Apontamentos Ciência da Administração I

A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA COMO OBJECTO DE ESTUDO. .2

o 1.1 - Gestão..................................................................2

o 1.2 - C.A. em sentido lato.............................................2

o 1.3 – C.A. em sentido estrito........................................8

o 1.4 – Serviço Público vs Serviço Privado.......................9

o 1.5 – A prespectiva gestionária..................................10

o 1.6 – Reinvenção da Governação.................................6

ADMINISTRAÇÃO REGULADORA E PRESTADORA ................7

o 2.1 – Administração Prestadora e Reguladora..............9

o 2.2 – Administração Reguladora

MISSÕES E ESTRUTURA DA ADMINISTRAÇÃO.....................11

o 3.1 – Missões do Estado............................................ 11

o 3.2 – Administração Indirecta do Estado....................13

o 3.3 – Administração Local do Estado..........................13

o 3.4 – Administração Autárquica do Estado.................14

o 3.5 – Delegação de Poderes e Competências.............16

o 3.6 – Desconcentração, Descentralização e Devolução de

Poderes......................................................................18

o 3.7 – Público e Privado……………………………...

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1. A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA COMO OBJECTO DE ESTUDO

1.1 - Gestão

O termo gerir tende a aplicar-se mais à actividade desenvolvida por organizações empresariais - que visam o lucro, sujeitas às leis de mercado -, quer o seu capital social seja total ou parcialmente privado ou público.

Por gestão pública, em Portugal, entendia-se a actividade desenvolvida pelasorganizações empresariais do sector empresarial do Estado ou das Autarquias. As empresas cujo capital social pertence ao Estado ou às Autarquias, quer assumam a natureza de empresas públicas, quer de sociedades comerciais, integram-se numa designação comum de sector empresarial do Estado ou das Autarquias.

Todavia, há, actualmente, quem defenda, que as recentes tendências nas organizações públicas conduziram a uma nova gestão pública (New public management), diferente da tradicional administração pública e da gestão empresarial. Isto é a posição nascida do “managerialismo”, um movimento surgido na década de 80, nos países anglo-saxónicos, que teve por base o chamado “consenso de Washington” e que admite que uma melhor gestão é a solução eficaz para os males sociais e económicos.

1.2 - Ciência da Administração em Sentido Lato

Tem como objecto de estudo a administração privada como a pública e confunde-se, frequentemente, com a teoria organizacional.Um bom exemplo encontra-se em Herbert Simon: “uma ciência da administração prática consiste em propostas, relativamente ao modo como os homens devem agir, se quiserem que da sua actividade resulte o maior grau de realização dos objectivos administrativos”.Não valoriza a instrumentalidade do poder político, ou seja, o contexto político da actividade administrativa. Não concede também qualquer especificidade no campo técnico à gestão financeira e orçamental pública, à gestão de recursos humanos no contexto público (função pública), ao planeamento público (nomeadamente nas vertentes de

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planeamento central, sectorial, regional e municipal), à produtividade pública, etc.,.Em sentido lato, a ciência da administração confunde-se com a ciência da gestão, e não apresenta um corpo teórico diferente. A título de ilustração, referem-se dois casos de sistematização elaborados por dois autores, cujas obras têm sido ensinadas a diversas gerações de jovens de língua portuguesa.

Em primeiro lugar, Chiavenato, que organizou a sua obra intitulada

“Introdução à Teoria Geral da Administração”, do seguinte modo: introdução à teoria geral da administração, primórdios da administração; abordagem clássica da administração; abordagem humanística; abordagem estruturalista; abordagem neoclássica; abordagem comportamental e abordagem sistémica.

Todavia, a administração pública possui especificidades face à administração privada, derivadas do contexto político da sua actividade (dependência dos órgãos políticos, representativos da comunidade), e da sua missão (assegurar a satisfação de necessidades colectivas).Por isso, os termos administrar e administração, no âmbito desta obra e a partir deste momento, serão reservados para designar actividade e processos, desenvolvidos por organizações públicas de tipo não empresarial.

