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C. racidn geogrhfica del do federal mexicano

L a integración geogrhfica del Estado federal mexicano se regula por los artículos 42,43 y 44 de la Constitución Fede-

ral. El artículo 42 constitucional establece que el territorio nacional comprende:

1. El de las partes integrantes de la Federación;

2. El de las islas, incluyendo los arrecifes y cayos en los mares adyacentes;

3. El de las islas de Guadalupe y las de Revillagigedo situa- das en el Océano Pacífico;

4. La plataforma continental y los zócalos submarinos de las islas, cayos y arrecifes;

5. Las aguas de los mares territoriales en la extensión y ter- minos que fija el Derecho Internacional y las marítimas interiores;

541 Serie Grandes femas del constitucionnlisnro mcxicano

6. El espacio situado sobre el territorio nacional, con la extensión y modalidades que establezca el propio Derecho Internacional.

Por su parte, el artículo 43 del ordenamiento señalado indica que la Federación está integrada por los Estados de Aguascalien- tes, Baja California, Baja California Sur, Campeche, Coahuila, Colima, Chiapas, Chihuahua, Durango, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, México, Michoacán, Morelos, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Puebla, Querétaro, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz, Yuca- tán, Zacatecas y el Distrito Federal.95

A propósito del Distrito Federal, el artículo 44 constitucional indica que "la Ciudad de México es el Distrito Federal, sede de los Poderes de la Unión y Capital de los Estados Unidos Mexicanos. Se compondrg del territorio que actualmente tiene y en el caso de que los poderes Federales se trasladen a otro lugar, se erigir6 en el Estado del Valle de México con los limites y extensión que le asigne el Congreso General". La existencia de un distrito de esta naturaleza es inherente a los regímenes federales, donde se espera que haya una circunscripción territorial donde se asien- ten sus poderes de gobierno. En cuanto a su naturaleza jurídica, el Distrito Federalg6 no es un Estado de la Unión, sino una fracción federativa sin autonomía política, de ahí que no pueda darse SU

propia constitución. Se rige por un Estatuto de Gobierno -que

9q Mediante convenios amistosos, los Estados pueden arreglar entre sí sus rt:p .s ec t i vos límites, para lo que es necesaria la aprobación del Congreso de la Unibn. (Articulo 46 de la Constitucibn Federal.)

* MADRAZO, Jorge y Juan José Rfos Estavillo, voz "Dístrito Federal", en VV.AA., Nuevo diccionario juridico mexicano, t . 11, op. cit., pp. 1377-1382; BURGOA, Ignacici, op. cit. , p. 947; y R ~ O S ESTAVILLO, Juan lose, "Comentario al Artículo 122 de la Constitucibn Polftica de los Estados Unidos Mexicanos", en VV.AA., Constitucihn Pol(ticn dr los Estados Unidos Mexicanos. Comentada y concordada, t . IV, op. cit., pp. 325 y 327.

El federalicmo 155

no puede contravenir a la Constitución Federal- expedido por el Congreso de la Unión, y su Asamblea Legislativa no interviene en el procedimiento de reformas constitucionales. Desde una perspectiva general, el Distrito Federal es gobernado y admi- nistrado por los poderes de la Unión, pese a que las reformas de 1993 y 1996 - precipitadas por demandas ciudadanas - introdujeron cambios importantes en la estructura jurídico-política de este Distrito, principalmente en cuanto a la elección del jefe de Gobierno.

El antecedente directo del Distrito Federal en México es el Distrito de Columbia, capital de los Estados Unidos de América. La Constitución Federal de 1824 encomendó al Congreso elegir un lugar donde residieran los poderes federales; en consecuencia, el 18 de noviembre del año citado se eligió a la Ciudad de México, otrora capital del Estado de México -esta circunstancia generó disputas, que se resolvieron cuando el Estado de México erigió a Texcoco como su capital - . Se determinó a la sazón que el Distrito Federal sólo dependería de los poderes federales y sería admi- nistrada por un gobernador. Ahora bien, las Constituciones centralistas de 1836 y 1843 convirtieron al Distrito Federal en parte del Departamento de México, hasta que el Acta Constitutiva y de Reformas de 2847 lo hizo renacer con sede en la Ciudad de México. La Constitución de 1857 enumeró, entre las partes de la Federación, al "Estado del Valle de México", que se erigiría en la Ciudad de México cuando los poderes federales salieran de ella. No se hizo mención del Distrito Federal. El Congreso, entonces unicameral, fue facultado para el arreglo interior del Distrito Fe- deral y los territorios, sobre la base de que los ciudadanos eligieran popularmente a las autoridades políticas, municipales y judiciales. En 1874, al reimplantarse el sistema bicameral, se decidió que los habitantes del Distrito Federal eligieran dos seiiadores. En su proyecto de Constitución, Carranza pretendi6 cambiar el régimen de gobierno del Distrito Federal por uno

56 Serie Grandes tenias del constitucionalismo mexicano

de comisionados, así como suprimir ahí a los Municipios, situa- ción que se logró en 1928 y que ha prevalecido hasta la fecha.

D. plicaciones del Estado federal mexicano

E 1 Poder Judicial de la Federaci6n ha emitido varios criterios relativos a las implicaciones del federalismo en México,

dentro de las cuales cabe mencionar las siguientes:

1. El sistema federal constituye una de las instituciones fundamentales del orden jurídico mexicano, por derivar de los principios básicos que pretenden construir y definir la estructura política del país, así como proteger y hacer efec- tivas las disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dando estabilidad y permanen- cia a la na~i6n.~'

2. El Estado mexicano tiene una sola personalidad, al ser el único sujeto de derecho público, sin que por el10 los Esta- dos miembros sufran un menoscabo, ya que éstos tienen la

"7 Tesis P./J. 21/2002, Senianario Judicial de la Federacidn y su Gaceta, Novena Época, Instancia Plena, t. XV, abril de 2002, p. 950.

m Suprema Corte de Justicia de lp hiae%fil*

C. C. l. J. RIBLIOTECP

9 Serie Grandes temns del constitucionalismo mexicano

misma personalidad por lo que respecta a sus regímenes interiore~.~~

3. En virtud de la unión del pueblo mexicano en una Fede- ración, establecida según sus principios fundamentales, cualquier norma contraria a los principios de unidad e indivisibilidad de la nación violaría el Pacto Federal.99

4. El Gobierno Federal, además de ejercer las funciones que le corresponden dentro de la distribución de competencias, asume la representación de la nación, sin que por ello deba confundirse a dicho gobierno con el Estado mismo.100

5. Al constituirse el Estado mexicano en forma republicana federal, se dio a esa organización una finalidad única para el desarrollo integral de la sociedad mexicana; es decir, se tiene un solo objetivo y se persigue una única finalidad.lo'

6. El orden federal impera sobre todo el territorio, mientras que los órdenes locales únicamente lo hacen sobre el territorio de la entidad federativa de que se trate; por tanto, el poder público lo ejercen los órganos estataIes, de los cuaIes aquellos que tienen jurisdicción en todo el país integran el gobierno federal, mientras que los demás tienen un campo de acción limitado territorialmente.lo2

7. Los poderes federales tienen facultades específicas respecto de las entidades federativas, ya que únicamente cuen- tan con aquellas que el Pacto Federal expresamente les atribuye.lU3

1Y lnforrne 1933, Pleno, p. 107. 99 Tesis 2a. CXL/2002, Srnzanario ludiciiil rie ln Federación y sil Cncctn, Novc-n;i fipuc;i,

t. XVI, noviembre de 2102, p. 446. """ Tesis 3a./J. 22/92, Gnrcfn del Ccrtinrirrriri /irdicitzl dc Irr I'srit*rizr*icfri, O~.tiiv.i E,piic4ti,

No. 59, noviembre de 3992, p. 18. 'O' Infurinr 3933, Pleno, p. 107.

Vkase nota 96. 'O3 Senintztirio Jzrdicinl de In Fcrierrrcidtz, Quinta Bp«ca, t . 1, p. 87 0.

8. El sistema de competencias en el Estado federal mexicano no es sólo un mandato para la distribución de funciones, sino también una garantía de que gozan los particuIares para que actúen ante autoridades competentes.lo4

9. La autonomía de las entidades federativas es uno de los atributos que constituyen "la esencia y la razón de ser del sistema federal".lo5

10. La validez espacial de las leyes federales se extiende a todo el territorio nacional; es decir, el Estado Federal no tiene limitada su esfera de acción a una porción determinada.lo6

11. En las entidades federativas es efectivo tanto el ámbito de competencia federal como el local, pero de ninguna manera un mismo territorio puede estar regido por dos Legis- laturas locales, ya que las leyes expedidas para un Estado no pueden ser obligatorias en otro.lo7

12. La facultad de las Legislaturas estatales para expedir las leyes que regirán dentro de su territorio se debe a la autonomía de que gozan en cuanto a su régimen interno, así como al ejercicio soberano del poder local, no a una dele- gación de facultades concedidas por los poderes federales en favor de los Estados.108

13. La legislación estafa1 únicamente tiene vigencia y apli- cación en su propio territorio; es decir, la validez de las leyes se determina por el ámbito especial, por lo que, si un

"14 ldem, Sertima Época, val. 72, SCptima Parte, p. 59. '"' I d e f ~ , vuls. 127-132, Primera Parte, p. 227. "'" Tesis P. XXV1/93, Gaceta del Semanario ludicial de la Federacibn, Octava Época,

No, 65, mayo de 1993, p. 28, "" Tesis Za, XCV/96, Semanario Iudicial de la Federacidn y su Gaceta, Novena Época,

t. JV, noviembre de 1996, p. 245. IUH Semanar i~ I~djci1r1 de la Federacidn, SCptima Época, vols. 127-132, Primera Parte,

p. 227.

