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CAPÍTULO II
FUDAMENTACIÓN TEÓRICA
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CAPÍTULO II
FUNDAMENTACIÓN TEÓRICA
1. ANTECEDENTES DE LA INVESTIGACIÓN
Este proceso de investigación ha requerido de la revisión y consulta de
algunos estudios anteriormente realizados, cuyos aportes sirvieron para el
desarrollo de la misma. Primeramente Colina, Fonseca, Oliveros y Parra
(2011) presentaron su investigación titulada “Evaluación del proceso
presupuestario de la Alcaldía del Municipio Santa Rita’’
El marco teórico se fundamentó en diferentes criterios de autores
expertos en el área como: Amat (2002), Contasti y otros (2004) y Hope y
Fraser (2004). Metodológicamente, el tipo de investigación fue un proyecto
factible de tipo evaluativo, descriptivo y de campo con un diseño no
experimental transeccional. Para este trabajo de investigación la población
estuvo formada por cinco (5) sujetos de la Alcaldía del Municipio Santa Rita
y, se abordó mediante el censo poblacional, asimismo la técnica de
recolección de datos utilizada fue la encuesta la cual se realizó a través de
un cuestionario de ochenta y un (81) preguntas, validado por el comité
académico de la Facultad de Ciencias Administrativas.
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Posteriormente, la información obtenida fue tabulada a través de una
matriz de doble entrada, el tratamiento estadístico fue descriptivo basados en
frecuencia absoluta para diagnosticar la situación actual del proceso
presupuestario de la empresa.
Se utilizaron como base las diferentes etapas del proceso
presupuestario: la formulación, discusión sanción y promulgación, ejecución,
control y liquidación y cierre del proceso presupuestario. Los principales
resultados fueron que en la institución se cumple con el proceso
presupuestario pero existen factores que afectan la efectividad del mismo los
cuales pueden ser la falta de trabajo en equipo o la motivación departamental
que están fallando, es por ello que se recomienda a la Alcaldía impartir
cursos de capacitación para corregir dichas fallas e implementar programas
de motivación.
Como aporte de investigación, este trabajo resultó muy interesante
porque utiliza una población con características prácticamente similares a la
propia por tratarse de una institución de carácter gubernamental como es la
Alcaldía. Por lo tanto sirve de base para la metodología, el diseñó, la técnica
de observación y la técnica de recolección de datos que se desea
implementar en el presente estudio.
De igual manera, Rodríguez y Rosemberg (2010), presentaron su
Trabajo especial de grado titulado ‘’Evaluación del proceso presupuestario en
la subsecretaria de presupuesto de la gobernación del Estado Zulia’’.
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En este sentido, se utilizaron los aportes teóricos de Hope y Fraser
(2004), Contasti, Arrieche y otros (2004) por mencionar los más destacados.
En el sentido metodológico, fue una investigación definida como evaluativa,
descriptiva y de campo, la cual contó con una población de estudio
conformada por nueve (9) personas, empleados de la Subsecretaría. Al
respecto, se utilizó como técnica de recolección de datos la encuesta siendo
el instrumento el cuestionario constituido por sesenta y cuatro (64) preguntas
de tipo semi-cerradas de opción múltiple, que posteriormente fue sometido a
estudios técnicos para determinar su validez. El tratamiento estadístico fue
descriptivo basados en frecuencia absoluta.
Luego de la discusión de los resultados se pudo observar que los
empleados aplican de manera correcta y eficaz cada fase del proceso
presupuestario, para lo que se recomendó seguir tomando en cuenta los
factores económicos, sociales, tributarios y políticos para formular un
presupuesto más cercano a las necesidades de la población, de igual
manera se recomendó el continuo permanente adiestramiento al personal
involucrado en el proceso y la actualización del manual de normas y
procedimientos del mismo.
La investigación es útil para este estudio, por cuanto se realizo una
evaluación del proceso presupuestario de una entidad pública como la
Gobernación del estado Zulia, haciendo los seguimientos necesarios con
base en los aportes de varios autores a fin de identificar el cumplimiento de
cada proceso. De tal manera, que el tipo de metodología y la técnica aplicada
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al igual que el instrumento utilizado para determinar los resultados de la
investigación sirven como fuente de consulta para la realización del presente
estudio.
Otro estudio de interés fue el presentado por Boscán, Fernández y
Hernández (2009) quienes realizaron su trabajo de investigación titulado:
‘’Evaluación del proceso presupuestario en el instituto venezolano de los
Seguros Sociales Sabaneta’’
Para ello, sustentaron su estudio con varios autores entre los que se
destacaron Burbano (2005), Cárdenas y Nápoles (2002), Castelló y Gutiérrez
(2003), Jiménez (2006) y Koontz (2007). En cuanto a la metodología
utilizada, ésta se enmarcó dentro del tipo de investigación descriptiva,
evaluativa y de campo. En este sentido, se tomó una población de tres (3)
sujetos, tipificada, finita y accesible, abordada bajo el criterio de censo
poblacional; por lo cual para su análisis se utilizó la técnica de observación
mediante encuesta a través de un cuestionario.
Entretanto, los datos obtenidos se analizaron mediante un tratamiento
estadístico descriptivo, basado en una frecuencia absoluta. Posteriormente,
el análisis de los resultados reflejó que el Instituto Venezolano de los
Seguros Sociales Sabaneta, se encuentra en la necesidad de establecer de
una manera adecuada, el desarrollo de las etapas que conforman el proceso
presupuestario para así obtener una mejor planificación y control sobre los
recursos percibidos como institución pública.
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De igual forma, se detectó a través de los resultados obtenidos, que por
la ausencia de planificación y control, la información arrojada por dicho
presupuesto no es confiable lo que trae como consecuencia una inadecuada
asignación de recursos como desviaciones en los procesos que se llevan a
cabo dentro de la institución.
Este trabajo contribuye en la determinación de los aspectos básicos del
marco metodológico, en el tipo de investigación, población y técnicas de
recolección de datos utilizadas que serán de gran ayuda en el desarrollo del
estudio.
De igual manera Fonseca, González y González (2009) presentaron su
estudio titulado ‘’Evaluación del Proceso Presupuestario del Hogar Clínica
San Rafael’’.
En tal sentido para la sustentación teórica, tomaron los aportes de
Burbano (2005), Cárdenas y Nápoles (2002) y Hope y Fraser (2004), entre
otros. Metodológicamente, el proyecto de investigación se clasificó como de
tipo evaluativo, descriptivo y de campo. Por otra parte, la población estuvo
conformada por tres empleados que ejecutan las actividades relacionadas
con el proceso presupuestario, la cual se clasifica como finita y accesible.
La técnica de observación utilizada fue la encuesta, para lo cual se
elaboró un cuestionario conformado por cuarenta y dos (42) ítems, con
alternativas de respuesta dicotómicas, el cual fue validado en su contenido
por el Comité Académico de la Facultad de Ciencias Administrativas de la
Universidad Dr. Rafael Belloso Chacín.
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En este orden de la investigación, los resultados fueron analizados
mediante un análisis estadístico de tipo descriptivo, elaborando tablas de
frecuencia absoluta por ítem, determinándose a través de ellas que la
empresa cuenta con fortalezas en los beneficios de incentivos a los
empleados, el cual se da de manera continua, asignándoles recompensas
por alcanzar resultados establecidos.
Asimismo, la institución cuenta con una estructura predeterminada para
la asignación de los recursos de inversión y operacionales, contando con
herramientas para el cálculo de los recursos; de igual forma se realizan
proyecciones que reflejan la situación económica del Hogar Clínica San
Rafael. Por otra parte, se evidenciaron debilidades en los mecanismos de
incentivos a los empleados en la consecución de los mismos, de igual
manera se observaron deficiencias en las proyecciones actualizadas, ya que
las mismas no se realizan de manera continua en la institución.
Por otro lado, en lo referente a la comparación de los resultados con los
años anteriores, se observó que no existen mecanismos de control para la
elaboración del proceso presupuestario, por lo cual se recomendó mantener
y fortalecer los aspectos positivos encontrados, así como implementar
mecanismos de control en la elaboración del proceso presupuestario junto
con acuerdos de recompensas por la consecución de objetivos y realizar
proyecciones de manera continua de modo que le puedan brindar resultados
óptimos al Hogar Clínica San Rafael.
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Esta investigación, resulta de gran valor tanto teórico como
metodológico porque abordó de manera muy detallada el proceso
presupuestario, asimismo el tratamiento estadístico realizado representa un
referente que se aplicará durante el desarrollo de la investigación.
Finalmente González, Maldonado, Nápoles y Salas (2009) presentaron
su trabajo especial de grado el cual llevó por título: “Evaluación del proceso
presupuestario en el Instituto Municipal de Aseo Urbano del Municipio
Maracaibo’’.
Como basamentos teóricos se tomaron los aportes de Burbano (2005),
Cárdenas y Nápoles (2002), Castello (2005), Contasti E, Arrieche V, Caldero,
Dilena, Monroy y Núñez. (2004), entre otros. A nivel metodológico la
investigación fue de tipo evaluativa, descriptiva y de campo. La población
estuvo constituida por diez (10) personas entre los que se encuentran: el
administrador, gerentes, jefes de departamento y analistas que trabajan en la
institución, por lo tanto es finita y accesible.