1.3 - Ciência da Administração em Sentido Estrito: Objecto de Estudo

Trata do estudo científico da administração pública, como entidade no seio da qual se desenvolvem actividades administrativas, destinadas à satisfação de necessidades colectivas. A satisfação de necessidades colectivas pela administração pública confere-lhe uma especificidade: dependência instrumental do poder político.A sujeição da administração pública ao poder político afasta-a do âmbito da administração privada, que está marcada pelo mercado e suas leis. A administração privada prospera e fracassa com o mercado. O mercado emite sinais onde há carências e onde há excedentes desnecessários. É, justamente com os incentivos e as penalidades, um estímulo à invenção e ao aperfeiçoamento. A administração pública actua num contexto de constrangimentos jurídico-formais, que sobrepõe os aspectos processuais o “como deve ser feito” aos objectivos ou que deve ser feito”.A administração privada está sujeita à lei da falência, ou seja, morte da actividade organizacional, ao passo que a administração pública, por razões de ordem política, nomeadamente o preço, pode continuar a sobreviver à custa de fundos públicos e através de dotações orçamentais. O poder político pode sustentar uma actividade de administração pública, independentemente do seu êxito ou fracasso.Diversos autores apontaram diferenças entre a administração privada e a administração pública. Para o Prof. Freitas do Amaral, “embora tenham em comum o serem ambas administração, a administração

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pública e a administração privada distinguem-se todavia pelo objecto sobre que incidem, pelo fim que visam prosseguir, e pelos meios que utilizam”.Quanto ao objecto, a administração pública trata das necessidades colectivas, assumidas como tarefas e responsabilidades próprias da coletividade, ao passo que a administração privada trata das necessidades individuais.Quanto ao fim, a administração pública prossegue o interesse público, enquanto a administração privada prossegue fins particulares, pessoais.Quanto aos meios, a administração pública utiliza o comando unilateral, quer a forma de acto normativo (regulamento administrativo), quer a forma de decisão concreta (acto administrativo). Pelo contrário, a administração privada usa o contrato civil - instrumento jurídico típico da administração privada -, baseado no princípio da igualdade das partes.

L. Willcocks e J. Harrow procuraram, também, diferenciar os serviços públicos do sector privado:

1.4 - Principais diferenças entre os serviços públicos e o sector privado

Serviços Públicos:

Necessidades provindas da gestão da economia nacional; Relativa transparência da administração e da tomada de decisão; Ampla responsabilidade; Fonte principal dos recursos: impostos

Sector Privado:

Indicadores do mercado; Relativo secretismo: ênfase sobre a confidencialidade do negócio; Responsabilidade restrita; Fonte principal dos recursos: receitas operacionais e

empréstimos;

As diferenças entre os serviços públicos e os privados resultam de factores únicos e específicos inerentes às organizações públicas, e que restringem a sua descrição, estruturas e estilos de gestão.

Estes factores incluem:

• O controlo por políticos eleitos;• O enquadramento legal destinado especificamente aos serviços

públicos;• A sua relativa abertura;• A sua responsabilidade perante uma série de garantias do

interesse público.

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Contexto e Orientação do Sector Privado e do Sector Público

Sector Privado Sector Público

Contexto Dirigido pelo mercado

Dirigido pelos políticos

OrientaçãoSatisfação das necessidades dos clientes como meio para se políticas, como um meio alcançar lucros

Satisfação das exigências dos para se

atingir integração política e estabilidade

social

1.5 - A perspectiva Gestionária: Managerialismo

Desde o final dos anos 70 que se vem assistindo a uma mudança de foco: da public administration para a public management. A diferenciação entre elas deriva da procura e adopção de modelos de gestão alternativos aos tradicionais, com origem no sector empresarial.Por managerialismo entende-se, em geral, um conjunto de práticas fundadas na crença de que uma melhor gestão é a solução eficaz para um vasto campo de males económicos e sociais.

Os pressupostos destas crenças são os seguintes:

• O caminho para o progresso social depende da obtenção de aumentos contínuos de produtividade;• Tais aumentos de produtividade resultam da aplicação de tecnologias cada vez mais sofisticadas, tais como sistemas de informação e comunicação;• A gestão é uma função organizacional separada e distinta das

demais;• O sucesso do negócio dependerá, cada vez mais, das qualidades e do profissionalismo dos gestores;• Para que os gestores possam desempenhar esse papel crucial

deverão possuir umespaço de manobra considerável.

