y del subsuelo.
b) Exploraciones locales con miras a la explotación de las propias riquezas minerales.
Aunque en ambos casos los trabajos de exploración son igualmente importantes, su ejecución y su financiamiento se debe realizar bajo normas diferentes. Lo anterior significa que será indispensable dar los pasos necesarios para la promoción adecuada y conveniente de los trabajos exploratorios, considerándolos en forma muy especial en cuanto a su financiamiento y en cuanto a su trato fiscal.
Las empresas mineras particulares, como cualquier otra empresa industrial, tienden a sacar provecho de los yacimientos minerales por medio de inversiones en efectivo, con la utilización de
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instalaciones adecuadas y con la colaboración del factor trabajo. No se debe olvidar que la operación de las empresas se encuentra en medio de dos límites; los costos de operación y los precios a que se pueden vender los productos en los mercados y que de la diferencia entre ambos límites dependerá la posibilidad de obtener beneficios y aún la existencia de las propias empresas como tales.
Los yacimientos minerales son un ejemplo típico de activo sujeto a agotamiento. En el caso de operación de minas, una vez considerado el costo inicial de la propiedad, es indispensable programar la asignación de inversiones tomando en cuenta: costo de las exploraciones, desarrollo de las mismas, manejo de la producción, depreciación de equipos y agotamiento de los recursos minerales.
En minería los costos de exploración y desarrollo son susceptibles de llegar a cantidades considerables que se pueden reflejar en forma desfavorable después de que una mina ha entrado en producción. Por consiguiente estos costos no se deben capitalizar antes de que la producción alcance un nivel importante que permita incluirlos dentro de los costos üe operación.
Es común que los costos de exploración se conviertan en pérdida antes de que una mina pueda ser puesta en producción. Cuando las exploraciones resultan inútiles, los costos de exploración deben considerarse como pérdidas tan pronto como se compruebe la inutilidad de los trabajos ejecutados.
En los casos en que la exploración dé por resultado encontrar minerales susceptibles de venderse o de tranformarse por medio de una planta metalúrgica el costo de exploración podrá ser deducible de los ingresos que se
produzcan mediante la venta de los productos.
Siempre debe tenerse en cuenta en que sin la exploración y los trabajos subsecuentes de desarrollo, no puede haber una mina y no puede haber producto y que si no puede haber producto o es incosteable su obtención, el costo de exploración ha sido una pérdida para ía empresa.
El tercer aspecto de los ya mencionados, el mercado para los productos miuero-xnetaiurgicos, está conliolado por la ley de la oferta y la demanda. Se dice que existe mercado para un producto de origen mineral cuando existen compradores potenciales para dicho producto.
El factor mercado es tan importante como lo son las mismas reservas; se necesita conocer con amplitud ya que no tendría objeto la explotación o la producción de productos minerales o metalúrgicos que no tuvieran demanda o cuyo mercado estuviera cubierto por otros productores.
Los cambios en las condiciones económicas de los mercados son bastemte difíciles de entender y su conocimiento requiere amplia experiencia y numerosos contactos. Además, es absolutamente indispensable el conocimiento de los diversos problemas que presentan los mercados, tanto nacionales como extranjeros y la forma y las razones que hacen fluctuar los precios de los productos minerales.
La oferta y la demanda de los producios minerales son afectadas en forma abrupta por causas tales como: fuertes impuestos de importación, control de moneda, cambios periódicos de la economía mundial, variaciones en la utilización, nuevos usos para ciertos minerales, sustitución de unos minerales por
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otros, agotamiento de ios yacimientos, descubrimiento de nuevos yacimientos, facilidades de transportación de los productos, aumentos o reducciones en los fletes, convenios sobre cuotas de importación, suspensión de producción por considerar ciertos productos como estratégicos, conflictos internacionales y alteración de las relaciones entre los factores de la producción.
Lo anterior hace posible afirmar que los estudios de mercados necesitan ser llevados a cabo en forma sistemática por elementos conocedores de la materia, siendo indispensable la creación de un cuerpo técnico especializado en el conocimiento de los mercados de productos minero-metalúrgicos.
