CAPITULO 11.°

EL MARCO INSTITUCIONALDE LA POLITICA AGRARIA ITALIANA:

ALGUNOS CASOS ILUSTRATIVOS

En este último capítulo se expondrán los rasgos genera-les del marco institucional en que se desarrolla la políticaagraria italiana, y se analizarán algunos casos especialmentesignificativos por su relación directa con el movimiento aso-ciativo. De este modo, culminaremos el estudio que se iniciócon el análisis histórico de los contenidos de la políticaagraria, prosiguió con la presentación de los actores-sindicatos, cooperativas y consorzi- y se. dará por fmali-zado con el análisis de las instituciones en las que dichos ac-tores se relacionan con los poderes públicos para la elabora-ción y aplicación de la actual política agraria en Italia.

11.1. RASGOS GFNF.RA^$

Desde el principio de este apartado debe quedar claroque no existé en Italia una politica de «cogestión» similar ala que hemos encontrado al estudiar el caso francés. Por ra-zones de diversa índole -históricas, politicas, constituciona-les-, las relaciones entre los poderes públicos y las organi-zaciones de intereses en la agricultura italiana no han alcan-zado el alto nivel de institucionalización de otros países, demanera que la elaboración y aplicación de la politica agrariaen Italia ha sido el resultado de juegos de influencia escasa-mente, por no decir nada, forinalizados, en los que ha pre-dominado una relación «clientelan^ entre fuerzas sociales,

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grupos políticos y poderes públicos, interpenetrados todosellos por múltiples lazos ideológicos, económicos y electo-rales.

Desde la caída del fascismo y el comienzo de la restaura-ción democrática, las fuerzas políticas italianas del «bloquemoderado» optaron por un modelo de Administración pú-blica para la agricultura débilmente desarrollado y sin fun-ciones activas que jugar, delegando gran parte de las mis-mas a organismos de estatuto semipúblico -que operabanfuera del Ministerio de Agricultura- y a organismos .denaturaleza privada, ligados a las propias organizaciones sin-dicales (1). De este modo, se fue desarrollando una especiede «administración paralela», gestionada por los grupos pxi-vados -sindicatos, cooperativas, consorzi-, en la que seconsolidó un reparto de poder y áreas de influencia entreellos, y de la que estaba prácticamente ausente la funcióngeneral de control y fiscalización típica del poder público.

Como se ha señalado en la parte inicial dedicada a Ita-lia, esta situación comenzó a ser cuestionada a raíz de losprimeros debates sobre la «programmazione» y de que sepusieran las primeras bases del proceso de «regionaliza-ción». No ha lugar a repetir aquí lo dicho sobre los intentosde programar la politiea agraria con la elaboración de losP.A.N.; baste recordar que, en la base de las dificultadespara abordar la «programazione» de la agricultura italiana,aparecen siempre como elementos explicativos la inadecua-da estructura administrativa del Ministerio y los problemas

(1) Un excelente trabajo sobre este tema puede verse en C. Desideri,en L'Amministrazione delliigricolturq 1910-1980..., op. cit. Reciente-mente, ha sido publicado en espanol un artículo de este aucor conel título: cAdministración pública y regiones en la agricultura italia-na», en Agricultura y Socieda^ núm. 44, 1987. Esta especie de «repri-vatización» de la Administración pública en la agricultura italiana esexplicada por C. Desideri no sólo como resultado del sustrato ideo•lógico liberal sobre el que se construye el «bloque moderadou en elmomento de la reconstrucción democrática, sino, principalmente,como reflejo de la versión democris ŭana del corporativismo tradi-cional, según la cual las organizaciones de intereses agrarios se venlegitimados para participar directamente en la gestión del propiosector.

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generados por el traslado de competencias desde el podercentral a los poderes regionales. Se comprende, pues, queestos temas hayan estado estrechamente ligados a la necesi-dad de reformar el marco institucional de la agricultura;una reforma que, sin embargo, continúa siendo, desde hacediez años, una cuestión permanentemente abierta y nuncaabordada en profundidad. En esta paralización de los inten-tos reformadores parecen influir, de una parte, la inestabili-dad congénita de los gobiernos italianos, que impide el mí-nimo de continuidad necesaria para la aplicación de medi-das de un cierto horizonte temporal, y de otra, la trama deintereses y clientelismos ya creados en torno a la estructuraprecedente, que levanta resistencias a cualquier intento porreformarla.

No obstante, el desarrollo del proceso de regionalizaciónha abierto la posibilidad de construir estructuras administra-tivas sobre bases nuevas, liberadas de lastres burocráŭcos yde intereses ligados a viejas instituciones. En efecto, la asun-ción de amplias competencias en materia de agricultura porparte de los gobiernos regionales está permi ŭendo el desa-rrollo de una nueva dinámica de relaciones entre el poderpúblico y las asociaciones agrarias, introduciendo, además,nuevos elementos dinamizadores en las estructuras organiza-ŭvas de éstas. La variedad de situaciones políŭcas regiona-les, con gobiernos de signo diferente al que durante cuaren-ta años ha hegemonizado la vida políŭca nacional, ha per•mitido que, en muchas regiones, la rígida y hasta monolíŭcaestructura asociaŭva que ha venido vertebrando la agricultu-ra italiana se haya tenido que adaptar a las nuevas realida-des periféricas, modificando sus estrategias y aproximandolos contenidos de sus programas a los problemas concretosdel entorno económico y social. Así, por ejemplo, en regio•nes, como la Emilia-Romagna, en donde la mayoría políticaes ostentada por el P.C.I., las asociaciones agrarias del área«roja», marginadas en los niveles de la políŭca agraria na•cional, se convierten en interlocutores privilegiados del po-der regional, y sus programas reivindicaŭvos se ŭenen queajustar a una realidad más próxima y más fac ŭble de ser

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modificada por la acción pública, aunque, precisamente poresto, dichos programas hayan tenido que hacerse menosmaximalistas y más pragmáticos.

