beleidsadvisering in de vlaamse overheidsteunpuntbov.be/rapport/bossens_beleidsadvisering.pdf ·...

Beleidsadvisering in de Vlaamse overheid

Een analyse van de organisatie van de Vlaamse beleidsadvisering en een

verkenning van mogelijkheden voor optimalisering

Rapport

Nele Bossens, Jan Van Damme,

Marleen Brans

׀ i ׀

Dankwoord

Graag danken we het departement Bestuurszaken voor hun hulp bij de

voorbereiding van de survey. Zij gaven advies over hoe de groep van

beleidsmedewerkers binnen de Vlaamse overheid het best geïdentificeerd

kon worden en leverden ons de nodige contactgegevens aan.

Verder danken we alle respondenten die via een interview of via hun

deelname aan de survey hebben bijgedragen aan dit onderzoek. Wij

bedanken Professor Michael Howlett (Simon Fraser University Burnaby,

Canada en Lee Kuan Yew School of Public Policy, National University of

Singapore) voor het ter beschikking stellen van de survey over ‘policy work’

in Canadese administraties. We danken ook Professor B. Guy Peters

(University of Pittsburg) voor zijn advies bij de aanvang bij dit onderzoek.

Ten slotte bedanken we de deelnemers aan de International Conference on

Public Policy in Grenoble voor hun kritische lezing van het theoretisch kader

van voorliggende studie.

׀ iii ׀

Inhoudstafel

Lijst tabellen vii

Lijst figuren ix

1. Inleiding 17

> 1.1. Inleiding tot het onderzoek 17

> 1.2. Doelstellingen en onderzoeksvragen 18

> 1.3. Structuur van het rapport 20

2. Theoretisch kader 21

> 2.1. Beleidsvoering als een interactief en politiek proces 21

> 2.2. Beleidsadvisering gesitueerd in de beleidscyclus 23

> 2.3. Trends in de beleidsadvisering 24

3. Conceptueel kader 27

> 3.1. Beleidsadvies en beleidsadvisering 27

> 3.1.1. Een definitie 28

> 3.1.2. Beleidsadvisering als een communicatieproces 29

> 3.1.3. Besluit en operationalisering 35

> 3.2. Beleidsadvisering als een systeem 35

> 3.2.1. De actoren van het beleidsadviessysteem – Wie levert er

advies? 36

> 3.2.2. Kenmerken van adviesverwerving - Hoe wordt advies

gevraagd? 40


> 3.3. Een performante beleidsadvisering 45

> 3.3.1. Inleiding 45

> 3.3.2. De verschillende functies van advies in het beleidsproces

vanuit een theoretisch perspectief 45

׀ iv ׀

> 3.3.3. Verwachtingen van beleidsmakers 47

> 3.3.4. Randvoorwaarden voor een ‘performante’

beleidsadvisering 50


> 3.4. Gebruik van beleidsadvies 55

> 3.4.1. Types van doorwerking 55

> 3.4.2. Stadia van doorwerking 56


> 3.5. Algemeen besluit 59

4. Onderzoeksopzet 65

> 4.1. Inleiding 65

> 4.2. Een gecombineerde methode 65

> 4.3. Koppeling aan onderzoeksvragen 66

> 4.4. Uitvoering van het onderzoek 67

5. De organisatie van beleidsadvisering bij de Vlaamse overheid 69

> 5.1. Ter inleiding: Een analyse van het consultatiebeleid in

België door de OECD 69

> 5.2. Kenmerken van de beleidsvoering: ministeriële kabinetten72

> 5.3. Actoren en structuren van de Vlaamse beleidsadvisering:

neo-corporatisme en gevestigde adviesraden 74

> 5.3.1. Traditie van neo-corporatisme 74

> 5.3.2. Het Vlaamse adviesstelsel 75

> 5.4. Processen en procedures van de Vlaamse beleidsadvisering79

> 5.4.1. De procedure voor opmaak van regelgeving 79

> 5.4.2. Reguleringsimpactanalyse en consultatie 80

> 5.4.3. Andere 83


6. Beleidsadvisering in de praktijk: analyse van zes case studies 85

׀ v ׀

> 6.1. Inleiding 85

> 6.2. Case selectie 85

> 6.3. Aanpak 87

> 6.4. Bevindingen per case 91

> 6.4.1. Proefproject lange zwaardere vrachtwagens 91

> 6.4.2. Kilometerheffing voor vrachtwagens en wegenvignet 105

> 6.4.3. Voorschoolse kinderopvang 121

> 6.4.4. Persoonsvolgende financiering voor personen met een

handicap 139

> 6.4.5. Vlaamse huurpremie 152

> 6.4.6. Beleidsplan Ruimte 165

> 6.5. Algemene bevindingen 180

> 6.5.1. Wie levert welk type beleidsadvies? Op welke manier en

op welk moment winnen beleidsmakers advies in bij deze

actoren? (OV 1 - 4) 180

> 6.5.2. Ervaren beleidsmakers competitie? (OV 7) 198

> 6.5.3. Welke verwachtingen hebben beleidsmakers van

beleidsadvies? (OV 6) 199

> 6.5.4. Hoe tevreden zijn beleidsmakers met de bestaande

procedures? (OV 9) 203


7. Survey 213

> 7.1. Inleiding 213

> 7.2. Aanpak 214

> 7.3. Respons 216

> 7.4. Bevindingen uit de survey 218

> 7.4.1. Actoren die beleidsadvies leveren 218

> 7.4.2. Verplichte, vrijwillige en spontane adviesverwerving 229

> 7.4.3. Competitie 230

> 7.4.4. Verwachtingen 233

׀ vi ׀

> 7.4.5. Tegemoetkoming advies aan verwachtingen 238

> 7.4.6. Tevredenheid met adviezen 250

> 7.4.7. Gebruik 254

> 7.4.8. Knelpunten in de huidige processen, procedures, cultuur

en instrumenten 255

> 7.5. Besluit 265

8. Algemeen besluit 271

> 8.1. Situering : probleemstelling en centrale onderzoeksvraag271

> 8.2. Methodologie : aanpak en respons 272

> 8.3. Performante beleidsadvisering ? 275

> 8.4. Resultaten van het empirische onderzoek 277

> 8.5. Aanbevelingen en pistes voor optimalisering 287

> 8.5.1. Actoren (‘Wie levert advies’)? 289

> 8.5.2. Type advies (‘Wat’?) 291

> 8.5.3. Manier en moment waarop beleidsadvies wordt

ingewonnen (‘Hoe’ en ‘Wanneer’?) 293

9. Referenties 297

10. Bijlagen 315

> 10.1. Bijlage 1 – Criteria voor goed beleidsadvies opgesteld door

New Zealand Institute of Economic Research (NZIER) 315

> 10.2. Bijlage 2 – Voorbeeld van vragenlijst 318

> 10.2.1. Het beleidsproces 318

> 10.2.2. Actoren 319

> 10.2.3. Algemeen 319

> 10.3. Bijlage 3 – Vragenlijst survey 321

׀ vii ׀

Lijst tabellen

Tabel 1- Knowledge bases (Head 2009) ............................................ 31 Tabel 2- Kennistypes (Tenbensel, 2008, gebaseerd op Flyvbjerg, 2001) .... 32 Tabel 3 – Verspreiding van beleidsadvies (geïnspireerd op Lindquist, 1990 en

Binderkrantz, 2005) .............................................................. 34 Tabel 4 – Locatie van advies en mate van overheidsinvloed (Halligan, 1995)

...................................................................................... 37 Tabel 5 – Actoren van het adviessysteem (bewerking van Halligan, 1995) .. 39 Tabel 6 – NZIER’s criteria voor kwalitatief beleidsadvies ...................... 51 Tabel 7- Verwachtingen die beleidsmakers hebben van beleidsadvies ...... 54 Tabel 8 – Stadia van doorwerking (Knott & Wildavsky, 1980).................. 57 Tabel 9 –Verwachtingen van beleidsmakers ...................................... 62 Tabel 10 – Overzicht onderzoeksvragen en methode ............................ 66 Tabel 11 – Overzicht respondenten per beleidsproces .......................... 88 Tabel 12 – Analysekader voor de bevindingen per case ......................... 89 Tabel 13 - Overzicht interne beleidsadvisering ................................. 181 Tabel 14 - Overzicht externe, niet-wetenschappelijke beleidsadvisering .. 183 Tabel 15 – Overzicht externe wetenschappelijke adviesverlening ........... 193 Tabel 16 – Verdeling respondenten over beleidsdomeinen en organisatietype

..................................................................................... 217 Tabel 17- Frequentie waarmee beleidsambtenaren aan actoren advies

vragen ............................................................................. 219 Tabel 18- Frequentie waarmee beleidsambtenaren van actoren spontaan

advies ontvangen ................................................................ 224 Tabel 19- Verhouding tussen gevraagd en spontaan advies ................... 229 Tabel 20 – Verhouding tussen verplicht en vrijwillig gevraagd advies ...... 230 Tabel 21 – Perceptie tegenstrijdigheid en verzoenbaarheid adviezen ...... 232 Tabel 22 - Perceptie tegenstrijdigheid en verzoenbaarheid adviezen in

verschillende beleidsdomeinen ............................................... 233 Tabel 23 – Verwachtingen m.b.t. het advies van de strategische adviesraden

in de verschillende beleidsdomeinen ........................................ 235 Tabel 24 – Verschillen verwachtingen tussen departement en agentschap 237 Tabel 25 – Beoordeling advies SAR’s .............................................. 239 Tabel 26 - Tevredenheid over adviesraden naar respondentengroep ....... 252 Tabel 27 – Tevredenheid over steunpunten naar respondentengroep....... 253 Tabel 28- Tijd en mankracht om advies te verwerken ......................... 258

׀ viii ׀

Tabel 29 – Tijd om adviezen te verwerken in verschillende beleidsdomeinen

..................................................................................... 260 Tabel 30 – Mankracht om adviezen te verwerken in verschillende

beleidsdomeinen ................................................................ 260

׀ ix ׀

Lijst figuren

Figuur 1 – Factoren die (de effecten van) het beleid vormgeven (Parsons,

1995) ............................................................................... 63 Figuur 2- Gemiddelde frequentie waarmee beleidsambtenaren aan actoren

advies vragen .................................................................... 220 Figuur 3- Gevraagd advies per categorie per beleidsdomein ................. 222 Figuur 4 – Gemiddelde frequentie waarmee beleidsambtenaren advies

vragen vs. ontvangen van bepaalde actoren ............................... 225 Figuur 5 – ‘Ik vraag doorgaans van dezelfde actoren beleidsadvies’ ........ 227 Figuur 6 – Verwachtingen m.b.t. het advies van de strategische adviesraden

..................................................................................... 235 Figuur 7 – Beoordeling advies SAR’s met rangschikking verwachtingen ..... 240 Figuur 8 – Aandacht voor technische haalbaarheid beleidsvoorstellen ..... 241 Figuur 9 – Wetenschappelijk onderbouwd ........................................ 242 Figuur 10 – Zicht bieden op maatschappelijk draagvlak ....................... 243 Figuur 11 - Aandacht voor toekomstige evoluties en trends .................. 244 Figuur 12 – Beargumenteerde afweging van voor -en nadelen beleidsopties

..................................................................................... 245 Figuur 13 - Helder en to the point geformuleerd ............................... 246 Figuur 14 – Goed gestructureerd (tabellen, titels…) en informatiebronnen

kenbaar maken .................................................................. 247 Figuur 15 – Formuleert concrete, te ondernemen stappen voor het beleid en

gestaafd met praktijkvoorbeelden ........................................... 248 Figuur 16 – Inpasbaar in de beleidsvisie van de minister en inspelend op

informatiebehoefte ............................................................. 249 Figuur 17 – Tevredenheid over adviesraden met frequentie .................. 251 Figuur 18 – Tevredenheid over steunpunten met frequenties ................ 252 Figuur 19 – Gebruik van beleidsadvies: “Ik gebruik beleidsadvies…” ........ 254 Figuur 20 – “Ik heb voldoende tijd om beleidsadviezen in te winnen wanneer

nodig” ............................................................................. 257 Figuur 21- Capaciteit om adviezen te verwerken ............................... 258 Figuur 22 – “Ik vind het belangrijk dat er meer bindende regels komen rond

het vragen van adviezen” ..................................................... 261 Figuur 23 - "Ik ben vertrouwd met de ondersteunende Consultatiecode van

de Vlaamse overheid 'Stappenplan voor publieke raadpleging…'" ...... 262 Figuur 24 - "Ik vind het belangrijk om feedback te geven aan organisaties

waaraan ik advies gevraagd heb" ............................................. 263

׀ x ׀

Figuur 25 - "Ik vind het belangrijk om te experimenteren met nieuwere

vormen van consultatie (bvb. notice and comment, burgerpanels)" .. 264

׀ 11 ׀

Managementsamenvatting

De groeiende complexiteit van de beleidsomgeving maakt dat beleidsmakers

steeds meer nood hebben aan informatie, kennis, expertise en steun voor

het beleid. Wanneer zij hiernaar op zoek gaan, consulteren zij niet enkel

‘professionele’ beleidsadviseurs binnen de overheid, maar ook organisaties

en individuen extern aan de overheid (Weaver & Stares, 2001). De

samenleving verwacht bovendien steeds meer dat beleidsmakers openstaan

voor ideeën en feedback geleverd door verschillende groepen binnen de

samenleving (Peters & Barker, 1993). Informatie wordt aangeleverd door

een groot aantal belanghebbenden die allemaal een zekere impact op het

overheidsbeleid nastreven (Lacey en Furner, 1993).

In dit onderzoek, dat gevoerd wordt binnen het kader van het Steunpunt

Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen (SBOV), kijken we naar de positie van

de beleidsmaker als ontvanger van beleidsadvies. De algemene vraagstelling

van dit onderzoek luidt: Op welke manier is beleidsadvisering in Vlaanderen

georganiseerd en hoe kan ze geoptimaliseerd worden? We kijken daarbij

naar de actoren, instellingen en organisaties intern en extern aan de

overheid die actief zijn in het leveren van beleidsadvies en de verschillende

systemen die gehanteerd worden om advies te verwerven. Ook stellen we

de vraag hoe beleidsmakers de ‘verbreding’ in bronnen van beleidsadvies

ervaren. Ten slotte kijken we naar de verwachtingen die zij hebben van het

advies dat ze ontvangen en in welke mate het advies hieraan tegemoet

komt. Op basis van deze analyse formuleren we aanbevelingen om de

bestaande processen van beleidsadvisering te optimaliseren. De focus van

het onderzoek ligt op beleidsmakers binnen de administratie en (in mindere

mate) op beleidsmakers op het kabinet.

In het theoretisch kader in hoofdstuk 2 formuleren we de belangrijkste

uitgangspunten van het onderzoek. In navolging van Lindblom, beschouwen

we beleid voeren als meer dan louter een rationele analyse: ook

onderhandelen en overleggen zijn belangrijke elementen van het

beleidsproces. De manier waarop beleidsmakers beleid voeren en ook advies verwerven, wordt bovendien beïnvloed door instituties. Dit zijn enerzijds

formele instituties (structuren, regels, procedures) en anderzijds informele

instituties (cultuur, gewoonten). We staan in het theoretisch kader ook stil

׀ 12 ׀

bij een aantal ‘trends’ in de beleidsadvisering en bij het onderscheid tussen

(neo-)corporatistische en pluralistische systemen.

In het conceptueel kader in hoofdstuk 3 definiëren we beleidsadvies als een

beargumenteerde opinie of aanbeveling die wordt aangereikt als een

leidraad voor toekomstig beleid (Van Damme, Brans & Fobé, 2011). Advies is

vanuit deze definitie niet bindend en kan van verschillende actoren komen

die zich binnen de overheid of de ruimere samenleving bevinden.

Beleidsadvisering vatten we op als een communicatieproces tussen een

adviesgever en een adviesontvanger (zie ook Rich & Oh, 2000, p. 179).

Belangrijke elementen in het communicatieproces zijn de zender,

ontvanger, boodschap, kanaal en tijdstip. In de bespreking van deze

verschillende elementen werd onder meer stilgestaan bij de verschillende

kennistypes (episteme, techne en phronesis) die onderdeel kunnen uitmaken

van een beleidsadvies.

Bij onze definiëring van performante beleidsadvisering leggen we de nadruk

op de bijdrage van het advies aan een kwaliteitsvol beleid. Hierbij moet er

onder meer aandacht zijn voor aspecten zoals inhoudelijke verrijking en

draagvlak. Het advies moet voldoende aansluiten bij de verwachtingen van

beleidsmakers maar ook kritische vragen durven stellen. Op een meer

operationeel niveau dient performant beleidsadvies onder meer

beargumenteerd, onderbouwd, gebruiksvriendelijk, gedocumenteerd, helder

en to the point, etc. te zijn. Het adviessysteem dient maatwerk toe te laten

en er moet voldoende capaciteit zijn om advies in te winnen en te

verwerken.

Het onderzoek combineerde een kwalitatieve en een kwantitatieve

onderzoeksmethode (cfr. hoofdstuk 4). Deze aanpak laat toe om een aantal

elementen in de diepte te verkennen en daarnaast ook een algemene

analyse te maken van de beleidsadvisering ten aanzien van de

departementen en agentschappen van de Vlaamse overheid. De kwalitatieve

methode bestond uit een documentanalyse waarbij de bestaande

wetgeving, het beleid en de procedures en structuren met betrekking tot de

beleidsadvisering bij de Vlaamse overheid in kaart werden gebracht. Ook

werden er zes case studies uitgevoerd, waarbij in drie verschillende

beleidsdomeinen telkens twee beleidsprocessen werden onderzocht, met

focus op de beleidsadvisering. De kwantitatieve methode bestond uit een

׀ 13 ׀

survey gericht naar alle beleidsambtenaren in de departementen en

agentschappen van de Vlaamse overheid.

In hoofdstuk 5 schetsen we een beeld van de belangrijkste structuren en

procedures op het vlak van beleidsadvisering bij de Vlaamse overheid. We

bespreken de centrale elementen in de organisatie van de beleidsadvisering

bij de Vlaamse overheid, namelijk een traditie van neo-corporatisme, de

aanwezigheid van een stelsel van strategische adviesraden, een zich

ontwikkelend consultatiebeleid in het kader van de

reguleringsimpactanalyse en de belangrijke rol van ministeriële kabinetten

ten aanzien van de beleidsvoering. We typeren het Vlaamse

beleidsadviessysteem als hybride: het combineert de bestaande elementen

van een neo-corporatistische beleidscultuur, met een aantal nieuwere

elementen die eerder kaderen binnen een pluralistische beleidscultuur.

In hoofdstuk 6 bespreken we de resultaten van de case studies. We brachten

zes beleidsprocessen stap voor stap in kaart aan de hand van documenten

en een interview met de betrokken beleidsmaker(s) en strategische

adviesraad. Hieronder geven we enkele vaststellingen uit deze case studies

weer, met telkens een verwijzing naar de onderzoeksvraag (een overzicht is

terug te vinden op p. 18):

Advies is doorgaans een mix van verschillende kennistypes.

Vertrekkend vanuit deze kennistypes, stellen we vast dat de

adviesraden uit de cases verschillende profielen hebben. (OV2)

De strategische adviesraden werden in onze cases eerder vroeg in

het beleidsproces betrokken, evenals de raadgevende comités (in

het beleidsdomein WVG). Er is geen overlap in de rol van de

strategische adviesraad en de raadgevende comités (in het

beleidsdomein WVG). (OV 4)

Meer transparante manieren van consulteren waarbij een brede

groep belanghebbenden betrokken worden, doen hun intrede

(burgerdebat, online belanghebbendenbevraging,…). Bij de

organisatie van deze consultaties, hangt veel af van het initiatief en

de competenties van de beleidsmakers. (OV 4)

Beleidsmakers vinden het idee van ‘competitie’ tussen adviesgevers

herkenbaar. Vooral kabinetsmedewerkers hebben het gevoel dat ze

soms wel veel adviezen ontvangen, maar beschouwen dit niet als

een probleem: het is een deel van de job. (OV 7)

׀ 14 ׀

In hoofdstuk 7 bespreken we de resultaten van de survey, op basis van de

antwoorden van 403 beleidsambtenaren uit departementen en

agentschappen van de Vlaamse overheid. Hieronder geven we enkele

vaststellingen weer.

Beleidsambtenaren vragen over het algemeen vaker advies aan

interne actoren en aan de adviesorganen bij de Vlaamse overheid

dan dat ze externe actoren consulteren. Daarbij zijn er wel

belangrijke verschillen tussen de 13 beleidsdomeinen.

Beleidsambtenaren ontvangen bovendien niet zo vaak advies vanuit

het middenveld. (OV 1)

Bestaande procedures spelen een vrij belangrijke rol in het

beleidsadvies dat ambtenaren vragen: iets meer dan de helft van de

adviezen die beleidsambtenaren vragen, worden ingewonnen als

verplicht onderdeel van een procedure. (OV5)

Beleidsmakers vinden het vooral belangrijk dat het advies van de

strategische adviesraden de voor -en nadelen van verschillende

beleidsopties beargumenteerd afweegt; toekomstige evoluties,

trends en ontwikkelingen in acht neemt en zicht biedt op

maatschappelijk draagvlak voor beleidsvoorstellen. Daarnaast

hechten ze ook belang aan de communicatie van het beleidsadvies

(to the point, gestructureerd etc.). (OV6)

Beleidsambtenaren gebruiken advies niet enkel om

beleidsvoorstellen bij te sturen, maar eveneens om nieuwe

perspectieven te ontwikkelen, achtergrondkennis te verwerven en

zicht te krijgen op het draagvlak. (OV 8)

Beleidsambtenaren vinden niet dat er méér bindende regels moeten

komen rond het vragen van advies. De Consultatiecode, die

ondersteuning moet bieden aan beleidsambtenaren bij het plannen

en uitvoeren van consultaties via, is weinig bekend. De meerderheid

van de beleidsambtenaren is wel bereid om te experimenteren met

nieuwere vormen van consultatie (bv. notice and comment). (OV 9)

Ongeveer de helft van de beleidsambtenaren vindt dat hij/zij over

onvoldoende tijd beschikt om advies in te winnen. Daarnaast vindt

ongeveer 1 op 5 dat er problematisch weinig tijd en problematisch

weinig mankracht is voor het verwerken van adviezen. (OV 9)

Op basis van de resultaten van de survey en de case studies, formuleren we

in het besluit in hoofdstuk 8 een aantal aanbevelingen voor een

׀ 15 ׀

optimalisering van het bestaande beleidsadviessysteem. Deze aanbevelingen

zijn terug te vinden vanaf p. 287.

׀ 17 ׀

1. Inleiding

> 1.1. Inleiding tot het onderzoek


een toenemende nood aan informatie, kennis, expertise en steun voor het

beleid ervaren (Peters & Barker, 1993). Wanneer zij hiernaar op zoek gaan,

consulteren zij niet enkel ‘professionele’ beleidsadviseurs binnen de

overheid, maar ook organisaties en individuen extern aan de overheid.

Bovendien verwacht de burger ook steeds meer dat beleidsmakers

openstaan voor ideeën en feedback geleverd door verschillende groepen

binnen de samenleving (Peters & Barker, 1993).

We zien internationaal dat het aantal arrangementen van

overheidsgeïnitieerde advisering, consultatie en participatie in de

beleidsvorming toeneemt (Lowndes et al. 2001; Papadopoulos and Warin

2007; Van Damme and Brans 2008a). In Vlaanderen zien we naast meer

traditionele arrangementen, zoals adviesraden en overlegcomités, de

opkomst van meer interactieve vormen van consultatie, zoals interactieve

planprocessen maar ook rechtstreekse bevragingen van de burger,

bijvoorbeeld via opiniepeilingen. Ook is er sprake van een toenemende

waardering voor de inbreng van actoren betrokken bij de uitvoering van het

beleid, aangezien hun ervaringsdeskundigheid kan bijdragen aan het

ontwerpen van technisch haalbaar beleid (Brans, Van Damme & Gaskell,

2010:15). Informatie wordt aangeleverd door een groot aantal

belanghebbenden die allemaal een zekere impact op het overheidsbeleid

nastreven (Lacey en Furner, 1993). De intensifiëring van gevraagd en

ongevraagd advies kan echter leiden tot een toegenomen competitie op het

vlak van beleidsadvisering, waarbij beleidsmakers geconfronteerd worden

met een toevloed aan concurrerende kennisclaims (Halligan, 1993; Hoppe &

Halffman, 2004:53; Van Damme, Brans & Fobé, 2011).



de beleidsmakers als ontvangers van beleidsadvies. Hoe ervaren

beleidsmakers deze ‘verbreding’ in bronnen van beleidsadvies en de

competitie die daar mogelijks uit volgt? Welke verwachtingen hebben zij ten

׀ 18 ׀

aanzien van het advies dat ze ontvangen? En in welke mate voldoet het

advies aan deze verwachtingen? Daarnaast willen we een beter inzicht

verwerven in het advieslandschap in Vlaanderen. We kijken daarbij naar de

actoren, instellingen en organisaties intern en extern aan de overheid die

actief zijn in het leveren van beleidsadvies en de verschillende systemen die

gehanteerd worden om advies te verwerven. Op basis van deze analyse

formuleren we aanbevelingen om de bestaande processen van

beleidsadvisering te optimaliseren.

Beleidsadvies wordt in dit onderzoek gedefinieerd als een opinie of

aanbeveling die wordt aangereikt als een leidraad voor toekomstig beleid

(Van Damme, Brans & Fobé, 2011). We beperken ons tot beleidsinhoudelijk

advies, louter juridisch advies of taaladvies valt buiten het opzet van het

onderzoek. Advies is vanuit deze definitie niet bindend en kan van

verschillende actoren komen die zich binnen de overheid of de ruimere

samenleving bevinden. Ook onderzoek dat aanbevelingen voor het

toekomstig beleid formuleert (beleidsgericht onderzoek), wordt als advies

beschouwd.

Om de organisatie van de beleidsadvisering in kaart te brengen, wordt een

documentanalyse uitgevoerd en worden zes cases onderzocht. Bij de case

studies wordt zowel het perspectief van kabinetsmedewerkers als van

beleidsambtenaren als ontvangers van beleidsadvies meegenomen. Deze

case studies zijn eerder verkennend van aard. Daarnaast wordt een survey

naar de departementen en agentschappen van de Vlaamse overheid

uitgestuurd om tot bredere bevindingen te komen. Daarbij staat het

perspectief van de beleidsambtenaren centraal.

> 1.2. Doelstellingen en onderzoeksvragen

De algemene vraagstelling van dit onderzoek luidt: Op welke manier is

beleidsadvisering in Vlaanderen georganiseerd en hoe kan ze

geoptimaliseerd worden?

Om te beginnen, willen we een beter inzicht verwerven in het de

organisatie en actoren van het Vlaamse beleidsadviessysteem. Volgende

vragen staan daarbij centraal:

׀ 19 ׀

1. Wie levert beleidsadvies? Zijn er belangrijke verschillen tussen de

verschillende beleidsdomeinen van de Vlaamse overheid?

2. Welk type beleidsadvies leveren deze actoren?

3. Op welke manier verspreiden zij hun beleidsadvies?

4. Op welke manier en welk moment winnen beleidsmakers advies in?

5. Wat is de rol van wetgeving, beleid, procedures, structuren,

standaarden, cultuur en gewoonten met betrekking tot

beleidsadvisering?

Daarnaast ligt de focus van het onderzoek ook op de beleidsmakers als

ontvangers en (eventuele) gebruikers van het beleidsadvies.

6. Welke verwachtingen hebben beleidsmakers ten aanzien van het

advies dat zij ontvangen? In welke mate voldoet het aanbod hieraan

volgens hen?

7. Ervaren beleidsmakers competitie tussen actoren die beleidsadvies

leveren?

8. Hoe beoordelen beleidsmakers zelf hun gebruik van beleidsadvies?

Deze analyse moet ten slotte ook inzicht bieden in de tevredenheid van

beleidsmakers met de huidige processen en structuren op het vlak van

beleidsadvisering. Op basis daarvan worden aanbevelingen geformuleerd.

We stellen daarbij de volgende vraag:

9. Hoe tevreden zijn beleidsmakers met de huidige processen,

procedures en structuren (ter ondersteuning) van de

beleidsadvisering? Welke knelpunten zijn er op dit vlak?

10. Hoe kan het bestaande adviessysteem in Vlaanderen

geoptimaliseerd worden? In welke mate vereist dit een ingrijpen in

wetgeving, procedures, interne en externe structuren, of capaciteit?

׀ 20 ׀

> 1.3. Structuur van het rapport

Na dit inleidend hoofdstuk, volgt in hoofdstuk 2 en 3 het theoretisch en

conceptueel kader. Daarin wordt het concept beleidsadvies zoals wij dit

opvatten in dit onderzoek, afgebakend en uitgediept. Ook worden een

aantal kaders voorgesteld die we hanteren voor de analyse van actoren en

systemen van beleidsadvisering. Op basis van de literatuur maken we verder

een eerste schets van de verwachtingen die beleidsmakers kunnen hebben

ten aanzien van beleidsadvies. Een laatste thema is de doorwerking van

beleidsadvies.

In het vierde hoofdstuk wordt het onderzoeksopzet toegelicht. In het vijfde

hoofdstuk schetsen we een beeld van de belangrijkste structuren en

procedures op het vlak van beleidsadvisering bij de Vlaamse overheid.

Onder meer de werking van de strategische adviesraden en de procedure

voor de opmaak van regelgeving komen hier aan bod.

Het zesde hoofdstuk bestaat uit een analyse van de case studies die werden

uitgevoerd in het kader van dit onderzoek. Eerst worden de case studies

afzonderlijk besproken, vervolgens worden algemene bevindingen

geformuleerd. Dit hoofdstuk geeft een beeld van hoe beleidsmakers in de

praktijk advies verwerven en welke verwachtingen zij hebben ten aanzien

van beleidsadvies. De case studies zijn voornamelijk verkennend van aard.

In het zevende hoofdstuk worden de resultaten geanalyseerd van een survey

die uitgevoerd werd bij beleidsambtenaren in departementen en

agentschappen. Deze survey brengt onder meer de actoren in de Vlaamse

beleidsadvisering en verwachtingen die beleidsambtenaren hebben van het

advies van de strategische adviesraden in kaart. In het laatste hoofdstuk

formuleren we ten slotte conclusies en aanbevelingen voor een performante

beleidsadvisering.

׀ 21 ׀

2. Theoretisch kader

Met het oog op een efficiënte, rechtvaardige en duurzame beleidsvoering, is

het van belang dat beleidsmakers over kwaliteitsvol beleidsadvies

beschikken (Weaver & Stares, 2001). Wanneer zij nieuwe regelgeving

voorbereiden of een beleidsplan opstellen, hebben ze nood aan goede

informatie waarop zij hun politieke keuzes kunnen baseren. Bovendien

draagt de betrokkenheid van actoren bij aan het draagvlak voor het beleid.

Het inwinnen van beleidsadvies, maar ook het voeren van overleg en

onderhandelingen, is dan ook een essentieel onderdeel van de

beleidsvoering (Peters & Barker, 1993). Daarbij worden beleidsmakers

echter geconfronteerd met een steeds ‘drukkere’ beleidsomgeving waarin

heel veel verschillende actoren actief zijn. Beleid voeren wordt steeds

vaker begrepen als een spel met vele spelers (Colebatch, 2010; Brans &

Vancoppenolle, 2005).

In dit onderdeel gaan we in op de beleidsvoering als een rationeel en

probleemoplossend maar ook interactief en politiek besluitvormingsproces.

Van ‘idee’ tot ‘wet’ wordt een heel traject afgelegd. Dit traject is enerzijds

formeel vastgelegd, anderzijds zijn informele gewoonten en praktijken van

groot belang. Beleidsadvisering is een essentieel onderdeel van dit

besluitvormingsproces. We situeren beleidsadvies ook in de beleidscyclus.

Op het einde van dit onderdeel bespreken we op basis van de literatuur

enkele trends in de huidige beleidsadvisering.

> 2.1. Beleidsvoering als een interactief en politiek proces

Lindblom definieert beleidsvoering als een complex en interactief proces

zonder begin of einde (Lindblom & Woodhouse, 1993:11). Hij stelt daarmee

het rationele perspectief op de beleidsvoering in vraag, dat een beslissing

ziet als de uitkomst van rationele processen. Volgens het rationele model

volgen beleidsmakers doelgericht een aantal stappen die leiden tot de

oplossing van een beleidsprobleem. Ze leggen een beleidsdoel vast, lijsten

mogelijke strategieën op om dit doel te bereiken, voorspellen de

belangrijkste gevolgen en kiezen ten slotte de beste strategie (Carley,

1980:11). Lindblom meent echter dat beleid voeren meer is dan een

rationele analyse uitvoeren en dat ook onderhandelen en overleggen

׀ 22 ׀

belangrijke elementen zijn van het beleidsproces. Volgens Lindblom komt

beleid vaak tot stand via incrementele veranderingen en wederzijdse

tegemoetkomingen.

Zoals eerder gesteld is beleidsadvisering een essentieel onderdeel van het

besluitvormingproces ten aanzien van beleid. Beleid opmaken gebeurt niet

in een vacuüm maar binnen een specifieke maatschappelijke context.

Bovendien zijn er allerlei formele en informele “instituties” die de

beleidsvorming mee bepalen. Ook de manier waarop de beleidsadvisering

verloopt wordt beïnvloed door instituties. Onder deze instituties vallen niet

enkel formele structuren en regels maar ook meer informele (cultureel

bepaalde) gewoonten.

De politieke cultuur en informele gewoonten spelen een belangrijke rol in

de manier waarop beleidsmakers omgaan met opinies en aanbevelingen

vanuit de samenleving. Zo is het in een consensusdemocratisch systeem als

het onze de gewoonte om uitgebreid stakeholders te consulteren alvorens

beleidsbeslissingen te nemen (Hendriks, 2006). In dit kader kunnen we ook

wijzen op het verschil tussen pluralistische en (neo-)corporatistische

systemen.

Een pluralistisch systeem wordt gekenmerkt door de aanwezigheid van een

veelheid aan maatschappelijke groepen met gelijke toegang tot het

beslissingsproces, een grote competitie tussen deze groepen en een

toegankelijke overheid die neutraal is in haar relatie met deze groepen

(Knill & Tosun, 2012; Vancoppenolle, 2006). (Neo-)corporatistische systemen

worden daarentegen gekenmerkt door hiërarchisch geordende

maatschappelijke groepen waarbij slechts een aantal geprivilegieerde

groepen toegang hebben tot het beleidsproces. Deze groepen krijgen het

monopolie om de belangen van hun achterban te vertegenwoordigen en

controleren in ruil hun achterban (Knill & Tosun, 2012). In plaats van

competitie, streeft men eerder samenwerking na. België en Vlaanderen

worden doorgaans getypeerd als neo-corporatistisch. Binnen één land

kunnen er wel grote verschillen zijn tussen verschillende sectoren (Grant,

1992).

Bepaalde gewoonten en gebruiken kunnen zich ook vertalen in structuren en

procedures. Zo worden beleidsmakers in Vlaanderen bij de opmaak van

׀ 23 ׀

decreten en strategische uitvoeringsbesluiten formeel verplicht om advies in

te winnen bij specifieke actoren, zoals de strategische adviesraden.

> 2.2. Beleidsadvisering gesitueerd in de beleidscyclus

Vooraleer nieuw beleid tot stand komt, moet een heel traject worden

afgelegd. De “beleidscyclus” is een vaak gehanteerd model om dit traject in

kaart te brengen. Hoewel beleidsvorming in werkelijkheid niet altijd even

systematisch gebeurt als dit model suggereert, heeft het een belangrijke

meerwaarde (Howlett e.a. 2009, p. 13). Ten eerste vergroot de opdeling in

fases die afzonderlijk bestudeerd kunnen worden het inzicht in een vaak

complex beleidsproces. Daarnaast maakt dit model de verschillende rollen

van actoren, ideeën en instituties in het proces duidelijk.

Ons onderzoek gaat in op de rol van advies in de voorbereiding van beleid,

aansluitend op onze definitie van beleidsadvies als “een leidraad voor

toekomstig beleid”. We beperken ons dus tot de fases van agendasetting,

beleidsbepaling en besluitvorming. Advies kan ook bij de implementatie en

evaluatie van beleid een rol spelen, maar dit valt niet binnen de focus van

ons onderzoek.

Volgens Howlett, Ramesh & Perl (2009) verschilt het aantal actoren dat

betrokken wordt per fase. De agendasetting is een fase waarin een grote

groep actoren een rol speelt bij het definiëren van beleidsproblemen en het

agenda-setting

beleids-bepaling

besluit-vorming

imple-men-tatie

evaluatie

׀ 24 ׀

ijveren voor overheidsactie. Het aantal actoren betrokken bij de

beleidsbepaling of het formuleren van alternatieve beleidsoplossingen, is

kleiner. Men spreekt hier over een subsysteem. Dit subsysteem bestaat

doorgaans enkel uit die actoren die voldoende kennis hebben van het thema

of die een belang te verdedigen hebben. De beleidsbepaling wordt

gereserveerd voor een kleine groep van bestuurders, die we ook wel ‘de

beleidsmakers’ noemen. Dit wil echter niet zeggen dat er helemaal geen

externe invloed is: wanneer een beleidsoptie grote steun krijgt van de

publieke opinie, zullen de beleidsmakers druk voelen om deze optie te

aanvaarden (Brans, Van Damme & Gaskell, 2010, p. 24).

> 2.3. Trends in de beleidsadvisering

In de huidige beleidsadvisering kunnen we een aantal internationale trends

waarnemen die relevant zijn voor ons onderzoek. Ten eerste is de rol van

wetenschappelijke experts in de beleidsvoering de voorbije decennia sterk

uitgebreid (Hoppe & Halffman, 2004; Brans, Van Damme & Gaskell,

2010:15). Dit kadert in een toegenomen professionalisering van de

beleidsvoering, met een groeiende belangstelling voor wetenschappelijke

beleidsanalyse en evaluatie, en in een streven naar meer ‘evidence based

policy’ (Brans & Vancoppenolle, 2005; Brans, Van Damme & Gaskell,

2010:15; Nutley, 2002; Tenbensel, 2004; Brans e.a., 2012). In Nederland

wordt deze wetenschappelijke expertise geïntegreerd in het bestaande neo-

corporatistische systeem. Gevestigde belangengroepen spelen een

belangrijke rol in de totstandkoming van beleid en de belangrijkste

maatschappelijke vertegenwoordigers gaan samen op zoek naar een

aanvaardbaar compromis. Wetenschappelijke experts krijgen de rol

toegeschreven van ‘grensrechters’, die de grenzen bewaken waarbinnen de

onderhandelingen tussen deze belangengroepen dienen plaats te vinden

(Hoppe & Halffman, 2004:39-40).

Ten tweede is er sprake van een trend naar interactiviteit en

vermaatschappelijking (Brans & Vancoppenolle, 2005; Brans, Van Damme &

Gaskell, 2010:15; Hoppe & Halffman, 2004). Door in interactie te treden

met burgers en belangenvertegenwoordigers, zenden overheden een signaal

uit dat zij de belangen van hun burgers ter harte nemen. Ook is er een

toenemende waardering voor de inbreng van actoren betrokken bij de

uitvoering van het beleid, gezien hun ervaringsdeskundigheid kan bijdragen

aan het ontwerpen van technisch haalbaar beleid (Brans, Van Damme &

׀ 25 ׀

Gaskell, 2010:15). Hoppe & Halffman (2004: 52) geven wel aan dat veel

instellingen een aarzelende houding aannemen tegenover nieuwe methoden

van kennisproductie die expertkennis en ‘lekenkennis’ als evenwaardig

behandelen.

Ten derde is er een neoliberaal geïnspireerde technocratische trend

waarneembaar (Hoppe & Halffman, 2004). Deze trend kenmerkt zich door

het externaliseren van expertise en onderzoek in op afstand geplaatste

agentschappen of het uitbesteden ervan aan commerciële consultants of

andere onderzoeksorganisaties. Dit kan verschillende voordelen opleveren.

Wanneer onderzoek plaats vindt in ‘onafhankelijke’ instellingen, worden

resultaten als meer legitiem gepercipieerd (ibidem:46). De onderlinge

concurrentie tussen kennisleveranciers zou bovendien kunnen leiden tot een

verlaging van de kosten van expertise zonder dat er een kwaliteitsverlaging

plaatsvindt. Er zijn echter ook nadelen, bijvoorbeeld op het vlak van

kennisaccumulatie en transactiekosten. Men kan zich ook vragen stellen bij

de ‘onafhankelijkheid’ van de kennisproducent, die zich op een

competitieve markt mogelijks toch niet zo kritisch durft uitspreken over de

praktijken van de opdrachtgever (ibidem: 56).

“Nieuwe” spelers doen dus hun intrede in het beleidsproces. Daarbij treden

zij in competitie treden met “oudere” spelers (Hoppe & Halffman, 2004:53).

Dit kan er toe leiden dat beleidsmakers erg veel en mogelijks conflicterend

advies ontvangen van diverse actoren. Indien dit het geval is, welk effect

heeft dit dan op de dagelijkse activiteiten van beleidsmakers?

