HR HR

EUROPSKA KOMISIJA

Bruxelles, 17.6.2020.

COM(2020) 253 final

BIJELA KNJIGA

o uspostavi jednakih uvjeta na tržištu u pogledu stranih subvencija

2

BIJELA KNJIGA

o uspostavi jednakih uvjeta na tržištu u pogledu stranih subvencija

Sadržaj

1. Uvod ............................................................................................................................. 5

2. Definicija problema ...................................................................................................... 7

2.1. Postoji opasnost da će se stranim subvencijama narušiti unutarnje tržište EU-

a ..................................................................................................................................... 7

2.2. Pregled slučajeva koji uključuju strane subvencije ...................................................... 9

3. Analiza regulatorne praznine ...................................................................................... 10

3.1. Pravila tržišnog natjecanja .......................................................................................... 10

3.2. Trgovinska politika EU-a ........................................................................................... 11

3.3. Javna nabava ............................................................................................................... 11

3.4. Financijska sredstva EU-a .......................................................................................... 13

4. Okvir za rješavanje pitanja narušavanja uzrokovanih stranim subvencijama

na unutarnjem tržištu općenito te u posebnim slučajevima stjecanja i javne

nabave ......................................................................................................................... 14

4.1. Opći instrument za utvrđivanje stranih subvencija (modul 1.) ................................... 14

4.1.1. Osnovne značajke ....................................................................................................... 14

4.1.2. Područje primjene modula 1. ...................................................................................... 15

4.1.3. Ocjena narušavanja na unutarnjem tržištu .................................................................. 16

4.1.4. Test interesa EU-a ....................................................................................................... 18

4.1.5. Postupak ...................................................................................................................... 19

4.1.6. Kompenzacijske mjere ................................................................................................ 20

4.1.7. Nadzorna tijela ............................................................................................................ 22

4.2. Strane subvencije kojima se olakšava stjecanje ciljnih poduzetnika u EU-u

(modul 2.) ................................................................................................................... 23

4.2.1. Osnovne značajke ....................................................................................................... 23

3

4.2.2. Područje primjene modula 2. ...................................................................................... 24

4.2.3. Ocjena narušavanja tržišnog natjecanja povezanih sa subvencioniranim

stjecanjima .................................................................................................................. 27

4.2.4. Test interesa EU-a ....................................................................................................... 28

4.2.5. Postupak ...................................................................................................................... 28

4.2.6. Kompenzacijske mjere ................................................................................................ 30

4.2.7. Nadzorna tijela ............................................................................................................ 30

4.3. Strane subvencije u javnoj nabavi (modul 3.) ............................................................ 30

4.3.1. Uvod ........................................................................................................................... 30

4.3.2. Narušavanja uzrokovana stranim subvencijama u kontekstu postupaka javne

nabave ......................................................................................................................... 31

4.3.3. Postupak ...................................................................................................................... 32

4.3.4. Strane subvencije u javnoj nabavi na temelju međuvladinih sporazuma ................... 35

5. Strane subvencije u kontekstu financiranja sredstvima EU-a ..................................... 36

5.1. Definicija problema .................................................................................................... 36

5.2. Okvir i mjere za popunjavanje regulatorne praznine .................................................. 37

5.2.1. Izravno upravljanje ..................................................................................................... 37

5.2.2. Podijeljeno upravljanje ............................................................................................... 39

5.2.3. Neizravno upravljanje ................................................................................................. 40

6. Interakcija s drugim instrumentima EU-a i međunarodnim instrumentima ............... 41

6.1. Uredba EU-a o koncentracijama ................................................................................. 41

6.2. Protumonopolska pravila EU-a ................................................................................... 41

6.3. Pravila EU-a o državnim potporama .......................................................................... 42

6.4. Pravila EU-a o javnoj nabavi ...................................................................................... 42

6.5. Sporazum WTO-a o subvencijama i kompenzacijskim mjerama ............................... 42

6.6. Instrumenti trgovinske zaštite – zaštita od subvencioniranog uvoza .......................... 42

6.7. Uredba o provjeri izravnih stranih ulaganja ............................................................... 43

6.8. Bilateralni trgovinski sporazumi ................................................................................. 44

6.9. Sporazum o javnoj nabavi i poglavlja o javnoj nabavi iz sporazumâ o

slobodnoj trgovini ....................................................................................................... 45

4

6.10. Sektorska pravila: zaštita tržišnog natjecanja u zračnom i pomorskom

prometu ....................................................................................................................... 45

7. Javno savjetovanje ...................................................................................................... 46

PRILOG I.: DEFINICIJA STRANE SUBVENCIJE................................................................ 47

PRILOG II.: UPITNIK ............................................................................................................. 49

5

1. UVOD

Otvorenost trgovini i ulaganjima temelj je blagostanja i konkurentnosti Europe. Trgovina čini

gotovo 35 % BDP-a EU-a. U Europi je 35 milijuna radnih mjesta povezano s izvozom. EU je

glavni svjetski pružatelj izravnih stranih ulaganja i glavno svjetsko odredište za izravna strana

ulaganja1, s njima je povezano 16 milijuna radnih mjesta u Europi.

Snažno, otvoreno i konkurentno jedinstveno tržište poduzećima iz EU-a omogućuje da

posluju i da se natječu na svjetskoj razini. Europska komisija predstavila je 10. ožujka 2020.

novu industrijsku strategiju za Europu u kojoj je utvrđen jasan put koji bi Europa trebala

slijediti kako bi europska industrija postala predvodnica zelene i digitalne tranzicije na

temelju tržišnog natjecanja, otvorenih tržišta, vodećih svjetskih istraživanja i tehnologija te

snažnog jedinstvenog tržišta.

Kako bi u potpunosti iskoristila prednosti globalne trgovine, Europa će primjenjivati model

otvorene strateške autonomije. To će podrazumijevati oblikovanje novog sustava globalnoga

gospodarskog upravljanja i razvoj obostrano korisnih bilateralnih odnosa uz istovremenu

zaštitu od nepoštenih praksi i zlouporabe.

Otvorenost trgovini i ulaganjima element je otpornosti gospodarstva, no mora biti neraskidivo

povezana s pravednošću i predvidljivim pravilima. Trenutačno globalno gospodarsko

okruženje najsloženije je u novijoj povijesti. Dovodi se u pitanje otvorenost trgovine koja se

temelji na jednakim uvjetima na tržištu, kao i nastojanja da se ostvare uzajamno korisni

trgovinski odnosi. Primjer toga su nepoštene trgovačke prakse potpomognute državnim

sredstvima, koje se provode ne uzimajući u obzir tržišne sile i protivno postojećim

međunarodnim pravilima, radi zauzimanja dominantnog položaja u različitim sektorima

gospodarske aktivnosti. Takve nepoštene prakse obično uključuju zaštitu industrija od

konkurencije selektivnim otvaranjem tržišta, licenciranjem i drugim ograničenjima ulaganja te

pružanjem subvencija poduzećima u državnom vlasništvu i privatnim poduzećima kojima se

narušava jednake uvjete na tržištu. Narušavajući gospodarski učinci takvih praksi relevantni

su u svim pogođenim sektorima, bez obzira na to jesu li oni strateški ili ne.

Međutim, u današnjem povezanom globalnom gospodarstvu strane subvencije mogu narušiti

unutarnje tržište EU-a i jednake uvjete na tržištu. Sve je veći broj slučajeva u kojima se čini

da se stranim subvencijama olakšalo stjecanje poduzetnika iz EU-a, utjecalo na druge odluke

o ulaganjima ili imalo štetan utjecaj na ponašanje njihovih korisnika na tržištu. U EU-u se

zahvaljujući jedinstvenom tržištu i njegovim pravilima osiguravaju jednaki uvjeti na tržištu za

sve države članice, gospodarske subjekte i potrošače kako bi im se omogućilo da ostvaruju

koristi od veličine gospodarstva EU-a i prilika koje ono nudi.

Pravila jedinstvenog tržišta obuhvaćaju i pravila o javnoj nabavi kako bi se osiguralo da

poduzetnici imaju pravedan pristup ugovorima o javnoj nabavi i da javni naručitelji ostvaruju

koristi poštenog tržišnog natjecanja.

1 Na kraju 2018. izravna strana ulaganja ulagača rezidenata u EU-u u ostatak svijeta iznosila su 8 750 milijardi

EUR, dok su izravna strana ulaganja u EU ulagača iz trećih zemalja iznosila 7 197 milijardi EUR.

https://ec.europa.eu/trade/policy/accessing-markets/investment/

6

Pravila tržišnog natjecanja dio su unutarnjeg tržišta EU-a od samog početka. Konkretno,

pravilima EU-a o državnim potporama osigurava se da su subvencije javnih tijela spojive s

unutarnjim tržištem. Mnoge strane subvencije smatrale bi se problematičnima da su ih

dodijelile države članice EU-a i da su ocijenjene prema pravilima EU-a o državnim

potporama. Međutim, pravila EU-a o državnim potporama primjenjuju se samo na javne

potpore koje dodjeljuju države članice EU-a, dok subvencije koje dodjeljuju tijela izvan EU-a

njima nisu obuhvaćene.

K tome, ograničena razina otvorenosti domaćeg tržišta trećih zemalja može dodatno narušiti

tržište. Ako se korisnik na domaćem tržištu ne suočava s konkurencijom ili je ona ograničena,

svoj bi povlašteni položaj mogao iskoristiti na drugim tržištima, čime bi u odnosu na druge

ostvario neopravdanu prednost. Još je vjerojatnije da će strane subvencije koje potječu iz

država u kojima je pristup tržištima zatvoren ili ograničen uzrokovati narušavanja.

U sadašnjem kontekstu krize uzrokovane bolešću COVID-19 države članice EU-a dodjeljuju

znatne iznose državne potpore kako bi poduprle pojedinačne poduzetnike i cijelo

gospodarstvo EU-a. U takvoj je situaciji državna potpora nužno sredstvo kojim javna tijela

raspolažu za potrebe stabilizacije gospodarstva i ubrzanje istraživanja povezanog s

koronavirusom. Istovremeno, javna potpora i u sadašnjoj situaciji podliježe EU-ovoj kontroli

državnih potpora, čime se primjerice osigurava njezina proporcionalnost i smanjuje mogući

učinak narušavanja tržišnog natjecanja. Osim toga, postojeći okvir za ocjenu privremen je i

ograničen na krizne mjere. Sadašnja situacija pokazuje važnost očuvanja jednakih uvjeta na

unutarnjem tržištu, čak i u iznimnim gospodarskim okolnostima.

Ovom Bijelom knjigom namjerava se pokrenuti opsežna rasprava s državama članicama,

drugim europskim institucijama, svim dionicima, uključujući industriju, socijalne partnere,

organizacije civilnog društva, istraživače, javnost općenito i sve druge zainteresirane strane, o

najboljem načinu učinkovitog suočavanja s utvrđenim izazovima. Rezultati savjetovanja o

Bijeloj knjizi doprinijet će pripremi za odabir najprikladnijeg načina rješavanja pitanja

narušavanja uzrokovanih stranim subvencijama, a i odgovarajućim prijedlozima pravnih

instrumenata.

U Bijeloj knjizi prvo se opisuju razlozi za rješavanja pitanja stranih subvencija, uključujući

tipične primjere stranih subvencija za koje se čini da narušavaju jednake uvjete na unutarnjem

tržištu. Zatim se iznosi analiza postojećih pravnih instrumenata namijenjenih rješavanju

pitanja stranih subvencija i razmatra pitanje regulatorne praznine. Potom se utvrđuju

preliminarne materijalne i postupovne smjernice za pravne instrumente namijenjene

rješavanju pitanja regulatorne praznine u sljedećim područjima:

strane subvencije kojima se narušava unutarnje tržište u pogledu

o opće tržišno djelovanje gospodarskih subjekata koji posluju u EU-u,

o stjecanja poduzetnika iz EU-a,

o postupci javne nabave,

strane subvencije u kontekstu pristupa financijskim sredstvima EU-a.

7

2. DEFINICIJA PROBLEMA

2.1. Postoji opasnost da će se stranim subvencijama narušiti unutarnje tržište EU-a

Pravilima EU-a o državnim potporama pridonosi se očuvanju jednakih uvjeta na unutarnjem

tržištu za poduzetnike s obzirom na subvencije koje pružaju države članice EU-a. Međutim,

takva pravila ne postoje za subvencije koje tijela izvan EU-a dodjeljuju poduzetnicima koji

posluju na unutarnjem tržištu. Ta se situacija može odnositi na okolnosti u kojima su

poduzetnici koji primaju te subvencije u vlasništvu ili pod krajnjom kontrolom strane vlade ili

poduzeća koja nisu iz EU-a.

Malo je informacija o stvarnom iznosu dodijeljenih stranih subvencija. To je uglavnom

posljedica nedostatka transparentnosti i nepoštovanja2 obveze prijave subvencija u okviru

Sporazuma o subvencijama i kompenzacijskim mjerama3. Međutim, prema nekim izvješćima

Organizacije za gospodarsku suradnju i razvoj (OECD) čini se da su državne intervencije

proširene u određenim sektorima4.

Gospodarstvo EU-a otvoreno je za strana ulaganja, što je vidljivo i iz novijih ekonomskih

podataka. U 2016. 3 % europskih poduzeća bilo je u vlasništvu ili pod kontrolom ulagača koji

nisu iz EU-a, što čini 35 % ukupne imovine i približno 16 milijuna radnih mjesta5. Nedavno je

došlo do povećanja ulaganja i iz trećih zemalja koje nisu tradicionalni ulagači, kao što su

Sjedinjene Američke Države i Kanada. Tijekom posljednjih nekoliko godina ubrzano su

porasla ulaganja poduzeća u državnom vlasništvu, a i prisutnost „offshore ulagača”.

Razina izravnih stranih ulaganja u EU, njihov sastav i glavne države članice primateljice nisu

konstanta i stalno se mijenjaju. Još nisu vidljive posljedice pandemije bolesti COVID-19 na

razinu priljeva izravnih stranih ulaganja i podrijetlo izravnih stranih ulaganja u EU.

Veća otvorenost stranim ulaganjima donosi prilike za gospodarstvo EU-a, no i povećane

rizike, kao što je strano subvencioniranje, koje treba kontrolirati kako bi se izbjeglo

ugrožavanje konkurentnosti i jednakih uvjeta na tržištu EU-a. Problem subvencioniranja može

se dodatno pogoršati i ako javna poduzeća ne podliježu istim pravilima kao privatna poduzeća

te ako financijski odnosi između države i njezinih poduzeća nisu transparentni. Ugovor je s

2 U nedavnom dokumentu o osnovnim informacijama koji je pripremilo Tajništvo WTO-a

(G/SCM/W/546/Rev.10) navedeno je da je od 1995. do 2017. broj članica koje nisu dostavile prijavu naglo

porastao. U travnju 2019. 77 članica WTO-a još nije podnijelo prijavu subvencija za 2017., a 62 članice još nisu

podnijele prijavu subvencija za 2015.. Vidjeti i:

https://www.wto.org/english/news_e/news19_e/scm_30apr19_e.htm 3 Sporazum WTO-a o subvencijama i kompenzacijskim mjerama od 15. travnja 1994., Sporazum iz Marakeša o

osnivanju Svjetske trgovinske organizacije, Prilog 1.A, 1869. U.N.T.S. 14. [nije uključeno u ILM]. 4 Prema procijeni OECD-a ukupna državna potpora za ispitana poduzeća u sektoru aluminija iznosila je od 20 do

70 milijardi USD u razdoblju 2013.–2017. (ovisno o načinu procjene financijske potpore). Vidjeti:

https://www.oecd-ilibrary.org/docserver/c82911ab-

en.pdf?expires=1587470829&id=id&accname=guest&checksum=CA92281E81EB5ECE7D5F87CED76198CF

Nadalje OECD je procijenio da je u uzorku od 21 velikog poduzeća koje posluje u području poluvodičâ ukupna

državna potpora

u razdoblju 2014.–2018. iznosila više od 50 milijardi USD:

http://www.oecd.org/officialdocuments/publicdisplaydocumentpdf/?cote=TAD/TC(2019)9/FINAL&docLangua

ge=En 5 Na temelju uzorka i kako je opisano u https://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2019/march/tradoc_157724.pdf

8

obzirom na javno ili privatno vlasništvo poduzeća neutralan: i javna i privatna poduzeća

podliježu pravilima tržišnog natjecanja. K tome, u skladu s Direktivom o transparentnosti6

države članice moraju biti transparentne u pogledu financijskih odnosa između njih i njihovih

javnih poduzeća te isto tako moraju poštovati zahtjeve transparentnosti u okviru pravila EU-a

o državnim potporama7.

Kao i u slučaju državnih potpora koje dodjeljuju države članice EU-a, strane subvencije mogu

narušiti tržišno natjecanje na unutarnjem tržištu i dovesti do nejednakih uvjeta u kojima manje

učinkoviti subjekti rastu i povećavaju tržišni udio na štetu učinkovitijih subjekata. Na sličan

način, strane subvencije mogu dovesti i do skupe i često neisplative emulacije te do utrka u

subvencijama među javnim tijelima. Nadalje, nedostatak transparentnosti i recipročnosti u

pristupu tržištima trećih zemalja dodatni je čimbenik koji povećava takve štetne učinke.

Uz opća pitanja koja se nameću kada je riječ o stranim subvencijama koje se dodjeljuju

poduzetnicima iz EU-a i strane subvencije u kontekstu stjecanja ciljnih poduzetnika u EU-u i

kontekstu javne nabave mogle bi biti razlog za zabrinutost.

Kada je riječ o stjecanjima cijena koju su stjecatelji spremni platiti obično odražava povećanje

učinkovitosti ili prihoda koje mogu ostvariti stjecanjem imovine. Međutim, subvencijom se

subvencioniranom stjecatelju može omogućiti da plati višu cijenu za stjecanje imovine od one

koju bi inače platio te stoga može štetno utjecati na vrednovanje imovine EU-a. Strane

subvencije stoga mogu dovesti do prekomjernih kupovnih cijena (nuđenje bolje cijene od

drugih konkurenata) i istovremeno onemogućiti nesubvencioniranim stjecateljima postizanje

povećanja učinkovitosti ili pristup ključnim tehnologijama.

Stoga strane subvencije mogu dovesti do neučinkovite cjelokupne raspodjele sredstava i,

konkretnije, do gubitka konkurentnosti i inovacijskog potencijala poduzeća koja ne primaju

takve subvencije. U nekim slučajevima dodjela stranih subvencija može biti potaknuta i

strateškim ciljem uspostave snažne prisutnosti u EU-u ili promicanja stjecanja i kasnijeg

prijenosa tehnologija na druge proizvodne lokacije, možda i izvan EU-a. Zato postoji posebna

potreba da se osiguraju jednaki uvjeti u pogledu stjecanja ciljnih poduzetnika u EU-u. Time se

može osigurati da se sva poduzeća natječu pod jednakim uvjetima za potrebe stjecanja ključne

imovine i praćenja tehnološkog napretka, uz očuvanje koristi koje donose međunarodno

tržišno natjecanje i ulazna izravna strana ulaganja.

EU-ova tržišta javne nabave u velikoj su mjeri otvorena ponuditeljima iz trećih zemalja.

Objavom javnih natječaja na razini EU-a postiže se transparentnost i stvaraju tržišne prilike i

za poduzeća iz EU-a i za ona izvan njega. Međutim, poduzeća iz EU-a ne natječu se uvijek

pod jednakim uvjetima s poduzećima koja primaju strane subvencije. Subvencionirana

poduzeća mogu dati povoljnije ponude, što nesubvencionirana poduzeća već od samog

početka odvraća od sudjelovanja ili dovodi do sklapanja ugovora na štetu nesubvencioniranih

6 Direktiva Komisije 2006/111/EZ od 16. studenoga 2006. o transparentnosti financijskih odnosa između država

članica i javnih poduzeća, kao i o financijskoj transparentnosti unutar određenih poduzeća, SL L 318,

17.11.2006., str. 17. 7 Maksimalna transparentnost jedno je od ključnih načela programa reforme državnih potpora iz

Komunikacije o modernizaciji državnih potpora:

https://ec.europa.eu/competition/state_aid/modernisation/index_en.html

9

učinkovitijih poduzeća8. Stoga je važno osigurati da primatelji stranih subvencija koji se

natječu za ugovore o javnoj nabavi u EU-u to čine pod jednakim uvjetima.

Mnogi javni naručitelji vode računa o svojem proračunu, što za njih predstavlja poticaj da

sklapaju ugovore s ponuditeljima koji nude niske cijene bez obzira na to jesu li te cijene

potpomognute stranim subvencijama. To može biti slučaj ne samo za ugovore sklopljene na

temelju cijene, nego i za ugovore koji se sklapaju na temelju najboljeg omjera cijene i

kvalitete jer kriteriji kvalitete rijetko mogu nadoknaditi znatne razlike u cijenama kao što su

one koje mogu nastati zbog stranih subvencija.