60 Serie Grandes temas del conslitucionalismo »tcxicnno

Estado realiza actos de soberanía en el territorio de otro, se vulnera el Pacto Federal.log

14. La Federación tiene jurisdicción sobre todos los bienes ubicados en territorios federales, pero, a diferencia de la de los Estados, dicha jurisdicción no se limita exclusivamente al elemento territorial, sino que, para deter- minarla, también se toman en cuenta la naturaleza de los bienes y la materia de que se trate.l1°

15. Por lo que respecta a los Estados integrantes de la Fe- deración, el artículo 121 de la Constitución Federal es la base para que el derecho de uno de ellos pueda aplicarse ordenada y armónicamente en otro, de manera que todos

. ellos respeten y tengan como válidas las leyes de los demás miembros de la Federaci6n.111 Esto es, dicho artículo regula las relaciones que las entidades federativas mantienen entre sí, de manera que cada Estado dé entera fe y crédito a los actos públicos, registros y procedimientos judiciales llevados a cabo en los otros,l12 sin que sus leyes puedan desconocer los actos derivados de las expedidas por los de- más Estados sin contrariar el Pacto Federal?13

16. Las entidades federativas son libres e independientes, siempre que sus actos no tiendan a transgredir los postu- lados del Pacto Federal,l14 ya que sus constituciones no pueden contravenir dichos po~tu1ados.l~~

17. Dentro de los principios integrantes del Estado federal está el de supremacía de la Constitución, por virtud del

'O9 Tesis XXIII.lo.1 K, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Épaca, t. XVIII, noviembre de 2003, p. 962.

n"Semanario Iudicial de la Federacidn, Quinta epoca, t . LXXV, p. 4365. Idem, Séptima gpoca, vols. 217-228, Primera Parte, p. 13. Informe de 1939, p. 15.

""emanario Judicial de la Federacibin, Quinta Bp»ca, t . LIV, p. 564. l l4 Ideem, t. VIII, p. 410.

Tesis P./J. 17/2001, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t . XIII, marzo de 2001, p. 471.

cual ésta es superior a cualquier ley, federal o local, o a cualquier acto o tratado, por lo que con él se protege el federa- l ismo.l*~simismo, es sustento del sistema federal el principio de jerarquía de las leyes, en virtud del cual la Cons- titución Federal y las leyes emanadas de ella están supraordenadas a las locales.117

18. Corresponde a la Suprema Corte de Justicia la protec- ción de las esferas de atribuciones de la Federación y de los Estados, de manera que se mantenga vigente el Pacto Federal y se evite la usurpación de funciones constitucionales entre las autoridades de cada esfera, respetándose aquellos preceptos constitucionales que delimiten atribuciones centrales y 10cales."~ Lo anterior, en virtud de que se consideraron de gran importancia estos conflictos, lo que amerita que los dirima el más Alto Tribunal,llg debiendo tomarse en cuenta que toda vulneración, restricción 4

invasión de esferas presupone una usurpación de facultades o funciones que la Constitución Federal confiere expresamente a la Federación o a los E~tados . '~~

19. La Constitucicin Federal establece diferentes mecanismos para evitar que se transgreda el sistema federal, tales como las acciones de inconstitucionalidad y las controversias constit~cionales.~~~

20. Las controversias constitucionales permiten impugnar aquellos actos o disposiciones que concuIyuen el i4mbito de atribuciones de cualquiera de los diferentes niveles de

"" It!filrrtrc~ de 7970, l"irti, II1, p. 36. Vcase Lrr sulirntrnrfrr c*otrstihciottnl, Serie Grrzt~rl~s fclrtirrs rit*l ~iirrsfif~rritrtr~rlicirto tti~~.~ic.rrtro N«. 1 , MExico, Suprema Corte de Justicia de la Nacicin, 21705.

l I 7 ~ ~ ' t ~ l ~ l l l l ~ i ~ l /ltliil*iltl 11,. 111 Fclit>nlCifitti Scxta Eipoca, Volumeii CXV, Cuarta Parte, p. 101. "' 1 1 I i ~ t t 1 ~ Stlytim,t Rpoe,~, vols. 175-180, Priiiicru Parte, p. 128. "" l r i ~ ~ r t ~ , vols. 175- 1811, I>rinirr,i l'artr, p. 138. 1 'ii ItC5tti, vols. 157- 1 h2, I1rimcrd Parte, p. 153. '" C<fr. ,iQilr scitr 11,s ~*i~tlfrl,irt>rsias cii)istitilt~iuti~7!i7s? y ¿al le Pon 111P I I C ' C ~ L ~ ~ I ~ B [fe L ' t l ~ ~ t t ~ t ~ t l l -

i~ilitiriliriu~f!, 2'1. ed., Mt!xico, Suprei~ia Corte clc Justicia dc 1'1 NaciBii, 2004.

62 Serie Grandes temns del constifucionalismo mexicano

gobierno, para que de esta manera se respeten las facultades que a cada uno de ellos corresponden según la ley fundamental, para así preservar el federalismo.lZ2 Es decir, la controversia constitucional protege el ámbito competencial de los órganos del Estado derivados del sistema federal y del principio de división de poderes.lZ3

21. Al conocer de acciones de inconstitucionalidad, la Su- prema Corte de Justicia puede declarar la invalidez de leyes locales, sin que con ello se vulnere la soberanía estatal, en virtud de que los Estados, al integrarse al Pacto Federal, se obligaron a respetarlo, y de que el aludido medio de control constitucional garantiza dicho re~pe t0 . l~~ Por ello, incluso las Constituciones locales pueden ser analizadas por esta vía, al estar subordinadas a la Constitución Política de los Estados Unidos mexicano^.'^^

'22 Tesis 2a. XIIIl98, Semanario ludicial de la Federacibn y su Gncefu, Nuvcaria hpoc,i, t . VII, febrero de 1998, p. 337.

12' Tesis P./J. 4012002, ideni, t. XVI, septiembre de 2002, p. 997. 12' Semanario ludicial de la Federacidrz y su Gucefa, Novena Época, t . XIII, mareo de 21101,

p. 471.

E. poí ftica

L a descentralización constituye un modo de articular la coordinación política y administrativa del Estado federal,

donde se producen simultáneamente relaciones centrales y descentralizadas, Conjugar estas relaciones no tiende a un equilibrio puro o abstracto del poder, sino a una configuración balanceada y correlacionada de poderes, que garanticen la diversidad polí- tica y cultural en favor de la unidad del Estado.Iz6 El centralismo se agotó en México en virtud de la urgencia de democratizar el poder, con tal de revitalizar la vida pública y multiplicar el pluralismo político.

La descentralización es un sistema que vivifica y da contenido al ejercicio del poder; contribuye a que los ciudadanos con- vivan con seguridad y faculta al Estado para dirigir, coordinar y

12'' UVALLE BERRONES, Ricardo, "Descentralizdción política y federalismo: conside- raciones sobre el caso de México", en htt~>://www.inafed.gab.mx.

m

64 Serie Grnndes fenins del cansfitucionnlisino rnexicnno

enlazar poderes territoriales, regionales y comunitarios. Un rasgo típico de la descentralización es que representa un modo de dis- tribución del poder. Mientras mayor sea el espacio institucional para ejercer su autonomía política, los gobiernos locales pueden fungir como centros de decisión. Al transferir a los gobiernos locales atribuciones, recursos, información y decisiones, la descentralización descongestiona el proceso de gobierno y facilita que la igualdad jurídica y política sustente al Estado moderno.lW

La parte medular de la descentralización es su relación estructural con el régimen político, concebido como la suma de los poderes reales y actuantes de la sociedad. Las constituciones políticas institucionalizan los centros de poder que definen la naturaleza del régimen político, y establecen las reglas fundamentales para asegurar el gobierno de la sociedad. En este marco, la descentralización política se determina por el modo de integrar el poder a través de las instituciones, y por cómo se organiza y estructura la acción g~bernarnental .~~~

La descentralización contribuye a la administracibn territorial sin menoscabar la unidad del Estado, mediante pesos y contrapesos que evitan la centralización innecesaria del poder, propiciando que los entes propiamente descentralizados tengan personalidad y autonomía para ejercer sus competencias. En el Estado moderno conviven formas de vida central y descentralizada. En las primeras se alude a la unidad civil de la nación y a la unidad política de la sociedad. Las segundas se configuran mediante la redistribución atinada del poder. La descentraliza- ción no se opone a la centralización, sino que, como proceso consistente en transferir potestades que pueden gobernarse

localmente con autonomía y personalidad jurídica, es una condi- ción para desarrollar la sociedad y salvaguardar al E ~ t a d 0 . l ~ ~

En el nivel de la descentralización política se registran los esfuerzos más importantes bajo dos formas básicas: la fede- ralización y la municipalización. La federalización se restringe a los sistemas políticos federales. En los países con regímenes federales, la entidad que recibe las tareas estatales es la región o la entidad federativa; así, el Estado centralista o unitario desa- parece y los Estados miembros pueden influir en las decisiones del poder central. En la municipalización se constata un mo- vimiento generalizado de valorización de la descentralización; la entidad receptora es el Municipio, al que se le trata de devolver ciertas facultades que le hagan tener vida autónoma. La munici- palización no incide en la estructura de toma de decisiones a nivel central. Por eso, cuando no puede federalizarse por razones históricas o culturales, se ha recurrido a la municipalización, con la entrega a los gobiernos locales de atribuciones y recursos que antes se ejercieran centra1mente.l3O

En Latinoamérica, la descentralización política no se ha asumido en toda su extensión, pero se ha procurado, en vista de los reclamos democráticos de las comunidades y organizacio- nes locales, dotar de poder y recursos a Estados y Municipios, en un marco de autonomía de toma de decisiones.

El concepto de des~entralización~~~ contempla ambigüeda- des y aun contradicciones. La variedad de sentidos y propósitos

12" JELLINEK, Georg, Teurfu general del Estuiiu, trad. Enrique Figueroa Alfonzo, MPxico, Editorial Pedagógica Iberoamericana, 1997, p. 381.

""Mnn, p. 387. "' OKNELAS, Carlos, "Las bases del federalismo y la descentralización en educación",

en Iievista ElcctrOnica de Investigación Eclucativa, vol. 5, No. 1, 2003, en http:// redie.ens.uabc.mx/vol5nol/contenido-ornelas.htmI.

66 Serie Grandes ternns del conctifucionaliotno mesicario

prácticos de la descentralización ha provocado que quienes se ocupan de la cuestión desarrollen tipologías para diferenciar y confrontar fines y hechos, modelos y tendencias. Todas las clasi- ficaciones poseen cierta racionalidad y utilidad, y casi todas se construyen para dar respuesta a preguntas de investigación. La primera gran división en las concepciones de la descen- tralización se da en relación con sus fines: política, jurídica y administrativa. Conviene recordar que el tipo ideal es sólo un artificio analítico. Un modelo concreto puede perseguir fines polí- ticos, legitimarse por la vía legislativa y generar efectos en la administración.