Para la técnica de recolección de datos se utilizó la observación
mediante encuesta y como instrumento un cuestionario contentivo de setenta
y cinco (75) ítems con cuatro opciones de respuestas: Siempre, Casi
Siempre, A Veces y Nunca; el mismo fue validado por el Comité Académico
de la Universidad Dr. Rafael Belloso Chacín.
Seguidamente, el tratamiento estadístico se realizó con base en la
utilización de frecuencia absoluta, porcentajes y tendencia aplicada a cada
uno de los ítems. Como resultado se obtuvo que en el Instituto Municipal del
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Aseo Urbano del Municipio Maracaibo, se realizan satisfactoriamente todas
las etapas del proceso presupuestario, estableciendo claramente los
lineamientos generales de políticas, mostrando manejo de la fundamentación
jurídica, ejecutando correctamente el presupuesto de ingresos y gastos.
Asimismo se utilizan los sistemas de control fiscal que lo regulan, sin
embargo se pudo identificar que la institución presenta debilidades en lo que
respecta al contenido de ingresos y gastos, la recaudación de los ingresos y
en el pago de los gastos, lo cual se recomienda realizar evaluaciones
continuas de todo el proceso presupuestario para tomar las medidas
correctivas necesarias.
Tomando en consideración algunos de los aspectos desarrollados en
esta investigación, la misma permitirá nutrir este proyecto puesto que
desarrolla elementos que se estudiarán a lo largo del trabajo. Asimismo, el
carácter público de la institución en la cual se trabajo puede ser un referente
para el tratamiento tanto teórico como metodológico que se aplicará para el
estudio de la población seleccionada, en este caso la Alcaldía del Municipio
Valmore Rodríguez.
2. BASES TEÓRICAS
Al momento de realizar una investigación, resulta prácticamente
imprescindible, la revisión detallada y exhaustiva de diversas propuestas y
proyectos que se relacionan con el trabajo a investigar; con el propósito de
conseguir los aportes necesarios para fundamentar los objetivos que se
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tienen previstos. Además de ello, esto permite saber en qué campo puede
resultar innovadora la investigación propia, y de qué manera los aportes
realizados con anterioridad son viables como aporte científico para el estudio
previsto.
Es por esta razón que para el estudio de la variable, dimensiones e
indicadores de esta investigación se considerarán definiciones de varios
autores con el propósito de conocer las connotaciones que se han fijado
sobre las mismas. En ta l sentido, resulta pertinente revisar los análisis
diversos que han hecho varios investigadores sobre el tema, lo cual permite
comparar y discernir entre diferentes propuestas que refuerzan la
cientificidad de este estudio.
2.1. PROCESO PRESUPUESTARIO
El proceso presupuestario tiende a reflejar de una forma cuantitativa, a
través de los presupuestos, los objetivos fijados por la empresa a corto plazo,
mediante el establecimiento de los oportunos programas, sin perder la
perspectiva del largo plazo, puesto que ésta condicionará los planes que
permitirán la consecución del fin último al que va orientado la gestión de la
empresa.
Al respecto, Hope y Fraser (2004, p. 233), expresan que el proceso
presupuestario es la práctica de preparar, presentar y conseguir la
aceptación de un presupuesto entre un nivel organizacional y otro.
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Por otro lado Amat (2002, p. 41), menciona que es un proceso que se
suele realizar anualmente y comprende principalmente, los aspectos internos
de la organización, para que sea un instrumento que permita orientar de
forma eficaz la toma de decisiones.
Al comparar lo expuesto por ambos autores, se puede resumir que es
un procedimiento que suele realizarse anualmente y comprende
principalmente, los aspectos internos de la organización siendo este un
pronóstico a largo plazo que se obtiene mediante una práctica de manera
que se consiga la aceptación de un presupuesto para que sea un instrumento
que permita orientar de forma eficaz la toma de decisiones y alcanzar los
objetivos de la organización, así también es necesario que su confección
este ligada con el plan estratégico a largo plazo.
Ambos autores difieren en cuanto a la definición de proceso
presupuestario, Hope y Fraser (2004) es la práctica de preparar y conseguir
la aceptación de un presupuesto mientras que para Amat (2002) es un
instrumento que permite de forma eficaz la toma de decisiones.
Con base a lo antes expuestos, para fines de esta investigación se
considerara lo señalado por Hope y Fraser (2004), por ser lo más apropiada
para el desarrollo de la presente investigación. Finalmente los investigadores
pueden definir el proceso presupuestario como el mecanismo a través del
cual las instituciones púbicas consiguen, preparan y presentan la aceptación
de un presupuesto con el propósito de facilitar toma de decisiones.
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2.1.1. FASES DEL PROCESO PRESUPUESTO EN EL SECTOR PÚBLICO
NACIONAL
En este punto del proceso presupuestario se estudiaran ciertas fases
antes de su elaboración. De acuerdo a Contasti y otros (2004) que va a
mencionar dichas fases tales como; formulación presupuestaria, ejecución
presupuestaria, control y evaluación de presupuesto, liquidación y cierre del
presupuesto.
A continuación se detallan cada una de las fases anteriormente
indicadas.
2.1.1.1. FASE DE FORMULACIÓN PRESUPUESTARIA
En relación a este aspecto, Contasti y otros (2004, p 223), definen la
formulación del presupuesto, es un proceso mediante el cual el Presidente de
la República en consejo de ministros, define los lineamientos generales que
regirán dicho proceso; los órganos y entes de la administración pública
nacional determinan, en función de dichos lineamientos, así como de las
directrices emanadas de sus autoridades y de su plan operativo anual, las
metas, los recursos reales necesarios para atender eso volúmenes de trabajo
y los créditos anuales requeridos para la adquisición de esos recursos reales.
Quien constituye la fase inicial del proceso presupuestario y su
desarrollo da lugar a varias sub fases. Siendo la primera de ellas la
determinación de los lineamientos generales de la política presupuestaria
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previa, autorizados por el Presidente de la República en consejo de Ministro,
define los lineamientos, así como de las directrices emanadas de sus
autoridades y de su plan operativo anual, las metas que deberá cumplir en el
ejercicio presupuestario, los volúmenes de trabajo para lograr esas metas,
los recursos reales necesarios para atender esos volúmenes de trabajo y los
créditos anuales requeridos para la adquisición de esos recursos reales.
Se puede decir con base en lo señalado por Contasti y otros (2004),
que esta etapa comprende el proceso presupuestario en el cual se articulan
diversas propuestas de acción y producción de los Entes que demandan
recursos financieros (autogestión, fiscales o de financiamiento) con los
catálogos y clasificadores presupuestarios.
Por tanto, representa la estructura formal del presupuesto, ya que se
recogen las estimaciones o proyecciones cuantificadas en términos
monetarios de ingresos, gastos e inversiones de las actividades y proyectos
definidos en la fase de programación.
Para fines de esta investigación se considera lo señalado por Contasti y
otros (2004), por ser lo más apropiada para el desarrollo de la misma.
Con base a ello, La formulación presupuestaria se puede definir como
el proceso en el cual los entes y organismos de la administración pública
nacional se encargar de establecer las metas que deberán cumplirse en el
ejercicio presupuestario anual.
(a) Formulación : De acuerdo con Paredes (2007, p. 112), la
formulación es el inicio del proceso presupuestario donde se analiza
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centralmente la participación de los diversos organismos responsables de las
políticas globales y de acuerdo a la normativa que del sistema
presupuestario, donde se cuenta con el apoyo de los presupuesto
preliminares que previamente elaboren los organismos.
El inicio del proceso de formulación de los anteproyectos de
presupuesto de presupuesto por parte de las distintas instituciones suele
estar condicionado por el momento en que se conocen los recursos
financieros que les son asignados.
De esta manera, la política presupuestaria expresará un adecuado
equilibrio, entre las políticas globales, las prioridades sectoriales e
institucionales que se corresponden con la capacidad operativa de las
instituciones para instrumentarlas y las posibilidades de financiamiento
disponibles.
Con base en ello, la elaboración de los anteproyectos de presupuesto
tiene un primer proceso descendiente, desde la política presupuestaria, es
decir, que partiendo de los niveles más agregados de la misma, se va
desagregando hasta llegar a las categorías programáticas de menor nivel.
Por su parte, el segundo proceso, ascendente, implica la elaboración de los
anteproyectos de presupuesto de los organismos, la que debe realizarse
partiendo de las unidades administrativas y categorías programáticas.
Asimismo, afirma Paredes (2007, p. 113) que en la etapa de
formulación, el sistema presupuestario está interrelaciona con los siguientes
sistemas:
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(1) Sistema de planificación y de inversiones: en lo que se refiere al
nivel y composición sectorial e institucional del gasto público.
(2) Sistema de planificación; en materia de financiamiento vía
impuestos.
(3) Sistema de crédito público: en lo que refiere al nuevo
endeudamiento y a la programación del servicio de la deuda pública.
(4) Sistema de recursos humanos; por efecto de las definiciones que
contengan sobre política salarial y empleo.
(5) Sistema de compras y contradicciones: ya que la formulación del
presupuesto debe sustentarse en un plan anual de contrataciones; y
(6) Sistema de administración de bienes; que informa sobre la
existencia de bienes a disposición de las unidades administrativas.