Do istog učinka narušavanja može doći kada poduzeća koja primaju strane subvencije zatraže

pristup financijskim sredstvima iz proračuna EU-a.

2.2. Pregled slučajeva koji uključuju strane subvencije

Tijela izvan EU-a mogla bi dodjelom stranih subvencija nastojati ostvariti nekoliko ciljeva

koji ne moraju nužno u cijelosti biti gospodarske prirode, a postoje i različiti načini pružanja

subvencije poduzetnicima iz EU-a. U nastavku je navedeno nekoliko primjera.

Prije svega poduzetnici mogu primati subvencije za promicanje svojih tekućih aktivnosti u

EU-u. Strane države mogu dodijeliti subvencije (npr. bespovratna sredstva) ili osigurati

jeftinije financiranje poduzetniku iz EU-a (npr. društvo kći koje se nalazi u EU-u). Strane

države subvencije mogu dodijeliti i matičnom društvu koje se nalazi izvan EU-a (npr. sustavi

poreza na dobit koji pružaju selektivne poticaje), koje zatim putem transakcija unutar grupe

financira društvo kćer koje se nalazi u EU-u. Poduzetnik iz EU-a može i izravno na temelju

naloga stranih država primiti financijska sredstva po povlaštenim uvjetima od stranih banaka.

K tome, treće zemlje mogle bi imati sporazume o suradnji s lokalnim tijelima iz EU-a ili

razvojnim bankama iz EU-a te preko tih tijela ili banaka usmjeravati strane subvencije prema

poduzetnicima iz EU-a9.

U nekim slučajevima strane subvencije dodjeljuju se s izričitim ciljem da se poduzećima

omogući podnošenje ponuda za ugovore o javnoj nabavi po cijenama nižima od tržišne ili čak

ispod cijene na štetu konkurentskih nesubvencioniranih poduzetnika. Subvencije mogu i

općenito omogućiti agresivno tržišno ponašanje. Takvo ponašanje, koje nije potaknuto

uobičajenim poslovnim razlozima, može biti potaknuto strateškim ciljevima u cilju

osiguravanja uporišta na tržištima ili u regijama od strateškog značaja ili kako bi se dobio

povlašten pristup ključnoj i velikoj infrastrukturi, uključujući infrastrukturu koja je uređena

pravilima Direktive 2014/25/EU.

Naposljetku, stranim subvencijama mogu se olakšati i stjecanja kako bi se poduzećima koja

nisu iz EU-a omogućilo širenje u EU-u. Tijela izvan EU-a mogu nastojati pokušati utjecati na

postupke stjecanja ponudom povlaštenog financiranja, kreditnih jamstava i drugih sredstava

smanjenja kapitalnih troškova. Izravan cilj takvih mjera može biti podupiranje vanjskih

ulaganja poduzetnika dodjelom namjenskih poreznih olakšica (smanjenja poreza na dohodak)

8 Zbog oskudnih informacija u bazi podataka Tender electronic daily (Dnevnik elektroničkih natječaja) teško je

prikupiti pouzdane i relevantne podatke o javnoj nabavi u EU-u. 9 Određeni sporazumi o financiranju ili suradnji mogu se potpisati s razvojnim bankama iz EU-a, koje potom

mogu biti uključene u provedbu dodjele financijskih sredstava poduzećima iz EU-a.

10

ili financijskih sredstava iz investicijskih fondova ili posrednika koji primaju državnu

potporu10

. Sve te različite moguće koristi mogu znatno utjecati na premije koje se nude za

stjecanja. Znatan broj izravnih stranih ulaganja obavlja se preko offshore financijskih centara

koji mogu ponuditi posebne porezne uvjete. Konkretno, 10,9 %11

stranih ulagača koji

kontroliraju poduzeća iz EU-a ima poslovni nastan u takvim offshore financijskim centrima.

3. ANALIZA REGULATORNE PRAZNINE

Postoje određeni instrumenti EU-a i međunarodni instrumenti koje bi trebalo uzeti u obzir pri

razmatranju načina kako pristupiti narušavanjima uzrokovanima stranim subvencijama na

unutarnjem tržištu. Iako se tim međunarodnim pravilima i pravilima EU-a u određenoj mjeri

odgovara na navedena narušavanja, analizom regulatorne praznine u nastavku pokazuje se da

se to pitanje zasad nije potpuno riješilo nijednim od postojećih instrumenata. Konkretno, ako

se strane subvencije pružaju u obliku financijskih tokova kojima se olakšava stjecanje

poduzetnika iz EU-a ili ako se njima podupire poslovanje poduzetnika iz EU-a, čini se da

postoji regulatorna praznina. Isto vrijedi i ako se stranim subvencijama narušavaju postupci

javne nabave ili ako se stranim subvencijama olakšava pristup financijskoj potpori EU-a.

Stoga se u ovoj Bijeloj knjizi utvrđuju moguće značajke takvih novih instrumenata u cilju

popunjavanja postojećih regulatornih praznina i osiguravanja jednakih uvjeta na unutarnjem

tržištu.

Istovremeno, mogu postojati preklapanja između takvih novih instrumenata i postojećih

pravila. U odjeljku 6. detaljnije se objašnjavaju ta preklapanja i interakcija tih novih

instrumenata s postojećim pravilima EU-a i međunarodnim pravilima.

3.1. Pravila tržišnog natjecanja

EU-ova pravila o koncentracijama i protumonopolska pravila Komisiji omogućuju da

intervenira ako koncentracije ili tržišne prakse poduzeća narušavaju tržišno natjecanje na

unutarnjem tržištu. U okviru EU-ovih protumonopolskih pravila i kontrola koncentracija u

EU-u ne uzima se posebno u obzir mogućnost da je gospodarski subjekt primio strane

subvencije (iako bi se ona načelno mogla uključiti u ocjenu) te se Komisiji (ili državama

članicama) ne omogućuje da intervenira i odluku donese isključivo ili uglavnom na toj

osnovi.

Pravila EU-a o državnim potporama primjenjuju se ako se financijskom potporom koju su

države članice EU-a dodijelile poduzetnicima narušava ili bi se moglo narušiti tržišno

natjecanje na unutarnjem tržištu. Međutim, financijska potpora koju su tijela izvan EU-a

dodijelila poduzetnicima iz EU-a, izravno ili preko njihovih matičnih društava izvan EU-a,

nije obuhvaćena pravilima EU-a o državnim potporama12

.

10

Vidjeti npr. fond Sino-CEEF (10 milijardi EUR), investicijski fond posebno osnovan za ulaganja u EU-u. 11

Izvor: baza podataka Europske komisije i JRC-a o stranom vlasništvu i

https://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2019/march/tradoc_157724.pdf 12

Novi instrument o stranim subvencijama ne bi utjecao na postojeća protumonopolska pravila ili pravila o

koncentracijama. U slučaju paralelnih postupaka na temelju Uredbe o provjeri izravnih stranih ulaganja, pravila

o koncentracijama i/ili svakog novog pravnog instrumenta, ti će instrumenti uključivati mehanizam za rješavanje

svih preklapanja i osiguranje učinkovitosti postupaka.

11

3.2. Trgovinska politika EU-a

EU u području trgovinske politike raspolaže određenim instrumentima za uspostavu jednakih

uvjeta za trgovinu robom i ulaganjima. Na multilateralnoj razini to je Sporazum WTO-a o

subvencijama i kompenzacijskim mjerama te na bilateralnoj razini sporazumi o slobodnoj

trgovini, a dostupne su i jednostrane mjere kao što su instrumenti trgovinske zaštite. Ti

instrumenti EU-u omogućuju da reagira na nepošteno tržišno natjecanje ako su proizvodi

proizvedeni uz potporu financijskih sredstava koja ne dolaze iz EU-a (antisubvencija)13

.

Mjere za suzbijanje nepoštenih praksi obično se sastoje od uvođenja dodatne uvozne carine

zbog subvencioniranja koje su primili inozemni konkurenti, koja je namijenjena uklanjanju

štete.

Međutim, ti instrumenti imaju svoja ograničenja i njima se ne mogu rješavati sva pitanja

povezana sa stranim subvencijama koje utječu na unutarnje tržište. EU-ova antidampinška i

antisubvencijska pravila primjenjuju se na uvoz robe u EU. No ne obuhvaćaju trgovinu

uslugama, ulaganja ili druge financijske tokove povezane s osnivanjem i poslovanjem

poduzetnikâ iz EU-u.

Uredba o uspostavi okvira za provjeru izravnih stranih ulaganja u EU-u (Uredba o provjeri

izravnih stranih ulaganja)14

važan je instrument za uklanjanje rizika koji prijete sigurnosti i

javnom poretku i koji proizlaze iz stranih ulaganja usmjerenih na ključnu imovinu EU-a ili

država članica. Međutim, područje primjene Uredbe o provjeri izravnih stranih ulaganja

obuhvaća utvrđivanje vjerojatnih učinaka izravnih stranih ulaganja na sigurnost i javni

poredak uzimajući u obzir, među ostalim, njihove učinke na kritičnu infrastrukturu, kritične

tehnologije i kritične resurse te se njome posebno ne rješava pitanje narušavanja uzrokovanih

stranim subvencijama.

Na međunarodnoj razini EU može podnijeti tužbu protiv članice WTO-a zbog kršenja

Sporazuma o subvencijama i kompenzacijskim mjerama, posebno ako članica WTO-a dodijeli

subvencije zabranjene tim sporazumom ili subvencije koje štetno utječu na njezine interese, o

kojoj odlučuje povjerenstvo WTO-a. Međutim, i područje primjene Sporazuma o

subvencijama i kompenzacijskim mjerama ograničeno je na trgovinu robom. WTO-ov Opći

sporazum o trgovini uslugama (GATS) sadržava integrirani mandat za razvoj pravila za

subvencije u području trgovine uslugama, no do sada takva pravila nisu razvijena.

3.3. Javna nabava

Postojećim pravnim okvirom EU-a u području javne nabave posebno se ne rješava pitanje

narušavanjâ tržištâ javne nabave EU-a uzrokovanih stranim subvencijama. Direktivama EU-a

o javnoj nabavi, kao instrumentima jedinstvenog tržišta, ne utvrđuju se posebna pravila u

pogledu sudjelovanja gospodarskih subjekata koji primaju strane subvencije. Javni naručitelji

imaju široko diskrecijsko pravo i pri osmišljavanju postupka javnog nadmetanja i pri

13

Uredba (EU) 2016/1036 Europskog parlamenta i Vijeća od 8. lipnja 2016. o zaštiti od dampinškog uvoza iz

zemalja koje nisu članice Europske unije, SL L 176, 30.6.2016., str. 21. Uredba (EU) 2016/1037 Europskog

parlamenta i Vijeća o zaštiti od subvencioniranog uvoza iz zemalja koje nisu članice Europske unije, SL L 176,

30.6.2016., str. 55. 14

Uredba (EU) 2019/452 Europskog parlamenta i Vijeća od 19. ožujka 2019. o uspostavi okvira za provjeru

izravnih stranih ulaganja u Uniji, SL L 79I , 21.3.2019., str. 1.

12

ocjenjivanju ponuda podnesenih u postupku. K tome, javni naručitelji pri ocjenjivanju ponuda

nisu pravno obvezni istražiti postojanje stranih subvencija, a u slučaju postojanja

narušavajućih stranih subvencija nema nikakvih posebnih pravnih posljedica.

EU se u okviru nekoliko međunarodnih sporazuma (kao što su Sporazum o javnoj nabavi i

bilateralni sporazumi o slobodnoj trgovini s poglavljima o javnoj nabavi) obvezao omogućiti

pristup svojem tržištu javne nabave za robu, usluge i dobavljače iz više trećih zemalja. U

skladu s time, direktivama o javnoj nabavi utvrđena je obveza na temelju koje javni naručitelji

u EU-u ne smiju nepovoljnije postupati s radovima, robom, uslugama i gospodarskim

subjektima iz zemalja potpisnica tih sporazuma u odnosu na radove, robu, usluge i

gospodarske subjekte iz EU-a, u mjeri u kojoj je predmetna nabava obuhvaćena tim

sporazumima.

Osim te obveze, gospodarski subjekti iz trećih zemalja koje s EU-om nisu sklopile sporazum

o otvaranju njihovih tržišta javne nabave ili čija roba, usluge ili radovi nisu obuhvaćeni

takvim sporazumom nemaju osiguran pristup postupcima javne nabave u EU-u te mogu biti

isključeni15

. U praksi bi se odluke o isključenju ponuditelja iz trećih zemalja koje nemaju

osiguran pristup mogle opravdati primanjem stranih subvencija, no takva povezanost nije

predviđena postojećim pravnim okvirom.

Javni naručitelji mogu razmotriti postojanje stranih subvencija pri procjeni rizika u pogledu

izvršenja ugovora. Točnije, javni naručitelji mogu pri ocjeni opće financijske održivosti

ponude uzeti u obzir njezino oslanjanje na subvencije. Za tu se ocjenu člankom 69. Direktive

2014/24/EU16

predviđa mogućnost da javni naručitelji odbiju ponude koje smatraju izuzetno

niskima u situacijama u kojima se objašnjenjima i dokazima koje je dostavio ponuditelj ne

opravdava u dovoljnoj mjeri ponuđena niska cijena. Ako se u okviru te ocjene može utvrditi

da je ponuditelj primio državnu potporu EU-a koja nije spojiva s UFEU-om i zahvaljujući

kojoj može ponuditi nisku cijenu, ponuda se, pod dodatnim uvjetima, može samo na temelju

tog razloga odbiti17

. Za razliku od toga, članak 69. Direktive 2014/24/EU ne sadržava takvu

odredbu o stranim subvencijama zahvaljujući kojima ponuditelj može podnijeti nisku ponudu.

Ako se dodjela stranih subvencija može uzeti u obzir u općoj ocjeni, a javni naručitelji u

konačnici odluče odbiti ponudu kao izuzetno nisku, takvo odbijanje treba potkrijepiti

dokazom da strane subvencije ugrožavaju održivost ponude i sposobnost ponuditelja da izvrši

ugovor po (izuzetno niskoj) ponuđenoj cijeni18

.

Javne naručitelje u EU-u potiče se i na to da u javnoj nabavi zahtijevaju visoke okolišne i

socijalne standarde te da osiguraju da se na ponuditelje iz EU-a i iz trećih zemalja primjenjuju

isti standardi. Naime, mogu se koristiti tehničkim specifikacijama, kriterijima za isključenje,

odabir i dodjelu te definirati klauzule o izvršenju ugovora kojima se osigurava poštovanje

15

Komunikacija Europske komisije, „Smjernice za sudjelovanje ponuditelja i robe iz trećih zemalja na tržištu

javne nabave EU-a”, C (2019) 5494 final, str. 6. To se ne odnosi na subvencionirana društva kćeri iz EU-a

isključenih ponuditelja iz trećih zemalja. 16

Direktiva 2014/24/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o javnoj nabavi i o stavljanju izvan

snage Direktive 2004/18/EZ, SL L 94, 28.3.2014., str. 65. 17

Članak 69. stavak. 4. Direktive 2014/24/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o javnoj

nabavi i o stavljanju izvan snage Direktive 2004/18/EZ, SL L 94, 28.3.2014., str. 65. 18

Za uputu vidjeti Komunikaciju Europske komisije, „Smjernice za sudjelovanje ponuditelja i robe iz trećih

zemalja na tržištu javne nabave EU-a”, C(2019) 5494 final, odjeljak 2.

13

visokih standarda19

. Premda bi takvi zahtjevi u praksi mogli pomoći u stvaranju jednakih

uvjeta na tržištu, nisu osmišljeni za rješavanje problema mogućeg narušavajućeg učinka

stranih subvencija općenito, a još manje za subvencionirane subjekte s poslovnim nastanom u

EU-u jer oni već podliježu istim pravilima kojima podliježu nesubvencionirani subjekti.

U praksi javni naručitelji nemaju informacije koje su potrebne kako bi ispitali primaju li

ponuditelji strane subvencije ili kako bi ocijenili u kojoj mjeri subvencije uzrokuju

narušavanja na tržištima javne nabave. Javni naručitelji mogu imati i kratkoročni ekonomski

poticaj za dodjelu ugovora takvim ponuditeljima, čak i ako su niske ponuđene cijene

posljedica postojanja stranih subvencija.

Naposljetku, glavni je cilj instrumenta za međunarodnu javnu nabavu20

potaknuti trgovinske

partnere na pregovore s EU-om o otvaranju svojih tržišta javne nabave poduzećima iz EU-a.

Ako se instrument za međunarodnu javnu nabavu donese u sadašnjem obliku, njime će se

nastojati poboljšati pristup tržištima javne nabave izvan EU-a, no neće se rješavati pitanje

narušavanja postupaka javne nabave na unutarnjem tržištu koje uzrokuju strane subvencije

dodijeljene poduzetnicima koji sudjeluju na tržištima javne nabave EU-a21

.

Postojeća pravila u području javne nabave EU-a nisu dovoljna kako bi se riješila i otklonila

narušavanja uzrokovana stranim subvencijama. Stoga, ako strane subvencije olakšavaju i

narušavaju nadmetanje u postupku javne nabave EU-a, čini se da postoji regulatorna praznina.

3.4. Financijska sredstva EU-a

Na pristup financijskoj potpori EU-a primjenjuju se pravila utvrđena Financijskom

uredbom22

. Pristup financijskim sredstvima EU-a za subjekte iz trećih zemalja uređuje se

sporazumima s trećim zemljama. Ta su pravila dopunjena uredbama za programe potrošnje i

fondove EU-a.

Sva ta pravila sadržavaju odredbe čiji je cilj zaštita jednakih uvjeta na tržištu, na primjer

uspostavom mjera za smanjenje učinka izuzetno niskih ponuda.23

19

Komunikacija Europske komisije, „Smjernice za sudjelovanje ponuditelja i robe iz trećih zemalja na tržištu

javne nabave EU-a”, C(2019)5494 final, poglavlje 3. 20

Izmijenjeni prijedlog Uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o pristupu robe i usluga iz trećih zemalja

unutarnjem tržištu javne nabave Unije i postupcima koji doprinose pregovorima o pristupu robe i usluga iz Unije

tržištima javne nabave trećih zemalja, COM(2016) 34 final, 29. siječnja 2016., o kojem se upravo raspravlja u

Vijeću. 21

Nakon što su Komisija i Europsko vijeće u ožujku 2019. pozvale na nastavak rasprave, suzakonodavci upravo

vode konstruktivne rasprave o instrumentu za međunarodnu javnu nabavu na temelju izmijenjenog

zakonodavnog prijedloga Komisije iz 2016. 22

Uredba (EU, Euratom) 2018/1046 Europskog parlamenta i Vijeća od 18. srpnja 2018. o financijskim pravilima

koja se primjenjuju na opći proračun Unije, o izmjeni uredaba (EU) br. 1296/2013, (EU) br. 1301/2013, (EU)

br. 1303/2013, (EU) br. 1304/2013, (EU) br. 1309/2013, (EU) br. 1316/2013, (EU) br. 223/2014, (EU)

br. 283/2014 i Odluke br. 541/2014/EU te o stavljanju izvan snage Uredbe (EU, Euratom) br. 966/2012,

SL L 193, 30.7.2018., str. 1. 23

Vidjeti točku 23. Priloga I. Financijskoj uredbi. Pri razmatranju izuzetno niskih ponuda javni naručitelj može

uzeti u obzir primjedbe ponuditelja koje se odnose na mogućnost da ponuditelj primi državnu potporu u skladu s

primjenjivim pravilima. Javni naručitelj može isključiti ponudu koja je izuzetno niska zbog državne potpore koju

je primio ponuditelj ako ponuditelj nije u mogućnosti dokazati, u dostatnom roku koji je odredio javni naručitelj,

da je predmetna potpora spojiva s unutarnjim tržištem u smislu članka 107. UFEU-a.

14

Međutim, ni jedno od tih pravila trenutačno ne uzima u obzir postojanje stranih subvencija i

njihov utjecaj na sposobnost poduzeća da, neovisno o mjestu poslovnog nastana, zahvaljujući

takvim subvencijama ostvari pristup financijskim sredstvima EU-a.

S obzirom na podijeljeno upravljanje, analiza regulatorne praznine u odjeljku 3.3. i

razmatranja o pravilima EU-a o javnoj nabavi u ovom dokumentu vrlo su važni i za

financiranje sredstvima EU-a jer države članice ta pravila primjenjuju na projekte koje

financira EU i koji se provode u okviru podijeljenog upravljanja.