Los fines de la descentralización política se encauzan a la redistribución del poder, a otorgar mayores grados de autonomía a las entidades subnacionales y a la propensión a legitimar al Estado. La descentralización política se ha concebido como una respuesta a la crisis de legitimidad del Estado central que, con el fin de mantener el poder, ofrece concesiones a los gobiernos regionales y transferencias de recursos y facultades. Además, provee mecanismos e instituciones político-regionales para administrar el conflicto, mediante el fortalecimiento de las autoridades lsca- les. No obstante, hay diferencias entre poder delegado -del centro a la periferia - para restablecer legitimidad, y el poder conquistado desde las regiones. El poder delegado carece de raíces, de modo que las instituciones locales son débiles y el centro maiv tiene el control político. El poder conquistado genera instituciones que se arraigan en la vida comunitaria.

Los casos argentino y mexicano pudieran considerarse ejemplos de una descentralización desde el centro para recuperar legitimación, concediendo poco, transfiriendo rcsponsa hilidadcs y buscando descentralizar cl conflicto. Las rcfnrriras iirstituclo- nales y de educación argentinas y mexicanas parrccn gt~melos. Ambas empiezan en los noventa; en los dos países representa

un proyecto del gobierno central que mantiene la dirección política y normativa, y en ambos los gobiernos locales no poseen los mecanismos apropiados para controlar la educación. En Argentina se descentralizó el gasto; en México, no, El caso de Argentina comprende la dispersión sindical; el poder delegado es precario e incluso puede ser ficticio. En cambio, reformas des- centralizadoras motivadas desde las regiones, como en Filipi- nas, España o SudAn, tienen su asiento político en movimientos separatistas poderosos que demandaban mayores grados de autonomía, obtenidos a la postre. Las autoridades centrales cedieron poder real con el fin de convencer a los grupos secesio- nistas moderados de permanecer en el marco nacional.

La descentralización política y la redistribución del poder no implican necesariamente el desmembramiento de los sistemas educativos. Los órganos centrales generalmente se encargan de la regulación nacional, a fin de mantener calificaciones y exáme- nes razonablemente semejantes, que permitan la movilidad nacional, el reconocimiento recíproco de los certificados, cambios de personal y una porcibn del currículo con estandares nacionales. Sin embargo, hay diferencias en el grado de legitimidad que puede alcanzarse, aun entre Estados federales, si la unidad del sistema educativo se promueve desde los gobiernos subnacionales (mayor legitimidad) o se impone desde el centro (legitimidad precaria).

La descentralizaci6n del poder se defiende desde diversos ángulos. Corrientes populistas de fuerte raigambre, can lideraz- gos carismáticos, tradiciones y folcIor propios, demandan un sistema descentralizado radical, a escala de las comunidades y bajo el control local. Según sus proponentes, se persigue que pre- valezca la cultura popular, la lengua materna y un rechazo a la cultura elitista, con influencia extranjera. La administracihn de las escuelas debe recaer en instituciones locales, en pequeñas

68 Serie Grnndes temas del consfitucionalisrna mexicano

unidades donde los padres y la comunidad sientan que la escuela les pertenece. La participación social es la piedra angular que defiende la tendencia populista.

La descentralización jurídica se preocupa por establecer un marco legal y certidumbre acerca de las potestades transferidas de un orden de gobierno superior a otro de menor jerarquía. En la ley pueden encontrarse los perfiles acerca de los fines expresos, las implicaciones institucionales y los modos esperados de ope- ración. También prefigura el talle de organización burocrática que se establecerá en la porción descentralizada. Si la descen- tralización política adquiere su significado por la distribución del poder, las formas que adquiera jurídicamente delimitarán los ámbitos del ejercicio de la autoridad. Típicamente, las formas jurídicas de la descentralización incluyen: a) la geografía (competencias dentro de un territorio), que regula las relaciones intergubernamentales entre diversos órdenes de gobierno, y b) la función, que arregla los grados de autonomía. La demarcación de competencias de los órdenes de gobierno varía en función de la naturaleza del sistema constitucional, si son Estados federales o unitarios. En los Estados federales existen diversos grados de autonomía para legislar dentro del territorio subnacional, con sujeción única a los principios constitucionales. Lo que denota que para regular alguna actividad determinada puede haber tantas leyes y reglamentos como entidades federales. En los Esta- dos unitarios no hay legislaciones regionales; la norma nacional acomoda las competencias de las partes. Las relaciones intergubernamentales de los órdenes de gobierno navegan entre los principios jurídicos de autonomía y unidad. En un Estado federal se acentúa la autonomía jurídica y normativa, mientras que en el unitario predomina la uniformidad de la norma. En el priniero hay, o puede haber, relaciones horizontales dinámicas entre órga- nos pares, y en el segundo prevalece la coherencia vertical.

El federalismo

La descentralización por función implica la transferencia de autoridad y competencias del gobierno a instituciones creadas para prestar un servicio. Incluye la colaboración entre el órgano central y las instituciones descentralizadas en un conjunto de competencias compartidas, comunes o empalmadas.

La definición de la forma jurídica de lo que se descentraliza, otorga grados de legitimidad formal, especialmente si hay un debate democrático, una participación plural y se toman en cuenta las prioridades de los entes subnacionales. La certidumbre, sin embargo, puede ser precaria si la creación de instituciones locales sólo se apoya en la base juri'dica y no se trazan sus competencias administrativas, es decir, el ejercicio de autoridad.

Si la descentralización política pone el énfasis en el control y los asuntos del poder y la forma legal configura los modos de funcionamiento institucional, la descentralización administrativa provee el continente de lo que se descentraliza. Tiene que ver, fundamentalmente, con los arreglos institucionales para que la burocracia haga su trabajo y se presten los servicios; supone incrementar la eficacia en la prestación del servicio a los usuarios, lo que implica mejorar la calidad de la educación e incrementar la eficiencia de los sistemas educativos. Pese a que, en términos jurídicos, la descentralización y la desconcentración puedan sig- nificar asuntos distintos, es un hecho que ésta y la delegación son formas que adquiere la descentralización.

La desconcentración es una forma de descentralización que generalmente transfiere las tareas y el trabajo, pero no la autoridad, a otras unidades al interior de una misma institución. Ésta representa una forma limitada de descentralización, ya que su poder y facultades para tomar decisiones dependen de la burocracia central. La desconcentracibn se realiza para incrementar

Serie Crandcs tcmns del constituciorialismo rtiexicano

la racionalidad burocrática, la eficacia administrativa y acercar la prestación del servicio educativo a las demandas locales. La des- concentración no altera ni cambia las relaciones de poder, aunque puede modificar las rutinas de la burocracia.

La delegación transfiere autoridad para tomar decisiones de unidades jerárquicas superiores a otras inferiores. Sin embargo, la autoridad puede retirarse en cualquier momento. La dele- gación implica una reorganización de los órganos burocriiticos que puede alterar las líneas de mando establecidas previamente. Un alto funcionario del aparato central puede transferir ciertos grados de autoridad a su delegado, para que en su nombre y representación realice funciones que tal vez efectuaban órganos locales de la institución nacional.

Generalmente, la desconcentración trae consigo dos funciones que fortalecen la administración desde el centro; una va de abajo hacia arriba y la otra del centro a la periferia. La reco- lección de información corresponde a las burocracias locales que la procesan mínimamente, la ponen en formatos previamente diseñados y se envía al centro para su organización, proceso, presentación y uso. La función central se refiere a la planeación nacional, especialmente del ejercicio del gasto y el control que debe ejercerse desde el centro. Toda burocracia tiende a centra- lizar información por ser una fuente del poder.

En síntesis, la descentralización administrativa responde mas a las necesidades del centro, a la forma de instrumentar polí- ticas nacionales en el ámbito de las localidades y a su afán de racionalizar el gasto de acuerdo con ciertos fines. Aun en el caso de la delegación, la transferencia de autoridad es limitada. Con el fin de alcanzar eficiencia en la prestación del servicio, se considera necesaria la colaboración entre órdenes de gobierno y los actores institucionales. Ciertamente, si se logran algunos propó-

El federnlismo

sitos de eficacia, si la ciudadanía percibe que los cambios tienen consecuencias positivas en la educación o en la mejoría de las escuelas, estos tipos de descentralización ensanchan la legitimidad del sistema, aumenta el grado de credibilidad en las políticas y se mantiene y aun se fortalece el control desde el centro. Los motivos de la desconcentración y la delegación tienden a concentrar poder.

Política, jurídica y administrativamente, la descentraliza- ción significa un cambio de rumbo que afecta intereses creados y patrones históricos. El conflicto no ha estado ausente en ningún caso de descentralización. La resistencia a ese cambio hace los procesos lentos, erráticos y a veces contradictorios. Las pug- nas políticas entre grupos y facciones burocráticas son frecuentes y frenan los alcances de los proyectos descentralizadores.

Los aspectos políticos y administrativos de la descentrali- zaci6n son dinámicos, se modifican por cambios en los grupos en el poder y se alteran las correlaciones de fuerzas. La forma jurídica provee cierta estabilidad y certeza a las reformas descen- tralizadoras.

F. a,autonomia de las entidades federativas Y

L a unidad republicana exige que la libertad de los Estados se condicione a los designios del poder central. La capacidad

decisoria de cada Estado es una forma limitada de soberanía. Las cuestiones que al gobierno federal no le interesa decidir porque no se vinculan con el interés colectivo del país y su seguridad, se dejan a los poderes estatales, que en ese sentido se vuelven sobera- nos. El origen de la soberanía estatal en México se remonta al año de 1913, cuando Victoriano Huerta usurpó el poder, con lo que se rompió el orden constitucional. Desde Coahuila, Venustiano Carranza, electo legítimamente gobernador, decidió asumir el poder representativo y conducir al país. El gobierno espurio de Huerta no podía ser reconocido por una entidad jurídicamente constituida. La decisidn de Carranza no fue antijurídica, sino la expresión de la soberanía de un Estado, representativo y republi- cano, para dirigir la RepÚb1i~a.l~~

"' ANDRADE ~ÁNCHEZ, Eduardo, op. cit. pp. 107-108.