Generalizou-se, a partir dos anos oitenta, a ideia de que os bons gestores possuem as mesmas tarefas e capacidades, independentemente do sector onde se encontram. Daí, o impacto do manageríalismo nas doutrinas da administração públicas, nas últimas décadas, traduzido em dois movimentos idênticos: a New Public Management e o Reinventíng Government.O managerialismo, reflectiu-se, nas últimas décadas do século XX, num movimento de reforma e modernização administrativa, que atravessou os países da OCDE - a New Publíc Management.

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Segundo Hood, a New Publíc Management é a designação atribuída a um conjunto de doutrinas globalmente semelhantes, que dominaram a agenda da reforma burocrática em muitos países da OCDE desde o final dos anos 70.Para o autor, a emergência desta corrente, durante os últimos 15 anos, é uma das mais surpreendentes tendências internacionais na administração pública. O seu aparecimento parece estar ligado a quatro mega tendências administrativas, nomeadamente:

a). A tentativa para abrandar, ou reverter, o crescimento do sector administrativo em termos de despesa pública e número de funcionários;b) Uma tendência para a privatização e quase-privatização, e um afastamento das instituições governamentais, com uma ênfase renovada na subsidiariedade na provisão de serviços;c) O desenvolvimento da automação, especialmente das tecnologias de informação, na produção e distribuição dos serviços públicos;d) O desenvolvimento de uma "agenda" internacional cada vez mais centrada nos aspetos gerais da administração pública na concepção de políticas, nos estilos de gestão e na cooperação intergovernamental (em vez da velha tradição da especificidade da administração pública nacional).

Trata-se, em resumo, da importação de conceitos e técnicas do sector privado para o sector público e os pressupostos que a legitimam: a gestão é superior à administração; a gestão no sector privado é superior à gestão no sector público; a boa gestão é uma solução eficaz para uma vasta variedade de problemas económicos e sociais; a gestão consiste num corpo distinto de conhecimentos universalmente aplicáveis.

Esta pretensão assumiu duas formas:

Para Hood, os elementos-chave da New Public Management são: a gestão profissional actuante; os padrões e as medidas de desempenho explícitos; a maior ênfase nos controlos de resultados; a tendência para a desagregação de unidades; a tendência para uma maior competição; a ênfase nos estilos de gestão praticados no sector privado; uma maior ênfase na disciplina e parcimónia na utilização de recursos.As críticas feitas ao managerialismo, e à sua aplicação no domínio público, andam à volta da possibilidade de se aceitar a universalidade da gestão e, logo, da aplicação dos seus conceitos e técnicas, independentemente do contexto considerado (sector privado, público ou voluntário).

Para Christopher Pollitt existem factores de diferenciação entre os sectores público e privado, que são incontornáveis e irão condicionar,

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se não mesmo desvirtuar, a aplicação de conceitos e técnicas oriundas do sector privado no sector público.

Estes factores são: Responsabilidade perante os representantes eleitos; Múltiplos e conflituantes objectivos e prioridades; Relação oferta/rendimento; Processos orientados para o cliente/cidadão; Gestão do pessoal; Enquadramento legal.

1.6 - A Reinvenção da Governação

Desde o início da década de 90, que nos Estados Unidos da América, a administração Clinton liderou um movimento conhecido por: reinventing government. Este movimento apresentava uma forma mais moderada que a anterior, protagonizada por Margareth Tatcher e Ronald Reagan. No anterior modelo, o termo mais expressivo do seu pensamento era “privatização” dos serviços públicos e introdução do espírito da administração privada nas áreas que não fossem susceptíveis de privatização.

Para o movimento do reinventing goverment e para a terceira via do New Labour em Inglaterra o termo “privatização” é substituído por “concorrência”. Sustenta-se que o monopólio é sempre mau, quer seja público quer seja privado. Assim, o que importa, então, é criar as regras de jogo (regulação) para que os diversos actores públicos e privados possam actuar. A concorrência entre serviços públicos e entre estes os privados seria o elixir para a modernização da Administração e a solução para uma Administração mais eficiente, eficaz, económica e ética.Os postulados de Osborne e Gaebler destacam as directrizes da concepção da administração pública empreendedora via empresarialização dos serviços públicos sociais: [...] A maioria dos governos empreendedores promoveria a competição entre os que prestam serviços ao público. Eles dão poder aos cidadãos, transferindo o controlo dessas actividades da burocracia para a comunidade. Medem a actuação das suas agências, focalizando não os factores utilizados, as entradas de recursos, mas sim, os resultados.Orientam-se pela missão e pelos seus objectivos, em vez de regras e regulamentos.Redefinem seus utilizadores como clientes, oferecendo-lhes opções – entre escolas, programas de formação, tipos de moradia. Evitam o surgimento de problemas, limitando-se a oferecer serviços à guisa de correcção ou remédio. Investem as suas energias na produção de recursos, concentrando-se simplesmente nas despesas.Descentralizam a autoridade, promovendo a gestão com participação. Preferem os mecanismos do mercado às soluções ao público, mas,