Sea como fuere, lo cierto es que los nuevos poderes re-gionales, con independencia de su signo político, han tenidonecesidad de afirmar ante los grupos de intereses privadossus respectivos ámbitos de competencias, y de imponer unanueva definición de las funciones públicas administrativas,produciéndose una especie de afirmación de «lo público»frente a«lo privado». Esta dinámica está respondiendo a lasdistintas concepciones de los partidos políticos y a los distin-tos equilibrios de fuerzas en cada región, por lo que no pue-de hablarse de que exista en términos generales una políti-ca agraria regional de éste u otro partido. Así, por ejemplo,en relación con la política de asistencia técnica, se ha pre-senciado una interesante pugna entre los sindicatos agrariosy los poderes públicos regionales para deslindar los respecti-vos ámbitos competenciales: los primeros, deseosos de con-servar el dominio «privado» que desde hace décadas han os-tentado sobre este área de la política agraria, y los segun-dos, deseosos de recuperar para el poder «público» una par-cela trascendental en la puesta en marcha de una política dedesarrollo necesaria para la agricultura italiana. Según la si-tuación política y el equilibrio de fuerzas sindicales en cadaregión, esta pugna se ha resuelto de distinta forma, no sien-do posible establecer ahora un modelo estándard para todasellas.

Por todo lo anterior, no resulta fácil abordar el análisisdel marco institucional en el que se desarrolla la politicaagraria italiana: la variedad de las situaciones regionales lodificulta sobremanera. Para satisfacer los objetivos generalesde este trabajo, se ha optado por analizar varios casos ilus-trativos. En primer lugar, se analizará el A.I.M.A., comoorganismo central encargado de la política de precios y re-gulación de mercados; en segundo lugar, se abordarán algu-nas instituciones relacionadas con la política de estructuras,concretamente los «consorzi di bonifica», los «enti di svilup•po» y la «Cassa per la Formazione della Piccola Proprietá

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Contadina», estudiando en qué medida han sido reestructu-rados en el proceso de regionalización; finalmente, se estu-diarán el «Consiglio Superiore dell'Agricoltura e la Foresta»,como órgano máximo de carácter consultivo, y las «Camerede Commerce, Industria ed Agricoltura», como organismocorporativo que asume tareas también consultivas aunqueno limitadas a los temas agrarios.

11.2. LA aAZIENDA PER GLI INTERVFNTINEL MERCATO AGRICOLO» (A.I.M.A.)

11.2.1. Naturaleza jurídica y funciones

Hasta la constitución de la C.E.E. y la aplicación de unapolítica agraria comunitaria, el almacenamiento de los ce-reales en Italia se había llevado a cabo de forma obligatoriao por contingentes, a través de los ya analizados «consorziagrari» (2).

El reglamento C.E.E. núm. 19/ 1962 de 4 de abril, relati-vo a la creación de una O.C.M. para los cereales, obligó alas autoridades italianas a suprimir el sistema de monopolio,y a establecer una nueva organización basada en los princi-pios de la economía libre de mercado. Inicialmente, se apro-vechó la infraestructura de la Federconsorzi para convertirlaen organismo de intervención, encargado de aplicar en Ita-lia la politica comunitária en materia de regulación del mer-cado de cereales.

En 1966, la ley núm. 803 de 13 de mayo creó un orga-nismo de intervención específico denominado A.I.M.A.(Azienda per gli Interventi nel Mercato Agricolo), que, ade-

(2) EI almacenamiento obligatorio se impuso ya durante el fascismo yse mantuvo en los primeros arŭos de la posguerra hasta 1947, añoen el que el D.L. núm. 88/ 1947 de 5 de septiembre estableció unsistema de contingentes defmido por el Alto Commissario dell'Ali-mentazione. A través de este sistema, los productores de cereales es-taban obligados a entregar una parte de la producción a los grane-ros de la Federconsorzi, pudiendo ser comercializado libremente elresto.

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más de sustituir en sus funciones reguladoras sobre el mer-cado de cereales a la Federconsorzi, fue ampliando el ámbi-to de sus competencias a otros sectores sometidos- a regula-ción (3). El A.I.M.A. nacía como organismo público de carác-ter autónomo, dotado de naturaleza jurídica propia y de su,propio presupuesto económico, y articulado con la estructu-ra del Ministerio de Agricultura, teniendo su personal técni-co-administrativo la consideración de funcionariado público.

De acuerdo con su carácter de organismo de interven-ción, el A.I.M.A. tiene asignadas, entre otras, las siguientesatribuciones: a) aplicación de las disposiciones comunitariasen materia de regulación de los : mercados; b) pago a losagricultores de los precios de„garantía y de las ayudas a laproducción previstos por él F.E.O.G.A., y c) control necesa-rio para verificar Ia conformidad de los productos agrariositalianos con las normas de calidad establecidas en los regla-mentos comunitarios.