74 Serie Grandes temas del constitucionnlismo mcxieano

La extensión de la soberanía de los Estados se manifiesta a través de su capacidad para darse leyes -en aquellas materias que no correspondan a la Federación- y elegir a sus gobernantes. La capacidad legislativa se traduce, en primer término, en produ- cir la constitución local, que no puede contravenir a la federal, pero sí extender el número y alcance de las prerrogativas otorgadas a los g0bernad0s.l~~

Las autoridades de las entidades federativas no se encuentran subordinadas a las federales, sino que dentro de su competencia son libres. Dentro de la división competencia1 realizada por la Constitución Federal, la de índole económica es importante; se concretiza en la facultad tributaria; las entidades federativas pueden imponer contribuciones para satisfacer sus necesidades. Ello les da independencia de decisión y acción dentro del marco constitucional. Además, tienen aseguradas sus facultades porque las reformas constitucionales deben realizarse con intervención tanto suya como de la Federación. Es decir, la voluntad de las entidades federativas es un requisito indispensable para cualquier modificación a la Constitución Federal.134

También debe tomarse en cuenta que, en algunos regíme- nes federales, ciertos órganos se integran con la voluntad de ór- ganos locales, lo que se nota con la designación de senadores por parte de las Legis1at~ras.l~~

La autonomía entraña que la comunidad pueda autodelimi- tarse, autodefinirse y autogobernarse, con base en los siguientes derechos: a) a la autoafirmacibn, que asiste a toda colectividad a declararse existente y a ser reconocida como tal por otras colec-

Ideni, pp. 108-109. CARPIZO, Jorge, La Constitucidn ~trexicana de 1917, op, cit . , p. 227.

1 3 V d e n ~ .

tividades; b) a la autodefinición, que es la capacidad de trazar y fijar fronteras y límites políticos y geogrhficos; c) a la autoorgani- zación, es decir, a dotarse a sí misma de su propia norma fundamental; y d) a la autogestión, o sea, a gobernarse y administrarse libremente dentro de su propia n0rmat i~a . l~~

Para evitar que la autonomía degenere en individualismo y anarquía, deben considerarse los siguientes principios: a) de subsidiariedad, en donde la colectividad inferior debe conservar todas las competencias y poderes que es capaz de ejercer eficaz- mente. Todo lo demás debe transferirse al ente superior. Bajo este principio, la sociedad debe construirse de abajo hacia arriba, y el poder político ha de situarse donde surjan los problemas y donde estén quienes los sufren y saben cómo resolverlos. Esto requiere una adecuación jurídica; b) de participación o unidad: las colectividades inferiores se asocian activamente a la toma de decisiones de la colectividad superior resultante; es decir, debe propiciarse la participación de las colectividades inferiores en la gestión de la colectividad superior; c) de cooperación: sin este principio, una sociedad de grupos aut6nomos sería anárquica y atomizada. Autonomía no significa autarquía, individualismo o soberanía, sino libertad limitada por la necesidad que las personas y comunidades tienen de los demás. Se complementa con la cooperación y la acción coordinada y global; y d) de garantías: capaz de organizar y hacer viable a toda la sociedad federal. La garantía jurisdiccional asegura la aplicación de las normas a cargo de los tribunales competentes, y la garantía de ejecución material asegura la ejecución de las decisiones de los tribunales mediante órganos coercitivos.137

Las principales ventajas de la autonomía radican en que permite adecuar la acción del Estado a las necesidades locales, a

3 Serie Grandes temas dcl constitueionnlis,no mrxicano

fin de que la idiosincrasia de cada territorio se recupere. Asimis- mo, impide la imposición de formas de organización política concretas de unas realidades a otras -a cada comunidad le corresponde una estructura jurídica, política e institucional propia-. Por último, se aligera la función legislativa de los Congresos federales, trasladando a las cámaras locales la tarea de crear leyes de ámbito local.

de competencias en el Estado federal mexicano

L a distribución competencia1 en nuestro país se fundamenta en los artículos 117, 118 y 124 constitucionales. El artículo

117 se refiere a las prohibiciones absolutas, con una redacción tajante para los Estados. La mayoría de estas prohibiciones son de tipo internacional, porque las relaciones con el extranjero corresponden al gobierno federal. En cuanto a las prohibiciones de carácter interno, son la emisión de moneda y estampillas, gra- var el tránsito de personas y de entrada y salida de mercancías, y establecer alcabalas. Además, obliga a las legislaturas locales a expedir leyes encaminadas a combatir el alcoholismo. A su vez, el artículo 118 establece taxativas para los Estados, con la sal- vedad de que podrán realizarlas previo consentimiento del Congreso General. Las autoridades federales tienen las facultades que la fracción I del artículo 118 prahíbe a los Estados: "Establecer derechos de tonelaje, ni otro alguno de puertos, ni imponer contribuciones o derechos sobre importaciones o exportaciones." Las dos últimas fracciones del artículo se relacionan con la guerra,

4 Serie Grandes temas del consfitucionalismo mexicano

de ahí que en principio se dirijan al gobierno federal. Por último, la norma general radica en el artículo 124, que adopta la tesis de que la competencia de las autoridades federales se enumere en la Constitución, de modo que las restantes competan a los Estados.138

La armonía de la unidad política prevista por el artículo 40 constitucional exige que tanto la Federación como los Estados tengan perfectamente delimitadas sus competencias, con tal que cada una de las facultades ingrese en una u otra de las jurisdicciones. Sin embargo, hecho el reparto competencial, pueden sobrevenir casos en que toca al intérprete decidir a cuál juris- dicción corresponde un acto concreto de autoridad.

Según Tena Ramírez, "el sistema que instituye la consti- tución en punto a distribución de facultades entre los órdenes central y regional, engendra la consecuencia de que ambos órde- nes son coextensos, de idéntica jerarquía, por lo que el uno no puede prevalecer por sí mismo sobre el otro. Sobre los dos está la Constitución y en caso de conflicto entre uno y otro subsistirá como válido el que esté de acuerdo con aquélla".139 En consecuencia, en el sistema constitucional mexicano existen más de dos órdenes jurídicos coextensos -el federal y el local-; hay un tercer orden, el constitucional, que envuelve y rige a los otros. Entre las facultades propias del orden constitucional destacan el control de la constitucionalidad de la ley, el procedimiento de reformas o adiciones a la ley suprema, la suspensión de garan- tías y la negociación, aprobación y ratificación de tratados internacionales.

''* GAMIZ PARRAL, Mdximo, Derecho constitucional y administrativo de las rntidades fedcratizias. Za. ed., MPxico, UNAM, 2000, pp. 89-92.

lIq TENA RAM~REZ, Felipe, op. cit. , p. 124.

En el sistema federal mexicano coexisten competencias que las autoridades ejercen sobre las personas -físicas o morales, privadas o públicas - . La clasificación típica distingue entre competencia federal y local o estadual, en lo que se conoce comofiero federal y fuero local, notable en el caso de las leyes, pues las de carácter federal desarrollan las competencias que el artículo 73 constitucional, expresa e implícitamente, confiere a la Federación, y que, al tenor del diverso 124, las funciones que no están expresamente concedidas a la Federación se entienden reservadas a los Estados. Por lo demás, las funciones de los Estados no son sólo las delegadas a la Federación, sino también las no prohibidas por la Constitución. La doctrina jurídica mexicana ha clasificado así las diversas facultades: a) facultades atribuidas a la Federación expresamente, como sucede con las primeras veintinueve fracciones del artículo 73 constitucional, que establece las atribuciones del Congreso de la Unión, y el 130, que confiere a este órgano, exclusivamente, la potestad de "legislar en materia de culto público y de iglesias y agrupaciones religiosas"; b) facultades atribuidas a los Estados expresamente, lo cual se ejemplifica con el artículo 102, Apartado B, constitucional; c) facultades atribuidas a los Esta- dos por exclusión de la Federación; d) facultades prohibidas a la Federación, como establecer leyes que impongan o prohíban alguna religión, según el artículo 24, segundo párrafo, de la Cons- titución Federal; e) facultades coincidentes o simultáneamente atribuidas;fl facultades coexistentes; y g) facultades de auxilio. Asimismo, las normas pueden eventualmente poseer el xnismo elemento temático, distinguiéndolas únicamente el ámbito de validez, de ahí que haya: a) normas estrictamente federales; b) normas estrictamente locales; c) normas federales sólo por su ámbito espacial de validez; y d) normas locales ~610 por su ámbito espacial de validez.

Las facultades explfcifas son las conferidas por la constitución a cualquiera de los poderes federales, concreta y determinante-

4 Serie Grandes temas del constitircionalismo mexicano

mente en alguna materia, y que establecen la creación, organi- zación y funcionamiento de los órganos federales, señalando sus atribuciones exclusivas a cada uno de ellos; por ejemplo, entre las facultades que indiscutiblemente se atribuyen a los poderes federales destacan las referentes a las relaciones internacionales; la creación, estructura y distribución de las Fuerzas Armadas de tierra, mar y aire; la política de comercio exterior; las finan- zas y crédito público; la acuñación y circulación de moneda y la fijación de su valor con relación a la moneda extranjera, así como lo referente a productos del subsuelo, tales como la minería, el petróleo y los hidrocarburos.

Por su parte, las facultades irnplfcitus son las que tiene el Congreso de la Unión para legislar, concreta y determinante- mente, en alguna materia, como medio indispensable para ejercer alguna de las facultades explícitas. El ejercicio de una facultad implícita sólo se justifica con la concurrencia de tres requisitos: 1) la existencia de una facultad explícita, que por sí sola no podría ejercerse; 2) la reunión de medio necesario respecta del fin, entre la facultad implícita y el ejercicio de la facultad explícita, de suerte que sin la primera no podría ocurrir la segunda; y 3) el reconocimiento por el Congreso de la Unión de la necesidad de la facultad implícita. El primer requisito implica que la facultad implícita no es autónoma, pues depende de una facultad principal a la que está subordinada y sin la cual no existiría. El segundo requisito presupone que la facultad explícita quedaría inútil si su ejercicio no se actualizara por medio de la facultad implícita; de aquí surge la relación de necesidad -de medio a fin- entre una y otra. Finalmente, el tercer requisito se explica por sí solo.

Existen además las facultades c~rrcirrr~rrti~s, que pueden ser ejercidas por los Estados en tanto la Federaci6n no actualice las facultades que le han sido concedidas, pero siempre y cuando se refieran a determinadas materias, pues si el asunto es nacional Y

El fcderalismo (81

por su carácter exige uniformidad y regulación, solamente el Con- greso de la Unión puede legislar, y si no lo hace significa que tal asunto debe estar exento de toda otra legi~lac ión.~~ En el sistema jurídico mexicano, si bien se parte del principio rector contenido en el articulo 124 constitucional, que establece una competencia expresa en favor de la Federación y residual en el caso de los Estados, también es cierto que el Órgano Reformador de la consti- tución ha posibilitado que el Congreso de la Unión estableciera un reparto competencial, en ciertas materias, entre la Federación, las entidades federativas, los Municipios e inclusive el Distrito Federal.