4. OKVIR ZA RJEŠAVANJE PITANJA NARUŠAVANJA UZROKOVANIH STRANIM

SUBVENCIJAMA NA UNUTARNJEM TRŽIŠTU OPĆENITO TE U POSEBNIM SLUČAJEVIMA

STJECANJA I JAVNE NABAVE

Kako je vidljivo iz analize regulatorne praznine, EU već raspolaže određenim instrumentima

za rješavanje pitanja narušavanja koja bi strane subvencije mogle uzrokovati na unutarnjem

tržištu, posebno u slučaju dodjele stranih subvencija za uvoz robe. Međutim, iz analize

regulatorne praznine i definicije problema proizlazi i da je postojeće instrumente potrebno

nadopuniti kako bi se posebno riješila i otklonila narušavanja na unutarnjem tržištu EU-a koje

uzrokuju subvencije koje dodjeljuju tijela izvan EU-a. Stoga se u Bijeloj knjizi u ovom

odjeljku stavlja na raspravu okvir kojim bi se mogla riješiti, s jedne strane, narušavanja

uzrokovana stranim subvencijama dodijeljenima gospodarskom subjektu na tržištu EU-a

(modul 1.) i, s druge strane, narušavanja uzrokovana stranim subvencijama u kontekstu

stjecanja ciljnih poduzetnika u EU-u (modul 2.) i javne nabave (modul 3.). Podrijetlo

subvencije, odnosno subvencija koju je dodijelila treća zemlja, ključni je čimbenik u svim

modulima. Moduli se mogu primijeniti samostalno ili kombinirati.

U nastavku se detaljnije objašnjavaju navedeni moduli, počevši od utvrđivanja osnovnih

značajki svakog modula i njihova područja primjene, mogućih kriterija na kojima bi se mogla

temeljiti ocjena nadležnog nadzornog tijela radi utvrđivanja postojanja strane subvencije

kojom se narušava unutarnje tržište, pa sve do postupka i mogućih kompenzacijskih mjera.

Za potrebe ove Bijele knjige pojam „strana subvencija” definiran je u Prilogu I.

4.1. Opći instrument za utvrđivanje stranih subvencija (modul 1.)

4.1.1. Osnovne značajke

Modul 1. osmišljen je kao opći instrument za rješavanje pitanja stranih subvencija koje

uzrokuju narušavanja na unutarnjem tržištu i koje se pružaju korisniku s poslovnim nastanom

u EU-u ili, u nekim slučajevima, koji posluje u EU-u24

.

U skladu s ovim modulom nadležna nadzorna tijela (Komisija i relevantna tijela država

članica koja će, kako bi se izbjeglo dupliciranje, izvršavati svoje provedbene ovlasti u okviru

podijeljenog sustava ispitivanja) mogu djelovati na temelju bilo kojeg elementa koji smatraju

relevantnim, a koji upućuje na dodjelu strane subvencije korisniku koji posluje u EU-u.

24

Strane subvencije za robu i poljoprivredne proizvode koji se uvoze u EU obuhvaćene su instrumentom

trgovinske zaštite EU-a i stoga ne bi bile obuhvaćene modulom 1.

15

Informacija bi primjerice mogla pristići od tržišnih subjekata ili država članica. Predmet bi

započeo prethodnim ispitivanjem kako bi se ispitalo postojanje strane subvencije koja bi

mogla narušiti unutarnje tržište. Ako bi se na kraju prethodnog ispitivanja pokazalo da nema

strane subvencije ili znakova narušavanja na unutarnjem tržištu ili ako se predmet ne bi

smatrao prioritetnim, nadležno nadzorno tijelo bi zaključilo predmet.

Ako bi postojali dokazi koji upućuju na to da bi strana subvencija mogla narušiti pravilno

funkcioniranje unutarnjeg tržišta, uslijedila bi temeljita istraga tijekom koje bi nadležno

nadzorno tijelo trebalo potvrditi svoj preliminarni nalaz da postoji strana subvencija kojom se

narušava unutarnje tržište.

Ako bi se nakon te temeljite istrage potvrdilo da je pravilno funkcioniranje unutarnjeg tržišta

možda bilo narušeno ili bi se moglo narušiti stranim subvencijama, nadležno nadzorno tijelo

moglo bi uvesti mjere kako bi se kompenzirala narušavanja na unutarnjem tržištu

(„kompenzacijske mjere”). Suprotno tome, istraga bi se zaključila ako se postojanje strane

subvencije ne bi potvrdilo, ako ne bi bilo znakova narušavanja ili ako bi se nakon usporedbe

utvrdilo da bi moguće narušavanje koje bi subvencija mogla prouzročiti bilo ublaženo

pozitivnim učinkom koji bi poduprta gospodarska aktivnost ili ulaganje mogli imati u EU-u ili

na priznati javni interes EU-a.

4.1.2. Područje primjene modula 1.

4.1.2.1. Opća razmatranja

Modul 1. ima široko materijalno područje primjene i njime bi se omogućilo rješavanje pitanja

stranih subvencija kojima se narušava tržišno natjecanje u svim situacijama na tržištu25

. To

znači da bi modul 1. uključivao i mogućnost ispitivanja stjecanja olakšanih stranim

subvencijama i/ili tržišnog ponašanja subvencioniranog ponuditelja u javnoj nabavi.

4.1.2.2. Strane subvencije koje primaju poduzetnici iz EU-a

Modul 1. namijenjen je rješavanju pitanja narušavanja uzrokovanih stranim subvencijama u

EU-u. U tu bi se svrhu modul 1. primjenjivao na poduzetnike s poslovnim nastanom u EU-u

koji primaju strane subvencije. Neovisno o tome, moglo bi se smatrati da modul 1. obuhvaća i

određene poduzetnike koji na drugačiji način posluju u EU-u i koji primaju strane subvencije.

Te se dvije opcije razmatraju u nastavku. U objema opcijama nadležna tijela mogla bi

poduzeti mjere samo ako subvencija uzrokuje narušavanja na unutarnjem tržištu.

Poduzetnici s poslovnim nastanom u EU-u

Strana subvencija bila bi obuhvaćena predmetnom opcijom ako se njome osigurava korist

poduzetniku26

s poslovnim nastanom u EU-u. Smatra se da poduzetnik ima poslovni nastan u

25

Pojam „u svim situacijama na tržištu” odnosi se na poduzetnike iz EU-a, neovisno o tome je li strana

subvencija namijenjena proizvodnji robe, uslugama ili ulaganjima u EU-u. Međutim, predlaže se da se iz modula

1. isključe strane subvencije namijenjene robi i poljoprivrednim proizvodima koji se uvoze u EU i koji su

obuhvaćeni područjem primjene antisubvencijske uredbe EU-a. 26

Sud dosljedno definira poduzetnike kao subjekte koji obavljaju gospodarsku djelatnost i smatra da se može

smatrati da nekoliko odvojenih pravnih subjekata čini jednu gospodarsku jedinicu, koja se tada smatra

predmetnim poduzetnikom. U tom smislu Sud smatra postojanje kontrolnog udjela i ostalih funkcionalnih,

16

EU-u ako jedan od njegovih subjekata ima poslovni nastan u EU-u. Ako se subvencija

dodjeljuje subjektu s poslovnim nastanom izvan EU-a, trebalo bi utvrditi u kojoj se mjeri

korist od strane subvencije može pripisati subjektu s poslovnim nastanom u EU-u, uzimajući

u obzir relevantne kriterije kao što su svrha i uvjeti povezani sa stranom subvencijom ili

stvarna upotreba sredstava (kako je dokazano npr. računima predmetnog poduzetnika).

Poduzetnici koji posluju u EU-u

Trebalo bi razmotriti mogućnost primjene modula 1. ne samo na poduzetnike s poslovnim

nastanom u EU-u nego i na određene poduzetnike koji primaju strane subvencije i koji na

drugi način posluju u EU-u, primjerice ako poduzetnik s poslovnim nastanom izvan EU-a želi

steći ciljnog poduzetnika u EU-u.

4.1.2.3. Datum od kojeg se dodjeljuje subvencija

Smatralo bi se da je strana subvencija obuhvaćena modulom 1. od trenutka kada korisnik ima

pravo primiti tu subvenciju. Stvarno plaćanje subvencije nije nužan uvjet kako bi se

subvencija obuhvatila područjem primjene modula 1. Međutim, plaćanje je relevantno pri

određivanju odgovarajućeg pravnog lijeka, što se razmatra u nastavku.

4.1.3. Ocjena narušavanja na unutarnjem tržištu

Nakon što se utvrdi postojanje strane subvencije, nadležno nadzorno tijelo ocjenjuje uzrokuje

li takva subvencija narušavanje na unutarnjem tržištu. U obzir se uzimaju i stvarna i

potencijalna narušavanja. Za određene bi se kategorije stranih subvencija smatralo da

najvjerojatnije uzrokuju narušavanja na unutarnjem tržištu. Sve ostale strane subvencije

zahtijevale bi podrobniju ocjenu u skladu s pokazateljima koji pomažu pri utvrđivanju

uzrokuje li strana subvencija stvarno ili potencijalno narušavanje pravilnog funkcioniranja

unutarnjeg tržišta. U svakom slučaju, predmetni poduzetnik može isto tako dokazati da u

konkretnom slučaju predmetna strana subvencija ne može narušiti unutarnje tržište.

Općenito se predlaže da se strane subvencije ispod određenog praga smatraju

neproblematičnima jer nije vjerojatno da će uzrokovati narušavanja pravilnog funkcioniranja

unutarnjeg tržišta. Za strane subvencije do tog praga trebalo bi se pretpostaviti da ne mogu

narušiti pravilno funkcioniranje unutarnjeg tržišta. Prag bi se mogao utvrditi na iznos od

200 000 EUR dodijeljen u razdoblju od tri uzastopne godine. Taj bi iznos bio u skladu s

pragom de minimis utvrđenim u pravilima EU-a o državnim potporama27

.

4.1.3.1. Kategorije stranih subvencija za koje se smatra da će vjerojatno narušiti unutarnje

tržište

Određene kategorije stranih subvencija, kao i određene vrste državnih potpora, zbog svoje

prirode i oblika vjerojatno će narušiti unutarnje tržište. Za te kategorije stranih subvencija

gospodarskih i organskih veza relevantnim. Presuda Suda od 12. rujna 2000., Pavlov i dr., spojeni predmeti C-

180/98 do C-184/98, ECLI:EU:C:2000:428, točka 74.; presuda Suda od 10. siječnja 2006., Cassa di Risparmio di

Firenze SpA i dr., C-222/04, ECLI:EU:C:2006:8, točke 107. i 112. 27

Uredba Komisije (EU) br. 1407/2013 od 18. prosinca 2013. o primjeni članaka 107. i 108. Ugovora o

funkcioniranju Europske unije na potpore de minimis, SL L 352, 24.12.2013., str. 1.

17

moglo bi se utvrditi da uzrokuju narušavanja na unutarnjem tržištu te bi mogle obuhvaćati

sljedeće:

subvencije u obliku financiranja izvoza, osim ako se financiranje izvoza pruža u

skladu sa Sporazumom OECD-a o službeno podupiranim izvoznim kreditima,

subvencije (kao što je oprost duga) poduzetnicima u poteškoćama, tj. poduzetnicima

koji ne mogu pribaviti dugoročno financiranje ili ulaganje od neovisnih komercijalnih

izvora, osim ako postoji plan restrukturiranja koji vodi do dugoročne održivosti

korisnika i koji uključuje znatan vlastiti doprinos korisnika28

. subvencije dodijeljene

za otklanjanje ozbiljnog nacionalnog ili globalnog poremećaja gospodarstva nisu

obuhvaćene tom kategorijom ako su vremenski ograničene i razmjerne predmetnom

poremećaju,

subvencije kojima država jamči za dugove ili obveze određenih poduzetnika bez

ikakvih ograničenja u pogledu iznosa tih dugova i obveza ili trajanja takvog jamstva,

subvencije za poslovanje u obliku poreznih olakšica koje nadilaze opće mjere,

strane subvencije kojima se izravno olakšava stjecanje.

4.1.3.2. Ocjena svih ostalih stranih subvencija na temelju pokazateljâ

Strane subvencije koje nisu obuhvaćene nijednom od prethodno navedenih kategorija i dalje

mogu uzrokovati narušavanja na unutarnjem tržištu. Takve strane subvencije mogu manje

učinkovitim subjektima omogućiti da rastu i povećaju tržišni udio na unutarnjem tržištu na

štetu učinkovitijih subjekata koji ne primaju takve subvencije. Subjekti koji primaju strane

subvencije mogu i proizvoditi jeftinije te u konačnici nuditi svoje proizvode i usluge na

unutarnjem tržištu po nižim cijenama na štetu konkurenata koji ne primaju takve subvencije.

Strane subvencije mogu svojim korisnicima omogućiti da pri kupnji robe ili stjecanju

poduzetnika ponude bolju cijenu od drugih subjekata koji bi mogli biti učinkovitiji.

U takvim slučajevima koji su izvan unaprijed utvrđenih kategorija subvencija kojima se

narušava tržišno natjecanje, potrebno je podrobnije ispitati strane subvencije kako bi se

ocijenilo narušavaju li one zaista jednake uvjete na unutarnjem tržištu ili bi ih mogle narušiti.

Zbog općeg nedostatka transparentnosti u pogledu stranih subvencija i složenosti poslovne

stvarnosti teško je nedvojbeno utvrditi ili čak kvantificirati učinak određenih stranih

subvencija na unutarnje tržište. Stoga se čini da je za određivanje takvog učinka potrebno

koristiti skup pokazatelja povezanih sa subvencijama i stanjem na relevantnom tržištu.

Nepotpun popis relevantnih pokazatelja mogao bi sadržavati sljedeće kriterije:

Relativna veličina predmetne subvencije: što je iznos subvencije veći u relativnom

smislu, to je vjerojatnije da će negativno utjecati na unutarnje tržište, npr. u slučaju

subvencije za ulaganje, veličina subvencije može se usporediti s veličinom ulaganja.

28

Ako korisnik posluje u sektoru ili industriji s prekomjernim kapacitetom, nije vjerojatno da će plan

restrukturiranja dovesti do dugoročne održivosti korisnika.

18

Situacija korisnika: npr. što je korisnik veći, to je vjerojatnije da subvencija uzrokuje

narušavanja. Općenito se može smatrati da je manje vjerojatno da će subvencije malim

i srednjim poduzetnicima uzrokovati narušavanja29

. Što je veći neiskorišteni

proizvodni kapacitet korisnika, to je vjerojatnije da subvencija uzrokuje narušavanja.

Stanje na predmetnom tržištu: npr. vjerojatnost narušavanja veća je u slučaju

subvencija korisnicima koji posluju na tržištima na kojima postoji strukturna

prekapacitiranost. Vjerojatnost narušavanja veća je u slučaju subvencija korisnicima

koji posluju na tržištima s visokim stupnjem koncentracije. Osim toga, vjerojatnost

narušavanja veća je i u slučaju subvencija na brzorastućim visokotehnološkim

tržištima.

Predmetno tržišno ponašanje, npr. podnošenje ponuda bolje cijene u slučaju stjecanja

ili podnošenje ponuda kojima se narušava tržišno natjecanje u postupcima javne

nabave.

Korisnikova razina aktivnosti na unutarnjem tržištu: vjerojatnost narušavanja na

unutarnjem tržištu manja je u slučaju subvencija poduzetnicima čija je aktivnost na

unutarnjem tržištu ograničena.

Nadalje, razmotrit će se mogućnost da nadležno nadzorno tijelo uzme u obzir mogući

povlašteni pristup korisnika domaćem tržištu (na temelju mjera koje su istovjetne dodjeli

posebnih ili isključivih prava) zbog kojeg nastaje umjetna konkurentska prednost koja bi se

mogla dodatno pojačati na unutarnjem tržištu EU-a i time pogoršati štetni učinak subvencije.

4.1.4. Test interesa EU-a

Nakon što se utvrdi da strana subvencija može narušiti unutarnje tržište te ako postoje dokazi

o mogućem pozitivnom učinku koji bi poduprta gospodarska aktivnost ili ulaganje moglo

imati u EU-u ili na priznati javni interes EU-a, narušavanje bi trebalo razmotriti u svjetlu

takvog mogućeg pozitivnog učinka.

U toj bi se ocjeni uzeli u obzir ciljevi javne politike EU-a, kao što su otvaranje radnih mjesta,

postizanje klimatske neutralnosti i zaštita okoliša, digitalna transformacija, sigurnost, javni

poredak te javna sigurnost i otpornost. Pri usporedbi tih razmatranja s narušavanjem bila bi

relevantna razina narušavanja. Nadalje, pri usporedbi se moraju uzeti u obzir različiti interesi,

uključujući potrebu za zaštitom interesa potrošača. Ako bi se pri usporedbi utvrdilo da je

narušavanje koje je na unutarnjem tržištu uzrokovala strana subvencija dovoljno ublaženo

pozitivnim učinkom poduprte gospodarske aktivnosti ili ulaganja, tekuću istragu ne bi trebalo

nastaviti.

29

Za razliku između malih, srednjih i velikih poduzetnika vidjeti Prilog I. Uredbi Komisije (EU) br. 651/2014 od

17. lipnja 2014. o ocjenjivanju određenih kategorija potpora spojivima s unutarnjim tržištem u primjeni članaka

107. i 108. Ugovora, SL L 187, 26.6.2014., str. 1.

19

4.1.5. Postupak

Predlaže se da se postupak u modulu 1. sastoji od sustava u dva koraka, odnosno od

prethodnog ispitivanja mogućeg narušavanja unutarnjeg tržišta koje je posljedica postojanja

strane subvencije i temeljite istrage.

Nadležno nadzorno tijelo može u okviru ovog modula naići na poteškoće pri prikupljanju

potrebnih informacija, posebno zato što se tijela koja dodjeljuju strane subvencije, a možda i

subjekti putem kojih se te subvencije usmjeravaju, nalaze izvan EU-a.

U tom pogledu, odgovarajući instrumenti istrage i mogućnost traženja informacija od

sudionika na tržištu u obliku tržišnih informacija bit će ključni za omogućivanje djelovanja

nadležnog nadzornog tijela.

Osim toga, tijekom prethodnog ispitivanja i temeljite istrage postojali bi mehanizmi za

prikupljanje relevantnih informacija. Nadležno nadzorno tijelo moglo bi izreći novčanu kaznu

ili odrediti periodične penale zbog toga što tražene informacije nisu pravodobno dostavljene

ili su dostavljene nepotpune, netočne ili obmanjujuće informacije. Ako se unatoč takvim

sankcijama informacije ne bi dostavile, nadležno nadzorno tijelo moglo bi donijeti odluku na

temelju dostupnih činjenica, slično postupku u okviru instrumenata trgovinske zaštite EU-a i

državnih potpora. Osim toga, nadležno nadzorno tijelo moglo bi obavljati posjete za

utvrđivanje činjenica u prostorima EU-a navodnog korisnika strane subvencije, a i u trećim

zemljama, uz njihovo prethodno dopuštenje.

4.1.5.1. Prethodno ispitivanje moguće strane subvencije

Cilj je prethodnog ispitivanja ispitati je li poduzetniku s poslovnim nastanom ili, u određenim

slučajevima, koji posluje u EU-u dodijeljena strana subvencija kojom bi se moglo narušiti

unutarnje tržište.

Ako nadležno nadzorno tijelo na kraju prethodnog ispitivanja sumnja na postojanje strane

subvencije koja bi mogla narušiti unutarnje tržište, ono može pokrenuti temeljitu istragu kako

bi potvrdilo svoje preliminarno stajalište da postoji strana subvencija koja može narušiti

pravilno funkcioniranje unutarnjeg tržišta. Nadležno nadzorno tijelo obavijestit će

predmetnog poduzetnika, treću zemlju koja je navodno dodijelila subvenciju i, prema potrebi,

Komisiju te nadležna nadzorna tijela drugih država članica o pokretanju temeljite istrage.

Ako se na kraju prethodnog ispitivanja pokaže da nema strane subvencije jer nema strane

subvencije ili znakova narušavanja na unutarnjem tržištu, prethodno ispitivanje bi se

zaključilo i o tome bi se obavijestilo predmetnog poduzetnika, Komisiju i sve države članice

EU-a.

4.1.5.2. Temeljita istraga strane subvencije

Tijekom temeljite istrage zainteresirane strane pozivaju se da iznesu svoja stajališta u pisanom

obliku te dostave informacije o postojanju strane subvencije i njezinu mogućem

narušavajućem učinku na unutarnjem tržištu.

Ako predmetni poduzetnik ne dostavi informacije koje je zatražilo nadležno nadzorno tijelo ili

na drugi način ne surađuje najbolje što može, nadležno nadzorno tijelo može donijeti odluku

20

na temelju dostupnih činjenica. Na kraju temeljite istrage nadležno nadzorno tijelo donosi

odluku:

Ako otkrije stranu subvenciju koja narušava tržišno natjecanje, nadležno nadzorno

tijelo uvodi kompenzacijske mjere za predmetnog poduzetnika („odluka s

kompenzacijskim mjerama”).

Ako otkrije stranu subvenciju koja narušava tržišno natjecanje, a predmetni

poduzetnik ponudi obveze koje nadležno nadzorno tijelo smatra primjerenima i

dostatnima za ublažavanje narušavanja, tom bi odlukom ponuđene obveze za

poduzetnika postale obvezujuće („odluka s obvezama”).