El cuarto aspecto de los señalados comprende el suministro de capitales para la industria minero-metalúrgica, lo cual requiere inversiones muy fuertes para su desarrollo. En términos generales se puede decir que una empresa minera requiere para poder operar en forma eficiente un capital, que en promedio equivale de 1 a 1.25 veces el valor bruto de su producción anual. Lo anterior no significa la obtención de altas utilidades, pero sí quiere decir que el capital empleado en la industria minero-metalúrgica, en cuanto a producto bruto se refiere, rinde tanto o más que el empleado en otra empresa industrial.
Del capital de operación de una era-presa minera, aproximadamente una quinta parte se emplea en trabajos exploratorios y el resto en operaciones de explotación y beneficio; sin embargo, los riesgos de exploración son generalmente muy grandes y los inversionistas exigen para llevar a cabo las erogaciones que la exploración requiere tanto un ambiente de seguridad para recuperar la inversión como la probabilidad de
obtener utilidades atractivas que compensen los riesgos.
El financiamiento de las operaciones mineras, ya .sea en grande, mediana o pequeña escala, puede ser hecho por grupos privados o por instituciones gubernamentales. Los grupos privados, cuando se trata de operaciones aleatorias, tratan de obtener fuertes utilidades para compensar los riesgos y normalmente ponen numerosas dificultades para llevar a cabo el financiamiento. Las instituciones gubernamentales prácticamente sólo concurren con capital para financiar operaciones en pequeña escala y por esta razón, su labor tiene poca significación.
Hasta la fecha, el financiamiento o la refacción a empresas mineras nacionales, cualquiera que sea su escala de producción, han sido siempre defectuoso por dos razones: elementos económicos inadecuados e insuficientes y el uso de influencias para lograr refacciones in-apropiadas o improcedentes.
Considerando el financiamiento desde el punto de vista de planeación racional, sería lo más conveniente por el interés del Estado y por la seguridad de los grupos financieros, que las exploraciones regionales con miras a la elaboración del catálogo de la riqueza mineral del suelo y del subsuelo corrieran a cargo de instituciones gubernamentales; por otra parte, el financiamiento de las exploraciones locales y de las operaciones de explotación y beneficio debe sear realizado por los grupos privados, a los que se haya liberado de los riesgos de la exploración inicial ,o por intermedio de instituciones descentralizadas donde tengan justa representación las agrupaciones mineras oficialmente reconocidas. Con lo anterior se lograría un verdadero fo-
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mentó de la industria minero-metalúrgica mexicana.
La industria minero-metalúrgica mexicana está influenciada por numerosos factores de orden moral, técnico, legal, económico y administrativo que afectan en una u otra forma a su desarrollo. Estos factores son tan complejos que convierten a la industria m i n e r o - m e t a lúrgica en altamente aleatoria y por este carácter requiere un trato especial. Dichos factores han sido ampliamente discutidos en los últimos tres lustros y sin embargo, no pueden dejar de tomarse en consideración si se pretende llegar a la planeación de una explotación racional y poder obtener en última i n s
tancia un proceso práctico que permita alcanzar los objetivos fundamentales de la economía minera de México.
La economía minera descansa en tres factores: 1. Las empresas, grandes, medianas o
pequeñas que son las creadoras de las fuentes de producción y beneficio de materias primas minerales metálicas y no metálicas.
2. Los elementos de acción creadora que son los técnicos de la industria
minero-metalúrgica, e s decir, los ingenieros de las minas, los geólogos, los metalurgistas, etc.
3. Los trabajadores que con su esfuerz o contribuyen a dar vida a las operaciones minero-metalúrgicas.
De la coordinación de estos tres factores dentro de una política minera, depende el porvenir de la industria minero-metalúrgica.
La absoluta libertad de empresa, que pide una parte de la iniciativa privada.
obligaría a la industria minero-metalúrgica mexicana a depender en gran parte de las inversiones y de los mercados extranjeros como tradicionalmente ha ocurrido durante cuatro siglos, ya que el financiamiento, la producción y la dirección técnica y administrativa estarían orientadas prácticamente hacia la obtención de importantes ganancias, pero sin beneficios directos para nuestro país y sus pobladores.