Los Estados, los Municipios y la Federación pueden actuar respecto de la misma materia, pero será el Congreso General quien determine, mediante una ley, la forma y los términos de la partici- pación de dichas entidades. A este respecto, en México se ha denominado leyes-ge~zernles o leyes-marco a las que expide el Con- greso para cumplir con dos propósitos simultáneos: 1) distribuir competencias entre la Federación y los Estados, otorgando las bases para el desarrollo de las leyes locales correlativas; y 2) establecer el régimen federal para regular la acción de los poderes centrales en la materia de que se trate.

El objeto de una ley-general puede consistir en la regulación de un sistema nacional de servicios, como sucede con la educa- ción y la salubridad general, o establecer un sistema nacional de plantación, conlo acontece en el caso de los asentarnientos humanos. Sin citibargo, aunque ttknicamente estgn a la par la Fede- raci6ti y los Estados en cuanto a su orden jurídico, como excepción a esta regla se encuentran las leyes generales, tendientes a distribuir cornpt3tencias en materias concurrentes, por lo que en este

- -- -- -- tist,,c~os UiiiLlos LiC j\)~lj.ri~'l , a ~ ~ f a situación se le denoniina "Doctrina del silencio

cit.1 Congreso".

821 Serie Grandes temas del constitucionalismo inexieano

caso las leyes locales deben sujetarse a las generales, pues, si bien una misma materia puede quedar a cargo de la Federación, los Estados y los Municipios, el Poder Legislativo Federal es quien establece en qué términos participará cada una de estas entidades.

Las facultades "concurrentes" surgieron en el orden jurídico mexicano en 1928, estableciéndose en la Constitución Federal en cuanto a las materias educativa (artículos 30., fracción VIII, y 73, fracción XXV) y de salubridad (artículo 40., párrafo tercero); sin embargo, hoy la concurrencia no se limita a ellas, pues a través de diversas reformas constitucionales se han incluido otras, como las de asentamientos humanos (27, párrafo tercero y 73, fracción XXXIX-C), seguridad pública (73, fracción XXIII), ambiental (73, fracción XXXIX-G), protección civil (73, fracción XXXIX-1) y deporte (73, fracción XXXIX-J) .141

Las facultades coincidentes son las que se ejercen simultá- neamente por la Federación y los Estados, y constituyen excepciones al principio del sistema federal, en el sentido de que una atribución concedida a la Unión se entiende suprimida respecto de los Estados. En México existen facultades coincidentes sobre salubridad general, vías de comunicación, educación y seguridad pública, entre otros aspectos. Estas facultades son coincidentes porque se permite legislar sobre ellas tanto a la Federación como a las entidades federativas, aunque dentro de cada materia haya una zona reservada exclusivamente a la Federación y otra a los Estados.

Las facultades coexistentes son aquellas en que una parte se atribuye a la Federación y la otra a los Estados, como sucede en los casos de salubridad general y vías generales de comunicación.

l4l Tesis P./J. 142/2001, Semanario Iudicial de la Federacidn y su Gucetu, Novena fipuca, t. XV, enero de 2002, p. 1042.

El federalismo

Por último, las facultades de auxilio son aquellas en que una autoridad ayuda o auxilia a otra por disposición constitucional. Por ejemplo, el artículo 130 de la Constitución Federal, relativo a la separación del Estado y las iglesias, dice en su último pdrrafo: "Las autoridades federales, de los Estados y de los Municipios tendrán en esta materia las facultades y responsabilidades que determine la ley." La Ley de Asociaciones Religiosas y Culto Público, reglamentaria del precepto en cuestión, indica en su artículo 25: "Corresponde al Poder Ejecutivo Federal por conducto de la Secretaría de Gobernacidn la aplicación de esta ley. Las autoridades estatales y municipales, así como las del Distrito Federal, serCln auxiliares de la Federación en los términos previstos en este ordenamiento." Y el artículo 27 del mismo ordenamiento dispone que la Secretaría de Gobernación podrá establecer convenios de colaboración o coordinación con las autoridades locales en la materia, y que las autoridades de los Estados y Municipios, además de recibir los avisos respecto a la cele- bración de actos religiosos de culto público con carácter extra- ordinario, deberan informar a la Secretaría de Gobernación sobre el ejercicio de sus facultades de acuerdo con la ley, su reglamento y, en su caso, el convenio re~pectiv0.l~~

En cuanto a la distribución de facultades en materia judicial, SU principio rector es el mismo que en el caso de las competencias legislativas: si la ley aplicable es federal, serán competentes las autoridades o tribunales federales. Sin embargo, aquí hay algunas excepciones: a) los tribunales federales pueden aplicar leyes locales, como sucede, por ejemplo, en materia electoral; y W algunos tribunales locales aplican leyes federales, como lo establece el artículo 104, fracción 1, constitucional.

14' CARPIZO, Jorge, Estudios roristifucionnlc~s, 7a. ed., Mexico, ~wrrúa/UNAM, 1999, p. 96.

84_1 Serie Grandes temas del constifucioiialismo mexicano

Lo mismo ocurre con las facultades administrativas, que se rigen de acuerdo con el principio rector de las legislativas, lo cual resulta en una doble administración; por ejemplo: a) el artícu- lo 30., fracción 111, constitucional, dispone que, en el renglón educativo, las autoridades de las entidades federativas deben seguir los lineamientos indicados por las autoridades federales; b) el diverso 18, párrafo tercero, de la Ley Fundamental permite la cele- bración de convenios entre la Federación y los Estados para que los reos sentenciados por delitos del orden común purguen su condena en establecimientos dependientes del Ejecutivo Federal; c) el párrafo quinto del mismo artículo permite que los reos de nacionalidad mexicana que compurguen penas en el extranjero, sean trasladados a la República para que cumplan sus condenas con base en el sistema mexicano de readaptación social, y 10s reos de nacionalidad extranjera sentenciados por delitos federales en toda la República, o del fuero común en el Distrito Federal, sean trasladados a su país de origen o residencia, sujetándose a los tratados internacionales que se hayan celebrado al efecto. Los gobernadores de los Estados podrán solicitar al Ejecutivo Federal, con apoyo en las leyes locales respectivas, la inclusión de reos del orden común en dichos tratados; d) el artículo 21 prevé que los tres órdenes de gobierno -federal, estatal y municipal - pueden establecer coordinadamente un sistema de seguridad pública; e) el articulo 26, párrafo tercero, permite la coordinación en materia de planeación del desarrollo nacional; jj el artículo 73, fracción XVI, contempla que lo dispuesto por el Congreso de la Unión en materia de salubridad general sea obedecido por todas las entidades federativas del país; g) el artículo 119, párrafo segundo, autoriza la celebración de convenios de colaboración entre el Distrito Federal, las entidades federativas y, en su caso, el gobierno federal, en materia de procuración de justicia; y, por último, h) el artículo 122, Apartado C, Base Quinta, inciso G, prevé: "Para la eficaz coordinación de las distintas jurisdicciones locales y municipales entre sí, y de éstas con la federación y el

El federalismo (85

Distrito Federal en la planeación y ejecución de acciones en las zonas conurbadas limítrofes con el Distrito Federal, de acuerdo con el artículo 115, fracción VI de esta constitución, en materia de asentamientos humanos; protección al ambiente; preservación y restauración del equilibrio ecológico; transporte, agua potable y drenaje; recolección, tratamiento y disposición de desechos sólidos y seguridad pública, sus respectivos gobiernos podrán suscribir convenios para la creación de comisiones metropolita- nas en las que concurran y participen con apego a sus leyes."

Por lo que hace a la distribución competencia1 entre la Fede- ración, los Estados y los Municipios, debe puntualizarse que, según el articulo 115 constitucional, el Municipio Libre es la base de la división territorial y la organización política y administrativa de los Estados. En el desempeño de las funciones o la presta- ción de los servicios a su cargo, los Municipios deben observar lo dispuesto por las leyes federales y estatales. Entre otras funciones, tienen a su cargo prestar los servicios de agua potable, drenaje, alumbrado público, mercados y centrales de abasto, para lo que pueden coordinarse y asociarse, aunque en este caso deben contar con la aprobación de las respectivas legislaturas.

Asimismo, cuando el Ayuntamiento respectivo lo considere prudente, los Municipios pueden celebrar convenios con el Esta- do para que éste, directamente o a través del organismo correspondiente, se encargue de forma temporal de algunos de ellos, o se presten o ejerzan coordinadavzente por el Estado y el propio Municipio.

Por otra parte, los Municipios administran libremente su hacienda, integrada por los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan en su favor y, en todo caso, perciben las contribuciones establecidas por los Estados sobre la propiedad

86 Serie Grandes temas del constitueionnlismo mexicano

inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora, así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles. Los Municipios pueden celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de las contribuciones mencionadas.

Además, los Municipios están facultados para participar en la formulación de planes de desarrollo regional, que deberán estar en concordancia con los planes generales relativos. A este respecto, cuando la Federación o los Estados elaboren proyectos de desarrollo regional, deberán asegurar la participación de los Municipios, que también pueden celebrar convenios para la administración y custodia de las zonas federales.

Por último, cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas, formen o pretendan formar una continuidad demográfica, la Federación, las entidades federativas y los Municipios respectivos, en el ámbito de su competencia, deben planear y regular, conjunta y coordinadamente, el desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal relativa.

H. EZa federal

L a garantía federal143 es la protección que la Federación debe otorgar a las entidades federativas. Está consignada en el

artículo 119, primer párrafo, constitucional, que establece dos hipótesis: a) los poderes de la Unión están obligados a proteger a las entidades federativas contra toda invasión o violencia exterior; y b) la misma protección les otorgará la Federación en los casos de sublevación o conflicto interior, si esta ayuda le es solicitada por la Legislatura local o por el Ejecutivo cuando el Congreso estatal no esté reunido.

El artículo 119 se inspiró en la sección 4 del diverso 40. de la constitución estadounidense, que prevé tres hipótesis; indepen- dientemente de Ias contenidas por el precepto mexicano, contempla garantizar a las entidades federativas una forma republicana de gobierno.

'" ltlrrri, pp. 1 13-1 lb.

88 Serie Grnndcs temns del constitucionnlismo nitricniio

La garantía de la forma republicana es esencial al sistema. En México, según los artículos 40 y 115 constitucionales, existe identidad de decisiones fundamentales entre la Federación y las entidades federativas, una de las cuales es la forma republicana de gobierno.