Op deze vraag biedt de literatuur geen eenduidig antwoord. Volgens het

rationele perspectief gaan beleidsmakers op zoek naar zo veel mogelijk

informatie om op basis daarvan een weloverwogen keuze te maken tussen

verschillende beleidsalternatieven. In dat opzicht is het probleem van ‘te

veel informatie’ onbestaande. Herbert Simon meent daarentegen dat er

grenzen zijn aan de rationaliteit waarmee beleidsmakers beslissingen

nemen. De mate van informatie die actoren kunnen verzamelen en

verwerken op een betekenisvolle manier, is begrensd (Knill, 2012). Eerder

dan de best mogelijke actie te kiezen, zullen beleidsmakers op zoek gaan

naar oplossingen die bevredigend zijn.

Rich & Oh (2000) menen bovendien dat wanneer een beslisser over meer

informatie beschikt, dit de onzekerheid van de beslisser kan verhogen. Een

׀ 26 ׀

teveel aan informatie en de tegenstrijdige interpretaties die de informatie

mogelijks bevat, kan de ware aard van de problemen namelijk onduidelijk

maken. Deze verhoogde onzekerheid kan er toe leiden dat beslissingsmakers

een beperkte hoeveelheid informatie gebruiken.

We kunnen uit dit literatuuronderzoek concluderen dat beleidsmakers

steeds meer advies ontvangen en verwerken. Om een als legitiem

gepercipieerd beleid te voeren, moeten zij maatschappelijke actoren zo

veel mogelijk betrekken. Om hun beleid zo goed mogelijk te onderbouwen

(evidence-based), moeten zij experts en ervaringsdeskundigen met kennis

van zake betrekken. Er is dus nood aan een performant

beleidsadviessysteem dat de toename van allerlei vormen van advies en

consultatie kan opvangen en optimaal kan organiseren.

׀ 27 ׀

3. Conceptueel kader

In dit hoofdstuk lichten we de kernbegrippen uit onze onderzoeksvragen

toe. Ook operationaliseren we deze begrippen. Op die manier worden ze

vertaald naar een concreter niveau, zodat ze geobserveerd en geanalyseerd

kunnen worden. In een volgend hoofdstuk lichten we onderzoeksstrategie en

methodologie toe.

We vertrekken vanuit de beschikbare literatuur rond beleidsadvisering. Deze

literatuur is erg divers. Veel studies focussen op de rol van individuele

actoren, zoals beleidsadviseurs binnen de overheid (Craft & Howlett, p.3,

2012). Vanaf de jaren 90’ werd de aandacht verruimd naar de brede groep

van actoren die advies verlenen voor het beleid, waarbij de term ‘policy

advisory system’ opgang maakte (Ibid., 2012). Ten slotte is ook de vertaling

van wetenschappelijke kennis naar het beleid een vaak onderzocht thema.

Voor het conceptueel kader van dit onderzoek hebben we getracht

bevindingen uit deze verschillende onderzoeksterreinen te integreren.

In het eerste deel van dit conceptueel kader bespreken we het begrip

beleidsadvies zoals het in dit onderzoek wordt opgevat. Aan de hand van de

elementen van het communicatieproces, wordt dit begrip ook verder

uitgediept. In het tweede deel bespreken we het concept

beleidsadviessysteem. We kijken welke actoren deel uitmaken van een

beleidsadviessysteem, en hoe we die kunnen categoriseren. Ook worden de

kenmerken van verschillende mechanismen om advies te verwerven

besproken. In een derde deel bekijken we hoe een performant

beleidsadviessysteem er uit kan zien. Het vierde deel behandelt ten slotte

het gebruik van beleidsadvies.

> 3.1. Beleidsadvies en beleidsadvisering

Wat verstaan we in dit onderzoek onder beleidsadvies en beleidsadvisering?

Wie stelt dit advies op en wie ontvangt het advies? Waaruit bestaat de

boodschap? Geïnspireerd door het werk van Rich & Oh (2000) over het

proces van informatieverwerking binnen overheden, wordt beleidsadvisering

in dit hoofdstuk geconceptualiseerd als een communicatieproces. We staan

stil bij de verschillende elementen van dit proces en bakenen ook de scope

׀ 28 ׀

van het onderzoek af. Het vertrekpunt is de definitie van beleidsadvies die

opgesteld werd door Brans, Van Damme & Gaskell (2010).

> 3.1.1. Een definitie

In hun studie over adviesraden onderwijsbeleid in Europa, omschrijven

Brans, Van Damme en Gaskell beleidsadvies als “an opinion or

recommendation offered as a guide for future policy”. Ook in dit onderzoek

definiëren we beleidsadvies als opinies en aanbevelingen aangeboden als

leidraad voor het toekomstig beleid. Advies wordt daarbij niet beperkt tot

de opvattingen van “neutrale” deskundigen binnen of buiten de overheid.

Ook de opinies van middenveldorganisaties die een bepaald belang

behartigen, vallen onder deze definiëring.1 We spreken wel slechts van

advies als opinies of aanbevelingen onderbouwd worden met argumenten.2

Advies wordt in deze definitie als formeel niet-bindend opgevat:

beleidsmakers kunnen kiezen of ze het advies al dan niet volgen. Hierin

verschilt advies van overleg, dat tot doel heeft om tot een akkoord te

komen waar beide partijen zich aan houden. Wanneer advies aangeleverd

wordt door actoren die de macht hebben om beleid te implementeren, te

blokkeren of te hinderen, kan het in de praktijk wel erg moeilijk zijn om

met het advies geen rekening te houden (Geul, 1998; Brans, Van Damme &

Gaskell, 2010).

Beleidsadvisering is het proces waarbij beleidsmakers advies ontvangen van

of vragen aan actoren intern of extern aan de overheid. Een specifieke vorm

van beleidsadvisering zijn beleidsconsultaties. Bij consultaties ligt het

initiatief steeds bij het bestuur. Consultaties zijn processen waarbij het

bestuur belanghebbenden of deskundigen raadpleegt om input te krijgen

1 De Vlaamse overheid stelde zelf , naar aanleiding van de hervorming Beter Bestuurlijk

Beleid,een striktere definitie op van adviesverlening namelijk de “formulering van een

deskundige en onderbouwde opvatting of raadgeving over een welbepaalde, duidelijk

omschreven beleidsaangelegenheid.” Hier werd aan toegevoegd dat “de beleidsadviseur

een bepaalde problematiek vanuit zijn deskundigheid benadert” en dat “zijn advies

losstaat van belangenbehartiging en in volstrekte onafhankelijkheid aan de overheid wordt

uitgebracht” (http://www2.vlaanderen.be/bbb/woordenlijst/index.htm).

2 Deze argumenten kunnen gebaseerd zijn op wetenschappelijke kennis, op eigen ervaringen,

….

׀ 29 ׀

voor de verdere ontwikkeling van het beleid of de voorgestelde regelgeving

(Popelier e.a., 2010).

> 3.1.2. Beleidsadvisering als een communicatieproces

Beleidsadvisering kan worden opgevat als een communicatieproces tussen

een adviesgever en een beleidsmaker (zie ook Rich & Oh, 2000, p. 179). In

wat volgt bespreken we zender, ontvanger, boodschap, kanaal en tijdstip.

> 3.1.2.1. Zender van het advies

Zoals reeds vermeld, is de groep van actoren die beleidsadvies kan

aanleveren divers: ambtenaren binnen de overheid, vakbonden,

werkgeversorganisaties, politieke partijen, individuele burgers, consultants,

academici enzovoort. Sommige van deze actoren verdedigen een specifiek

belang, andere promoten dan weer een meer algemene zaak, bijvoorbeeld

de bescherming van het leefmilieu (Hague & Harrop, 2010, p.229). Van

sommige actoren wordt ook verwacht dat zij zich neutraal opstellen, zoals

consultants die op basis van een contract voor de overheid werken. Welke

actoren een belangrijke rol spelen in de beleidsvoering, is afhankelijk van

factoren zoals het beleidsdomein en het beleidsthema (Halligan, 1995). In

het volgende hoofdstuk staan we stil bij verschillende modellen om deze

actoren in kaart te brengen.

> 3.1.2.2. Ontvanger van het advies

Advies is gericht tot de ‘beleidsmaker’ die (een bepaalde mate van)

beslissingsmacht heeft met betrekking tot een beleidsthema. Zoals we

verder zullen aangeven, communiceert men echter niet steeds rechtstreeks

met de beleidsmakers. Een adviesgever kan zijn advies ook verspreiden naar

het grote publiek, bijvoorbeeld via de (sociale) media, om zo indirect

beleidsmakers te beïnvloeden.

De groep van beleidsmakers bij de Vlaamse overheid bestaat uit de

regering, kabinetsmedewerkers, beleidsambtenaren binnen de administratie

en leden van het parlement. Omdat het tijdsbestek voor dit onderzoek

beperkt is, wordt beleidsadvisering in dit onderzoek benaderd vanuit het

perspectief van beleidsmakers binnen kabinet en administratie en niet

vanuit het perspectief van leden van het parlement.

׀ 30 ׀

De term ‘beleidsmakers’ hanteren we in dit onderzoek dus als een

verzamelterm voor beleidsmakers in het kabinet én de administratie.

Wanneer we enkel willen verwijzen naar beleidsmakers op het kabinet,

gebruiken we de term kabinetsmedewerkers. Wanneer we enkel verwijzen

naar beleidsmakers binnen de administratie, spreken we over

beleidsambtenaren. Hoewel zowel het perspectief van

kabinetsmedewerkers als beleidsambtenaren via de case studies aan bod

komt, ligt de nadruk in dit onderzoek toch op het perspectief van

beleidsambtenaren. Zij werden immers, in tegenstelling tot

kabinetsmedewerkers, ook apart bevraagd via de survey die werd

uitgestuurd binnen de entiteiten van de Vlaamse overheid.

Beleidsmakers kunnen ‘actief’ advies inwinnen of ‘passief’ advies ontvangen

(Peters & Barker, 1993). Enerzijds gaan zij actief op zoek naar advies,

bijvoorbeeld door belanghebbenden te consulteren of beleidsgerichte

onderzoeksopdrachten uit te schrijven. Soms worden deze consultaties

opgelegd door regelgeving.3 Anderzijds ontvangen zij ook regelmatig

ongevraagd advies, dat opgesteld werd op eigen initiatief van actoren

binnen de samenleving of de overheid.

> 3.1.2.3. Boodschap

Advies werd in dit onderzoek gedefinieerd als “an opinion or

recommendation offered as a guide for future policy” (Brans, Van Damme &

Gaskell, 2010). Het gaat dus om een vorm van informatie die wordt

aangeboden met het doel richting te geven aan het toekomstig beleid.

Peters & Barker (1993) menen dat men een onderscheid moet maken tussen

opinies en feiten wanneer men naar de inhoud van beleidsadvies kijkt. De

auteurs waarschuwen wel voor een al te strikt onderscheid tussen beide.

‘Zuivere’ feiten op zich bestaan niet, ook niet in de natuurwetenschappen.

Feiten en opinies zijn vaak sterk verweven en moeilijk van elkaar te

onderscheiden. Dit zou overigens ook niet wenselijk zijn, stellen de auteurs:

“Successful policy-makers may not want to have the two

components of their information divided. Raw facts, as noted

above, may be almost useless unless they are placed in a framework

3 We komen hier in hoofdstuk 5 op terug.

׀ 31 ׀

relevant to government and its policy tasks.” (Peters & Barker,

1993)

Volgens Head kan men ook een onderscheid maken tussen de inhoud van

adviezen naargelang de actor die de kennis verschaft (zie Tabel 1). Niet

enkel de kennis aangebracht door wetenschappelijke experts vormt een

belangrijke input voor een geïnformeerde beleidsvoering. Ook de

strategieën en ‘tactieken’ van politici en politieke partijen, en de thema’s

die zij op de agenda plaatsen, zijn van belang. Zij hebben immers een

hoofdrol in het bepalen van prioriteiten en van de algemene aanpak. Ideeën

en waarden spelen hierin een belangrijke rol. Daarnaast is er de

professionele kennis van dienstverleners en programmacoördinatoren die

cruciaal advies kunnen geven over de haalbaarheid van het beleid. Zij

hebben inzicht in wat werkt en niet werkt en met welke contextfactoren

men rekening moet houden. Ten slotte is ook de kennis van de gebruikers

van bepaalde diensten en van stakeholders van groot belang om een

doelgroepgericht beleid te kunnen voeren. Zij hebben mogelijks een ander

perspectief dan de dienstverleners en coördinatoren zelf. Al deze actoren

situeren zich in een bepaalde context die voor een deel gevormd wordt door

de media en de politieke cultuur:

Tabel 1- Knowledge bases (Head 2009)

Political

knowledge

Scientific

rigorous

knowledge

Professional-

managerial

knowledge

Client and

stakeholder

knowledge

The mass media and political culture

Het probleem met deze typologie is dat ze weinig rekening houdt met het

feit dat actoren verschillende types informatie kunnen aanleveren.

Stakeholders kunnen bijvoorbeeld gebruik maken van wetenschappelijke

kennis om hun standpunten te onderbouwen en wetenschappers kunnen

bijvoorbeeld gedreven worden door specifieke belangen. We hebben dus

׀ 32 ׀

nood aan een typologie waarin de inhoud wordt losgekoppeld van het soort

actor.

Een dergelijke typologie vinden we bij Tenbensel (2008). Hij onderscheidt

drie kennistypes die relevant zijn voor het beleid (zie Tabel 2) en baseert

zich daarbij op een kennistypologie die ontworpen werd door Aristoteles en

recent opnieuw onder de aandacht werd gebracht door Bent Flyvbjerg

(2001).

Tabel 2- Kennistypes (Tenbensel, 2008, gebaseerd op Flyvbjerg, 2001)

Episteme Techne

Phronesis

“What is objectively

true?”

“What works in

practice?”

“Where are we going?

Is it desirable?

What must be done?”

Een eerste type is episteme, en wordt omschreven als universalia en de

productie van kennis die onveranderlijk is in tijd en ruimte en die wordt

bereikt met behulp van analytische rationaliteit. Episteme verwijst in feite

naar “het ideaal van de moderne, objectieve wetenschap”. Volgens

Tenbensel krijgt episteme een gepriviligieerde positie in de meeste

benaderingen van evidence-based policy. Een tweede kennistype is techne.

Techne verwijst naar concrete, veranderlijke en contextafhankelijke kennis

en verschaft ons informatie over wat in de praktijk werkt. Technische

kennis en vaardigheden worden toegepast op basis van een pragmatische

instrumentele rationaliteit. Phronesis ten slotte betreft de analyse van

waarden als vertrekpunt bij het bepalen van actie. Phronesis wordt

omschreven als een “praktische” waardenrationaliteit gebaseerd op

ervaring. Het biedt een antwoord op vragen als ‘waar gaan we naartoe, is

dat wenselijk en wat moet er gedaan worden?

Volgens Tenbensel (2008) combineert succesvol beleid deze drie

kennistypes. Vanuit een uitsluitend wetenschappelijk perspectief, zou een

beleid rond obesitas bijvoorbeeld kunnen bestaan uit het invoeren van een

heffing op energierijk voedsel, het wegnemen van taksen op vers voedsel

en/of het verbieden van fast-food reclame gericht op kinderen. De kansen

op succes zullen echter beperkt zijn als men geen rekening houdt met de

׀ 33 ׀

manier waarop zulke oplossingen de belangen van voedselproducenten,

verkopers en de reclame industrie schaden en geen rekening houdt met

praktische problemen op het vlak van implementatie. Bovendien zou deze

benadering ondoordacht zijn als ze er van uitging dat de steun van de

bevolking om diabetes te bestrijden, automatisch omgezet kan worden in

steun voor maatregelen die de voedingskeuze beperken en voor beperkingen

gericht op de voedings- en reclame-industrie (Tenbensel, 2008). Hoewel

goed beleid dus verschillende kennistypes combineert, meent Tenbensel wel

dat de verschillende kennistypes wel eens weinig samenhang kunnen

vertonen en kunnen conflicteren.

Prasser (2006) maakt ten slotte een onderscheid tussen advies gericht op

korte of op lange termijn. Advies op de korte termijn is volgens de auteur

gebaseerd op gefragmenteerde informatie, meningen of ideologieën en is

partijdig en gericht op ‘winnen’. Advies op lange termijn is gebaseerd op

informatie en onderzoek, is onafhankelijk/neutraal en is ten slotte gericht

op de oplossing van een probleem. Deze typologie zien we ook terugkeren

bij Craft & Howlett (2012). Hoewel het onderscheid zeker relevant is, lijkt

deze opdeling toch enigszins zwart-wit. Het is volgens ons ook moeilijk om

precies af te bakenen wat korte en wat lange termijn is.4

> 3.1.2.4. Kanaal

Actoren die advies verstrekken, kunnen hun opinies, informatie en kennis op

verschillende manieren verspreiden. Lindquist (1990:33) maakt een

onderscheid tussen informatieverspreiding via publicaties enerzijds

(memo’s, rapporten, papers, tijdschriften en boeken) en verspreiding via

bijeenkomsten anderzijds (briefings, workshops, symposia, conferenties).

Hij onderscheidt met andere woorden schriftelijke en mondelinge adviezen.

Wanneer we dit onderscheid toepassen op beleidsadvies, moeten we wel

rekening houden met onze definitie van beleidsadvies als ‘an opinion or

recommendation offered as a guide for future policy’. Enkel informatie die

gepubliceerd wordt met als expliciet doel het beleid richting te geven,

wordt hier beschouwd als beleidsadvies. Dit betekent bijvoorbeeld dat

4 Advies hoeft verder ook niet altijd betrekking te hebben op de inhoud van het beleid maar

kan ook gericht zijn op het proces (‘hoe moet de beslissing genomen worden?’) (Craft &

Howlett, 2012). In dit onderzoek zal advies over het proces echter grotendeels buiten

beschouwing worden gelaten.

׀ 34 ׀

wetenschappelijke publicaties die niet met dit doel werden opgesteld, niet

als advies worden beschouwd, ook al gaan beleidsmakers mogelijks op zoek

naar deze publicaties bij de beleidsvoering.

Actoren kunnen bij het verspreiden van hun advies ook een keuze maken

tussen directe en indirecte strategieën van communicatie (Binderkrantz,

2005). Een boodschap kan rechtstreeks worden overgebracht via directe

contacten met de beleidsmakers maar ze kan ook indirect verspreid worden

via de media, via publieke acties enz. Verschillende strategieën kunnen

gecombineerd worden.

Tabel 3 – Verspreiding van beleidsadvies (geïnspireerd op Lindquist, 1990

en Binderkrantz, 2005)

Kijken naar het medium dat een actor gebruikt om advies te verlenen is

relevant, omdat deze tussenliggende kanalen kunnen functioneren als een

informatiefilter (Beers, van Asselt, Vermunt & Kirschner, 2003). Via deze

kanalen gebeurt er immers een selectie in de informatie die beleidsmakers

ontvangen.5

5 Adviesraden bijvoorbeeld, worden door Van Damme, Brans & Fobé omschreven als ‘boundary

organisations’ die bepalen in welke mate iemand al dan niet als expert beschouwd kan

worden en de relaties tussen beleidsmakers en experts coördineren (Halffman & Hoppe,

2004).

׀ 35 ׀

> 3.1.3. Besluit en operationalisering

Beleidsadvies omschreven we, naar het voorbeeld van Brans, Van Damme en

Gaskell (2010:25) als een opinie of aanbeveling aangeboden als leidraad

voor toekomstig beleid. Beleidsadvies is per definitie niet bindend. Onze

definitie is eerder breed: we beschouwen niet alleen de opvattingen van

‘neutrale’ deskundigen maar ook de opinies van organisaties die een

bepaald belang behartigen als beleidsadvies. Bij het in kaart brengen van

beleidsadvies in dit onderzoek beperken we ons tot de adviezen die worden

verstrekt aan beleidsmakers in kabinetten en binnen de administratie.

Beleidsadvisering is een proces waaraan een diverse groep van actoren

deelneemt. In een verschillende verhouding brengen zij verschillende types

kennis en informatie aan, namelijk episteme of wetenschappelijke inzichten

rond bijvoorbeeld oorzaken en gevolgen, techne of praktijkkennis die

uitspraak doet over de haalbaarheid en de uitvoerbaarheid van een beleid

en phronesis of waarden die uitspraak doen over de wenselijkheid van een

beleid. Volgens Tenbensel (2008) combineert succesvol beleid deze drie

kennistypes. In onze case studies zullen we nagaan of deze drie types

aanwezig zijn in het beleidsproces, hoe en door wie ze worden aangeleverd

en welke rol ze spelen in de beleidsvoering.

Adviesgevers communiceren hun advies schriftelijk of mondeling aan

beleidsmakers, waarbij ze gebruik maken van directe en indirecte kanalen.

Wij zullen in onze case studies nagaan via welke directe en indirecte

kanalen advies bij beleidsmakers terecht komt.

> 3.2. Beleidsadvisering als een systeem

Beleid komt niet tot stand in een vacuüm, maar binnen een bepaalde

cultuur en structuur. Deze cultuur en structuur staan niet los van elkaar: de

bestaande cultuur vertaalt zich in een structuur, die op zijn beurt ook weer

de cultuur beïnvloedt. Met het concept ‘beleidsadviessysteem’ willen we

verwijzen naar de culturele en structurele elementen van de besluitvorming

en meer in het bijzonder van de beleidsadvisering. Daarbij kijken we ook

naar de actoren die een rol spelen in de beleidsadvisering (zie ook: Brans &

Aubin, te verschijnen in 2015).

׀ 36 ׀

Hoe willen we het Vlaamse beleidsadviessysteem in dit onderzoek concreet

in kaart brengen? Op operationeel niveau kijken we naar de constellatie van

actoren die advies verlenen aan beleidsmakers (beleidsambtenaren in de

survey) binnen de Vlaamse overheid, maar ook binnen de verschillende

beleidsdomeinen.6 Daarnaast kijken we naar de manier waarop

beleidsmakers advies verwerven van deze actoren.

In dit onderdeel gaan we op basis van de literatuur eerst op zoek naar een

classificatie van adviesactoren. We bespreken ook de relatie tussen actor en

advies. Ten slotte bespreken we de kenmerken van verschillende

adviesmechanismen.

> 3.2.1. De actoren van het beleidsadviessysteem – Wie levert er

advies?

Verschillende auteurs hebben een conceptueel model opgesteld dat

structuur brengt in de veelheid van actoren die een rol spelen in de

beleidsvoering. Ze richten zich daarbij op een breed geheel van actoren en

informatiestromen. We bespreken enkele modellen die kunnen dienen als

uitgangspunt bij ons onderzoek.

> 3.2.1.1. Het locatiegebaseerde model van Halligan

In het model van Halligan (1995) worden actoren binnen een

beleidsadviessysteem voorgesteld op een assenstelsel met twee dimensies,

namelijk de locatie van de actor en de mate waarin de overheid controle

heeft over het advies (Tabel 4). Wat de locatie betreft zijn drie posities

mogelijk. Actoren en processen kunnen deel uitmaken van de overheid in

strikte zin, bijvoorbeeld als beleidsambtenaar in een departement. Ze

kunnen ook behoren tot de bredere overheid, wanneer zij bijvoorbeeld deel

uitmaken van adviesraden. Ten slotte kunnen ze zich als maatschappelijke

of wetenschappelijke actor extern aan de overheid situeren. De overheid

kan ofwel een grote controle uitvoeren over de inhoud van het advies ofwel

6 Craft en Howlett definiëren het beleidsadviessysteem meer precies als “an interlocking set of

actors, with a unique configuration in each sector and jurisdiction, who provide

information, knowledge and recommendations for action to policy-makers” (Craft &

Howlett, 2012: 80).

׀ 37 ׀

een beperkte controle. Halligan reikt voor de verschillende categorieën

voorbeelden aan van organisaties.

Tabel 4 – Locatie van advies en mate van overheidsinvloed (Halligan,

1995)

Modellen van het adviessysteem die de locatie van een actor als

uitgangspunt nemen, worden ook wel locatiegebaseerde modellen

(locational models) genoemd (Craft & Howlett, 2012). Halligan erkent dat

locatie niet de enige factor is die de rol van een actor bepaalt. Ook de

controle die de overheid uitoefent over de actor is van belang en wordt

meegenomen als een dimensie in dit model. Desondanks, stellen Craft &

Howlett, wordt locatie als de belangrijkste bepalende factor beschouwd,

omdat in dit model aangenomen wordt dat overheden in het algemeen meer

controle uitoefenen over interne actoren dan over externe.

> 3.2.1.2. De kritiek van Craft & Howlett

Craft & Howlett (2012) geven in een recent artikel kritiek op de locatie-

gebaseerde modellen van het adviessysteem. Hun kritiek is tweevoudig. Ten

eerste gaan locatiegebaseerde modellen er onterecht van uit dat de mate

van invloed van adviesverlenende actoren kan afgeleid worden uit hun

locatie ten opzichte van de overheid, namelijk intern of extern (Craft &

Howlett, 2012). Actoren die zich dicht bij de beleidsmakers bevinden, zijn

volgens deze modellen het meest invloedrijk.

׀ 38 ׀

Ten tweede suggereren deze modellen volgens Craft & Howlett onterecht

dat de aard van het advies (politiek vs. technisch) samenhangt met de

locatie van de actor ten opzichte van de overheid. Er wordt aangenomen

dat externe actoren ‘politiek’ advies aanleveren en interne actoren

‘technisch’ advies. Het aanbrengen van technisch advies is echter niet

langer - als dit al ooit het geval zou geweest zijn - een monopolie van

overheden, menen Craft & Howlett. Ook externe adviesverleners kunnen

technisch advies aanbrengen, net zoals interne adviesverleners politiek

advies kunnen aanleveren. De auteurs concluderen dat locatie-gebaseerde

modellen niet meer volstaan om de aard van een beleidsadviseringssysteem

te kunnen vatten7.

> 3.2.1.3. Operationalisering van het model van Halligan

Het model van Halligan beschouwen we als een relevant model om

beleidsactoren in kaart te brengen, mits enkele aanvullingen. Ten eerste

neemt Halligan wetenschappelijke actoren niet expliciet op als aanbrengers

van beleidsadvies in zijn model. Dit is opvallend, gezien deze actoren wel

een heel belangrijke rol spelen in bijvoorbeeld de literatuur rond

‘knowledge utilization’ of het gebruik van kennis voor de beleidsvoering.8

Wij voegen de categorie van externe wetenschappelijke actoren toe als een

belangrijke groep van adviesverleners.

Ten tweede maken we binnen de groep van externe niet-academische

adviesverleners een onderscheid tussen consultants die op basis van een

contract werken en autonome actoren zonder contract. Dit sluit aan bij de

opmerking van Craft & Howlett dat actoren extern aan de overheid ook

meer technisch (in tegenstelling tot politiek) advies kunnen aanleveren. Op

7 Craft & Howlett (2012) reiken een nieuw conceptueel kader aan dat gebaseerd is op de

inhoud van het advies. We verwezen kort naar hun model bij het bespreken van de inhoud

van adviezen (zie Boodschap). De kritiek die Craft & Howlett geven op de assumpties

onderliggend aan de locatiegebaseerde modellen, is relevant. Hun alternatieve model

biedt volgens ons echter niet voldoende antwoord op de vraag hoe we de verschillende

actoren binnen het beleidsadviessysteem in kaart kunnen brengen.

8 Volgens Lindquist (1990) focust deze literatuur zich zo sterk op de rol van (sociale)

wetenschappers in de beleidsvoering, dat de bijdrage van andere actoren vaak vergeten

wordt (p. 22).

׀ 39 ׀

basis van deze aanpassingen komen we tot onderstaand model (Tabel 5), dat

we zullen gebruiken bij de analyse van onze case studies en survey. We

geven telkens een aantal voorbeelden van actoren.

Tabel 5 – Actoren van het adviessysteem (bewerking van Halligan, 1995)

Locatie Actoren Voorbeeld

Intern

(Semi- intern)

Beleidsadviseurs binnen de

overheid

(Adviesstructuren binnen de

overheid die (deels) uit

externen bestaan)

Beleidsambtenaren binnen de

Vlaamse overheid of binnen andere

overheden

(strategische adviesraden)

Extern & niet-

academisch

Externe beleidsadviseurs die

in opdracht werken

Consultants

Autonome externe

beleidsadviseurs

Vakbonden, werkgevers,

sectorfederaties, bedrijven, andere

belangengroepen, studiediensten

van politieke partijen,

burgerplatformen…

Extern &

academisch

Academische

beleidsadviseurs

Wetenschappelijke onderzoekers

gebonden aan steunpunten van de

Vlaamse overheid9, universiteiten,

hogescholen, onderzoeks-

instellingen,…

We merken nog op dat de actoren uit Halligans categorie internal to

government, in bovenstaand schema opgenomen als ‘adviesstructuren

binnen de overheid die (deels) uit externen bestaan’, ook wel als

adviesmechanismen kunnen worden beschouwd in plaats van louter als

9 Om het beleid van de Vlaamse overheid wetenschappelijk te ondersteunen, werd in 2001 een

steunpuntenprogramma opgestart. Verschillende thematische steunpunten werden daarbij

structureel gefinancierd voor een periode van 5 jaar om beleidsrelevant onderzoek uit te

voeren. Op 1 januari 2012 ging de derde generatie steunpunten van start, met een

looptijd tot eind 2015.

׀ 40 ׀

actoren. Via deze mechanismen vraagt de overheid advies aan bepaalde

actoren. In onze case studies bekijken we de adviesraden in de eerste plaats

als een adviesmechanisme. In onze survey werden ze daarentegen wel mee

opgenomen in het lijstje van actoren.

> 3.2.1.4. Actoren en advies

Welk advies leveren deze verschillende actoren? Zoals reeds vermeld, stelt

Tenbensel dat er verschillende types beleidsrelevante kennis bestaan,

namelijk wetenschappelijke kennis (episteme), ervaringsdeskundigheid

(techne) en praktische waardenrationaliteit (phronesis) (Flyvbjerg, 2001;

Tenbensel, 2008). Volgens deze auteur is goed beleid gebaseerd op een mix

van verschillende types van kennis. Wij beschouwen episteme, techne en

phronesis als verschillende componenten waaruit advies kan bestaan, in

verschillende combinaties. Daarbij kan één component dominant zijn,

afhankelijk van de actor. Het advies van academici zal waarschijnlijk een

belangrijke wetenschappelijke component hebben, terwijl het advies van

vakbonden eerder technisch of waardengerelateerd zal zijn.

Het lijkt ons echter niet juist om een te sterk verband te leggen tussen

actor en advies. Dezelfde actor kan immers verschillende types advies

leveren, naargelang het onderwerp. Bovendien is advies meestal niet puur

wetenschappelijk, puur technisch of puur waardengerelateerd. Wanneer

een vakbond bijvoorbeeld voor hogere minimum lonen ijvert, zal ze in haar

advies waarschijnlijk verwijzen naar het belang van waarden als gelijkheid

en rechtvaardigheid (phronesis). Misschien zal ze ook argumenteren dat

hogere minimumlonen tot economische groei leiden, en zal ze dit staven

met wetenschappelijk onderzoeksmateriaal (episteme). Een ander

voorbeeld zijn academici die enquêtes organiseren bij de doelgroep over de

wenselijkheid van een voorgesteld beleid. Zij leveren dan

wetenschappelijke kennis (episteme) en kennis van de waarden van de

doelgroep (phronesis) aan (Tenbensel, 2008).

> 3.2.2. Kenmerken van adviesverwerving - Hoe wordt advies

gevraagd?

Hierboven bespraken we de verschillende actoren die advies kunnen

verlenen aan beleidsmakers. Beleidsmakers kunnen via verschillende

‘adviesmechanismen’ advies inwinnen bij deze actoren, bijvoorbeeld via de

׀ 41 ׀

strategische adviesraden, via individuele consultaties, via de oprichting van

een expertenpanel enz. In de volgende paragrafen gaan we in op de

kenmerken van deze verschillende mechanismen. Ook kijken we, los van het

gebruikte adviesmechanisme, naar de kenmerken van de adviesverwerving

in het algemeen.

> 3.2.2.1. Kenmerken van adviesmechanismen

Permanente structuren vs. ad hoc

Beleidsmakers kunnen advies verwerven via permanente structuren die tot

op bepaalde hoogte geïnstitutionaliseerd zijn (bv. met werkingsregels

verankerd in regelgeving) of via ad hoc mechanismen. Een voorbeeld van

een (semi-)permanente structuur zijn de 13 strategische adviesraden bij de

Vlaamse overheid. Deze zijn per decreet opgericht en leveren advies over

strategische thema’s. Daarnaast kunnen beleidsmakers ook advies

verwerven via ad hoc mechanismen. Voorbeelden zijn adviesverwerving via

tijdelijke of eenmalige expertencomités, debatdagen, publieke

internetconsultaties en individuele vragen om schriftelijke reacties.

Het voordeel van geïnstitutionaliseerde structuren zoals adviesraden, is dat

de leden kennis kunnen opbouwen over bepaalde beleidsthema’s en

ervaring kunnen opdoen met het participeren aan besluitvormingsprocessen.

Daardoor zijn leden van deze raden mogelijk meer effectief in het

participeren aan beleid en het oplossen van problemen (Beierle & Cayford,

2002). Het (semi-)permanente karakter van de raden zorgt bovendien voor

continuïteit (Ibid.). Een mogelijk nadeel is dat er binnen deze structuren

minder nieuwe of unieke ideeën en probleemperspectieven gegenereerd

worden. Ook blijkt dat instellingen zich (relatief) moeizaam aanpassen aan

veranderde omstandigheden en bijvoorbeeld niet altijd gemakkelijk nieuwe

leden opnemen (Ibid.). Tijdelijke, niet-geïnstitutionaliseerde mechanismen

zijn dan weer flexibeler. Zij hebben het voordeel dat men ze kan inrichten

met het oog op een specifiek thema, een specifieke informatienood, een

specifieke doelgroep,...

Consensueel vs niet consensueel

Binnen de structuren voor adviesverwerving, kunnen we nog een

onderscheid maken tussen structuren die in consensus advies uitbrengen, en

׀ 42 ׀

structuren die een meerderheidsstandpunt nastreven. De meeste

strategische adviesraden streven consensus na bij het verschaffen van

advies. Consensus-adviezen verschaffen beleidsmakers zicht op het

draagvlak voor een beleid. Verondersteld wordt dat deze adviezen sterker

doorwerken in het beleid, juist omdat ze het draagvlak weergeven. Maar

voor een overheid kan het ook interessant zijn om de individuele

strekkingen binnen de groep te kennen (Fobé e.a., 2009, p. 167), wat het

belang van consensusadviezen nuanceert. Bovendien zijn consensus-

adviezen soms ‘vager’ omdat ze gebaseerd zijn op een compromis. Voor

beleidsmakers kan het soms interessant zijn individuele perspectieven en

meningen te kennen.

> 3.2.2.2. Kenmerken van de adviesverwerving

Verplichte, facultatieve en spontane adviesverwerving10

Het verwerven van advies kan verplicht zijn door wetgeving. Zo zijn

beleidsmakers binnen de Vlaamse overheid bij de opmaak van decreten en

besluiten verplicht om een aantal interne adviezen in te winnen. Ook

moeten ze bij de opmaak van decreten en van strategische11

uitvoeringsbesluiten de strategische adviesraad raadplegen. Ten slotte

moeten ze advies vragen aan de Raad van State bij de opmaak van decreten

en reglementaire besluiten.

Beleidsmakers kunnen ook uit eigen beweging advies vragen, wanneer zij

bijvoorbeeld nood hebben aan specifieke informatie. We spreken dan over

facultatieve adviezen (Popelier e.a., 2010).

Ten slotte is er sprake van spontane adviesverwerving, wanneer actoren

spontaan (ongevraagd) advies verstrekken zonder dat de beleidsmaker hen

om advies gevraagd heeft (Popelier e.a., 2010). De strategische adviesraden

hebben bijvoorbeeld het recht om op eigen initiatief advies te verlenen.

Maar ook allerlei belangengroepen adviseren beleidsmakers op eigen

initiatief.

10 Popelier e.a., 2010

11 Over het al dan niet strategisch karakter doet de Vlaamse Regering een uitspraak per dossier

(zie stroomschema, www.bestuurszaken.be).

׀ 43 ׀

Formele vs. informele adviesverwerving

Adviesverwerving kan een formeel proces zijn of een informeel proces

(Peters & Barker, 1993, p. 143). Bij een formeel proces weet het grote

publiek waar ideeën vandaan komen en wie er invloed heeft uitgeoefend

over het beleid. Bij een informeel proces is dit minder zichtbaar. Ook kan

een formeel systeem een garantie op inspraak bieden aan groepen die op

informele wijze geen toegang vinden tot beleidsmakers (Peters & Barker,

1993, p.143). Ten slotte, wanneer beleidsmakers de inspanningen doen om

formeel advies in te winnen (bv. via officiële hoorzittingen) doen zij

misschien ook meer inspanningen om dit advies ook effectief mee te nemen

in het beleidsproces (Ibid.). Een nadeel van formele adviesprocessen, is dat

de ‘scope’ van informatie die men ontvangt mogelijk beperkt wordt.

Wanneer procedures voor het ontvangen van informatie geformaliseerd

worden, zullen meer controversiële of twijfelachtige opinies misschien

systematisch uitgesloten worden (Ibidem).

Veel of weinig interactie met adviesvrager

Adviezen kunnen tot stand komen zonder grote betrokkenheid van de

adviesvrager of ontvanger. Het is echter ook mogelijk dat de adviesvrager in

sterke mate betrokken is bij de opmaak van het advies. Een mogelijk gevolg

is dat de adviesvrager sterker gebonden is aan de inhoud van het advies (dat

in feite werd gecoproduceerd) en dus achteraf moeilijker het advies naast

zich kan leggen. Een voordeel is de sterkere afstemming tussen

adviesvragers en adviesgevers. Zo kan er een gedeelde probleemperceptie

ontwikkeld worden, en mogelijk ook eensgezindheid groeien over concrete

oplossingen of oplossingsrichtingen.

Op verschillende momenten in het beleidsproces

De beleidsvorming is een proces met verschillende fasen. De “beleidscyclus”

is een vaak gehanteerd model om dit proces in kaart te brengen (cfr. supra:

Howlett e.a., 2009). Ons onderzoek is gericht op de beleidsvoorbereiding,

die start met de fase van agendasetting en uitmondt in de besluitvorming.

Beleidsmakers kunnen in elk van deze fasen advies vragen: in de fase van de

agendasetting (bijvoorbeeld over de aard en omvang van het probleem of

over de beleidsdoelstellingen), in de beleidsbepaling (bijvoorbeeld over

׀ 44 ׀

mogelijke oplossingen) en in de vroege besluitvormingsfase (bijvoorbeeld

over voorlopig goedgekeurde beleidsvoorstellen).


Beleid komt niet tot stand in een vacuüm maar wel binnen een bepaalde

cultuur en structuren. Met het concept ‘beleidsadviessysteem’ doelen we op

de structuren van de beleidsadvisering. Om dit beleidsadviessysteem in

kaart te brengen, kijken we om te beginnen naar de constellatie van

actoren die advies verlenen aan beleidsmakers binnen de Vlaamse overheid,

maar ook binnen de verschillende beleidsdomeinen. De diversiteit aan

adviesactoren is groot. Beleidsmakers kunnen niet enkel advies vragen aan

beleidsadviseurs binnen de overheid, maar ook van beleidsadviseurs in de

bredere overheid, consultants, maatschappelijke actoren en academici. In

onze case studies maar vooral ook in de survey brengen we die actoren in

kaart. In de survey maken we bovendien de vergelijking tussen de actoren

waarvan beleidsmakers vooral advies vragen en de actoren waarvan zij

vooral advies ontvangen.

Ook de manier waarop beleidsmakers advies verwerven, maakt deel uit van

ons concept ‘beleidsadviessysteem’. Beleidsmakers kunnen via verschillende

‘adviesmechanismen’ (adviesraden, belanghebbendenbevragingen,

individuele consultaties…) advies inwinnen. Sommige van deze mechanismen

zijn meer permanent, andere meer ad hoc. De permanente structuren geven

advies in consensus of bij (gewone/absolute) meerderheid. Wat de

adviesverwerving betreft, kan ook een onderscheid gemaakt worden tussen

verplicht, vrijwillig en spontaan advies en tussen formele en informele

adviesverwerving. Ten slotte kan ook het moment in het beleidsproces

waarop beleidsmakers advies vragen, en de mate van interactie bij de

totstandkoming van het advies verschillen.

In ons onderzoek ligt de focus op ‘formele’ adviesverwerving, gezien de

informele adviesverwerving per definitie minder ‘zichtbaar’ is. In hoofdstuk

5 geven we een eerste beeld van de organisatie van het

beleidsadviessysteem bij de Vlaamse overheid. We brengen de belangrijkste

structuren, actoren en procedures met betrekking tot de beleidsadvisering

bij de Vlaamse overheid in kaart aan de hand van een documentanalyse. In

de case studies onderzoeken we aan de hand van de belangrijkste

kenmerken van adviesverwerving (permanente structuren vs. ad hoc advies,

׀ 45 ׀

moment waarop men advies vraagt, verplicht vs. vrijwillig vs. spontaan) hoe

beleidsmakers advies vragen. In de survey vragen we bovendien ook naar de

verhouding tussen verplicht, vrijwillig en spontaan advies.

> 3.3. Een performante beleidsadvisering

> 3.3.1. Inleiding

Eerder werd gesteld dat er internationaal een aantal trends waargenomen

kunnen worden met betrekking tot de beleidsvoering en de

beleidsadvisering. Algemeen kunnen we spreken van een intensifiëring van

beleidsconsultatie en –advisering. In wat volgt bespreken we de

functionaliteit van beleidsadvies. We bespreken dit eerst vanuit een

theoretisch perspectief, om dit dan te vertalen naar mogelijke

verwachtingen van beleidsmakers.