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também na catálise de todos os sectores – público, privado e voluntário – para a acção conjunta dirigida à resolução dos problemas da comunidade.Tendo como cerne tais directrizes, os autores propõem ainda que os mesmos princípios sejam aplicados nos sectores sociais dos sistemas de saúde, educação e justiça.Nessa linha, sugerem uma reinvenção do ensino público em torno da ideia de reestruturação da gestão escolar.Os autores advogam “[...] maior escolha para os pais, um sistema de avaliação focalizado nos resultados, no lugar do cumprimento de regras e regulamentos; descentralização da autoridade e da responsabilidade pelas decisões em favor da escola local; um sistema de pessoal que premeie, efectivamente, o sucesso dos estudantes e faça com que o insucesso tenha consequências reais; além da participação activa e sustentada dos pais e da comunidade empresarial”.

A proposta teve por base quatro princípios-chave: 1) Eliminar a burocracia; 2) Pôr os clientes em primeiro lugar; 3) Dar competências aos funcionários para obter resultados;4) Regressar ao fundamental: melhor Administração por menos dinheiro.

2. A ADMINISTRAÇÃO REGULADORA E PRESTADORA DE SERVIÇOS

2.1- A Administração Produtora e Prestadora

O reconhecimento da necessidade de tornar mais flexível o regime de determinados serviços públicos económicos conduziu, igualmente, o Estado português a atribuir a muitos organismos personalidade jurídica e autonomia administrativa e financeira. Mas só no final dos anos 60 se assiste, em Portugal, à transformação de alguns desses serviços em empresas, bem como à criação de outras empresas públicas.

Hoje, subsistem, entre nós, poucos serviços públicos de carácter económico, quer sob administração directa do Estado, quer como estabelecimentos públicos personalizados.São exemplos, a nível da Administração local, os serviços municipalizados (dependentes das Câmaras Municipais e sem personalidade jurídica, ainda que desfrutando de autonomia funcional), e a nível da Administração central, alguns estabelecimentos fabris militares. A tendência actual é, porém, para a aquisição de um estatuto empresarial por parte deste últimos estabelecimentos.Em Portugal, a empresa pública foi, até meados dos anos 70, entendida como uma categoria do serviço público personalizado e representava o substracto de determinados serviços económicos personalizados. Nessa acepção, foram empresas públicas tanto a

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Fábrica de Vidros da Marinha Grande, legada ao Estado no século XIX, como os CTT ou a Imprensa Nacional.

Esta noção (de entidade pública empresarial em sentido material), tende a tornar-se, em Portugal, progressivamente, mais operativa com o processo de privatizações. Este processo levou à transformação de muitas empresas públicas, ora em sociedades de capitais públicos e em sociedades de capitais mistos e privados.Os municípios, as associações de municípios e as regiões administrativas podem criar empresas públicas, no seu âmbito, para exploração de actividades que prossigam fins de reconhecido interesse público.

São empresas municipais, intermunicipais e metropolitanas as sociedades constituídas nos termos da lei comercial, nas quais os municípios, associações de municípios e áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto, respectivamente, possam exercer, de forma directa ou indirecta, uma influência dominante em virtude de alguma das seguintes circunstâncias:

a) Detenção da maioria do capital ou dos direitos de voto; b) Direito de designar ou destituir a maioria dos membros do

órgão de administração ou de fiscalização.

São também empresas municipais, intermunicipais e metropolitanas as entidades com natureza empresarial reguladas, os municípios, as associações de municípios e as áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto podem constituir pessoas colectivas de direito público, com natureza empresarial, designadas «entidades empresariais locais.