Ako nema strane subvencije ili znakova mogućih ili stvarnih narušavanja na unutarnjem

tržištu u opsegu koji opravdava intervenciju, zaključuje predmet i obavješćuje predmetnog

poduzetnika i zainteresirane strane koje su sudjelovale u postupku te sve države članice i

Komisiju, ako Komisija nije nadležno nadzorno tijelo. Ako Komisija kao nadležno nadzorno

tijelo utvrdi da je narušavanje ublaženo pozitivnim učinkom poduprte gospodarske aktivnosti

ili ulaganja, predmet zaključuje na isti način.

4.1.6. Kompenzacijske mjere

Kako bi se otklonila narušavanja tržišnog natjecanja uzrokovana stranom subvencijom, mogle

bi se uvesti kompenzacijske mjere. Na temelju pravila EU-a o državnim potporama odobrena

državna potpora koja nije u skladu s pravilima EU-a o državnim potporama mora se s

kamatama vratiti državi članici koja ju je dodijelila. Ako se to načelo primijeni na strane

subvencije, to bi značilo da bi se financijska korist takvih subvencija trebala poništiti

kompenzacijskim plaćanjima trećoj zemlji. Međutim, kada je riječ o stranim subvencijama,

ponekad je u praksi teško utvrditi je li subvencija stvarno i nepovratno vraćena trećoj zemlji.

Stoga bi trebalo razmotriti mogućnost da se nadležnom nadzornom tijelu stavi na raspolaganje

više alternativnih kompenzacijskih mjera: od strukturnih mjera i mjera praćenja poslovanja do

kompenzacijskih plaćanja EU-u ili državama članicama. Pri određivanju primjerenih

kompenzacijskih mjera morala bi se uzeti u obzir posebna obilježja strane subvencije i njezin

učinak narušavanja unutarnjeg tržišta. Ako je primjerice strana subvencija olakšala stjecanje,

strukturne mjere možda bi bile primjerenije od kompenzacijskih plaćanja.

U slučaju da kompenzacijska plaćanja trećoj zemlji nisu primjerena ili izvediva, moguće

kompenzacijske mjere uključivale bi sljedeće:

prodaju određene imovine, uz smanjenje kapaciteta ili tržišne prisutnosti, kojom bi se

mogla ograničiti moguća narušavanja unutarnjeg tržišta, posebno ona povezana sa

stranim subvencijama koje se posebno dodjeljuju za promicanje aktivnosti na

unutarnjem tržištu, primjerice po uzoru na Smjernice o sanaciji i restrukturiranju30

,

zabranu određenih ulaganja; to bi moglo biti relevantno ako je strana subvencija

dodijeljena za određeno ulaganje,

30

Komunikacija Komisije – Smjernice o državnim potporama za sanaciju i restrukturiranje nefinancijskih

poduzetnika u teškoćama, SL C 249, 31.7.2014., str. 1.

21

zabranu subvencioniranog stjecanja,

pristup trećih osoba, primjerice pristup pružatelja prijevoznih usluga aplikacijama za

mobilnost, ili po uzoru na Smjernice EU-a za primjenu pravila o državnim potporama

u odnosu na brzi razvoj širokopojasnih mreža31

,

licenciranje prema pravednim, razumnim i nediskriminirajućim uvjetima; na primjer,

ako poduzetnik primi subvenciju i stekne telekomunikacijske frekvencije ili pruža

pristup mrežama upotrebom takvih frekvencija, on bi mogao imati obvezu dodijeliti

licenciju za te frekvencije drugim poduzetnicima,

zabranu određenog tržišnog ponašanja u vezi sa stranom subvencijom,

objavljivanje određenih rezultata istraživanja i razvoja tako da se drugim

poduzetnicima omogući njihovo reproduciranje, primjerice po uzoru na zahtjeve za

važne projekte od zajedničkog europskog interesa32

ili kako je navedeno u Uredbi o

skupnom izuzeću 651/201433

,

kompenzacijska plaćanja EU-u ili državama članicama.

Budući da je nedostatak transparentnosti općenito ključni problem, posebno kada je riječ o

financijskim odnosima između trećih zemalja i javnih poduzeća, u svim slučajevima u kojima

su uvedene kompenzacijske mjere u budućnosti bi se primjenjivale obveze izvješćivanja i

transparentnosti. Takve obveze izvješćivanja i transparentnosti mogle bi se primjerice

temeljiti na Direktivi o transparentnosti 2006/111/EZ. Povećana transparentnost omogućila bi

da se izbjegnu narušavanja tržišnog natjecanja u budućnosti.

Dotični poduzetnik može osim toga ponuditi obveze kako bi se ublažilo narušavanje tržišnog

natjecanja. Ako nadležno nadzorno tijelo smatra da su te obveze dostatne, moglo bi ih učiniti

obvezujućima za poduzetnika.

Ako poduzetnik ne poštuje kompenzacijske mjere koje mu je uvelo nadležno nadzorno tijelo

ili obveze koje su za njega postale obvezujuće, nadležno nadzorno tijelo moglo bi ga

sankcionirati i izreći mu novčanu kaznu ili odrediti periodične penale.

Na ovlasti nadležnih nadzornih tijela za uvođenje kompenzacijskih mjera primjenjivao bi se

rok zastare od deset godina od dana dodjele subvencije. Svaka radnja koju poduzme nadležno

nadzorno tijelo u pogledu strane subvencije prekinula bi zastaru. Nakon svakog prekida rok

zastare počeo bi teći iznova.

31

Komunikacija Komisije – Smjernice EU-a za primjenu pravila o državnim potporama u odnosu na brzi

razvoj širokopojasnih mreža, SL C 25, 26.1.2013., str. 1. 32

Komunikacija Komisije – Kriteriji za analizu jesu li državne potpore za promicanje provedbe važnih

projekata od zajedničkog europskog interesa spojive s unutarnjim tržištem, SL C 188, 20.6.2014., str. 4. 33

Uredba Komisije (EU) br. 651/2014 od 17. lipnja 2014. o ocjenjivanju određenih kategorija potpora

spojivima s unutarnjim tržištem u primjeni članaka 107. i 108. Ugovora, SL L 187, 26.6.2014., str. 1., kako je

zadnje izmijenjena Uredbom Komisije (EU) 2017/1084 od 14. lipnja 2017., SL L 156, 20.6.2017., str. 1.

22

4.1.7. Nadzorna tijela

Predlaže se da i Komisija i države članice imenuju nadzorna tijela. Između Komisije i

nadležnog nacionalnog nadzornog tijela uspostavili bi se koordinacijski mehanizmi kako bi se

osigurala dosljednost i učinkovitost njihovih provedbenih mjera. Za sustav kakav je opisan u

ovom modulu dijeljenje nadležnosti među više provedbenih tijela najbolje je jamstvo za

otkrivanje najštetnijih stranih subvencija i poduzimanje učinkovitih mjera u vezi s njima.

Time bi se omogućilo da Komisija i države članice iskoriste vlastite prednosti i osiguraju

učinkovitu kontrolu stranih subvencija kojima se narušava tržišno natjecanje na području EU-

a.

Države članice mogu iskoristiti svoje neposredno poznavanje funkcioniranja domaćeg tržišta.

Međutim, u određenim okolnostima strane subvencije mogu utjecati na više država članica.

Kako bi se osigurala dosljedna primjena pravila u cijelom EU-u, u takvim bi slučajevima bilo

primjerenije da modul 1. provodi Komisija, oslanjajući se na iskustvo stečeno u primjeni

instrumenata trgovinske zaštite i pravila o državnim potporama.

Svako nacionalno nadzorno tijelo bilo bi ovlašteno za provedbu modula 1. na vlastitom

području nadležnosti, koje je definirano kao državno područje predmetne države članice.

Komisija bi bila nadležna za sve strane subvencije koje primaju poduzetnici u EU-u, neovisno

o tome odnose li se te subvencije na državno područje jedne ili više država članica EU-a.

Osim toga, Komisija bi imala isključivu nadležnost za primjenu testa interesa EU-a. Države

članice mogu dati svoj doprinos na zahtjev Komisije ili na vlastitu inicijativu. Međutim,

Komisija i države članice i dalje imaju diskrecijsko pravo odlučiti hoće li istražiti pojedinačni

slučaj strane subvencije koja bi potencijalno mogla narušiti tržišno natjecanje.

To znači da stranu subvenciju može istraživati:

jedno nacionalno nadzorno tijelo, ili

više nacionalnih nadzornih tijela koja djeluju paralelno (ako je strana subvencija

dodijeljena za gospodarske aktivnosti u više država članica), ili

Komisija.

Mehanizam suradnje i koordinacije

Sustav dijeljenja izvršnih ovlasti zahtijevao bi učinkovite mehanizme suradnje među više

provedbenih tijela. Suradnja između Komisije i nacionalnih nadzornih tijela mogla bi

funkcionirati slično kao postojeća suradnja u području protumonopolske politike, kako je

navedeno u Uredbi 1/200334

. Primjenjivala bi se u kombinaciji s mehanizmom koordinacije

između država članica i Komisije koji omogućuje dosljednost i koordinaciju u utvrđivanju

postojanja subvencije kada je to potrebno. Konkretno, nacionalna nadzorna tijela koordinirala

bi se s Komisijom tijekom prethodnog ispitivanja i naknadne temeljite istrage kako bi se

osigurala dosljednost u provedbi subvencijske discipline.

34

Uredba Vijeća (EZ) br. 1/2003 od 16. prosinca 2002. o provedbi pravila o tržišnom natjecanju koja su

propisana člancima 81. i 82. Ugovora, SL L 1, 4.1.2003., str. 1.

23

Predlaže se da nacionalna nadzorna tijela i dalje budu ovlaštena voditi svoje predmete sve dok

Komisija ne započne temeljitu istragu. Međutim, čim bi Komisija započela temeljitu istragu

strane subvencije, ona bi stekla isključivu nadležnost za predmet, a nacionalna nadzorna tijela

trebala bi suspendirati svoje postupke. Nacionalna nadzorna tijela mogla bi nastaviti voditi

postupak samo ako Komisija administrativno zaključi svoju temeljitu istragu.

Kako bi se osigurala učinkovita provedba, nacionalna nadzorna tijela mogla bi zatražiti od

Komisije da pokrene postupak, a ona bi zadržala pravo taj zahtjev prihvatiti ili odbiti.

Ponekad može biti poželjno prenijeti predmet s jednog ili više nacionalnih nadzornih tijela na

Komisiju ili obratno. Konkretno, ako dva ili više nacionalnih nadzornih tijela vode postupak u

vezi s istom stranom subvencijom35

, čini se primjerenijim da postupak vodi Komisija. Takav

prijenos bio bi moguć samo dok je postupak još u tijeku i samo ako se tijelo koje podnosi

zahtjev i primatelj zahtjeva slože o tome.

Osim toga, Komisija i nacionalna nadzorna tijela međusobno bi se obavješćivali na početku

prethodnog ispitivanja i na početku temeljite istrage. Mogli bi međusobno razmjenjivati

relevantne dokumente, uključujući povjerljive informacije. Tijekom temeljite istrage

nacionalno nadzorno tijelo koje djeluje treba zatražiti Komisijino mišljenje o tome je li

zadovoljen test interesa EU-a. Komisijino stajalište obvezujuće je za državu članicu. Prije

donošenja odluke koja uključuje kompenzacijske mjere ili odluke koja sadržava obveze nakon

temeljite istrage nacionalno nadzorno tijelo koje djeluje savjetuje se s Komisijom i

obavješćuje sva ostala nacionalna nadzorna tijela. Komisija pak uključuje nacionalna

nadzorna tijela u svoj postupak odlučivanja tako što im pruža mogućnost da daju mišljenje o

nacrtu odluke (nakon temeljite istrage). Ako Komisija ili nacionalna nadzorna tijela ne

smatraju da bi se stranom subvencijom moglo narušiti tržišno natjecanje te stoga zaključe

postupak, oni se o tome međusobno obavješćuju. Takvo zaključenje postupka ne utječe na

nadležnost drugog nadzornog tijela za nastavak ili pokretanje postupka o istom predmetu i

donošenje drukčijeg zaključka. U tom kontekstu nacionalna nadzorna tijela trebala bi donijeti

svoj zaključak u bliskoj suradnji s Komisijom.

4.2. Strane subvencije kojima se olakšava stjecanje ciljnih poduzetnika u EU-u

(modul 2.)

4.2.1. Osnovne značajke

Modul 2. posebno je usmjeren na narušavanja tržišnog natjecanja uzrokovana stranim

subvencijama kojima se olakšava stjecanje ciljnih poduzetnika u EU-u (kako je definirano u

odjeljku 4.2.2.1.). Ukratko, njime se želi osigurati da primatelji stranih subvencija time ne

ostvare nepoštenu prednost pri stjecanju drugih poduzetnika ili udjela u drugim

poduzetnicima, pa stoga ima uže područje primjene od modula 1.

Strane subvencije mogu narušiti unutarnje tržište ako se njima olakšava stjecanje ciljnih

poduzetnika u EU-u. To se može dogoditi 1. izravno dodjelom subvencije izrijekom povezane

s određenim stjecanjem poduzetnika ili 2. neizravno de facto povećanjem financijske moći

stjecatelja, čime bi se olakšalo stjecanje.

35

Primjerice, ako je subvencija dodijeljena matičnom društvu izvan EU-a koje ima društva kćeri u Austriji i

Njemačkoj, u načelu su oba društva kćeri mogla primiti subvenciju.

24

U skladu s ovim modulom nadležno nadzorno tijelo provelo bi ex ante ispitivanje planiranih

stjecanja koja uključuju moguće strane subvencije u okviru mehanizma obvezne prijave.

Postupak ispitivanja odvijao bi se u dva koraka: faza prethodnog ispitivanja i, prema potrebi,

temeljita istraga.

Ako bi nadležno nadzorno tijelo na temelju prethodnog ispitivanja imalo dovoljno dokaza o

tome da poduzetnik koristi strane subvencije koje mu olakšavaju stjecanje, moglo bi pokrenuti

temeljitu istragu. Ako ne bi bilo dovoljno elemenata kojima bi se opravdalo pokretanje istrage

u vezi sa stjecanjem, nadležno nadzorno tijelo ne bi dalje djelovalo i administrativno bi

zaključilo postupak.

Ako bi na kraju temeljite istrage nadležno nadzorno tijelo zaključilo da je stjecanje olakšano

stranim subvencijama i da narušava unutarnje tržište, imalo bi dvije mogućnosti: prihvatiti

obveze podnositelja prijave kojima se učinkovito otklanja narušavanje tržišnog natjecanja ili,

kao krajnju mjeru, zabraniti stjecanje.

Kako bi se osigurala učinkovita provedba, nadležno nadzorno tijelo također bi imalo pravo po

službenoj dužnosti ispitati stjecanje koje je stjecatelj trebao prijaviti, ali to nije učinio, među

ostalim i nakon dovršenja stjecanja. To bi ispitivanje na kraju moglo rezultirati zabranom

stjecanja ili, ako je već dovršeno, njegovim poništenjem.

4.2.2. Područje primjene modula 2.

Modul 2. usmjeren je na narušavanja tržišnog natjecanja uzrokovana stranim subvencijama

kojima se olakšava stjecanje ciljnih poduzetnika u EU-u.

U odjeljku 4.2.2.1. definirani su pojmovi „stjecanje”, „ciljni poduzetnik u EU-u” i

„potencijalno subvencionirana stjecanja” za potrebe modula 2. U odjeljku 4.2.2.2. opisana su

dva moguća uvjeta za obveznu prethodnu prijavu. Naposljetku, u odjeljku 4.2.2.3. navode se

pragovi s pomoću kojih se područje primjene modula 2. može prilagoditi tako da se obuhvate

najproblematičnija stjecanja.

4.2.2.1. Definicije

Stjecanje

Za potrebe ovog modula „stjecanje” bi se definiralo na sljedeći način:

stjecanje – izravno ili neizravno – kontrole nad poduzetnikom,36

ili

stjecanje – izravno ili neizravno – barem [određenog postotka] % udjela ili glasačkih

prava ili, alternativno, „značajnog utjecaja” u poduzetniku37.

36

Smjernice o pojmu „kontrola” dostupne su u Pročišćenoj obavijesti Komisije o nadležnosti prema Uredbi

Vijeća (EZ) br. 139/2004 o kontroli koncentracija između poduzetnika, SL C 95, 16.4.2008., str. 1. 37

Svrha je te druge mogućnosti obuhvatiti stjecanje sudjelujućih udjela – kojima se može steći značajan utjecaj

nad poduzećem – bez potrebe da se donosi zaključak o postojanju kontrole. Međutim, bilo bi potrebno pravilno

definirati pojam „značajan utjecaj” kako bi se izbjegle nedoumice u pogledu potrebe prijave. U tom su smislu

moguće i „preventivne” prijave poduzeća koja žele postići pravnu sigurnost.

25

Prema tome, modulom 2. obuhvaćeno je stjecanje znatnih manjinskih prava ili udjela koji ne

moraju biti kontrolni.

Ciljni poduzetnik u EU-u

Predlaže se da se „ciljni poduzetnik u EU-u” definira kao bilo koji poduzetnik s poslovnim

nastanom u EU-u koji zadovoljava određeni prag prometa u EU-u, ali mogli bi se razmotriti i

drugi kriteriji (vidjeti odjeljak 4.2.2.3.).

Potencijalno subvencionirano stjecanje

Potencijalno subvencionirano stjecanje definiralo bi se kao planirano stjecanje ciljnog

poduzetnika u EU-u za koje je predmetna strana primila financijski doprinos vlade bilo koje

treće zemlje (kako je navedeno u definiciji stranih subvencija u Prilogu I.).

Predlaže se da se promatrano razdoblje za primitak takvog financijskog doprinosa ograniči na

posljednje [tri] kalendarske godine prije prijave i na financijske doprinose dodijeljene nakon

prijave do najviše godinu dana nakon zaključenja stjecanja, u slučaju da se financijski

doprinos dodijeli poslije. Primjer potonje situacije bio bi slučaj u kojem postoji politička

obveza pružanja financijskog doprinosa u predstojećim mjesecima.

4.2.2.2. Obveza ex ante prijave

Obvezom prijave bila bi obuhvaćena potencijalno subvencionirana stjecanja, tj. ako je

podnositelj prijave primio financijski doprinos od bilo kojeg tijela treće zemlje u prethodne tri

godine ili očekuje da će ga primiti u sljedećoj godini (kako je prethodno definirano).

Dakle, naglasak bi se stavio na potencijalno problematična stjecanja, odnosno slučajeve u

kojima financijski doprinos tijela treće zemlje olakšava stjecanje.

S druge strane, ako bi se obveza prijava ograničila na potencijalno subvencionirana stjecanja,

prijava bi ovisila o samoprocjeni poduzetnika. On bi morao odrediti u kojoj je mjeri primio

financijske doprinose od tijela treće zemlje kako bi mogao odlučiti treba li prijaviti stjecanje.

Time nastaje rizik od pogreške ili izbjegavanja pravila ako poduzetnici možda ne bi bili

svjesni javne potpore ili je ne bi htjeli objaviti.

Međutim, za razliku od definicije „strane subvencije”, pojam „financijski doprinos” tijela

treće zemlje (kako je navedeno u Prilogu I. u okviru definicije stranih subvencija) trebao bi

biti objektivniji i manje kontroverzan jer ostavlja otvorenim pitanje može li se doprinos

smatrati subvencijom. Definicija je usklađena i s drugim uobičajenim pojmovima koji

upućuju na financijske doprinose (na primjer u okviru pravila WTO-a i pravila EU-a o

državnim potporama). Stoga se čini razumnim pretpostaviti da bi stranke bile svjesne da su

primile neki oblik financijskog doprinosa od tijela treće zemlje u posljednje tri godine (ili da

će ga primiti u sljedećoj godini).

Osim toga, nadležno nadzorno tijelo imalo bi na raspolaganju stroge (i stoga odvraćajuće)

instrumente za postupanje u slučajevima kada stjecatelji propuste prijaviti stjecanje koje su

bili obvezni prijaviti. Konkretno, stjecatelji koji propuste prijavu riskirali bi znatne novčane

kazne te bi bili obvezni poništiti transakciju.

26

4.2.2.3. Pragovi

Prethodno opisani okvir može uključivati pragove kako bi se bolje obuhvatili potencijalno

problematični slučajevi subvencioniranih stjecanja. Stvarna vrijednost takvih pragova

posebno bi ovisila o odabranim opcijama u pogledu ciljnog poduzetnika u EU-u, uvjeta za

prijavu i nadležnih nadzornih tijela (odjeljak 4.2.7.).