Para la realización de estas tareas, el A.I.M.A. ^ue nodispone de infraestructura propia- establece convenios conorganismos privados susceptibles de ejecutarlas, pagándolespor los servicios prestados. Entre estos organismos destacala Federconsorzi, que pone a disposición del A.I.M.A. su ex-tensa red de almacenes distribuidos por todo el país; asimis-mo, la A.I.A. (Assoziazione Italiana Allevatori) -para el al-macenamiento y congelación de carne de bovino- y laU.N.A.P.O.A. -para la retirada de frutas y hortalizas- sonotros de los habituales colaboradores del A.I.M.A.

11.2.2. Estructura organizativa

Actualmente, la estructura del A.I.M.A. se rige por laLey núm. 610/ 1982 de 14 de agosto y por el estatuto-

(S) Así, por ejemplo, el A.I.M.A. intervino en el sector hortofrutícola,lácteo, vitivinícola, de grasas vegetales, de carne de bovino y porci-no, azucarero, del tabaco, etc. La intervención en el sector del arrozse efectuaba por un organismo específico: el Ente Nazionale Risi,creado en 1982.

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reglamento contenido en el Decreto núm. 30/ 1985 de 14 de

febrero.

De acuerdo con esta normativa, el A.I.M.A. es presididopor el propio ministro de agricultura, actuando de vicepresi-dente uno de los secretarios de Estado de dicho ministerio.

Su principal órgano colegiado es el Consejo de Administración,

compuesto, además de por el presidente y vicepresidente,de altos funcionarios de diversos ministerios, a saber: el di-rector general de la tutela económica de los productos agrí-colas, y el de la producción agraria, ambos del Ministerio deAgricultura; un inspector general del Ministerio de Hacien-da, y un consejero de Estado. Junto a esos miembros de ple-no derecho, hay siete miembros elegidos según criterios decompetencia técnica y administrativa: tres de ellos designa•dos por la Commissione Consultiva Interregionale, y los cua-tro restantes elegidos por los sindicatos agrarios más repre-

sentativos -es decir, Coldiretti, Confagricoltura y Confcolti•

vatori.

Además de dicho Consejo, existe un Colegio de Revisores,compuesto por tres miembros: un magistrado del Consejode Estado -que actúa de presidente del Colegio- y dosfuncionarios designados por el Ministerio de Hacienda, ejer-ciendo todos ellos una función de control administrativo ycontable sobre las actuaciones del A.I.M.A.

Con el fin de posibilitar la participación del sector priva-do en el proceso de toma de decisiones del A.I.M.A., existeun Comité Consultivo Nacional, formado por los siguientesmiembros: cinco representantes de los agricultores familia-res -^ccoltivatori diretti^^, dos de los empresarios agrícolasno familiares, tres en representación de las tres grandes or-ganizaciones de cooperativas -Liga, C.C.I. y A.G.C.I.-, tresde los sindicatos nacionales de trabajadores agrícolas másrepresentativos, tres representantes de las uniones naciona-les de organizaciones de productores reconocidos como ta-les, un representante de las empresas pesqueras, un repre-sentante de las organizaciones de produaores de la pescamarítima, tres representantes de las empresas agrarias detransformación y tres en representación. de los producto•

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res de tabaco (4). Todos ellos son nombrados por el ministrode agricultura entre una lista de candidatos elaborada porlas diferentes organizaciones de intereses.

Entre las funciones de este comité consultivo destacanlas de informar sobre los programas anuales y plurianualesdel A.I.M.A. -elaborados por su consejo de administra-ción-, así como sobre la memoria anual de actividades,siendo además su informe obligatorio para el reconocimien-to de los organismos colaboradores encargados de ejecutaren la práctica la politica de regulación de mercados-consorzi, cooperativas, organizaciones de productores...

A1 no tener una red periférica de almacenes y servicios,la estructura técnico-administrativa del A.I.M.A. está concen•trada en el nivel central, siendo coordinada por un directorgeneral, nombrado por el ministro de agricultura.

11.3. LAS INSTITUCdONES DE LA POLITYCAESTRUCTURAL

Tradicionalmente, la política de estructuras agrarias seha venido realizando en Italia a través de los consorxi di boni-fica -en lo relativo a actuaciones sobre la infraestructura delas explotaciones- y de los enti di svilu^rpo y Cassa per la For-mazione de la Piccola Proprietá Contadina -en lo que se refie-re al acceso de los pequeños agricultores a la propiedad dela tierra. Con el proceso de régionalización, las competen-cias en materia de estructuras han sido transferidas en sutotalidad a las regiones, por los que estas instituciones handebido adaptarse a la nueva situación, pasando en algunascuestiones a depender de los poderes públicos de cada re-gión. A continuación, se expondrán las líneas generales delas mismas, con el fin de clarificar sus funciones.

(4) La representación específica de los produccores de tabaco se explicaporque la intervención en esce sector se realiza a través de una co-misión especializada existente en el seno del A.I.M.A.

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11.3.1. Los «consorzi di bonifica»

A) Antecedentes históricos

Como se señaló en otro lugar de este trabajo, la «bonifi-ca» ha sido una antigua actuación sobre las estructuras agra-rias, destinada, en sus orígenes, a resolver los problemas dedrenaje existentes en determinadas zonas que se veían abo-cadas periódicamente a los efectos de graves inundaciones.Estas actuaciones eran coordinadas entre los poderes públi-cos, las entidades locales y los propietarios de tierras, me-diante la creación de los llamados «consorzi di bonifica», sibien en una primera etapa -anterior incluso a la Unifica-ción- se caracterizaban por la enorme variedad y disper-sión de las mismas y por la ausencia de una normativa ge-neral.