2.2 - A Administração Reguladora

A redução do peso do Estado-empresário e a liberalização de determinados sectores de actividade económica, a que se tem assistido nos últimos anos em diversos países, têm sido acompanhadas por um alargamento do papel de Estado como regulador.Na verdade, quer o funcionamento eficiente dos mercados, quer a concorrênciaequilibrada, quer ainda as formas de organização monopolistas, incluindo abusos de posição dominante e outras práticas lesivas do interesse geral, exigem do Estado uma melhor regulação.Em certo sentido, hoje, exige-se que o Estado converta parte dos recursosnomeadamente humanos que dedicava, tradicionalmente, à produção tangível de bens públicos em novas competências destinadas a satisfazer as novas atribuições da regulação.

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Este fenómeno da regulação incide, em especial, sobre os mercados emergentes, como resultado dos referidos processos de privatização e de liberalização.Assim, tanto a privatização de empresas públicas como a abertura à concorrência desectores anteriormente vedados ou de acesso controlado (como, por exemplo, as telecomunicações, a electricidade, o serviço de televisão, os correios, o transporte aéreo, água, saneamento básico) têm dado origem ao estabelecimento de novos regimes e instâncias de regulação.São dois os objectivos essenciais destes regimes: Garantir o respeito das empresas pelas regras da concorrência, designadamente as privatizadas, públicas ou de capital público;Assegurar a qualidade e a quantidade dos bens ou serviços produzidos, em particular, quando se trate de bens ou serviços de interesse geral.O Estado regulador apresenta, ainda, outras facetas, que têm coincidido historicamente com os desenvolvimentos referidos, e que se distinguem quanto às suas causas e características. Trata-se, nomeadamente, da regulação pública das actividades económicas que comportam riscos para a saúde, a segurança e o meio ambiente, e da regulação dos mercados financeiros.

Uma vez que parece ser consensual, actualmente, que o sistema de concorrência é a melhor forma das empresas se apresentarem no mercado, a necessidade do Estado intervir como regulador, em especial nas situações em que existem desvios significativos a essa concorrência, é cada vez maior.

Não obstante as variações sucessivas e a dificuldade em traçar fronteiras precisas entre as diferentes áreas de regulação pública da economia, podemos destacar nove áreas principais:

Planeamento e formas de orientação e auxílio aos agentes económicos;

Restrições e condicionamentos ao acesso à actividade económica;

Concorrência e preços; actividade monetária e financeira; ambiente; qualidade e protecção dos consumidores; electricidade; comunicações; informação.

Todo o regime de regulação implica, três vertentes essenciais: o estabelecimento de regras; a sua implementação concreta; e a sanção às infracções cometidas.

Instâncias Reguladoras

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3. MISSÕES E ESTRUTURAS DA ADMINISTRAÇÃO

3.1 - Missões do Estado

As missões, apesar da turbulência de mudança registada nas diversas envolventes, tendem a permanecer. Os objectivos mudam e ajustam-se, assim, como as estratégias e as políticas. As missões raramente mudam ou mudam lentamente e nunca de forma radical. Para que isso suceda era necessária a refundação da entidade organizacional. Assim, ao falar-se de missão, devemos entender as funções que a administração pública terá de desempenhar para corresponder à razão da sua criação pelo poder político.Porque a classificação das missões do Estado levanta sempre problemas, e existem muitos sistemas de classificação. Algumas das razões da dificuldade de classificação prendem-se com a heterogeneidade, a multiplicidade e o carácter altamente interdependente das missões prosseguidas pela administração.

Renate Mayntz refere várias classificações das missões da administração, dividindo-as por cinco áreas:

1.º Regulação das relações entre a sociedade e o exterior (defesa e negociações estrangeiras);2.º Regulação das relações entre indivíduos e grupos dentro da sociedade;3.º Garantia da capacidade de acção do sistema político e administrativo (recursos humanos e financeiros etc.);4.º Prestação de bens e serviços;5.º Promoção do desenvolvimento (crescimento económico, igualdade social etc.).

A classificação de Gournay aponta quatro conjuntos de missões:

a) Missões de Soberania (ou funções políticas)1º Missões de soberania: defesa (ou segurança) nacional;

condução das relações externas.

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2º Missões de soberania interna: polícia (também chamada segurança civil); justiça (incluindo o registo civil).