Prvo, ciljni poduzetnik u EU-u – bilo koji poduzetnik s poslovnim nastanom u EU-u – mogao

bi se definirati upućivanjem na različite pragove kako bi se obuhvatila sva stjecanja od

interesa (tj. ispitala bi se svaka transakcija koja zadovoljava neki od pragova):

kvalitativni prag koji se odnosi na svu imovinu za koju je vjerojatno da će generirati

znatan promet u EU-u u budućnosti38

i/ili kvantitativni prag određen prema vrijednosti

transakcije,

kvantitativni prag na temelju prometa, koji bi se primjerice mogao odrediti u iznosu od

100 milijuna EUR, ali mogle bi se predvidjeti i druge vrijednosti, pragovi ili

alternativni pristupi. Općenito, nižim pragom prometa proširuje se područje primjene

novog instrumenta i povećava se rizik da će biti obuhvaćen veći broj malih,

potencijalno manje važnih stjecanja. S druge strane, ako je prag prometa viši, smanjuje

se administrativno opterećenje sustava prethodne prijave, ali postoji mogućnost da se

neće obuhvatiti potencijalno relevantna stjecanja.

Neovisno o odabranom pragu morat će se postići ravnoteža između djelotvornosti i

učinkovitosti.

Drugo, uvjet za prijavu potencijalno subvencioniranih stjecanja mogao bi se ograničiti na

stjecanja koja su olakšana određenim financijskim doprinosom tijela trećih zemalja. To bi

primjerice mogao biti slučaj ako ukupni iznos financijskog doprinosa koji je poduzetnik

stjecatelj primio u tri kalendarske godine prije prijave premašuje određeni iznos ili postotak

kupovne cijene. Budući da bi o njima ovisila prijava, te bi kriterije trebalo jasno definirati39.

Naposljetku, vrijednost svakog od tih pragova vjerojatno bi ovisila o nadzornom tijelu kojemu

je povjerena provedba modula 2. Navedeni pragovi mogli bi se primjenjivati kada bi Komisija

imala isključivu nadležnost za provedbu modula 2. Međutim, niži pragovi mogli bi biti

primjereniji u slučaju podijeljene nadležnosti s državama članicama ili isključive nadležnosti

država članica (vidjeti odjeljak 4.2.7.) s obzirom na manju veličinu gospodarstava država

članica u odnosu na cjelokupno gospodarstvo EU-a.

38

On bi se mogao odrediti s obzirom na interes povezan s ispitivanjem transakcija koje uključuju poduzeća s

ključnom imovinom ili niskim prometom, ali dobrim izgledima za snažan rast ili tehnološki razvoj, što može biti

od posebnog gospodarskog ili strateškog interesa. 39

Kao i u prethodnom slučaju, i tim pragom financijskog doprinosa omogućila bi se prilagodba područja

primjene instrumenta. Konkretno, nižim pragom financijskog doprinosa osiguralo bi se da područje primjene

instrumenta bude dovoljno široko da se obuhvate sva potencijalno problematična subvencionirana stjecanja. S

druge strane, višim pragom financijskog doprinosa za modul 2. administrativno opterećenje sustava prethodne

prijave ograničilo bi se na mali broj potencijalno subvencioniranih stjecanja za koje je najvjerojatnije da bi

mogla biti problematična.

27

Prethodno navedenim kvantitativnim pragovima mogli bi se dodati određeni kvalitativni

kriteriji kako bi se postigla bolja ravnoteža između utvrđivanja potencijalnih narušavanja i

ograničenja opterećenja za poduzetnike i nadzorna tijela.

4.2.3. Ocjena narušavanja tržišnog natjecanja povezanih sa subvencioniranim stjecanjima

Subvencionirana stjecanja mogu narušiti ravnopravno tržišno natjecanje s obzirom na

mogućnosti ulaganja na unutarnjem tržištu. Jedan od takvih primjera je mogućnost

subvencioniranog stjecatelja da za kupnju poduzetnika ponudi bolju cijenu od svojih

konkurenata. Na taj se način remeti raspodjela kapitala i dovode u pitanje moguće koristi

stjecanja, primjerice u smislu povećanja učinkovitosti.

Pravni standard na temelju kojeg bi nadležno nadzorno tijelo ocijenilo stjecanje bilo bi

narušavanje unutarnjeg tržišta olakšavanjem stjecanja s pomoću stranih subvencija. Drugim

riječima, nadležno nadzorno tijelo trebalo bi dokazati da je stjecanje olakšano stranom

subvencijom i da se time narušava unutarnje tržište.

Strane subvencije mogu olakšati stjecanje izravno ili de facto. Subvencije kojima se izravno

olakšava stjecanje su subvencije koje se dodjeljuju za stjecanje (kod kojih se može utvrditi

veza sa stjecanjem). S obzirom na to da mogu ozbiljno ugroziti jednake uvjete za ulaganja, u

pravilu bi trebalo smatrati da strane subvencije kojima se izravno olakšava stjecanje

narušavaju unutarnje tržište.

O de facto olakšavanju bila bi riječ ako bi strana subvencija povećala financijsku moć

stjecatelja. U slučaju de facto olakšavanja potrebno je detaljnije ispitati subvencionirana

stjecanja kako bi se ocijenilo narušavaju li ona zaista ravnopravno tržišno natjecanje na

unutarnjem tržištu ili bi ga mogle narušiti.

Zbog općeg nedostatka transparentnosti u pogledu stranih subvencija i složenosti poslovne

stvarnosti teško je nedvojbeno utvrditi narušavanje uzrokovano određenim subvencioniranim

stjecanjima. Stoga se čini da je za određivanje takvog narušavanja potrebno koristiti skup

pokazatelja povezanih sa subvencioniranim stjecanjem i stanjem na relevantnom tržištu.

Nepotpun popis relevantnih pokazatelja mogao bi uključivati sljedeće kriterije:

Relativna veličina predmetne subvencije: što je iznos subvencije veći u relativnom

smislu, to je vjerojatnije da će negativno utjecati na unutarnje tržište.

Situacija korisnika: npr. što su ciljni poduzetnik u EU-u ili stjecatelj veći, to je veća

vjerojatnost da će subvencionirano stjecanje narušiti tržišno natjecanje. Isto tako, što je

veći neiskorišteni proizvodni kapacitet ciljnog poduzetnika u EU-u ili stjecatelja, veća

je vjerojatnost da će se subvencioniranim stjecanjem narušiti tržišno natjecanje.

Stanje na predmetnom tržištu (ili tržištima): npr. vjerojatnost narušavanja veća je u

slučaju subvencioniranih stjecanja kod kojih ciljni poduzetnik u EU-u posluje na

tržištima na kojima postoji strukturna prekapacitiranost. Isto tako, vjerojatnost

narušavanja veća je u slučaju subvencioniranih stjecanja kod kojih ciljni poduzetnik u

EU-u posluje na tržištima s visokim stupnjem koncentracije. Osim toga, vjerojatnost

narušavanja veća je i u slučaju subvencija na brzorastućim visokotehnološkim

tržištima. Iako postojanje više konkurentskih ponuda nije samo po sebi odlučujuće,

28

ono je ipak jedan od aspekata koji se uzima u obzir pri donošenju ocjene o postojanju

narušavanja na unutarnjem tržištu.

Razina aktivnosti dotičnih stranaka na unutarnjem tržištu: vjerojatnost narušavanja

unutarnjeg tržišta manja je ako su aktivnosti stranaka u subvencioniranom stjecanju, a

posebno ciljnog poduzeća, na unutarnjem tržištu ograničene u odnosu na njihovo

poslovanje na svjetskom tržištu.

Nadalje, razmotrit će se mogućnost da nadležno nadzorno tijelo uzme u obzir mogući

povlašteni pristup korisnika domaćem tržištu (na temelju mjera koje su istovjetne dodjeli

posebnih ili isključivih prava) zbog kojeg nastaje umjetna konkurentska prednost koja bi se

mogla dodatno pojačati na unutarnjem tržištu EU-a i time pogoršati štetni učinak subvencije.

Ako nadležno nadzorno tijelo utvrdi da je stjecanje izravno ili de facto olakšano stranim

subvencijama i da je njime narušeno unutarnje tržište, može uvesti kompenzacijske mjere

kako je objašnjeno u nastavku (vidjeti odjeljak 4.2.6.).

4.2.4. Test interesa EU-a

Kao i u slučaju modula 1., utvrđeno narušavanje usporedilo bi se s pozitivnim učinkom koji bi

ulaganje moglo imati u EU-u ili na priznati javni interes EU-a (vidjeti odjeljak 4.1.4.).

4.2.5. Postupak

U okviru modula 2. uspostavlja se sustav prijave u dva koraka.

U prvom bi koraku stjecatelji bili obvezni podnijeti kratku informativnu obavijest nadležnom

nadzornom tijelu. Obavijest bi sadržavala osnovne informacije koje su potrebne kako bi

nadležno nadzorno tijelo moglo utvrditi moguće problematične postupke koji uključuju strane

subvencije, a mogla bi uključivati sve ili neke od sljedećih elemenata za svakog poduzetnika

stjecatelja i ciljnog poduzetnika:

pravne informacije, uključujući vlasništvo i upravljanje,

informacije o financiranju,

informacije o prometu u posljednje tri godine (u EU-u i na svjetskoj razini),

opis poslovanja (u EU-u i na svjetskoj razini),

financiranje transakcije,

glavne izvore ukupnog financiranja stjecatelja,

financijske doprinose tijela trećih zemalja primljene u svrhu transakcije,

sve financijske doprinose tijela trećih zemalja primljene u posljednje tri godine,

informacije o alternativnim potencijalnim stjecateljima ciljnog poduzetnika u

posljednje tri godine, uključujući ponude koje su primljene u okviru postupka prodaje

ciljnog poduzetnika.

Kratak opis predloženog stjecanja mogao bi se javno objaviti kako bi dionici mogli dostaviti

svoje primjedbe u određenom roku.

U kontekstu sustava prethodne prijave bilo bi predviđeno razdoblje mirovanja: stjecatelj ne bi

mogao zaključiti transakciju [x] radnih dana od dana kada je nadležno nadzorno tijelo

zaprimilo potpunu prijavu. Kako bi se očuvao integritet istrage i sustava prethodne prijave,

29

razdoblje mirovanja moglo bi se prema potrebi produljiti ako stranke ne bi pravodobno

dostavile točne informacije.

U tom razdoblju nadležno nadzorno tijelo ispitalo bi informacije te bi u drugom koraku moglo

donijeti odluku o pokretanju temeljite istrage ako ima dovoljno dokaza koji upućuju na to da

je poduzeće stjecatelj primilo strane subvencije koje mu olakšavaju stjecanje.

Ako nadležno nadzorno tijelo ne pokrene temeljitu istragu, stranke bi mogle zaključiti

transakciju po isteku razdoblja mirovanja nakon prijave, ne dovodeći u pitanje ostale pravne

obveze (npr. kontrola koncentracija u EU-u ili provjera izravnih stranih ulaganja, prema

potrebi). Nadalje, na opravdani zahtjev stjecatelja nadležno nadzorno tijelo moglo bi odustati

od razdoblja mirovanja ili stjecatelju dopustiti da zaključi transakciju prije isteka tog

razdoblja.

Ako nadležno nadzorno tijelo pokrene temeljitu istragu, razdoblje mirovanja produljilo bi se:

stranke ne bi mogle zaključiti transakciju prije isteka razdoblja od [x] radnih dana od dana

kada je nadležno nadzorno tijelo zaprimilo potpune informacije. Kao i u preliminarnoj fazi

razdoblje mirovanja moglo bi se po potrebi produljiti kako bi se očuvao integritet istrage i

sustava prethodne prijave.

Nakon temeljite istrage bila bi moguća tri ishoda:

Prvo, nadležno nadzorno tijelo moglo bi zaključiti da nema narušavanja (olakšavanjem

stjecanja) i odlučiti da neće uložiti prigovor na stjecanje.

Drugo, nadležno nadzorno tijelo moglo bi donijeti odluku o uvjetnom odobrenju

kojom bi obveze koje je ponudio stjecatelj postale pravno obvezujuće. Tim bi se

mjerama morao ispraviti učinak narušavanja tržišnog natjecanja koji proizlazi iz

olakšanog stjecanja.

Treće, nadležno nadzorno tijelo moglo bi donijeti odluku o zabrani predložene

transakcije ako utvrdi da strane subvencije olakšavaju stjecanje i dovode do

narušavanja unutarnjeg tržišta koje se ne može ispraviti preuzetim obvezama.

Kako bi se osigurala učinkovitost sustava obvezne prethodne prijave i spriječilo izbjegavanje

pravila, nadležno nadzorno tijelo moglo bi, ako stjecatelj ne prijavi stjecanje koje je obvezan

prijaviti, pokrenuti istragu po službenoj dužnosti za stjecanje na koje se primjenjuje modul 2.

Nadležno nadzorno tijelo moglo bi pokrenuti i upravni postupak zbog povrede postupovnih

pravila, primjerice ako ima naznaka da dokumentacija koju su podnijele stranke sadržava

obmanjujuće ili nepotpune informacije, ako ima naznaka da prihvaćene obveze nisu ispravno

provedene ili ako transakcija koja je trebala biti prijavljena nije prijavljena. Sankcije zbog

postupovnih povreda trebale bi imati odvraćajući učinak40

.

U postupku bi se stoga uspostavili neophodni mehanizmi za prikupljanje relevantnih

informacija – u obliku strogih sankcija za pružanje nepotpunih ili netočnih informacija – i

obveza mirovanja koja onemogućuje provedbu stjecanja dok Komisija ne donese odluku.

40

Te novčane kazne su kazne za postupovne povrede i stoga njihov iznos može premašiti utvrđeni iznos

subvencije.

30

4.2.6. Kompenzacijske mjere

Stjecatelj može ponuditi odgovarajuće obveze kako bi se ispravila narušavanja uzrokovana

stranim subvencijama. Ako bi nadležno nadzorno tijelo te obveze smatralo učinkovitima,

donijelo bi odluku kojom bi one postale obvezujuće za stjecatelja.

U tom bi se smislu u načelu primjenjivao odjeljak 4.1.6. o kompenzacijskim mjerama iz

modula 1., mutatis mutandis. Međutim, ovdje mogu postojati i određene razlike između dva

modula. Kompenzacijska plaćanja i obveze transparentnosti mogle u praksi biti manje

učinkovite kompenzacijske mjere kada je riječ o modulu 2. Stoga bi težište vjerojatno bilo na

strukturnim mjerama.

4.2.7. Nadzorna tijela

U ovom se odjeljku razmatra institucionalni okvir kojim bi se obuhvatili učinci stranih

subvencija na unutarnjem tržištu. Razmatra se u kojoj se mjeri nadležnosti mogu dodijeliti

EU-u i državama članicama te u kojoj se mjeri mogu dijeliti između te dvije razine.

Ex ante sustav kontrole stjecanja temeljen na prijavi složeniji je i stoga manje prikladan za

dijeljenje nadležnosti između više provedbenih tijela od sustava u okviru modula 1., prije

svega zbog znatnih vremenskih ograničenja. Bilo bi potrebno uspostaviti više administrativnih

mehanizama za obradu prijava u kratkim rokovima, definirati primjerene pragove za svako

provedbeno tijelo te uspostaviti složene sustave upućivanja za slučaj kada se na temelju

pragova predmet ne može dodijeliti na odgovarajući način. Osim toga, možda bi bilo teže

postići dosljednost među provedbenim tijelima.

S obzirom na prethodno navedeno, predlaže se da Komisija bude isključivo nadležna za

provedbu modula 2., u kojem je predviđena prethodna prijava stjecanja. Takvim bi se

centraliziranim sustavom na razini EU-a smanjili ukupni troškovi provedbe i za javna tijela i

za poduzeća te bi se povećala pravna sigurnost. Prije svega, takvim bi se sustavom uspostavila

jedinstvena kontrolna točka na razini cijelog EU-a za stjecanja iznad određenih pragova, a

jedan subvencionirani stjecatelj ne bi se morao istodobno obraćati tijelima više država članica.

Osim toga, izbjeglo bi se da 27 država članica mora uspostaviti sličan centralizirani ex ante

administrativni sustav, posebno u trenutku dok se još ne može predvidjeti broj stjecanja na

koja negativno utječu strane subvencije. Države članice bile bi uključene putem mehanizma

informiranja na početku i tijekom Komisijina postupka te bi se s njima savjetovalo o konačnoj

odluci nakon temeljite istrage.

Ako bi se modul 2. kombinirao s modulom 1., države članice mogle bi u svakom slučaju

ispitati stjecanja po službenoj dužnosti, čak i ona ispod pragova navedenih u modulu 2., čime

bi se osigurao učinkovit sustav kontrole stranih subvencija uz ograničene ukupne

administrativne troškove provedbe za javna tijela.

4.3. Strane subvencije u javnoj nabavi (modul 3.)

4.3.1. Uvod

Uspostava jedinstvenog tržišta za javnu nabavu jedno je od ključnih postignuća unutarnjeg

tržišta. Objavom javnih natječaja na razini EU-a postiže se transparentnost i stvaraju tržišne

prilike i za poduzeća iz EU-a i za ona izvan njega. Pravilima EU-a o javnoj nabavi štite se

31

pravedni uvjeti za sve gospodarske subjekte koji se natječu za projekte na tržištu javne nabave

EU-a te se osiguravaju jednaki uvjeti za pristup ugovorima o javnoj nabavi.

U postupku javne nabave kriteriji dodjele, primjerice socijalni ili okolišni kriteriji, tehničke

specifikacije i/ili uvjeti izvršenja ugovora, mogu pridonijeti osiguravanju jednakih uvjeta za

sve ponuditelje.

Okvir za javnu nabavu oslanja se na druge instrumente EU-a kako bi se spriječilo narušavanje

tržišnog natjecanja i održali jednaki uvjeti za sve u praksi. Tako se, na primjer, kontrolom

državnih potpora osigurava da ponuditelji ne prime državnu potporu koja nije spojiva s

unutarnjim tržištem EU-a i koja bi mogla narušiti natjecanje u određenom postupku javne

nabave.

Ovim se modulom, koji bi se provodio putem odgovarajućeg pravnog instrumenta (vidjeti

odjeljak 4.3.3.3.), omogućuje postupanje u vezi sa stranim subvencijama u pojedinačnim

postupcima javne nabave. Javni naručitelji u EU-u morali bi iz postupaka javne nabave

isključiti gospodarske subjekte koji su primili strane subvencije kojima se narušava tržišno

natjecanje. Ta nova osnova za isključenje mogla bi se primjenjivati na predmetni postupak, ali

i dovesti do isključenja iz kasnijih postupaka nabave ako su ispunjeni određeni uvjeti.

Primjena te osnove za isključenje definirat će se u svjetlu međunarodnih obveza EU-a na

temelju Sporazuma WTO-a o javnoj nabavi i raznih bilateralnih sporazuma kojima se

omogućuje pristup tržištu javne nabave EU-a.

4.3.2. Narušavanja uzrokovana stranim subvencijama u kontekstu postupaka javne nabave

Ispitivanjem koje je posebno usmjereno na narušavanje tržišnog natjecanja u javnoj nabavi

nastojali bi se očuvati jednaki uvjeti u tom konkretnom području. Stoga, premda bi se

postojanje strane subvencije (postojanje financijskog doprinosa i prednosti) utvrđivalo prema

istim načelima kakva su opisana u Prilogu I. ovoj Bijeloj knjizi, nepostojanje ili prisutnost

učinka strane subvencije ocijenili bi se u odnosu na konkretan postupak nabave. Potrebno je

utvrditi olakšava li se stranom subvencijom sudjelovanje u postupku javne nabave, tj.

omogućuje li se njome gospodarskom subjektu koji prima subvenciju sudjelovanje u postupku

na štetu nesubvencioniranih poduzetnika. Dakle, strane subvencije u javnoj nabavi mogu

dovesti do narušavanja postupka javne nabave izravno, izričitim povezivanjem subvencije s

određenim projektom javne nabave, ili neizravno, de facto povećanjem financijske moći

primatelja. Ako to primatelju omogućuje da podnese ponudu koja bi inače, bez subvencije,

bila ekonomski manje održiva, osobito u slučaju ponude cijena koje su znatno niže od tržišnih

ili nuđenja ispod cijene, može se pretpostaviti da je došlo do narušavanja. U ostalim

slučajevima narušavanje se može ispitati u skladu s načelima i kriterijima navedenima u

odjeljku 4.1.3. u mjeri u kojoj su relevantni te se njima može dokazati da strana subvencija

olakšava sudjelovanje u postupku javne nabave41.

41

Kako bi se osiguralo da javni naručitelji pri ocjenjivanju narušavanja tržišnog natjecanja postupaju u skladu s

jedinstvenom praksom, predviđena je jedinstvena metodologija/smjernice za javne naručitelje.

32

4.3.3. Postupak

4.3.3.1. Pokretanje postupka

Gospodarski subjekti koji sudjeluju u postupcima javne nabave morali bi pri podnošenju

ponude javnog naručitelja obavijestiti o tome jesu li oni ili članovi njihova konzorcija,

podugovaratelji ili dobavljači primili financijski doprinos u smislu Priloga I. u posljednje tri

godine koje prethode sudjelovanju u postupku te očekuju li da će primiti takav financijski

doprinos tijekom izvršenja ugovora.