La primera norma legal fue la llamada «legge Baccarini»núm. 869/ 1882, en la que la bonifica erá definida como unmedio de saneamiento higiénico•sanitario, destinado a lu-char especialmente contra la malaria, y no como una activi-dad orientada a la mejora agrícola del territorio. En estaprimera ley, la «bonifica» no se consideraba como una ac-tuación pública a la que el Estado estaba obligado, sinocomo una iniciativa del sector privado o de los entes localesque podía, no obstante, recibir financiación estatal.

Normas sucesivas irían incorporando al concepto de «bo-nifica» nuevos elementos, ampliando el área de sus compe-tencias hasta convertirla en un tipo de actuación sobre lasestructuras agrarias, destinado a mejorar las condiciones delterreno no sólo - con fines sanitarios sino también agríco-las (5). Asimismo, los poderes públicos irían asumiendo unpapel cada vez más activo, teniendo asignadas por la nueva

(5) Un análisis histórico y jurídico de la cbonifica» puede verse enM. Bottalico, en Le basi tenito^iali deUa programmazione economica, es-pecialmente la parte II dedicada a: «Le funzioni della bonifica, 1'irri-gazione a la difesa^ del suolo». Roma, Isŭtuto di Tecnica e Propagan-da Agraria, 1981, así como en el trabajo ya clásico de A. Serpieri,La bonifua neUa sto^ia e nella dottrina.., óp. cit.

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normativa funciones más amplias que las de ser mero agen-te de financiación.

Las autoridades fascistas, de acuerdo con su ya analizadapolítica de «ruralizzazione», potenciaron las obras de «bonifi-ca» como medio para mejorar las condiciones del medio ru-ral y crear puestos de trabajo que redujeran la desocupaciónentonces existente. Desde el punto de vista jurídico, dictaronla llamada «legge Mussolini» núm. 3.134/ 1928, en la que seformulaba por primera vez el concepto de «bonifica integra-lev, incorporando en un tipo único de actuación de carácterpúblico actividades que en la legislación anterior recibían di-ferentes tratamientos -unas veces público y otras privado-y tenían naturaleza y contenidos diferentes según los casos.

La nueva concepción unitaria e integral de la «bonifica»la definía como la transformación estructural de las explota-ciones ubicadas en una determinada zona ^1 «comprenso-rio^r-, mediante su acondicionamiento y mejora por el apro-vechamiento de los recursos hidráulicos disponibles o por larealización de obras de drenaje y conservación del suel"o, sinexcluir la posibilidad de llevar a cabo un redimensionamientode las mismas. La ley creaba, además, una subsecretaría conpoderes especiales, expresamente encargada de poner en mar-cha y coordinar los distintos proyectos de actuación, designan-do al frente de ella a A. Serpieri, que era por aquella épocauno de los más prestigiosos expertos en economía a^raria (6).

Respondiendo al mandato de la «legge Mussolin'v^, el go-bierno aprobó el R.D. núm. 215/ 1933 en el que se fundíaen un solo texto toda la variada y dispersa normativa exis-tente hasta entonces sobre la «bonifica». La importancia deesta norma es que continúa siendo, después de cincuentaaños y de los importantes cambios ocurridos en la politicaitaliana, el texto básico de referencia para este tipo de ac-

(6) El funcionamiento no democrático de los «consorzi di bonifica» y suineficacia como instrumento dinamŭador de las estructuras agrariasen las zonas latifundistas fueron, entre otras> algunas de las razonesque provocaron la dimisión de A. Serpieri en 1934. Ver el artículode G. Mottura: cLo sviluppo del moderatismo nelle campagne...»,op. cit.

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tuación sobre las estructuras agrarias. En efecto, la recupera-ción de la ccbonifica» por los gobiernos democristianos sehizo sobre la base del texto legal precedente, desarrollándo-lo con normas posteriores, pero sin alterar su contenido esen-cial (7). .

B) Naturaleza jurfdica

Actualmente, los «consorzi di bonifica» tienen naturalezade organismos públicos de carácter autónomo y base asocia-tiva, dotados, en consecuencia, de personalidad jurídica pro-pia y regulados por el ya citado R.D. núm. 215/ 1933 y elmás reciente D.P.R. (decreto) núm. 947 / 1962 de 23 de junio.

Su verdadera naturaleza es la de ser instrumento deconciliación entre los intereses de los propietarios de tierrasubicadas en la zona, actuar como ente dinamizador de lasmejoras introducidas en las estructuras agrarias y ofrecer alos poderes públicos unos interlocutores sociales con los quenegociar el contenido de las mejoras y llevar a cabo el se-guimiento de las mismas. EI «consorzio» se constituye sobreun terz-itorio previamente definido -el llamado «comprenso-rio di bonifica^^ y la iniciativa de su creación puede partirde los propios interesados o de los poderes públicos. Unavez creado, la adscripción en el «consorzio» se convierte enobligatoria para todos los propietarios de tierras de la zona,con independencia de que hubieran participado o no en sucreación.

Las mejoras a realizar son diseñadas en un «plan gene-ral de bonifican, elaborado por el «consorzio» y sometido ala aprobación de las autoridades competentes -actualmentelas regionales-; en este plan se especifican las obras de in-terés público que habrán de realizarse, así como los organis-mos encargados de su ejecución y las obras complementa-rias de carácter privado a realizar por los propietarios.