(b) Formulación del presupuesto de ingresos: Refiere Paredes (2007, p. 115)
que el financiamiento público permite movilizar los recursos físicos que
requiere el gobierno para alcanzar sus objetivos y metas en el contexto de su
política de gastos; para materializar estas acciones el Estado debe atraer una
gran proporción del ingreso nacional para disponer de los recursos
necesarios que estén acordes con su política financiera.
En este sentido, el presupuesto de ingresos del Gobierno central
constituye uno de los instrumentos de esta política, ya que le permite obtener
el poder de compra para satisfacer su demanda de recursos físicos. Por lo
tanto, la formulación del presupuesto de ingresos implica un proceso de
análisis del sistema de ingresos públicos, de los cuales el Gobierno central
deriva su poder de compra, es decir, del nivel de los medios quo utiliza para
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obtener los ingresos, formados principalmente, por la tributación, las tasas, el
endeudamiento y demás formas que proporcionan fuentes de financiamiento.
En virtud de ello, cada una de estas fuentes tiene sus características
propias y en este proceso de formulación se evalúan sus rendimientos a
corto plazo, definiendo su magnitud y composición compatibles con los
planes, programas y proyectos destinados a ser financiados a través del
presupuesto.
(b.1) Preparación del proyecto de presupuesto de ingresos : De acuerdo
con Paredes (2007, p. 115) éste factor le corresponde a la Oficina Nacional
de Presupuesto, como órgano rector del Sistema Presupuestario Público, de
acuerdo a la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector
Público, que en su artículo 20, en su introducción y numeral 4, establece: “La
Oficina Nacional de Presupuesto estará bajo la responsabilidad y dirección
de un Jefe de Oficina, de libre nombramiento y remoción del Ministro de
Finanzas”.
Y entre sus atribuciones está: “Preparar el proyecto de presupuesto y
todos los informes que sean requeridos por las autoridades competentes.”
Además de la Oficina Nacional de Presupuesto, en su formulación
participan los siguientes organismos:
(1) La administración tributaria, a través del Servicio Nacional
Integrado de Administración Tributaria (SENIAT), en lo referente a las
estimaciones de la renta interna y aduanera.
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(2) El Ministerio de Planificación y Desarrollo, que elabora las
directrices estratégicas trazadas en el Plan Estratégico Nacional.
(3) La Oficina Nacional del Tesoro, en lo que se refiere a la
recaudación.
(c) Formulación del presupuesto de gastos: La formulación del
Presupuesto de Gastos implica llevar a cabo un proceso de programación
que incluye las siguientes actividades:
- Analizar las políticas, objetivos y metas definidas en el Plan
Estratégico Nacional y en el Plan Operativo Anual.
- Definir y cuantificar el financiamiento del presupuesto. Definir la
cantidad y calidad de los bienes y servicios.
- Calcular los insumos reales que se requieren para producir los bienes
y servicios.
- Definir la estructura organizativa.
- Definir la estructura programática.
- Asignar insumos reales a las categorías programáticas.
- Valorar los recursos reales, a fin de definir y cuantificar los recursos
financieros que se requerirán y que serán asignados a las categorías
programáticas.
De acuerdo con Paredes (2007, p. 117), para la realización de esta
etapa se debe lograr el equilibrio entre centralización normativa y
descentralización operativa. Esto significa que la definición de la política
presupuestaria y la coordinación general del proceso de formulación del
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presupuesto deben realizarse centralizadamente; mientras que la elaboración
de los proyectos de presupuesto de cada organismo debe producirse
descentralizadamente y, por tanto, con una participación de todos los entes
administrativos públicos.
Por lo tanto, la formulación del presupuesto de gastos se apoya en la
siguiente metodología: Definición de la política presupuestaria previa,
elaboración de los proyectos de presupuesto de cada organismo y preparar
el proyecto de Ley de Presupuesto.
A continuación se presentan las características básicas de cada uno de
estos procesos.
Para Contasti y otros (2004, p. 223), esta fase establece varias sub
fases de importancia para la formulación del presupuesto como lo son:
(a) Fundamentación jurídica: de acuerdo con los referidos autores
(2004, p. 224) es la base legal y reglamentaria del proceso de formulación
presupuestaria se incorpora en los respectivos puntos del tema, cuando
corresponde; por lo cual, en este aparte solo se comentaran algunas de las
disposiciones de carácter general previstas en la ley Orgánica de la
administración financiera del sector público y su reglamento N°1, aplicables
específicamente a la formulación de los recursos y egresos, las cuales se
identifican a continuación.
(a.1) La obligación de que los presupuestos contengan todos los
ingresos, los gastos y las operaciones de financiamiento. (Art. 12 LOAFSP).
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(a.2) La aplicación del principio de la especificidad en la formulación del
presupuesto de recursos y egresos públicos. (Arts. 13 y 14 LOAFSP).
(a.3) La aplicación del principio del equilibrio en los presupuestos
anuales. (Art. 16 LOAFSP).
(a.4) La etapa utilizable para la formulación presupuestaria. (Arts. 32 y
33 LOAFSP).
(a.5) La aplicación del principio de la unidad del tesoro. (Art. 34
LOAFSP).
Por consiguiente se puede definir la fundamentación jurídica como la
base legal y los reglamentos que establece la ley Orgánica de la
administración financiera del sector público para la formulación de un
presupuesto.
(b) Determinación de los lineamientos generales de política y la política
presupuestaria previa: Según Contasti y otros (2004, p. 224) los lineamentos
generales de política se definen como:
(b.1) Lineamientos generales de política: los lineamientos generales de
la política comprenden un conjunto de orientaciones que deben establecerse
en forma clara y concreta, antes de dar el inicio al proceso de formulación del
presupuesto, con el propósito de guiar el proceso de elaboración de los
anteproyectos y proyectos de presupuesto, y a la vez, coadyuvar al logro de
los objetivos previstos en los planes.
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Dichos lineamiento deben ser únicos para todo el sector público, a los
fines de construir el marco global de orientaciones que facilite la coherencia
con las políticas especificas en cada uno de los órganos. En este orden de
ideas, se puede decir que los lineamientos generales de políticas son las
directrices que deben establecerse de forma clara para la programación de
todas las operaciones que involucran recursos reales y financieros por parte
de los organismos públicos, con el propósito de guiar el proceso de
elaboración del presupuesto.
(b.2) La política presupuestaria previa: Según Contasti y otros (2004, p
226) la Oficina Nacional de presupuesto, en atención a los lineamientos
generales de política y a las prioridades que establezca el Presidente de la
República en consejo de ministros, elaborara la política presupuestaria previa
que regirá la formulación del presupuesto de cada órgano u ente del sector
público nacional.
Dicha política debe incluir las orientaciones específicas dirigidas a los
órganos de los poderes públicos y entes descentralizados, a los efectos de la
elaboración de sus respectivos proyectos. Por otra parte, puede afirmarse
que la política presupuestaria previa son los lineamientos que regirán la
formulación del presupuesto público.
(1) Política presupuestaria previa: De acuerdo con Paredes (2007, p.
117) ésta consiste en las orientaciones, prioridades, normas y
procedimientos a que deben ajustarse todos los entes del sector público a
fines de elaborar sus respectivos proyectos de presupuesto.
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La misma tiene como característica fundamental de la política
presupuestaria, que debe ser única para todo el sector público y cada
organismo en particular debe derivar su política presupuestaria específica y
concreta de este marco global que le otorga coherencia.
Asimismo, el referido autor expone en base a la metodología se aplican
dos enfoques para formular la política presupuestaria previa:
Un enfoque descentralizado y un enfoque centralizado, donde el primer
enfoque concentra su atención en la elaboración de dichas políticas por cada
organismo del sector público y tiene la ventaja de que permite recabar, en
forma precisa, las aspiraciones y necesidades de los distintos organismos,
mientras que el segundo recae bajo la responsabilidad de los organismos
centrales, los cuales precisan en términos macro presupuestarios y en
función de las políticas de desarrollo, el nivel, composición y orientación del
ingreso y gasto público.
De igual manera, Paredes (2007, p. 118), manifiesta que los
Organismos que participan, además de la Oficina Nacional de Presupuesto,
tienen roles importantes en la definición de dichas políticas, el Ministerio de
Planificación y Desarrollo, el Ministerio de Finanzas y el Banco Central de
Venezuela, basándose en términos generales, en tareas que deben
cumplirse, a objeto de formular una política presupuestaria previa, siendo las
mismas las siguientes:
- Proyección de gastos rígidos. Con base en una primera proyección de
las variables macroeconómicas del presupuesto y un análisis de las
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condiciones en que se han desenvuelto la gestión presupuestaria de los
organismos públicos, que permita definir la rigidez del gasto, se proyecta en
forma global, el nivel del gasto público, en términos de gastos corrientes y de
inversión; simultáneamente se prepara una primera estimación de los
ingresos públicos.
- Nivel y composición del gasto público. Previa definición de las politices
salariales, de precios, abastecimiento, subsidios, y las políticas - de
desarrollo sectorial, se concreta el nivel y composición del gasto público,
utilizando para ello las clasificaciones sectorial, regional y por objeto del
gasto, y el nivel de producción de los programas y proyectos.