Daarna gaan we in op performant beleidsadvies en een performant

beleidsadviessysteem. Hoe ziet een performant beleidsadviessysteem er uit?

Welke randvoorwaarden vinden we terug in de literatuur? En wat is

kwaliteitsvol advies? We verwijzen daarbij ook beknopt naar Nieuw-Zeeland,

waar men ervaring heeft met het evalueren van beleidsadvies.

> 3.3.2. De verschillende functies van advies in het beleidsproces

vanuit een theoretisch perspectief

Advies kan verschillende functies vervullen in het beleidsproces. Putters

e.a. (2004) onderscheiden een informatiefunctie (advies om het beleid

helpen onderbouwen), de functie van tegenmacht of countervailing power

(advies dat een kritische stem ten aanzien van het beleid vertolkt), de

symboolfunctie (advies om de aandacht van lastig beleid af te leiden), de

legitimatiefunctie (advies om de aanvaardbaarheid van het beleid te

vergroten) en de ijskastfunctie (advies om de besluitvorming uit te

stellen).12

12 Ook vanuit het perspectief van de beleidsgever is er sprake van een aantal functionaliteiten,

zoals het verwerven van invloed, het (mee) richting geven van toekomstig beleid, het

verwerven van een invloedrijke positie, etc. Ook dit wordt kort besproken.

׀ 46 ׀

In wat volgt, gaan we na hoe beleidsadvies kan bijdragen aan kwaliteitsvol

beleid en aan draagvlak voor het beleid. Dit zijn immers twee heel

belangrijke functies van beleidsadvisering.

> 3.3.2.1. Bijdrage advies aan kwaliteitsvol beleid

De beleidsthema’s waar overheden mee geconfronteerd worden, worden

steeds complexer en vragen steeds meer informatie en kennis (Peters &

Barkers, 1993). Door gebruik te maken van de kennis, informatie,

deskundigheid en ervaring van betrokkenen en experts, kan een overheid

haar probleemoplossend vermogen vergroten (Edelenbos, 2000).

De informatie die overheden zoeken kan heel divers zijn. Het kan gaan om

informatie over de aard, omvang en ernst van een problematiek, over

mogelijke probleemdefinities, over randvoorwaarden van het beleid, over

de voor -en nadelen en de uitvoerbaarheid van een gegeven beleidsaanpak

of om nieuwe oplossingen (Pröpper, 2009).

Zoals we eerder bespraken, kunnen verschillende actoren deze informatie

aanreiken. Het kan gaan om wetenschappelijke experts,

ervaringsdeskundigen, betrokken burgers enz. De informatiefunctie van

advies staat centraal in het pleidooi rond evidence-based policymaking.

Uitgangspunt is dat men tot succesvol beleid komt door de hoeveelheid en

het type informatie geproduceerd voor de beleidsvoering, net zoals de

methode gebruikt voor de beoordeling van deze informatie, te verbeteren

(Morgan & Henrion, 1990).

> 3.3.2.2. Bijdrage advies aan het draagvlak voor beleid

Beleidsmakers kunnen ook advies vragen met de bedoeling het draagvlak

voor het beleid te vergroten en eventuele weerstand te verminderen. Deze

functie is voornamelijk belangrijk voor beleidsadvisering door

belanghebbenden (Popelier, 2010). In de literatuur rond interactieve

beleidsvoering, wordt het belang van betrokkenheid voor draagvlakcreatie

benadrukt (Pröpper & Steenbeek, 2001; Edelenbos, 2000). De redenering

luidt dat belanghebbenden eerder geneigd zijn beleid te steunen, wanneer

hun opinies en aanbevelingen meegenomen worden in het beleid (Pröpper &

Steenbeek, 2001: 152). Steun en draagvlak ontstaan dus vooral wanneer

׀ 47 ׀

betrokkenen zien dat hun opinies of aanbevelingen ook werkelijk

doorwerken in het beleid.

Maar ook dankzij het proces van betrokkenheid kan de steun voor het beleid

verhogen. Wanneer beleidsmakers en betrokkenen in interactie treden, kan

dit bijdragen tot begrip voor beslissingen. Ook wanneer betrokkenen

onderling in interactie treden, kan dit leiden tot meer begrip voor elkaars

standpunten en het besef creëren dat de overheid niet aan ieders

standpunten tegemoet kan treden (Pröpper & Steenbeek, 2001: 152).

Natuurlijk is de interactie niet in elk adviesproces even intensief. Soms

vragen beleidsmakers bijvoorbeeld individuele schriftelijke adviezen van

verschillende betrokkenen, in plaats van, of aanvullend op, een

gemeenschappelijk advies.

Door het vergroten van het draagvlak van beleid, kan het beleidsproces

worden versneld (Edelenbos, 2000; Pröpper & Steenbeek, 2001). Er is

immers een kleinere kans op tegenwerking van het beleid (Pröpper &

Steenbeek, 2001).

> 3.3.3. Verwachtingen van beleidsmakers

Welke verwachtingen hebben beleidsmakers concreet ten aanzien van het

advies dat zij ontvangen? Wanneer we deze verwachtingen in kaart brengen,

moeten we ruimer kijken dan de theoretische functies van advies. Ook meer

praktische elementen kunnen immers een rol spelen in de verwachtingen

van beleidsmakers.

Er is weinig literatuur voorhanden die een antwoord biedt op deze vraag. De

literatuur rond ‘knowledge utilization’, die ingaat op het gebruik van

wetenschappelijke kennis door beleidsmakers, is wel een aanknopingspunt.

Uit deze literatuur blijkt dat, bij het gebruik van kennis door beleidsmakers,

niet enkel de inhoud van een rapport of ander document, maar ook

elementen die te maken hebben met communicatie, interactie en

organisatiebelangen en -doelstellingen een rol spelen. Dit geeft ons een

idee van de verwachtingen van beleidsmakers ten aanzien van het advies

dat zij ontvangen. We zullen de verwachtingen van beleidsmakers dan ook

bekijken vanuit drie perspectieven:

verwachtingen die te maken hebben met de inhoud van advies

׀ 48 ׀

verwachtingen die te maken hebben met de communicatie van

advies, in het bijzonder de vorm van advies

verwachtingen die te maken hebben met de aansluiting bij de

beleidsstandpunten en beleidsdoelstellingen van de beleidsmakers

> 3.3.3.1. Inhoud van het advies

Uit het theoretisch perspectief op de functies van advies (cfr. supra), blijkt

dat advies beleidsmakers nieuwe informatie en kennis moet verschaffen om

de kwaliteit van het beleid te verbeteren. De inhoud van advies is dus

zonder twijfel van belang. Welke informatie advies precies moet aanleveren

opdat het kan bijdragen aan een kwaliteitsvol beleid, is ongetwijfeld

contextafhankelijk. Het hangt bijvoorbeeld af van de aard van het

beleidsprobleem, de belanghebbenden die betrokken zijn en de fase van het

beleidsproces (Durrant, 1995).

Toch denken we dat het mogelijk is een aantal algemene verwachtingen te

formuleren met betrekking tot de inhoud van advies. We stellen ons daarbij

de vraag welke informatie beleidsmakers nodig hebben om een goed beleid

te kunnen formuleren. Om een antwoord te bieden op deze vraag, steunen

we op het onderzoek van Tenbensel (2008) dat reeds eerder aan bod kwam,

en op een analysekader dat door het New Zealand Institute of Economic

Research (NZIER) werd opgesteld om de kwaliteit van het advies van

agentschappen te beoordelen.

Tenbensel (2008) stelt dat succesvol beleid doorgaans gebaseerd is op een

mix van verschillende types kennis, namelijk wetenschappelijke, technische

en waardengerelateerde kennis. We bespraken deze verschillende soorten

kennis eerder al. Op basis hiervan veronderstellen we dat beleidsmakers

(idealiter) nood hebben aan adviezen die hen een wetenschappelijk,

technisch en/of waardegerelateerd perspectief opleveren ten aanzien van

een bepaald probleem. Beleidsmakers verwachten met andere woorden dat

advies wetenschappelijk onderbouwd is, stilstaat bij de

׀ 49 ׀

technische/praktische haalbaarheid van beleid en/of hen een zicht geeft op

de wenselijkheid (het draagvlak) voor beleid.13

In Nieuw-Zeeland werd een kader uitgewerkt om de kwaliteit van advies van

beleidsagentschappen te toetsen, bestaande uit dertien criteria voor

kwalitatief advies. Dit kader komt verderop in dit hoofdstuk nog aan bod.

Op basis van dit kader, veronderstellen we dat beleidsmakers ook

verwachten dat advies rekening houdt met toekomstige evoluties, trends en

ontwikkelingen en op een beargumenteerde wijze verschillende

beleidsopties afweegt.

> 3.3.3.2. Communicatie van het advies

Beleidsmakers zijn doorgaans druk bezet en mogelijk niet altijd specialisten

in elk beleidsprobleem dat zij moeten behandelen. Bijgevolg verwachten we

dat naast inhoud ook de communicatie van het advies van belang is. Volgens

Weimer & Vining (2005: 358) hebben beleidsmakers een voorkeur voor

advies dat kort en to the point is, gestructureerd, zonder al te veel jargon

en zorgvuldig gedocumenteerd in functie van de geloofwaardigheid.

Hierbij aansluitend, blijkt uit onderzoek naar de doorwerking van

wetenschappelijke kennis op het beleid, dat beleidsmakers sneller gebruik

maken van onderzoek wanneer onderzoekers hun ‘product’ aanpassen aan

de noden van beleidsmakers. Criteria om van aanpassing te spreken, zijn

onder meer dat een onderzoeksrapport gemakkelijk leesbaar is, conclusies

of aanbevelingen bevat die specifiek en operationaliseerbaar zijn, focust op

variabelen waarvoor interventie mogelijk is en aantrekkelijk opgesteld is

(grafieken, kleuren…) (Landry, Lamari & Amara, 2003). We kunnen

veronderstellen dat deze factoren voor gebruik ook iets zeggen over de

verwachtingen van beleidsmakers naar beleidsadvies toe. Op basis van het

analysekader dat in Nieuw-Zeeland werd uitgewerkt, veronderstellen we ten

13 Kingdon stelt dat goed beleid technisch haalbaar is, financieel haalbaar en

acceptabel voor de publieke opinie, voor verkozen politici en voor de

beleidsgemeenschap13 is (Kingdon, 1984: 143-144). Dit sluit aan bij onze

veronderstellingen. Advies kan beleidsmakers helpen om de technische en financiële

haalbaarheid en het draagvlak voor het beleid af te toetsen.

׀ 50 ׀

slotte dat beleidsmakers een voorkeur hebben voor advies dat gestaafd is

met praktijkvoorbeelden.

> 3.3.3.3. Aansluiting bij beleidsstandpunten – en doelstellingen

van de beleidsmakers

Rich & Oh stelden in hun onderzoek naar het gebruik van kennis door

beleidsmakers vast dat het organisatiebelang een belangrijke rol speelt

wanneer beleidsmakers informatie verwerven. Actoren maken keuzes die

het organisatiebelang (o.m. budget, personeel, missie) zo veel mogelijk

moeten veilig stellen (Rich & Oh, 2000). Op het vlak van

informatieverwerving, betekent dit dat beslissingsmakers vooral informatie

selecteren en gebruiken die op dat moment nuttig is voor de beleidsmaker

en/of aansluit bij de belangen of doelstellingen van zijn organisatie. Men

gaat dus niet altijd op zoek naar alle mogelijke bronnen van informatie

maar men selecteert op een strategische manier bepaalde feiten of opinies

van bepaalde bronnen. Rich & Oh stellen vast dat beleidsmakers vooral

informatie zoeken binnen de eigen organisatie, omdat zij er van uitgaan dat

informatie van interne bronnen hun beleidsstandpunten en de belangen van

de organisatie zal ondersteunen.

In ons onderzoek willen we nagaan of beleidsmakers ook van advies

verwachten dat het aansluit bij de beleidsstandpunten of

beleidsdoelstellingen van de organisatie. De term ‘organisatie’ vinden we

hier echter te beperkt. Daarom spreken we van de beleidsstandpunten of

beleidsdoelstellingen van de bevoegde minister. We veronderstellen dat

beleidsmakers een voorkeur hebben voor advies dat aansluit bij het

beleidsthema dat op dat ogenblik op de beleidsagenda staat en makkelijk

inpasbaar is in de beleidsvisie van de bevoegde minister.

> 3.3.4. Randvoorwaarden voor een ‘performante’ beleidsadvisering

> 3.3.4.1. Criteria voor een performante beleidsadvisering

We kunnen spreken van een performante beleidsadvisering wanneer

beleidsmakers over voldoende kwaliteitsvol advies beschikken en hierop

beroep doen voor de beleidsvoering. Dit advies kan, zoals we eerder zagen,

komen van zowel interne, semi-interne als externe actoren.

׀ 51 ׀

Welke principes moeten er voor zorgen dat beleidsmakers beschikken over

kwaliteitsvol advies en dit aanwenden in de beleidsvoering? Ten eerste

moeten beleidsmakers over meerdere bronnen van advies beschikken

(Halligan, 1995, p. 162). Verwacht wordt immers dat wanneer

beleidsmakers beschikken over meerdere opinies en perspectieven,

problemen beter geanalyseerd kunnen worden en betere oplossingen

gecreëerd kunnen worden, doordat uit meerdere vormen van kennis,

informatie en expertise wordt geput (Edelenbos, 2000).

Ten tweede hebben zij nood aan flexibiliteit, zodat zij op maat van het

beleidsthema de meest geschikte adviesactoren kunnen consulteren op de

manier die het meest geschikt is (Halligan, 1995). Permanente structuren

hebben bepaalde voordelen (bvb. kennisopbouw en continuïteit, cfr. supra)

maar ook ad hoc mechanismen zijn van belang om op maat van het

beleidsprobleem specifieke actoren gericht te kunnen consulteren. Te

strikte adviesprocedures kunnen de flexibiliteit van beleidsmakers

beperken.

Verder is het ook belangrijk om adviessystemen regelmatig te evalueren,

evenals de effectiviteit van advies (Ibid., 1995). Een voorbeeld van

evaluaties van de kwaliteit van beleidsadvies vinden we terug in Nieuw-

Zeeland. Daar werd door het New Zealand Institute of Economic Research

(NZIER) een set van dertien criteria uitgewerkt om de kwaliteit van advies

van beleidsagentschappen te toetsen. Aan de hand van deze criteria wordt

jaarlijks een benchmarking uitgevoerd van het advies afkomstig uit een

aantal agentschappen. Het volledige schema is terug te vinden in bijlage.

De criteria zijn onderverdeeld volgens vier thema’s. We geven deze

hieronder samengevat weer.

Tabel 6 – NZIER’s criteria voor kwalitatief beleidsadvies

Communicatie

Anticipatie = rekening houden met informatienoden van het beleid en met toekomstige ontwikkelingen

Presentatie = professionele lay-out, heldere taal, nodige details

Stijl = aangepaste structuur, duidelijke tabellen e.d.

׀ 52 ׀

Analyse

Probleemdefiniëring = duidelijke probleemdefiniëring, logische opbouw van redenering

Context = rekening houden met ruimere context, zoals de opinies van belanghebbenden

Nauwkeurigheid = gebruik van theoretische benaderingen of ander bewijsmateriaal, duidelijke taal

Opties = aanbevelingen op basis van afweging van onderscheiden alternatieven

Onderbouwing

Gebruiksvriendelijkheid = aandacht voor praktische uitvoering van aanbevelingen, controleerbaarheid van risicovolle componenten

Bewijsvoering = gebruik van ondersteunend bewijsmateriaal, met aandacht voor de specifieke (nationale) context

Praktijkvoorbeelden

= gebruik van praktijkvoorbeelden aangepast aan de situatie

Risico

Accuraatheid

= onderbouwing van feitenmateriaal, weergave van bronnen

Betrouwbaarheid

= evaluatie van betrouwbaarheid van de gebruikte logica en assumpties

Anticipatie op risico’s = aandacht voor het beheersen van risico’s

Opdat advies zijn rol kan spelen in het beleidsproces, is het verder van

belang dat de overheid over voldoende tijd en mankracht beschikt om

advies te verwerken. De beleidscapaciteit moet met andere woorden

voldoende groot zijn.

Ten slotte is het van belang dat de relatie tussen adviesgever(s) en

adviesontvanger(s) constructief is. De professionaliteit van de beleidsmaker

in adviesprocessen kan hierbij een rol spelen. Voor een goed verloop, moet

er duidelijkheid zijn over de rol van advies in het beleidsproces en moeten

verwachtingen worden afgestemd (cfr. Pröpper, 2009). Ook is het belangrijk

dat beleidsmakers feedback geven op het advies. Verder moeten

adviesverleners voldoende tijd geven om advies te verlenen (Ibid.).

׀ 53 ׀

> 3.3.4.2. Risico’s van beleidsadvisering

Hoewel beleidsadvies verschillende belangrijke functies vervult in het

beleidsproces, zijn er toch ook een aantal risico’s verbonden aan het

consulteren van belanghebbenden en deskundigen. Dit wijst erop dat men

voldoende aandacht moet besteden aan de organisatie en het managen van

deze consultaties.

Een eerste mogelijk nadeel het consulteren van verschillende actoren is dat

het tijd vraagt. Men moet de geconsulteerde actoren immers genoeg tijd

geven opdat zij een kwalitatief advies kunnen opstellen. Wanneer

consultaties echter leiden tot een goed uitgewerkt, uitvoerbaar en aanvaard

beleid, wint men tijd bij de implementatie van het beleid (Pröpper &

Steenbeek, 2001:154). In elk geval moet men er over waken dat door

uitgebreide consultaties het beleid niet op de lange baan geschoven wordt.

Vervolgens kunnen consultaties het beleid ook inhoudelijk verarmen,

doordat men zich genoodzaakt voelt om compromissen te zoeken en het

beleid daardoor wordt afgezwakt (Pröpper & Steenbeek, 2001:150).

Ten slotte moet de groep van geconsulteerde belanghebbenden evenwichtig

samengesteld zijn, anders kan hun betrokkenheid ook een negatief effect

hebben op het democratisch gehalte van het beleid (Ibidem).


Uit de literatuur blijkt dat beleidsadvisering verschillende functies vervult

in het beleidsproces. Zo wordt er een inhoudelijke bijdrage aan het beleid

geleverd, zodat het beleid verbeterd kan worden, en worden

belanghebbenden betrokken bij het beleid, wat een positieve impact kan

hebben op draagvlak. In dit onderzoek zullen we via interviews nagaan of

beleidsmakers vooral advies vragen omwille van de inhoudelijke verrijking

van het beleid, om draagvlak te creëren, of om andere redenen (bv.

verplichting tot consultatie).

Welke concrete verwachtingen hanteren beleidsmakers wanneer zij advies

vragen? Op basis van onze literatuurstudie veronderstellen we dat de

verwachtingen van beleidsmakers te maken hebben met de inhoud,

׀ 54 ׀

communicatie en aansluiting bij beleidsstandpunten en -doelstellingen. In

de tabel geven we deze verwachtingen weer.

Tabel 7- Verwachtingen die beleidsmakers hebben van beleidsadvies

Inhoud

Aandacht voor technische haalbaarheid

Wetenschappelijk onderbouwd

Maatschappelijk draagvlak

Toekomstige evoluties in acht nemend

Beargumenteerd

Communicatie

Helder en tot the point geformuleerd

Goed gestructureerd

Informatiebronnen kenbaar makend

Geeft stappen voor beleid

Gestaafd met praktijkvoorbeelden

Aansluiting bij standpunten

en doelstellingen

Inpasbaar in beleidsvisie minister

Inspelend op informatiebehoefte

Via de interviews voor onze case studies vervolledigen we ons beeld van wat

beleidsmakers verwachten. In de survey willen we daarnaast ook kijken of

het advies dat beleidsambtenaren momenteel ontvangen, aan deze

verwachtingen voldoet. Daarbij focussen we ons op het advies afkomstig van

de strategische adviesraden. Verwachtingen kunnen immers verschillen

naargelang de actor waarvan het advies afkomstig is en het was dan ook

belangrijk deze te specificeren. We kozen voor adviesraden om twee

redenen. Ten eerste zou het minder zinvol zijn om beleidsmakers een

oordeel te laten vormen over de mate waarin advies van externe actoren

(belangengroepen, wetenschappers) aan hun verwachtingen voldoet, omdat

ze op deze externe adviezen sowieso niet zo veel impact hebben.

Adviesraden vormen een intermediaire actor, ten opzichte waarvan de

overheid wel bepaalde verwachtingen kan formuleren. Ten tweede verrichte

het Instituut voor de Overheid reeds eerder onderzoek naar adviesraden.

Deze bevraging zou hierop dus een aanvulling kunnen zijn.

׀ 55 ׀

> 3.4. Gebruik van beleidsadvies

Hoe gaan beleidsmakers om met het advies dat zij ontvangen? In dit laatste

onderdeel zullen we het gebruik of de doorwerking van advies in het beleid

bespreken. Doorwerking wordt in de literatuur vooral behandeld in de

context van de invloed van (sociaal-)wetenschappelijk onderzoek op beleid.

Hoewel de focus in deze literatuur dus verschilt van onze focus in dit

onderzoek, blijkt deze literatuur toch een aantal interessante kaders en

perspectieven aan te reiken. Om tot een goed begrip te komen van wat

doorwerking inhoudt, zullen we in wat volgt verschillende types en stadia in

het proces van doorwerking onderscheiden.

> 3.4.1. Types van doorwerking

Het debat rond de doorwerking van kennis in het beleid, vertrok

oorspronkelijk vanuit het normatieve idee dat kwalitatief beleid zo veel

mogelijk gebruik moet maken van wetenschappelijke inzichten. Het idee

heerste dat de overheid te weinig beroep deed op de kennis uit sociaal-

wetenschappelijk onderzoek (Weiss, 1977). Het ‘gebruiken’ van onderzoek

werd daarbij heel instrumenteel opgevat, namelijk het rechtstreeks

toepassen van sociaal-wetenschappelijke kennis bij een specifieke beslissing

of op specifieke problemen.

In de jaren zeventig en tachtig werd deze instrumentele visie echter

uitgedaagd. Op basis van een grootschalig onderzoek bij hooggeplaatste

ambtenaren in de Verenigde Staten, ontwikkelde Caroll Weiss verschillende

alternatieve modellen van doorwerking van kennis naar het beleid (Weiss,

1980). In dit onderzoek werden 155 hooggeplaatste ambtenaren

geïnterviewd over hun ontvankelijkheid voor wetenschappelijk onderzoek.

De grote meerderheid van de ambtenaren gaf aan gebruik te maken van

sociaalwetenschappelijk onderzoek voor hun werk, maar slechts heel weinig

onder hen konden aangeven welke onderzoeksresultaten ze gebruikt hadden

voor welke beslissing. Zij gaven aan gebruik te maken van onderzoek om de

richting van het beleid uit te zetten, op de hoogte te zijn van bepaalde

problemen en noden, hun standpunten te ondersteunen en anderen te

overtuigen. Wanneer men dit breder perspectief aanneemt op de

doorwerking van onderzoek, blijkt dat onderzoek op grotere schaal gebruikt

wordt dan oorspronkelijk gedacht werd.

׀ 56 ׀

Het idee ontwikkelde zich dat men verschillende types van doorwerking van

kennis kan onderscheiden (Beyer, 1997; Snoeck & Sutz, 2010). We kunnen

deze typologie ook toepassen op beleidsadvies (Bekkers e.a., 2004). We

spreken van ‘instrumentele gebruik’ wanneer advies leidt tot onmiddellijke

veranderingen in lijn met de aanbevelingen van het onderzoek. In het geval

van ‘conceptuele gebruik’ leidt advies tot een verandering in de kennis,

opinie of argumentatie van individuen of organisaties. Er is dus wel invloed,

maar deze invloed is minder direct en specifiek dan bij instrumentele

doorwerking het geval is en laat zich pas op lange termijn gelden. Er is

sprake van “gradual enlightenment”. Men spreekt over strategisch gebruik,

wanneer advies gebruikt wordt om eigen politieke doelstellingen te

realiseren. Beyer (1997:17) noemt dit ook wel ‘symbolische doorwerking’,

namelijk het gebruiken van advies om vooraf ingenomen posities te

legitimeren. Ten slotte kan men ook spreken van agenderend gebruik,

wanneer ten gevolge van het advies een nieuw thema op de

maatschappelijke of de beleidsagenda geplaatst wordt.

> 3.4.2. Stadia van doorwerking

Wat betekent doorwerking precies? Gaat het louter om het ontvangen van

informatie, of ook om het lezen en begrijpen ervan, het aanpassen van

referentiekaders op basis hiervan, het toepassen van de informatie en het

bereiken van resultaten op basis hiervan (Knott & Wildavsky, 1980)?

Het is duidelijk dat het gebruik van beleidsrelevante informatie beschouwd

kan worden als een proces met verschillende stadia. Knott en Wildawsky

(1980) onderscheiden 7 stadia. Deze stadia kan men als cumulatief

beschouwen, waarbij elk stadium voortbouwt op het vorige stadium (Landry,

Lamara & Amara, 2003). Desondanks zal niet alle informatie de hogere

stadia bereiken.

De vraag blijft natuurlijk vanaf welk stadium men effectief kan spreken van

doorwerking. Is het louter ontvangen van deze informatie voldoende om van

doorwerking te spreken? Een oplossing voor dit vraagstuk is een opdeling te

maken tussen het ontvangen van advies (1e stadium), pre-doorwerking (2e

stadium), doorwerking in beleidsplannen (3e, 4e en 5e stadium) en

doorwerking in de implementatie (6e en 7e stadium). Doorwerking in de

implementatie zal geen onderwerp zijn van dit onderzoek, omdat dit ons te

ver zou brengen.

׀ 57 ׀

Tabel 8 – Stadia van doorwerking (Knott & Wildavsky, 1980)


Er bestaan verschillende vormen van doorwerking van advies. Bij

instrumenteel gebruik hebben elementen uit het advies een onmiddellijke

invloed op het beleid. Bij conceptueel gebruik is de invloed indirect en

heeft het advies impact op de kennis, opinie of argumentatie van individuen

of organisaties. Men spreekt over strategisch gebruik wanneer advies

gebruikt wordt om eigen politieke doelstellingen te realiseren. Bij

agenderend gebruik wordt een nieuw probleem op de agenda geplaatst ten

gevolge van het advies.

Daarnaast is het ook van belang een onderscheid te maken tussen

verschillende stadia van doorwerking: het ontvangen van beleidsadvies, de

pre-doorwerking of het lezen van het advies, de doorwerking in de

beleidsplannen en de doorwerking in de implementatie. Advies ondergaat

dus verschillende keren een selectieproces waarbij beleidsmakers (1) het

advies al dan niet ontvangen (2) al dan niet beslissen het advies te lezen en

(3) zij al dan niet beslissen om het advies te gebruiken.

׀ 58 ׀

In het onderzoek gaan we na hoe beleidsmakers advies gebruiken. Het

uitvoeren van invloedsanalyses is steeds een moeilijke opdracht (March,

1995: 434; Loomis & Cigler 1995: 25; Dür, 2008: 46). Het is echter wel

mogelijk om de perceptie van beleidsmakers zélf in kaart te brengen over

de manier waarop zij beleidsadvies gebruiken. In onze survey vragen we aan

beleidsmakers om in dit verband een aantal stellingen te beoordelen.

׀ 59 ׀

> 3.5. Algemeen besluit

Het inwinnen van beleidsadvies is een essentieel onderdeel van de

beleidsvoering binnen onze overheden (Peters & Barker, 1993). Typisch aan

advies is het niet-bindend karakter. Beleidsadvisering heeft verschillende

functies. Om te beginnen kan advies helpen de juiste beslissingen te nemen.

Door gebruik te maken van de kennis, informatie, deskundigheid en ervaring

van betrokkenen en experts, vergroot een overheid haar probleemoplossend

vermogen (Edelenbos, 2000). Bovendien draagt de betrokkenheid van

(maatschappelijke) actoren bij aan het draagvlak voor het beleid. Beleid

voeren is dan ook geen louter rationeel en probleemoplossend proces, maar

vooral ook een interactief en politiek proces.

Van ‘probleemherkenning’ tot ‘beleid’ wordt een heel traject afgelegd. Dit

traject is enerzijds formeel vastgelegd, anderzijds zijn informele gewoonten

en praktijken van groot belang. Beleidsadvisering is een essentieel

onderdeel van dit besluitvormingsproces. De “beleidscyclus” is een vaak

gehanteerd model om dit traject in kaart te brengen. Hoewel

beleidsvorming in werkelijkheid niet altijd even systematisch gebeurt als dit

model suggereert, biedt het inzicht in wat vaak een complex proces vormt

(Howlett e.a., 2009).

Ons onderzoek gaat in op de rol van advies in de voorbereiding van beleid,

aansluitend op onze definitie van beleidsadvies als “een leidraad voor

agenda-setting

beleids-bepaling

besluit-vorming

imple-men-tatie

evaluatie

׀ 60 ׀

toekomstig beleid”. We beperken ons dus tot de fases van agendasetting,

beleidsbepaling en besluitvorming. De agendasetting is de fase waarin

problemen erkend en gedefinieerd worden en een plaats krijgen op de

beleidsagenda. De beleidsbepaling is de fase waarin voorstellen

geformuleerd en bediscussieerd worden. Deze fase mondt ten slotte uit in

de besluitvorming. Hoewel deze laatste fase in feite gereserveerd is voor

een kleine groep van beleidsmakers, mag men ook hier de rol van andere

actoren, die druk kunnen uitvoeren op deze bestuurders, niet verwaarlozen.

De verschillende elementen waaruit het adviesproces is opgebouwd, werden

in hoofdstuk 3 uitgebreid besproken. We overlopen ze hier kort.

Actor die advies verleent. Beleidsadviseurs bevinden zich niet enkel

binnen de overheid, maar ook binnen de samenleving.

Beleidsmakers streven een evidence-based policy of geïnformeerd

beleid na en doen in toenemende mate beroep op

wetenschappelijke experts. Maar ook de ervaringsdeskundigheid van

belangengroepen en burgers wordt sterk gewaardeerd en zij worden

steeds vaker betrokken bij de beleidsvoering. Ten slotte is er ook

een trend naar het uitbesteden van beleidsgericht onderzoek aan

consultants.

Advies. In dit onderzoek wordt advies gedefinieerd als “een opinie

of aanbeveling aangeboden als leidraad voor toekomstig beleid”.

Adviezen kunnen verschillende types kennis aanbrengen:

wetenschappelijke kennis (episteme), praktische, concrete en

contextgebonden kennis gebaseerd op praktijkervaring (techne), en

ten slotte kennis gebaseerd op een analyse van waarden (phronesis).

Doorgaans zal er sprake zijn van een mix van kennistypes. Advies

kan ook eerder gericht zijn op lange termijn of eerder op korte

termijn.

Beleidsmaker. Advies is gericht aan een beleidsmaker. Deze

beleidsmaker kan werkzaam zijn binnen een kabinet, binnen een

administratie of binnen het parlement. Om het onderzoek binnen de

beschikbare tijd uit te kunnen voeren, beperken we ons tot

beleidsmakers binnen administratie en kabinet.

׀ 61 ׀

Kanaal. Actoren kunnen hun advies op verschillende manier

overbrengen. We maken een onderscheid tussen publicaties en

convocaties/bijeenkomsten. Publicaties kunnen rechtstreeks gericht

zijn aan beleidsmakers (memo’s, rapporten) of onrechtstreeks

gecommuniceerd worden (via de media). Ook convocaties kunnen

rechtstreeks gericht zijn tot de beleidsmakers (mondeling komen

toelichten van advies) of trachten op onrechtstreekse wijze

aanbevelingen en opinies voor het beleid te communiceren

(workshops, symposia, conferenties… voor een breder publiek met

als uiteindelijk doel het beleid te beïnvloeden).

Adviesmechanismen en hun kenmerken: De wijze waarop advies

ingewonnen wordt, hangt nauw samen met de kenmerken van het

beleidsadviessysteem maar verschilt ook naargelang de noden van

het beleidsproces. Beleidsmakers kunnen gebruik maken van

permanente structuren of ad hoc adviesmechanismen.

Adviesverwerving kan formeel verlopen of eerder informeel.

Beleidsmakers kunnen verder ook verplicht zijn om advies te

vragen, uit eigen beweging advies vragen, of spontaan advies

krijgen zonder dat zij dit gevraagd hebben (Popelier e.a., 2010).

In dit onderzoek willen we niet enkel de beleidsadvisering in kaart brengen,

maar ook kijken naar de verwachtingen van beleidsmaker ten aanzien van

beleidsadvies. We bekeken deze verwachtingen vanuit drie perspectieven,

namelijk verwachtingen die te maken hebben met de inhoud van het advies,

met de communicatie van het advies en met de aansluiting bij

beleidsstandpunten-en doelstellingen. We merken wel op dat de

verwachtingen zullen verschillen naargelang de actor die het advies

verstrekt. Beleidsmakers hebben waarschijnlijk andere verwachtingen voor

intern advies dan voor advies van maatschappelijke actoren. In de survey

zullen we kijken naar de verwachtingen die beleidsambtenaren hebben van

het advies van de strategische adviesraden. Een overzicht van mogelijke

verwachtingen wordt weergegeven in Tabel 9.

׀ 62 ׀

Tabel 9 –Verwachtingen van beleidsmakers

Inhoud





Beargumenteerd

Communicatie


Goed gestructureerd




Aansluiting bij standpunten

en doelstellingen



Advies dat voldoet aan de verwachtingen, zal vermoedelijk ook gebruikt

worden. Gebruik van advies kan verschillende vormen aannemen, namelijk

instrumenteel of rechtstreeks gebruik, conceptueel of onrechtstreeks

gebruik, strategisch gebruik gericht op eigen belangen en agenderend

gebruik gericht op de agendasetting. We kunnen er van uit gaan dat hoe

meer advies aansluit bij de verwachtingen van beleidsmakers, hoe meer het

gebruikt zal worden.

Onderstaand schema geeft ten slotte aan dat beleid en beleidseffecten

vorm gegeven worden door een veelheid aan (f)actoren. Nieuw beleid komt

tot stand onder invloed van het reeds bestaande beleid en wordt mee

gevormd door de economische situatie, de heersende cultuur en

opvattingen, de formele instituties, eerder gevoerd beleid, de politieke

partijen en het politieke leiderschap, de organisatie van belangen…. De

addviesverlening door belangengroepen, ambtenaren, politieke partijen,

burgers enz. is dan ook slechts één van de vele factoren die een invloed

heeft op het uiteindelijke beleid. Beleidsmakers zijn niet verplicht om

rekening te houden met de ontvangen adviezen. Maar advies kan wel

bijdragen tot een kwalitatief beleid dat aanvaard wordt door een

meerderheid van betrokkenen. Hoewel het advies aangeleverd door een

veelheid aan actoren dus slechts één factor is die het beleid mee

vormgeeft, is dit element wel van aanzienlijk belang voor de inhoud van het

uiteindelijke beleid (Figuur 1).

׀ 63 ׀

Figuur 1 – Factoren die (de effecten van) het beleid vormgeven (Parsons,

1995)

׀ 65 ׀

4. Onderzoeksopzet

> 4.1. Inleiding

Dit onderzoek combineert een kwalitatieve en een kwantitatieve

onderzoeksmethode. Deze aanpak laat toe om een aantal elementen in de

diepte te verkennen en tegelijkertijd ook een algemene analyse te maken

van de beleidsadvisering ten aanzien van de Vlaamse overheid. In dit

hoofdstuk gaan we dieper in op deze gecombineerde onderzoeksmethode.

De concrete aanpak van de case studies en de survey wordt verder

toegelicht in hoofdstuk 6 en 7.

> 4.2. Een gecombineerde methode

De kwalitatieve methode bestaat uit een documentanalyse waarbij de

bestaande wetgeving, het beleid en de procedures en structuren met

betrekking tot de beleidsadvisering bij de Vlaamse overheid in kaart wordt

gebracht. Daarbij wordt gebruik gemaakt van beleidsdocumenten,

praktijkgerichte handleidingen, rapporten, enz. Ook worden er zes case

studies uitgevoerd, waarbij in drie verschillende beleidsdomeinen telkens

twee beleidsprocessen worden onderzocht, met focus op de

beleidsadvisering. We brengen de verschillende stappen van het

beleidsproces in kaart, gaan na aan wie en op welke manier beleidsmakers

advies gevraagd hebben en peilen ten slotte naar de verwachtingen en

tevredenheid van beleidsmakers met het advies. Data worden verzameld

aan de hand van een analyse van beleidsdocumenten gecombineerd met

interviews.

De kwantitatieve methode bestaat uit een survey uitgestuurd naar alle

beleidsambtenaren in de departementen en agentschappen van de Vlaamse

overheid. De belangrijkste vragen hebben betrekking tot de actoren die

beleidsadvies leveren, de verwachtingen die beleidsmakers hebben en in

welke mate advies hieraan tegemoet komt, hoe beleidsmakers gebruik

maken van het advies en welke algemene knelpunten er eventueel zijn.

׀ 66 ׀

> 4.3. Koppeling aan onderzoeksvragen

Zoals reeds gesteld, moet de documentanalyse een beeld opleveren van de

bestaande wetgeving, het beleid, de procedures en de structuren met

betrekking tot beleidsadvisering bij de Vlaamse overheid. Deze

documentanalyse brengt met andere woorden het ‘formele’ kader in kaart.

Dankzij de case studies en de survey moet duidelijk worden hoe dit kader

zich vertaald naar de beleidspraktijk en welke informele cultuur en

gewoonten er zijn wat beleidsadvisering betreft. De onderzoeksvragen

waarop de case studies en de survey een antwoord moeten bieden,

overlappen soms. Meer dan de case studies laat de survey echter toe om

algemene uitspraken te doen wat de beleidsadvisering bij de Vlaamse

overheid betreft. Dankzij de survey is ook een vergelijking tussen de

verschillende beleidsdomeinen mogelijk. Daarbij richt de survey zich wel

enkel tot beleidsambtenaren, terwijl de case studies zowel het perspectief

van kabinetsmedewerkers als beleidsambtenaren in beeld brengt.

De case studies bieden dan weer de mogelijkheid om meer exploratief te

werk te gaan voor de thema’s waar weinig literatuur over bestaat. Dit is

bijvoorbeeld van belang bij het in kaart brengen van mogelijke knelpunten

in het bestaande beleidsadviessysteem of van competitie. In Tabel 10 wordt

een overzicht gegeven van de onderzoeksvragen die aan de hand van de

documentanalyse, de case studies en de survey beantwoord zullen worden:

Tabel 10 – Overzicht onderzoeksvragen en methode

Thema Onderzoeksvragen Doc. Cases Survey

Org

anis

atie

en

act

ore

n

1. Wie levert beleidsadvies? Zijn er belangrijke

verschillen in actoren tussen de

beleidsdomeinen?

x

x

2. Welk type beleidsadvies leveren deze

actoren? x

3. Op welke manier verspreiden zij hun advies? x

4. Op welke manier en welk moment winnen

beleidsmakers advies in? x

׀ 67 ׀

5. Wat is de rol van wetgeving, beleid,

procedures, structuren, standaarden, cultuur

en gewoonten met betrekking tot

beleidsadvisering?

x (x)

Ver

wac

hti

nge

n

en g

ebru

ik

6. Welke verwachtingen hebben beleidsmakers

t.a.v. beleidsadvies? In welke mate voldoet

het aanbod aan beleidsadvies hieraan?

x

x

7. Ervaren beleidsmakers competitie tussen

actoren die beleidsadvies leveren? Welk

effect heeft deze competitie volgens hen op

de beleidsprocessen?

x x

8. Hoe beoordelen beleidsmakers zelf hun

gebruik van beleidsadvies? x

Tevr

eden

hei

d e

n

op

tim

alis

erin

g

9. Hoe tevreden zijn beleidsmakers met de

huidige procedures, processen en structuren

(ter ondersteuning) van de beleidsadvisering?

Welke knelpunten zijn er op dit vlak?

x x

10. Hoe kan het bestaande adviessysteem in

Vlaanderen geoptimaliseerd worden? In welke

mate vereist dit een ingrijpen in wetgeving,

procedures, interne en externe structuren, of

capaciteit?

x x x

> 4.4. Uitvoering van het onderzoek

Het onderzoek werd opgestart in januari 2013. Van januari tot en met mei

werd de literatuur geraadpleegd en werd het theoretisch en conceptueel

kader uitgewerkt en geoperationaliseerd. Ook werd de bestaande

wetgeving, het beleid en de procedures en structuren met betrekking tot de

beleidsadvisering bij de Vlaamse overheid in kaart gebracht aan de hand van

een documentanalyse. In de periode van juni tot en met oktober werden de

case studies uitgevoerd. Ook werd in oktober de survey uitgestuurd naar de

beleidsmakers. In een volgende fase werden de resultaten geanalyseerd en

werd het rapport opgesteld. In het voorjaar van 2014 werd het rapport

gefinaliseerd.