(7) En el trabajo ya citado de M. Bottalico aparece en las pp. 85-86 deltomo II una exhaustiva relación de las normas legales posteriores alR.D. núm. 215 / 1939.

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Las mejoras enmarcadas en el área de la «bonifica»suelen pertenecer al ámbito de la hidráulica agrícola-transformaciones en regadío, drenajes...- y su financiaciónes asumida en su mayor parte por los poderes públicos, ha-biendo una aportación privada ^ que varía según el tipo demejora. En cualquier caso, la mejora se realiza como unaconcesión hecha al «consorzio», el cual asume la responsabi-lidad de su mantenimiento.

C) Estructura

Una vez creado el «consorzio di bonifica», se regula porun estatuto aprobado por la autoridad administrativa corres-pondiente =en la actualidad, los «servizi di sviluppo» regio-nales-, que es la que controla su funcionamiento, pudien-do incluso sustituirle en determinadas actividades (8).

Su estructura 'organizativa consta de una Asamblea General-formada por los propietarios de tierras asociados al «con-sorzio^r- y un Consejo de Delegados -elegido por aquélla deentre sus miembros-. Tradicionalmente, el sistema de vota-ción ha venido primando la superficie de la tierra en pro•piedad a la hora de di^tribuir el número de votos, habiéndo-se modificado por la última normativa legal ^1 ya citadoD.P.R. núm. 947/1962-, pero sin llegar a introducir el prin-cipio de «un hombre un voto», clásico en las sociedades coo-perativas. Actualmente, el criterio seguido es el de fijar unnivel mínimo de superficie para tener derecho a un voto eir gradualmente aumentando el número de votos por perso-na segí.ui vaya incrementándose la superficie de la propie-dad (9). Fste sistema ha hecho que, desde antiguo, los «con-sorzi di bonifica» hayan sido contemplados como feudos delos grandes propietarios de tierras y como instituciones las•

(8) Sobre la naturaleza jurídica y estructura de los «consorzi di bonifica»ver G. Galloni, en Istituzioni di Diritto Agrario e Legislazione Rurale,op. cit., p. 285.

(9) Cuando un socio no alcanza el nivel mínimo se puede agrupar conotros para tener derecho a un voto. Ver G. Galloni, op. cit., p. 285.

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tradas por su propio funcionamiento para emprender unaauténtica acción sobre las estructuras agrarias (10).

Actualmente, existen 399 «consorz'v^ agrupados en laA.N.B.I. (Assoziazione Nazionale della Bonifica e In-igazione).

11.3.2. Los «Enti di Sviluppo Agricolo^i

A) Aatecedentes histŭricos

Como ya se ha señalado, en cada una de las nueve zo-nas afectadas por las leyes de reforma agraria -ley Sila, ley«stralcio» y ley siciliana- se crearon unos organismos públi-cos denominados enti di riforma fondiaria (ER.F.^ encargadosde llevar a cabo las expropiaciónes de tierras, proceder a suocupación; acondicionamiento, mejora y fraccionamiento enlotes, y de asignarlas a los beneficiarios en forma de contra-tos de compra-venta. Además de esas funciones ejecutivas,los ER.F. tenían asignadas las tareas de asistencia técnica yeconómica a los colonos, y de promoción de las ya analiza-das «cooperativas de la reforma agraria». '

En tin primer período, los E.R.F. sólo existían, por tanto,en las regiones de la reforma agraria (11) y sus fimcionessólo afectaban a los beneficiarios de ésta. Más tarde, fue am-pliándose el ámbito de sus competencias hasta incluir entrelos destinatarios de sus servicios a agricultores no implica-dos en el proceso de reforma. En el I Plan Verde se estable-ció la transformación de los ER.F. en enti di suiluj^o agricolo(ES.A.^ incorporando a sus antiguas tareas ^ada vez másen declive como consecuencia de la finalización de la refor-ma agraria- otras nuevas en consonancia con un tratamiento

(10) Resultado de esta crítica fue la progresiva sustitución de algunasfunciones de los «consorzi^^ por los llamados «enti di colonizazione»creados en los ar•os cuazenta y dotados de un estatuco inequívoca-mente público.

(11) En algunos casos, los E.R.F. se creazon como secciones especializa-das de «enŭ di colonizacione» ya exiscences ^omo en la Campania,Puglia o Lucania-, mientras que en otros ^omo en la Maremmao Sazdegna- se creazon ex novo. Ver G. Galloni, op. cit., p. 236.

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más integral de las acciones de desarrollo en el medio ru-ral (12).

B) Su actual nahtraleza jurídica y sus funciones

Los nuevos E.S.A. surgieron, pues, como nuevos organis-mos no vinculados expresamente a la reforma agraria, ex-tendiéndose por las demás regiones del país. No obstante,conservaron de los antiguos E.R.F. su naturaleza de entespúblicos de carácter autónomo y sus tradicionales funcionesde asistencia técnica y económica y de promoción del coope-rativismo, a las que unieron tareas más en la línea de con-vertirse en órganos de programación del desarrollo regional.En este sentido, el D.P.R. núm. 257 / 1967 les atribuyó funcio-nes tales como las de actt.tar de intermediarios entre los pode-res públicos y los agricultores para la preparación de los dos-siers técnicos y tramitación de las demandas de financiaciónpor la introducción de mejoras estructurales en sus explotacio-nes, las de conceder avales para la obtención de créditos agra-rios,las de actuax como agentes de difusión de innovaciones yde formación profesional, así como^ las de elaborar los progra-mas de modernización estructural y de realización de grandesobras públicas coordinando las actuaciones de los «consorzi dibonifica».