- Fijación de la política presupuestaria previa. Ésta se lleva a cabo a
través de un proceso de aproximaciones sucesivas que finaliza con la fijación
de cuotas en el ámbito sectorial, regional e institucional y la definición de las
metas a alcanzarse en los programas y proyectos prioritarios.
- Estructuras programáticas. Igualmente, debe elaborarais una primera
versión de la estructura programática en sus niveles sectorial, regiona l e
institucional, que refleje la dirección de la política presupuestaria.
- Formularios e instructivos. Finalmente, se deben preparar los
formularios e instructivos para la elaboración de los proyectos de
presupuesto.
Los Autores Contasti y otros (2004) y Paredes (2007) presentan una
serie de aspectos relevantes en los que coinciden en cuanto a la política
presupuestaria previa afirmando que la misma debe ser elaborada por La
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Oficina Nacional de Presupuesta de acuerdo a los lineamientos establecidos
por el presidente de la Republica en consejo de ministro, la misma será la
encargada de regir los órganos y entes de la administración publica,
indicando una serie de orientaciones ,normas y procedimientos que deben
ajustarse todos los entes del sector público y entes descentralizados a fines
de elaborar sus respectivos proyectos de presupuesto
Lo fines de la investigación se tomara en cuenta lo establecido por
Paredes (2007) por cuanto el mismo establece que la política presupuestaria
previa tiene como característica fundamental que debe ser única para todo el
sector público y cada organismo en particular, debe derivar su política
presupuestaria específica y concreta de este marco global que le otorga
coherencia.
En base a lo anteriormente expuesto, los investigadores concluyen que
la política presupuestaria previa, es series de procedimientos y normas
elaboradas por La Oficina Nacional de Presupuesto bajo lo establecido en los
lineamientos generales creados por el presidente de la Republica en consejo
de ministros, dichas políticas se encargaran de regir a cada uno de los entes
correspondientes a la administración publica.
(c) Formulación del proyecto de presupuesto de recursos: Según
Contasti y otros (2004, p. 231) es un proceso de análisis de cada una de las
fuentes de las cuales el sector publico deriva su funcionamiento, así como la
calidad de los medios utilizados para obtenerlos, dentro de los cuales
destaca la necesidad de contar con una organización de la administración
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tributaria, que no solo sea eficiente y eficaz en lo interno, sino también
adaptable a los cambios que ocurren a nivel mundial.
Existen varios factores que afectan la formulación del presupuesto de
recursos, tales factores son:
(c.1) Factor económico: En la formulación del presupuesto de recursos
es conveniente que los responsables de tal actividad, conozcan con
suficiente antelación la proyección de las principales variables
macroeconómicas para el año objeto del presupuesto, ya que, la mayoría de
ellas se rigen en bases fundamentales, empleadas en la proyección.
(c.2) Factor social: Como se destacó anteriormente, una
responsabilidad trascendental del estado es la que realiza como agente
redistribuidor de los ingresos que obtienen por los impuestos. En tal sentido,
al formular el presupuesto de los recursos debe considerar factores de
carácter social muy importantes, como son, el crecimiento de la población de
la política de remuneraciones y de la contratación colectiva, entre otros.
(c.3) Factor tributario: La parte más sensible de la formulación de los
recursos políticos constituye la estimación de los tributos, debido a que
afectan de una manera directa o indirecta, el ingreso disponible de las
personas, tanto naturales como jurídicas.
(c.4) Factor político: Los responsables de esta actividad deben tomar en
cuenta los factores de orden político, como son entre otros, los conflictos
huelgarios, las protestas de la población y el comportamiento de los
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diferentes grupos de presión, los cuales afectan la actividad productiva del
estado, pues sin lugar a dudas, son fenómenos que provocan fuertes salidas
de capital al extranjero y a la vez, desestimulan la inversión local, afectando
de manera significativa, la percepción de los recursos públicos.
(c.5) Otros factores: entre otros, se citan los siguientes
- Medidas legales que afectan la base tributaria
- Modificación del sistema de tasas vigente
- Variación en los procedimientos que alteren la causación, liquidación y
recaudación de los recursos públicos
- Momento en el cual los organismos competentes llevaran a la práctica
las modificaciones antes mencionadas
De lo expuesto en los puntos anteriores puede definirse la formulación
del proyecto de recurso como el proceso encargado de analizar las fuentes
de financiamiento que el estado posee, para la adquisición de recursos
destinados a un proyecto tomando en cuenta una serie de factores como lo
son él; el económico, social, tributario, político, entre otros.
(a.1) Base legal para la formulación del presupuesto de la república: De
acuerdo con Paredes (2007, p. 113) la formulación del presupuesto de la
República y de sus entes descentralizados sin fines empresariales está
regida por la sección cuarta, en su artículo 35 al 38 de la LOAFSP. De dichas
normas surgen los pasos que deben llevarse a cabo y que culminan con la
presentación del proyecto de Ley de Presupuesto a la Asamblea Nacional.
Dichos pasos consisten en:
-
35
- Definición de los lineamientos generales y las prioridades de gastos,
atendiendo a los límites establecidos en la Ley del Marco Plurianual del
Presupuesto; esta tarea le corresponde al Presidente de la República en
Consejo de Ministros.
- La Oficina Nacional de presupuesto elaborará el proyecto de Ley de
Presupuesto, en un todo de acuerdo a los anteproyectos preparados por los
órganos de la República y los entes descentralizados, con los ajustes
necesarios.
- Los Poderes Judicial, Ciudadano y Electoral, formularán sus
respectivos proyectos de presupuestos de gastos, en concordancia con las
restricciones establecidas con la Constitución y en la Ley del Marco
Plurianual del Presupuesto y los formalizarán ante la Asamblea Nacional,
pero deberán enviarlos al Ejecutivo Nacional para su inclusión en el proyecto
de Ley de Presupuesto.
- Finalmente, el proyecto de Ley de Presupuesto, será representado por
el Ejecutivo Nacional ante del 15 de octubre de cada año.
(a.2) Riesgos fiscales : Según Paredes (2007, p. 114) se debe
considerar aspectos importantes de la formulación del presupuesto hasta la
aprobación de la LOAFSP, por cuanto no se había contemplado en la
normativa presupuestaria lo que representa la estimación de los costos de
las operaciones cuasi fiscales (subsidios financieros y económicos), de los
sacrificios fiscales (exoneraciones, excepciones, deducciones y otros
incentivos tributarios) y de las obligaciones contingentes (recursos de la
seguridad social y otros fondos).
-
36
Por lo tanto, refiere Paredes (2007, p. 114), que el costo total de estas
transacciones deberá, de acuerdo con el artículo 12 de la LOAFSP,
explicitarse en un estado de cuenta anexo al proyecto de Ley de
Presupuesto, para evaluar el impacto económico de dichas actividades. Se
introduce en el mismo artículo una cláusula de escape para la consideración
de situaciones de confidencialidad y/o ausencia de información requerida
para la elaboración de dicho estado de cuenta.
Con base en ello, en Venezuela el monto de los costos fiscales ha sido
y sigue siendo significativo. Cabe destacar que el reporte de los riesgos
fiscales adquiere aún más relevancia, debido a las nuevas responsabilidades
fiscales derivadas de las características de universalidad y solidaridad que la
nueva Constitución le atribuye a la gestión pública, especialmente en el área
social y que generarán costos adicionales de considerable importancia.
(d) Formulación del anteproyecto de presupuesto: De acuerdo a
Contasti y otros (2004, p. 247) la oficina nacional de presupuesto podrá
obtener información para elaborar los citados lineamientos y la política
presupuestaria previa de dos formas:
(d.1) Anteproyecto preliminar: Cada órgano de la República o ente
descentralizado, debe adecuarla a sus características particulares y a su
estructura programática específica, a los fines de desarrollo del proceso de
formulación presupuestaria inherente a esa institución.
(d.2) Anteproyecto definitivo: La etapa se inicia con la recepción por la
máxima autoridad del órgano, de la política presupuestaria específica
-
37
aprobada por el ejecutivo nacional, las normas, formularios e instructivos por
emplear y la cuota máxima de recursos de que dispondrá el respectivo
órgano de la república, específicamente además de la fuente de
financiamiento correspondiente, el monto de los aportes para cada uno de los
entes descentralizados adscriptos que requieran del mismo.
La primera requerimiento del órgano u ente su anteproyecto preliminar
de presupuesto, y la segunda, solicitando únicamente, la información mínima
que consiste necesaria, no obstante, independientemente de que dicha
oficina solicite o no la información.
Ante el escenario antes mencionado, se considera relevantes que los
organismos elaboren un anteproyecto preliminar de presupuesto que
contenga información con toda la rigurosidad técnica, similar al detallado en
el proceso presentado a continuación, antes de recibir la citada política, en
virtud del factor tiempo que se dispone para realizar la entrega del
anteproyecto una vez recibida la misma.
En consecuencia, la fase de elaboración de los anteproyectos se
dividirá en dos etapas; la primera, relativa a la información de los
requerimientos presupuestarios previos o anteproyecto preliminar. La
segunda etapa, se refiere a la elaboración del ante proyecto definitivo, una
vez recibida la política presupuestaria del ejecutivo nacional.