׀ 69 ׀

5. De organisatie van beleidsadvisering bij de

Vlaamse overheid

In dit hoofdstuk willen we een algemeen beeld schetsen van hoe de

beleidsadvisering georganiseerd is binnen de Vlaamse overheid. We kijken

daarbij vooral naar de rol van bepaalde actoren en structuren, processen en

procedures in de Vlaamse beleidsadvisering. De nadruk ligt op het formele

kader of het beleidskader voor beleidsadvisering.

> 5.1. Ter inleiding: Een analyse van het consultatiebeleid in België

door de OECD

In 2008 kreeg België van de OECD een score van 4,5 (en 4,0 in 2005) voor de

indicator ‘formele en open consultatieprocessen bij de opmaak van

regelgeving’ (OECD, 2009, 46). Zoals eerder gesteld, beschouwen we in dit

onderzoek consultatie als een vorm van beleidsadvisering. Bijgevolg is het

relevant om de conclusies van de OESO hier te bespreken. Gezien het

gemiddelde voor de OECD op 7,3 lag, kunnen we zeggen dat België een lage

score behaalde.14 De indicator meet de mate waarin formele en open

consultatieprocessen ingebouwd zijn in de sleutelfases van het ontwerp van

beleidsvoorstellen, evenals de mechanismen die bestaan opdat de

resultaten van deze consultatie de voorbereiding van wetten en regels kan

beïnvloeden. De gegevens die aan de basis liggen van de landenscores,

werden aangeleverd door de landen zelf. Deze data werden vervolgens aan

een kwaliteitscontrole onderworpen via een ‘peer review’ door experts

(OECD, 2009, p.14).

Verschillende sub-items liggen aan de basis van de indicator over formele en

open consultaties:

o Vormt de consultatie van belanghebbenden een routine-

onderdeel van het ontwerpen van nieuwe regelgeving?

14 De minimumscore in 2008 is 2 (Chili) en de maximumscore 11,5 (Verenigd Koninkrijk). Er zijn

geen cijfers beschikbaar over Vlaanderen als aparte regio.

׀ 70 ׀

o Is publieke consultatie gebaseerd op richtlijnen? Welke vorm

neemt de consultatie aan en kan elke burger deelnemen?

o Wat is de lengte voor de periode voor commentaar binnen de

overheid en voor consultatie van het publiek?

o Worden de opinies en aanbevelingen van deelnemers publiek

gemaakt en zijn ze opgenomen in de RIA’s? Moeten

beleidsmakers schriftelijke feedback geven? Bestaan er

processen om de kwaliteit van de consultatie op te volgen en

bestaan er richtlijnen bestaan over hoe men effectief moet

consulteren?

De indicator geeft overigens enkel een beeld van de ‘de jure’ situatie, maar

zegt niet of het systeem al dan niet goed werkt. Dat België een lage score

behaalt op deze indicator, betekent niet dat er weinig geconsulteerd wordt

in ons land. In België (en Vlaanderen) is het de gewoonte grote

maatschappelijke groeperingen uitgebreid te consulteren (OECD, 2009, 45).

De lage score is waarschijnlijk te verklaren door het feit dat het formele en

verplichte kader voor consultatie van stakeholders buiten de overheid, bij

de meeste regelgeving beperkt is tot de verplichte consultatie van de

strategische adviesraden (cfr. infra). Deze verplichte consultatie is dus niet

open voor iedereen en geldt niet voor alle regelgevingsinitiatieven, enkel

voor de (meeste) voorontwerpen van decreet en strategische

uitvoeringsbesluiten. Er zijn weinig andere consultatieverplichtingen: België

kent bijvoorbeeld geen publieke ‘notice and comment’15 procedure als

standaardonderdeel van de opmaak van regelgeving. Dit hoeft niet negatief

te zijn, want het laat ruimte voor maatwerk. Anderzijds betekent dit

natuurlijk dat veel afhankelijk is van de ‘goodwill’ van beleidsmakers om

andere belanghebbenden te consulteren.

In 2010 bracht de OECD een reeks landenrapporten uit waarin het beleid

rond, en de capaciteit voor, de opmaak van regelgeving in 15 OECD-landen

werd geëvalueerd. Ook België maakte deel uit van de onderzochte landen

(OECD, 2010). Het rapport bevat ook een evaluatie van de structuren,

15 Een publieke notice-and- comment procedure is een open en inclusief proces, waarbij alle

stakeholders de mogelijkheid hebben om een voorstel van regelgeving in te kijken en

opmerkingen aan te leveren (OECD, 2006).

׀ 71 ׀

regels en gewoonten op het vlak van consultatie voor regelgeving, zowel op

federaal als op regionaal niveau, gezien de OECD (transparante)

publieksconsultaties als een belangrijk onderdeel van de opmaak van

regelgeving beschouwt. We vatten hier kort de belangrijkste conclusies

samen, omdat dit een goed overzicht biedt van de procedures en gewoonten

op het vlak van adviesverwerving in België maar ook binnen de Vlaamse

overheid.

De OECD stelt vast dat de consultatie van externe belanghebbenden bij de

voorbereiding van nieuwe regelgeving in de verschillende Belgische

overheden geïnstitutionaliseerd werd via adviesraden opgezet door elke

overheid. Consultatie wordt zowel door overheden maar ook door een grote

groep van belanghebbenden gezien als een instrument om “tot consensus te

komen en spanningen te overstijgen”. Stakeholders worden geconsulteerd

omwille van hun representativiteit en expertise (OECD, 2010, p. 95).

Het Belgische consultatiebeleid is volgens de OECD ‘dynamisch’. Vooral in

de regio’s wordt er geëxperimenteerd met nieuwe vormen van consultatie

naast de traditionele structuren, zoals bijvoorbeeld ‘notice and comment’

procedures, ronde tafels en brede ad hoc consultaties (OECD, 2010, p. 96).

De OECD verwijst ook naar de hervorming van het stelsel van adviesraden in

de regio’s, waarbij het aantal raden beperkt werd en de procedures

gestroomlijnd werden. Het is volgens de OECD nog niet duidelijk in hoeverre

deze hervorming de transparantie verbeterd heeft en tegemoet komt aan de

noden van belanghebbenden (OECD, 2010, p.95-96).

Volgens de OECD zou, ondanks deze belangrijke ontwikkelingen, de

algemene benadering van consultaties baat hebben bij een ‘geactualiseerd

en helderder beleidskader om processen te ondersteunen en de

transparantie te versterken’. In dit kader doet de organisatie vier

aanbevelingen (OECD, 2010):

Hervorm het systeem van adviesraden verder (met het oog op eenvoud,

transparantie, tijdstip van consultering, uiterste datum van antwoord,

toegang tot de raden, feedback aan belanghebbenden enz.).

׀ 72 ׀

Ontwikkel, naast de traditionele vormen, nieuwe vormen van

consultatie waarbij de burger en de individuele bedrijven actief en

rechtstreeks worden aangesproken.

Ontwerp een algemene, afdwingbare leidraad en ondersteunend

materiaal voor consultaties16, waarin minimumstandaarden voor alle

beleidsdomeinen worden vastgelegd en advies wordt gegeven rond

nieuwe vormen van consultatie.

Stimuleer een gedeelde benadering van publieke consultaties rond

thema’s waar een nood aan intergouvernementele coördinatie wordt

vastgesteld.

In het vervolg van dit hoofdstuk bespreken we eerst een meer algemeen

kenmerk van de beleidsvoering in België en Vlaanderen, namelijk de

aanwezigheid van ministeriële kabinetten. Daarna zullen we stilstaan bij het

systeem van adviesraden en bij de richtlijnen die beleidsmakers moeten

navolgen omtrent het vragen van advies bij de opmaak van regelgeving.

> 5.2. Kenmerken van de beleidsvoering: ministeriële kabinetten

De aanwezigheid van ministeriële kabinetten is een belangrijk kenmerk van

de manier waarop de beleidsvoering in de Vlaamse overheid georganiseerd

is. Éen van de principes van de hervorming Beter Bestuurlijk Beleid, was om

deze kabinetten af te slanken door het doorschuiven van

beleidsvoorbereiding, – evaluatie en –voortgang naar de departementen

(Verlet, 2008). Na de regeringsvorming in 2009 is het aantal personeelsleden

op de kabinetten inderdaad gedaald. Uit een onderzoek van Verhoest e.a.

(2013) dat gevoerd werd op basis van gesprekken met verschillende

stakeholders, blijkt wel dat er geen duidelijke taakoverdracht naar de

administratie heeft plaatsgevonden. De beleidsvoorbereiding gebeurt nog

vaak door politieke kabinetten (of agentschappen) (Spanhove & Verhoest,

2008; Verhoest e.a., 2013).

In 2006 maakte Vancoppenolle een analyse van het rolverschil tussen

ambtenaren en kabinetsmedewerkers in de beleidsvoering. Dit onderzoek

16 In de Vlaamse Overheid werd in 2012 een Consultatiecode geïntroduceerd door de Dienst

Wetsmatiging. We komen hier verder nog op terug.

׀ 73 ׀

geeft een genuanceerd beeld van de verschillen in de activiteiten en de

rollen die kabinetsmedewerkers en ambtenaren opnemen. Uit deze analyse

bleek ten eerste dat kabinetsmedewerkers veel meer met beleid dan met

beheer bezig zijn. Bij ambtenaren zijn beide aspecten meer in evenwicht

(Vancoppenolle, 2006, p.298).

Vancoppenolle onderscheidt verschillende arena’s waar ambtenaren en

kabinetsmedewerkers in kunnen interageren, namelijk de verticale

overheidsinterne bureaupolitieke arena, de horizontale overheidsinterne

bureaupolitieke arena, de politiek-parlementaire arena en de extern-

maatschappelijke arena (p. 129). Vancoppenolle stelt vast dat zowel

kabientsmedewerkers als beleidsambtenaren in alle arena’s interageren.

Wel besteden ambtenaren meer tijd dan kabinetsmedewerkers aan

interacties in de eigen interne arena en aan de maatschappelijke arena,

terwijl kabinetsmedewerkers meer communiceren met andere

beleidsdomeinen en meer interageren in de politiek-parlementaire arena

dan ambtenaren (Vancoppenolle, 2006, p. 300). De verwachting dat het

kabinet een centrale rol zou spelen in het ontvangen van en overleggen met

actoren uit de maatschappelijke arena, werd niet bevestigd (Vancoppenolle,

2006, p. 300).

Een laatste belangrijke vaststelling in dit onderzoek is dat

kabinetsmedewerkers en ambtenaren gemiddeld ‘af en toe’ door

belangengroepen gecontacteerd worden (Vancoppenolle, 2006, p. 207).

Kabinetsmedewerkers worden wel iets vaker aangesproken dan ambtenaren.

Hetzelfde verschil doet zich voor wat actieve (op initiatief van de

kabinetsmedewerker of ambtenaar zelf) contacten betreft. Kabinetten

blijken dus iets meer passieve en actieve contacten te onderhouden met

belangengroepen dan ambtenaren, maar ook ambtenaren onderhouden

contacten met belangengroepen (Ibidem). De conclusie uit vroeger

onderzoek dat belangengroepen zich amper tot ambtenaren zouden richten,

wordt in dit onderzoek voor Vlaanderen weerlegd (Ibidem).

De survey voor dit onderzoek werd, met het oog op de tijd voorzien voor het

onderzoek, gericht tot beleidsambtenaren in de verschillende

beleidsdomeinen. Hoewel op die manier een belangrijk deel van de

beleidsadvisering in kaart wordt gebracht, moeten we er rekening mee

houden dat dit geen volledig beeld biedt. In de case studies werden naast

׀ 74 ׀

ambtenaren echter ook kabinetsmedewerkers bevraagd, om zo een

vollediger beeld van de beleidsadvisering te verkrijgen.

> 5.3. Actoren en structuren van de Vlaamse beleidsadvisering: neo-

corporatisme en gevestigde adviesraden

Het adviessysteem in een bepaald land of regio wordt onder meer bepaald

door het politieke systeem in dat land of regio en door de mate van

openheid van dit systeem voor externe invloeden (Halligan, 1995). Op basis

van de toegankelijkheid van het systeem voor externe actoren, kan men een

onderscheid maken tussen pluralistische systemen en (neo-)corporatistische

systemen.

De Belgische overheden kennen een traditie van neo-corporatisme. Dit zien

we bijvoorbeeld in het bestaan van verschillende advies -en overlegorganen

waarin er voor de representatieve werkgevers -en werknemersorganisaties

een bijzondere rol is weggelegd. Eén van deze organen is de Sociaal-

Economische Raad van Vlaanderen, die een bijzondere rol speelt in het

Vlaamse stelsel van adviesraden. Naast de SERV zijn er nog verschillende

andere adviesraden, die doorgaans verbonden zijn aan een specifiek

beleidsdomein. Hoewel adviesraden aan verschillende belangengroepen (en

experts) een toegang bieden tot de beleidsvoering, leiden deze structuren

tot op zekere hoogte ook tot ‘uitsluiting’ van andere belangen (Fraussen,

Beyers, & Donas, 2014). In die zin houden de adviesraden verband met de

traditie van neo-corporatisme in België en, meer specifiek, in Vlaanderen.

> 5.3.1. Traditie van neo-corporatisme

In het theoretisch kader stonden we reeds stil bij het verschil tussen (neo-)

corporatistische en pluralistische systemen. In algemene termen kan men

zeggen dat (neo-)corporatisme wijst op “het betrekken van bepaalde

groepen bij het (sociaaleconomisch) overheidsbestuur, via een

geprivilegieerde relatie, waardoor ze invloed krijgen op het formuleren en

implementeren van beleid” (Devos, 2006).

In België worden de representatieve werknemers -en werkgeversorganisaties

vertegenwoordigd in de beleidsvoering dankzij een geïnstitutionaliseerd

stelsel van sociaal overleg. Via verschillende fora kunnen de sociale partners

׀ 75 ׀

deelnemen aan het overleg en de besluitvorming over socio-economische

thema’s. Voorbeelden van deze fora zijn het Vlaams Economisch Sociaal

Overlegcomité (VESOC) en de Sociaal-Economische Raad Vlaanderen (SERV).

Ook voor het brede middenveld meer algemeen, wordt een belangrijke rol

voorzien in de beleidsvoering (Fobé e.a., 2009). Dit blijkt bijvoorbeeld uit

de werking van een stelsel van strategische adviesraden binnen de Vlaamse

overheid, waar we verder nog op ingaan.

Onderzoek wijst overigens uit dat men niet zomaar mag uitgaan van een één

op één relatie tussen een land en een politiek systeem. Vaak zijn er binnen

één land heel grote verschillen afhankelijk van de sector (Grant, 1992).

Waar in sommige beleidsdomeinen een aantal traditionele grote spelers een

geprivilegieerde rol toegeschreven krijgen in de beleidsvoering, zullen er in

andere beleidsdomeinen dan weer veel kleine belangengroepen met elkaar

in competitie treden.

> 5.3.2. Het Vlaamse adviesstelsel

We bespreken hier de adviesorganen van de Vlaamse overheid die – minstens

voor een deel – uit externen bestaan. In de eerste plaats zijn dit de

strategische adviesraden. Daarnaast zijn er nog een aantal (kleinere)

adviescomités en werkgroepen.

> 5.3.2.1. Het stelsel van strategische adviesraden

Kaderend in de hervorming van de Vlaamse overheidsadministratie ‘Beter

Bestuurlijk Beleid’, werd in 2003 beslist tot een herinrichting van het

Vlaamse stelsel van adviesraden. Aanleiding tot deze reorganisatie was het

gebrek aan overzicht door de “veelheid aan ingestelde, maar niet uniform

functionerende, adviesraden” (Stroobants & Victor, 2000, p.110). Ook was

er sprake van een gebrek aan een duidelijke opdeling tussen advies, overleg

en onderhandeling. Het doel van de reorganisatie was dan ook om het

stelsel van adviesraden te vereenvoudigen en te stroomlijnen (Stroobants &

Victor, 2000).

Een beperkt aantal ‘grote’ en permanente strategische adviesraden werd

opgericht, die het Vlaams Parlement, de Vlaamse regering of de individuele

ministers moesten adviseren over strategische beleidsaangelegenheden.

Daarbij werd het principe van één strategische adviesraad per

׀ 76 ׀

beleidsdomein nagestreefd.17 Daarnaast bleven ook een aantal (kleinere)

reeds bestaande adviesorganen behouden die op een specifiek terrein

werkzaam waren (Kris Peeters, 26.10.2011). Ook werden een aantal

bestaande adviesorganen als een subraad geïntegreerd in de nieuwe

strategische adviesraden.

In september 2013 werd de conceptnota betreffende de beperking van het

aantal entiteiten bij de Vlaamse administratie door de Vlaamse regering

goedgekeurd. In de nota wordt onder meer voorgesteld dat een aantal

adviesraden zouden kunnen worden opgenomen als subraad van de SERV

(MORA, Woonraad, SAR WGG, SARC) en dat de Minaraad en de SARO één

Omgevingsraad zouden kunnen worden. De Vlaamse regering vroeg de SERV

om advies over de conceptnota. De strategische adviesraden stelden daarop

een gezamenlijk advies op waarin ze zelf een aantal opties voor “de

verbetering van zowel de adviesprocessen als het advieslandschap”

formuleren (Vlabest e.a., 20.12.2013). Zij vragen onder meer een betere

planning van de beleids- en regelgevingsprocessen. Ook vragen zij vroegere

consultaties en transparante feedback.

> 5.3.2.2. Werkingsprincipes van de strategische adviesraden

De werkingsprincipes van het nieuwe strategische adviesstelsel werden

vastgelegd in een Kaderdecreet. De belangrijkste kenmerken van de

strategische adviesraden worden hier uiteen gezet:

De strategische adviesraden zijn een permanent orgaan en

beschikken over een rechtspersoonlijkheid. Zij beschikken ook over

een eigen secretariaat (Art. 2, 3 en 12 Kaderdecreet). Deze

17 In de praktijk werd deze één-op-één relatie in de meeste gevallen gerealiseerd. Er zijn

enkele uitzonderingen. Zo heeft het beleidsdomein Financiën en Begroting geen

adviesraad, terwijl er binnen het beleidsdomein Ruimtelijke Ordening, Wonen en

Onroerend Erfgoed twee verschillende adviesraden zijn (Fobé, 2009). De SERV

functioneert als strategische adviesraad voor het beleidsdomein Diensten voor het

Algemeen Regeringsbeleid, voor het beleidsdomein Werk en Sociale Economie, voor het

gedeelte Economie van het beleidsdomein Economie, Wetenschap en Innovatie, en voor

het beleidsveld Energie van het beleidsdomein Leefmilieu, Natuur en Energie (Decreet tot

wijziging van het decreet van 7 mei 2004 inzake de Sociaal-Economische Raad van

Vlaanderen).

׀ 77 ׀

elementen dragen bij tot de onafhankelijke positie van de

strategische adviesraden (Fobé e.a., 2009).

De Vlaamse regering is verplicht om advies te vragen over de

(meeste) voorontwerpen van decreet en ontwerpen van besluit met

een strategisch belang (basisuitvoeringsbesluiten). Dit advies wordt

gevraagd na de eerste principiële goedkeuring door de Vlaamse

Regering en in de regel ten laatste dertig dagen na ontvangst van de

adviesvraag verstrekt18 (Departement Bestuurszaken, 2012).

Daarnaast kunnen de SAR’s ook op eigen initiatief advies uitbrengen

(Art. 4 Kaderdecreet). De adviesraden zijn vragende partij om

vroeger in het beleidsproces geconsulteerd te worden (zie

bijvoorbeeld advies VLABEST, 27.10.2009). Door in een vroegere

fase betrokken te worden, hopen zij meer impact te hebben op het

beleid.

De adviezen uitgebracht door de strategische adviesraden zijn

openbaar (Art. 4 Kaderdecreet).

De strategische adviesraden zijn ofwel samengesteld uit

vertegenwoordigers uit het maatschappelijk middenveld ofwel

samengesteld uit vertegenwoordigers uit het maatschappelijk

middenveld én onafhankelijke deskundigen. De leden worden

benoemd voor een periode van vier jaar. Vertegenwoordigers van

het maatschappelijke middenveld worden voorgedragen door van

representatieve middenveldorganisaties, onafhankelijke

deskundigen worden aangesteld na een openbare oproep tot

kandidaatstelling (Art. 5 en 6 Kaderdecreet).19

De adviesraden brengen advies uit in consensus. Als er geen

consensus wordt bereikt, wordt er gestemd. Er kan dan ook een

minderheidsstandpunt worden toegevoegd aan het advies (Art. 16

Kaderdecreet).

18 Bij gemotiveerde hoogdringendheid kan de Vlaamse regering de termijn inkorten tot tien

werkdagen.

19 In de praktijk bestaan de meeste adviesraden voornamelijk uit vertegenwoordigers van het

maatschappelijk middenveld.

׀ 78 ׀

De strategische adviesraden kunnen een gezamenlijk advies

uitbrengen (Art. 17 Kaderdecreet). Dit is bijvoorbeeld interessant

wanneer een thema onder de bevoegdheid van verschillende

adviesraden valt (Fobé, 2009).

Een strategische adviesraad beschikt over een jaarlijkse dotatie. Deze

dotaties verschillen sterk tussen de verschillende raden. De Sociaal

Economische Raad van Vlaanderen (SERV) ontvangt het grootste budget20,

gevolgd door de Vlaamse Onderwijsraad (VLOR), de Vlaamse Raad voor

Wetenschap en Innovatie (VRWI) en de Milieu-en Natuurraad van Vlaanderen

(Minaraad)21 (Kris Peeters, 26.10.2011). De SERV beschikt overigens over

een bijzondere positie in het stelsel van adviesraden. Deze raad adviseert

het beleid in verschillende domeinen (Werk en Sociale Economie, Economie,

Energie en Diensten voor Algemeen Regeringsbeleid) en is naast adviesraad

ook een overlegorgaan. De SERV adviseert ook over het begrotingsbeleid van

de Vlaamse Gemeenschap. Bovendien zijn de Mobiliteitsraad van Vlaanderen

(MORA) en de Strategische Adviesraad Welzijn, Gezondheid en Gezin (SAR

WGG) ingebed in de SERV (SERV, 2013).

> 5.3.2.3. Andere adviescomités

Naast de strategische adviesraden, bestaan er ook nog een aantal kleine

adviescomités met een specifieke doelstelling. Waar de strategische

adviesraden advies verschaffen over beleidskwesties “op strategisch

niveau”, zijn deze commissies of werkgroepen vaak eerder technisch van

aard. Voor de bevoegdheid ‘toerisme’ in het beleidsdomein Internationaal

Vlaanderen waren er in 2011 bijvoorbeeld zes adviescomités of commissies

actief, waaronder bijvoorbeeld een adviescomité van toeristische logies dat

maatregelen ter uitvoering van het decreet betreffende het toeristische

logies voorstelt (Kris Peeters, 26.10.2011). Voor de bevoegdheid onroerend

erfgoed binnen het beleidsdomein Ruimtelijke Ordening, Wonen en

Onroerend Erfgoed is er bijvoorbeeld een Koninklijke Commissie voor

Monumenten en Landschappen actief.

20 De dotatie aan de MORA is ook inbegrepen in de dotatie aan de SERV.

21 Op basis van de gegevens uit het begrotingsjaar 2011.

׀ 79 ׀

> 5.4. Processen en procedures van de Vlaamse beleidsadvisering

De Vlaamse overheid heeft in haar regelgevingsbeleid aandacht voor het

inwinnen van advies bij maatschappelijke actoren. Beleidsmakers zijn

verplicht om bij de opmaak van decreten en strategische

uitvoeringsbesluiten de strategische adviesraad te consulteren. Ook worden

consultaties als een belangrijk onderdeel beschouwd van de opmaak van de

reguleringsimpactanalyse (RIA). In 2012 werd ook een Consultatiecode

opgesteld om beleidsmakers te ondersteunen bij het raadplegen van

maatschappelijke actoren. Deze Consultatiecode kadert in een aanpak

gericht op maatwerk in plaats van algemene verplichtingen, zoals blijkt uit

de inleiding:

“Elk consultatieproces is maatwerk en de consultatiecode is dan ook

bedoeld als een hulpmiddel. Het is dus geen verplicht

stappenplan.” (Departement Bestuurszaken, 2012b, p. 3)

> 5.4.1. De procedure voor opmaak van regelgeving

De opmaak van regelgeving (decreten en besluiten) verloopt binnen de

Vlaamse overheid volgens een aantal vastgelegde stappen. Er is sprake van

drie fasen, die uitmonden in de definitieve goedkeuring door de Vlaamse

regering (Departement Bestuurszaken, 2012). Bij een ontwerp van decreet,

volgt hierop de parlementaire behandeling. In elke fase moeten adviezen

gevraagd worden van welbepaalde actoren.

Fase 1 start bij de opmaak van een basisdossier door kabinet en

administratie en eindigt met een beslissing van de Vlaamse Regering

(‘eerste principiële goedkeuring’). Aan het begin van deze fase moet een

reguleringsimpactanalyse worden opgesteld. Van beleidsmakers wordt

verwacht dat zij bij de voorbereiding hiervan intern en extern advies

inwinnen. In deze fase moeten beleidsmakers ook vier verplichte adviezen

inwinnen: een advies van de Inspectie van Financiën, een taaladvies, een

wetgevingstechnisch advies, een RIA-advies22 en advies over de

22 Het RIA-advies doet uitspraak over de (minimale)kwaliteitscriteria voor een RIA.

׀ 80 ׀

compensatieregeling voor administratieve lasten23, en in sommige gevallen

een JoKER-advies24. Gezien we onderzoek voeren naar beleidsinhoudelijk

advies en de meerderheid van deze adviezen eerder juridisch/technisch

zijn, zullen de adviezen uit deze eerste fase slechts beperkte aandacht

krijgen.

Zodra de Vlaamse Regering heeft ingestemd met het voorstel van beslissing,

gaat fase 2 in. In deze fase moeten (de meeste) voorontwerpen van decreet

en de 'strategische' uitvoeringsbesluiten worden voorgelegd aan minstens

één strategische adviesraad. Deze krijgt in principe 30 dagen de tijd om te

reageren. Zoals eerder vermeld, zijn de adviesraden vragende partij om

vroeger in het beleidsproces geconsulteerd te worden.

Adviesraden kunnen ook op eigen initiatief advies brengen, maar hebben

dan niet altijd een beleidstekst ter beschikking waarop ze kunnen reageren.

De SERV merkt overigens op dat de adviestermijnen kort zijn (SERV, 26

oktober 2009). Korte adviestermijnen kunnen het moeilijk maken om de

achterban grondig te consulteren. In de tweede fase zijn nog andere

externe adviesvragen mogelijk, in een aantal gevallen is dit zelfs verplicht.

Deze fase mondt uit in de tweede principiële goedkeuring door de Vlaamse

Regering.

Fase 3 start met de aanvraag van een verplicht advies aan de Raad van State

en eindigt met de definitieve goedkeuring door de Vlaamse Regering. Gezien

de eigen specificiteit van het advies van de Raad van State, dat een voorstel

juridisch-technisch toetst en nagaat of het past binnen de bevoegdheden

van de initiatiefnemer, bespreken we dit advies niet apart in dit onderzoek.

> 5.4.2. Reguleringsimpactanalyse en consultatie

Bij de opmaak van voorontwerpen van decreet en besluiten van de Vlaamse

Regering die een regulerend effect hebben op de burger, het bedrijfsleven

of non-profit organisaties, moet er, mits enkele uitzonderingen, door

23 Het advies over de compensatieregel voor administratieve lasten doet uitspraak over

de correcte meting van de administratieve lasten

(http://www.bestuurszaken.be/stroomschema).

24 De JoKER of kind- en jongereneffectrapportage onderzoekt de effecten van een wetgevend

initiatief (decreet) op kinderen en jongeren.

http://www.bestuurszaken.be/stroomschema/122

׀ 81 ׀

beleidsmakers een reguleringsimpactanalyse (RIA) worden opgesteld

(Omzendbrief VR 2008/13). De RIA maakt deel uit van het basisdossier dat

door de beleidsmakers opgesteld wordt aan het begin van het

regelgevingsproces (fase 1, cfr. supra).

Een RIA is een internationaal wijdverspreide ‘tool’ om verschillende

beleidsopties te vergelijken en een ex ante-evaluatie van de positieve en

negatieve effecten van deze beleidsopties op het maatschappelijk welzijn

en op verschillende doelgroepen te maken (Radaelli, 2004). Het doel is om

empirische kennis in het beslissingsproces te brengen, het reguleringsproces

meer transparant te maken en verantwoording af te leggen (Radaelli, 2004).

Ook is één van de doeleinden van RIA’s om de betrokkenheid van

stakeholders te versterken. Consultatie van andere diensten, stakeholders

en experten wordt dan ook gezien als een onmisbaar onderdeel van het

uitvoeren van een RIA (Departement Bestuurszaken, 2012c). Enerzijds

verhogen consultaties de kwaliteit van en het draagvlak voor de RIA en de

voorziene regelgeving. Anderzijds kan de RIA gehanteerd worden als een

middel om de discussie met belanghebbenden en burgers te structureren.

Hoeveel, op welke wijze en wie men consulteert, kan de RIA-opsteller zelf

bepalen. Als richtlijn geldt dat de omvang van de consultaties in verhouding

moet staan tot het objectieve of politieke belang van de problematiek. RIA-

opstellers worden dus vrijgelaten om een consultatieproces op maat uit te

werken. Als hulpmiddel voor het uitvoeren van deze consultaties werd een

Consultatiecode opgesteld, waar we reeds eerder naar verwezen. Deze

reikt tips en goede praktijken aan voor medewerkers binnen de Vlaamse

overheid die consultaties plannen, uitvoeren of evalueren.

De dienst Wetsmatiging volgt de kwaliteit van de RIA’s die bij de

geagendeerde regelgevingsdossiers gevoegd zijn op. Aan de 37 RIA’s die in

2013 werden ingediend, werd volgende beoordeling gegeven:

׀ 82 ׀

Waardering Aantal

Goed 0

Voldoende 18

Zwak 18

Slecht 1 (Bron: Departement Bestuurszaken, 2013)

Deze beoordeling wijst er op dat de kwaliteit van de RIA’s nog ontoereikend

is. De SERV meent dat RIA’s meestal te laat in het beleidsproces worden

opgesteld en “louter omdat het moet, niet om de kwaliteit van de

beslissingen te verbeteren” (SERV, 11.03.2010).

Er worden ook cijfers bijgehouden met betrekking tot de kwaliteit van de

consultaties zoals vermeld in de RIA’s. De aandachtspunten opgenomen in

de RIA ‘checklist’ gelden daarbij als uitgangspunt (Departement

Bestuurszaken, 2012d). Uit deze cijfers blijkt dat de RIA’s vooral niet zo

goed scoren op de (vermelding van) consultatie van externe stakeholders.

Iets minder dan de helft van de RIA’s scoort lager dan voldoende. Ook op

vlak van (vermelding van) repliek op de consultaties en adviezen, liggen de

scores laag. Men moet wel opletten bij de interpretatie van deze laatste

score: de score wordt immers gegeven op het moment dat het dossier nog

niet principieel is goedgekeurd door de Vlaamse regering, en er dus nog

geen formeel advies is gevraagd aan de strategische adviesraden en/of

andere formele adviesorganen. Er kan wel repliek worden opgenomen op de

adviezen die de minister en/of administratie uit eigen beweging heeft

gevraagd in aanloop naar het formele traject.

Nee Slecht Zwak

Vol-

doende Goed

Zeer

goed

Uitste-

kend

Interne consultatie: Werd vermeld

welke en hoe andere

beleidsdomeinen, -velden of

entiteiten betrokken werden bij

opmaak regelgeving?

0 3 10 11 10 3 0

Externe consultatie: Werd vermeld

welke en hoe de stakeholders

geconsulteerd werden ter

1 7 9 14 4 3 0

׀ 83 ׀

voorbereiding van de 1e principiële

goedkeuring door de Vlaamse

Regering?

Repliek op consultatie en

adviezen: Werd vermeld op welke

manier rekening werd gehouden

met consultaties en adviezen?

13 2 12 9 1 0 0

(Bron: Dienst Wetsmatiging, 2014)

> 5.4.3. Andere

Sinds enkele jaren moet een minister bij zijn beleidsbrief en beleidsnota

een regelgevingsagenda toevoegen, waarin alle geplande nieuwe

regelgeving of geplande aanpassingen van bestaande regelgeving worden

weergeven. De regelgevingsagenda’s zijn ook online raadpleegbaar. Dit

creëert transparantie over het geplande beleid. Adviesraden kunnen hier

bijvoorbeeld hun werkprogramma op afstemmen.

Maatschappelijke groepen uiten soms de kritiek dat zij te laat in het

beleidsproces betrokken worden. Via Groen -en Witboeken en conceptnota’s

kunnen zij vroeger bij de beleidsontwikkeling betrokken worden. Groen- en

Witboeken en conceptnota’s worden vroeg in het beleidsproces opgesteld,

onder meer om het debat te stimuleren rond een bepaald onderwerp. We

zien dat de huidige regering dit soort beleidsdocumenten regelmatig

gebruikt, met als bekende voorbeelden het groen- en witboek over de

interne staatshervorming, het groenboek Beleidsplan Ruimte Vlaanderen en

een groot aantal conceptnota’s (Van Humbeeck, 2011).


Een belangrijk kenmerk van de organisatie van de beleidsadvisering bij de

Vlaamse overheid, is de aanwezigheid van een stelsel van strategische

adviesraden. De adviesraden hebben een vrij sterke en duurzame positie. De

werkingsprincipes van deze raden werden immers verankerd in een

Kaderdecreet en de adviesraden beschikken over een rechtspersoonlijkheid

en een eigen secretariaat. Via de adviesraad wordt aan verschillende

belanghebbenden een toegang tot het beleid geboden.

׀ 84 ׀

De Vlaamse regering is verplicht om advies te vragen aan deze raden bij de

opmaak van decreten en basisuitvoeringsbesluiten. Deze adviezen worden

steeds openbaar gemaakt. Ondanks deze verplichting, krijgt België van de

OESO geen hoge score op de aanwezigheid van formele en open

consultatieprocessen bij de opmaak van regelgeving. De lagere score kan

onder meer verklaard worden door het feit dat deze consultatie niet open is

voor iedereen en niet voor alle regelgevingsinitiatieven geldt. Er zijn weinig

andere consultatieverplichtingen: zo is een publieke ‘notice and comment’25

procedure geen standaardonderdeel van de opmaak van regelgeving.

Dit betekent echter niet dat actoren die niet in de adviesraad zetelen, geen

inspraak krijgen. Wel betekent het dat beleidsmakers de keuze hebben of

zij andere actoren consulteren in het beleidsproces, wanneer zij dit doen en

hoe zij dit doen. Positief is dat dit de mogelijkheid biedt tot maatwerk. Via

diverse instrumenten zoals de reguleringsimpactanalyse, de ondersteunende

consultatiecode, de regelgevingsagenda en de Groen-en Witboeken, tracht

men beleidsmakers bovendien aan te moedigen om belanghebbenden te

consulteren, de kwaliteit van de consultaties te verhogen en consultaties

meer transparant te maken.

Een ander typisch kenmerk voor de beleidsvoering in de Vlaamse overheid is

de aanwezigheid van ministeriële kabinetten. Terwijl na de

regeringsvorming in 2009 het aantal personeelsleden op de kabinetten

aanzienlijk gedaald is, blijkt uit onderzoek van Verhoest e.a. (2013) dat er

geen duidelijke taakoverdracht naar de administratie heeft plaatsgevonden.

Uit het onderzoek van Vancoppenolle (2006) blijkt dat zowel

kabinetsmedewerkers als beleidsambtenaren in diverse ‘arena’s’

interageren. Wel besteden ambtenaren meer tijd dan kabinetsmedewerkers

aan interacties in de eigen interne arena en aan de maatschappelijke arena,

terwijl kabinetsmedewerkers meer communiceren met andere

beleidsdomeinen en meer interageren in de politiek-parlementaire arena

(Vancoppenolle, 2006, p. 300).

25 Een publieke notice-and- comment procedure is een open en inclusief proces, waarbij alle

stakeholders de mogelijkheid hebben om een voorstel van regelgeving in te kijken en

opmerkingen aan te leveren (OECD, 2006).

׀ 85 ׀

6. Beleidsadvisering in de praktijk: analyse van

zes case studies

> 6.1. Inleiding

Voor dit onderzoek combineren we een kwantitatieve onderzoeksmethode,

bestaande uit zes case studies, met een kwantitatieve methode, bestaande

uit een survey. In hoofdstuk 4 werd meer uitleg gegeven bij de algemene

onderzoeksaanpak. In dit hoofdstuk worden de bevindingen uit de case

studies besproken. De resultaten van de survey worden in het volgende

hoofdstuk geanalyseerd.

We bespreken eerst de case selectie en de concrete stappen die werden

ondernomen bij het uitvoeren van de casestudies en de analyse ervan.

Vervolgens geven we onze bevindingen weer. Dit doen we in twee delen. In

het eerste deel worden de resultaten per case besproken. Op basis daarvan

worden, vertrekkend vanuit onze onderzoeksvragen, in het tweede deel

algemene bevindingen geformuleerd.

> 6.2. Case selectie

Voor de case studies werden zes beleidsprocessen geselecteerd in drie

beleidsdomeinen. Bij de selectie golden een aantal uitgangspunten, die we

hieronder verduidelijken.

(1) Het doel van de case studies is vooral verkennend en beschrijvend. We

willen immers in kaart brengen aan wie beleidsmakers advies vragen, op

welke manier en op welk moment ze dat doen, welke verwachtingen ze

hierbij hebben van het advies… Met dit doel voor ogen, werd gekozen voor

cases die van elkaar verschillen. Op die manier wordt de bestaande

diversiteit aan actoren en adviesmechanismen immers zichtbaar gemaakt:

De geselecteerde beleidsdomeinen verschilden van elkaar: we kozen

voor een beleidsdomein met een maatschappelijke dimensie

(namelijk Welzijn, volksgezondheid en Gezin) en met een meer

technische dimensie (Mobiliteit en Openbare werken). Het derde

beleidsdomein (Ruimtelijke Ordening, Woonbeleid en Onroerend

Erfgoed) heeft zowel een technische als maatschappelijke dimensie.

׀ 86 ׀

We verwachten dat, gezien de aard van de beleidsthema’s verschilt,

ook de geconsulteerde actoren, het type advies dat zij leveren en

de functie van dit advies in het beleidsproces zou verschillen.

Per domein werd telkens gekozen voor twee verschillende

beleidsprocessen: enerzijds een ‘geformaliseerd’ beleidsproces

(uitgemond in een decreet of uitvoeringsbesluit) en anderzijds een

niet-geformaliseerd beleidsproces (uitgemond in een conceptnota,

groenboek, witboek, beleidsnota…). We verwachten dat

beleidsmakers in de niet-geformaliseerde beleidsprocessen over

meer vrijheid en flexibiliteit beschikken om het beleids- en

adviestraject vorm te geven dan in geformaliseerde

beleidsprocessen (waarbij het verloop is vastgelegd in een

procedure26) en dat zij bijgevolg in deze processen meer gebruik

maken van diverse adviesmechanismen om een adviestraject ‘op

maat’ te organiseren.

(2) Zoals verder nog verduidelijkt wordt, trachten we elk beleidsproces in

kaart te brengen via een analyse van beschikbare documenten en via

interviews. Om voldoende informatie te kunnen verzamelen in de

interviews, is het belangrijk dat het proces nog ‘vers in het geheugen ligt’

bij de respondenten (Vancoppenolle, 2006). Daarom kozen we

beleidsprocessen die tamelijk recent afgerond werden, of eventueel nog

aan het afronden zijn.

Op basis van deze uitgangspunten kwamen we tot volgende selectie:

26 De procedure voor de opmaak van besluiten en decreten is binnen de Vlaamse overheid in

uitgeschreven in een ‘stroomschema’, dat de verschillende fasen in de opmaak van

regelgeving en de doorlooptijd van elke fase toelicht, cfr. supra (Departement

Bestuurszaken, 2012).

׀ 87 ׀

Beleidsdomein Thema (Voorlopig)

resultaat

Goedgekeurd/

bekrachtigd op

Beleidsdomein

MOW

1. Proefproject LZV's (F) decreet 3/05/2013

2. Kilometerheffing voor

vrachtwagens (N-F)

architectuur

-nota 21/12/2012

Beleidsdomein

WVG

3. Voorschoolse kinderopvang

(F) decreet 20/04/2012

4. Persoonsvolgende

financiering (N-F) conceptnota 7/05/2012

Beleidsdomein

RWO

5. Vlaamse huurpremie (F) besluit 04/05/2012

6. Opmaak beleidsplan ruimte

(N-F) groenboek 04/05/2012

(F = geformaliseerd, N-F = niet geformaliseerd)

> 6.3. Aanpak

Het onderzoek van de verschillende cases gebeurde via een

documentenanalyse gecombineerd met interviews. We interviewden waar

mogelijk zowel de beleidsmaker(s) in het kabinet als in de administratie die

het beleidsproces van dichtbij opgevolgd hadden. Dit vulden we aan met

een interview met een vertegenwoordiger van de strategische adviesraad

van het beleidsdomein, vanuit de veronderstelling dat men binnen de

adviesraad, waarin de belangrijkste stakeholders en experts van het

beleidsdomein vertegenwoordigd zijn, een goed zicht heeft op het verloop

van het beleidsproces. In totaal werden er 15 personen geïnterviewd (zie

Tabel 11).27

27 De respondenten van de strategische adviesraden binnen het beleidsdomein WVG en MOW

werden voor hun beleidsdomein in het kader van beide beleidsprocessen geïnterviewd.