El artículo 34 del Acta Constitutiva de 1824 expresó que la constitución y la propia Acta garantizaban a las entidades federativas la forma de gobierno republicana, y a su vez los Estados se comprometían a sostener el Estado federal. Esta tesis se reprodujo en la Constitución de 1824. La garantía de la forma republicana se suprimió en la constitución de 1857, pero resurgió en la de 1917.

La primera hipótesis que establece el artículo 119 constitucional implica que los poderes de la Unión están obligados a proteger a las entidades federativas contra invasiones exteriores. Este enunciado parecería superfluo en una constitución federal, porque los Estados no tienen personalidad internacional, de modo que ninguno de ellos podría ser atacado desde el extranjero. El ataque a una parte del territorio, sea un Estado o territorio bajo jurisdicción federal, se realiza contra todo el Estado mexicano, no contra una de sus partes.'" La intervención que en este asunto tengan los poderes federales es de oficio; en cuanto sepan de la invasión, deben tomar las medidas conducentes, sin que la entidad agredida pida auxilio previamente.

La segunda hipótesis del artículo supone que la Federación ha de proteger a las entidades federativas en caso de subleva- ción o conflicto interior, si la ayuda es solicitada por la Legislatura o el Ejecutivo local, siempre que aquélla no est6 reunida. Esta hipótesis se di£erencia de la anterior en que, tratándose de un

'" TENA RAMIREZ, Felipe, op. cit., p. 181.

corúlicto interno, la Federación no debe intervenir oficiosamente. Esta hipótesis fue común entre 1869 y 1874, cuando en siete ocasiones los Estados pidieron apoyo a las autoridades federales para dirimir conflictos entre el gobernador y la Legislatura, En 1874, reformas constitucionales introdujeron la fracción VI del artículo 76, que faculta al Senado para resolver cuestiones políticas surgidas entre los poderes de una entidad federativa.

Conviene destacar que el artículo 119 constitucional se refiere indistintamente a los poderes de la Unión. La jurispru- dencia estadounidense ha determinado que el Poder Judicial debe quedar excluido de estos conflictos. En Mexico, la entidad federativa debe dirigirse al presidente de la República para solicitar la intervención de la fuerza federal, porque el titular del Ejecutivo es el jefe del ejército, aparte de que la propia Constitución ha con- ferido al presidente la atribución de proveer a la seguridad interior y la defensa del Estado mexicano. Esta intervención del Ejecutivo es necesaria porque implica la movilización del ejército, pero el Poder Judicial de la Federación también puede resolver disputas entre poderes locales, en los casos previstos por la frac- ción 1 del artículo 105 const i t~cional .~~~

VI. nuevo f ederalismo en México

A. uraleza jurldica del nuevo federalismo

E 1 federalismo puede entenderselh6 como técnica de organizaci6n constitucional y como ideología comparable a otras tendencias,

como el socialismo y el liberalismo. En el segundo sentido, el federalismo significa, a un tiempo, libertad, orden y gobierno. En ambos conceptos subyace la idea de asocíación voluntaria de varias entidades para formar un gobierno nacional u organizar un Estado, pero sin que las instancias asociadas pierdan auto- nomía ni el gobierno local se subordine al nacional. En uno y otro sentidos, el gobierno central tiende a ocupar mayores espa- cios políticos y econbmicos, así como a restringir la autonomía de las entidades, en especial en materia tributaria y de pres- tación de servicios públicos.

En cuanto al federalismo como tkcnica de organización polí- tica, se considera que hay tres tipos fundamentales: el federalistno

'"" OIINELAS, Carlos, (?p. cit.

4 Serie Grandes tetnns del eonstitlicianalismo inexicano

clásico, el federalismoficción y el nuevo federalisrno. En el federalismo clásico, varias entidades políticas se asocian por intereses comunes y delegan actividades a un gobierno central; la sobera- nía de las partes se mantiene y sus instituciones políticas son parecidas, pero con funcionamiento autónomo. Las relaciones entre las regiones son simétricas cuando hay igualdad formal de cada una de las partes, lo que se traduce en derechos similares y representación equilibrada en los parlamentos nacionales, y asimétricas en los aspectos de territorio, población, economía y cultura. La legitimidad del federalismo clásico es de origen por tratarse de una asociación voluntaria, y de ejercicio porque invo- lucra la división de poderes. Se asocia a la idea de la soberanía popular; el poder legítimo emana de las elecciones y otras formas democráticas. Estas características del federalismo clásico flore- cieron en sociedades democráticas liberales; sin embargo, el avance del capitalismo, la creación de monopolios y la organiza- ción de la clase obrera, debilitaron las instituciones convencio- nales de la democracia y los arreglos federales. Tras la Segunda Guerra Mundial y la consolidación del "Estado benefactor",147 los intereses de las clases sociales y las regiones comenzaron a ser mejor representados por sus dirigentes y menos por la masa de votantes, dando lugar al corporativismo.

El corporativismo se opone al pluralismo democrático; es un sistema de intermediación de intereses donde un número limitado de grupos no competitivos es creado por el Estado, que les otorga un monopolio en sus categorías respectivas a cambio de controlar su liderazgo y sus demandas. Éste es el federalismo ficción, donde el Estado nacional sustituye a las partes y despliega un poder hegemónico en la economía y en la política práctica.

1 4 ~ Cfr. COSS~O DIAZ, Jasfi RamOn, Esfado socirrl y rlcreclros de prcstnribrt, Madrid, Cciitro de Estudias Canstitucianales, 1989.

El federalismo 193

Origina un centralismo burocratico que minimiza la soberanía de los Estados, provincias, departamentos o cantones.

Ahora bien, cuando la legitimidad del Estado de bienestar fue cuestionada por las crisis económicas y la falta de recursos fiscales, el centralismo comenzó a ser rechazado y la ideología neoliberal planteó una alternativa económica, política y social que engendró el nuevo federalismo. Richard N i ~ o n l ~ ~ inauguró estas reformas neoliberales en los Estados Unidos de América, a fin de reducir el papel y las acciones del gobierno nacional y devolver facultades a los Estados. El proyecto buscaba fortalecer la economía de mercado, eliminar regulaciones que le restaban agilidad y privatizar los servicios públicos no estrategicos. Tam- bién procedía una reforma administrativa, que agilizara las relaciones intergubernamentales, redujera la burocracia federal y transfiriera facultades recaudatorias a los Estados y condados.

El nuevo federalismo nixoniano permitió descentralizar programas, reducir el papel regulatorio del gobierno central, disminuir la burocracia federal, etcétera. Como parecía ofrecer perspectivas de libertad y orden, tuvo influencia en muchas partes del mundo. En el caso de México, el nuevo federalismo se postula mediante tesis gubernamentales, aunque es un reclamo originado en la sociedad civil y en los movimientos regionales tendientes a reivindicar a los gobiernos locales. El nuevo federalismo es un asunto con implicaciones estructurales vincu- ladas con la naturaleza del régimen político, donde la estructura, organización y distribución del poder pretenden atemperar la centrali~ación.~~"

'" WAIJKl:K, J) , \~id H., 1112js 111ultiplcs caras CICI t;ld~ralisrnol', trad. E.l;ther Kravzov Appc*l, I>rqt~ ,c ,~fa . I'fcblic,~c.it)tr pcr~icstnll ri~ Ir7 rirtrrfr1ciiiti Rtlfiirl Prcciilifo Hcnidlidez, A.C., Mcxico, Aho 1, Nuiu. 2, fehrcrn, 1996, pp. 121-124.

'"' FAYA VIECCA, Jacinto, iip. cif., pp. 267 y SS.

4 Serie Grandes temas del constitucionalismo mexicano

Se ha vuelto imperioso replantear las relaciones de poder existentes entre el centro y los gobiernos estatales y municipales. El Estado debe cuidar que sus acciones no marginen a grupos, regiones y comunidades. Fortalecer a los gobiernos locales equivale a fortalecer el desarrollo regional. En el interior de la República han surgido movimientos en pro de una mayor par- ticipación política, fiscal y financiera para los gobiernos locales, deseosos de salvaguardar su autonomía. En el caso de los Municipios, la situación se dificulta en virtud de los siguientes factores: a) insuficientes fuentes de ingresos; 6) el porcentaje de ingresos propios es bajo en relación con las participaciones federales; y c) el porcentaje de gastos corrientes en los Municipios su- pera al que se dedica a gastos de inversión.

A continuación se tratarBn diversos temas nacionales que han entrañado importantes acciones en beneficio del nuevo federalismo mexicano.

B. @Sistema Nacional de Coordinaci6n Fiscal

u no de los principales obstáculos para una descentralización es el centralismo tributario. Poco antes de Ia primera fase

descentralizadora del sector salud,150 se produjeron reformas que concentraron las principales potestades tributarias en la Federa- ción. El l de enero de 1980 entró en vigor el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF),I5l que facultó a las entidades para abdicar de sus principales potestades tributarias en favor de la Federación, a cambio de participaciones federales. Actualmente, los recursos federales que financian servicios descentralizados se transfieren a través del Ramo 33. Aunque el monto de las participaciones ha excedido lo que recaudaban Estados y Munici- pios, éstos no tienen potestad sobre un impuesto de base amplia -como, por ejemplo, una sobretasa para el impuesto sobre la renta -, de modo que tienen una incipiente capacidad tribu-

'"' l n f i , apartarlo C. '" GIL VALDIVIA, Cera*&, voz "Coordinacián fiscal", en VV.AA., Nuevo tliccionario

jurfdico niexicuno, t . 1, o)). cit. , pp. 896-897.

4 Serie Grandes temas del constitucionalismo mexicano

taria para hacer ajustes a su gasto. Actualmente, la Federación recauda la mayoría de los ingresos públicos, lo que mina la capacidad recaudatoria propia de los Estados. Es cierto que el SNCF ha incidido en el aumento de la recaudación federal participable al asignar potestades tributarias menores a los Estados, pero no les ha otorgado potestades para cobrar impuestos de base amplia, de ahí que su autonomía financiera y su comportamiento fiscal sean endebles.

La dependencia de las transferencias federales restringe la provisión de los servicios públicos descentralizados. Los Estados no sólo tienen dificultad para ajustar el gasto por medio de la recaudación, sino que pueden enfrentar incentivos contrarios a aumentar los ingresos destinados a los servicios descentralizados, si existe la percepción de que la Federación reducirá las transferencias ante aumentos en el gasto estatal.