Kako bi se obuhvatile samo one strane subvencije u javnoj nabavi koje bi mogle narušiti

postupak javne nabave te kako bi se ograničilo administrativno opterećenje za javne

naručitelje i nadležna nadzorna tijela, mogli bi se uvesti pragovi i dodatni uvjeti za prijavu,

npr.:

Relevantno razdoblje subvencije moglo bi se ograničiti, npr. na razdoblje od [tri]

kalendarske godine koje prethode datumu prijave te uključivati godinu koja slijedi

nakon očekivanog završetka ugovora.

Prijava bi mogla biti obvezna samo iznad određene vrijednosti stranog financijskog

doprinosa.

Mogao bi se definirati prag koji je viši od pragova za primjenu direktiva o javnoj

nabavi.

Ti bi se uvjeti i pragovi uveli zato da bi se instrumentima mogli obuhvatiti najrelevantniji

slučajevi. Općenito govoreći, ako je prag za prijavu niži i ne primjenjuju se prethodno

navedeni uvjeti, područje primjene instrumenta se proširuje te postoji rizik da se njime

obuhvati veći broj potencijalno manje relevantnih slučajeva sudjelovanja u postupcima javne

nabave. S druge strane, ako je prag za prijavu viši i primjenjuju se prethodno navedeni uvjeti,

smanjuje se administrativno opterećenje sustava prethodne prijave, ali postoji mogućnost da

se neće obuhvatiti svi potencijalno relevantni postupci. Ako subvencionirana ponuda u

postupku javne nabave nije obuhvaćena područjem primjene modula 3., ostaje mogućnost da

se na nju primijeni modul 1. ako uzrokuje narušavanje unutarnjeg tržišta.

Općenito, prijava bi trebala sadržavati potrebne informacije na temelju kojih se može ocijeniti

je li gospodarski subjekt primio strane subvencije u postupku nabave. Potpuna prijava morat

će sadržavati barem sljedeće elemente:

pravne informacije, uključujući informacije o vlasništvu i upravljačkoj strukturi

ponuditelja, informacije o članovima konzorcija te podugovarateljima i dobavljačima

koji su primili strane financijske doprinose,

glavne izvore ukupnog financiranja ponude,

ukupan iznos stranih financijskih doprinosa primljenih u posljednje tri godine,

strane financijske doprinose primljene posebno radi sudjelovanja u postupku javne

nabave,

strane financijske doprinose koji će biti primljeni tijekom očekivanog izvršenja

ugovora.

33

Nakon što se uvjeri u potpunost prijave, javni naručitelj proslijedio bi prijavu nadležnom

nadzornom tijelu (vidjeti odjeljak 4.3.3.2.), koje će ispitati informacije i ocijeniti postojanje

strane subvencije. Prijave bi se objavile radi transparentnosti.

Trebalo bi uvesti stroge i odvraćajuće instrumente za postupanje u slučaju da gospodarski

subjekt ne poštuje obvezu prijave ili dostavi netočne informacije. Konkretno, slučajeve

nepoštovanja obveze prijave javni naručitelj mogao bi sankcionirati visokim novčanim

kaznama, a u krajnjem slučaju i isključenjem iz postupka javne nabave ili raskidom

postojećeg ugovora.

Obveza prethodne prijave u slučaju subvencioniranog sudjelovanja u postupcima javne

nabave podrazumijevala bi određeni stupanj samoprocjene gospodarskih subjekata. Oni će

morati odrediti u kojoj su mjeri primili strane financijske doprinose kako bi utvrdili jesu li

obvezni prijaviti podnošenje ponude koja uključe financijski doprinos. Takva samoprocjena

nosi znatan rizik od pogreške ili namjernog izbjegavanja pravila od strane gospodarskih

subjekata jer postoji mogućnost da ili nisu svjesni postojanja financijskog doprinosa ili ga ne

žele otkriti javnim naručiteljima.

Stoga treće osobe i konkurenti imaju pravo obavijestiti javnog naručitelja o prijavi koja je

trebala biti izvršena u postupku. Te obavijesti moraju biti utemeljene i potkrijepljene prima

facie dokazima o potrebi prijave.

4.3.3.2. Istraga koju provodi nadležno nadzorno tijelo i interakcija s postupkom nabave koji

je u tijeku

Predlaže se, slično kao za modul 1., da se ovlasti dodijele i Komisiji i nacionalnim tijelima te

da se predvidi koordinacija u sustavu kako bi se osigurala dosljednost. Suradnja Komisije i

nacionalnih nadzornih tijela mogla bi funkcionirati slično kao postojeća suradnja u području

protumonopolske politike u skladu s Uredbom 1/200342.

Po primitku potpune prijave javni naručitelj prosljeđuje prijavu nadležnom nadzornom tijelu

na razini države članice koje će ispitati informacije i ocijeniti postojanje strane subvencije. On

može upozoriti nacionalno nadzorno tijelo ako postoje uvjerljive naznake da je ponuditelj

primio stranu subvenciju koju nije prijavio.

Istraga će se provesti u dva koraka – prethodnim ispitivanjem i temeljitom istragom. Tijekom

prethodnog ispitivanja nacionalno nadzorno tijelo nastojat će pribaviti potrebne informacije o

postojanju strane subvencije i uvjetima prema kojima je dodijeljena. Ako u kontekstu

prethodnog ispitivanja nacionalno nadzorno tijelo zaključi da ne postoji strana subvencija,

priopćava svoj zaključak javnom naručitelju i obavješćuje ga da ne namjerava pokrenuti

temeljitu istragu. Međutim, ako nacionalno nadzorno tijelo u fazi prethodnog ispitivanja

zaključi da možda postoji strana subvencija, pokreće temeljitu istragu kako bi potvrdilo taj

zaključak. U oba slučaja nacionalno nadzorno tijelo o tome dostavlja sažetu obavijest

Komisiji, javnom naručitelju i nadležnim nadzornim tijelima ostalih država članica.

42

Uredba Vijeća (EZ) br. 1/2003 od 16. prosinca 2002. o provedbi pravila o tržišnom natjecanju koja su

propisana člancima 81. i 82. Ugovora, SL L 1, 4.1.2003., str. 1.

34

Na kraju temeljite istrage nacionalno nadzorno tijelo može donijeti zaključak da nema strane

subvencije u postupku nabave ili može zaključiti da ona postoji (vidjeti odjeljak 4.3.3.3.).

Međutim, u oba slučaja nacionalno nadzorno tijelo prije priopćenja svojeg zaključka javnom

naručitelju obavješćuje Komisiju o nacrtu odluke kako bi njegova odluka bila donesena u

bliskoj suradnji s Komisijom.

Tijekom ispitivanja treba osigurati da se kašnjenja u postupcima javne nabave svedu na

najmanju moguću mjeru. Stoga bi trebalo utvrditi stroge rokove, primjerice najviše [15]

radnih dana za prethodno ispitivanje koje provodi nacionalno nadzorno tijelo i [najviše tri

mjeseca] za temeljito ispitivanje. Ako se, nakon što primi obavijest o konačnoj odluci,

Komisija ne složi s ocjenom nacionalnog nadzornog tijela, rok za temeljito ispitivanje se

produljuje.

Tijekom istrage javni naručitelj ne smije dodijeliti ugovor gospodarskom subjektu koji je pod

istragom43

. Inače se postupak nabave nastavlja. To ima sljedeće posljedice:

Nakon prijave i njezina prosljeđivanja nadležnom nadzornom tijelu javni naručitelj

nastavio bi s ocjenjivanjem ponuda.

On može odrediti gospodarski subjekt kojem bi se dodijelio ugovor na temelju

rezultata tog ocjenjivanja ne uzimajući u obzir potencijalno štetnu stranu subvenciju.

Ako to nije gospodarski subjekt nad kojim se provodi istraga, javni naručitelj može

dodijeliti ugovor i zaključiti postupak nabave. U tom slučaju o tome obavješćuje

nadležno nadzorno tijelo.

Međutim, ako je gospodarski subjekt kojem bi javni naručitelj dodijelio ugovor

gospodarski subjekt koji je predmet istrage, postupak nabave suspendirao bi se dok

nadležno nadzorno tijelo ne dovrši postupak ispitivanja strane subvencije i ne dostavi

svoje mišljenje javnom naručitelju.

4.3.3.3. Kompenzacijske mjere

Ako nadzorno tijelo u okviru postupka ispitivanja potvrdi da je gospodarski subjekt primio

stranu subvenciju, javni naručitelj utvrdio bi je li time narušen postupak javne nabave. Ako

jest, isključit će taj gospodarski subjekt iz postupka nabave koji je u tijeku.

Osim toga, može se predvidjeti i isključenje gospodarskog subjekta iz budućih postupaka

javne nabave na razdoblje od najviše [3] godine. Tijekom tog razdoblja gospodarski subjekt

imat će priliku dokazati da više na prima štetnu stranu subvenciju pri sudjelovanju u postupku

javne nabave te će u tom slučaju moći sudjelovati u budućim postupcima.

Konkretno:

43

Moglo bi se predvidjeti ukidanje suspenzije u posebnim, jasno definiranim okolnostima u kojima bi javnom

naručitelju bilo dopušteno da nastavi postupak nabave unatoč tome što je u tijeku ispitivanje. Posebne okolnosti

mogle bi biti određene hitne situacije ili okolnosti povezane s financijskim rizicima u pogledu financiranja

projekta. U tom slučaju interesi istrage morali bi se razmotriti u svjetlu rizika povezanih s mogućim financijskim

i drugim posljedicama kašnjenja u postupku. Mogle bi se izdati smjernice s jasnim pravilima za ukidanje

suspenzije.

35

Ako nadzorno tijelo zaključi da u postupku nabave nema strane subvencije, o tom će

zaključku obavijestiti javnog naručitelja odlukom. U tom slučaju javni naručitelj neće

dotični gospodarski subjekt isključiti iz postupka javne nabave (osim ako utvrdi drugu

osnovu za isključenje na temelju zakonodavstva EU-a o javnoj nabavi koja nije

povezana s postojanjem štetne strane subvencije).

S druge strane, ako nadzorno tijelo zaključi da postoji strana subvencija, o tom će

zaključku obavijestiti javnog naručitelja, koji potom primjenom jedinstvene

metodologije44

utvrđuje je li tom subvencijom narušen postupak javne nabave i, ako

jest, subvencioniranom subjektu uvodi kompenzacijske mjere. Kompenzacijske mjere

za postupke nabave sastoje se od isključenja subvencioniranog ponuditelja iz postupka

javne nabave koji je u tijeku, a potencijalno, na određeno vrijeme, i iz budućih

postupaka javne nabave koje provodi to tijelo.

Uvođenjem tog razloga za isključenje žele se osigurati jednaki uvjeti za ponuditelje koji

koriste državne potpore i ponuditelje koji koriste strane subvencije. Postojeći okvir za javnu

nabavu ne sadržava poseban razlog za isključenje primatelja državne potpore koja nije u

skladu s pravilima EU-a45

. Kako bi se osiguralo nediskriminirajuće i jednako postupanje,

morat će se uzeti u obzir učinci tog razloga za isključenje za poduzetnike u postupcima koji se

primjenjuju na državne potpore.

Na odluku bi se primjenjivali pravni lijekovi.

4.3.4. Strane subvencije u javnoj nabavi na temelju međuvladinih sporazuma

Određeni postupci javne nabave, osobito za velike infrastrukturne projekte, mogli bi se

organizirati na temelju međuvladinih sporazuma sa zemljama na koje se ne primjenjuje sustav

javne nabave EU-a. Postupci javnog nadmetanja na temelju takvih sporazuma izuzeti su iz

zakonodavstva EU-a o javnoj nabavi pod uvjetima utvrđenima u članku 9. Direktive

2014/24/EU46

. Međuvladinim sporazumom mora biti predviđena zajednička provedba ili

korištenje projekta, a režim nabave utvrđen sporazumom mora biti u skladu s Ugovorom o

EU-u. Kad je riječ o nabavi obuhvaćenoj direktivama o javnoj nabavi, nema posebne kontrole

stranih subvencija i njihova štetnog učinka na javnu nabavu na temelju takvih sporazuma.

Kako bi se jednaki uvjeti osigurali i za javnu nabavu na temelju takvih sporazuma,

preporučuje se da se i na njih primjenjuje predloženi pristup. Zbog posebne prirode takvih

sporazuma nadležno nadzorno tijelo u tim bi slučajevima trebala biti Komisija.

44

Ta bi se metodologija mogla utvrditi u smjernicama za osiguravanje jedinstvene prakse ocjenjivanja

narušavanja tržišnog natjecanja u cijelom EU-u. 45

Kako je navedeno u odjeljku 3.3., postojeća pravila EU-a ograničena su na mogućnost odbijanja izuzetno

niskih ponuda u slučajevima kada je niska cijena posljedica državne potpore. 46

I članku 20. Direktive 2014/25/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o nabavi subjekata koji

djeluju u sektoru vodnog gospodarstva, energetskom i prometnom sektoru te sektoru poštanskih usluga i

stavljanju izvan snage Direktive 2004/17/EZ, SL L 94, 28.3.2014., str. 243.

36

5. STRANE SUBVENCIJE U KONTEKSTU FINANCIRANJA SREDSTVIMA EU-A

5.1. Definicija problema

Gospodarski subjekti trebali bi se ravnopravno natjecati za financijsku potporu EU-a u okviru

različitih instrumenata Unije (koji se odnose na unutarnju i vanjsku politiku) i načina

provedbe. Financijskim sredstvima EU-a ne bi se smjelo nauštrb drugih poduzeća pogodovati

poduzećima koja su primila strane subvencije kojima se narušava tržišno natjecanje.

U okviru podijeljenog upravljanja neke su države članice i ponuditelji Komisiji skrenuli

pozornost na posebno niske cijene u ponudama koje su u postupcima javne nabave dostavila

poduzeća koja nisu iz EU-a. Pitanja povezana s postupcima javne nabave iznesena u

odjeljcima 3.3. i 4.3. relevantna su i za podijeljeno upravljanje.

Potrebno je pažljivo razmotriti mjere kojima će se odgovoriti na narušavanje jednakih uvjeta

koje u postupcima dodjele financijskih sredstava EU-a uzrokuju strane subvencije, uzimajući

pritom u obzir specifičnu prirodu instrumenta i povezane troškove u usporedbi s očekivanim

učinkom tih mjera.

U području javne nabave javni naručitelj traži ponude za robu i usluge od gospodarskih

subjekata na tržištu. Stranim subvencijama koje pogoduju određenim ponuditeljima može se

narušiti postupak javne nabave. Izvan okvira same dodjele, sredstva isplaćena u okviru

postupka nabave na koji utječu strane subvencije mogla bi narušiti tržišno natjecanje i ugroziti

jednake uvjete na unutarnjem tržištu.

Gospodarski subjekti s poslovnim nastanom u EU-u koji su u vlasništvu ili pod krajnjom

kontrolom poduzeća koje nije iz EU-a ili strane vlade imaju pravo sudjelovati u postupcima

financiranja sredstvima EU-a (osim ako se nalaze u situaciji za isključenje). U postupcima

javne nabave koje provode institucije EU-a imaju pravo sudjelovati i poduzetnici s poslovnim

nastanom izvan EU-a ako im je pravo na to zajamčeno sporazumom u području javne nabave

s predmetnom trećom zemljom.

U oba scenarija ti gospodarski subjekti zbog stranih subvencija mogu ili dostaviti izuzetno

nisku ponudu ili biti u mogućnosti ponuditi nižu cijenu nego drugi ponuditelji, čime

ograničavaju prilike za konkurente. Rizik da bi strane subvencije mogle narušiti postupke

javne nabave stoga je prisutan bez obzira na mjesto poslovnog nastana gospodarskog

subjekta.

Za razliku od javne nabave, u postupcima dodjele bespovratnih sredstava Unija doprinosi

financiranju projekta ili programa kojim se provode ciljevi politike Unije. Općenito se

podupiru nevladine organizacije, javna ili kvazijavna tijela te aktivnosti osnovnog istraživanja

i razvoja itd., i to putem doprinosa čija je svrha djelomično nadoknaditi troškove subjekata

koji sudjeluju u netržišnim ili predtržišnim aktivnostima. Izvršenje proračuna za fondove EU-

a koji se provode u okviru neizravnog upravljanja EU povjerava različitim partnerima, među

kojima su javnopravna tijela trećih zemalja i međunarodne organizacije, uključujući

međunarodne financijske institucije. Iako bi trebalo nastojati postići da svi instrumenti za

isplatu sredstava Unije podliježu istovjetnim mjerama kako bi se izbjegli narušavajući učinci

stranih subvencija, neki subjekti kojima su povjerene zadaće izvršenja proračuna podliježu

određenim upravljačkim ograničenjima i stoga možda ne mogu u potpunosti provoditi

posebne politike EU-a.

37

Stoga je u ovoj fazi najveći napredak ostvaren u oblikovanju mogućih mjera u pogledu javne

nabave jer je u tom području problem učinaka na pošteno tržišno natjecanje najozbiljniji, a

pitanja se uvelike preklapaju s općim razmatranjima u pogledu javne nabave (modul 3.).

Dionici se pozivaju i da iznesu svoja razmišljanja o tome kako bi se pitanjima stranih

subvencija iznesenima u ovoj Bijeloj knjizi moglo pristupiti u slučaju bespovratnih sredstava

(bez obzira na način upravljanja) ili neizravnog upravljanja.

5.2. Okvir i mjere za popunjavanje regulatorne praznine

5.2.1. Izravno upravljanje

5.2.1.1. Javna nabava

Pravila o pristupu javnoj nabavi utvrđena u Financijskoj uredbi primjenjuju se na sve

institucije EU-a koje izvršavaju proračun EU-a.47

Ako se primjenjuje multilateralni Sporazum o javnoj nabavi sklopljen u okviru Svjetske

trgovinske organizacije, postupak nabave otvoren je gospodarskim subjektima s poslovnim

nastanom u zemljama koje su ratificirale navedeni sporazum, pod uvjetima utvrđenima u tom

sporazumu. Sporazumom o javnoj nabavi odobrava se pristup određenim postupcima javne

nabave koje za svoj račun provode Komisija, Europska služba za vanjsko djelovanje i Vijeće.

Subjektima s poslovnim nastanom u određenim trećim zemljama može se odobriti pristup

financijskim sredstvima EU-a na temelju posebnih ili bilateralnih sporazuma.48

Gospodarski

subjekti s poslovnim nastanom u zemljama obuhvaćenima Sporazumom o europskom

gospodarskom prostoru imaju puni pristup javnoj nabavi EU-a.

Sredstva iz proračuna EU-a trebalo bi trošiti u skladu s načelom dobrog financijskog

upravljanja: svaki gospodarski subjekt trebao bi imati mogućnost podnijeti ponudu koja je

najpovoljnija za proračun EU-a i ravnopravno se natjecati za financiranje sredstvima EU-a.

Za javnu nabavu EU-a u okviru izravnog upravljanja Financijskom se uredbom propisuje

primjena istih standarda koji se primjenjuju na javne naručitelje obuhvaćene direktivama o

javnoj nabavi. Pravni instrument donesen posebno radi rješavanja pitanja stranih subvencija

kojima se narušava tržišno natjecanje primjenjivao bi se i na javnu nabavu institucija EU-a ili

bi se uvrstio u Financijsku uredbu. Na nabavu u okviru vanjskog djelovanja EU-a primjenjuju

se neka odstupanja od prethodno navedenog (npr. s obzirom na pravila o državljanstvu i

podrijetlu).

Pitanje stranih subvencija trebalo bi nastojati riješiti prilagodbom osnova za isključenje unutar

revidiranog pravnog okvira koji se primjenjuje na institucije EU-a. Zbog toga bi ponuditelja

47

Ta se pravila odražavaju i u predlošcima natječajnih specifikacija objavljenima na internetskim stranicama

BudgWeb koji su namijenjeni za upotrebu u svim službama Komisije. 48

U skladu s člankom 176. stavkom 1. Financijske uredbe „sudjelovanje u postupcima nabave otvoreno je pod

jednakim uvjetima svim fizičkim i pravnim osobama obuhvaćenima područjem primjene Ugovorâ te svim

fizičkim i pravnim osobama s poslovnim nastanom u trećoj zemlji s kojom Unija ima poseban sporazum u

području nabave pod uvjetima utvrđenima u takvom sporazumu. Sudjelovanje u postupcima nabave otvoreno je i

međunarodnim organizacijama.”