L a expropiación, extremo al que pretenden llegar algunos radicales ahuyentaría definitivamente las inversiones privadas y obligaría a un desembolso imposible de realizar por parte del Gobierno Federal para adquirir instalaciones obsoletas en su mayor parte, señalando una etapa definitiva de estancamiento a nuestra industria minero-metalúrgica. En la actualidad el mercado de la industria minero-metalúrgica mexicana es fundamentalmente de exportación, y prácticamente toda industria nacionalizada que no esté sustentada en el mercado nacional va directamente al fracaso económico.
Ambos extremos son francamente perjudiciales y se puede concluir que es necesario establecer un grado de armonía conciliatoria de los intereses de la iniciativa privada, del Gobierno Federal y de la economía nacional, tendiendo a obtener los más altos beneficios para el mayor número de pobladores, o lo que es lo mismo, que sea todo el pueblo de México, el que reciba directamente los beneficios que provengan de los recursos minerales del suelo y del subsuelo nacional sin quedar restringidos a un grupo determinado o a determinadas personas.
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R E C O M E N D A C I O N E S S O B R E LA P L A N E A C I Ó N D E LA E X P L O T A C I Ó N R A C I O N A L D E L S U E L O Y S U B S U E L O
N A C I O N A L
Eij páginas anteriores hemos señalado diferentes aspectos que afectan en una u otra forma el desarrollo de la industria minero-metalúrgica mexicana y por consiguiente, el aprovechamiento de esta importante fuente de ingresos para la nación. sicos que se han señalado en el texto de este trabajo, o aquí expresado está íntimamente relacionado con el precepto constitucional de que el dominio sobre la riqueza nacional del suelo y del subsuelo corresponde a la Nación, que es el pueblo mismo y no al Estado, ni mucho menos a grupos privilegiados.
Como primer paso, es necesaria la existencia de un organismo que cuente con amplio apoyo moral y económico por parte del Poder Ejecutivo Federal, que sea capaz de jijar una política minera para el país, perfectamente definida en cuanto a sus alcances, basada en los conceptos de nuestras leyes y sustentada en los principios fundamentales de nuestra Carta Magna.
El único organismo capaz de reunir las condiciones señaladas sería una Secretaría de Estado y es por ello que proponemos la creación de una nueva Secretaría de Estado bajo la denominación de Secretaría de Recursos Minerales, que tendría por finalidad y bajo su jurisdicción el control de la exploración y explotación de todos los recursos minerales existentes en el suelo y en el subsuelo nacional, sean ellos metálicos o no metálicos y su aprovechamiento para los usos industriales que la economía nacional requiera.
Una vez creado este organismo, se fijará claramente el campo de acción
del Eistado y el de la iniciativa privada, especificándose las limitaciones de cada entidad y los conceptos en los
Considerando la potencialidad minera de nuestro país, es evidente que para evitar el estancamiento de la industria minero-metalúrgica deberá llevarse a cabo un proceso de planeación de explotación racional en el cual se consideren, preferentemente, los aspectos bá-cuales cada una de ellas puede intervenir, estableciendo una relación armónica entre los factores de la producción tendiente al aprovechamiento de los beneficios provenientes del suelo y del subsuelo nacional por parte del núcleo principal de la población.
Un segundo paso en la planeación de la explotación racional del suelo y del subsuelo sería la creación de una institución de fomento y crédito para la industria minero-metalúrgica, al cual se denominaría Banco Nacional de Fomento Minero y cuyo objeto fundamental sería el suministro de los capitales necesarios para llevar a cabo el financiamiento de las operaciones iniciuics de exploración, y el financiamiento de operaciones de explotación en pequeña o mediana escala.
Además y en su caso, daría los avales necesarios posteriormente para obtener el financiamiento de operaciones de explotación y beneficio en grande escala, cuando los resultados de las exploraciones hubieran sido satisfactorios.
Creados estos dos organismos, designándose gente idónea para manejarlos y definiendo claramente la posición definitiva del Estado y de la iniciativa privada en el ámbito de la industria
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minero-metalúrgica nacional, en un industria minero-metalúrgica y se sen-plazo más o menos inmediato se podrá taran bases firmes para su futuro fortalecer de nueva cuenta a nuestra desarrollo.
S O C I E D A D G E O L Ó G I C A M E X I C A N A
En 1962 se publicó el Volumen X X V de su Boletin, uno de los más
importantes órganos de difusión de los geólogos mexicanos, aunque
también incluye contribuciones de distinguidos especialistas extranjeros