3º Missões propriamente políticas: funcionamento das instituições políticas (eleições, assembleias); relações com instituições religiosas; informação da opinião para fins políticos.

b) Missões Económicas1º Atribuições do Estado relativas à moeda: (a emissão de

moeda é considerada por alguns autores uma questão de soberania).2º. Acções específicas: nos diferentes sectores da economia

(energia, minas, transportes, telecomunicações, etc.); a propósito das diversas funções ou problemas comuns aos sectores (pesquisa aplicada e produtividade, mão-de-obra e formação profissional, investimento, crédito, preço, fiscalidade, comércio exterior, etc.).

3º. A coordenação geral da política económica e financeira: (incluindo aqui acoordenação no espaço: ordenamento do território).

c) Missões Sociais1º Em matéria de saúde; 2.º No domínio da habitação e do urbanismo; 3.º A defesa dos direitos e interesses das categorias

socioprofissionais 4.º A distribuição de rendimentos em proveito dos socialmente

desfavorecidos

d) Missões Educativas e Culturais1.º A investigação científica; 2.º A educação das crianças e adolescentes (ensino geral,

profissional, artístico, desportivo etc.), incluindo as acções a favor da juventude;

3.º A organização dos lazeres e actividades culturais destinadas aos adultos, incluindo a informação de carácter não político;

4.º O desenvolvimento das actividades artísticas: conservação do património artístico e histórico; incentivo à criação de novas obras e difusão das obras de arte;

5.º A salvaguarda dos recursos naturais e a melhoria do meio ambiente.

3.2 - Administração Indirecta do Estado

Administração é estadual, por prosseguir fins que pertencem ao Estado e é indireta, na medida em que a execução de tais fins tem lugar no seio de uma entidade diferente do Estado.O recurso a este tipo de administração tem a ver com o alargamento das missões do Estado, a sua complexidade e a satisfação das novas necessidades dos cidadãos

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Possui o poder de lhes dar instruções e directivas acerca do modo de exercer a sua actividade. Tem, ainda, o poder de fiscalizar e controlar a forma como tal actividade é desempenhada. Este tipo de administração é exercido no interesse do Estado, mas importa salientar que é exercido em nome próprio, isto é, em nome daquela entidade pública em concreto.Isto significa, em resumo: o património pertence a essa entidade e não ao Estado; os recursos humanos são dessa entidade e não do Estado; os actos são praticados em nome dessa entidade e não do Estado. A criação e extinção destas entidades públicas, que constituem a administração indirecta, são feitas por livre decisão do Estado. O seu financiamento tem origem no Estado e em outras fontes, nomeadamente em receitas próprias.

Constitui a administração indirecta do Estado as seguintes espécies de organismos:Institutos públicos, empresas públicas e associações públicas. O sector público administrativo (SPA), compreende o Estado, os institutos públicos, as associações públicas, as autarquias locais e as regiões autónomas. O sector público empresarial (SPE), integra as empresas públicas e as de capital, total ou maioritariamente público.

3.3 - Administração Local do Estado

A administração local do Estado assenta em três elementos: Divisão do território: exige-se a delimitação do espaço que

serve para definir competências em razão do território; Órgãos locais do Estado : centros de decisão, espalhados

pelo território nacional, mas habilitados, por lei, a resolver assuntos administrativos, relativos a uma área geográfica em concreto, em nome do Estado;

Serviços locais do Estado: os serviços administrativos encarregados de preparar e executar as decisões dos diferentes órgãos locais do Estado.

Os órgãos locais do Estado são instalados em diversos pontos do território nacional e à frente deles, o Estado coloca alguém para chefiar e tomar decisões. São os casos do delegado de saúde, dos chefes de finanças dependentes do Director Geral dos Impostos (DGCI), Estes órgãos podem tomar decisões em nome do Estado pertencem a este e não às autarquias (mesmo que funcionem no mesmo edifício), e só podem decidir (competência) no âmbito de uma delimitada zona geográfica. Alguns destes organismos estão a se transformar em administração indirecta. Parece ser o caso na saúde com os seus centros regionais e respectivos organismos dependentes quer da área curativa quer preventiva.

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3.4 - Administração Local Autárquica

Apesar de também ser administração local, como a anterior, coisa bem diferente, é a administração local autárquica, que não se confunde com a administração local do Estado. É uma forma muito diferente de administração local. Ambas têm em comum o facto de possuir competências directamente ligadas a um determinado espaço territorial.Por administração local autárquica entende-se, tanto o conjunto das autarquias locais, como a actividade administrativa exercida por elas. As autarquias locais são constituídas por imperativo constitucional.