Elaboración de los proyectos de presupuestos por los organismos:
Según lo señala Paredes (2007, p. 119), el ciclo que deben cumplir los
organismos del sector público para la elaboración del proyecto de
presupuesto son los que a continuación se detallan:
-
38
- Las instituciones reciben las orientaciones de la política
presupuestaria global y específica y los formularios e instructivos de la
Oficina Nacional de Presupuesto.
- Las máximas autoridades de la institución determinan las políticas
presupuestarias para cada programa.
- La Dirección de Presupuesto de la institución actualiza y distribuye los
formularios e instructivos internos a los responsables de los programas.
- Los responsables del programa determinan la cuota presupuestaria,
entre sub-programas, proyectos y/o actividades y fijan la naturaleza y
cantidad de productos que se deben cumplir y entregan los formularios.
- Los responsables de categorías programáticas elaboran sus proyectos
de presupuesto, considerando volúmenes de trabajo, tipo y cantidad de
recursos reales y los créditos presupuestarios.
- Los administradores de la actividad remiten el proyecto a los
responsables de programas, sub-programas o proyectos, quienes examinan
la coherencia del proyecto.
- Los gestores de los programas remiten sus proyectos a la unidad de
presupuesto, la cual realiza el análisis en cuanto a coherencia de los
programas con su: respectivas orientaciones y cuotas aprobadas para el
organismo.
- La unidad administrativa prepara el proyecto de presupuesto del
organismo, según las instrucciones correspondientes.
- Posteriormente, las máximas autoridades del organismo aprueban el
Proyecto de Presupuesto.
-
39
Como primera fase propuesta por Contasti y otros (2004) se evaluará la
formulación presupuestaria en la Alcaldía Bolivariana del Municipio Valmore
Rodríguez, manejando como subdimensiones los lineamientos generales de
política y la política presupuestaria previa al igual que la formulación del
anteproyecto de presupuesto, por otra parte, se medirán los indicadores
fundamentación jurídica, formulación del proyecto de presupuesto de
recursos, lineamientos generales de política, política presupuestaria previa,
anteproyecto preliminar y definitivo
Como se puede observar en lo mencionado anteriormente, se estarán
evaluando solo algunos de los puntos expuestos por los autores Contasti y
otros (2004) para la evaluación del sistema presupuesto en el sector publico
nacional, Sin embargo, es preciso acotar que se seleccionaron los las fases e
indicadores indicados por ser los necesarios para cumplir a cabalidad con el
objetivo general del presente estudio, sin ser necesario incorporar algún otro
indicador en la investigación.
2.1.1.2. FASE DE EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA
Esta fase está contemplada en la Ley Orgánica de la Administración
Financiera del Sector Publico, en los aspectos relativos a la ejecución de los
presupuestos de recursos y egresos de los órganos de la República y sus
entes descentralizados.
Cabe considerar que la ejecución del presupuesto, para Contasti y otros
(2004, p. 308), consiste en la realización de acciones por todos los entes del
-
40
sector público, tanto de los órganos rectores como de los ejecutares, a
objeto, por una parte, de obtener el financiamiento necesario y, por la otra, de
la aplicación de los recursos; hará el logro de los fines del Estado, mediante
la producción de bienes y servicios, finales e intermedios, representativos de
los propósitos para los cuales fueron creados o que coadyuven al logro de
esas producciones, utilizando para ello los recursos humanos, bienes y
servicios, personales o de terceros, así como las asignaciones financieras
establecidas en el presupuesto.
Ejecución: Para Paredes (2007, p. 124), la ejecución presupuestaria
implica la movilización de todo el aparato administrativo público, utilizando las
más diversas técnicas y disciplinas. Intervienen, además, activamente los
sistemas de recursos humanos y compras, y de contrataciones en el proceso
de provisión de insumos, así como la contabilidad que registra las
transacciones económico-financieras originadas en el presupuesto.
Con base en ello, refiere el autor que es campo específico del sistema
presupuestario la coordinación de la ejecución, que se materializa a través de
los regímenes de modificaciones presupuestarias y de programación de la
ejecución.
En resumen, tres (3) estructuras serán las responsables de orientar la
ejecución del gasto: la organizativa, la programática y el Plan Único de
Cuentas. El uso de estas estructuras en la etapa de la ejecución se diferencia
del de la etapa de la formulación del POAN, ya que éste se realiza en el
ámbito de estructura organizativa y programática.
-
41
(a) La distribución general del presupuesto de gastos: Para Contasti y
otros (2004, p. 309), Consiste en la presentación desagregada de los créditos
presupuestarios previstos en el Titulo II de la Ley de Presupuesto de la
República, hasta el último nivel previsto tanto en las categorías de
programación utilizadas, como en el clasificador de cuentas presupuestarias
y de las realizaciones contenidas en la citada Ley hasta la categoría
programática de menor nivel.
(b) La distribución administrativa del presupuesto de gastos: Para
Contasti y otros (2004, p. 310),Es un proceso contentivo de un conjunto de
registros que culmina en un documento denominado “Asignación de Créditos
Presupuestarios a cada Unidad Administradora por Unidad Ejecutora Local”,
mediante el cual se presenta la asignación de los créditos presupuestarios a
nivel de cada categoría programática, partidas y sus desagregaciones, por
cada unidad ejecutora local y por cada unidad administradora,
discriminándose los créditos que se manejaran centralizadamente y los que
se ejecutaran en forma desconcentrada, por cada fuente de financiamiento.
Etapas de la ejecución del gasto: Para Paredes (2007, p. 127), la
ejecución del gasto consta de tres (3) etapas, las cuales pueden ser
simultáneas o separadas en el tiempo:
(a) Compromiso: acto administrativo mediante el cual se dispone a
realizar un gasto.
(b) Causado: cuando se contrae una obligación de pagar por los bienes
y servicios recibidos (deuda).
-
42
(c) Pago: acto mediante el cual se extingue la obligación.
Las etapas o los momentos de ingresos y gastos, descritos
anteriormente, se deben reflejar en los estados financieros de la siguiente
forma:
(1) Los ingresos recaudados y egresos pagados, en el flujo de caja.
(2) Los ingresos causados y egresos causados al Estado de
Resultados.
Al cierre del ejercicio fiscal, los referidos momentos se deben reflejar en
el Balance General de la siguiente manera:
(1) Los gastos causados y no pagados, aparecerían como saldos de las
cuentas por pagar.
(2) Los ingresos causados y no cobrados aparecerán como saldos en
las cuentas por cobrar.
(3) Los compromisos no causados al cierre, como sólo se utilizaron
para afectar preventivamente al crédito presupuestario, deberán relacionarse
al comienzo del nuevo ejercicio y solicitar un aumento de la disponibilidad
presupuestaria en las partidas correspondientes, financiable con las
disponibilidades de caja del organismo.
(e.3) El criterio del gasto causado: según refiere Paredes (2007, p. 128)
la normativa de la ejecución del presupuesto experimente un cambio
fundamental en la LOAFSP, en lo que respecte a la definición del gasto como
etapa del proceso presupuestario. A diferencia de le Ley Orgánica de
Régimen Presupuestario (LORP) en la que se postula que un crédito
-
43
presupuestario es considerado gastado cuando es afectado válidamente por
un compromiso, el criterio de la LOAFSP es más restrictivo al establecer que
“Se considera gastado un crédito cuando queda afectado definitivamente al
causarse un gasto” (artículo 47).
Se considera más restrictivo este criterio porque ye no basta con el
establecimiento de un compromiso para dar por ejecutado el gasto, sino que
para ello es necesario esperar que se cumpla la etapa de la entrega efectiva
del bien o servicio.
Por lo tanto, la normativa del compromiso, que en la ejecución
presupuestaria se reduce a un mecanismo preventivo de afectación
presupuestaria (artículo 48), también cambia en lo que respecta la liquidación
o cierre del presupuesto. La LOAFSP establece que no se podrán asumir
compromisos ni causar gastos con posterioridad al 31 de diciembre, fecha de
cierre del presupuesto de cada año (artículo 56), y que el gasto
comprometido, pero no causado a la fecha del cierre del presupuesto, se
imputará automáticamente al presupuesto del siguiente año (artículo 57).
En base en ello, esta norma tiene dos implicaciones: una, de carácter
formal, que es la eliminación de la figura del semestre complementario para
la causación de gesto con posterioridad a la finalización del ejercicio fiscal; la
otra, de carácter práctico y, por ello, mucho más importante desde el punto
de vista económico, que supone que con el criterio del gasto causado se
exige que el gasto del ejercicio fiscal refleje la verdadera capacidad de
ejecución presupuestaria de los órganos y entes públicos.
-
44
(e.4) Formas de otorgar los compromisos: Paredes (2007, p. 129)
establece que otro aspecto importante de la ejecución presupuestaria es la
referida a las formas de otorgar los compromisos; éstos se pueden otorgar
mediante lo siguientes procedimientos:
(a) Licitación general: Es el procedimiento competitivo de selección del
contratista, cuyo llamado ha sido publicado en un diario de mayor circulación
del país.
(b) Licitación selectiva: Es el procedimiento competitivo excepcional de
selección del contratista en el que los participantes son invitados a presentar
ofertas por el ente contratante.