El comienzo del proceso de regionalización, en el que lasregiones habrían de asumir importantes competencias en ma-teria de estructuras agrarias, obligó a los poderes públicos cen-trales a dictar una ley-cuadro (ley núm. 386/ 1976) que estable-ciese las normas generales de los E.S.A. y sirviese de marco dereferencia para las autoridades regionales. Esta ley --que ac-túa, pues, como ley de bases- define a los E.S.A. como entes

(12) La ley del I Plan Verde delegaba en el gobierno la competencia deproceder a la transformación de los E.R.F. en E.S.A., lo que ocurriócon el D.P.R. núm. 948/ 1962. Más tarde, sucesivas normas legalescrearían nuevos E.S.A. en regiones que no habían sido afectadaspor la reforma agraria. Ver C. Desideri, en L'Amministrazione dell'A-gricoltura.., op. cit., pp. 192-198, y G. Galloni: «Dagli enti di riformaagli enti di sviluppo», en Riv. Diritto Agrario, núm. 1, 1981.

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públicos regionales, sometidos al control de las regiones y en-cargados de realizar la programación del desarrollo agrícola através de los llamados «planes zonales de interés agrícola»,además de las otras funciones que desde su creación les fue-ron asignadas.

Actualmente, las regiones, en uso de sus competencias,han legislado en materia de desarrollo agrario, adaptandolos ES.A. transferidos a las realidades específicas de cadaagricultura regional y de acuerdo con los proyectos de losgrupos politicos en el poder. Por esta razón, no se puede ex-poner aquí un modelo general para este área de la politicaagraria, ya que su realización práctica en cada región estásiendo el resultado de la pugna entre diferentes formas deconcebir el papel de los poderes públicos y el de las organi•zaciones privadas.

A pesar de la variedad de. situaciones que pueden encon-trarse sobre la forma de estrŭcturar los servicios de desarro-llo agrícola y asistencia técnica por las regiones (13), todasellas tienen que basarse en los principios establecidos en lacitada ley-marco y en el modelo básico de estructura que enella sé propugna.

C) Estructura

De acuerdo con estas normas generales, la estructuratipo de los E.S.A. regionales se caracteriza por la participa-ción en ella de las distintas categorías sociales que operanen la agricultura. A diferencia del modelo seguido por los«consorzi di bonifica», que es de base corporativa y de ca-rácter representativo, el modelo al que responde la estructu•

(13) En esce sentido, resulta de gran interés el estudio comparado reali-zado por A. Russi sobre distintos modelos de estructurar la asisten•cia técnica y los servicios de desarrollo agrícola en diversas regionesicalianas. Este trabajo fue presentado con el útulo «Gli aspecti istim-zionali ed organizzativi dei servizi allo sviluppo agricolo nelle regio-n'v^ como ponencia al Seminnrio sui Svilufípo Agricolo organizado porla Federbraccianci-C.G.I.L. y celebrado en Ariccia en diciembre de1986.

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ra de los E.S.A. es paritario entre lo público y lo privado,consistiendo en un Consejo de Ad^ninistración de 26 miembroscomo máacimo, de los cuales la mitad son designados por elpoder público regional y la otra mitad por las distintas aso-ciaciones agrarias -sindicatos, cooperativas, consorzi...-,siendo su presidente nombrado también por la región.

La verdadera cuestión de fondo sobre el tema del desa-rrollo agrícola a nivel regional radica en dilucidar en quémedida los nuevos poderes de las regiones pueden introdu-cir una disciplina y control público en un área que ha sidotradicionalmente patrimonio de las organizaciones privadas-principalmente del sindicalismo-, y que, por. ello, ha sidola base en la que han sustentado su implantación entre losagricultores. Los debates que actualmente se desarrollan enlas distintas regiones sobre estos temas reflejan la disputaentré «lo públicou y«lo privado», no apreciándose grandesdiferencias entre las posiciones de los tres sindicatos nacio-nales a pesar de sus diferentes ideologías. La necesidad dereafirmar un poder público regional, de una parte, y de po-ner orden en un área de la política agraria tan importantepara adaptar la agricultura italiana a las nuevas exigenciasnacionales e internacionales, de otra, convierten este debateen uno de los temas centrales sobre los que giran las rela-ciones entre las organizaciones sindicales y los poderes pú-blicos.

11.3.3. La «Cassa per la Formazione della PiccolaProprietá Contadina»

En la parte general de este trabajo se hizo referencia ala «Cassa» como una de las instituciones creadas por el pri•mer gobierno democristiano -concretamente, por el D.P.R.núm. 121 / 1948- para posibilitar el acceso de los trabajado-res aŭrícolas y pequeños campesinos a la propiedad de latierra; se mencionó también el impacto que tuvo, y su com-plementariedad con los proyectos de reforma agraria. Re-cordemos simplemente ahora que la «Cassau se creó como

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organismo público dotado de autonomía patrimonial e inte-grado en la estructura del propio Ministerio de Agricultura.