O conceito de autarquia local integra os seguintes elementos: comunidade de pessoas; ocupação de um determinado espaço territorial; defesa dos interesses desta comunidade; As autarquias locais são, todas e cada uma, pessoas

colectivas distintas do Estado.

Apesar de poderem ser subsidiadas pelo Estado, as autarquias locais não sãoinstrumentos da acção do Estado, como é o Governo. São formas de organização das populações locais, residentes nas respectivas áreas. Elas são constituídas por via ascendente, tendo origem nas populações, e não por via descendente, como ocorre com a criação dos institutos públicos.O Estado compromete-se a que o regime financeiro dos municípios e das freguesias (transferências do orçamento do estado) respeite o princípio da coerência com o quadro de atribuições e competências que legalmente lhes está cometido, designadamente ao prever regras que visam assegurar o adequado financiamento de novas atribuições e competências.A existência de autarquias locais, e o reconhecimento da sua autonomia, expressam uma certa descentralização da administração. Isto significa, que a administração pública não é, apenas, exercida pela pessoa colectiva pública – o Estado -, mas sim por um conjunto de entidades independentes e diferentes deste. Todavia, as autarquias, para serem auto-administradas como é da sua natureza, têm de ser geridas por órgãos representativos das populações locais livremente eleitos.

3.5 - Delegação de Poderes e Competências

Nos termos do art.º 35º do Código do Procedimento Administrativo, “os órgãosadministrativos competentes para decidir em determinada matéria podem, sempre que para tal estejam habilitados por lei, através de um

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acto de delegação de poderes, que outro órgão ou agente pratique actos administrativos sobre a mesma matéria”.O n.º 2 do mesmo artigo acrescenta que, “mediante um acto de delegação de poderes, os órgãos competentes para decidir em determinada matéria podem sempre permitir que o seu imediato inferior hierárquico, adjunto ou substituto pratiquem actos de administração ordinária nessa matéria”.

A transferência legal de competências é uma forma de desconcentração originária, ao passo que a delegação de poderes é uma desconcentração derivada, resultante de um acto do delegante. Acresce, que a transferência é definitiva - até disposição legal contrária -, enquanto a delegação de poderes é precária, pois é livremente revogável pelo delegante.A coadjuvação é a relação que se estabelece entre dois órgãos a que a lei atribui competências iguais, que podem ser exercidas indiferentemente por qualquer deles. Constitui um caso particular de coadjuvação a posição dos Secretários de Estado perante os ministros respectivos.No caso da delegação interna não há, propriamente, uma delegação, mas antes uma repartição de tarefas e competências internas no âmbito dos serviços de um órgão administrativo. Esta situação não tem, por isso, relevância no ordenamento jurídico geral, e corresponde a um poder normal dos titulares de órgãos administrativos.

3.6 - Desconcentração, Descentralização e Devolução de Poderes

Desconcentração

O sistema de concentração e de desconcentração, no sentido que lhe atribuímos, diz respeito à organização administrativa do Estado ou de uma pessoa colectiva pública. Na expressão de Gournay, tem a ver com a forma como “as missões de serviço público são confiadas a células administrativas que dependem hierarquicamente das autoridadesgovernamentais e no que toca ao poder de decisão”.O grau de concentração do Estado não tem nada a ver com a relação que o Estado possa ter com as restantes pessoas colectivas públicas. A desconcentração é um fenómeno interno do Estado ou de uma pessoa colectiva pública, contrariamente à descentralização, que se consubstancia no reconhecimento de outras pessoas colectivas públicas.Gournay distingue a desconcentração, que qualifica de geográfica daquela a que chama técnica, funcional ou vertical. A primeira consiste na transferência das missões e dos poderes de decisão detidos pelos serviços centrais, para um representante do governo a nível territorial - no nosso caso o governador do distrito. A segunda diz respeito à transferência para um funcionário situado à cabeça de um

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serviço dotado de um campo de acção nacional ou de uma missão específica.Para Freitas do Amaral, a “concentração ou desconcentração têm como pano de fundo a organização vertical dos serviços públicos, consistindo basicamente na ausência ou existência de distribuição de competências entre os diversos graus ou escalões da hierarquia”.