(c) Licitación anunciada internacionalmente: Es el procedimiento
competitivo de selección del contratista, cuyo llamado ha sido publicado en
un diario de circulación internacional, en el que pueden participar personas
naturales o jurídicas nacionales y extranjeras. Adjudicación directa: Es el
procedimiento excepcional de selección del contratista, en el que éste es
escogido por el ente contratante, a través de un procedimiento simplificado.
Según refiere Paredes (2007, p. 130), los montos exigidos por la ley
para cada uno de estos procedimientos, son los siguientes:
(1) Licitación general (artículo 74):
(1.a) Adquisición de bienes o contratación de servicios; si el contrato a
ser otorgado es por un monto estimado superior a diez mil unidades
tributarias (10.000 UT).
-
45
(1.b) Construcción de obras; si el contrato a ser otorgado es por un
monto estimado superior a veinte mil unidades tributarias (20.000 UT).
(2) Licitación selectiva (artículo 75):
(2.a) Adquisición de bienes o contratación de servicios, si el contrato a
ser otorgado es por un precio estimado desde 1.000 unidades tributarias
(1.000 UT) hasta diez mil unidades tributarias (10.000 UT).
(2.b) Construcción de obras; si el contrato a ser otorgado es por un
monte estimado desde siete mil unidades tributarias (7.000 UT) y hasta
veinte mil unidades tributarias (20.000 UT).
(3) Adjudicación directa (artículo 78)
(3.a) Adquisición de bienes o contratación de servicios: hasta 1.000
unidades tributarias (1.000 UT).
(3.b) Contratación de obras; si el contrato a ser otorgado es por un
precio estimado de hasta siete mil unidades tributarias (7.000 UT).
(3.c) Si la ejecución de la obra, el suministro de los bienes o la
prestación del servicio se encomiendan a un organismo del sector público.
(4) Licitación anunciada internacionalmente (artículos 81, 82 y 83)
(4.a) La apertura de la licitación anunciada internacionalmente se hará
mediante la publicación del llamado a licitación en un diario de los de mayor
circulación en el país y en al menos una publicación de circulación
internacional.
(4.b) Se aplicará el mismo procedimiento previsto para la licitación
general.
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Para fines de programación y control, según Paredes (2007, p. 131), se
escogerán las etapas más relevantes, tomándose en cuenta el efecto legal y
patrimonial de determinada acción.
Dichas etapas son:
(a) Compromiso Cuando se emite y se aprueba la orden de compra, ya
que se produce una relación contractual con un tercero.
(b) Causado. Cuando se recibe el bien, porque nace una obligación da
pago.
(c) Pago. Cuando se emite la orden de pago o el cheque, ya que se
extingue la obligación de pago.
(b) El sistema de los fondos en avance: Se pueden conceptualizar como
aquellas entregas de fondos a los responsables de su manejo, para que
realicen gastos y pagos previstos en el presupuesto, sobre los cuales deben
rendir cuenta de su inversión, de acuerdo con la Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República.
(c) Etapas de la ejecución del presupuesto: Para Contasti y otros (2004,
p. 316), a continuación se describen las etapas de la ejecución del
presupuesto que se considera deben ser programadas y registradas, por ser
las de mayor importancia en razón de sus efectos jurídicos y patrimoniales.
(1) Etapas de la ejecución del presupuesto de ingresos y otros recursos:
la ejecución en material de ingresos queda regulada por las normas de la Ley
Orgánica de Hacienda Pública Nacional, el Código Orgánico Tributario y las
leyes especiales tributarias, ya que cada ley impositiva establece, entre otros
-
47
aspectos, las características y la oportunidad en que las operaciones que
generan impuestos serán gravadas, por lo tanto es necesario realizar una
serie de etapas que se identifican a continuación:
(1.a) La causación: esta etapa corresponde al momento en que nace el
derecho de percibir una prestación pecuniaria, ya sea por disposiciones
legales, contractuales o por la venta de bienes y servicios.
(1.b) La liquidación: es la etapa en la cual, mediante un acto
administrativo, se determina la existencia y la cuantía del derecho o la
contraprestación pecuniaria que se estima percibir, en razón de haberse
causado un ingreso.
(1.c) La recaudación: es el momento en el cual se extingue el derecho
de percibir un ingreso, por la recepción o materialización del mismo.
(2) Etapas de la ejecución del presupuesto de gastos y aplicaciones
financieras:
(2.a) El compromiso: momento mediante el cual la autoridad
competente, a través de un acto administrativo, decide formalmente la
realización de un gasto.
(2.b) El gasto causado: el momento del causado surge cuando nace la
obligación de pagar el gasto correspondiente. Esta obligación puede
originarse por la recepción de los bienes o contraprestaciones de los
servicios, por los adelantos a proveedores y contratistas, o por vencerse la
fecha pactada para el pago de otras obligaciones.
(2.c) El pago: se define como el momento en que se extingue la
obligación de cancelar un determinado gasto.
-
48
Aun cuando el pago no constituye gasto presupuestario, ya que solo
representa una disminución de pasivo, es necesaria su programación y
registró a los fines de cuantificar la cancelación de las obligaciones lo que
permite actualizar el monto de la deuda.
(d) Otras etapas del gasto:
(d.1) El pre compromiso.
(d.2) El uso de los materiales, suministros y bienes.
(3) Uso de las etapas de los estados financieros de los entes
descentralizados:
El conocimiento y precisión de las etapas o momentos con base a los
cuales deben programarse y registrase los ingresos y los gastos, es de gran
importancia para los entes públicos, en razón de que los mismos inciden en
la elaboración de sus estados financieros, tanto reales como estimados.
Etapas de la ejecución de los ingresos: refiere Paredes (2007, p. 125),
que en la ejecución de los ingresos pueden distinguirse a su vez tres (3)
etapas, las cuales pueden ser simultáneas o separadas en el tiempo:
(a) Ingreso causado: es el momento en que nace un derecho de percibir
una contraprestación monetaria en razón de la venta de bienes o servicios o
de disposiciones legales.
(b) Ingreso liquidado: momento de la determinación de la cuantía de la
contraprestación económica, perfeccionada mediante un acto administrativo.
(c) Ingreso recaudado: momento de la transferencia al acreedor de
parte del efectivo del deudor, a objeto de eliminar la deuda. Para el caso de
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los estados de resultados, se consideran los ingresos, así como, los costos y
los gastos de tipo corriente, en la etapa de causado. Por lo contrario, para la
preparación de los flujos de caja, las etapas por considerar son las de los
ingresos recaudados y los gastos pagados; lo cual facilitara la programación
del balance general estimado y demás estados financieros.
Finalmente, en esta fase se desarrolla de forma exitosa el presupuesto
y se logra la ejecución de recursos y egresos programados como lo son los
niveles políticos y técnicos además del logro eficiente de las políticas de
financiamiento.
Se procedió a evaluar la fase de ejecución presupuestaria en la Alcaldía
Bolivariana del municipio Valmore Rodríguez a través de los indicadores
propuestos por Contasti y otros (2004) tales como la distribución general del
presupuesto de gastos, distribución administrativa del presupuesto de gastos
y estepas de la ejecución del presupuesto.
Como se puede observar en lo mencionado anteriormente, se estarán
evaluando solo algunos de los puntos expuestos por los autores Contasti y
otros (2004) para la evaluación del sistema presupuesto en el sector publico
nacional, Sin embargo, es preciso acotar que se seleccionaron los las fases e
indicadores indicados por ser los necesarios para cumplir a cabalidad con el
objetivo general del presente estudio, sin ser necesario incorporar algún otro
indicador en la investigación.
-
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2.1.1.3. FASE DE CONTROL Y EVALUACIÓN PRESUPUESTARIA
La fase de control presupuestario abarca todas las actividades
realizadas para cuantificar los resultados obtenidos, tanto físico como
financieros, así como tomar las medidas correctivas que se estimen
necesarias para obtener los resultados.
El control presupuestario es la medición y las acciones de ajuste del
desempeño de la organización, para asegurar que se cumplan los fines de
las disposiciones normativas, así como los planes, objetivos y metas
programadas.
(a) El sistema de gestión y control de las finanzas públicas: Según
Contasti y otros (2004, p 393) el sistema que integra la información financiera
y operatividad de un conjunto de sistemas de a administración financiera del
sector público, donde interactúan diferentes organismos mediante la
aplicación de determinados normas y principios en la ejecución de diversos
procesos administrativos integrados, destinados a la programación, ejecución
y registro de las transacciones económico – financieras, presupuestarias o
no, de la República.
El sistema tiene el propósito fundamental de producir información
veraz, y en tiempo real, de los resultados de la gestión relativa a las finanzas
públicas, lo cual facilitara la administración de los recursos reales y
financieros, coadyuvando al incremento de la eficiencia en la producción de
bienes y servicios necesarios, para mejorar el bienestar económico y social
de la población.
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51
(b) Tipos de evaluación: para Contasti y otros (2004, p 445) la
evaluación se puede realizar sobre todos los elementos del sistema
presupuestario y es aplicable a cada una de las fases, razón por la cual
podrían considerarse los siguientes tipos.
(b.1) De acuerdo a los objetivos a evaluar
- Evaluación de los aspectos físicos del presupuesto.
- Evaluación de los aspectos financieros del presupuesto.
(b.2) De acuerdo con la etapa o proceso del presupuesto.