Desde su creación, la función tradicional de la «Cassa»ha sido la de operar en el mercado de tierras como si fueseun agente privado, es decir, adquiriendo explotaciones agra-rias a precio de mercado, acondicionándolas y fraccionándo-las en lotes, si ha lugar, y vendiéndolas luego a trabajadoresagrícolas o pequeños campesinos. En esta venta, la Cassapone a disposición de éstos' líneas crediticias bonificadas, asícomo préstamos para la adquisición de maquinaria, gana-do, etc.

La acción de la Cassa se ha ido adaptando a las nuevassituaciones de la agricultura italiana, orientándose más en lalínea de ser un organismo de intervención general en las es-tructuras agrarias y de aplicación de la normativa comunita-ria sobre esta materia. En este sentido, la Cassa ejerce lafunción de organismo habilitado para la gestión de las tie-rras liberadas por los aŭricultores que abandonen la activi-dad agraria acogiéndose a la directiva C.E.E. número159/72 y 171/72.

La Cassa -que no ha sido transferida a las regiones-asume, en definitiva, una doble función: de un lado, actúade intermediario entre los agricultores familiares que aspi-ran a crear una explotación viable y las entidades de créditoencargadas de concederles las líneas crediticias correspon-dientes; y de otro, ejerce una función coordinada a nivel na-cional de los ya analizados E.S.A. regionales, facilitando a es-tos entes recursos financieros para sus tareas de moderniza-ción de las estructuras agrarias (14).

En lo que respecta a su estructura organizativa, la Cassaestá presidida por el propio ministro de agricultura y la di-rección general de la misma es asumida por un funciona-rio ministerial. En su seno existe un Consejo de Administraciónde carácter paritario, con representantes del Ministerio deAgricultura y de los sindicatos agrarios.

(14) Ver G. Galloni, en Istituzioni.., op. ci^, pp. 226-227.

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11.4. ALGUNOS ORGANISMOS CONSULTIVOS PARALA AGRICULTURA ITALIANA

La acŭvidad consultiva de los agricultores italianos es ca-nalizada a nivel insŭtuciorial a través de diversos organis-mos, algunos de ellos de carácter general ---como el Consi-glio Superiore dell'Agricoltura e Foreta- y otros especializados---como el Comitato Consulŭvo Nazionale per la Commer-cializzazione dei Prodotti Ortofrutticoli, el Comitato Consul ŭ -vo per la Gestione del Fondo di Rotazione, el Comitato Na-zionale per la Tutela delle Denominazioni di Origine deiVini o el Comitato Nazionale per la Sperimentazione Agra-ria, entre otros-. Además de estos organismos nacionales,en las regiones se están creando comités consultivos en losque parŭcipan directamente las organizaciones agrarias, sibien la situación está todavía poco consolidada y es muy va-riable de unas regiones a otras, por lo que sería inoportunopretender exponer aquí un modelo general.

La actividad consulŭva es completada con las Camere diCommercio, Industria ed Agricoltura, que son organismos de ca-rácter corporaŭvo, implantados a nivel provincial en todo elpaís. Estos organismos no ŭenen para la agricultura italianala importancia de sus homónimos franceses én el conjuntode la «profesión agrícola», estando, además, escasamentepresŭgiados entre los agricultores por las reducidas funcio•nes que cumplen.

En este apartado se analizará, primero, el Conseil Superio-re delle Agrŭoltura e Forestq como máximo organismo consul-ŭvo para la agricultura, exponiéndose a continuación losrasgos generales de las Camere di Commercio, Industria ed Agri-coltura.

11.4.1. El «Consiglio Superiore dell'Agricolturae la Foresta» (C.S.A. y F.)

El C.S.A. y F. fue creado por el R.D. núm. 489/ 1941 de29 de mayo por las autoridades fascistas, y reglamentadopor la orden ministerial de 24 de julio de 1942, si bien no

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comenzó a funcionar como organismo consultivo hasta des•pués de la guerra, ya que sus componentes no fueron nom-brados hasta 1954.

Desde sus orígenes, la naturaleza jurídica del C.S.A. y F.ha sido la de «órgano técnico consultivo del Ministerio deAgricultura» (15), careciendo, pues, de personalidad jurídicapropia. Entre sus competencias generales destacan las deemitir informes sobre problemas técnico-económicos relacio-nados con la agricultura nacional, examinando los planesagrícolas nacionales y cualquier otra documentación que lasautoridades del Ministerio le presenten. De modo más espe-cífico, el C.S.A. y F. emite informes sobre una gran variedadde cuestiones, a través de las cuatro secciones (I6) en que sedivide, a saber: 1) defensa del suelo, conservación del am-biente natural y problemas forestales; 2) bonifica, hidráulicaagrícola, ingeniería rural, mecanización y electrificación ru-rales, y desarrollo tecnológico; 3) cultivos herbáceos y leño-sos, enfermedades de las plantas y experimentación agraria,y 4) zootecnia.

EI C.S.A. y F. es presidido por un alto funcionario delMinisterio de Agricultura, nombrado por decreto, y cada sec-ción está compuesta de funcionarios ministeriales y de «ase-sores» reclutados entre diversos sectores y categorías profe-sionales externas al propio ministerio -profesores de uni-versidad, abogados, ingenieros agrónomos... ; así como depersonas vinculadas al mundo del sindicalismo agrario. To-dos ellos son nombrados por decreto a propuesta del minis-tro de agricultura; no son, pues, representantes designadospor las organizaciones a las que pertenecen, sino personasnombradas por su calidad de expertos en las distintas mate-rias incluidas en el ámbito de cada sección.