Há vários níveis, graus e formas de desconcentração.Quanto aos níveis há que distinguir entre:

Central: quando diz respeito à administração central; Local: quando se refere à administração autárquica.

Quanto aos graus de concentração pode ser: Absoluta: quando os órgãos a que deu origem deixam de

ser subalternos e se tornam independentes; Relativa: quando é menos intensa e não foi tão longe como

a primeira e por isso os órgãos subalternos criados mantém uma relação de subordinação ao superior.

Quanto às formas distinguimos entre a desconcentração: Originária que decorre imediatamente da lei, que desde

logo reparte a competência entre superior e subalternos; Derivada que precisa de permissão legal expressa, e só

tem lugar perante um acto expresso, praticado para o efeito pelo superior.

Descentralização

A descentralização tende a andar associada ao reconhecimento do poder de decisão. A organização administrativa pública pode considerar-se descentralizada sempre que integre uma pluralidade de centros dotados de poder de decisão. É pacífico, que a descentralização aproxima a administração pública dos cidadãos, favorece as iniciativas locais, incrementa os vínculos sociais, e aumenta a sensibilidade daquela aos problemas dos cidadãos e às necessidades destes.

Claro que a descentralização também tem os seus custos.- Aumenta em geral as despesas, porque força a especialização das pequenas unidades funcionais, e porque o desenvolvimento territorial da administração multiplica as relações funcionais e as necessidades de comunicação entre os serviços;- Pode ser geradora de políticas e decisões diferenciadas e criar desigualdades ao nível nacional;- Tende a fragmentar a decisão relativamente aos grandes

problemas;

É a forma mais adequada de conciliar a promoção da satisfação dos interesses gerais, com a resolução dos problemas específicos

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Costuma-se, também, distinguir a descentralização política da descentralização administrativa. O modo como a distinção é feita não comporta grandes divergências quanto ao critério distintivo, que assenta no tipo de funções do Estado em que incide a descentralização.

Assim: a descentralizarão administrativa incide exclusivamente sobre a função administrativa; a descentralizarão política incide sobre mais do que a função administrativa.

Para Freitas do Amaral, a descentralização administrativa desdobra-se em dois níveis político administrativo e jurídico: ao nível político administrativo seria indispensável que os entes públicos territoriais, distintos do Estado, fossem dotados de órgãos livremente eleitos, possuíssem atribuições próprias, e somente estivessem sujeitos a tutela administrativa de legalidade, para se poder falar de descentralização; ao nível jurídico seria suficiente a pluralidade de entes públicos territoriais para existir descentralização.Para este autor há, ainda, diversas formas e graus de descentralização. As formas de descentralização podem ser: territorial, institucional e associativa. A descentralização territorial é a que dá origem à existência de autarquias locais. A descentralização institucional é a que dá origem aos institutos públicos. A descentralização associativa é a que dá origem às associações públicas.

Devolução de Poderes

Os interesses públicos garantidos pelo Estado podem ser transferidos para outras pessoas colectivas de direito público (institutos públicos e associações públicas), de fins singulares, especialmente incumbidas de assegurar tais interesses.

Daí, considerar-se devolução de poderes, o sistema em que alguns interesses públicos do Estado, ou de pessoas colectivas de população ou território, são postos, por lei, a cargo de institutos públicos ou associações públicas.

3.7 - Sector público e sector privado

Administrar, durante o século XX, foi uma actividade vista como: a interpretação das missões e objectivos fixados por quem de direito, e a sua transformação em acção organizacional - produção de bens ou serviços -, através do planeamento, organização, direcção e controlo, de todos os esforços realizados, a fim de atingir tais objectivos.

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De entre as muitas definições desta actividade, uma das mais simples, é a de Gulick: “a administração tem a ver com fazer coisas; com a prossecução de objectivos definidos”.Administrar tem, efectivamente, a ver com fazer coisas e alcançar objectivos, numcontexto organizacional.Vimos, no ponto anterior, que gerir e administrar têm sido sinónimos, designandoambos os termos a mesma actividade ou processo.Assim, administrar é uma actividade que, tal como gerir se expressa através da combinação de recursos, que dão entrada num processo de transformação, e saem sob aforma de bem ou serviço, num contexto organizacional.