׀ 88 ׀

Tabel 11 – Overzicht respondenten per beleidsproces

BD Thema SAR Admin. Kabinet

MOW Proefproject LZV's X

X

X

Kilometerheffing X X

WVG Voorschoolse kinderopvang X

X

X X

Persoonsvolgende financiering X

RWO Vlaamse huurpremie X X X

Opmaak beleidsplan ruimte X X X

De data-verzameling en -analyse gebeurde in verschillende stappen. Eerst

brachten we het verloop van elk beleids- en adviesproces chronologisch in

kaart. Dit levert een beeld op van de verschillende adviezen die gevraagd of

uitgebracht werden in de verschillende fasen van het beleidsproces. We

maakten hiervoor gebruik van online beschikbare documenten en vulden dit

vervolgens aan met informatie verkregen uit interviews.28 Bij de bespreking

van de bevindingen per case verder in dit hoofdstuk, geven we dit

procesverloop telkens schematisch weer. Ook werd een volledige bespreking

van het procesverloop per case toegevoegd. Gezien de case studies

uitgevoerd werden van juni tot oktober 2013, worden nieuwe

ontwikkelingen na deze periode niet meer besproken in het onderzoek.

Vervolgens brachten we zo nauwkeurig mogelijk in kaart hoe beleidsmakers

advies gevraagd hebben, welk type advies dit was en wat de functie van het

advies was. We maakten opnieuw gebruik van online beschikbare

documenten en van informatie verkregen uit interviews.

De resultaten van de analyse van de individuele cases werden verwerkt aan

de hand van een analysekader (Tabel 12). Zoals eerder aangegeven, laten

we de meer (wetgevings-)technische adviezen die verplicht gevraagd

moeten worden in de eerste fase van de beleidsvoering (advies van de

Inspectie van Financiën, taaladvies, wetgevingstechnisch advies, RIA-advies

en advies over de compensatieregel voor administratieve lasten) buiten

beschouwing. We lichten dit analysekader hieronder verder toe.

28 Een voorbeeld van een interviewvragenlijst werd opgenomen in bijlage 3.

׀ 89 ׀

Tabel 12 – Analysekader voor de bevindingen per case

Type actor

Actoren/

organisa-

ties

Adviesmechanisme

- permanent vs. ad

hoc

Type

advies

Functie van

het advies

Timing

Intern

Extern niet-

wetenschappelijk

Extern

wetenschappelijk

Toelichting analysekader

Type actor We baseren ons op het schema uit ons theoretisch kader. We

onderscheiden interne, externe niet-wetenschappelijke, en externe

wetenschappelijke actoren. We gebruiken geen aparte categorie voor

consultants, gezien dit voor de meeste beleidsprocessen niet relevant

bleek te zijn.

Actoren/

organisaties

Welke zijn de belangrijkste organisaties/ individuen/ groepen die

advies geleverd hebben (per type actor)?

Advies-

mechanisme

Via welke mechanismen werd advies gevraagd/geleverd? We maken

een onderscheid tussen permanente structuren (adviesraden of

comités) en ad hoc mechanismen (debatdagen, expertenpanel,

internetbevraging,…).

Type advies Welk advies werd geleverd? We maken een onderscheid tussen drie

componenten waaruit advies kan worden opgebouwd, namelijk

episteme of wetenschappelijke inzichten rond bijvoorbeeld oorzaken

en gevolgen, techne of praktijkkennis in verband met de haalbaarheid

en implementatie van een beleid en phronesis of waarden in verband

met de wenselijkheid van een beleid. We geven aan welke

componenten het belangrijkst zijn en welke minder belangrijk zijn.

Eerder stelden we al dat we in dit onderzoek focussen op

beleidsinhoudelijk advies en dat we dus niet expliciet stilstaan bij de

bijdrage van juridisch advies aan de beleidsvoering. Toch hebben we

׀ 90 ׀

voor de volledigheid ook juridische kennis, of kennis omtrent de

juridische aspecten die van belang zijn voor een beleidsontwerp, in

onze tabel ook opgenomen als een type advies.

Functie van

het advies

Waarom vroeg een beleidsmaker advies? Vaak heeft een adviesvraag

meerdere doelstellingen, we onderscheiden hier enkel de

belangrijkste. We maken een onderscheid tussen inhoudelijke

bijdrage (techne, phronesis, episteme), draagvlak kennen, of

draagvlak creëren. Verder is het ook mogelijk dat beleidsmakers

advies vragen omdat regelgeving hen hiertoe verplicht.

Timing Op welk moment werd het advies geleverd? Om genuanceerdere

uitspraken te kunnen doen over timing, onderscheiden we vier

perioden waarin advies geleverd kan worden. Deze perioden vallen

(deels) samenvallen met een fase uit de beleidscyclus. In het

procesverloop geven we deze vier perioden in elk beleidsproces weer

met vier kleuren.

Voorfase = agendasetting: een onderwerp wordt op de

agenda gezet [lichtbruin]

Begin = aanvang van de beleidsbepaling: een onderwerp

staat op de agenda maar de lijnen van het beleid zijn nog niet

uitgetekend (m.a.w. er is nog géén conceptnota, green paper,

formeel standpunt… opgesteld) [groen]

Midden = vervolg van de beleidsbepaling: de lijnen van het

beleid zijn reeds uitgetekend maar er is nog geen sprake van

besluitvorming (m.a.w. er is sprake van een conceptnota,

green paper, officieel standpunt of dergelijke, maar er is nog

geen principiële goedkeuring) [rood]

Einde = de besluitvorming: het beleid is principieel

goedgekeurd. Deze fase eindigt wanneer het beleid wordt

bekrachtigd en afgekondigd, en de implementatie start. Enkel

de geformaliseerde beleidsprocessen doorlopen/doorliepen

deze fase. [blauw]

׀ 91 ׀

Ten slotte werden overkoepelende bevindingen geformuleerd. Wie levert

welke advies op welke manier en op welk moment? In welke mate ervaren

beleidsmakers competitie? Welke verwachtingen hebben zij van

beleidsadvies? En zijn zij tevreden met de huidige procedures voor

beleidsadvisering? Deze algemene bespreking vormt het laatste deel van

dit hoofdstuk. Eerst bespreken we de bevindingen per case.

> 6.4. Bevindingen per case

In dit eerste deel behandelen we de verschillende cases afzonderlijk. We

bespreken beknopt de inhoud van de case en we geven een overzicht van

het procesverloop (zowel tekstueel als schematisch). Daarna geven we onze

bevindingen weer op basis van het analysekader dat eerder in dit hoofdstuk

werd toegelicht.

> 6.4.1. Proefproject lange zwaardere vrachtwagens

Binnen het domein mobiliteit werd in mei 2013 het Decreet goedgekeurd

dat de opstart van een proefproject met Lange zwaardere vrachtwagens op

een aantal Vlaamse wegen mogelijk maakt (Decreet van 3 mei 2013). Lange

zwaardere vrachtwagens (LZV) zijn vrachtwagens die de maximale

afmetingen en het maximale gewicht dat momenteel toegelaten is,

overschrijden. De voorbereidingen van het decreet werden reeds opgestart

tijdens de vorige legislatuur. In maart 2014 werd ook een ministerieel

besluit goedgekeurd omtrent het proefproject (Ministerieel besluit van 21

maart 2014).

Het ging hier om een geformaliseerd beleidsproces over een

maatschappelijk gevoelig thema.29 Dat mobiliteit zowel een bevoegdheid is

op federaal als op Vlaams niveau, maakte dat het proces ook vanuit

juridisch oogpunt (bevoegdheidsverdeling) eerder complex was.30 In het

29 Zoals de minister zelf in de commissie mobiliteit stelt zou “het kleinste incident dit

proefproject onmiddellijk begraven” (Commissie Mobiliteit en Openbare Werken,

9.06.2011).

30 Het bevorderen van een veilig en vlot verkeer wordt door de Raad van State als een federale

bevoegdheid geduid, terwijl de Vlaamse overheid bevoegd is over de bescherming van de

weginfrastructuur (Vlaamse regering, 22.06.2012). Om het proefproject te kunnen

׀ 92 ׀

beleidsproces werd advies ingewonnen bij de MORA en ook apart bij de

transportsector. Wetenschappelijk onderzoek in de vorm van een studie bij

het steunpunt verkeersveiligheid, speelde eveneens een belangrijke rol.

> 6.4.1.1. Inleiding

LZV’s worden beschouwd als efficiënter dan ‘gewone’ vrachtwagens op

economisch (aantal chauffeurs) en ecologisch (uitstoot CO²) vlak, gezien

één LZV twee gewone vrachtwagens vervangt. Omwille van het verwachtte

ecologische voordeel, worden ze door voorstanders ook wel ‘ecocombi’s’

genoemd. Tegenstanders menen echter dat dit ecologische voordeel wegvalt

wanneer men vanuit een breder perspectief kijkt. Wanneer transport op de

baan voordeliger wordt, dan is er een gevaar dat méér vracht over de baan

zal vervoerd worden in plaats van via het spoor of de binnenvaart (de

zogenaamde ‘reverse modal shift’). Bovendien vrezen zij voor een negatieve

impact op de verkeersveiligheid. Daarom wil de Vlaamse overheid via een

proefproject de effecten van LZV’s evalueren. Pas na dit proefproject zal

beslist worden of LZV’s al dan niet algemeen worden toegelaten.

Concreet laat het Decreet betreffende de bescherming van de

verkeersinfrastructuur in geval van bijzonder wegtransport, dat op 3 mei

2013 werd bekrachtigd door de Vlaamse Regering, een proefproject met een

aantal LZV’s op bepaalde trajecten toe. De concrete modaliteiten van het

proefproject (hoe vergunning aanvragen, hoe evalueren…) werden recent in

een ministerieel besluit vastgelegd (Ministerieel besluit van 21 maart 2014).

> 6.4.1.2. Procesverloop

Het dossier LZV’s kent reeds een langere historiek. Al in de vorige

legislatuur werden de voorbereidingen van het proefproject opgestart.

Minister Crevits was, oorspronkelijk als minister van Openbare Werken,

Energie, Leefmilieu en Natuur en vervolgens als minister van Openbare

invoeren, moesten zowel de federale als de Vlaamse overheid hun wetgeving aanpassen en

op elkaar afstemmen.

׀ 93 ׀

Werken en Mobiliteit, van het begin betrokken bij dit dossier (aanvankelijk

samen met minister Van Den Brempt).

In Nederland was er al eerder een proefproject opgestart met LZV’s. De

transportorganisaties die hierin mee stapten, waren dan ook vragende partij

om ook in België met LZV’s te kunnen rijden. In België pleitte het Vlaams

Instituut voor de Logistiek voor het toelaten van een experiment met LZV’s

op een aantal wegen. Deze vraag werd ondersteund door de transportsector

en enkele grote bedrijven, onder meer omwille van de economische

voordelen (Van Breedam, 2007).

Een belangrijk moment in de opstart van dit proefproject was een voorstel

van resolutie, aangenomen door het Vlaams parlement op 10 juli 2007,

omtrent het opzetten van een proefproject voor ‘ecocombi’s’. Het Vlaams

Parlement vroeg daarin aan de Vlaamse Regering om “de nodige stappen te

ondernemen om een proefproject voor Ecocombi’s op te zetten, met het

oog op een verbetering van de efficiëntie van het wegtransport op

ecologisch en economisch vlak, zonder dat aan het marktaandeel van het

spoor en de binnenvaart wordt geraakt” (Voorstel van Resolutie,

10.07.2007).

De Vlaamse Regering bestelde een studie bij het Steunpunt Mobiliteit en

Openbare Werken over de impact van LZV’s op verkeersveiligheid. Deze

studie werd in oktober 2007 afgeleverd. Op basis van een literatuurstudie

werd een analyse gemaakt van de verkeersveiligheidseffecten bij een

eventuele invoering van LZV’s. Ook werden randvoorwaarden opgesteld voor

de invoer van LZV’s in Vlaanderen en werden drie mogelijke trajecten

geëvalueerd (Steunpunt MOW, 10.2007). Deze studie gold als uitgangspunt

voor het verdere studiewerk in dit dossier. Zo werden in 2010 opnieuw een

aantal trajecten geanalyseerd op basis van de afwegingscriteria van het

Steunpuntonderzoek (Commissie Mobiliteit, 5.02.2009).

Op 20 juli zette de Vlaamse Regering formeel het licht op groen voor een

proefproject. In 2009 vond er een consultatie van de sector plaats. Drie

organisaties uit de transport en logistieke sector (SAV, FEBETRA, UPTR)

evenals de federatie van de technologische industrie (Agoria) waren hierbij

aanwezig. Deze consultatie was er niet op gericht het draagvlak af te

toetsen: de sector was immers vragende partij voor LZV’s. De bedoeling was

om technische informatie in te winnen en met de sector te bekijken onder

׀ 94 ׀

welke voorwaarden het proefproject zou kunnen plaatsvinden. Via een

invulfiche konden de transportorganisaties vervolgens routes voorstellen

voor het proefproject. Deze voorstellen werden in 2010 gescreend door de

administratie.

Op 12 februari 2009 werd ook advies gevraagd aan de Mobiliteitsraad van

Vlaanderen, de strategische adviesraad voor het beleidsdomein Mobiliteit en

Openbare Werken (MORA, 30.03.2009). In deze adviesraad zetelen

verschillende vertegenwoordigers uit het middenveld, namelijk

vertegenwoordigers van de werknemers (6), de werkgevers (6), de Lijn (1),

de NMBS (1), de milieuverenigingen (2), de mobiliteitsverenigingen (6), de

VVP (1) en de VVSG (1). Daarnaast zetelen in deze adviesraad ook

deskundigen (3). Aan de MORA werd gevraagd om zich uit te spreken over de

wenselijkheid van het proefproject. Het advies van de MORA werd

uitgebracht op 30 maart. Het aftoetsen van het maatschappelijk draagvlak

speelt hier dus een belangrijke rol zoals de MORA zelf ook aangeeft:

“De huidige adviesvraag aan de MORA kan worden gekaderd binnen

een voorafgaandelijke maatschappelijke aftoetsing van de

opportuniteit en de wenselijkheid van een proefproject LZV’s en de

verwachtingen van de MORA ten aanzien van dergelijk proefproject

(o.m. de randvoorwaarden waaraan het proefproject moet voldoen”

Het advies spreekt zich positief uit over het proefproject maar formuleert

een aantal randvoorwaarden. Zo moet men bijvoorbeeld werk maken van

het maatschappelijk draagvlak, moet er een onafhankelijke validering van

het proefproject zijn, moet het proefproject goed afgebakend worden en

moet de Mobiliteitsraad geconsulteerd worden bij wijzigingen aan het opzet

van het proefproject.

Na de verkiezingen van 2009 werden de voorbereidingen van het

proefproject verder gezet. In de beleidsnota Mobiliteit en Openbare Werken

werd opnieuw verwezen naar de doelstelling om een proefproject op te

starten (Beleidsnota MOW, 3.02.2010, p.34).

De trajecten die door de sector waren voorgelegd aan de minister, werden

in 2010 getoetst door het Agentschap Wegen en Verkeer op basis van

afwegingscriteria uit het Steunpunt onderzoek. Ook door het departement

werd een analyse gemaakt. In juni 2011 wordt aan de Mobiliteitsraad ook

׀ 95 ׀

nog advies gevraagd over deze trajecten. Gezien de MORA geen

verkeersdeskundigen heeft, doet de raad geen uitspraak over de individuele

trajecten (MORA, 24.06.2011). Wel beklemtoond ze opnieuw dat werk moet

worden gemaakt van het maatschappelijk draagvlak. Ondertussen wordt

minister Crevits verschillende keren in de commissie Mobiliteit en Openbare

Werken bevraagd over de stand van zaken met betrekking tot het geplande

proefproject (Commissie MOW, 05.02.2009; Commissie MOW, 17.03.2011;

Commissie MOW, 09.06.2011; Commissie MOW, 29.09.2011, Commissie

MOW, 02.02.2012). Het dossier wordt omschreven als een ‘neverending

story’ (Commissie MOW, 09.06.2011; Commissie MOW, 02.02.2012).

Naast een meer technisch traject, namelijk de selectie van de routes, moest

dit dossier ook een belangrijk juridisch traject doorlopen, waarbij zowel de

federale als Vlaamse overheid hun regelgeving moesten aanpassen. In maart

2012 werd op federaal niveau het Koninklijk Besluit betreffende langere en

zwaardere slepen in het kader van proefprojecten goedgekeurd. Dit besluit

laat het gebruik van LZV’s in het kader van het proefproject onder bepaalde

voorwaarden toe. De weg ligt nu open voor het Vlaamse decreet.

In april 2012 kwam er een onderzoek uit van Komimo (Koepel milieu en

mobiliteit) in samenwerking met de Belgische milieuverenigingen BBL, IEW

en Greenpeace. Daarin werd aan 1000 Belgen gevraagd om onder meer de

stelling ‘LZV’s mogen op alle wegen toegelaten worden’ te beoordelen.

87,8% van de respondenten gaat niet akkoord. De studie kreeg heel wat

aandacht in de media, onder meer in het programma Peeters & Pichal op

Radio 1 en in meerdere kranten. Deze gebeurtenis toont de polarisering

rond dit thema aan.

In juni 2012 werd het voorontwerp van decreet principieel goedgekeurd en

ter advies voorgelegd aan de SERV, de MORA en de Raad van State. De MORA

gaf aan dat ze pas “ten gronde kan geven” over het proefproject wanneer

“de concrete modaliteiten en uitvoeringsbesluiten worden voorgelegd”. Wel

benadrukte de MORA nogmaals de aandachtspunten die reeds in vorige

adviezen werden vemeld (MORA, 24.07.2012). Ook aan de SERV werd advies

gevraagd, maar die formuleerde geen advies en verwees naar de

besprekingen van het dossier in de MORA (SERV, 27.06.2012).

Op de definitieve goedkeuring van het decreet door de Vlaamse Regering,

volgde de parlementaire behandeling. Het decreet werd aangenomen in het

׀ 96 ׀

Vlaams Parlement op 17 april 2013 en bekrachtigd door de Vlaamse Regering

op 3 mei 2013. Het uitvoeringsbesluit met de concrete modaliteiten van het

proefproject is momenteel nog in opmaak. Na de eerste goedkeuring, werd

reeds advies gegeven door de MORA. In dit advies oordeelt de

Mobiliteitsraad dat “de meeste bepalingen van het voorontwerp sporen met

de uitgangspunten van de eerdere adviezen” (MORA, 20.09.2013). Zo wordt

bijvoorbeeld het georganiseerde middenveld betrokken in de voorziene

evaluatiecommissie. Dit komt tot op bepaalde hoogte tegemoet aan de

vraag van de MORA om werk te maken van het maatschappelijk draagvlak.

׀ 97 ׀

> 6.4.1.3. Schema procesverloop31

31 * = advies op vraag, [eigen init.] = advies op eigen initiatief van de adviesgever (spontaan

advies)

׀ 98 ׀

׀ 99 ׀

> 6.4.1.4. Bevindingen

Actor Adviesverwerving Type

advies

Primaire functie van

het advies

Timing

(1) Intern x Raad van State

x departement MOW32

x ambtenaren

agentschap Wegen en

Verkeer

x ambtenaren

beleidsdomein LNE

x collega’s op

internationale

conferenties

- permanente

structuren

- ad hoc

(informele en

formele

aftoetsing)

(a) T + J

(a) Inhoudelijke

verrijking: techne +

juridisch

(a)

Doorlopend

32 Beleidsvoorbereidende rol

׀ 100 ׀

(2) Extern

niet-

weten-

schappelijk

x werkgevers-

organisaties

x vakbonden

x beroepsfederaties

transportsector

x milieuverenigingen

x mobiliteits-

verenigingen

x koepelorganisaties

lokale besturen en

provincies

(….)

- permanente

structuren:(a)

MORA

- ad hoc:

(b) consultatie

transportsector

(a) P + T (+ E)

(b) T

(a) Maatsch.

draagvlak kennen/

creëren + inhoude-

lijke verrijking:

techne

(b) Inhoudelijke

verrijking: techne

(a) Midden

+ einde

(b) Midden

(3) Extern

weten-

schappelijk

x steunpunten

x onafhankelijke

deskundigen

(c) advies in vorm

van onderzoeks-

rapport

(d) MORA

(c) E (+ T)

(d) E

(c) Inhoudelijke

verrijking: episteme

(d) zie supra

(c) Begin +

einde

(d) zie

supra

׀ 101 ׀

(1) Beleidsadvisering door interne actoren

Op ambtelijk niveau werd dit dossier voorbereid binnen het departement

MOW. Advies van interne actoren werd doorgaans op meer informele wijze

ingewonnen. Dit advies was soms eerder technisch advies (bv. van het

agentschap Wegen en Verkeer) en soms eerder juridisch (bv. van het eigen

departement of van het agentschap). Ook werd het dossier afgetoetst bij

medewerkers uit het beleidsdomein Leefmilieu, Natuur en Energie en bij

collega’s op internationale conferenties rond het thema.

Er werd ook advies gezocht bij andere landen. Zo woonde de betrokken

beleidsambtenaar bijvoorbeeld een internationaal congres bij over

uitzonderlijk vervoer en LZV’s, waardoor ze van verschillende landen advies

kon krijgen. Voor de volledigheid vermelden we ook dat er voor dit dossier

een overlegstructuur werd opgericht, om tot afstemming te komen tussen

de federale, Vlaamse, Waalse en Brusselse administraties. We beschouwen

dit echter niet als een adviesorgaan maar als een coördinatie-orgaan.

(2) Beleidsadvisering door externe, niet-wetenschappelijke actoren

Externe belanghebbenden werden op verschillende manieren betrokken bij

het dossier. Om te beginnen was de MORA een heel belangrijke adviserende

partner van de Vlaamse Regering in dit dossier. De MORA is volgens de

beleidsambtenaar vooral belangrijk omdat de raad zo’n groot draagvlak

vertegenwoordigt:

“We houden absoluut rekening met wat de MORA zegt, de MORA

heeft een heel breed… is qua background een heel belangrijke

adviserende partner, omdat zij ook een heel groot draagvlak

vertegenwoordigen.”

Volgend citaat van Minister Crevits illustreert dat de MORA als de ‘stem van

het middenveld’ wordt gezien:

“Iedereen die betrokken is bij het mobiliteitsgebeuren, maakt deel

uit van de MORA. (…) Alle stakeholders zijn betrokken. Voor mij is

dat het veld.” (Commissie Mobiliteit, 29.09.2011)

׀ 102 ׀

De consultatie van de adviesraad moest informatie aanleveren over de

wenselijkheid van het beleid (phronesis) vanuit het oogpunt van de

stakeholders. In de tweede plaats moest het advies ook concrete informatie

uit de praktijk (techne) aanleveren. We zien dat advies van de MORA dus

verschillende functies vervult: naast informatie aanleveren voor het beleid,

is de adviesraad vooral belangrijk om zicht te bieden op het draagvlak en

draagvlak te creëren. Volgens de beleidsambtenaar zijn beide functies

ongeveer even belangrijk. Om zicht te kunnen bieden op het draagvlak,

geeft de MORA advies in consensus. Een moeilijkheid is wel dat het advies

daardoor niet altijd sterk in detail kan gaan. De beleidsambtenaar geeft aan

dat ze soms wel graag wat meer details heeft, maar, “er is er ook een reden

waarom ze er niet instaan. Maar dan kunnen we wel gaan luisteren”.

De MORA werd verschillende keren geconsulteerd in het beleidsproces,

zowel vóór en na de 1e principiële goedkeuring van het decreet. Voor de

MORA is het wel niet helemaal duidelijk wat er met haar advies gebeurd is:

“Er wordt veel naar de MORA verwezen in dit dossier, maar de minister

geeft niet aan waar precies het advies concreet gevolgd wordt”.33 In zijn

meest recente advies is de raad overigens wel positief dat het voorontwerp

van besluit “grotendeels spoort” met haar adviezen.

Naast het meer ‘formele’ traject waarbij de MORA schriftelijk advies

aanlevert, wordt zowel door de beleidsambtenaar als door de MORA zelf ook

waarde gehecht aan een meer interactief adviestraject. De respondent uit

de MORA meent dat een advies dat niet toegelicht is maar “de helft van zijn

waarde” heeft. De beleidsambtenaar geeft aan dat, hoewel dit niet zo

standaard is, ze het voorontwerp van beslissing mondeling zal toelichten

aan de MORA. Dit is handig, want het laat een bepaalde mate van interactie

toe en op die manier kan de adviesraad directe vragen stellen.

Naast de algemene betrokkenheid van het ruime middenveld via de MORA,

vonden er ook afzonderlijke consultaties plaats met vertegenwoordigers van

de transportsector. Dit was volgens de beleidsambtenaar vooral van belang

om technische informatie (techne) te verkrijgen voor het beleid,

bijvoorbeeld wat betreft aslasten. Daarnaast werden via deze consultatie de

33 Zie bijvoorbeeld ook het advies van de MORA op 24 juni 2011: “Ook over de verdere

uitwerking van de andere kritische succesfactoren die de MORA in zijn advies van 2009

formuleerde is er momenteel geen informatie”.

׀ 103 ׀

voorwaarden voor het proefproject afgetoetst: men wou immers strikte

voorwaarden vastleggen om de verkeersveiligheid van het project te

verzekeren, maar tegelijkertijd moest het project economisch interessant

blijven opdat de sector er mee in zou willen stappen. Het advies van de

sector is volgens één van de respondenten “eenzijdiger” dan dat van de

MORA, aangezien de sector vooral kijkt naar de economische leefbaarheid

van beleidsvoorstellen, terwijl de MORA verschillende waarden tracht te

verzoenen. De consultaties van de sector vonden redelijk vroeg in de

beleidsvoorbereiding plaats.

Ten slotte ontvingen beleidsmakers ook spontane adviezen. Deze adviezen

kwamen onder meer van individuele leden van de MORA, die (blijkbaar)

vonden dat het MORA-standpunt niet ver genoeg ging. Zo zien we dat

Komimo en de BBL, die allebei lid zijn van de adviesraad, mobiliseren tegen

de invoering van LZV’s. In hun onderzoek naar het draagvlak voor LZV’s,

stellen zij zich negatief op tegenover de invoering van LZV’s. Zij betrekken

ook het ruime publiek in de campagne, niet alleen door een bevraging maar

ook door het thema via hun studie in de media te brengen.

(3) Beleidsadvisering door externe, wetenschappelijke actoren

Wetenschappelijk onderzoek speelt ook een erg belangrijke rol in dit

dossier. Het is nog onduidelijk welk effect het toelaten van LZV’s op onze

wegen zal hebben, op het vlak van milieu (onder meer de ‘reverse modal

shift’), op het vlak van verkeersveiligheid, op vlak van infrastructuur.

Wetenschappelijk onderzoek vóór het project van start ging (het Steunpunt-

onderzoek) moest een eerste zicht bieden op deze effecten en de

randvoorwaarden voor een proefproject scheppen. Dit onderzoek bleef

doorheen het beleidsproces een grote rol spelen, bijvoorbeeld bij de

beoordeling van verschillende routes. Het proefproject zelf, dient

bovendien als ‘input’ voor het wetenschappelijk onderzoek, en op basis van

de resultaten zal men beslissen over een al dan niet veralgemeende

toelating van LZV’s op de wegen. Beleidsadvisering door wetenschappelijke

actoren gebeurt ten slotte ook via de MORA, in deze raad zetelen immers

ook 3 onafhankelijke deskundigen.

׀ 104 ׀

> 6.4.1.5. Besluit

De MORA speelde een belangrijke adviesrol in het beleidsproces en werd

verschillende keren om advies gevraagd, ook wanneer dit niet verplicht was.

De functies van het advies van de adviesraad in dit beleidsproces waren

divers. Via een adviesvraag aan de MORA wilden beleidsmakers zicht krijgen

op het draagvlak, draagvlak creëren en inhoudelijke input voor het beleid

verwerven. Opvallend is dat de adviesraad er steeds in slaagde unaniem

advies uit te brengen, ondanks de tegengestelde belangen die in dit dossier

spelen. Anderzijds zien we ook wel dat sommige leden vinden dat het advies

van de MORA niet ver genoeg gaat en individueel meer ‘radicale’

standpunten uitbrengen.

Naast de consultatie van de MORA vonden er ook aparte consultaties plaats

met vertegenwoordigers van de transportsector, om (nog meer

gedetailleerde) technische input te verwerven voor het beleid. Ten slotte

speelde ook wetenschappelijk onderzoek een belangrijke rol in de

beleidsvoorbereiding, om onderbouwde beslissingen te kunnen nemen.

׀ 105 ׀

> 6.4.2. Kilometerheffing voor vrachtwagens en wegenvignet

In de nabije toekomst willen het Vlaamse, Waalse en Brussels Hoofdstedelijk

Gewest een systeem van ‘wegbeprijzing’ voor vrachtwagens en

personenwagens invoeren. Dit project kreeg de overkoepelende naam

Viapass. Op 21 december 2012 werd in het kader van dit project een

‘definitieve architectuurnota’ goedgekeurd door de Vlaamse regering. In

maart 2014 werd ook een ontwerp van decreet voor samenwerkingsakkoord

goedgekeurd door het Vlaams parlement. Gezien het recente karakter, valt

het traject van de Definitieve Architectuurnota naar het decreet buiten de

scope van het onderzoek. We bestuderen hier dus het niet-geformaliseerde

deel van het beleidsproces, namelijk de totstandkoming van de Definitieve

Architectuurnota.

Viapass is een intergewestelijk project, maar gezien het onderzoek over

beleidsadvisering bij de Vlaamse overheid gaat, bespreken we hier de

beleidsvoering binnen de Vlaamse overheid. Voor dit beleidsproces werd de

MORA om advies gevraagd en werd een formele belanghebbendenbevraging

georganiseerd. Er werden ook twee steunpuntstudies uitgevoerd.


In januari 2011 beslisten het Vlaams, Waals en Brussels gewest om een

slimme kilometerheffing voor vrachtwagens en een elektronisch

wegenvignet voor personenwagens in te voeren. Ook zou een pilootproject

rond de kilometerheffing voor personenwagens worden opgestart. De

uitgangspunten voor de kilometerheffing worden vastgelegd in een

‘definitieve architectuurnota.’ Een belangrijk uitgangspunt in de nota is dat

de kilometerheffing zal berekend worden op basis van verreden kilometers

en afhankelijk is van tijdstip, locatie, rijrichting en bepaalde

voertuigkenmerken. De tolgelden zullen geherinvesteerd worden in onder

meer de verbetering van de weginfrastructuur en van de mobiliteit. De

implementatie wordt voorzien vanaf 2016. Voor het wegenvignet werd een

voorlopige architectuurnota uitgewerkt. De doelstelling is om zowel

buitenlandse als binnenlandse chauffeurs te laten betalen voor het gebruik

van wegen. Ook hier is de implementatie ten vroegste voorzien voor 2016.

׀ 106 ׀


Het idee om tolsysteem in te voeren, werd al onder de vorige regering in

Vlaanderen gelanceerd. In het regeerakkoord (Vertrouwen geven,

verantwoordelijkheid nemen, 2004-2009) lezen we dat de Vlaamse Regering

een wegenvignet wil invoeren ter vervanging van de verkeersbelasting

“zodat voortaan iedereen, ook buitenlanders, betaalt voor het gebruik van

onze wegeninfrastructuur”. In 2005 werd een verkennende studie

opgemaakt over het wegenvignet. Ook werd er een breed maatschappelijk

debat georganiseerd door de SERV. Het idee om een wegenvignet te

introduceren werd in maart 2007 echter losgelaten, onder meer omdat de

maatregelen die men wou ontwikkelen in tegenspraak waren met Europese

regelgeving. Wel zou men op zoek gaan naar alternatieven (minister Crevits,

schriftelijke vraag van 02.01.2011).

In oktober 2007 besliste de Vlaamse Regering, na intern overleg,

voorstander te zijn van de invoering van een kilometerheffing voor

vrachtwagens. De voorkeur ging uit naar een ‘slimme’ kilometerheffing, die

rekening zou houden met de ecologische impact van een verplaatsing. Er

werd ook een ambtelijke werkgroep opgericht (minister Crevits,

schriftelijke vraag van 02.01.2011).

De ambtelijke werkgroep stelde een eindverslag op in december 2008, dat

werd voorgelegd aan de Vlaamse Regering. Deze nam een standpunt in over

de invoering van de kilometerheffing voor vrachtwagens van meer dan 3,5

ton en vroeg hierover advies aan de Mobiliteitsraad34. Op 30 maart gaf de

MORA advies over de kilometerheffing. De MORA stelt zich “in grote lijnen

positief” uit te spreken over het door de Vlaamse Regering ingenomen

standpunt. De raad stelt wel een aantal randvoorwaarden, bijvoorbeeld dat

eventuele bijkomende inkomsten geïnvesteerd moet worden in het domein

mobiliteit (advies MORA, 30.03.2009). Het advies wil op die manier

aangeven voor welke aspecten er draagvlak is bij het mobiliteitsmiddenveld

en voor welke aspecten niet:

“De MORA heeft zich tot doel gesteld om op zoek te gaan naar een

draagvlak, opdat hij aan de Vlaamse Regering zou kunnen aangeven

34 De strategische adviesraad van het beleidsdomein Mobiliteit en Openbare Werken.

׀ 107 ׀

waar zij mee kan beginnen, onder welke voorwaarden en met welke

voorbereiding.”

Ter voorbereiding van dit advies organiseerde de MORA vier workshops

waarin leden geïnformeerd werden en in discussie konden gaan met

experten. Ook niet-leden konden hieraan deelnemen. Op die manier werd

het debat gedocumenteerd en geobjectiveerd en hadden alle leden van bij

de aanvang een gelijk niveau van kennis van het thema. Volgens de

respondent binnen de MORA is dat erg belangrijk, omdat vakbonden en

werkgevers vaak heel goed op de hoogte zijn, terwijl de kleine spelers soms

minder goed geïnformeerd zijn over alle politieke en/of technische

elementen. Op dit vlak kan de adviesraad dus een belangrijke rol spelen.

In het regeerakkoord 2009-2014 wordt de invoer van een kilometerheffing

voor vrachtwagens tegen 2013 voorzien. De timing zal wel worden

afgestemd op de andere gewesten, en men zal rekening houden met

ontwikkelingen in Nederland. Er zal ook een pilootproject worden opgezet

rond een kilometerheffing voor personenwagens. In de beleidsnota

Mobiliteit wordt gesproken over een slimme kilometerheffing die “rijden

tijdens de piekuren op congestiegevoelige trajecten door een hogere heffing

ontmoedigt”.

In februari 2010 stemde de Vlaamse regering in met een plan van aanpak

voor de realisatie van de slimme kilometerheffing. Er wordt een

projectstructuur opgericht bestaande uit een project management office,

de ambtelijke werkgroep en de politieke stuurgroep. Het project

management office bestaat uit een aantal experts die de dagelijkse

coördinatie verzorgen. Het adviseert de ambtelijke en politieke ‘laag’. De

ambtelijke werkgroep komt samen wanneer er belangrijke beslissingen

genomen moeten worden. Deze ambtelijke werkgroep brengt om de vier

maanden verslag uit bij de MORA; op die manier ontstaat er volgens

respondenten een dialoog tussen de adviesraad en de administratie. De

politieke stuurgroep neemt de politieke beslissingen

In juli 2010 formuleerde de Regering een stand van zaken en valideerde ze

een aantal uitgangspunten, zonder reeds een beslissing te nemen. Dit

document werd opnieuw ter advies voorgelegd aan de MORA. Bij de

voorbereiding van dit advies werd er vanuit de administratie ook een

toelichting gegeven op basis van vragen van de leden van de MORA. De

׀ 108 ׀

MORA leverde advies op 24 september 2010. In het advies bekrachtigt de

MORA de visie die de raad geformuleerd had in zijn vorig advies, enerzijds

omdat er sinds maart 2009 over een aantal cruciale punten nog geen

beslissing is genomen en anderzijds omdat het vorige advies bepaalde

punten niet (juist) werden opgepikt:

“De MORA stelt vast dat belangrijke punten van zijn advies van 30

maart 2009 verkeerd werden geïnterpreteerd of niet zijn gevolgd

door de Vlaamse regering.”

De raad stelt ook dat ze vindt dat de regering een aantal politieke

beslissingen had moeten nemen vooraleer advies te vragen. In een

achtergronddocument35 duidt de raad de verschillen aan tussen de

standpunten van de MORA en het standpunt van de regering, zoals de

nadruk op andere doelstellingen, de toepassing op een ander (minder

uitgebreid) wegennetwerk, andere voorwaarden voor de tarieven… (MORA,

09.2009). Op 21 oktober 2010 werd er een hoorzitting in de Commissie MOW

van het Vlaams Parlement georganiseerd, waarop de MORA was uitgenodigd

om het advies nog verder toe te lichten.

De Vlaamse overheid voorzag om voor de kilometerheffing samen te werken

met Nederland. Het nieuwe Nederlandse kabinet dat aantrad na de

verkiezingen, besliste echter om toch geen slimme kilometerheffing in te

voeren (Regeerakkoord VVD-CDA, 30.09.2010, p.28). De Vlaamse overheid

blijft echter bij het voornemen om de kilometerheffing in te voeren en

zoekt verdere samenwerking met Wallonië en het Brussels Hoofdstedelijk

Gewest. Bij de transportsector is er echter wel enige gerustheid over het

effect op de concurrentie nu Nederland geen kilometerheffing zal invoeren.

In januari 2011 tekenden de drie gewesten een politiek akkoord over de

gezamenlijke hertekening van hun wegentaksen. Het akkoord voorziet de

introductie van een slimme kilometerheffing voor vrachtwagens (op vraag

van Vlaanderen), een elektronisch wegenvignet voor personenwagens (op

vraag van Wallonië) en de opstart van een pilootproject rond

kilometerheffing voor personenwagens.

35 De MORA maakt steeds een achtergronddossier op om zijn leden te informeren.

׀ 109 ׀

Op 19 mei 2011 werd in een hoorzitting van de Commissie MOW van het

Vlaams parlement de resultaten toegelicht van twee studies, die werden

uitgevoerd ter voorbereiding van de invoering van de kilometerheffing

(Commissie MOW, 17.08.2011). De eerste studie ging over de

bedrijfseconomische effecten van de invoering van rekeningrijden voor

vrachtwagens en werd uitgevoerd door het Steunpunt Fiscaliteit en

Begroting. De tweede studie ging over de economische impact van de

invoering van een kilometerheffing voor vrachtwagens op de havens en

logistieke sector. Deze studie werd uitgevoerd door Steunpunt

Goederenstromen.

Vanaf augustus 2011 werd er ook een consultant, het Fairway consortium,

aangesteld die de Voorlopige Architectuur voor kilometerheffing en

wegenvignet moet voorbereiden. Deze wordt aangestuurd door het Project

Management Office. Een Voorlopige architectuur voor een kilometerheffing

voor vrachtwagens wordt in juli 2012 goedgekeurd. Deze bevat “een aantal

ontwerpbeslissingen genomen ten aanzien van de te hanteren functionele en

technische vereisten van het systeem” en vormt een “fundament bij de

voorbereidingen van de aanbesteding van het systeem” (Voorlopige

Architectuurnota). Wat betreft de toepassing op het wegengebied, komt de

regering in de Architectuurnota tot op bepaalde hoogte tegemoet aan de

vraag van de MORA om de kilometerheffing niet op alle wegen in te voeren

(zie Voorlopige architectuurnota, p. 21). Ook in juli 2012 wordt een

voorlopige architectuur voor het wegenvignet voor personenwagens

goedgekeurd. Bedoeling is om deze ontwerpnota nog af te toetsen bij de

marktpartijen, belanghebbenden en formeel met de Europese Commissie

(idem).

Van juli tot half oktober 2012 liep er een online belanghebbenden-

bevraging rond de kilometerheffing en het wegenvignet. Deze bevraging

bevatte twee aspecten. Enerzijds konden organisaties een “position paper”

indienen met hun standpunt inzake de Voorlopige Architectuur, anderzijds

konden ze ook meer gedetailleerde opmerkingen geven bij de verschillende

onderdelen van de Voorlopige Architectuur. Ongeveer zestig

belanghebbenden uit de drie Gewesten namen deel, waarvan een aantal een

gezamenlijk advies uitbrachten via een overkoepelende organisatie

(Vlaamse overheid, 20.12.2012). Onder de deelnemende organisaties

bevonden zich beroepsfederaties van de transport -en logistieke sector,

׀ 110 ׀

ondernemersverenigingen, milieubewegingen, automobilistenverenigingen,

mobiliteitsverenigingen en vakbonden.

De resultaten werden besproken in een intergewestelijk overleg. In een

publiek document werd feedback gegeven op de bijdragen van de

belanghebbenden: welke suggesties werden weerhouden, welke suggesties

werden niet weerhouden en waarom. Het verslag geeft ook een idee van de

criteria waaraan de bijdragen getoetst werden:

“Relevante suggesties zijn, indien daarvoor gegronde redenen waren en

indien ze praktisch, financieel en wettelijk haalbaar waren,

weerhouden in de Definitieve Architectuur.” (Verslag online

belanghebbendenbevraging, 20.12.2012)

Op 21 december 2012 werd de definitieve architectuur van de

kilometerheffing voor vrachtwagens goedgekeurd en een akkoord bereikt

over de implementatie van een pilootproject voor personenwagens. Na een

competitieve selectieprocedure, werden in oktober 2013 vijf consortia

geselecteerd die zullen kunnen meedingen naar het contract voor de

uitbouw van het Viapass systeem. In november 2013 werd de selectie van

proefpersonen voor het proefproject rond kilometerheffing voor

personenwagens gestart.