38

koji je primio inozemne subvencije kojima se narušava tržišno natjecanje trebalo na određeno

vrijeme isključiti iz postupaka javne nabave koji su u tijeku i budućih postupaka. Trebalo bi

uvesti sustav obvezne prethodne prijave za posebne vrste ugovora (npr. iznad određenih

pragova ili u određenim sektorima – vidjeti u nastavku). Svi ponuditelji morali bi pri

podnošenju ponude dostaviti obavijest o tome jesu li oni ili članovi njihovih konzorcijâ,

podugovaratelji ili dobavljači primili financijski doprinos u smislu Priloga I. u posljednje tri

godine koje prethode sudjelovanju u postupku te očekuju li da će primiti takav financijski

doprinos tijekom izvršenja ugovora. Postupovne korake trebalo bi u pravilu na odgovarajući

način prilagoditi onima koji su u odjeljku 4.3. navedeni za nabavu koju provode nacionalni

javni naručitelji.

Ako se utvrdi postojanje strane subvencije, ocijenit će se narušava li se njome postupak

nabave te će se u tom slučaju ponuditelj isključiti iz postupka.

Nadalje, u slučaju velikih izdataka te kad je riječ o visokotehnološkim, kapitalno intenzivnim

ili brzorastućim tržištima, javni naručitelji mogu provesti prethodne provjere tržišta.

Instrument je već predviđen Financijskom uredbom49

i trebao bi se upotrebljavati za

prikupljanje informacija o tržištima i njihovim ključnim sudionicima. To bi javnom

naručitelju omogućilo da prilagodi postupak i spriječi moguća narušavanja koja bi mogla

nastati zbog stranih subvencija.

5.2.1.2. Bespovratna sredstva

Bespovratna sredstva su izravni financijski doprinosi iz proračuna EU-a koji se dodjeljuju

trećoj osobi koja sudjeluje u aktivnostima kojima se provode politike Unije.

Ovisno o prirodi programa, u pravilima za bespovratna sredstva obično su navedeni i uvjeti za

sudjelovanje subjekata iz trećih zemalja. Na primjer, uvjet prihvatljivosti za financiranje

redovito je poslovni nastan u zemlji EGP-a/EFTA-e ili u zemlji koja je sklopila posebni

sporazum s EU-om.

Dakle, za bespovratna sredstva stoga se natječu podnositelji zahtjeva s poslovnim nastanom u

EU-u i oni s poslovnim nastanom u predmetnim trećim zemljama.

Pitanja koja proizlaze iz stranih subvencija mogu se rješavati primjenom kriterija za

isključenje na način koji je u skladu s onim što je predviđeno za javnu nabavu u odjeljku

5.2.1.1. Podnositelji koji su primili stranu subvenciju trebali bi pri podnošenju prijedloga o

tome obavijestiti tijelo koje dodjeljuje bespovratna sredstva. Mogli bi se primjenjivati pragovi

slični onima koji se razmatraju u odjeljku 4.3.3.1.50

Dužnosnik za ovjeravanje nadležan za postupak trebao bi proslijediti prijavu nadzornom tijelu

radi ocjene postojanja strane subvencije. Bit će nužno odrediti postupovne rokove kako bi

postupak bio učinkovit. Ako nadzorno tijelo donese odluku o postojanju strane subvencije

49

Vidjeti članak 166. stavak 1. Financijske uredbe. 50

Uvjeti navedeni u nastavku primjenjuju se mutatis mutandis kao u odjeljku o nabavi u Bijeloj knjizi. Međutim,

na bespovratna sredstva primjenjuje se načelo sufinanciranja, zbog čega su u mnogim slučajevima potrebni

financijski doprinosi trećih strana. U takvim slučajevima pri ocjeni subvencija treba uzeti u obzir taj poseban

zahtjev u postupku dodjele.

39

koja narušava tržišno natjecanje, trebalo bi ustanoviti narušava li se ili je vjerojatno da će se

stranom subvencijom narušiti postupak dodjele bespovratnih sredstava.

Na primjer, kada podnose zahtjev za bespovratna sredstva EU-a, podnositelji koji dostavljaju

proračun s troškovnikom trebali bi navesti jesu li primili financijski doprinos u smislu

Priloga I. u posljednje tri godine koje prethode sudjelovanju u postupku te očekuju li da će

primiti takav financijski doprinos tijekom izvršenja ugovora. Ako se utvrdi postojanje strane

subvencije, ocijenit će se narušava li se njome postupak dodjele te će se u tom slučaju

podnositelj zahtjeva isključiti iz postupka.

Moglo bi se razmotriti je li prethodno opisani sustav moguće prilagoditi za scenarije koji

utječu na dodjelu bespovratnih sredstava, primjerice istraživačkim konzorcijima s većinom

sudionika iz EU-a.

5.2.2. Podijeljeno upravljanje

5.2.2.1. Javna nabava

U okviru podijeljenog upravljanja odgovornost za izvršenje proračuna EU-a zajednički snose

Komisija i države članice.

Najveći fondovi trenutačno su fondovi za zajedničku poljoprivrednu politiku (Europski fond

za jamstva u poljoprivredi i Europski poljoprivredni fond za ruralni razvoj51

) te europski

strukturni i investicijski fondovi („ESI fondovi”).

ESI fondovi ključni su investicijski instrument EU-a iz kojeg je za razdoblje 2020.–2014. u

okviru kohezijske politike (iz Europskog fonda za regionalni razvoj, Kohezijskog fonda i

Europskog socijalnog fonda) dostupno 350 milijardi EUR za uklanjanje ekonomskih razlika i

poticanje konkurentnosti na socijalno osjetljiv, uključiv i ekološki prihvatljiv način.

Korištenje ESI fondova u tekućem programskom razdoblju uređeno je Uredbom o

zajedničkim odredbama52

i povezanim uredbama za pojedine fondove. Slični programi

predviđeni su za sljedeći višegodišnji financijski okvir za razdoblje 2021.–2027.; osim toga,

europski oporavak od gospodarske krize uzrokovane pandemijom bolesti COVID-19

podupirat će se novim programima koji se financiraju iz instrumenta Next Generation EU (EU

sljedeće generacije) i koji se provode u okviru podijeljenog upravljanja (Mehanizam za

oporavak i otpornost i REACT EU).53

U okviru podijeljenog upravljanja sudjelovanje poduzeća koja primaju strane subvencije za

projekte koji se sufinanciraju npr. iz Europskog fonda za regionalni razvoj ili Kohezijskog

51

EPFRR je dio ESI fondova. 52

Uredba (EU) br. 1303/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o utvrđivanju zajedničkih

odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu, Europskom

poljoprivrednom fondu za ruralni razvoj i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo i o utvrđivanju općih

odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu i

Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo te o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 1083/2006 (SL

L 347, 20.12.2013., str. 320.). 53

Vidjeti Komunikaciju Komisije „Europa na djelu: oporavak i priprema za sljedeću generaciju”,

https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/hr/ip_20_940

40

fonda uglavnom se odvija u kontekstu postupaka javne nabave u kojima javno tijelo koje je

korisnik sredstava EU-a objavljuje natječaj, npr. za velika infrastrukturna ulaganja. Na takve

postupke primjenjuju se pravila o javnoj nabavi država članica kojima se provodi Direktiva

2014/24/EU. U tekućem razdoblju financiranja nacionalna i regionalna tijela putem postupaka

javne nabave raspoređuju sredstva iz otprilike polovine fondova kohezijske politike, a riječ je

o iznosu većem od 200 milijardi EUR (uz nacionalno sufinanciranje).

Pitanja koja se javljaju u kontekstu takvih postupaka javne nabave koje provode nacionalna

tijela iznesena su u odjeljcima 3.3. i 4.3. te bi se mjere uvedene za rješavanje problema stranih

subvencija u skladu s opće primjenjivim pravilima o javnoj nabavi trebale primjenjivati i kako

bi se spriječilo da sredstva EU-a raspoređena u javnoj nabavi doprinose narušavanju

unutarnjeg tržišta.

5.2.2.2. Bespovratna sredstva

Na bespovratna sredstva dodijeljena u okviru podijeljenog upravljanja primjenjivala bi se ista

načela kao u odjeljku 5.2.1.2., mutatis mutandis.

5.2.3. Neizravno upravljanje

Izvršenje proračuna za fondove EU-a koji se provode u okviru neizravnog upravljanja EU

povjerava različitim provedbenim partnerima, među kojima su javnopravna tijela trećih

zemalja i međunarodne organizacije, uključujući međunarodne financijske institucije, pod

uvjetom da jamče provjerenu jednaku razinu zaštite proračuna EU-a. Radi mobilizacije

privatnih ulaganja sve veća sredstva EU-a raspodjeljuju se putem proračunskih jamstava (npr.

EFSU, InvestEU, EFOR). Ti su instrumenti dodatno pojačani iz paketa za oporavak, a

predloženo je da se iz njega putem fonda InvestEU ulaže u ključne lance vrijednosti koji su

važni za buduću otpornost i stratešku autonomiju Europe. Svi potrebni zahtjevi koji se odnose

na kontrolu posrednika (fondovi, subjekti posebne namjene i drugi) utvrdit će se u

relevantnim upravljačkim tijelima i putem sekundarnog zakonodavstva, uz puno poštovanje

pravnog okvira. Takvi bi zahtjevi mogli uključivati pitanja koja se odnose na primanje stranih

subvencija.

Kad je riječ o vanjskom financiranju (izvan EU-a), vrlo je važno da pravila međunarodnih

financijskih institucija koje provode projekte koji se financiraju iz proračuna EU-a, kao što su

EIB ili EBRD, odražavaju pristup stranim subvencijama iz ove Bijele knjige.

Ako provedbeni partneri primaju financijsku potporu EU-a, od njih bi se moglo zatražiti da

prošire svoja pravila o javnoj nabavi kako bi se obuhvatile izuzetno niske ponude koje bi

mogle biti rezultat stranih subvencija te da redovito izvješćuju Europsku komisiju o tome

kako rješavaju takve slučajeve u praksi. Komisija će, usporedno s javnim savjetovanjem koje

se pokreće ovom Bijelom knjigom, u tu svrhu otvoriti dijalog s takvim partnerima. Ako

ciljeve politike EU-a provode ovlašteni subjekti, u nekim slučajevima zbog ograničenja u

njihovu upravljanju može biti potrebno uvesti posebne aranžmane.

41

6. INTERAKCIJA S DRUGIM INSTRUMENTIMA EU-A I MEĐUNARODNIM

INSTRUMENTIMA

Kako je opisano u analizi regulatorne praznine, postojeći instrumenti EU-a i međunarodni

instrumenti, s jedne strane, i nove mjere povezane sa stranim subvencijama, s druge strane,

mogu se preklapati. Stoga je važno utvrditi odnos i interakciju između različitih instrumenata.

Pravna osnova svih prijedloga pravnih instrumenata za strane subvencije ovisit će o njihovoj

svrsi i specifičnom sadržaju. Svaki novi instrument u svakom bi slučaju morao u potpunosti

poštovati Ugovore (osobito temeljne slobode iz Ugovorâ, kao što su sloboda poslovnog

nastana za poduzetnike s poslovnim nastanom u EU-u – članci 49. i 54. UFEU-a – i slobodno

kretanje kapitala između država članica i trećih zemalja, koje je zaštićeno člankom 63. UFEU-

a). Poštovat će i međunarodne obveze EU-a (osobito one sadržane u Općem sporazumu

WTO-a o trgovini uslugama, Sporazumu WTO-a o javnoj nabavi, Sporazumu WTO-a o

subvencijama i kompenzacijskim mjerama i sporazumima o slobodnoj trgovini koje je

Europska unija sklopila s brojnim zemljama.

6.1. Uredba EU-a o koncentracijama

Sustav kontrole koncentracija u EU-u propisan je Uredbom Vijeća 139/200454

, kojom je

uspostavljen sustav prethodne prijave koncentracija i odobrenja promjena u kontroli nad

poduzetnicima čiji je promet u EU-u iznad određenog praga. Koncentracije se proglašavaju

spojivima s unutarnjim tržištem samo u mjeri u kojoj znatno ne ograničavaju učinkovito

tržišno natjecanje. Iako se subvencije mogu uzeti u obzir pri procjeni, primjerice, financijske

moći subjekta nastalog koncentracijom u usporedbi s konkurentima, analiza znatnog

ograničavanja učinkovitog tržišnog natjecanja usmjerena je na strukturu tržišnog natjecanja na

određenom tržištu, a ne na postojanje ili učinke stranih subvencija kao takvih. Novi

instrument stoga bi bio dopuna Uredbi o koncentracijama jer su im ciljevi različiti. Ako bi se

određeno stjecanje moralo prijaviti i u skladu s novim instrumentom i u skladu s Uredbom o

koncentracijama, prijava i eventualna ocjena u okviru tih instrumenata vršile bi se usporedno,

ali zasebno.

6.2. Protumonopolska pravila EU-a

Sustav protumonopolskih pravila EU-a propisan je člancima 101. i 102. UFEU-a te se njime

zabranjuje usklađeno djelovanje poduzetnika čiji je cilj ili učinak narušavanje tržišnog

natjecanja na unutarnjem tržištu i zlouporaba vladajućeg položaja. Iznimke od zabrane

usklađenog djelovanja mogu se odobriti ako pod određenim uvjetima doprinose poboljšanju

proizvodnje ili distribucije robe ili promicanju tehničkog ili gospodarskog napretka. Iako su

protumonopolskim pravilima obuhvaćene sve vrste protutržišnog ponašanja, pri njihovoj se

primjeni ne uzima u obzir je li ponašanje na tržištu povezano sa subvencijama koje dodjeljuje

država članica ili vlada zemlje koja nije članica EU-a. Novi bi instrument stoga bio dopuna

postojećim protumonopolskim pravilima EU-a jer bi bio posebno usmjeren na narušavanje

uzrokovano stranim subvencijama55

.

54

Uredba Vijeća (EZ) br. 139/2004 od 20. siječnja 2004. o kontroli koncentracija između poduzetnika, SL L 24,

29.1.2004., str. 1. 55

Novim instrumentom za strane subvencije ne bi se dovodila u pitanje postojeća protumonopolska pravila ili

pravila o koncentracijama.

42

6.3. Pravila EU-a o državnim potporama

EU-ov sustav nadzora državnih potpora propisan je člancima 107. i 108. UFEU-a te se

primjenjuje kada država članica EU-a dodjeljuje financijsku potporu poduzetniku ili grupi

poduzetnika i zbog toga nastane prednost koja narušava tržišno natjecanje i utječe na trgovinu

među državama članicama. Novi instrument stoga bi bio izvan pravila EU-a o državnim

potporama jer bi se primjenjivao samo ako bi financijsku potporu u obliku subvencije

dodjeljivale zemlje koje nisu članice EU-a.

6.4. Pravila EU-a o javnoj nabavi

Postojeći okvir EU-a za javnu nabavu ne sadržava posebna pravila u pogledu sudjelovanja

gospodarskih subjekata koji primaju strane subvencije. U ovoj Bijeloj knjizi predlaže se

poseban modul koji se odnosi na narušavanje tržišnog natjecanja u javnoj nabavi. Cilj je

uspostaviti namjenski pravni instrument kojim se osiguravaju jednaki uvjeti na unutarnjem

tržištu. Zbog tog posebnog cilja on nadopunjuje postojeći okvir EU-a za javnu nabavu.

Pravnim instrumentom uvela bi se mogućnost isključivanja subvencioniranih ponuditelja iz

postupka javne nabave koji je u tijeku. U tu bi se svrhu uvela nova pravna osnova za

isključenje kojom bi se nadopunile osnove za isključenje navedene u direktivama o javnoj

nabavi. Odluka javnog naručitelja o isključenju podlijegala bi ispitivanju u skladu s

nacionalnim pravilima, u skladu s odredbama direktiva o pravnim lijekovima 89/665/EEZ i

92/13/EEZ56

.

6.5. Sporazum WTO-a o subvencijama i kompenzacijskim mjerama

Definicija subvencije iz Sporazuma o subvencijama i kompenzacijskim mjerama uvelike se

podudara s definicijom subvencije navedenom u prilogu, koja bi se mogla uvrstiti u novi

instrument. Jedna je iznimka financijski doprinos u obliku kupnje usluga. Međutim,

Sporazumom o subvencijama i kompenzacijskim mjerama obuhvaćen je samo

subvencionirani uvoz robe iz trećih zemalja. On se stoga ne primjenjuje na subvencije

povezane s trgovinom uslugama i na osnivanje i poslovanje poduzetnika u EU-u koje se

podupire stranim subvencijama, a ne uključuje trgovinu robom.

6.6. Instrumenti trgovinske zaštite – zaštita od subvencioniranog uvoza

Zakonodavstvo EU-a o subvencijama i kompenzacijskim mjerama temelji se na pravilima

utvrđenima u Sporazumu o subvencijama i kompenzacijskim mjerama. Ako se roba uvozi u

EU i ako ima dovoljno dokaza koji upućuju na to da se za tu robu primaju inozemne

subvencije protiv kojih se mogu uvesti kompenzacijske mjere, moguće je pokrenuti

antisubvencijski ispitni postupak57

.

Ispitni postupci u pravilu se pokreću na temelju pritužbe koju je podnijela industrija EU-a

koja proizvodi isti proizvod kao i onaj uvezen u EU. Međutim, u posebnim okolnostima

56

Direktiva 2007/66/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 11. prosinca 2007. o izmjeni direktiva Vijeća

89/665/EEZ i 92/13/EEZ u vezi s poboljšanjem učinkovitosti postupaka pravne zaštite koji se odnose na

sklapanje ugovora o javnoj nabavi, SL L 335, 20.12.2007., str. 31. 57

Uredba (EU) 2016/1037 Europskog parlamenta i Vijeća od 8. lipnja 2016. o zaštiti od subvencioniranog uvoza

iz zemalja koje nisu članice Europske unije, SL L 176, 30.6.2016., str. 55.

43

Komisija ima i mogućnost pokrenuti ispitni postupak po službenoj dužnosti58

. Ispitnim

postupkom utvrđuje se i. postojanje subvencija u korist uvoza iz treće zemlje; ii. stvarna šteta

ili opasnost od štete za industriju EU-a koja se natječe s uvozom; iii. uzročno-posljedična veza

između subvencioniranog uvoza i štete; i iv. je li donošenje korektivnih mjera u interesu EU-

a. Ako su ti uvjeti ispunjeni, Komisija uvodi kompenzacijske mjere, obično na razini iznosa

subvencioniranja utvrđenog za uvoz.

Odgovarajući prijedlozi novih instrumenata, koji će biti izrađeni u skladu s obvezama koje

proizlaze iz Sporazuma o subvencijama i kompenzacijskim mjerama, a posebno njegova

članka 32. stavka 1., bili bi dopuna instrumentima trgovinske zaštite EU-a. Antisubvencijska

uredba EU-a omogućuje EU-u da poduzima mjere protiv subvencioniranog uvoza robe iz

trećih zemalja, ali ne i protiv subvencija povezanih s trgovinom uslugama te u pogledu

osnivanja i poslovanja poduzetnika u EU-u koje se podupire stranim subvencijama, a ne

uključuje trgovinu robom. Suprotno tome, novim instrumentom obuhvatilo bi se

subvencioniranje poduzetnika koje uzrokuje narušavanja na unutarnjem tržištu. Međutim,

Komisija bi se, primjerice, pri donošenju ocjene o tome postoji li strana subvencija u

kontekstu takvog novog instrumenta mogla osloniti na iskustvo iz predmeta o trgovinskoj

zaštiti.

6.7. Uredba o provjeri izravnih stranih ulaganja

Uredba o provjeri izravnih stranih ulaganja primjenjuje se na sva izravna strana ulaganja u EU

koja bi mogla utjecati na sigurnost ili javni poredak. Istraga se pokreće na temelju obavijesti

države članice da je u okviru nacionalnog mehanizma za provjeru u tijeku postupak provjere

izravnog stranog ulaganja ili je pokreću Komisija ili država članica koja po službenoj dužnosti

podnosi zahtjev za informacije u vezi s izravnim stranim ulaganjem koje nije u postupku

provjere.

Ocjenjivanje bi trebalo poslužiti da bi se utvrdilo može li izravno inozemno ulaganje utjecati

na sigurnost ili javni poredak. U Uredbi o provjeri izravnih stranih ulaganja navodi se

neiscrpan popis čimbenika koji se mogu uzeti u obzir, kao što su mogući učinci na kritičnu

infrastrukturu, kritične tehnologije, opskrbu kritičnim resursima, pristup osjetljivim

informacijama te slobodu i pluralizam medija. U obzir se mogu uzeti i dodatni elementi,

primjerice je li ulagač pod izravnom ili neizravnom kontrolom strane vlade, prethodno

sudjelovanje ulagača u aktivnostima koje utječu na sigurnost ili javni poredak u državi članici

ili ozbiljan rizik da strani ulagač sudjeluje u nezakonitim ili kriminalnim aktivnostima. Ocjena

o tome je li ulagač pod kontrolom strane vlade može se temeljiti na različitim pokazateljima,

među kojima je i činjenica da je ulagač primio znatna financijska sredstva. Međutim, to je

samo jedan od mogućih pokazatelja koji se uzimaju u obzir i ne znači da je Uredbom o

provjeri izravnih stranih ulaganja obuhvaćena kontrola stranih subvencija kao što bi to bio

slučaj u prijedlogu primjerenog pravnog instrumenta.