- Evaluación del proyecto de ley de presupuesto y evaluación de la
ejecución de la ley de presupuesto.
- Evaluación de los procesos de formulación, discusión y ejecución del
presupuesto.
(b.3) De acuerdo con los elementos de la programación presupuestaria:
- Evaluación física de: Objetivos, Metas, Acciones, Recursos humanos,
Materiales e insumos, Equipos.
- Evaluación financiera de: Créditos presupuestarios, Compromisos,
Causados, Pagos, Ingresos presupuestados, Ingresos liquidados, Ingresos
recaudados.
(c) Instrumentos de evaluación: es definido por Contasti y totros (2004,
p 449) como instrumento de apoyo para la evaluación, se ha establecido los
denominados compromisos de gestión, entre los diferentes órganos y entes
de la administración, con responsabilidad en el cumplimiento de objetivos y
metas, así como en las comunidades organizadas. Estos compromisos de
-
52
gestión se han previsto legalmente en la ley orgánica de la Administración
Pública.
(d) Informes de resultados de evaluación: Según Contasti y otros (2004,
p 451), los resultados de las evaluaciones deben comunicarse al organismo
así como a los jefes de programas y categorías equivalentes, subprogramas
y proyectos y además órganos competentes en el ejercicio de control externo
o interno y elaborarse una periodicidad fija mensual para fines internos u otra
requerida por los órganos externos.
En los informes de evaluación es imprescindible detallar:
(1) Una primera parte contentiva de los resultados de la evaluación
global de la ejecución presupuestaria, integrada por los resultados
económicos – financieros del ente, los efectos de las variables
macroeconómicas, el cumplimiento de la política presupuestaria y la
estructura global de los recursos reales y financieros utilizados.
(2) Una segunda parte relativa a la evaluación a nivel de cada programa
y categoría equivalente, subprograma y proyecto, contentiva de la ejecución
de las metas y recursos financieros mediante la utilización de los indicadores
de gestión correspondientes, incluyendo la explicación de las principales
desviaciones determinadas entre lo programado y lo ejecutado y las causas
que las motivaron.
(3) Una tercera parte contentiva de las conclusiones y recomendaciones
que se consideren pertinentes, las cuales deben ser discutidas con los
funcionarios responsables a fin de su oportuna aplicación.
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53
Entonces, puede decirse que la etapa de control presupuestario abarca
todas las actividades realizadas, evaluando los resultados previstos, así
como las causas que las originaron con el fin de tomar las medidas
correctivas necesarias para lograr los resultados.
Se evaluó la fase de control y evaluación presupuestaria en la Alcaldía
Bolivariana del municipio Valmore Rodríguez propuesta por Contasti y otros
(2004), mediante de los indicadores sistema de gestión y control de las
finanzas públicas, tipos de evaluación, instrumentos de evaluación así como
los informes de resultados de la evaluación.
Como se puede observar en lo mencionado anteriormente, se estarán
evaluando solo algunos de los puntos expuestos por los autores Contasti y
otros (2004) para la evaluación del sistema presupuesto en el sector publico
nacional, Sin embargo, es preciso acotar que se seleccionaron los las fases e
indicadores indicados por ser los necesarios para cumplir a cabalidad con el
objetivo general del presente estudio, sin ser necesario incorporar algún otro
indicador en la investigación.
2.1.1.4. FASE DE LIQUIDACIÓN Y CIERRE PRESUPUESTARIO
La liquidación y cierre en la contabilidad patrimonial o financiera tiene
dos significado: por una parte, el referido a la liquidación de los activos y
pasivos de la institución a los efectos de su eliminación o cierre definitivo,
mediante la cual se determinan los derechos financieros que tiene el ente, a
los fines de gestionar su cobro o transferirlos intermediarios financieros para
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54
que los cobren, o de vender las propiedades en caso de referirse a los
activos fijos e inventarios.
(a) Liquidación y cierre de presupuesto: De acuerdo a Contasti y otros
(2004, p. 479), la liquidación es un proceso realizado al final del ejercicio para
determinar el monto de los ingresos u otras fuentes financieras recaudados y
los gastos causados y aplicaciones financieras y realizar su comparación a
los fines de establecer el resultado presupuestado del ejercicio.
El cierre es un procedimiento contable mediante el cual se determinan y
eliminan los saldos de las cuentas de orden presupuestarias, incluida en el
plan de cuentas contables .En el procedimiento se realiza la comparación
entre los ingresos estimados y los recaudados, a los efectos de determinar la
situación del presupuesto de ingresos y la comparación de los créditos
presupuestarios acordados con los gastos causados a fines de precisar el
superávit o déficit presupuestario , igualmente se determina el superávit o
déficit de caja mediante la comparación entre los ingresos recaudados y los
gastos pagados, derivados de la ejecución presupuestaria.
Además, forma parte del proceso de liquidación la determinación con
exactitud de la ejecución física del presupuesto , referida a las metas y
volúmenes de trabajos de los programas o categorías equivalentes,
subprogramas, proyectos y actividades, a los efectos de comprar dichas
metas y volúmenes de trabajo ejecutadas con las presupuestadas y además
con la ejecución financiera a los fines de la evaluación, entre otros aspectos
de la eficiencia, eficacia y economía, mediante correspondientes indicadores.
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55
(b) Liquidación y Cierre contable: Según Contasti y otros (2004, p. 477)
se aplica en los entes públicos con los siguientes objetivos:
(1) Conocer los ingresos liquidados pendientes de recaudación y los
gastos causados pendientes de pago
(2) Determinar los resultados económicos de la gestión, al comprara los
ingresos corrientes con los gastos corrientes para conocer el ahorro o
desahorro.
(3) Determinar la información financiera al cierre, mediante la
elaboración del balance general
(4) Facilitar la elaboración del ¨estado de origen y aplicación de fondos¨
y la ¨cuenta ahorro - inversiones - financiamiento¨ ejecutados
(5) Suministrar la información requerida para la elaboración de la cuenta
general de hacienda, que incluye, entre otros, los estados de ingreso y gasto,
los estados financieros, la situación del tesoro y el estado de la deuda publica
(6) Ofrecer información necesaria para el control, la evaluación y la
toma de decisiones internas y externas.
(7) Suministrar información de acuerdo con la metodología señalada en
los manuales: un sistema de cuentas nacionales de la organización de las
naciones unidas y estadísticas de las finanzas publicas del fondo monetario
internacional, a los fines de su utilización, entre otras, en el sistema de
cuentas nacionales.
Ahora bien, dado que los entes del sector público tienen la
obligatoriedad de regirse por un presupuesto, deberían efectuar al final del
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56
ejercicio, además de la liquidación y cierre contable, la liquidación y cierre
presupuestario
De acuerdo con Paredes (2007, p. 145), las cuentas de los
presupuestos de ingresos y gastos se cerrarán al 31 de diciembre de cada
año.
Después de esa fecha los ingresos que se recauden formarán parte del
presupuesto vigente, con independencia de la fecha en que se hubiere
originado la obligación de pago o liquidación de los mismos.
Asimismo, posterior al 31 de diciembre de cada año, no podrán
asumirse compromisos ni causarse gastos con cargo al ejercicio que se
cierra en esa fecha.
(c) Operaciones al cierre del ejercicio: de acuerdo a lo establecido por
Contasti y otros (2004, p 482) en los órganos de la Republica Conforme al
artículo 131 y siguientes del Reglamento N 1 de la LOAFSP, las unidades
administradoras deben:
(1) Elaborar dentro de los Diez (10) días hábiles siguientes al termino
del ejercicio presupuestario, la relación sobre los gastos comprometidos y no
causados al 31 de Diciembre, con indicación, como mínimo de la imputación
presupuestaria, beneficio, monto y fecha estimada de causación y remitirla a
la Oficinal Nacional de Contabilidad Publica, dichos gastos comprometidos y
no causados deben ser imputados automáticamente a los créditos del
ejercicio que se inicia. En caso de que no exista la disponibilidad
presupuestaria o la misma sea insuficiente se solicitara las modificaciones
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presupuestarias pertinentes. Esta información deberá registrarse como pre
compromiso y una vez analizada y comprobada por la ONAPRE, se
registrara como compromiso del primer trimestre del año siguiente.
(2) Reintegrar al Tesoro Nacional dentro de los diez (10) días hábiles
siguientes al termino del ejercicio presupuestario los remanentes de los
fondos en avance o fondos en anticipo recibidos que tengan en su poder no
necesarios para cancelar los gastos válidamente causados y remitir en ese
lapso a la unidad administradora central una copia de la planilla de reintegro
debidamente cancelada con el remanente de los fondos en avance y fondos
en anticipo en su poder, las unidades administradoras pondrán cancelar
dichos gastos hasta el 31 de Enero del año siguiente.
(3) Remitir a la Oficina Nacional de Contabilidad Publica dentro de los
diez (10) primeros días hábiles del mes de Febrero del año siguiente al del
ejercicio presupuestado la información sobre los gastos causados al 31 de
Diciembre y no pagados al 31 de Enero especificando como mínimo la
imputación presupuestaria, beneficiario, monto y la fecha estimada de pago.