׀ 111 ׀

> 6.4.2.3. Schema procesverloop36

36 * = advies op vraag, [eigen init.] = advies op eigen initiatief van de adviesgever

(spontaan advies)

׀ 112 ׀

׀ 113 ׀


Actor Adviesverwerving Type advies Primaire functie van

het advies Timing

(1) Intern

x project

management office

x ambtelijke

werkgroep met

verschillende

beleidsdomeinen

x Europese Unie

x federale

overheid

(…)

ad hoc (informele

en formele

aftoetsing /

overleg)

T Inhoudelijke

verrijking: techne

doorlopend

(2) Extern

niet-weten-

schappelijk

x werkgevers-

organisaties

x vakbonden

x

beroepsfederaties

- permanente

structuren: a)

MORA

a) P (+ T + E)

a) maatsch.

draagvlak kennen/

creëren +

inhoudelijke

a) midden

׀ 114 ׀

transportsector

x

milieuverenigingen

x mobiliteits-

verenigingen

(…)

x externe

consultant

- ad hoc:

b) belanghebben-

denbevraging

c) inschakeling

consultant

b) T + P

c) T + J

verrijking: techne

b) inhoudelijke


individ. draagvlak

kennen

c) inhoudelijke


juridisch

b) midden

c) midden

(3) Extern

weten-

schappelijk

x steunpunt

logistiek

x VITO

x onafhankelijke

deskundigen

d)

wetenschappelijke

studies

e) de MORA

d) E

e) E

d) inhoudelijke


e) zie a)

d) midden

e) zie a)

׀ 115 ׀


Om het beleid voor te bereiden werd een getrapte projectstructuur

opgericht. Deze structuur bestond uit een project management office

(PMO), een ambtelijke stuurgroep en een politieke stuurcomité. Het PMO is

de facilitator van het project en geeft advies aan de ambtelijke werkgroep.

In de ambtelijke werkgroep zetelen ambtenaren uit de drie gewesten.

Verschillende beleidsdomeinen (mobiliteit, financiën, leefmilieu…) worden

er in vertegenwoordigd. Zij geven advies aan het politieke stuurcomité, dat

de beslissingen van de regering voorbereid.

Het project management office en de ambtelijke stuurgroep bereiden dus

het beleid voor en leveren voornamelijk technische informatie aan voor het

beleid. Het beleid werd verder ook afgetoetst bij de Europese commissie en

er werd afstemming gezocht met het federale wetgevende kader.


In dit dossier waren verschillende middenveldorganisaties betrokken, zoals

werkgeversverenigingen, beroepsfederaties van de transport en logistieke

sector, vakbonden, milieuverenigingen, mobiliteits-verenigingen enz.

Daarnaast werd er ook een externe consultant ingeschakeld die analyses

doet en advies geeft. Deze consultant, het Fairway consortium, werd

ingeschakeld nadat de gewesten een politiek akkoord bereikt hadden en

leverde technisch en juridisch advies.

Het middenveld werd op verschillende manieren betrokken. Om te beginnen

werd het beleid verschillende keren afgetoetst bij de MORA (Mobiliteitsraad

Vlaanderen) waarin verschillende middenveldorganisaties (werkgevers -en

werknemersorganisaties, openbare vervoersaanbieders, milieu –en

mobiliteitsverenigingen, …) vertegenwoordigd zijn.37 Daarnaast werd er ook

een belanghebbendenbevraging georganiseerd. Ten slotte was er ook sprake

van informele en spontane adviesverlening.

Zowel de ambtelijke vertegenwoordiger als de betrokken

kabinetsmedewerker, onderstrepen het belang van de MORA in het

beleidsdossier:

37 In de MORA zetelen daarnaast ook drie wetenschappelijke experten.

׀ 116 ׀

“Je moet een balans vinden van wat en wie…waar moet ik zeker

zijn dat ik input heb. De MORA is zo’n voorbeeld: met de MORA

moeten we gewoon zien dat dat gealigneerd blijft.”

Dankzij de MORA kon men een grote doelgroep bereiken via één kanaal.

Volgens de respondent van het kabinet was de voornaamste rol van de MORA

in dit dossier om (de grenzen van) maatschappelijk draagvlak weer te geven

en draagvlak te creëren. In de MORA worden immers verschillende

strekkingen vertegenwoordigd. Zo zijn er bijvoorbeeld enerzijds de

milieuverenigingen die vanuit een ecologisch perspectief kijken en

anderzijds de vertegenwoordigers van de transportsector die vanuit een

economische bril redeneren. De MORA levert steeds advies in consensus. Op

die manier krijgen beleidsmakers zicht op de maatschappelijke consensus

rond de kilometerheffing – wat is politiek haalbaar/wenselijk en wat niet

(phronesis) - en op de ‘gevoelige’ punten in het dossier.

“Als je het geheel neemt dan zit je met een evenwichtig kader waar

dat je mee richting draagvlak zou kunnen gaan.”

De maatschappelijke consensus kennen is relevant, gezien men volgens de

betrokken kabinetsmedewerker vanuit het beleid toch een consensusmodel

als uitgangspunt neemt. Daarnaast leverde de MORA volgens de

kabinetsmedewerker ook nuttige technische informatie (techne) voor het

beleid. Ten slotte zitten er ook experten in de adviesraad die een bijdrage

kunnen leveren aan de wetenschappelijke onderbouwing van het advies

(episteme).

De MORA werd door de ambtelijke werkgroep elke vier maanden ‘gebriefd’

over de voortgang van het beleidsdossier. De adviesraad was erg tevreden

over de dialoog die op die manier ontstond. Concreet werd de MORA twee

keer om advies gevraagd. Beide vragen waren niet verplicht, gezien de

adviesvraag geen wetgevend initiatief betrof. Volgens de betrokken

kabinetsmedewerker, was het goed om de MORA tijdig in het dossier te

betrekken. De aspecten waarmee men rekening moet houden kunnen

immers “niet vroeg genoeg” komen in het beleidstraject.

“Dat was gewoon nuttig om dat helemaal in het begin te weten,

dan wanneer je het advies zou krijgen wanneer je met het decreet

׀ 117 ׀

naar het parlement zou gaan en je al heel ver zit in je

businessmodel en dergelijke…”

Wel vonden respondenten het belangrijk om eerst de grote lijnen van het

beleid uit te tekenen, vooraleer men advies vraagt, omdat het voor de

MORA anders heel moeilijk is om tot een consensus te komen. De betrokken

kabinetsmedewerker en de respondent binnen de adviesraad menen beiden

dat het geen goed idee is om volledig van een blanco blad te vertrekken. De

respondent binnen de adviesraad verwoordt dit als volgt in een hoorzitting

van de Commissie voor Mobiliteit en Openbare Werken over het tweede

advies van de MORA:

“De raad geeft altijd advies over een voorstel of beslissing van de

Vlaamse Regering. Het is onmogelijk van het middenveld adviezen

te verwachten waar ze zelf de consequenties van moeten dragen.

Ze kunnen onmogelijk een systeem voorstellen waarvan ze aan hun

gebruikers moeten verkopen dat ze het gekozen hebben. Zo werkt

het niet. Het beleid neemt de beslissing, zorgt voor acceptatie, het

maatschappelijk middenveld is daar niet voor verantwoordelijk. Het

moet geen voorstellen doen, met uitzondering van voorstellen tot

verbetering.” (secretaris van de MORA: Vlaams parlement,

21.10.2010)

De adviesvraag aan de MORA werd aangevuld met een online

belanghebbendenbevraging waarbij alle stakeholders uit de verschillende

gewesten individueel advies konden uitbrengen op basis van de Voorlopige

Architectuurnota. Zij konden een ‘position paper’ van maximum 3 pagina’s

opstellen met hun mening over de Voorlopige Architectuur. Daarnaast

konden ze via een enquêteformulier bij elk hoofdstuk van de

Architectuurnota opmerkingen formuleren. Op die manier wou men vooral

zeer concrete, technische input verzamelen (techne) en de ‘temperatuur’

of het individuele draagvlak (phronesis) meten. Bovendien konden de

beleidsmakers zo de spontane beleidsadvisering door belanghebbenden

kanaliseren naar één specifiek moment in het beleidsproces:

“Zij die op voorhand kwamen, daartegen zeiden we ‘oké, bezorg

ons uw overzicht maar weet dat we aan het werken zijn aan zo’n

architectuur en dat je daar sowieso nog je reactie op kan geven. Je

׀ 118 ׀

hebt uw idee maar wacht, je zal op een bepaald moment zien wat

op dat moment gedragen is door de regering.”

Men vond het belangrijk om eerst een politiek draagvlak te bereiken,

alvorens uitgebreid advies te vragen aan de individuele belanghebbenden.

Veertig belanghebbenden (o.a. beroepsfederaties uit de transport -en

logistieke sector, ondernemersverenigingen, milieubewegingen,

automobilistenverenigingen en vakbonden) leverden een bijdrage.

Vervolgens werd de informatie die uit de bevraging voortkwam verwerkt

door het project management office en gerapporteerd aan de bevoegde

administraties en de bevoegde ministers in de gewesten. Indien nodig,

werden belanghebbenden gecontacteerd om nog extra verduidelijking te

vragen.

Daarna werd door de administraties en gewestministers overlegd over

mogelijke aanpassingen aan de Voorlopige Architectuurnota op basis van de

resultaten van de bevraging. Ten slotte werd een samenvattend document

opgesteld met de belangrijkste resultaten uit de bevraging. In dit document

werd ook de uitkomst van het overleg opgenomen. Deelnemers kregen op

die manier feedback op de geformuleerde opmerkingen, bezwaren en

adviezen: welke suggesties zijn weerhouden, welke niet en waarom? Het

document werd op de website van het Viapass-project geplaatst, bovendien

werden deelnemers ook per e-mail geïnformeerd over de gemaakte keuzes.

Deze transparante aanpak heeft volgens één van de respondenten belet dat

men achteraf iedereen “over de vloer” gekregen heeft. De online

belanghebbendenbevraging was voor de beleidsmakers een positieve

ervaring omdat het structuur bracht in het proces van beleidsadvisering en

omdat er belangrijke inhoudelijke input werd geleverd om het beleid te

verbeteren.

Ten slotte werd het beleid in de analysefase ook informeel afgetoetst bij

verschillende actoren en ontvingen beleidsmakers spontane

beleidsadviezen. Deze adviezen worden rechtstreeks overgemaakt of

verspreid in de media, wat volgens de respondenten soms aanleiding geeft

tot parlementaire vragen. Zoals reeds gesteld, kon men de spontane

adviesverlening wel enigszins richten naar één moment via de

belanghebbendenbevraging.

׀ 119 ׀


Het beleid werd onderbouwd aan de hand van twee steunpuntstudies, die

een beeld moesten scheppen van de economische impact van de

kilometerheffing. Deze studies hebben hun rol nog niet helemaal kunnen

spelen, gezien de discussie rond het vastleggen van tarieven nog gevoerd

moet worden. Oorspronkelijk was die voorzien voor 2013, maar de discussie

werd uitgesteld naar de volgende regering38. De vraag is natuurlijk of de

studies nog actueel zullen zijn op het moment dat de discussie gevoerd

moet worden.

Daarnaast waren er ook meer informele contacten met individuele

onderzoekers om eens iets af te toetsen of na te vragen:

“Dat is, we zitten met een vraag en via de contacten die we

hebben, stellen we de vraag en krijgen we een antwoord. Enkel als

het echt gaat om iets fundamenteels, bijvoorbeeld de grootte van

de steekproef of methodologie van het proefproject, vragen we

echt een formeel advies.”

Tot slot zetelen er ook drie wetenschappelijke deskundigen in de MORA,

maar zij vormen slechts een kleine groep binnen de adviesraad, die in het

totaal 27 leden telt.

> 6.4.2.5. Besluit

Gezien het hier niet ging om een formeel beleidsproces, waren

beleidsmakers niet verplicht om advies te vragen aan de strategische

adviesraad. Dit weerhield hen niet om de MORA te betrekken bij het

beleidsproces. Beleidsmakers vroegen twee keer advies aan de adviesraad.

Zij vonden het belangrijk om de adviesraad voldoende vroeg in het

beleidsproces te betrekken, om zicht te krijgen op het maatschappelijk

draagvlak en draagvlak te creëren, voor de politieke consensus zich reeds

helemaal gevormd had. Wel vonden zowel beleidsmakers als adviesraad het

belangrijk om eerst de grote lijnen van het beleid uit te tekenen voor advies

38 Volgens de beleidsambtenaar heeft het voorbereidingsproces langer geduurd dan voorzien,

omdat vanaf 2010 de andere gewesten tot het project zijn toegetreden.

׀ 120 ׀

gevraagd wordt, omdat het voor de adviesraad moeilijk is om in consensus

advies uit te brengen als er niets concreets wordt voorgelegd.

Daarnaast werd ook een online belanghebbendenbevraging georganiseerd.

Belanghebbenden konden een ‘position paper’ opstellen en concrete

opmerkingen formuleren bij de Voorlopige Architectuurnota. Via deze

bevraging wouden beleidsmakers zeer concrete, technische input

verzamelen om het beleid te optimaliseren en wou men het individuele

draagvlak bij verschillende belanghebbenden aftoetsen. Na de bevraging

ontvingen betrokkenen feedback en er werd een samenvattend document

publiek beschikbaar gemaakt. Dankzij deze belanghebbendenbevraging

werden alle stakeholders geïnformeerd over de ‘stand van zaken’, konden

zij advies formuleren en ontvingen zij feedback. Voor beleidsmakers was

deze aanpak efficiënt omdat zo op één moment alle opmerkingen en

adviezen samengebracht werden en geëvalueerd konden worden.

׀ 121 ׀

> 6.4.3. Voorschoolse kinderopvang

Op 20 april 2012 werd het decreet houdende de organisatie van de

voorschoolse kinderopvang39 bekrachtigd en afgekondigd door de Vlaamse

regering (B.S., 15.06.2012). Het decreet werd vervolgens vertaald in twee

uitvoeringsbesluiten, die momenteel principieel zijn goedgekeurd. Op basis

van dit kaderdecreet wil men de sector van de voorschoolse kinderopvang

grondig hervormen. Met dit decreet werden nieuwe regels opgesteld

waaraan de sector moet voldoen. Bovendien voorziet de overheid (nieuwe)

financiële middelen om tegemoet te komen aan de nood aan

kinderopvangplaatsen.

We bespreken hier het hele beleidsproces, vanaf de vermelding in het

regeerakkoord tot aan de bekrachtiging van het decreet door de Vlaamse

regering. Gezien het proces uitmondt in een decreet, categoriseren we deze

case onder de geformaliseerde processen. Een deel van het beleidsproces is

echter niet-geformaliseerd (opstellen van greenpaper en visienota), ook dit

zal hier besproken worden. In dit beleidsproces speelt het advies van het

raadgevend comité van Kind en Gezin een grote rol.

Kinderopvang is een maatschappelijk thema waarvoor de publieke

belangstelling groot is.40 Ook is er politiek geen eensgezindheid: de

coalitiepartners verschillen van mening over wat de rol van de kinderopvang

precies moet zijn (sociale functie, pedagogische functie, economische

functie, …). Volgens de respondenten vroeg het politiek overleg rond dit

decreet dan ook veel tijd.


Met het kaderdecreet wil men de heterogene sector van de kinderopvang

stroomlijnen. Doorheen de jaren hebben zich immers verschillende ‘types’

kinderopvang ontwikkeld, die op verschillende wijze gefinancierd worden en

39 Ook wel het decreet houdende de organisatie van kinderopvang van baby’s en peuters.

40 Baby’s en peuters zijn een ‘kwetsbare’ groep, bijgevolg zijn er ook wel een aantal gevoelige

punten in dit dossier die te maken hebben met de veiligheid van het kind, bijvoorbeeld de

kwestie van het aantal maximum toegelaten kinderen per begeleider. Dit punt lokte wel

wat discussie uit, enerzijds in de media (Belga, 29.03.2012), anderzijds ook bijvoorbeeld

in het raadgevend comité van Kind & Gezin.

׀ 122 ׀

aan verschillende (kwaliteits)voorwaarden moeten voldoen. Er zijn erkende

kinderdagverblijven, diensten voor onthaalouders, zelfstandige

kinderdagverblijven, zelfstandige onthaalouders, …. Deze verscheidenheid

brengt onduidelijkheid voor ouders. Ook voor de aanbieders is dit kader

weinig transparant. Het nieuwe decreet moet een coherent en transparant

kinderopvanglandschap creëren. Specifiek voor gebruikers wenst men

“voldoende, kwaliteitsvolle, toegankelijke en betaalbare kinderopvang [te]

realiseren”. Voor de aanbieders streeft men naar het realiseren van

“leefbaarheid en een duidelijk organisatorisch kader” (Vlaamse overheid,

23.07.2010). De start van het nieuwe systeem is voorzien voor 1 april 2014

(Vlaamse overheid, 18.10.2013).


Het besef dat er nood was aan een hervorming van de sector kinderopvang,

ontwikkelde zich al een tiental jaar geleden. We bespreken deze

‘voorgeschiedenis’ hier kort. De focus van onze analyse zal echter liggen op

het verloop van het beleidsproces onder de huidige regering.

In 2003 formuleerde Kind & Gezin al een nieuwe langetermijnvisie op de

kinderopvang (2003), op vraag van toenmalig minister van Welzijn,

Volksgezondheid en Gelijke Kansen Mieke Vogels. Een denkgroep, de

Toekomstgroep genoemd, dacht na over de hoe de kinderopvang er over

tien jaar kon of zou uitzien. Deze Toekomstgroep bestond uit een aantal

wetenschappelijke experts en ervaringsdeskundigen. In de langetermijnvisie

die opgesteld werd, lagen deels al de kiemen voor het huidige decreet. Zo

verkoos de Toekomstgroep “eenzelfde kwaliteitssysteem voor zelfstandige

als voor gesubsidieerde opvangvormen” en stelde deze groep zich vragen bij

“het grote onderscheid tussen zelfstandige en gesubsidieerde

kinderopvang”.

De daarop volgende regering (2004-2009) stelde zich in het Regeerakkoord

tot doel om bijkomende plaatsen in de kinderopvang te realiseren en het

regelgevend kader te “stroomlijnen tot een coherent geheel dat aandacht

heeft voor toegankelijkheid, kwaliteit, betaalbaarheid en administratieve

eenvoud”. Kind en Gezin werkte haar lange termijn visie verder uit, wat

leidde tot een eerste conceptnota over hoe de toekomstige organisatie van

het kinderopvanglandschap er in de toekomst concreter zou kunnen/moeten

׀ 123 ׀

uitzien en legde zo verder grondslagen voor het huidige decreet

(Conceptnota, 2006).

Deze conceptnota werd voorgelegd aan de sector. Binnen de sector was er

een grote tegenstelling tussen de wensen en belangen van de erkende

gesubsidieerde sector en van de zelfstandige kinderopvang. Het feit dat er

geen eerlijke concurrentie mogelijk was tussen beide deelsectoren - de

erkende sector werd gesubsidieerd in tegenstelling tot de zelfstandige maar

moest ook aan meer (kwaliteits)regels voldoen - lag aan de basis van de

gespannen verhouding tussen beiden. De betrokken beleidsambtenaar stelt

dat in de vergaderingen deze spanning soms bijna te snijden was.

Niettemin pleitten volgens de respondenten zowel Kind & Gezin als de

sector vóór een hervorming van de kinderopvang. In het huidige

Regeerakkoord werd dan ook het engagement opgenomen om de

kinderopvang te hervormen. De hervorming werd wel beperkt tot de

voorschoolse kinderopvang: de buitenschoolse kinderopvang werd niet

meegenomen. Het Regeerakkoord stelt:

“We werken een kaderdecreet kinderopvang uit dat de

maatschappelijke opdracht, de organisatie, het landschap en de

juridische onderbouw voor de Vlaamse voorschoolse kinderopvang in

een coherent en vereenvoudigd geheel vastlegt.” […]

“We realiseren een groeipad in de kinderopvang wat op termijn ertoe

leidt dat iedereen een recht op kinderopvang kan uitoefenen” […]

Ook in de beleidsnota Welzijn, Volksgezondheid en Gezin lezen we dat men

wil toewerken naar een Kaderdecreet voor de voorschoolse kinderopvang en

het bestaande aanbod wil uitbreiden.

Ter voorbereiding van het nieuwe decreet stelde Kind en Gezin een nota op

met een voorstel van vergunningsvoorwaarden voor voorschoolse

Kinderopvang. Het doel was om te komen tot “gelijke en gecontroleerde

vergunningsvoorwaarden voor alle kinderopvang”. Het voorstel kwam tot

stand na tien overlegmomenten met het Platform Vernieuwing Kinderopvang

waarin afgevaardigden uit de diverse sectoren kinderopvang en uit

organisaties die gezinnen vertegenwoordigen samen zaten met

wetenschappelijke experts in het domein kinderopvang. Hoewel de

׀ 124 ׀

tegenstelling tussen de verschillende deelsectoren aanvankelijk erg groot

was, kon men een blauwdruk opstellen van vergunningsvoorwaarden.

Ongeveer gelijktijdig werd er door Kind en Gezin in overleg met kabinet een

green paper opgesteld die de basisprincipes voor het nieuwe kaderdecreet

bevatte. Deze basisprincipes worden open geformuleerd: het document

reikt mogelijke pistes aan maar deze zijn nog niet definitief (zie Green

paper- deel 2, 9.12.2013). Met dit document wil men het “speelveld”

afbakenen voor de daaropvolgende discussies met de sector. Gezien het

maatschappelijk belang van kinderopvang hecht men veel waarde aan de

verkenning van het veld in aanloop van het opstellen van het decreet (Green

Paper, 9.12.2009).

Als eerste stap in deze veldverkenning, werd de green paper voorgelegd aan

het raadgevend comité van Kind en Gezin. Dit raadgevend comité volgde

rond 2006 de raad van bestuur op die afgeschaft werd toen Kind en Gezin

een intern verzelfstandigd agentschap werd. Het is het hoogste raadgevend

orgaan binnen Kind & Gezin en volledig samengesteld uit externen, namelijk

vertegenwoordigers van de gebruikers (4), voorzieningen (4), werknemers

van de voorzieningen (4) en onafhankelijke deskundigen (8). Bij

vergaderingen is ook de administrateur-generaal van Kind en Gezin

aanwezig, maar hij heeft geen beslissende stem in adviezen. Bij advies van

het raadgevend comité wordt consensus nagestreefd. De discussie omtrent

de green paper werd gestructureerd door middel van enkele grote vragen,

die zicht moesten bieden op de visie van het raadgevend comité en toetsen

of het comité akkoord gaat met de belangrijkste uitgangspunten van de

green paper.

Op 29 april 2010 werd een eerste visienota van het decreet Kinderopvang

goedgekeurd door de Vlaamse Regering. Deze werd, na consultatie van het

Raadgevend Comité, het werkveld en middenveld, nog wat bijgestuurd en

op 23 juli 2010 definitief goedgekeurd door de Vlaamse Regering. Er werden

enkele toevoegingen gedaan met betrekking tot de draagkracht van het kind

en het aantal kinderen per begeleider.

Bij de opmaak van de visienota, maar ook in aanloop naar het ontwerp van

decreet, werden er verschillende interne adviezen ingewonnen. Voor een

deel waren dit juridische adviezen. Deze maken geen deel uit van ons

onderzoek. Er werd daarnaast ook samengezeten met (vertegenwoordigers

׀ 125 ׀

van) andere overheidsorganisaties, zoals de provinciebesturen, de Vlaamse

Gemeenschapscommissie, de VVSG, een aantal federale overheidsdiensten,

het departement Welzijn en het agentschap Zorginspectie van de Vlaamse

overheid (Vlaamse overheid,10.11.2011). Omdat een belangrijk onderdeel

van het dossier het uitwerken van een subsidiesysteem betrof, werd ook

samen gezeten met mensen die expertise hadden op het vlak van

financieringssystemen, zoals de afdeling milieuhandhaving, milieuschade en

crisisbeheer van het departement LNE. Er wordt met andere woorden

inspiratie gehaald bij andere sectoren.

Er werd ook regelmatig overleg gepleegd met het raadgevend comité van

Kind en Gezin. Nadat de visienota een eerste keer was goedgekeurd door de

Vlaamse Regering, gaf het Raadgevend comité een uitgebreid advies en nam

daarin ook eerder geformuleerde bemerkingen mee. Deze eerste visienota

werd ook voorgelegd aan de SAR Welzijn, Gezondheid en Gezin. De SAR

WGG sluit zich aan bij het advies van het raadgevend comité en brengt geen

eigen advies uit.41 Veel van de leden van de SAR zitten in het raadgevend

comité en hadden daar dus reeds advies uitgebracht. Bovendien stelt de SAR

WGG zich tot doel om - naast de raadgevende comités die meer

sectorgebonden advies leveren - advies te geven vanuit een

sectoroverschrijdend perspectief, zoals we bijvoorbeeld zien in het dossier

persoonsvolgende financiering. Het dossier kinderopvang bleek zich hier

minder toe te verlenen. Er werd daarom gekozen om pas advies te leveren

bij het verplichte adviesmoment na de eerste principiële goedkeuring van

het decreet.

Eenmaal de visienota definitief is goedgekeurd, start het meer formele

proces van de opmaak van het ontwerp van decreet. In de eerste fase van

dit proces, vóór de principiële goedkeuring, werden een aantal verplichte

adviezen ingewonnen, zoals een advies van de Inspectie van Financiën en

een taaladvies. In het kader van de Kind- en Jongere effecten rapportage,

die verplicht is op te maken bij voorontwerpen van decreet die het belang

van personen jonger dan 25 jaar rechtstreeks raken, werd ook advies

ingewonnen bij het Kinderrechtencommissariaat en de

Kinderrechtencoalitie. Daarnaast waren er ook een aantal niet-verplichte

41 De Raad vraagt enkel nog aan de Vlaamse regering om een toetsing te maken met

Europese regelgeving en is van oordeel dat “kinderopvang in Vlaanderen

geëxpliciteerd moet worden als een dienst van algemeen belang”.

׀ 126 ׀

adviezen. Er werd bijvoorbeeld advies gevraagd aan de Europese commissie

rond vergunningen, er werd spontaan advies uitgebracht door de VLOR en

men consulteerde Unieko, de beroepsvereniging voor zelfstandigen in de

kinderopvang in Vlaanderen en Brussel.

Op 6 mei 2011 werd het voorontwerp van decreet principieel goedgekeurd.

Er werd een transitiemanager aangeduid als aanspreekpunt voor de sector.

Vervolgens worden opnieuw een aantal verplichte adviezen gevraagd,

namelijk aan de SAR WGG, de SERV en de Raad van State. De adviesraden

slagen er niet (helemaal) in een consensus te bereiken. Bij de SAR WGG gaat

één van de leden niet akkoord met de vraag om een algemene invoering van

het IKG-systeem. Gezien de SAR WGG meerderheidsadviezen toelaat, wordt

dit dan ook gewoon in de tekst van het advies vermeld (“één lid van de raad

stemt niet in met de passage over een veralgemeende

inkomensgerelateerdheid van de kinderopvang”). Bij de SERV wordt geen

advies gegeven wanneer er geen consensus is. Bijgevolg werden voor dit

dossier de individuele standpunten van de verschillende leden weergegeven.

Naast de verplichte adviesvragen, werden in deze fase ook de

vertegenwoordigers van de gezinnen geraadpleegd.

In heel het beleidsproces, startend bij de opmaak van de visienota, werden

ook spontane adviezen geleverd vanuit het middenveld: door de Koepel van

de Lokale diensteneconomie, het Vlaams Netwerk van verenigingen waar

armen het woord nemen, de VVSG, Vlaams Welzijnsverbond…). De meeste

van deze verenigingen zijn lid van officiële adviesorganen, zoals de SAR

WGG of het Raadgevend comité, maar wensen daarnaast ook individueel

advies te leveren.

Na de definitieve goedkeuring op 18 november 2011, volgde de

parlementaire behandeling. Het decreet werd op 28 maart aangenomen in

het parlement en bekrachtigd door de regering op 20 april 2012. Momenteel

worden de uitvoeringsbesluiten voorbereid. Het raadgevend comité vervult

hierbij een adviserende rol.

׀ 127 ׀

> 6.4.3.3. Schema procesverloop

׀ 128 ׀

׀ 129 ׀

׀ 130 ׀


42 Beleidsvoorbereidende rol


het advies

Timing

(1) Intern x Raad van State

x agentschap Kind

& Gezin42

x departement

WVG

x departement

LNE

x agentschap

Ondernemen

x VGC

x

provinciebesturen

(…)

- permanente

structuren

- ad hoc

(informele en

formele

aftoetsing)

T+ J

Inhoudelijke verrijking:

techne en juridisch (+

coördinatie beleid)

Begin +

midden

׀ 131 ׀

(2) Extern

niet-weten-

schappelijk

x werkgevers-

organisaties

x vakbonden

x sectorfederaties

x professionele

ordes

x mutualiteiten

x andere (socio-

culturele)

belangen-

verenigingen

- permanente

structuren:

(a) SAR WGG

(b) Raadgevend

comité Kind &

Gezin

- ad hoc:

(c) platform

vernieuwing

kinderopvang

(d) gerichte

consultaties

(a) P + E (+ T)*

(b) P + (T + E)*

(c) T (+ P + E)

(d) P + T

(a) inhoudelijke

verrijking: phronesis en

episteme

(b) inhoudelijke


maatsch. draagvlak

kennen/creëren

(c) inhoudelijke

verrijking: techne

(d) inhoudelijke


indiv.draagvlak kennen

(a) einde

(+midden)

(b) midden

+ einde

(c) begin

(d)

midden+

einde

(3) Extern

weten-

schappelijk

X Onafhankelijke

deskundigen/

onderzoekers

- permanente

structuren:

(a) SAR WGG

(b) raadgevend

comité

(a) zie supra

(b) zie supra

(a) zie supra

(b) zie supra

(a) zie

supra

(b) zie

supra

׀ 132 ׀

- ad hoc :

(c) platform

vernieuwing

kinderopvang

(f) beperkte

consultatie (prof.

Billiet -

handhavingswet)

(c) zie supra

(f) juridische

kennis

(c) zie supra

(f) inhoudelijke

verrijking: juridisch

(c) zie

supra

(f) midden

׀ 133 ׀


Op ambtelijk niveau werd dit dossier voorbereid binnen het intern

verzelfstandigd agentschap Kind & Gezin. Verschillende ‘interne’ actoren

werden geconsulteerd, binnen het agentschap zelf, maar ook binnen het

departement WVG. Er werd ook beroep gedaan op de ervaring van de

afdeling milieuhandhandhaving (departement Leefmilieu) met het opzetten

van een boetesysteem. Ten slotte werd afstemming gezocht met andere

bestuursniveaus, zoals de provinciebesturen. Intern beleidsadvies werd

vooral gezocht in aanloop naar de principiële goedkeuring.


Externe actoren werden om te beginnen betrokken via permanente

structuren43, namelijk het raadgevend comité en de strategische adviesraad

WGG. Zij hebben elk een specifieke rol.

Het raadgevend comité is het (semi-)permanente adviesorgaan van Kind &

Gezin waarbij de organisatie haar beleid maatschappelijk aftoetst. Het

bestaat uit vertegenwoordigers van de gebruikers, van de ondernemingen,

van de werknemers van de ondernemingen, en uit onafhankelijke experten.

Het comité geeft advies aan de leidend ambtenaar van Kind en Gezin over

alle materies die tot de taken van het agentschap behoren, namelijk

adoptie, kinderopvang en preventieve gezinsondersteuning. Haar

samenstelling is dus breder dan enkel de sector kinderopvang. Volgens de

respondent binnen de administratie toetst men in dit comité in de eerste

plaats het draagvlak voor het beleid af (phronesis). In tweede instantie

levert het comité ook technische kennis (techne) – maar minder

gespecialiseerd dan het platform vernieuwing kinderopvang, waar we nog op

terugkomen – en wetenschappelijke kennis (episteme).

Het raadgevend comité wordt door de betrokken kabinetsmedewerker als

een belangrijk adviesorgaan gezien, omdat alle partijen daar samenkomen

en tot een consensus kunnen komen. Dankzij dit comité krijgt men met

43 De samenstelling en werking van het Raadgevend Comité is wettelijk vastgelegd in het

Besluit van de Vlaamse Regering houdende samenstelling en werking van de raadgevende

comité bij de intern verzelfstandigde agentschappen van het beleidsdomein Welzijn,

Volksgezondheid en Gezin (19.07.2007).

׀ 134 ׀

andere woorden zicht op het gedeelde draagvlak. Bovendien kan er binnen

dit comité een gemeenschappelijk draagvlak gecreëerd worden, doordat

vertegenwoordigers van verschillende organisaties worden samengebracht.

Op die manier “komen de neuzen in dezelfde richting te staan”, stelde één

van de respondenten. Ten slotte gaf het advies van het comité

beleidsmakers ook een beeld van wat volgens belanghebbenden wel en niet

haalbaar is op het terrein.

Via het raadgevend comité werden maatschappelijke belanghebbenden

reeds vroeg betrokken in het beleidsproces. Het beleid werd op regelmatige

tijdstippen bij de sector afgetoetst via voortbouwende

discussiedocumenten, zoals het voorstel vergunningsvoorwaarden, de green

paper en de visienota, die aan het raadgevend comité werden voorgelegd.

Dit bleek echter niet altijd evident te zijn. We gaven reeds aan dat er een

intensief politiek overleg aan dit decreet vooraf ging. Telkens het decreet

werd voorgelegd aan het raadgevend comité, werd het in feite uit de

beslotenheid gehaald. Volgens één van de respondenten heeft (de

administrateur-generaal van) Kind en Gezin niettemin geprobeerd heeft om

discussiedocumenten zo vaak mogelijk voor te leggen aan het raadgevend

comité. Dit was echter niet altijd een evidente oefening:

“De administrateur-generaal heeft altijd een evenwichtsoefening

moeten maken: kunnen we dit al bespreken op het raadgevend

comité want ik zou dit willen voorleggen, maar kan dit politiek

gezien’. […] Er waren een aantal zaken waarvan we dachten ‘die

moeten we echt aftoetsen’ maar dat we zeggen ‘het is te vroeg

want het is politiek nog niet helemaal uitgeklaard’. Vanaf het

moment dat je gaat aftoetsen met die sector, dan is het weg.”

Voor de politiek verantwoordelijken was het dus niet evident om reeds

vroeg in het beleidsproces advies te vragen. Maar zowel op het kabinet als

bij Kind & Gezin meent men dat de grootschalige hervorming die men wil

doorvoeren, gedragen moet zijn door de sector en niet vanuit een “ivoren

toren” gemaakt moet worden. Bovendien was er binnen de sector geen

gedeelde probleemvisie. Door de sector regelmatig te laten samenzitten,

groeide er volgens de respondenten geleidelijk aan begrip voor elkaar

standpunten en belangen.

׀ 135 ׀

Naast het raadgevend comité, is er de strategische adviesraad welzijn,

gezondheid en gezin (SAR WGG). Aangezien in het beleidsdomein WVG reeds

verschillende adviesorganen actief zijn op sectorniveau (zoals het

raadgevend comité van Kind en Gezin), stelt de SAR WGG zich tot doel een

overkoepelende en strategische rol op te nemen. De missie en visie van de

SAR WGG stelt dat de raad enerzijds strategisch advies wil formuleren op

lange termijn, waarbij hij zich richt op de hoofdlijnen van het beleid, en

anderzijds intersectoraal wil denken en bruggen slaan tussen de

verschillende beleidsvelden (SAR WGG, 2014). De SAR WGG brengt bijgevolg

minder gespecialiseerde technische kennis aan, maar plaatst het beleid

binnen een wetenschappelijk kader (episteme), en binnen een visie op wat

wenselijk is voor de toekomst (phronesis). De rol van de SAR WGG verschilt

op die manier van de rol van het raadgevend comité.

In dit dossier was het volgens de respondent uit de adviesraad moeilijk om

intersectoraal of op lange termijn advies te verschaffen (in tegenstelling

bijvoorbeeld tot het dossier persoonsvolgende financiering, zie verder).

Daarom nam de adviesraad een eerder beperkte rol op in het dossier, en

werd er voor gekozen om pas uitgebreid advies gegeven na de eerste

principiële goedkeuring van het dossier.

Naast de advisering door geïnstitutionaliseerde adviesorganen, werd er ook

ad hoc advies gevraagd. Dit gebeurde via gerichte, meer informele

consultaties (cfr. infra) maar ook via het platform vernieuwing

kinderopvang. Dit platform is een ad hoc orgaan, gezien het van tijdelijke

aard was en geen wettelijk vastgelegd werkingskader heeft.44

Het platform werd samengesteld door de administrateur-generaal van Kind

en Gezin in het kader van de vernieuwing van de Kinderopvang en bestond

uit vertegenwoordigers van verschillende kinderopvang-organisaties en uit

experts (Kind en Gezin, 2007). De samenstelling moest met andere woorden

een weerspiegeling zijn de sector kinderopvang. Het platform was actief

tussen 2007 en 2010 en moest een blauwdruk van vergunningsvoorwaarden

uittekenen. Uit de interviews blijkt dat van het platform in de eerste plaats

een specifieke expertise (techne) werd verwacht. Gezien het platform was

samengesteld uit vertegenwoordigers uit de sector en wetenschappelijke

experts, doet hun advies in tweede instantie ook uitspraak over de

44 De samenstelling werd wel vastgelegd door een beslissing van de administrateur-generaal.

׀ 136 ׀

wenselijkheid (phronesis) en de wetenschappelijke aspecten (episteme) van

het beleid.

Naast de consultaties via de adviesorganen, waren er ten slotte ook een

aantal gerichte consultaties. Zo werd in 2011 Unieko, de beroepsorganisatie

van de zelfstandige kinderopvang initiatieven, geconsulteerd. Unieko is een

belangrijke stakeholder, maar was niet vertegenwoordigd in het Raadgevend

Comité zoals het op het moment van het onderzoek was samengesteld.45

Ook de vertegenwoordigers van de gezinnen werden eind 2011

geconsulteerd. De respondent op het kabinet geeft aan dat, wanneer een

organisatie uitgenodigd wordt voor een gesprek – meestal nadat ze dit zelf

gevraagd heeft- er geprobeerd wordt om meteen alle “partners” rond de

tafel te zetten.

Ten slotte werden er spontane adviezen uitgebracht door de VVSG, de

vakbonden, de werkgeversorganisaties, sectorfederaties, professionele

beroepsgroepen… Veel van de organisaties die spontaan advies leveren,

worden ook vertegenwoordigd in het raadgevend comité, maar wensen

daarnaast nog eigen advies uit te brengen. Deze adviezen worden volgens de

betrokken kabinetsmedewerker voornamelijk verspreid naar bepaalde

ministers, via de media, of naar parlementairen. In het laatste geval, geeft

dit vaak aanleiding tot mondelinge of schriftelijke parlementaire vragen. Dit

is dus een manier waarop belanghebbenden onrechtstreeks druk kunnen

uitoefenen. De kabinetsmedewerker geeft aan dat deze adviezen vaak laat

in de beleidsvoorbereiding komen, gezien de organisaties dikwijls reageren

op een tekst die tot stand gekomen is nadat er een beslissing genomen is.

Dit beschouwt ze niet als een probleem, indien noodzakelijk kunnen er

immers nog steeds aanpassingen worden gedaan aan het beleid.

Als besluit, komen we nog eens terug op de drie verschillende platforms

waarop voor dit dossier advies werd gevraagd (en in sommige gevallen

overlegd werd): het platform vernieuwing kinderopvang, het raadgevend

comité en het SAR WGG. We zien dat zij een verschillende rol spelen in het

beleidsproces. We krijgen dus in feite een ‘getrapt’ systeem van advisering.

Dit laat beleidsmakers toe om zowel technische, gespecialiseerde adviezen

als bredere, strategische adviezen in te winnen wanneer zij hier nood aan

hebben:

45 Het raadgevend comité werd recent opnieuw samengesteld. Unieko is nu wel lid.

׀ 137 ׀

Platform vernieuwing kinderopvang: ad hoc opgericht, om op een

bepaald moment ‘gespecialiseerd’ advies te verlenen rond een

specifiek thema

Raadgevend comité: permanent karakter, continue

maatschappelijke aftoetsing van het beleid

Strategische adviesraad: permanent karakter; breed, strategisch en

intersectoraal advies; na 1e principiële goedkeuring

Ook het moment waarop deze drie adviesorganen betrokken werden, was

verschillend. Het platform werd opgericht met een specifiek doel (opstellen

van vergunningsvoorwaarden), eenmaal dit doel bereikt was, kwam het niet

langer samen. Het was een ‘ad hoc’ adviesorgaan, met vooral een rol aan

het begin van het beleidsproces. Het raadgevend comité levert advies aan

de leidend ambtenaar, waardoor het heel regelmatig betrokken wordt in de

voorbereiding van het beleid, vooral in het midden van het beleidsproces

maar ook op het einde. De strategische adviesraad heeft daarentegen

formeel de rol om advies te verschaffen nadat een voorontwerp van

decreet/besluit principieel is goedgekeurd. Dit neemt niet weg dat de

strategische adviesraad ook vroeger in het beleidsproces betrokken kan

worden, wanneer beleidsmakers dit wensen of wanneer de raad zelf een

initiatief neemt. In dit dossier gaf de adviesraad echter pas uitgebreid

advies op het einde van het proces.