Takav novi pravni režim bio bi dopuna Uredbi o provjeri izravnih stranih ulaganja. Prvo, dok

se Uredbom o provjeri izravnih stranih ulaganja omogućuje ocjena prijetnji sigurnosti i

javnom poretku, novim bi se instrumentom ocjenjivala moguća narušavanja na unutarnjem

tržištu. Drugo, dok je Uredba o provjeri izravnih stranih ulaganja usmjerena na ključnu

58

U praksi se to zapravo ne događa jer Komisiji obično nisu dostupni dokazi o šteti nanesenoj domaćoj industriji

u Uniji.

44

imovinu kao što su kritična infrastruktura, kritične tehnologije ili opskrbu kritičnim resursima

(zato što se bavi ulaganjima koja bi mogla utjecati na sigurnost ili javni poredak), novi

instrument u načelu ne bi bio ograničen na to područje. Treće, dok je Uredba o provjeri

izravnih stranih ulaganja usmjerena na sve vrste izravnih stranih ulaganja, novi bi se

instrument primjenjivao na strane subvencije koje mogu, ali ne moraju biti povezane s

ulaganjem.

Preklapanje s modulom 2. (i eventualno modulom 1.) može nastati ako izravno strano

ulaganje predstavlja stjecanje olakšano stranom subvencijom i izaziva zabrinutost u pogledu

sigurnosti i javnog poretka. To može dovesti do paralelnih postupaka ako se stjecanje s

inozemnom potporom relevantnim javnim tijelima prijavi i u okviru mehanizma za provjeru

izravnih stranih ulaganja i u okviru novog instrumenta za strane subvencije. Uredba o provjeri

izravnih stranih ulaganja i novi instrument primjenjivali bi se neovisno jedno o drugom jer se

njima ostvaruju različiti ciljevi.

6.8. Bilateralni trgovinski sporazumi

EU je sklopio razne sporazume o slobodnoj trgovini. Među njima su trgovinski sporazumi čiji

je glavni cilj ukidanje ili ograničavanje carina na robu, sporazumi o carinskoj uniji, pa čak i

sporazumi kojima se osigurava širok pristup unutarnjem tržištu. U kontekstu proširenja EU je

sklopio sporazume o stabilizaciji i pridruživanju. U svojim međunarodnim sporazumima EU

općenito primjenjuje dva različita pristupa subvencijama: „pristup WTO+” (Sporazum o

subvencijama i kompenzacijskim mjerama uz dodatnu zabranu najštetnijih subvencija, obveze

transparentnosti i bilateralna savjetovanja) i „pristup državnih potpora” (pravila slična

pravilima EU-a o državnim potporama).

U oba pristupa i ovisno o predmetnom sporazumu moguća su preklapanja s novim

instrumentom. „Pristup WTO+” u načelu omogućuje otkrivanje subvencija s negativnim

učinkom na trgovinu i ulaganja između ugovornih stranaka. Subvencija u okviru jednog od

sporazumâ na koje se primjenjuje pristup WTO+ stoga bi u načelu mogla biti obuhvaćena i

novim instrumentom (npr. strana država dodijeli subvenciju domaćem poduzeću; s pomoću te

subvencije inozemno poduzeće stječe ciljnog poduzetnika u EU-u; ta bi subvencija u načelu

bila obuhvaćena i trgovinskim sporazumom i novim instrumentom). Takva preklapanja

moguća su i ako se primjenjuje „pristup državnih potpora” jer predmetni sporazumi

omogućuju da se utvrdi državna potpora s učinkom na trgovinu između dviju ugovornih

stranaka (npr. strana država dodijeli državnu potporu stranom pružatelju usluga; strani

pružatelj usluga ima poslovni nastan i u EU-u; ta bi državna potpora u načelu bila obuhvaćena

i trgovinskim sporazumom i novim instrumentom). U slučaju takvih preklapanja, ako bi se

tijekom primjene bilo koje mjere u okviru novog instrumenta pokazalo da bi narušavanje

uzrokovano stranom subvencijom bilo prikladnije rješavati u skladu s odredbama o rješavanju

sporova ili savjetovanju iz odgovarajućeg trgovinskog sporazuma, mjera u okviru takvog

novog instrumenta mogla bi se suspendirati. Ponovno pokretanje bilo bi moguće radi

uvođenja kompenzacijskih mjera ili preuzimanja obveza u dva alternativna scenarija: 1. ako je

rješavanje spora na temelju trgovinskog sporazuma zaključeno te je utvrđeno da povreda

postoji, ali počinitelj povrede ne poduzima korektivne mjere; 2. narušavanje uzrokovano

stranom subvencijom nije otklonjeno u roku od 12 mjeseci od suspenzije mjere.

45

6.9. Sporazum o javnoj nabavi i poglavlja o javnoj nabavi iz sporazumâ o slobodnoj

trgovini

Sporazumom o javnoj nabavi sklopljenim u okviru Svjetske trgovinske organizacije (WTO)

gospodarskim subjektima iz 19 drugih uključenih partnera WTO-a omogućuje se sudjelovanje

u određenim javnim natječajima u EU-u, a poduzećima iz EU-a sudjelovanje u natječajima tih

19 drugih partnera WTO-a. Usto, nekoliko sporazuma o slobodnoj trgovini sadržava posebna

poglavlja o javnoj nabavi. Sporazum o javnoj nabavi i poglavlja o javnoj nabavi sporazumâ o

slobodnoj trgovini ne primjenjuju se automatski na svu javnu nabavu stranaka. Obvezujućim

rasporedima područja primjene određuje se koja javna tijela moraju poštovati pravila

sporazumâ i u kojoj je mjeri njihova nabava otvorena za sudjelovanje gospodarskih subjekata

drugih stranaka Sporazuma o javnoj nabavi i partnerâ u sporazumima o slobodnoj trgovini.

Obuhvaćene su samo javne nabave koje premašuju utvrđene granične vrijednosti navedene u

obvezujućim rasporedima područja primjene. Isključenje ponuditelja na temelju predloženog

instrumenta o javnoj nabavi morat će se uskladiti s obvezama EU-a koje se odnose na

obuhvaćenu nabavu, posebno s člankom VIII. Sporazuma o javnoj nabavi i sličnim

odredbama sporazumâ o slobodnoj trgovini.

6.10. Sektorska pravila: zaštita tržišnog natjecanja u zračnom i pomorskom

prometu59

Uredbom 2019/712 Komisiji se omogućuje provođenje istraga i donošenje kompenzacijskih

mjera ako utvrdi prakse kojima se diskriminacijom ili subvencijama narušava tržišno

natjecanje između zračnih prijevoznika EU-a i zračnih prijevoznika trećih zemalja te koje

uzrokuju štetu ili opasnost od štete zračnim prijevoznicima EU-a.

Istraga se pokreće ako postoje dokazi prima facie o postojanju prakse kojom se narušava

tržišno natjecanje, uzrokuje šteta ili opasnost od štete prijevoznicima EU-a. Određivanje

„štete” uključuje ispitivanje i. situacije predmetnih zračnih prijevoznika EU-a, i ii. opće

situacije na pogođenim tržištima usluga zračnog prijevoza.

Predlaže se da se situacije obuhvaćene područjem primjene Uredbe 2019/712 izuzmu iz

područja primjene novog instrumenta.

Uredbom 4057/8660

Komisiji se omogućuje da provede istragu i donese kompenzacijske

mjere ako utvrdi prakse kojima se tržišno natjecanje u pomorskom prometu narušava

nekomercijalnim povlasticama koje je vlasnicima brodova iz trećih zemalja dodijelila država

koja nije članica EU-a.

Istraga se pokreće na temelju pritužbe ili ako država članica posjeduje dokaze o nepravednoj

praksi određivanja cijena i šteti nastaloj zbog nje. Ispitivanjem štete obuhvaćeno je

59

Kad je riječ o sektorskim pravilima, Uredbom (EU) 2016/1035 Europskog parlamenta i Vijeća od

8. lipnja 2016. o zaštiti od štetnog određivanja cijena plovila, SL L 176, 30.6.2016., str. 1., omogućuje se da

Unija poduzme mjere protiv štetnog određivanja cijena svih plovila čija prodaja ispod uobičajene vrijednosti

uzrokuje štetu industriji Unije. Iako je ta uredba službeno stupila na snagu, nije se počela primjenjivati jer je

njezina primjena uvjetovana time da SAD ratificira Sporazum OECD-a o brodogradnji. 60

Uredba Vijeća br. 4057/86 od 22. prosinca 1986. o nepravednoj praksi određivanja cijena u pomorskom

prometu, SL L 378, 31.12.1986., str. 14.

46

određivanje cijena koje nude konkurenti vlasnika brodova iz EU-a i učinak tog određivanja

cijena analiziran na temelju različitih gospodarskih pokazatelja.

Predlaže se da se situacije obuhvaćene područjem primjene Uredbe 4057/86 izuzmu iz

područja primjene novog instrumenta.

7. JAVNO SAVJETOVANJE

Komisija poziva zainteresirane strane da komentare na prijedloge iz Bijele knjige iznesu u

otvorenom javnom savjetovanju na adresi https://ec.europa.eu/info/consultations_en. Prilog II.

sadržava upitnik za prikupljanje strukturiranih odgovora dionika.

Komentari se primaju do 23. rujna 2020. Uobičajena je praksa Komisije da se podnesci

primljeni u okviru javnog savjetovanja objavljuju. Moguće je, međutim, zatražiti da podnesci

ili njihovi dijelovi ostanu povjerljivi. U tom slučaju na prvoj stranici podneska jasno navedite

da ga se ne smije objaviti te pošaljite i primjerak podneska koji nije povjerljiv i koji Komisija

može objaviti.

47

PRILOG I.: DEFINICIJA STRANE SUBVENCIJE

Za potrebe ove Bijele knjige „strana subvencija” odnosi se na financijski doprinos vlade ili

bilo kojeg javnog tijela države koja nije članica EU-a61

od kojeg primatelj62

ostvaruje korist i

koji je pravno ili činjenično ograničen na pojedinačnog poduzetnika ili industriju ili na grupu

poduzetnika ili industrija.

Strane subvencije bile bi obuhvaćene novim pravnim instrumentom samo ako izravno ili

neizravno narušavaju unutarnje tržište. Postojeća definicija stoga obuhvaća i. strane

subvencije dodijeljene izravno poduzetnicima s poslovnim nastanom u EU-u; ii. strane

subvencije dodijeljene poduzetniku s poslovnim nastanom u trećoj zemlji ako se takvom

subvencijom koristi povezana strana s poslovnim nastanom u EU-u; i iii. strane subvencije

dodijeljene poduzetniku s poslovnim nastanom u trećoj zemlji ako se takva subvencija koristi

za olakšavanje stjecanja poduzetnika iz EU-a ili sudjelovanje u postupcima javne nabave.

Financijski doprinos može biti u različitim oblicima. Na primjer, može se sastojati od

sljedećega:

– prijenosa sredstava ili obveza (dokapitalizacija, bespovratna sredstva, zajmovi, jamstva za

zajmove, fiskalni poticaji, prijeboj operativnih gubitaka, nadoknada financijskih obveza koje

nameću javna tijela, oprost ili reprogramiranje duga),

– otpisa ili nenaplate državnih prihoda, kao što su povlašteni porezni tretman ili fiskalni

poticaji kao što su porezne olakšice,

– pružanja robe ili usluga ili kupnje robe i usluga.

Kada se utvrđuje ostvaruje li poduzetnik ili industrija koristi od financijskog doprinosa,

trebalo bi, ovisno o obliku financijskog doprinosa, u obzir uzeti sljedeće: uobičajenu

investicijsku praksu privatnih ulagača, stope za financiranje koje se nude na tržištu63

,

odgovarajuće naknade za određenu robu ili uslugu. Ako nema izravno usporedivih referentnih

vrijednosti, mogu se prilagoditi postojeće referentne vrijednosti64

ili se mogu utvrditi tržišni

uvjeti primjenom općeprihvaćenih metoda ocjenjivanja65

. Za potrebe ove Bijele knjige

pretpostavlja se da strane subvencije dodijeljene poduzetniku u razdoblju od tri godine koje ne

premašuju prag od 200 000 EUR ne narušavaju unutarnje tržište.

61

U skladu s tom definicijom „stranu subvenciju” može dodijeliti i privatno tijelo kojem su povjerene funkcije

koje obično izvršava vlada ili kojim upravlja vlada države koja nije članica EU-a. 62

Primatelj može biti poduzetnik s poslovnim nastanom u EU-u ili u trećoj zemlji. 63

Financijska sredstva koja su poduzetniku iz EU-a dodijeljena u eurima trebalo bi uspoređivati s referentnim

vrijednostima na tržištu EU-a relevantnima za financiranje u eurima, a financijska sredstva dodijeljena

poduzetniku u trećoj zemlji s odgovarajućim referentnim vrijednostima na tom tržištu. 64

Na primjer: ako postoji referentna vrijednost za financiranje s kraćim dospijećem, ta se postojeća referentna

vrijednost može upotrijebiti kao polazište i prilagoditi s obzirom na dospijeće zajma. 65

Obavijest Komisije o pojmu državne potpore iz članka 107. stavka 1. Ugovora o funkcioniranju Europske

unije, SL C 262, 19.7.2016., str. 1.

48

Predloženi pojam „stranih subvencija” temelji se na definiciji subvencije utvrđenoj u

Antisubvencijskoj uredbi EU-a66

i Uredbi EU-a o zaštiti tržišnog natjecanja u sektoru zračnog

prijevoza67

. Te se definicije oslanjaju na definiciju subvencije utvrđenu u relevantnim

pravilima WTO-a, posebno u Sporazumu o subvencijama i kompenzacijskim mjerama,

imajući pritom u vidu da se subvencija može dodijeliti izravno ili neizravno poduzetniku koji

posluje u EU-u. Glavna je razlika u tome što je strana subvencija financijski doprinos od

kojeg izravnu ili neizravnu korist ostvaruje poduzetnik u EU-u koji nudi robu ili usluge ili

sudjeluje u ulaganjima, dok se subvencije iz dviju uredbi i Sporazuma o subvencijama i

kompenzacijskim mjerama obično dodjeljuju korisnicima izvan EU-a.

Definicijom se Komisiji omogućuje i da se oslanja na nalaze instrumenata trgovinske zaštite

iz Antisubvencijske uredbe EU-a i Uredbe EU-a o zaštiti tržišnog natjecanja u zračnom

prijevozu (za pojedinosti vidjeti odjeljak 6. o interakciji s drugim instrumentima EU-a).

66

Uredba (EU) 2016/1037 Europskog parlamenta i Vijeća od 8. lipnja 2016. o zaštiti od subvencioniranog uvoza

iz zemalja koje nisu članice Europske unije, SL L 176, 30.6.2016., str. 55. 67

Uredba (EU) 2019/712 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. travnja 2019. o zaštiti tržišnog natjecanja u

zračnom prijevozu i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 868/2004, SL L 123, 10.5.2019., str. 4.

49

PRILOG II.: UPITNIK

Na pitanja navedena u nastavku trebalo bi odgovoriti u okviru posebnog javnog savjetovanja

o ovoj Bijeloj knjizi na internetskom portalu EU Survey.

Uvod

1. Predstavite se i objasnite svoj interes i motivaciju za sudjelovanje u ovom javnom

savjetovanju.

Pitanja koja se odnose na tri modula

Opća pitanja

1. Smatrate li da postoji potreba za novim pravnim instrumentima kojima bi se otklanjala

narušavanja unutarnjeg tržišta uzrokovana subvencijama koje dodjeljuju tijela izvan

EU-a („strane subvencije”)? Objasnite zašto i navedite primjere dosadašnjih

narušavanja koja su uzrokovale strane subvencije.

2. Smatrate li da okvir predstavljen u Bijeloj knjizi na primjeren način pristupa

otklanjanju narušavanja unutarnjeg tržišta uzrokovanih stranim subvencijama?

Objasnite.

Modul 1.

1. Smatrate li da je pristup iz modula 1. primjeren za otklanjanje narušavanja unutarnjeg

tržišta uzrokovanih stranim subvencijama koje se dodjeljuju poduzetnicima u EU-u?

2. Slažete li se s postupovnim okvirom predstavljenim u Bijeloj knjizi koji uključuje

istražni postupak u dva koraka, instrumente nadležnog tijela za utvrđivanje činjenica

itd.? (Pogledajte odjeljak 4.1.5. Bijele knjige.)

3. Slažete li se s materijalnim kriterijima ocjenjivanja (odjeljak 4.1.3.) i popisom

kompenzacijskih mjera (odjeljak 4.1.6.) iz Bijele knjige?

4. Smatrate li da bi bilo korisno uvesti test interesa EU-a s obzirom na za ciljeve javne

politike (odjeljak 4.1.4.) i koje bi kriterije prema vašem mišljenju trebalo uvrstiti u taj

test?

5. Smatrate li da bi modul 1. trebao obuhvaćati i subvencionirana stjecanja (npr. ona

ispod praga utvrđenog u modulu 2.)? (Odjeljak 4.1.2.)

6. Smatrate li da bi trebao postojati minimalni prag (de minimis) za istragu stranih

subvencija u okviru modula 1. i, ako bi, slažete li se s njegovim prikazom u Bijeloj

knjizi (odjeljak 4.1.3.)?

7. Slažete li se da bi nadležnost za provedbu modula 1. trebala biti podijeljena između

Komisije i država članica (odjeljak 4.1.7.)?

Modul 2.

1. Smatrate li da je pristup iz modula 2. primjeren za otklanjanje narušavanja unutarnjeg

tržišta uzrokovanih stranim subvencijama kojima se olakšava stjecanje poduzetnika s

poslovnim nastanom u EU-u (ciljni poduzetnici u EU-u)?

50

2. Slažete li se s postupovnim okvirom za modul 2. koji uključuje sustav obvezne

prethodne prijave, istražni postupak u dva koraka, instrumente nadležnog tijela za

utvrđivanje činjenica itd.? (Pogledajte odjeljak 4.2.5. Bijele knjige.)

3. Slažete li se s područjem primjene modula 2. (odjeljak 4.2.2) u pogledu

definicije stjecanja

definicije ciljnog poduzetnika u EU-u i pragova koji se na njega primjenjuju

(odjeljak 4.2.2.3.)

definicije potencijalno subvencioniranog stjecanja?

Koji bi, prema vašem mišljenju, bili primjereni pragovi?

4. Smatrate li da bi modul 2. trebao uključivati obveznu prijavu za sva stjecanja ciljnih

poduzetnika u EU-u ili samo za potencijalno subvencionirana stjecanja (odjeljak

4.2.2.2.)?

5. Slažete li se s materijalnim kriterijima ocjenjivanja iz modula 2. (odjeljak 4.2.3.) i

popisom kompenzacijskih mjera (odjeljak 4.2.6.) iz Bijele knjige?

6. Smatrate li da bi bilo korisno uvesti test interesa EU-a s obzirom na za ciljeve javne

politike (odjeljak 4.2.4.) i koje bi kriterije prema vašem mišljenju trebalo uvrstiti u taj

test?

7. Slažete li se da bi Komisija trebala biti nadležna za provedbu modula 2. (odjeljak

4.2.7.)?

Modul 3.

1. Smatrate li da je potrebno riještiti pitanje narušavanja uzrokovanih stranim

subvencijama u specifičnom kontekstu postupaka javne nabave? Objasnite.

2. Smatrate li da okvir za javnu nabavu predstavljen u Bijeloj knjizi na primjeren način

pristupa otklanjanju narušavanja koja strane subvencije uzrokuju u području javne

nabave? Objasnite.

3. Smatrate li da je predviđena interakcija između javnih naručitelja i nadzornih tijela

primjerena, npr. u pogledu utvrđivanja narušava li strana subvencija predmetni

postupak javne nabave?

4. Smatrate li da bi u kontekstu javne nabave i stranih subvencija trebalo rješavati i druga

pitanja osim onih navedenih u ovoj Bijeloj knjizi?

Interakcija modula 1., 2. i 3.

1. Smatrate li da bi

a. modul 1. trebao biti samostalan

b. modul 2. trebao biti samostalan

c. modul 3. trebao biti samostalan

d. module 1., 2. i 3. trebalo kombinirati i primjenjivati zajedno?

Pitanja koja se odnose na strane subvencije u kontekstu financiranja sredstvima EU-a

1. Smatrate li da postoji potreba za dodatnim mjerama za otklanjanje mogućih

narušavanja unutarnjeg tržišta uzrokovanih subvencijama koje dodjeljuju tijela izvan

EU-a u specifičnom kontekstu financiranja sredstvima EU-a? Objasnite.

51

2. Smatrate li da je okvir za financiranje sredstvima EU-a predstavljen u Bijeloj knjizi

primjeren za otklanjanje mogućih narušavanja uzrokovanih stranim subvencijama u

tom kontekstu? Objasnite.