Los citados gastos causados serán cancelados mediante órdenes de pagos
directas contra las disponibilidades de caja y banco en el Tesoro Nacional a
la fecha de pago previstas en el presupuesto de caja elaborado por la Oficina
Nacional del Tesoro. Sobre este aspecto se considera necesario precisar que
los gastos válidamente comprometidos por conceptos de bienes o servicios
recibidos pero no registrados como causados al término del ejercicio no
podrán cancelarse contra las existencias de caja y banco en el año siguiente,
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en estos casos se imputara a los créditos presupuestarios del ejercicio
siguiente.
(4) Reintegrara dentro de los diez (10) días hábiles del mes de Febrero
del año siguiente al del ejercicio presupuestario todos los fondos en avance y
los fondos en anticipo que tengan en su poder y remitir a la unidad
administradora central una copia de la planilla de debidamente cancelada.
(5) Relacionar dentro de los veinte (20) días hábiles al término del
ejercicio presupuestario los gastos causados y no pagados al 31 de
Diciembre por cancelarse mediante órdenes de pagos directas a fin de emitir
órdenes de pagos correspondientes. Dicha relación deberá contener como
mínimo el beneficiario, el monto y la imputación presupuestaria que se
remitirá a la Oficina Naciona l de Contabilidad Pública.
En los entes descentralizados sin fines empresariales de la República:
(1) Conforme a lo dispuesto en los artículos 94 al 96 y 103 al 339 donde
se les establece a los fines empresariales la obligación de elaborar su
respectiva distribución administrativa, definir su estructura de ejecución
financiera mediante las unidades administradoras que ejecutaran el
presupuesto del ente y la facultad de constituir fondos en anticipos a
funcionarios responsables de su manejo, en consecuencia se considerara
que las citadas unidades deben realizar un proceso similar al establecido
para las unidades de los órganos de la republica por la cual y de conformidad
con la norma que al respecto le establezca la Oficina Nacional de
Contabilidad Pública.
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(2) Remitir a la unidad administradora central del respectivo ente la
información sobre los gastos comprometidos y no causados al 31 de
Diciembre
(3) Reintegrar a la respectiva unidad administradora central los
remanentes del os fondos recibidos que tengan en su poder correspondiente
a los créditos presupuestarios asignados en su respectiva distribución
administrativa no causados al termino del ejercicio presupuestario y remitir en
ese lapso a dicha unidad una copia de la planilla de reintegro debidamente
cancelada con el remanente de los fondos en anticipo en su poder,
cancelaran dichos gastos hasta el 31 de Enero del año siguiente.
(4) Enviar a la unidad administradora central del respectico ente la
información sobre los gastos causados al 31 de Diciembre y no pagados al
31 de Enero. Los citados gastos causados serán cancelados por la citada
unidad administradora central contra las disponibilidades de caja y banco a la
fecha de pago prevista en el correspondiente presupuesto de caja.
(5) Reintegrar dentro de los primeros días del mes de Febrero del año
siguiente al del ejercicio presupuestado todos los fondos que tengan en su
poder correspondiente a los gastos causados y no pagados remitiendo a la
citada unidad una copia de la planilla de reintegro debidamente cancelada.
(d) Estados e informes requeridos: A continuación se relacionan
algunos de los estados e informes que se consideran necesarios para la
liquidación y cierre del presupuesto de recursos y egresos y/ o la elaboración
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del balance general y la cuenta general de hacienda de acuerdo a lo
establecido por Contasti y otros (2004, p 484)
(d.1) El movimiento de los fondos del tesoro, que informe:
- Las existencias al 1° de enero en todas las cuentas del tesoro.
- Los montos ingresados en el tesoro durante el ejercicio.
- Las salidas del tesoro durante el ejercicio.
(d.2) La gestión financiera durante el ejercicio presupuestario que
especifique el movimiento de ingresos y gastos así:
Ingresos: Los derechos liquidados en el ejercicio presupuestario
derechos recaudados, los exonerados y los anulados por liquidaciones
corrientes al ejercicio presupuestario.
- Los derechos pendientes al final del ejercicio presupuestario y que
corresponden a liquidaciones de años anteriores.
- Los derechos pendientes al termino del ejercicio presupuestario y que
corresponden a liquidaciones del mismo año.
- Los compromisos pendientes de causación en el ejercicio que finaliza.
- Los gastos causados en el ejercicio presupuestario
- Los gastos causados y no pagados en el ejercicio presupuestario.
- Las ordenes de pagos emitidos en el ejercicio presupuestario.
- Las órdenes de pago pendientes de cancelación al finalizar el ejercicio
presupuestario.
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En relación a las diversas conceptualizaciones emitidas por Contasti y
otros (2004) y Paredes (2007), se concluye que los mismos coinciden en la
forma en como clasifican las etapas del proceso presupuestario, ya que los
mismos tiende a reflejarse de una forma cuantitativa, a través de los
presupuestos, estableciendo programas oportunos para cumplir con los
objetivos fijados por la empresa a corto plazo, sin perder la perspectiva del
largo plazo, puesto que ésta condicionará los planes que permitirán la
consecución del fin último al que va orientado la gestión de la organización.
De acuerdo a lo anteriormente expuesto, los investigadores fijan
posición con Contasti y otros (2004), por cuanto dichos autores expresan que
a través de las etapas del proceso presupuestario se puede permitir que los
directivos operativos modifiquen ciertos planes a iniciativas propias,
permitiendo que el plan revisado probablemente incremente los beneficios
del mismo. Por esta razón dichas etapas son muy importantes para una
entidad que busca obtener beneficios.
Con base a ello, los investigadores, expresan que las etapas del
proceso presupuestario es el proceso continuo que se enlaza entre si con un
nuevo proceso presupuestario cada año; ya que cuando se está ejecutando
el presupuesto del año actual a la vez se está formulando el presupuesto del
año siguiente .
, Se evaluó la fase de liquidación y cierre presupuestario en la Alcaldía
Bolivariana del municipio Valmore Rodríguez en función de lo planteado por
Contasti y otros (2004) a través de los indicadores liquidación y cierre del
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presupuesto, liquidación y corte contable, operaciones al cierre del ejercicio
así como los estados e informes requeridos.
Lo expuesto anteriormente, señala que se estarán evaluando solo
algunos de los puntos expuestos por los autores Contasti y otros (2004) para
la evaluación del sistema presupuesto en el sector publico nacional, Sin
embargo, es preciso acotar que se seleccionaron los las fases e indicadores
indicados por ser los necesarios para cumplir a cabalidad con el objetivo
general del presente estudio, sin ser necesario incorporar algún otro
indicador en la investigación.
3. SISTEMA DE VARIABLES
3.1. DEFINICIÓN NOMINAL
Proceso presupuestario
3.1.1. DEFINICIÓN CONCEPTUAL
Es la práctica de preparar, presentar y conseguir la aceptación de un
presupuesto entre un nivel organizacional y otro. (Hope y Fraser, 2004 p.
233)
3.1.2. DEFINICIÓN OPERACIONAL
En la Alcaldía Bolivariana del Municipio Valmore Rodríguez el proceso
presupuestario es la práctica de preparar, presentar y conseguir la
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aceptación de los presupuestos entre los diferentes niveles organizacionales.
Esta variable se midió a través de un instrumento de recolección de datos
elaborado por los investigadores. (2012), mediante las dimensiones e
indicadores que se visualizan en el cuadro de la operacionalización de la
variable.
Cuadro 1 Operacionalización de la variable
OBJETIVO GENERAL
EVALUAR EL PROCESO PRESUPUESTARIO EN LA ALCALDÍA BOLIVARIANA DEL MUNICIPIO VALMORE RODRÍGUEZ
Objetivos Variable Dimensión Subdimensión Indicadores
Evaluar la fase de formulación presupuestaria en la alcaldía bolivariana del municipio Valmore Rodríguez
Proceso Presupuestario
Fase de formulación presupuestaria
Fundamentación jurídica
Formulación del proyecto de presupuesto de recursos
Lineamientos generales de política y la política presupuestaria previa
Política presupuestaria previa Lineamientos generales de política
Formulación del Anteproyecto de Presupuesto
Anteproyecto preliminar Anteproyecto definitivo
Evaluar la fase de ejecución presupuestaria en la alcaldía bolivariana del municipio Valmore Rodríguez
Fase de ejecución presupuestaria
Distribución general del Presupuesto de Gastos Distribución administrativa del Presupuesto de Gastos Etapas de la ejecución del presupuesto
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Cuadro 1 OBJETIVO GENERAL
EVALUAR EL PROCESO PRESUPUESTARIO EN LA ALCALDÍA BOLIVARIANA DEL MUNICIPIO VALMORE RODRÍGUEZ
Objetivos Variable Dimensión Subdimensión Indicadores
Evaluar la fase de control y evaluación presupuestaria en la alcaldía bolivariana del municipio Valmore Rodríguez
Proceso Presupuestario
Fase de control y evaluación presupuestaria
Sistema de gestión y control de las finanzas publicas Tipos de evaluación Instrumentos de evaluación Informes de resultados
Evaluar la fase de liquidación y cierre presupuestario en la alcaldía bolivariana del municipio Valmore Rodríguez
Fase de liquidación y cierre presupuestario
Liquidación y cierre de presupuesto Liquidación y cierre contable Operaciones al cierre Estados e informes requeridos
Fuente: Berrueta, Galue, Guerrero, Luces (2012)