(3) Beleidsadvisering door externe wetenschappelijke actoren

Wetenschappelijk beleidsadvies werd vooral verkregen via de drie

platforms/raden die hierboven reeds besproken werden. In elk van deze

raden zetelden ook wetenschappers. Volgens een vertegenwoordiger van de

SAR zorgt het samenbrengen van wetenschappelijke en praktijk-experts

ervoor dat de discussies binnen de raad verrijkt worden. Daarnaast kon men

beroep doen op onderzoek dat reeds bij het Steunpunt Welzijn,

Volksgezondheid en Gezin was uitgevoerd/in uitvoering was46. Ten slotte

kon men ook beroep doen op studies die reeds waren uitgevoerd binnen de

studiedienst van Kind en Gezin.

46 Bijvoorbeeld: Hedebouw, G. & Peetermans, A. (2009). Het gebruik van opvang voor kinderen

jonger dan 3 jaar in het Vlaams Gewest. Eindrapport.

׀ 138 ׀

> 6.4.3.5. Besluit

De opmaak van het decreet kinderopvang verliep in verschillende stappen,

waarbij er eerst een nota en een green paper werden opgesteld, vervolgens

een visienota, dan een aangescherpte visienota en ten slotte een ontwerp

van decreet. Al deze documenten werden geadviseerd door één of meerdere

adviesorganen, waarbij het raadgevend comité van Kind & Gezin een erg

belangrijke rol speelde. Via het raadgevend comité betrokken beleidsmakers

reeds vroeg in het beleidsproces verschillende maatschappelijke

belanghebbenden en onafhankelijke experten, zonder dat zij hiertoe vanuit

regelgeving verplicht waren.

Naast het raadgevend comité, is er de strategische adviesraad welzijn,

gezondheid en gezin. Deze adviesraad stelt zich tot doel om strategisch

advies te formuleren op lange termijn en om intersectoraal te denken en

bruggen te slaan tussen de verschillende beleidsvelden. De rol van de

adviesraad is op die manier complementair aan die van de raadgevende

comités bij de agentschappen. De adviesraad nam in dit dossier een eerder

beperkte rol op, gezien het thema zich er minder toe leende om

intersectoraal advies te verschaffen.

׀ 139 ׀

> 6.4.4. Persoonsvolgende financiering voor personen met een

handicap

De Vlaamse regering streeft ernaar de zorg en ondersteuning voor personen

met een handicap te hervormen. Eén van de uitgangspunten daarbij is om

zorg en ondersteuning meer vraaggestuurd te maken. Een ‘persoonsvolgende

financiering’ moet dit mogelijk maken. Op 7 mei 2013 werd de conceptnota

persoonsvolgende financiering voor personen met een handicap goedgekeurd

door de Vlaamse regering. Inmiddels werd de conceptnota ook in een

decreet gegoten dat op 23 april 2014 werd goedgekeurd door het Vlaams

parlement. Deze recente ontwikkelingen vallen echter buiten de scope van

het onderzoek.

We bespreken hier dus het niet-geformaliseerde beleidsproces vanaf de

vermelding in het regeerakkoord (2009-2014) tot conceptnota. De

ondersteuning van personen met een handicap is een maatschappelijk

thema dat wel wat publieke belangstelling krijgt, bijvoorbeeld wanneer het

gaat om de wachtlijsten in de sector. Om tot een maatschappelijk draagvlak

te komen, werd het raadgevend comité heel regelmatig betrokken bij dit

beleidsproces. Ook de SAR WGG speelde een belangrijke rol.


De Vlaamse regering streeft naar een hervorming van de zorg en

ondersteuning voor personen met een handicap. In de conceptnota

Perspectief 2020 (Vlaamse regering, 09.07.2010) wordt een verruiming van

het aanbod beloofd. Ook zal de gebruiker meer zelf controle kunnen nemen

over zijn zorg en ondersteuning, door een hervorming van het bestaande

systeem naar meer vraaggestuurde zorg.

Om dit vraaggestuurde systeem te realiseren, zal men een nieuw

financieringsinstrument invoeren. Het gaat om een persoonsvolgende

financiering met een getrapt systeem. De eerste trap bestaat uit een

basisondersteuningsbudget voor iedere persoon met een handicap bij wie

een nood aan zorg en ondersteuning is vastgesteld. Voor wie dit niet

volstaat, is er ook een tweede trap, namelijk een persoonsvolgend budget

voor niet-rechtstreeks toegankelijke zorg en ondersteuning. Concreet gaat

het om een budget om in cash te betalen, of vouchers waarmee je

׀ 140 ׀

ondersteuning van erkende voorzieningen betaalt, of een combinatie van

beide (VAPH, 2013).


De introductie van een persoonsvolgende financiering voor personen met

een handicap staat niet op zichzelf. In voorgaande legislaturen werden ook

al stappen ondernomen die moesten leiden tot een meer vraaggerichte

organisatie van de ondersteuning van personen met een handicap en die

deze personen meer autonomie moest geven in de organisatie van hun

assistentie. In een besluit van de Vlaamse regering, goedgekeurd in 2000,

werd bepaald dat het Vlaams Agentschap voor Personen met een Handicap

(VAPH) een persoonlijk assistentiebudget (PAB) kan toekennen aan personen

met een handicap. Met dit individuele budget konden deze personen hun

assistentie thuis, op school, of op het werk zelf organiseren en financieren.

In 2008 werd een experiment opgestart rond het persoonsgebonden budget

(PGB). Het PGB kan gezien worden als een uitbreiding van het PAB

(Commissie voor Welzijn, Volksgezondheid, Gezin en Armoedebeleid,

4.05.2011). Ongeveer 200 personen met een handicap konden gedurende dit

experiment hun ondersteuning organiseren op basis van een cash budget of

een persoonsgebonden trekkingsrecht. Er werd ook een controle groep

samengesteld.

In het regeerakkoord 2009-2014 stelt men een vernieuwing in de zorg

voorop. De ondersteuning van personen met een handicap moet daarbij zo

veel mogelijk vraaggestuurd georganiseerd worden. De evaluatie van het

PGB-experiment zal worden meegenomen in de processen van

zorgvernieuwing (Vlaamse regering, 2009). In de beleidsnota Welzijn wordt

deze doelstelling hernomen.

De grote lijnen van het nieuwe ondersteuningsbeleid voor personen met een

handicap worden in juli 2010 uiteengezet in de conceptnota ‘Perspectief

2020’. Deze nota bevat de strategische doelstellingen van het nieuwe

beleid, namelijk de realisatie van “garantie op zorg” waarbij gebruikers

kunnen genieten van “vraaggestuurde zorg en assistentie in een inclusieve

samenleving”. Om naar deze vraaggestuurde zorg te evolueren, wil men de

mogelijkheden onderzoeken van een systeem van persoonsvolgende

financiering (p. 45). De nota bevat ook de randvoorwaarden om deze

doelstellingen te kunnen waarmaken en een aantal strategische projecten

׀ 141 ׀

en noodzakelijk te ondernemen acties. In de conceptnota wordt het belang

van draagvlak onderlijnd om de doelstellingen te kunnen behalen. Inspraak

van personen met een handicap wordt gezien als “cruciaal” en moet dan

ook “op regelmatige basis georganiseerd worden” (Vlaamse Regering,

9.07.2010). Ten slotte kondigt de nota Perspectief 2020 ook de aanstelling

van een veranderingsmanager aan, die het veranderingsproces voorbereid in

overleg met het werkveld, andere beleidsdomeinen en politiek

verantwoordelijken.

Op basis van de conceptnota werd door het VAPH en de

veranderingsmanager een projectplan opgesteld waarin de elf strategische

projecten verder werden uitgewerkt. Eén van deze projecten is de

organisatie van een maatschappelijk debat. Concreet wil men een

tweedaags colloquium voorzien (cfr. infra). Het projectplan werd

voorgelegd aan het raadgevend comité en besproken in de commissie

Welzijn.

Ondertussen was het PGB experiment afgerond. In februari 2011 werd het

eindverslag uitgebracht. Het eindverslag werd besproken in de commissie

Welzijn van het Vlaams parlement en werd ook voor advies voorgelegd aan

het raadgevend comité van het VAPH, het PGB-expertencomité47 en de SAR

WGG.

Het Raadgevend Comité is het belangrijkste adviesorgaan van het VAPH en is

samengesteld uit vertegenwoordigers van groep van personen met een

handicap, vertegenwoordigers van diensten en voorzieningen, de

werknemers van de diensten en voorzieningen en 6 onafhankelijke

deskundigen (VAPH, 2012). Het bracht in mei 2011 advies uit over het PGB-

experiment. Ook het PGB-expertencomité bracht in mei advies uit. De

strategische adviesraad bracht begin juni advies uit. In haar advies neemt

de raad een sector-overschrijdend perspectief in. De raad stelt zich

namelijk de vraag of het instrument van persoonsgerichte financiering ook

in andere zorgsectoren dan de sector van personen met een handicap kan

worden toegepast.

47 Dit comité werd opgericht voor de uitwerking en begeleiding van het PGB-experiment. In het

comité, dat verbonden is aan het VAPH, zetelen verschillende stakeholders uit de sector

(Breda & Gevers, 2011).

׀ 142 ׀

De resultaten van het PGB-experiment zouden echter maar in beperkte

mate gebruikt worden in de verdere beleidsvoorbereiding. Het systeem van

persoonsvolgende financiering dat men voor ogen heeft, wijkt namelijk op

een aantal punten af van het systeem van persoonsgebonden financiering

zoals uiteengezet in het decreet persoonsgebonden financiering.48 Er werd

geen nieuw experiment opgezet voor de persoonsvolgende financiering.

Op 6 en 7 juni 2012 vond het maatschappelijk debat rond perspectief 2020

plaats. De voorbereiding gebeurde door middel van een aantal

brainstormsessies, o.a. in de verschillende provincies. Dit werd

georganiseerd in samenwerking met Flanders DC. Er waren 300 deelnemers,

enerzijds ‘ongeorganiseerde’ belanghebbenden, zoals personen met een

handicap, ouders en familie en daarnaast ook meer georganiseerde

belanghebbenden, zoals vertegenwoordigers van vakbonden,

zorgverstrekkers, jeugdorganisaties enz. Het colloquium ving aan met een

aantal presentaties van academici die expert waren rond het thema. Op

basis van een aantal stellingen werd vervolgens een debat georganiseerd,

dat uitmondde in de formulering van een aantal beleidsaanbevelingen. Deze

aanbevelingen werden vervolgens voorgelegd aan het raadgevend comité en

besproken in de commissie Welzijn.

De SAR WGG brengt in 7 december 2012 een visienota uit over integrale zorg

en ondersteuning in Vlaanderen. De raad spreekt zich daarin niet uit over

de persoonsvolgende financiering, maar pleit in de visienota wel voor “zorg

en ondersteuning die de behoeften, vragen en doelstellingen van de persoon

met zorgbehoefte als uitgangspunt neemt”. Zoals reeds aangegeven, wenst

de SAR WGG een sectoroverschrijdende rol op te nemen en strategisch

advies te leveren.

De conceptnota persoonsvolgende financiering voor personen met een

handicap wordt door de Vlaamse regering goedgekeurd op 8 mei 2013.

Vervolgens wordt de conceptnota vertaald naar een ontwerpdecreet, dat

wordt goedgekeurd op 12 juli 2013. Het verdere verloop van dit

beleidsproces, valt buiten de grenzen van deze case study, gezien de

48 In het decreet wordt bijvoorbeeld geen basisbudget voorzien, terwijl er bij PVF gewerkt

wordt met een basisbudget. Bovendien was er bij het PGB-experiment weinig

‘geexperimenteerd’ met mensen die hun zorg in een voorziening wensten te ontvangen.

׀ 143 ׀

gebeurtenissen niet afgerond waren op het moment dat het onderzoek werd

uitgevoerd.

׀ 144 ׀


׀ 145 ׀

׀ 146 ׀



het advies Timing

Intern

x Ambtenaren uit

departement WVG

x Ambtenaren VAPH

x cel Gelijke Kansen

Ad hoc T + J Inhoudelijke


juridisch

Doorlopend

Extern

niet-

weten-

schappelijk

x vakbonden

x mutualiteiten

x andere (koepels

van)

belangenverenigingen

(uit de sector)

x individuele burgers

(doelgroep: personen

met handicap,

ouders,…)

- permanente

structuren: (a)

SAR WGG

(b) raadgevend

comité VAPH

- ad hoc:

(c) maatschap-

pelijk debat

(a) P + E (+ T)

(b) P + T (+ E)

(c) P + E

(a): inhoudelijke


en phronesis

(b): maatschappelijk

draagvlak

kennen/creëren

(c): maatschappelijk

draagvlak kennen/

creëren

(a) Midden

(b) Door-

lopend

(c) Midden

׀ 147 ׀

Extern

weten-

schappelijk

x Onafhankelijke

deskundigen/

onderzoekers

- via geïnstit.

raden: (a) SAR

WGG en

(b) raadgevend

comité

- ad hoc: via

(c) maatschap-

pelijk debat

((f) eindverslag

PGB experiment)

(a): zie supra

(b): zie supra

(c): zie supra

(f): E

(a): zie supra

(b): zie supra

(c): zie supra

(f): inhoudelijke


(a): zie

supra

(b): zie

supra

(c): zie

supra

(f) midden

׀ 148 ׀


Het VAPH speelde volgens de respondent op het kabinet een belangrijke rol

in de beleidsvoorbereiding van dit dossier, samen met ambtenaren uit het

departement WVG. Daarnaast werd het beleid ook afgestemd met Vlaams

minister van Gelijke Kansen Pascal Smet. Die raadpleegde hiervoor ook de

cel Gelijke Kansen. De federale overheid werd niet geconsulteerd, maar

men trachtte natuurlijk wel zo veel mogelijk rekening te houden met het

federale beleid.


Net zoals in het beleidsproces ter voorbereiding van het decreet

kinderopvang, kon het middenveld ook in dit dossier advies geven via de

strategische adviesraad en via het raadgevend comité van het betrokken

agentschap (hier: het VAPH). Daarnaast vonden er ook aparte consultaties

plaats van de gebruikersorganisaties en de mutualiteiten. Anders dan bij het

decreet kinderopvang, werden ook individuele burgers betrokken bij dit

beleidsproces, via de organisatie van een maatschappelijk debat. We

bespreken de rol van de strategische adviesraad, het raadgevend comité en

het maatschappelijk debat in dit beleidsproces.

Zoals eerder gesteld, is de missie van de strategische adviesraad WGG om

een strategische en sectoroverschrijdende rol op te nemen. Met betrekking

tot dit dossier, nam de SAR deze rol twee maal op: bij de adviesverlening

over het PGB-experiment (op vraag) en in de visienota integrale zorg

(uitgebracht op eigen initiatief). De beleidsmaker omschrijft de functie van

de SAR WGG dan ook als volgt:

“Bij de SAR gaat het meer om een overkoepelende visie die breder gaat

dan het VAPH, daar verwacht ik ook belangrijke, conceptuele verdere

input. Ze hebben hun visie uitgewerkt over de vermaatschappelijking

van zorg. Zij kunnen het voorontwerp van decreet daaraan toetsen. Ik

verwacht dat de SAR dat toetst aan hun bestaande, uitgewerkte visies

op welzijn en gezondheid. Draagvlak verwacht ik daar niet, dat zullen

we moeten opbouwen via het raadgevend comité.”

׀ 149 ׀

De beleidsmaker heeft dus andere verwachtingen van de SAR WGG dan van

het raadgevend comité. Binnen het raadgevend comité wordt volgens de

respondent in de eerste plaats aan een gemeenschappelijk draagvlak

gebouwd. Binnen SAR WGG kan het beleid in de eerste plaats getoetst

worden aan de strategische visie die de adviesraad geformuleerd heeft.

Daarin verschilt de (gepercipieerde) functie van de SAR WGG niet enkel van

die van het raadgevend comité, maar ook van de (gepercipieerde) functie

van de MORA, die in de onderzochte beleidsdossiers geconsulteerd werd om

draagvlak te kennen en te creëren en om concrete, technische input te

verwerven.

Bij dit dossier gingen we in op het niet-geformaliseerde deel van het

beleidsproces (waarbij het beleid nog niet geconsolideerd is in een decreet

en/of besluit). We zien dat zowel de SAR WGG als het raadgevende comité

in deze beleidsvoorbereidende fase betrokken werden. Het raadgevend

comité werd reeds vroeg om advies gevraagd, namelijk vanaf de

voorbereiding van de conceptnota ‘Perspectief 2020’. De SAR WGG werd

door de minister om advies gevraagd naar aanleiding van de publicatie van

het eindrapport van het PGB-experiment. De adviesraad is tevreden dat ze

dankzij deze adviesvraag naar eigen zeggen “op het juiste moment”

gehoord is, namelijk vóór de opmaak van regelgeving. Daarnaast bracht de

adviesraad ook op eigen initiatief een visienota uit.

Verder ontvingen beleidsmakers ook spontante adviezen van verschillende

organisaties uit de sector, zoals GRIP en Onafhankelijk Leven. Volgens de

respondent op het kabinet richtten de meeste organisaties zich daarbij tot

leden van de parlementaire commissies van verschillende partijen. Slechts

enkele organisaties hanteren de media als belangrijkste kanaal om hun

standpunten te verspreiden, zoals burgerrechtenbeweging GRIP vzw.

Ten slotte werd er in juni 2012 een maatschappelijk debat georganiseerd

met als thema de perspectiefnota 2020 over de vernieuwing in de zorg voor

personen met een handicap. Hiervoor werd een brede groep actoren

uitgenodigd, zowel middenveldorganisaties als individuele burgers (personen

met een handicap en personen uit hun directe omgeving). De uitnodiging

werd zowel binnen de sector van personen met een handicap als binnen

andere zorgsectoren verspreid, maar er waren vooral personen uit de sector

zelf aanwezig. Bij het debat werd veel belang gehecht aan

wetenschappelijke input, zoals we verder nog bespreken. In de

׀ 150 ׀

parlementaire commissie werden vooraf wel vragen gesteld bij de grote

klemtoon die de eerste dag gelegd werd op wetenschappelijke presentaties

(Commissie voor Welzijn, Volksgezondheid, Gezin en Armoedebeleid,

29.05.2012). Minister Vandeurzen geeft in zijn antwoord aan dat men

dankzij de wetenschappelijke omkadering een stevig fundament wil leggen

voor de discussies op de tweede dag (Commissie voor Welzijn,

Volksgezondheid, Gezin en Armoedebeleid, 29.05.2012).

De beleidsaanbevelingen uit het maatschappelijk debat, werden

geadviseerd door het raadgevend comité en besproken in de commissie

Welzijn, om hun maatschappelijk draagvlak zo breed mogelijk te maken.


Wetenschappelijk advies speelde op verschillende manieren een belangrijke

rol in dit dossier. Om te beginnen zijn er 9 wetenschappelijke experts

vertegenwoordigd in de SAR WGG (naast 19 maatschappelijke

vertegenwoordigers). De respondent binnen het kabinet meent dat deze

samenstelling een belangrijke, gunstige impact heeft op de adviezen van de

SAR. De aanwezigheid van onafhankelijke deskundigen is volgens hem heel

belangrijk omdat de SAR WGG er zo in slaagt adviezen uit te brengen die

“individuele belangen overstijgen en rekening houden met het algemeen

belang”. De SAR WGG heeft overigens ook in haar huishoudelijk reglement

opgenomen dat iedereen geacht wordt het algemene belang na te streven

en niet het particuliere. “Dat is een belangrijk element omdat dat zinnetje

de sfeer weergeeft waarbinnen wij willen werken”, stelt de respondent

binnen de adviesraad. Ook in het raadgevend comité zijn een zestal

onafhankelijke deskundigen aangesteld.

Ook in het maatschappelijk debat kreeg wetenschappelijke kennis een

belangrijke rol. Op de eerste dag presenteerden immers vier professoren

hun inzichten over een “toekomstgerichte organisatie en financiering van de

zorg voor en ondersteuning van personen” (verslag maatschappelijk debat,

03.2013). Deze bijdrage moest er volgens de respondent binnen het kabinet

opnieuw voor zorgen dat het debat in een brede maatschappelijke context

geplaatst werd, zodat het individuele “rechtendiscours” zou overstegen

worden.

׀ 151 ׀

Daarnaast diende ook het PGB-experiment als wetenschappelijke input voor

het beleid. We merken wel op dat door een inhoudelijke koerswijziging in

het beleid, waarbij het PGB-decreet werd losgelaten, het onderzoek zijn rol

maar deels heeft kunnen spelen. Dit kan er op wijzen dat het tijdsverloop

van een onderzoek, dat vaak één of meerdere jaren in beslag neemt, kan

conflicteren met het tijdsverloop van beleidsprocessen, waarbij beslissingen

elkaar soms relatief snel opvolgen. Wanneer de beleidskoers wijzigt, kan dit

tot gevolg hebben dat een onderzoek niet meer relevant is op het moment

dat onderzoeksresultaten gefinaliseerd worden. Ten slotte werd het beleid

ook informeel afgetoetst bij een aantal academici.

> 6.4.4.5. Besluit

In dit beleidsproces speelde het raadgevend comité opnieuw een belangrijke

rol. Het raadgevend comité werd reeds vroeg in het beleidsproces om advies

gevraagd. Meer dan bij de opmaak van het decreet kinderopvang, speelde

ook de SAR WGG een belangrijke rol in het dossier. De SAR WGG probeert

om steeds strategisch, langetermijngericht en intersectoraal advies uit te

brengen. Dit dossier leende zich hiertoe, en in haar adviezen gaat de SAR

dan ook na of er mogelijkheden zijn om de persoonsvolgende financiering

ook in andere sectoren in te voeren.

Bijzonder aan dit beleidsproces was verder dat er ook een maatschappelijk

debat georganiseerd werd om individuele burgers ook bij het beleid te

betrekken. De aanbevelingen die uit dit debat voortkwamen, werden

geadviseerd door het raadgevend comité en besproken in de commissie

Welzijn van het Vlaams parlement, om hun maatschappelijk draagvlak zo

breed mogelijk te maken. Om het debat bovendien ‘open te trekken’ en het

individuele discours te overstijgen, werd er veel belang gehecht aan

wetenschappelijke omkadering.

׀ 152 ׀

> 6.4.5. Vlaamse huurpremie

Sinds 1991 bestaat in Vlaanderen een stelsel van huursubsidies. Reeds onder

de vorige regering werd een eerste uitbreiding van dit stelsel goedgekeurd,

en een tweede uitbreiding voorbereid. De huidige Vlaamse regering keurde

op mei 2012 de tweede uitbreiding goed (Vlaams huurpremiebesluit van 4

mei 2012). Sinds augustus 2012 is het Besluit in werking getreden.

We bespreken het beleidsproces vanaf de vermelding in het regeerakkoord

van 2004, gezien het huurpremiebesluit van 2012 eigenlijk voortbouwt op

een besluit dat reeds onder de regering Peeters I in mei 2009 principieel

(maar niet definitief) werd goedgekeurd. Het betreft een geformaliseerd

beleidsproces met als onderwerp de toekenning van subsidies. Door de Raad

van State werd het beschouwd als een strategisch besluit waarvoor de

Vlaamse regering verplicht advies aan de Woonraad moest vragen.

Daarnaast werd ook een vrijwillig advies gevraagd aan de Woonraad, en

bracht de Woonraad ook een advies op eigen initiatief uit. Verschillende

belanghebbenden werden ook naast de Woonraad om advies gevraagd.


Met de invoering van een Vlaamse huurpremie wil de Vlaamse overheid

huurders op de private markt met een lager inkomen ondersteunen. Mensen

die vijf jaar of langer op de wachtlijst voor een sociale huurwoning staan,

hebben dankzij dit besluit recht op een zogenaamde huurpremie. Dit

instrument dient als een aanvulling op het aanbod aan sociale woningen.

Reeds in de jaren negentig werd er een stelsel van huursubsidies ingevoerd.

De huurpremie die in 2012 werd goedgekeurd, is een uitbreiding van de

reeds bestaande huursubsidies.


Het regeerakkoord van 2004-2009 kondigde reeds aan dat het stelsel van

huursubsidies, dat sinds 1991 bestond, zou worden uitgebreid. Het

bestaande stelsel was in feite een soort van ‘verhuispremie’ voor mensen

die verhuizen van een niet–conforme naar een conforme woning. Er werd

bijgevolg slechts een beperkte groep mensen bereikt. Bovendien was er een

tekort in het aanbod aan sociale woningen en groeide dit aanbod traag aan.

׀ 153 ׀

De huurpremie was een instrument om op een snelle manier de nood aan

betaalbaar wonen voor mensen met een lager inkomen op te vangen.

In 2004 werd een onderzoek gefinaliseerd door het Kenniscentrum voor

Duurzaam Woonbeleid in opdracht van de Vlaamse overheid. Dit onderzoek

moest de effectiviteit van de huursubsidie als beleidsinstrument nagaan een

aanbevelingen doen omtrent de concrete modaliteiten van de huursubsidies

(Winters e.a., 2004). Het onderzoek beveelt aan om de bouw van sociale

woningen aan te vullen met een verruimd huursubsidiestelsel, zodat men op

korte tijd een betaalbaar en kwalitatief woningaanbod kan garanderen voor

mensen met een lager inkomen.

In 2007 werd een eerste verruiming van de huursubsidie doorgevoerd. Onder

meer nieuwe huurders van private huurwoningen die via een sociaal

verhuurkantoor werden verhuurd, kregen nu ook recht op de premie

(Vlaamse overheid, 2011). Omdat men het opzet nog steeds de beperkt

vond, kwam er in 2009 een tweede initiatief tot verruiming. Het ontwerp

van besluit werd in mei 2009 principieel goedgekeurd door de Vlaamse

regering (Vlaamse overheid, s.d.). Ook mensen die reeds 5 jaar op de

wachtlijst stonden voor het huren van een sociale woning, zouden recht

krijgen op een premie.

De Vlaamse Woonraad, de strategische adviesraad voor het beleidsveld

Wonen, bracht op eigen initiatief advies uit op het ontwerp. Gezien de tekst

van het ontwerp niet ter beschikking werd gesteld, vroegen zij een

toelichting door de Vlaamse administratie. De hoofdlijnen van het initiatief

werden toegelicht door een beleidsambtenaar van het departement RWO

(Vlaamse Woonraad, 8.05.2009). De Woonraad meent dat de voorgestelde

huursubsidie een goed instrument is, maar niet krachtig genoeg.

Het besluit tot invoering van de huursubsidie werd echter niet meer

definitief goedgekeurd voor de nieuwe verkiezingen. De nieuwe regering

pakte de draad echter weer op. Het regeerakkoord kondigt dan ook een

uitbreiding van het stelsel van huursubsidies aan “om minder gegoede

huurders te ondersteunen” (Vlaamse regering, 2009).

De Vlaamse regering maakt vervolgens een ontwerp van besluit op tot

instelling van een tegemoetkoming voor kandidaat huurders. In grote lijnen

bouwt dit verder op het initiatief dat onder de Vlaamse regering werd

׀ 154 ׀

voorbereid, al worden enkele concrete modaliteiten aangepast. De

Woonraad wordt gevraagd om advies te geven op het voorliggend ontwerp

van besluit. De raad herneemt op hoofdlijnen haar vorig advies, maar vult

dit aan met specifieke aandachtspunten (Vlaamse Woonraad, 26.01.2010).

In september formuleert de Woonraad ook een algemeen advies op eigen

initiatief met aanbevelingen voor het beleid voor de private

huurwoningmarkt. Daarin worden de algemene lijnen van het advies over de

huurpremie hernomen (Vlaamse Woonraad, 30.09.2010).

Op 27 mei 2011 wordt het ontwerpbesluit principieel goedgekeurd. In

dezelfde periode lanceert denktank Itinera een boek met als titel

‘Huisvesting in tijden van schaarste. Naar een renovatie van het

woonbeleid’. In dit boek wordt een analyse gemaakt van structurele

problemen en evoluties op de huisvestingsmarkt. Verschillende beleidsopties

worden geëvalueerd, onder meer op basis van hun budgettaire impact. Uit

de analyse blijkt dat “opteren voor sociale woningen – (…) – veel duurder

uitvalt dan het promoten van een combinatie van huursubsidies met een

aanmoediging van private nieuwbouw van modale woningen” (Itinera, 2011,

p. 7). Volgens de betrokken beleidsambtenaar was het boek van Itinera een

belangrijke “duw in de rug” voor het beleid.

Na de goedkeuring van het ontwerpbesluit, werd advies gevraagd aan het

Vlaams Netwerk tegen armoede en het VVSG. Zij brachten in juni 2011

advies uit. Daarnaast werd ook advies gevraagd aan de Raad van State. Ten

slotte werd het ontwerp ook voorgelegd aan de Vlaamse Woonraad.49 Waar

de Woonraad in haar vorige adviezen vooral een algemeen standpunt uitte

met betrekking tot de principes en uitgangspunten van de

huurpremieregeling, geeft ze in dit advies vooral technisch-juridische

aandachtspunten m.b.t. het besluit. Ze beperkt zich hierbij tot het besluit

zoals het voorligt:

“Hoewel de VWR in eerdere adviezen aangaf geen voorstander te

zijn van de koppeling van de huursubsidie aan de wachtlijsten van

een sociale woning (…), zullen wij ons in wat volgt beperken tot de

49 Adviesvragen zijn verplicht bij basisuitvoeringsbesluiten. Er bestaat echter geen strikte

definitie van wat een basisuitvoeringsbesluit is. Uit de interviews bleek dat de Raad van

State geoordeeld heeft dat de regering voor de huursubsidies advies moest vragen aan de

Woonraad.

׀ 155 ׀

bespreking van voorliggend ontwerpbesluit, dat uitvoering geeft

aan het regeerakkoord i.v.m. de huursubsidie voor kandidaat-

huurders van een sociale woning.” (Vlaamse Woonraad, 30.06.2011)

Op 4 mei 2012 werd het besluit tot instelling van een tegemoetkoming voor

kandidaat-huurders definitief goedgekeurd. Gezien het ging om een besluit,

was er in dit beleidsproces geen parlementaire behandeling. Op 25 mei 2012

werd het besluit gepubliceerd in het staatsblad.

׀ 156 ׀


׀ 157 ׀

׀ 158 ׀


Actor Adviesverwerving Type advies Primaire functie

van het advies Timing

Intern

x Raad van State

x departement RWO,

afdeling Woobeleid

x agentschap Wonen-

Vlaanderen

x Vlaams

Maatschappij voor

Sociaal Wonen

x Sociale

Huisvestings-

maatschappij

- permanente

structuren

- ad hoc

T (+ J)

Inhoudelijke

verrijking: techne

+ juridisch

doorlopend

Extern

niet-

weten-

schappelijk


lokale besturen en

provincies

x andere (koepels

van)


- permanente

structuren: (a)

Vlaamse Woonraad

- ad hoc:

(b) gerichte

(a) E + P + (T)

(b) P + T

(a) Formele

verplichting +

maatsch.

draagvlak kennen

(b) Inhoudelijke

(a) midden

+ einde

(b) einde

׀ 159 ׀

consultaties

verrijking: techne

+ indiv. draagvlak

kennen

Extern

weten-

schappelijk

x think tanks

x steunpunt

beleidsrelevant

onderzoek

x individuele

wetenschappelijke

experts

- permanente

structuren: (a)

Vlaamse Woonraad

- ad hoc: (d) via

onderzoeksrapporten

(a) zie supra

(d) E (+T)

(a) zie supra

(d) inhoudelijke

verrijking:

episteme

(a) zie

supra

(d) begin +

einde

׀ 160 ׀


Bij de voorbereiding van de Vlaamse huurpremie, waren verschillende

instanties betrokken, namelijk het departement RWO (afdeling

Woonbeleid), agentschap Wonen-Vlaanderen, de Vlaamse Maatschappij voor

Sociaal Wonen en de Sociale Huisvestingsmaatschappijen. De voorbereiding

van de Vlaamse huurpremie gebeurde oorspronkelijk binnen het

departement RWO, in samenwerking met het agentschap Wonen

Vlaanderen. Vanaf 2012 vond de beleidsvoorbereiding volledig plaats binnen

het agentschap Wonen, kaderend in een verschuiving van bevoegdheden50.


In dit beleidsproces, dat reeds in 2004 werd opgestart, werden

middenveldorganisaties om te beginnen betrokken via de Vlaamse

Woonraad, die zowel op vraag als op eigen initiatief advies gaf in dit

dossier. Daarnaast speelden aparte consultaties van belanghebbenden ook

een belangrijke rol. Ten slotte brachten verschillende organisaties spontaan

advies uit.

De respondent binnen de Woonraad geeft aan dat de raad het als zijn

opdracht ziet om strategisch advies te verstrekken over het beleid, door het

beleid binnen een breder perspectief te plaatsen. Dit perspectief wordt

gevoed door onderzoek (dankzij de aanwezigheid van wetenschappelijke

experten) en door wat er leeft op het terrein (dankzij aanwezigheid van het

middenveld, gemeenten en provincies).

In dit dossier was het volgens de respondent echter niet evident om deze rol

te spelen. Het besluit handelde namelijk over de toekenning van subsidies

en beleidsmakers moesten rekening houden met de budgettaire context.

Bijgevolg was er voor adviesverleners ook niet altijd ruimte om ‘buiten de

lijnen’ te denken. De respondent uit de Woonraad heeft bovendien het

gevoel dat beleidsmakers algemeen gesproken ook niet altijd behoefte

hebben aan strategisch advies en dat zij eerder op zoek zijn naar concrete,

praktische aanbevelingen (‘techne’):

50 Beleidsondersteuning rond Woonbeleid wordt een opdracht van het agentschap Wonen

(Vlaamse regering, decreet van 9 maart 2012)

׀ 161 ׀

“Men [de beleidsmakers] verwacht dat je in het instrument duikelt:

“Wat vind je van het instrument zelf?” Dat je niet te veel vragen stelt

over het muurtje heen. (…) Men verwacht dat we dat bekijken om het

te operationaliseren of te optimaliseren. Dat doen we ook voor een

stuk, terwijl dat eigenlijk onze taak niet is. Dat zou eigenlijk door de

administratie moeten gebeuren.”

Volgens de kabinetsmedewerker ging het om een heel politiek dossier en

was er daarom weinig ruimte om nog wijzigingen toe te brengen op het

moment dat de adviesraden geconsulteerd werden:

“Nu is het wel zo (…) dat het niet evident was om nog zware

wijzigingen toe te brengen na die adviezen, omwille van het

akkoord dat politiek is bereikt”

De respondenten binnen kabinet en administratie gaven dan ook aan dat de

adviesraad in dit dossier in de eerste plaats geconsulteerd werd omdat dit

een reglementaire verplichting was. Volgens de betrokken

kabinetsmedewerker was het consulteren van de adviesraad daarnaast ook

wel nuttig om het draagvlak te kennen, hoewel er anderzijds – zoals reeds

aangegeven - niet meer zo veel ruimte was voor grote aanpassingen aan het

beleid.

De kabinetsmedewerker is eerder kritisch over het feit dat de adviesraad in

dergelijke dossiers verplicht geconsulteerd moet worden. Hij stelt zich de

vraag of “hun [de adviesraden] punctuele betrokkenheid in dossiers altijd

even relevant is”. Toch erkent hij dat adviesraden een zinvolle rol kunnen

spelen in het beleid, mits ze de ruimte krijgen om strategisch te kunnen

denken. Dit sluit dus aan op de rol die de Woonraad zelf wil opnemen. De

kabinetsmedewerker geeft het voorbeeld van de themadossiers die de

Woonraad op eigen initiatief kan uitwerken:

“Er zijn ook een aantal themadossiers van de Vlaamse Woonraad… Als

je daar zit met twintig man rond de tafel, allemaal mensen die heel

bekwaam zijn op hun domein, en als je dat niet beperkt tot het

‘carcan’ van een besluit, maar effectief ook op lange termijn laat

denken en daarin een soort van klankbord zijn, dan is dat beter”

׀ 162 ׀

De respondent uit de Woonraad legt uit dat themadossiers op een heel

andere manier tot stand komen dan adviezen op vraag. Als de Woonraad een

advies krijgt op vraag van de regering, dan heeft ze daar een korte

tijdsperiode51 voor. Als ze op eigen initiatief thema-adviezen aanbrengt,

neemt de Woonraad daar de tijd voor en gaat ze ook zelf “op onderzoek

uit”. Andere wetenschappers of maatschappelijke actoren die niet in de

raad zitten, worden dan geconsulteerd.

Naast de adviezen aan de Woonraad, vonden er nog verschillende aparte

consultaties plaats door administratie en kabinet. Daarbij werd er vooral

gekeken naar het draagvlak voor het beleidsinstrument: men wou zich

volgens de beleidsambtenaar een beeld kunnen vormen van hoe de sector

zou reageren op het nieuwe beleid. Het advies van deze actoren maakte

volgens de beleidsambtenaar duidelijk “binnen welke grenzen men kon

opereren”.

Na de principiële goedkeuring brachten sommige van deze organisaties,

zoals het VVSG en het Vlaams Netwerk, ook nog eens formeel advies uit op

vraag van de beleidsmaker. Maar op dat moment weet men volgens de

kabinetsmedewerker meestal wel al wat de standpunten van deze

organisaties zijn:

“Vaak weet je op voorhand ook wel wat dat advies gaat zijn, maar dat

komt natuurlijk omdat je ook actief overlegt met die mensen.”

De aparte consultaties lijken een erg belangrijke rol te spelen in dit

beleidsproces. De respondent uit de administratie meent dat de Woonraad

een té formeel orgaan is om de opinies van de sector te kunnen aftoetsen

en men daarom geneigd is om actoren individueel aan te spreken. Gezien

het advies van de adviesraad op papier wordt gezet en toegevoegd wordt

aan het beleidsdossier, is er volgens de beleidsambtenaar niet altijd genoeg

ruimte voor nuance:

51 De adviezen worden in de regel verstrekt binnen een termijn van 30 dagen - of 10 werkdagen

bij gemotiveerde hoogdringendheid - na de datum van de ontvangst van de adviesaanvraag

(Stroomschema).

׀ 163 ׀

“Nu zitten we in een model waarbij wij, vanuit de

beleidsvoorbereiding, de stakeholders individueel zelf gaan

raadplegen” (…)

“Vermits die [de partijen die in de Woonraad zitten] in het kader van

een formele procedure advies uitbrengen, denk ik dat je op dat

ogenblik van de verschillende deelnemers minder genuanceerde

standpunten hebt”

Volgens deze beleidsambtenaar zijn er momenteel ook amper contacten

tussen zijn dienst en de adviesraad.

Beleidsmakers ontvingen tot slot ook spontane adviezen, vooral in de fase

na de principiële goedkeuring. Deze adviezen worden volgens de betrokken

beleidsambtenaar onder meer verspreid naar parlementairen en zijn vaak

een aanleiding tot parlementaire vragen.


In dit beleidsproces konden wetenschappelijke actoren bijdragen aan het

beleid via de Woonraad. Volgens de respondent binnen de Woonraad, spelen

de wetenschappelijke deskundigen een belangrijke rol in de raad. Het

wetenschappelijk onderzoek dat zij aanbrengen kan als een “neutraal

gegeven” worden gebruikt en kan bovendien ook helpen om dingen te

verhelderen. De wetenschappers in de raad kunnen niet alleen hun eigen

onderzoeksbevindingen aanbrengen, maar vormen ook een brug naar

onderzoek dat buiten de raad werd verricht.

Daarnaast heeft het onderzoek van het Steunpunt Wonen volgens de

betrokken beleidsambtenaar het thema van de huursubsidies wel mee op de

agenda geplaatst:

“Steunpunt Wonen heeft in verschillende studies rond de huurmarkt

dat probleem ook echt op de agenda gezet… Zij hebben altijd op

die nagel geklopt”

Verder werd er in 2004 een onderzoek gefinaliseerd door het Kenniscentrum

voor Duurzaam Woonbeleid in opdracht van de Vlaamse overheid. Ten slotte

speelde ook het advies dat Itinera op eigen initiatief uitbracht over het

׀ 164 ׀

woonbeleid, een belangrijke rol. In dit onderzoek werd de kostenefficiëntie

van verschillende beleidsopties vergeleken. Volgens de betrokken

beleidsambtenaar had deze invalshoek een grote meerwaarde:

“Ik was daar op dat moment wel van onder de indruk: het sociale

discours werd daar voor een stuk ook gevoerd, maar niet alleen het

sociale discours, ook een efficiëntieredenering. Het was een beetje

een verademing om het ook een vanuit dat oogpunt te kunnen

zien.”

> 6.4.5.5. Besluit

In dit beleidsproces, dat reeds onder de regering Leterme en Peeters I werd

opgestart, bracht de Woonraad drie keer advies uit. De eerste keer

gebeurde dit op eigen initiatief, de tweede keer op vraag van de

beleidsmaker zonder dat die hiertoe verplicht was. In deze eerste twee

adviezen pleit de Woonraad voor een uitbreiding van de huursubsidies maar

ze werd hier niet in gevolgd door beleidsmakers. Het derde advies was ook

op vraag, nadat de Raad van State geoordeeld had dat de regering voor de

huursubsidies advies moest vragen aan de adviesraad. Op dat moment was

er echter niet veel ruimte meer voor strategisch advies op de hoofdlijnen

van het beleid. Het ontwerp van besluit was immers reeds principieel

goedgekeurd en volgens de kabinetsmedewerker was er slechts beperkte

ruimte om nog grote wijzigingen aan te brengen.