11.4.2. Las «Camere di Commercio, Indusuiaed Agricoltura»

En Italia no existen organismos corporativos de carácter

(15) Esa es la definición yue el da el R.D. núm. 489/1941 en su arG 2.°(16) Hasca 1972 eran cinco las secciones en que se estruccuraba el Consi-

gfio.

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exclusivo para la agricultura, sino que tienen naturalezamixta o intersectorial. La explica.ción de esta particularidadtiene raíces históricas, cuyos elementos fundamentales se ex-pondrán a continuación.

Antes de la instauración del fascismo, existían ya unosorganismos corporativos de ámbito provincial denominadosCamere di Commercio e Industria, herederos de las antiguas«camere di commercio e artes» cuyos orígenes se remonta-ban a épocas anteriores a la Unificación. Estos organismoseran corporaciones de Derecho público y tenían atribuidasfunciones relacionadas con la estadística, la formalización delos usos y costumbres comerciales, la creación de bolsas decomercio y el registro de marcas y modelos de fábricas. Enrelación con la agricultura, su actividad era más bien escasa,manteniéndose prácticamente aislados del movimiento sindi-cal y cooperativo.

Cuando el fascismo puso en marcha su sistema corpora-tivo, las «Camere» fueron transformadas por la ley núm.731 / 1926 en Consigli Provinciali dell'Economia Corporativa, loscuales incorporaban, además, a otros organismos específica-mente agrícolas y forestales existentes hasta ese momen-to (17). De este modo, los nuevos organismos corporativos,dotados de personalidad propia, se erigían en representan-tes provinciales de todos los intereses y actividades económi-cas, teniendo bajo su servicio y control una estructura técni-co-administratira de «uffici», pertenecientes a la organizaciónperiférica del Ministerio de las Corporaciones.

Tras la caída del fascismo, el decreto núm. ŭ 15 / 1945 su-primía la anterior estructura de «Consigli» y«uffici» provin-ciales, y creaba, de un lado, las «Camere di Commercio, In-dustria e Agricoltura» como corporaciones de Derecho pú-blico y, de otro, los «Uffici Provinciali del Commercio e dell-Industria», desligados de aquéllas e integrados como órga-nos periféricos del ministerio del mismo nombre. A partirde ese momento, comenzaría sin discontinuidades la singla-

(17) Esos organismos eran los «consigli agrari provinciaW>, los «com •iagrarin, las «commissioni provinciali di agricolcuran y los ccomitatiforestalin.

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dura de estos organismos corporativos de naturaleza inter-sectorial, permaneciendo prácticamente al margen del fuer-te desarrollo sindical y cooperativo experimentado desde en-tonces en la agricultura italiana.

Analizando la bibliografia existente sobre política agrariay asociacionismo sindical o económico, las referencias a es-tas «Camere» son prácticamente inexistentes, y cuando secuentran carecen de la menor relevancia. Su aislamiento y^ ..,.,.,^^.i^^.•^^^.,.,^^:^;,,;.,^,escaŭo protagbrusmo entre los agricultores explican que lasorganizaciones agrarias apenas les presten atención y lascontemplen como reliquias históricas que, en el caso de laagricultura, sólo se utilizan para organizar ferias y exposicio-nes, para desempeñar algunas funciones relacionadas conlos mercados (18) y para emitir informes consultivos sobredeterminadas cuestiones específicas.

Prueba de la escasa relevancia de estos organismos esque su estructura organizativa responde todavía a las nor-mas provisionales dictadas en 1944 por los poderes públicosen el decreto que los creaba. Dicha normativa establecía,provisionalmente, como órgano colegiado de gobierno, unaJunta --compuesta de un presidente, nombrado por el mi-nistro de economía y comercio en concierto con el de agri-cultura, y seis m'iembros en representación de los comer-ciantes, de los industriales, de los empresarios agrícolas, delos «coltivatori diretti», de los trabajadores y de los artesa-nos-, en tanto se constituyese el correspondiente Consejo deAdministración, cuyos miembros serían elegidos de acuerdocon el procedimiento que debían establecer los poderes pú-blicos. Este procedimiento no ha sido regulado desde enton-ces, por lo que los actuales órganos colegiados de gobiernode las «Camere» provinciales siguen siendo las iniciales Jun-tas, compuestas de miembros designados por los poderespúblicos provinciales y no de personas elegidas. En lo querespecta a los dos representantes de los agricultores, han

(18) En este sentido, se encargan del concrol y ges•ón de los mercadosmayoristas de frutas, carne y productos pesqueros, así como de lacustodia del registro profesional y catastro vinícola, y de la expedi-ción de certificados de origen. •

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sido tradicionalmente dirigentes provinciales de la Confagri-coltura -por los empresarios- y de la Coldiretti -por losagricultores familiares-. La inexistente reacción por partede la Confcoltivatori sobre esta discriminación y, en general,la indiferencia mostrada por el conjunto de los sindicatosagrarios sobre el carácter provisional de esta Junta, son bue-nas muestras de lo ya dicho sobre la escasa importancia delas «Camere» entre los agricultores italianos.

Actualmente existen 94 «Camereu provinciales y unaUnione Italiana delle Camere di Commerce, Industria ed Agricoltu-ra, creada por D.P.R. núm. 709/ 1954 y cuya naturaleza jurí-dica es la de una corporación de Derecho público cuyosmiembros son las cámaras provinciales.

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