En el SNCF152 se estableció el conjunto de disposiciones y órganos reguladores de la cooperación entre la Federación y las entidades federativas, incluyendo al Distrito Federal, para lograr una óptima administración de los ingresos tributarios y vigilar el cumplimiento de las disposiciones fis~a1es.I~~ Los órganos mencio- nados son la Reunión Nacional de Funcionarios Fiscales, la Comi- sión Permanente de Funcionarios Fiscales y el Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas (INDETEC); para garantizar lo relativo al cumplimiento de las disposiciones del sistema, en 1990 se integró la Junta de Coordinación Fiscal. Estos organismos permiten que el gobierno federal, por conducto de la Secretaria de Hacienda y Crédito Público (SHCP), y los órganos

''? http://www.cncf.goh.rnx/Antecedentes/ '" RUEDA H E D U A N , Iván, "Hacia una re forma fiscal integral", en El Fortl. (5rgatio de

lo Bnrrrr Mexicotra, Colegio de Abogados, A.C., Mexico, Undec ima Época, t . XIII, N ú m . 2, segundo semes t re 2000, p. 149.

El federalisrno 197

hacendarios de los gobiernos locales, participen activamente en el desarrollo, la vigilancia y el perfeccionamiento del sistema.

La Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales tiene la atribución de integrar las Comisiones o Grupos de Trabajo que se estimen necesarios para estudiar problemáticas que requieran tratamiento específico, en pro de una efectiva coordinación del sistema fiscal entre las entidades federativas y la Federación; por su parte, la SHCP puede crear Grupos Técnicos que, entre otros aspectos, emitan lineamientos en el ámbito de la colabora- ción administrativa en materia fiscal entre la Federación y las entidades federativas.

Los objetivos del SNCF consisten en: a) armonizar el sistema tributario mediante la coordinacibn del sistema fiscal de la Fede- ración con las entidades, los Municipios y el Distrito Federal; b) establecer y distribuir las participaciones correspondientes a sus haciendas públicas en los ingresos federales; c) fijar las reglas de colaboración administrativa entre las diversas autoridades fiscales; d) construir los órganos en materia de coordinación fiscal y dar las bases de su organización y financiamiento; y e) apoyar el sistema de transferencias mediante los fondos de aportaciones federales.

~ x ~ e d e r n l i z a c i 6 n de los servicios educativos y de salud

L os servicios educativos se han descentralizado en diversos países durante las últimas tres décadas?54 El gobierno federal

mexicano lo hizo a principios de los noventa. En cuestión de semanas - aunque en algunos casos tomó más tiempo -, el gobierno federal transfirió a los Estados la responsabilidad de administrar los servicios educativos, las plazas de los maestros y los puestos de los funcionarios administrativos de toda la educación primaria, secundaria y normal del país. Estas acciones no provi- nieron del reclamo de los gobiernos locales por mayores facultades, sino de la creciente necesidad del gobierno central por coordinarse con aquéllos para prestar los servicios educativos. Cuando e1 modelo educativo mexicano mostró signos de ago- tamiento, la descentralización detuvo y canalizó las demandas sociales por educación hacia otras instancias: las delegaciones federales, primero, y los gobiernos locales, después.

'" CÓMEZ ÁLVAIIEZ, David, "Relaciones íntcrguhcrnamentales y descentrali~aci611 educativa eii México", en htty://~~ww.clad.org.~~~/analcsh/g~~me~alv.htmI.

100 S m e Grandes tcmns dcl coiicfitucionnlisme mexicntio I t .

Con la firma, en 1992, del Acuerdo Nacional para la Moder- nización de la Educación Básica (ANMEB)15%ntre la Secretaría de Educación Pública (SEP), el Sindicato Nacional de Trabaja- dores de la Edrí.cación (SNTE) y los gobiernos de los Estados, se ampliaron las atribuciones y responsabilidades de estos últimos, bajo un nuevo esquema de organización basado en el federalismo. Los tres ejes del ANMEB fueron la reorganización del sistema educativo, cuya consecuencia principal fue el traspaso de los servicios a los gobiernos estatales; la reformulación de planes y programas de estudio y materiales didácticos, y la revaloración de la función magisterial. También se estableció el compromiso de destinar recursos a la educación básica, prolongar el calendario escolar, apoyar adicionalmente a las regiones con los mayores rezagos e impulsar la participación social en la educación. A estos objetivos respondió que, en 1993, se reformaran los artículos 30. y 31 constitucionales y se promulgara la Ley General de Ed~cación.'~~

Entre otros puntos, la Ley General de Educación reglamenta las facultades exclusivas de la SEP y de los Estados. Por una parte, señala el papel que corresponde desempeñar a la Federación para preservar y fortalecer la unidad de la educación en el marco de los principios orientadores consignados en la Constitución y, por otra, precisa cuál es la tarea a cargo de los Estados. Los principios rectores corresponden a la Federación, mientras que la prestación de los servicios educativos básicos y de formación de docentes compete a las autoridades estatales. En el campo de la educación media superior y superior, establece atribuciones concurrentes. Los tres órdenes de gobierno asumen el compromisu con la sociedad, especialmente con los sectores marginadas.

''' http:// www.ifie.cdu.nix/l2 conccjo~nacit~i~aI~dc~autorid,idcs~cdi~t~~ttiv~ih.~it~. '"' MELGAR ADALID, Mario, "Coincrrtario dl ,irtículo 30. 'ic 1.1 C'oi~~titucióri Iiolitica

de los Estados Uiiidos Mexicanos", e11 VV.AA., Cutistifuciiíti IJalfticii titl los Csfnri[tb Lliridos Mexicanos. Comfntadfl y ro~r~.l>rriallu, o y . cit., t . 1, pp. 57-65

El federalisrno 1101

En los primeros años del proceso de federalización, la acción publica en materia educativa se encauzó principalmente a que se asentara la nueva organización del sistema educativo nacional. La mayoría de las secretarías de educación (o sus equivalentes) en los Estados se concentraron en la operación de los servicios. Sin embargo, desde entonces hubo entidades que supieron impri- mir un sello distintivo a su educación básica. Fueron escasas las acciones y las discusiones al interior de los Estados, y entre éstos y la Federación, sobre los demás tipos y modalidades del sistema educativo. Es decir, el federalismo estaba prácticamente circuns- crito a los tres niveles de la educación básica y a algunas prácticas que se desarrollaban inercialmente en el resto del sistema.

La federalización ha pasado por varios temas educativos del país: a) la construcción, rehabilitación y equipamiento de la infraestructura educativa; b) los nuevos esquemas de concurrencia para la apertura y operación de planteles de enseñanza media superior y superior; c) la regulación de la matrícula de las instihicio- nes formadoras de maestros de enseñanza básica del país; d) la edu- cación de los adultos; e) la educación profesional técnica;B los acuerdos para determinar los aumentos salariales a los maestros de educación básica; y g) las nuevos esquemas para clarificar la asignación de los recursos federales a los Estados.

Una importante consecuencia de la federalización es el reor- denamiento de la planeación del conjunto de los servicios educativos. Las secretarías de educación (o sus equivalentes) en los Estados, que comenzaron ocupándose casi exclusivamente de la educación bgsica, abarcan hoy desde el preescolar hasta el posgra- do, en ocasiones incluyendo también la educación para aduItos y la modalidad de bachillerato abierto, y participan activamente, imprimiéndoles un sello local, en las acciones compensatorias dirigidas por la Federación.

1021 Serie Grandes tonus del crinstitucionalisni i t ic~icano

Desde la configuración del ANMEB, uno de los temas más complicados del federalismo educativo es el relativo a las negociaciones salariales y el financiamiento. Aunque las negociaciones salariales de todos los niveles educativos requieren de una estrecha coordinación entre los gobiernos federal y estatales, resultan especialmente complejas en la educación básica. La SEP y el SNTE continúan negociando aumentos nacionales para todos los maestros, aun cuando aquélla sólo mantenga una relación laboral con los del Distrito Federal. La SEP ha continuado ope- rando sobre estas bases porque así parece convenir a los Estados. En otras palabras, ha habido una delegación de facultades en el órgano central para conducir la negociación nacional. En el Ramo 25 del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) correspondiente a cada año, se asigna un techo presupuesta1 en cuyo marco deben realizarse las negociaciones salariales que la SEP sostiene con el Comité Ejecutivo Nacional (CEN) del SNTE.

En diciembre de 1997, el Congreso de la Unión terminó de regular las aportaciones federales a los Estados para la educación mediante la promulgación de las adiciones a la Ley de Coordina- ción Fiscal. En éstas se precisaron también las responsabilidades en torno a la programación y la vigilancia del gasto transferido. Asimismo, se dispuso que una parte del gasto destinado a la infraestructura de educación básica y superior universitaria se sujetara a la propia Ley de Coordinación Fiscal. Para facilitar la identificación de estas transferencias a los Estados, la ley señalada establece la creación de diversos fondos, entre los cuales destacan, para el caso de la educación, el Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB) y el Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM); este último con los recursos de infraestructura que integrarían, en adelante, el nuevo Ramo 33 del I'EF, al y ue corresponden las aportaciones federales para entidades y Municipios.

El federalismo 103 L

Además, las adiciones a la Ley de Coordinación Fiscal facul- tan a los Ayuntamientos para decidir sobre el destino de recursos provenientes de otros fondos del Ramo 33. Parte de estos recursos pueden también ser canalizados a la educación. Así, los recursos del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS) deben destinarse a inversiones municipales, entre las cuales se incluye la infraestructura para la educación preescolar, primaria y secundaria. Si bien el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios (FAFM) está dirigido preferen- temente al cumplimiento de las obligaciones financieras de los Estados y a la atención de sus necesidades en el terreno de Ia seguridad, la mayor disposición de recursos generales en los Muni- cipios facilita que inviertan en la educación. A fin de determinar la proporción del FAEB correspondiente a cada Estado, la ley reconoció el mismo principio con el cual se suscribió el ANMEB: el monto se calcularía a partir del registro de plantillas de persona1 y escuelas transferidas a los Estados en 1992 y de las actuali- zaciones posteriores sufridas por ese registro.

Con motivo de los avances en la federalización del CONA- LEP y el INEA durante 1998, se vio la conveniencia de incorporar estos procesos en el mismo sistema de asignación de recursos federales a los Estados, que se había aprobado el año anterior para el conjunto de servicios de educación básica y la infraestructura educativa, y que se concentraban en el FAEB y el FAM, respectivamente. De esta forma, en diciembre de 1998 la Cámara de Diputadas aprobó la creación del Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos (FAETA), integrado también al Ramo 33 de1 PEF, para su aplicación a partir del ejercicio fiscal de 1999.

Como parte de las atribuciones que la Iey le confiere, la SEP genera iniciativas, programas, proyectos e ideas dirigidos a alcanzar los propósitos de la educación nacional y a asegurar su

104( Serie Grandes temas del cansfitucionalisma mexicano

unidad esencial. Pero antes de intentar llevarlas a la práctica, es conveniente que la SEP las analice y discuta con los Estados, porque toda la política educativa se materializa hoy en el ámbito estatal. La SEP ha promovido frecuentes reuniones entre autoridades federales y estatales que, entre otros productos, han con- tribuido a formar funcionarios y especialistas de los que carecen los Estados y la Federación en campos y momentos determinados. La formación de equipos locales competentes constituye, sin duda, uno de los puntos más críticos para la consolidación plena del federalismo. Es una tarea a la que la SEP y las entidades federativas deben dedicar más atención y energía, en especial en aquellos Estados con rezagos sociales importantes.

No ha sido fácil la tarea asignada a las autoridades educati- vas locales. Su debilidad institucional ha obstaculizado la descen- tralización. Por ello, el gobierno central ha intentado remplazar estas carencias con reglamentos y políticas que se aplicaron por igual en las entidades de la República, sin considerar las particu- laridades de cada región. Los mayores avances de la descentrali- zación así entendida se dieron, en consecuencia, no tanto por el reforzamiento de las instituciones políticas y administrativas de cada uno de los Estados o de los Municipios, como por la creciente absorción de responsabilidades por parte de las delegaciones regionales del gobierno federal.

Durante los noventa, el gobierno federal no confirió a los Estados facultades que fueran más al16 de lo administrativo, salvo contadas excepciones. La división de competencias entre la Fede- ración y las entidades federativas consistió en otorgar las facultades sustantivas a la primera, y las funciones adjetivas a las segundas. La federalización inauguró la cooperación entre autoridades, fortaleciendo las facultades concurrentes. A partir del ANMEB, una materia que ya era concurrente constitucionalmente acentuó su "carácter compartido", precisamente por medio de

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este tipo de atribuciones. Las relaciones intergubernamentales en materia educativa se han remitido, fundamentalmente, a los aspectos técnicos, financieros y de normativa, no así a la promo- ción, evaluación y mejoramiento de la calidad educativa. En las relaciones intergubernamentales, la Federación encontró el espacio idóneo para incluir a los Estados en la nueva federalización educativa, tal como lo dispone el artículo 30. const i t~cional .~~~

Entre las principales facultades reservadas para el gobierno central destaca la de fijar los lineamientos generales para la eva- luación que hagan las autoridades de los Estados. Antes de la firma del ANMEB, la facultad tanto de dictar lineamientos de eva- luación como propiamente de evaluar, competía a cada instancia educativa de gobierno. Los Estados eran libres de evaluarse a s i mismos o de no hacerlo. Con la entrada en vigor del ANMEB, la administración educativa correspondiente a los Estados tam- bién se vio obligada a sujetarse a la normativa evaluadora dictada desde el centro.

El financiamiento de la educación en México es una tarea compartida entre los gobiernos centra1 y locales. Aunque la mayor parte del gasto educativo sea con cargo a la Federación, no es menor la participación de los Estados. El ANMEB se firmó mientras crecía la economía nacional. Ni la Federación ni los gobiernos locales objetaron el esquema de financiamiento a la educación. Incluso, la legislación estableció desde entonces que "en todo tiempo procuraran (Federación y Estados) fortalecer las fuentes de financiamiento a la tarea educativa y destinar recursos presupuestarios crecientes, en términos reales, para la educación pública". Esto no se cumplió del todo porque la crisis de 1995

"' Las garlltiffr~s i i ~ Ilbrrfad, Colección Gararitlas indirliiiualt*~, Núm. 4, Mexico, Suprema C o r t e ciC Just ic ia de Id Nación, 211113, p. 65.

1061 Serie Grandes tentns del eonstitucionulisrno inexienito

mermó la posibilidad de seguir asignando recursos crecientes a la educación.

Conviene señalar que la completa autonomía de gestión educativa nunca fue uno de los propósitos de la federalización. Se buscó una autonomía parcial, porque haber descentralizado los recursos fiscales a los Estados hubiera significado, para el centro, la pérdida paulatina de control sobre el sistema educativo. No obstante los candados impuestos a las transferencias fiscales, existen efectos positivos para las arcas de los gobiernos locales. Una estricta gestión financiera de los gastos corrientes por parte de las tesorerías de los gobiernos estatales, permite contar con excedentes marginales que pueden ser reinvertidos en otras áreas de la educación.

Incluir el tema de la educación en las agendas locales de gobierno fue un logro evidente de la descentralización. A partir de la firma del ANMEB, la educación dejó de ser una preocupa- ción del gobierno central, para ocupar un lugar primordial en los regímenes estatales. Con todo, el tema aún no forma parte de las agendas municipales de gobierno, lo que impide la concurrencia equitativa de los tres órdenes gubernamentales en materia educativa, como lo indica el artículo 30. constitucional.

Por otra parte, de acuerdo con reformas instrumentadas a mediados de los ochenta, planeadas para "descentralizar la vida n a c i ~ n a l " I ~ ~ en 1996 comenzaron a descentralizarse los servicios de salud en la República. No obstante, luego de las reformas, los alcances y el funcionamiento del proceso de descentralización y el funcionamiento del sistema de salud han sido acotados por la estructura del federalismo mexicano. El esfuerzo descentrali-

' j h MERINO, Gustavo, "DescentraIización del sistema de salud en el contexto del federalismo", en www.funsalud.org.mx/casesalud/caleidoscopio/l4 ~escentralizacion.pdf.

zador de los ochenta recayó en aspectos relacionados con la pro- visión de servicios de salud; supuso transferir la responsabilidad de operación de algunos hospitales y unidades médicas de primer y segundo nivel, ciertas responsabilidades administrativas e integrar los servicios de IMSS-Coplarnar (posteriormente IMSS-Solida- ridad) con los de la entonces Secretaría de Salubridad y Asistencia (SSA).159 Sólo catorce Estados convinieron estas medidas con la Federación.

En el sexenio 1988-1994 hubo nuevas acciones descentrali- zadoras. Mediante el Modelo de Atención a la Salud a Población Abierta (MASPA), se buscó que las jurisdicciones fueran capaces de evaluar, asesorar y supervisar a los Sistemas Locales de Salud (SILOS). Sin embargo, la delimitación jurisdiccional en materia de salud no coincidía con la división política de los Estados, de ahí que no se tratara de una descentralización hacia estos órdenes de gobierno. De cualquier manera, también se desarrollaron programas federales para ampliar la cobertura y la calidad de los servicios en el ámbito

En 1996 inició una segunda fase de descentralización en la materia, esta vez incluyendo a todos los Estados. Aquélla fue una de las principales estrategias del Programa de Reforma del Sector Salud 1995-2000. Este proceso descentralizador fue amplio y claro en cuanto a la división de funciones entre los órdenes de gobierno. Se otorgó a los Estados mayor autonomía para manejar los recursos federales transferidos, siempre que éstos se destina- ran a los servicios de salud. Por su parte, los Estados conformaron los Organismos Públicos Descentralizados y fortalecieron sus Se- cretarías de Salud o equivalentes. Asimismo, los trabajadores que antes laboraban para la SSA se incorporaron a los gobiernos esta-

1 SU Actualmente Sccrctaría de Salud. Cfr. www.salud.goh.mx '" FlX-ZAMUDIO, Héctor y Salvador Valencia Carmona, op. cit., p. 424.

108 Serie Grandcs temns del con~titucionnlisnro tncxicnno

tales, lo que conllevó importantes irnplicaciones tanto para el financiamiento como para el funcionamiento de los sistemas locales de salud.

Ahora bien, como la descentralización de 1996 fue diseñada e implementada por el gobierno federal, las principales funciones de política pública en materia de salud permanecieron como responsabilidad de la Federación, aparte de que no se efectuaron funciones complementarias de descentralización en materia tributaria. Con todo, el Consejo Nacional de Salud (CNS), creado en 1995, ha permitido una descentralización casi completa.

Conviene señalar que las entidades federativas tienen poca autonomía real para asumir las funciones que les competen, tanto por la complejidad y la cobertura de la normativa federal como por las restricciones fiscales. Los procesos descentralizadores se han extendido a todos los Estados o Municipios, pero sin advertir adecuadamente las diferencias sustanciales existentes entre ellos, que pueden hacer preferible un enfoque gradual en el que el nivel de descentralización y la transferencia de funciones y recursos sean casuísticos.

Por lo que hace al financiamiento de los servicios de salud por parte de la Federación y los Estados, no es un problema que ataña exclusivamente a las políticas de cada sector, sino una cues- tión de federalismo fiscal. Los recursos destinados a los servicios de salud se transfieren, principalmente, a través del Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA) del Ramo 33, debiendo agregarse las propias contribuciones -variables - de los Estados. Las entidades pueden ejercer de modo autónomo los recursos transferidos a través del FASSA, con la condicióri de que los apliquen a los servicios de salud. La suma de estos recursos, así como de las participaciones federales recibidas por los Estados, ha supuesto que, desde 1997, Estados y Municipios

El federalismo

ejerzan una proporción mayor que el gobierno federal de cada peso gastado por el sector público. Con todo, la autonomía en el ejercicio de dicho gasto es limitada, pues en su mayoría se invierte en pagar salarios.

La distribución de los recursos federales para los servicios descentralizados con base en criterios inerciales, sin considerar la equidad, la eficiencia en la prestación de los servicios o el esfuerzo financiero de cada Estado, ha relajado la descentralización. Este problema puede solucionarse con la modificación de los mecanismos de asignación de recursos del FASSA, no sólo para contar con una nueva forma de distribución, sino también para fortalecer a las instituciones de coordinación sectorial entre los Órde- nes de gobierno, tales como el CNS.

El Plan Nacional de Salud 2001-2006 reconoce la necesidad de un gran esfuerzo para consolidar la descentralización y, a fin de lograr "un federalismo cooperativo en materia de salud", propone seis líneas de acción: a) establecer nuevos mecanismos para asignar recursos equitativamente; b) culminar la descentralización de la SSA; c) consolidar la desconcentración de los servicios de salud del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS); d) fortalecer la cooperación interestatal en servicios de salud pública y servicios de especialidad; e) reforzar el papel coordinador del CNS; y B municipalizar los servicios de salud.

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