׀ 165 ׀

> 6.4.6. Beleidsplan Ruimte

Het nieuwe Beleidsplan Ruimte is de opvolger van het Ruimtelijk

Structuurplan Vlaanderen, dat sinds 1997 van kracht is. Om tot een

gedragen beleidsplan te komen, organiseerde de Vlaamse overheid een

traject waarbij publieke en private actoren samenzaten in partnerfora en

werkgroepen om mee een Groenboek te creëren. Dit Groenboek werd in mei

2012 goedgekeurd door de Vlaamse regering. Momenteel is het Witboek in

opmaak.

Het gaat hier om een niet-geformaliseerd beleidsproces. We bespreken het

procesverloop vanaf de vermelding in het regeerakkoord (2009-2014) tot en

met de totstandkoming van het groenboek. We nemen ook de eerste

stappen in de opmaak van het Witboek mee, tot en met het (voorlopig)

laatste partnerforum, dat plaats vond in maart 2013. Op de inhoud en het

proces ter voorbereiding van het Groen -en Witboek kwam wel wat kritiek,

onder meer vanuit de strategische adviesraden. Zij brachten een

gezamenlijk advies uit, dat verder nog besproken wordt.


Met het nieuwe Beleidsplan Ruimte wil men een antwoord bieden op de

nieuwe uitdagingen waarvoor het ruimtelijk beleid is komen staan. Concreet

neemt de Vlaamse Regering zich voor om een ontwerp beleidsplan52 voor te

leggen op einde van de legislatuur (Vlaamse regering, 27.01.2011). Ze

voorziet twee tussenstappen in de aanloop naar het ontwerp beleidsplan,

namelijk de publicatie van een groenboek en van een witboek. Deze

documenten moeten steeds tot stand komen op basis van een grootschalig

maatschappelijk debat. Maatschappelijke actoren worden daarbij niet

geconsulteerd maar wel ingeschakeld in een proces van ‘coproductie’. Zij

bepalen met andere woorden mee de agenda en zoeken samen naar

antwoorden op uitdagingen (Vlaamse regering, 27.01.2011).


In het regeerakkoord 2009-2014 werd het voornemen opgenomen om een

nieuw Ruimtelijk Structuurplan voor de periode 2020-2050 voor te bereiden.

52 Men spreekt momenteel van een ontwerp van een kernnota.

׀ 166 ׀

Een nieuw RSV wordt “minstens voorlopig tijdens deze legislatuur

vastgesteld” (Vlaamse regering, 07.2009). In de beleidsnota wordt dit

voornemen herhaald. Men spreekt van een “nieuw strategisch ruimtelijk

beleidsplan” (Vlaamse Regering, 11.2009, p.22).

In januari 2011 keurt de Vlaamse regering een startnota goed voor de

opmaak van het beleidsplan ruimte Vlaanderen. Daarin wordt de aanpak en

timing van de opmaak van het beleidsplan uitgeschreven. In deze nota

benadrukt men dat men een beleidsvisie op lange termijn wil ontwikkelen

die “maximaal gedragen wordt door de ruimtegebruikers”. Om tot een

gemeenschappelijk draagvlak te komen, zal men een proces van co-

productie opstarten, waarbij stakeholders betrokken worden bij het bepalen

van de agenda en gezamenlijke antwoorden worden gezocht op uitdagingen

(Vlaamse regering, 27.01.2011, p. 12). Het departement RWO zorgt voor de

coördinatie van het proces en is eindverantwoordelijke over de teksten die

uit het beleidsproces moeten voortkomen.

De opmaak van het beleidsproces ruimte gebeurt in samenwerking met

verschillende beleidsdomeinen die een belang hebben bij de thema’s in het

beleidsplan. Om deze samenwerking te organiseren, wordt het BRV-

kernteam opgericht. Daarin zetelen zes medewerkers uit het beleidsdomein

RWO, waaronder ook een expert-projectleider, samen met 9 afgevaardigden

uit verschillende beleidsdomeinen. Bij de opmaak van het Groenboek houdt

het BRV-kernteam de pen vast (Vlaamse regering, 27.01.2011, p. 12).

Daarnaast is er het strategisch stuurcomité, dat samengesteld is uit

kabinetsmedewerkers en leidende ambtenaren uit de betrokken

beleidsdomeinen. Dit stuurcomité bereidt de politieke besluitvorming rond

het groenboek, witboek en beleidsplan voor.

Om belanghebbenden te betrekken bij het beleidsproces, wordt een

partnerforum opgericht. In dit forum worden een honderdtal

vertegenwoordigers van overheidsinstanties, middenveldorganisaties en het

bedrijfsleven samengebracht. De eerste samenkomst vindt plaats in

december 2010. In totaal worden er drie partnerfora georganiseerd in

aanloop naar het Groenboek, ongeveer om het half jaar.

Ook burgers worden betrokken in de opmaak van het Groenboek. Er worden

verschillende burgerbevragingen georganiseerd. Om te beginnen zijn er

twee open, online bevraging waaraan iedereen kan deelnemen. In één

׀ 167 ׀

bevraging wordt gepeild naar wat men als de ideale leefomgeving

beschouwt, in de andere bevraging kunnen burgers zelf ideeën aanleveren

om het beleid te inspireren. Daarnaast wordt via een representatieve

steekproef een groep van burgers geselecteerd voor een bevraging over hoe

Vlaanderen er in 2050 moest uitzien. Ten slotte worden 100 burgers

uitgenodigd voor een ‘burgerevent’ rond het thema ruimte voor morgen.

In juni 2011 brengt de SARO op eigen initiatief advies uit. De raad drukt zich

positief uit over het gebruik van groenboeken en conceptnota’s, gezien de

strategische adviesraden vragende partij zijn om vroeg in het beleidsproces

betrokken te worden. Ze heeft wel enkele opmerkingen bij het geplande

proces voor het groenboek. Zo vindt de raad het onduidelijk hoe het

wetenschappelijk onderzoek dat opgestart werd met het oog op het

groenboek, tijdig vertaald zal worden naar het groenboek. De raad pleit er

ook voor dat haar rol structureel wordt verankerd en dat een afgevaardigde

van de SARO zou worden opgenomen in de projectstructuur (SARO,

29.06.2011).

In mei 2012 wordt het Groenboek goedgekeurd door de Vlaamse Regering.

Ook stemt de Vlaamse Regering in met een nieuwe procesarchitectuur voor

de opmaak van het Witboek.

De opmaak van het Witboek verschilt op een aantal vlakken van het proces

naar het Groenboek. Hoewel er nog steeds wordt samengewerkt met

ambtenaren uit verschillende beleidsdomeinen, houden de

vertegenwoordigers van de beleidsdomeinen in deze fase niet langer de pen

vast, maar nemen zij nu de rol op van een ‘klankbord’ voor de

beleidsvoorstellen (Vlaamse Regering, 04.05.2012).

In aanloop naar het Witboek worden, net zoals bij het Groenboek, opnieuw

partnerfora georganiseerd. Daarnaast worden er ook thematische

werkgroepen opgericht waaraan mensen uit de partnerfora kunnen

deelnemen om mee de ‘bouwstenen’ voor het witboek te formuleren. Sinds

april 2013 werden er geen nieuwe werkgroepen meer georganiseerd en het

(voorlopig?) laatste partnerforum vond plaats in maart 2013.

Burgers worden in deze fase enkel via een online bevraging betrokken. Zij

kunnen de keuzes die in het groenboek gemaakt werden, beoordelen via een

online bevraging.

׀ 168 ׀

In de aanloop naar het Witboek wordt er verder ook een expertenforum

samengesteld waarin academici en praktijkdeskundigen zetelen. Teksten die

binnen de andere fora tot stand kwamen, worden voorgelegd aan de leden

van dit forum, die vanuit hun ervaring of wetenschappelijke achtergrond

een reflectie maken op deze teksten. Verder vindt er ook gericht overleg

plaats met lokale besturen, buurlanden en regio’s.

Ten slotte wordt er ook advies gevraagd aan een aantal strategische

adviesraden. Negen van de twaalf adviesraden brengen een

gemeenschappelijk advies uit in november 2012. In dit advies zijn de

adviesraden eerder kritisch over het Groenboek. Hoewel ze het positief

vinden dat er in het kader van het Groenboek een ruime en brede

participatie plaatsvindt, menen ze dat het resultaat een “veredelde

brochure” is. We komen hier later nog op terug. Drie adviesraden, namelijk

de VLOR, SAR WGG en SERV, brengen apart advies uit. De SERV brengt twee

aparte adviezen uit over twee specifieke facetten, namelijk ruimtelijke

economie en energie. De SERV geeft aan dat de sociale partners hun

algemene beperkingen reeds geformuleerd hebben in het

gemeenschappelijk advies van de SARO samen met een aantal andere

adviesraden. De adviezen van de VLOR en de SAR WGG zijn meer toegespitst

op het eigen beleidsdomein.

De bedoeling is om nog binnen de huidige legislatuur (2009-2014) een

‘ontwerp van kernnota’ op te stellen, die in de volgende legislatuur

definitief kan worden goedgekeurd.

׀ 169 ׀


׀ 170 ׀

׀ 171 ׀


Actor Adviesverwerving Type

advies

Primaire functie

van het advies Timing

Intern

x ambtenaren van

verschillende

beleidsdomeinen

x lokale en

provinciale besturen

Ad hoc:

ambtelijk forum (=

BRV kernteam)

T Inhoudelijke


draagvlak creëren

doorlopend

Extern

niet-

weten-

schappelijk

x werkgevers-

organisaties

x vakbonden

x sectorfederaties


lokale besturen en

provincies

x andere


x burgers

Permanente

structuren: (a)

strateg. adviesraden

Ad hoc: (b)

partnerfora en

werkgroepen

(c) burgerbevraging +

oefening

(d) expertenforum

(a) P + E

(b) P

(c) P

(d) E (+ T)

(a) Inhoudelijke

verrijking

(b) maatsch.

draagvlak kennen/

creëren

(c) maatsch.

draagvlak kennen/

creëren

(d) inhoudelijke


(a) begin (+

voorfase)

(b)

doorlopend

(c) voorfase

(+begin)

(d) begin

׀ 172 ׀

Extern

weten-

schappelijk

x onafhankelijke

deskundigen

x Steunpunt Ruimte

& Wonen

x onderzoeks-

instellingen

Permanente

structuren: (a)

strateg. adviesraden

Ad hoc: ((b)

partnerfora en

werkgroepen)

(d) expertenforum

(f) onderzoeks-

rapporten

(a) zie

supra

(b) zie

supra

(d) zie

supra

(f) E

(a) zie supra

(b) zie supra

(d) zie supra

(f) inhoudelijke


(a) zie supra

(b) zie supra

(d) zie supra

(f)

doorlopend

׀ 173 ׀


Voor de opmaak van het beleidsplan ruimte werd een proces van

coproductie uitgetekend, waarbij het de bedoeling is dat burgers en

middenveldorganisaties van het begin af mee de grote beleidslijnen

uitschrijven. Het departement ruimte had in dit beleidsproces niet zozeer

een beleidsvoorbereidende rol, maar trad volgens de beleidsambtenaar

vooral op als facilitator van het proces.

Bij de opmaak van het beleidsplan ruimte werden via het ambtelijk forum

(of BRV-kernteam) en het strategisch stuurcomité ambtenaren en

kabinetsmedewerkers uit verschillende beleidsdomeinen betrokken. De

betrokken beleidsambtenaar uit zich erg positief over de rol van dit

ambtelijke forum:

“Ik vind dat een heel sterk instrument, vooral om de brug te slaan

tussen de verschillende kokers van de Vlaamse overheid. Dat groenboek

was echt een document waar alle beleidsdomeinen zich achter

geschaard hebben”

De ambtenaren uit dit forum zijn volgens de respondent in feite

“ambassadeurs” die binnen hun eigen beleidsdomein het verhaal van het

groenboek kunnen “terugkoppelen en verdedigen”. We kunnen concluderen

dat het betrekken van verschillende beleidsdomeinen niet alleen nuttig kan

zijn om het beleid beter te kunnen onderbouwen, maar ook om het

draagvlak te vergroten.


Bij de opmaak van het beleidsplan ruimte werd volgens de

beleidsambtenaar een sterke betrokkenheid nagestreefd van “iedereen die

met ruimte bezig is”. Via verschillende fora en bevragingen werd een ruime

groep van organisaties en burgers betrokken.

Ten eerste werden er zes partnerfora georganiseerd. Binnen deze fora werd

er steeds een interactief debat opgezet. Daarnaast waren er de

werkgroepen, die rond verschillende thema’s werden opgericht om het

witboek verder voor te bereiden. Via beide fora werd het middenveld

betrokken, in de eerste plaats om samen in debat te gaan en tot een

׀ 174 ׀

consensus te komen over de thema’s waarop het beleid moet inzetten

(phronesis). Verder werd er ook een expertenforum opgericht, dat als een

soort “kritische luis in de pels” opmerkingen kon formuleren bij de teksten

die in andere fora werden opgesteld. Het forum bestond uit academici en

ervaringsdeskundigen en speelde een rol in de technisch-wetenschappelijke

onderbouwing van het groenboek (episteme en techne). In dit beleidsproces

werden ook burgers betrokken, enerzijds via een online bevraging en

anderzijds via een burgerevent voor een groep van honderd burgers. Op die

manier wenste de beleidsmakers zo veel mogelijk voeling te hebben met

‘wat er leeft’. In feite gaat het hier om de kennis waarden in verband met

de wenselijkheid van een beleid (phronesis). Ook wil men langs deze weg

het debat opstarten. Ten slotte werden ook de strategische adviesraden om

advies gevraagd na de goedkeuring van het groenboek.

In een artikel over de totstandkoming van het beleidsplan ruimte

Vlaanderen, merken onderzoekers Kobe Boussauw53 en Luuk Boelens54 op

dat “actoren met duidelijk conflicterende belangen” uit het beleidsproces

geweerd werden (Boussauw & Boelens, 2013). Onder meer de industriële

sectoren zijn volgens de auteurs quasi afwezig in het proces. Zij voegen

hieraan toe dat “lobbyisten van voornamelijk de harde sectoren” zich

parallel met het beleidsproces “nog steeds in de richting van de ministeriële

kabinetten begeven” waardoor “het statuut van het proces en de

geloofwaardigheid van het departement ruimtelijke ordening als

beleidsmaker wordt uitgehold.” De betrokken kabinetsmedewerker

bevestigt dat er inderdaad bepaalde sectoren geconsulteerd werden vanuit

het kabinet, vooral sectoren die zich niet vertegenwoordigd voelden in het

beleidsproces. Men trachtte wel steeds het BRV-kernteam hierbij te

betrekken:

“Naar aanleiding van het groenboek is dat wel gebeurd. We hebben

hier dan wel een aantal vergaderingen gehad, maar ik heb daar wel

altijd het team BRV bij betrokken…”

53 Kobe Boussauw is postdoctoraal onderzoeker aan de Afdeling Mobiliteit en Ruimtelijke

Planning en aan de Vakgroep Geografie van de Universiteit Gent.

54 Luuk Boelens is zelfstandig adviseur en mededirecteur van Urban Unlimited, bureau voor

netwerkplanning. Hij is ook bijzonder hoogleraar planologie aan de Universiteit van

Utrecht.

׀ 175 ׀

“De bouwsector, projectontwikkelaars…ja we kunnen niet zonder hé

met ruimtelijke ordening… […] ze zijn een partner net zoals

natuurzorg een partner is, de landbouwsector een partner is…

vanuit die hoek kregen we wel wat bezwaren of wat vragen om

gehoord te worden omdat die in feite zich niet vertegenwoordigd

voelden door één of andere overheidsinstantie. Omdat het

participatief proces zoals het gevoerd werd zich toch voornamelijk

naar die overheidsinstanties richtte.”

We merken op dat in de andere beleidsprocessen die besproken werden,

meer informele consultaties eveneens onderdeel vormden van het proces.

Het beleidsproces ruimte vormt op dit vlak dus geen uitzondering.

Anderzijds zien we dat het naast elkaar bestaan van verschillende kanalen

en mechanismen voor beleidsbeïnvloeding in dit beleidsproces inderdaad

toch wel een zekere spanning veroorzaakt, zoals ook de beleidsambtenaar

getuigt:

“Ja dat is zeker moeilijk (…).dat is soms wel lastig om dan de

verhouding met een coproductie traject, om dat toch wel zuiver te

houden… dat is een spanning, uiteraard.”

Een grote groep actoren werd reeds vroeg in dit beleidsproces betrokken, in

de fase van agendasetting. Dit is een eerder nieuwe aanpak. De

beleidsambtenaar zelf spreekt van ‘coproductie’. Volgens hem is een proces

van coproductie heel verschillend van een consultatieproces:

“Coproductie heeft dus te maken met het samen formuleren van

‘hoe moet de ruimte in Vlaanderen eruit zien’ en dat is volgens mij

een heel groot verschil met het begrip consultatie, waarbij je

vanuit een administratie of het beleid zegt van ‘ja zo moet het en

zeg nu maar wat je er van vindt”

We zien dat deze nieuwe manier van werken in het begin wel wat zoeken is.

Middenveldorganisaties werden in dit beleidsproces bijvoorbeeld in de

eerste plaats geconsulteerd via het partnerforum en de werkgroepen. De

strategische adviesraad moet zich daardoor “herpositioneren” in het proces.

In zijn advies van juni 2011 vraagt de SARO dat zijn rol structureel

verankerd wordt en pleit de raad voor een afgevaardigde van de SARO als

waarnemer in de projectstructuur. Achteraf stelde de adviesraad vast dat

׀ 176 ׀

dit niet de beste werkwijze is, gezien de waarnemer steeds moet

terugkoppelen met de raad om een standpunt in te nemen. De adviesraad

vraagt wel om regelmatig betrokken te worden.

Ook de gehanteerde aanpak kan enige aanpassing vragen. De leden van de

adviesraden werden vooreerst betrokken via de partnerfora en

werkgroepen, waarin gebruik gemaakt werd van laagdrempelige,

interactieve werkvormen (brainstorming aan verschillende tafels, opstellen

van een artikel…). Volgens de respondent hadden de leden van de

adviesraden soms het gevoel dat de aanwezige deskundigheid niet ten volle

werd aangewend:

“Je zou een heel goed debat kunnen doen met de deskundigen en

dat ontbreekt een stukje”

“Dat was ongelooflijk hoe veel experten daar aanwezig waren en

hoe, ik probeer het nu eerbiedig te zeggen, maar hoe

kleuterschoolachtig de oefeningen waren… om plakkertjes te

plakken… dat je geen gebruik maakt van de aanwezige expertise…”

Het vormde dus een uitdaging om met deze nieuwe methodieken aan de

slag te gaan. In hun gemeenschappelijk advies geven de adviesraden wel

aan dat ze het positief vinden dat het Groenboek de aanzet gevormd heeft

voor een ruim debat over het Beleidsplan Ruimte.

Het resultaat van het adviesproces is ten slotte ook enigszins nieuw en

atypisch: het resulterende Groenboek werd opgesteld in de vorm van een

document met veel kleuren en foto’s. Hoewel de adviesraden de

toegankelijkheid van het document een meerwaarde vinden, menen ze dat

het Groenboek wel zeer vaag blijft.

Ook voor de betrokken beleidsmakers was de opmaak van het Beleidsplan

Ruimte iets nieuws, zoals de beleidsambtenaar getuigt: “Wij hebben dus

ook daar heel veel in moeten leren”. Hij ziet het beleidsproces dan ook als

een leerproces:

“Ik vind dat belangrijk dat er mensen zijn die die ervaringen met

dit type van processen, dat dat opgeschreven wordt en ze ook in

staat zijn om daaruit conclusies te trekken en die conclusies te

׀ 177 ׀

delen met mensen zoals mij, maar ook met beleidsmakers en weet

ik veel wie.”

Ook de kabinetsmedewerker geeft aan dat men een aantal verbeterpunten

zal meenemen naar de toekomst:

“Ik denk dat we het hadden moeten voeren, maar ik denk moesten

we het nu misschien opnieuw doen, had ik het wel anders

aangepakt, maar je kunt niets leren en aan innovatie doen als je

niet eerst eens een keer iets probeert.”

Er werd in het kader van het Groenboek Ruimte ten slotte ook een

burgerbevraging georganiseerd. Deze diende volgens de betrokken

beleidsambtenaar onder meer om de “bandbreedte” van het debat te

bepalen en te kijken welke bekommernissen en wensbeelden heel breed

gedragen zijn. Bovendien wou men ook een publiek debat op gang brengen:

“Het feit dat je samen nadenkt, het debat voert, dat dat een

levendig gegeven is, ook in de media, in de academische debatten,

in de debatten met iedereen die met die ruimte bezig is… dat is

even belangrijk omdat je op die manier ook doet aan

gemeenschappelijke begripsvorming en dat je door dat proces al

heel veel gedachtegoed laat doorwerken in de hoofden van de

mensen.”


Verschillende onderzoeksprojecten van het Steunpunt Ruimte moeten

dienen als wetenschappelijke onderbouwing van het beleidsplan ruimte. Dit

onderzoek werd echter niet specifiek voor het beleidsplan opgestart: “de

onderzoekslijnen van het huidige Steunpunt werden vastgelegd zonder

rekening te houden met de opmaak van het BRV” (Vlaamse regering,

27.01.2011). Het onderzoek daardoor niet altijd voldoende doelgericht om

het BRV te kunnen ondersteunen (Vlaamse regering, 27.01.2011). Bovendien

komen de studies die momenteel lopen volgens één van de respondenten

“een beetje te laat” om als input te kunnen dienen.

Enerzijds was er dus het bestaand onderzoek van het Steunpunt Ruimte dat

meegenomen kon worden bij de opmaak van het beleidsplan. Omdat dit niet

׀ 178 ׀

altijd voldoende specifiek was, werden anderzijds ook een aantal gerichte

opdrachten uitgevoerd. Zo werd bijvoorbeeld aan een consortium55 de

opdracht gegeven om op basis van bestaand onderzoek wetenschappelijk

materiaal te verzamelen dat het beleidsproces kon ondersteunen.

Ten slotte zetelden er verschillende onafhankelijke deskundigen in het

expertenforum. Hetzelfde geldt voor de strategische adviesraden. En ook

aan de partnerfora namen een aantal deskundigen deel. Van deze

verschillende mechanismen hebben we de rol reeds besproken.

> 6.4.6.5. Besluit

Om bij de opmaak van het Groenboek Ruimte belanghebbenden zo veel

mogelijk te betrekken, werden verschillende ad hoc fora en werkgroepen

opgericht. Via deze mechanismen kon een diverse groep van

middenveldorganisaties en onafhankelijke deskundigen bijdragen aan de

totstandkoming van het Groenboek. Ook ambtenaren uit andere

beleidsdomeinen dan RWO werden via een ambtelijk forum betrokken. Ten

slotte konden ook burgers hun opinie geven voor het beleid.

Het traject naar het Witboek lijkt al een tijdje stil te liggen: sinds maart

2013 werden bijvoorbeeld geen nieuwe partnerfora georganiseerd. Over het

algemeen waren de reacties op het verloop van het beleidsproces gemengd.

De strategische adviesraden vonden het bijvoorbeeld positief dat het

Groenboek de aanzet vormde voor een ruim debat voor het Beleidsplan

Ruimte (SARO, 2012). Anderzijds stelden de leden van de adviesraden zich

ook wel vragen bij de aanpak die in de werkgroepen en partnerfora

gehanteerd werd. Onderzoekers Kobe Boussauw en Luuk Boelens merken

bovendien op dat “actoren met duidelijk conflicterende belangen” uit het

beleidsproces geweerd werden (Boussauw & Boelens, 2013).

We stellen vast dat de manier van werken die voor de opmaak van het

Beleidsplan Ruimte gehanteerd werd, nieuw was. Heel veel

belanghebbenden werden via verschillende methodieken op verschillende

momenten en vroeg in het beleidsproces betrokken. Algemeen kunnen we

55 Dit consortium bestond uit SUM Research in samenwerking met Grontmij, Royal

HaskoningDHV, TML, WES, ILVO, LDR en Radboud Universiteit Nijmegen

(www.beleidsplanruimte.be).

׀ 179 ׀

besluiten dat het Beleidsplan Ruimte een vernieuwde aanpak

geïntroduceerd heeft. Zo werd er in de partnerfora vooral gewerkt met

nieuwe methodieken, wat soms een uitdaging vormde voor de betrokken

actoren. Ook voor de beleidsmakers was het een leerproces. De

beleidsambtenaar vindt het dan ook belangrijk dat het verloop geëvalueerd

wordt en dat er lessen getrokken worden voor de toekomst die breed

gedeeld kunnen worden.

׀ 180 ׀

> 6.5. Algemene bevindingen

In dit onderdeel formuleren we een algemeen antwoord op onze

onderzoeksvragen. Daarvoor brengen we de bevindingen uit onze individuele

case studies samen.

> 6.5.1. Wie levert welk type beleidsadvies? Op welke manier en op

welk moment winnen beleidsmakers advies in bij deze

actoren? (OV 1 - 4)56

Bij het beantwoorden van deze onderzoeksvragen, bespreken we eerst de

interne beleidsadvisering (advies van overheidsactoren), vervolgens de

externe, niet-wetenschappelijke beleidsadvisering (advies van

middenveldorganisaties, burgers etc.) en ten slotte de externe

beleidsadvisering (advies van wetenschappelijke onderzoeksgroepen,

steunpunten, etc.).

> 6.5.1.1. Interne beleidsadvisering

We stellen vast dat de beleidsvoorbereiding in de meeste dossiers niet

uitsluitend aan de departementen toekomt, zoals de hervorming Beter

Bestuurlijk Beleid dit voorschreef. Wanneer de materie aansluit bij de

hoofdtaken van een agentschap, dan speelt het agentschap een belangrijke

rol in de voorbereiding. Dit zien we bij het decreet voorschoolse

kinderopvang, de persoonsvolgende financiering voor personen met een

handicap en het besluit Vlaamse huurpremie57. De respondenten uit deze

agentschappen geven aan dat er wordt samengewerkt met het

departement.

In Tabel 13 geven we een overzicht van de interne adviesverlening in elk

beleidsproces. We zien dat in bijna alle dossiers aan collega’s uit andere

beleidsdomeinen advies werd gevraagd. Men toetst een dossier af bij een

beleidsdomein dat een belang heeft bij het beleidsthema, of er wordt

ervaring uitgewisseld over de toepassing van bepaalde instrumenten. Kind &

Gezin vroeg bijvoorbeeld advies over de handhaving van een boetesysteem

aan het agentschap LNE.

56 De nummering verwijst naar het overzicht van onderzoeksvragen in Tabel 8, hoofdstuk 4.

57 Sinds 9 maart 2012 is het agentschap Wonen ook officieel bevoegd voor de

beleidsondersteuning rond Woonbeleid (Vlaamse regering, decreet van 9 maart 2012).

׀ 181 ׀

In het beleidsproces rond kilometerheffing en bij de opmaak van het

beleidsplan ruimte, wordt de betrokkenheid van collega’s uit andere

beleidsdomeinen georganiseerd via een werkgroep/forum. Bij de

kilometerheffing komt deze ambtelijke werkgroep elk kwartaal samen en

stelt het een advies op, dat dan politiek gevalideerd moet worden. Bij het

Beleidsplan Ruimte, geeft het ambtelijk forum het beleid mee vorm. Dit is

niet enkel een manier om inhoudelijke kennis voor het beleid te

verzamelen, maar ook om draagvlak te creëren voor nieuw beleid binnen de

verschillende beleidsdomeinen. De beleidsambtenaar vond dit ambtelijk

forum dan ook een “heel sterk element” in het beleidsproces ruimte.

Ten slotte moet er in verschillende dossiers ook afstemming gezocht worden

met andere bestuursniveaus: met de federale overheid, de andere gewesten

of gemeenschappen, lokale besturen, provincies en soms ook met de

Europese Unie. In het beleidsproces kilometerheffing, wordt de

betrokkenheid van de verschillende gewesten georganiseerd via de

ambtelijke werkgroep.

Tabel 13 - Overzicht interne beleidsadvisering

Geformaliseerd Niet-geformaliseerd

MOW PROEFPROJECT LZV’s

Permanente structuren: Raad van

State

Ad hoc: informele en formele

aftoetsing

Actoren: departement MOW,

ambtenaren agentschap Wegen en

Verkeer, ambtenaren beleidsdomein

LNE, contacten op internationale

conferenties

KILOMETERHEFFING

/

Ad hoc: project management office,

ambtelijke werkgroep

Actoren: ambtenaren uit

verschillende betrokken

beleidsdomeinen in de verschillende

gewesten

WVG VOORSCHOOLSE KINDEROPVANG


State

PERSOONSVOLGENDE

FINANCIERING

/

׀ 182 ׀


aftoetsing

Actoren: agentschap Kind & Gezin,

departement WVG, departement

LNE, agentschap ondernemen, VGC,

provinciebesturen…

Ad hoc : informele en formele

aftoetsing

Actoren: VAPH, departement WVG,

cel Gelijke Kansen

RWO VLAAMSE HUURPREMIE


State


aftoetsing

Actoren: departement RWO,

agentschap Wonen-Vlaanderen,

Vlaamse Maatschappij voor Sociaal

Wonen, Sociale

Huisvestigingsmaatschappij

BELEIDSPLAN RUIMTE

/

Ad hoc: ambtelijk forum (BRV

kernteam)

Actoren: ambtenaren uit

verschillende beleidsdomeinen bij de

Vlaamse overheid

> 6.5.1.2. Externe, niet-wetenschappelijke advisering

In Tabel 14 geven we een overzicht van het advies dat gevraagd werd aan

niet-wetenschappelijke externe actoren. Een ruime groep van

middenveldorganisaties, maar in sommige gevallen ook burgers en

bedrijven, werden in de verschillende beleidsprocessen betrokken. Een

belangrijk deel van de adviesverlening gebeurde via de permanente

adviesstructuren opgericht binnen de Vlaamse overheid. Daarnaast werd ook

advies ingewonnen via tijdelijke of eenmalige ‘ad hoc’ mechanismen,

bijvoorbeeld via gerichte consultaties van belanghebbenden, een online

belanghebbendenbevraging, tijdelijke adviesplatforms of een burgerdebat.

Ten slotte leverden middenveldorganisaties, burgers en bedrijven ook

spontaan advies.

׀ 183 ׀

Tabel 14 - Overzicht externe, niet-wetenschappelijke beleidsadvisering



Permanente structuren:

MORA

Ad hoc:

Gerichte consultaties (transportsector)

Actoren: werkgevers-organisaties,

vakbonden, beroepsfederaties

transportsector,

milieuverenigingen, mobiliteits-

verenigingen, koepelorganisaties

lokale besturen en provincies , …

KILOMETERHEFFING


MORA

- Ad hoc:

Belanghebbendenbevraging

Inschakeling consultant

Actoren: werkgevers-organisaties,

vakbonden, beroepsfederaties

transportsector,

milieuverenigingen, mobiliteits-

verenigingen, externe consultant, …



SAR WGG

Raadgevend comité Kind & Gezin

Ad hoc:

Platform vernieuwing kinderopvang

Gerichte consultaties

Actoren: werkgevers-organisaties, vakbonden, sectorfederaties, professionele ordes, mutualiteiten, andere (socio-culturele) belangen-verenigingen, …

PERSOONSVOLGENDE

FINANCIERING


SAR WGG

Raadgevend comité VAPH

Ad hoc:

Maatschappelijk debat

Actoren: vakbonden, mutualiteiten, andere (koepels van) belangenverenigingen (uit de sector), individuele burgers, …



Vlaamse Woonraad

Ad hoc:

Gerichte consultaties

BELEIDSPLAN RUIMTE


SARO en andere adviesraden

Ad hoc:

Partnerfora en

׀ 184 ׀

Actoren: koepelorganisaties lokale besturen en provincies, andere (koepels van) belangenverenigingen, …

werkgroepen

Burgerbevraging en burgeroefening

Expertenforum

Actoren: werkgevers-organisaties, vakbonden, sectorfederaties, koepelorganisaties lokale besturen en provincies, andere belangenverenigingen, burgers, …

We bespreken hieronder eerst de rol van de strategische adviesraden en

raadgevende comités in de onderzochte beleidsprocessen en bekijken

vervolgens de rol van ad hoc adviesverwerving en spontane adviesverlening.

(1) Permanente structuren: de strategische adviesraden

Wanneer worden de strategische adviesraden geconsulteerd?

Hoewel beleidsmakers enkel verplicht zijn om advies te vragen aan de

strategische adviesraad ná de principiële goedkeuring van voorontwerpen

van decreet en ontwerpen van besluit met een strategisch belang, zien we

dat in de drie geformaliseerde beleidsprocessen de strategische adviesraden

ook vóór de principiële goedkeuring om advies werden gevraagd. Bovendien

werd de strategische adviesraad ook steeds om advies gevraagd in de niet-

geformaliseerde beleidsprocessen die hier onderzocht werden. In de

interviews gaven verschillende beleidsmakers aan dat het vroeger

consulteren van de adviesraden een meerwaarde biedt voor de

beleidsvoering:

“De aspecten om rekening mee te houden kunnen niet vroeg

genoeg komen in het traject” (kabinetsmedewerker)

“Ik vind het ook belangrijk dat er preventief gewerkt wordt aan de

consensus, het draagvlak, in plaats van achteraf formele adviezen

te vragen” (kabinetsmedewerker)

“Bij het draagvlak heb je tijd nodig, denk ik, je moet er vroeger

een zicht op hebben om te weten hoe je dat technisch moet gaan

vertalen.” (kabinetsmedewerker)

׀ 185 ׀

Sommige respondenten geven bovendien aan dat het niet evident is om nog

grote wijzigingen aan te brengen eenmaal de politieke consensus bereikt is:

“Ik merk soms dat het advies dat gevraagd wordt na een principiële

goedkeuring door de Vlaamse Regering, waar politiek al een

beslissing over genomen is en waar je vaak al heel veel over hebt

samen gezeten … Men probeert daar rekening mee te houden maar

omdat er al zo lang over gedebatteerd is en die politieke consensus

bereikt is, is het niet altijd evident is om dat advies er helemaal in

te krijgen.” (kabinetsmedewerker)

Dat betekent niet dat het formaliseren van advies na de principiële

goedkeuring volgens de respondenten niet waardevol is.

“Het formaliseren van een advies van de adviesraad [na de

principiële goedkeuring] is een goede zaak omdat je op basis

daarvan ook zwart op wit kunt aangeven hoe dat je nu daar mee

verder moet gaan … Maar vaak anticiperen we daar ook op voorhand

op hé… voor de principiële goedkeuring.” (kabinetsmedewerker)

Dus formele adviezen is goed, maar dat doe je eigenlijk op het punt

dat het eigenlijk al vast moet liggen. Maar daarvoor zit een heel

traject waarin je alle punten moet aftoetsen met externe

belanghebbenden, adviesorganen, whatever… En dat is eigenlijk

veel meer interactief, informeler” (beleidsambtenaar)

Het verplichte adviesmoment kan misschien zelfs een extra stimulans

betekenen voor beleidsmakers om de adviesraden eerder te betrekken.

Toch blijft een vroege betrokkenheid een belangrijke vraag van de

adviesraden aan beleidsmakers.58 Dit doet ons veronderstellen dat deze

vroege betrokkenheid nog niet in alle beleidsprocessen of beleidsdomeinen

een vanzelfsprekendheid is. Fobé e.a. stelden overigens in hun

evaluatierapport van het stelsel van strategische adviesraden dat “algemeen

gesteld wordt dat de strategische adviesraden vroeger in het beleidsproces

zouden kunnen ingeschakeld worden, maar het is vooral belangrijk dat dit

op de meest relevante momenten gebeurt” (Fobé e.a., 2009, p.158).

58 Zie bijvoorbeeld Vlabest e.a., 20.12.2013

׀ 186 ׀

Adviesraden kunnen ook op eigen initiatief advies uitbrengen. Zo kunnen ze

zelf eigen thema’s op de agenda plaatsen. We zien bijvoorbeeld dat de SAR

WGG op eigen initiatief een visienota rond integrale zorg uitbracht en de

Vlaamse Woonraad op eigen initiatief een advies formuleerde rond het

beleid ter ondersteuning van de private huurwoningmarkt. Op die manier

kunnen ze hun strategische rol ten volle spelen, en uit de interviews blijkt

dat ze hier ook voor gewaardeerd worden: “Er zijn ook een aantal

themadossiers van de Vlaamse Woonraad… Als je daar zit met twintig man

rond de tafel, allemaal mensen die heel bekwaam zijn op hun domein, en

als je dat niet beperkt tot het carcan van een besluit, maar effectief ook

op lange termijn laat denken en daarin een soort van klankbord zijn, dan is

dat beter” (kabinetsmedewerker).

Welke functie heeft het advies van de strategische adviesraden in

het beleidsproces en welk type advies wordt geleverd?

We stellen vast dat de functie van het advies de strategische adviesraad

verschilt per beleidsdomein. De adviesraden lijken zich een eigen profiel

aan te meten. We geven het voorbeeld van de MORA, SAR WGG en de

Woonraad. De MORA werd in de onderzochte beleidsprocessen in de eerste

plaats geconsulteerd door beleidsmakers om het maatschappelijk draagvlak

voor het beleid af te toetsen en, aanvullend, omwille van de concrete,

technische expertise binnen de raad (techne). Respondenten geven aan dat

het belangrijk is dat er in de adviesraad actoren zetelen die verschillende

belangen of waarden vertegenwoordigen en zelf tot een consensus komen

over het gewenste beleid (phronesis). Deze consensus kan dan dienen als

een kader waarbinnen beleidsmakers blijven om tot een aanvaard beleid te

komen. “Als je het geheel neemt dan zit je met een evenwichtig kader

waar dat je mee richting draagvlak zou kunnen gaan”, stelt een

kabinetsmedewerker uit het beleidsdomein MOW.

Van de SAR WGG verwachtten de respondenten in de eerste plaats dat de

raad strategisch advies uitbrengt dat gericht is op lange termijn. Deze

adviesraad geeft net zoals de MORA uitdrukking aan wat wenselijk is

(phronesis), maar dan vooral met oog op de toekomst en vanuit een breed,

overkoepelend en wetenschappelijk onderbouwd perspectief (episteme). De

Vlaamse Woonraad lijkt ook in dit profiel te passen. De respondent uit de

Woonraad licht de functie van deze adviesraad als volgt toe: “als men

terugkoppelt naar de strategische adviesraad, krijgt men eigenlijk een veel

׀ 187 ׀

breder perspectief. We gaan een confrontatie aan tussen

beleidsinstrument, voorstel, en een breder perspectief dat gevoed wordt

door het onderzoek en door wat er leeft op het terrein en gesprokkeld

wordt door de verschillende actoren die in die raad zitten”. Deze

adviesraden beschouwen het niet echt als hun taak om concrete,

praktijkgerichte input te geven maar wel om beleidsvoorstellen en -

instrumenten in een breder kader te plaatsen en af te wegen tegen een

bredere visie. De strategische adviesraad WGG stelt in zijn visie dat de raad

zich prioritair richt op de hoofdlijnen van het beleid, meeschrijft aan een

algemene beleidsvisie en sectoroverschrijdend werkt (SAR WGG, 2014). We

stelden vast dat de respondenten uit deze raden ook veel belang hechtten

aan de inbreng van wetenschappers die lid zijn van de raad. Zij kunnen er

volgens deze respondenten toe bijdragen dat er een breder debat gevoerd

wordt waarin individuele belangen overstegen worden.

De respondent uit de Woonraad geeft aan dat beleidsmakers soms andere

verwachtingen hebben van het advies van de strategische adviesraad:

“Beleidsmakers zijn er vaak niet zoveel mee, omdat ze hele concrete

vragen hebben. Terwijl de afweging strategisch compleet anders is. (…) De

strategische adviesraad is zeer nuttig als men een breder perspectief

neemt en op termijn kijkt. (…) Maar beleidsmakers denken eigenlijk op veel

kortere termijn. Dat botst dus, dat is iets wat we heel vaak ondervinden.”

De kabinetsmedewerker uit het beleidsdomein Wonen gaf overigens wel aan

dat de themadossiers waarin de Vlaamse Woonraad op lange termijn

reflecteert, geapprecieerd worden. Aan het begin van een beleidsproces

mag de adviesraad dus zeker “al eens dromen en buiten de lijnen kleuren

(…) om de dingen in beweging te zetten”. Maar binnen het

besluitvormingsproces zelf vindt hij vooral het advies dat rekening houdt

met de realistische (budgettaire) context nuttig.

Een belangrijk kenmerk van de strategische adviesraden is hun (semi-)

permanente, geïnstitutionaliseerde werking. In het theoretisch kader

stelden we dat het voordeel van geïnstitutionaliseerde structuren is dat

leden kennis kunnen opbouwen over bepaalde beleidsthema’s en dat er

continuïteit ontstaat. Dit wordt in de interviews inderdaad opgemerkt:

“Die hebben een basiskennis, dus als je die iets geeft kunnen die direct

heel gericht… die weten waar het over gaat en kunnen dat kaderen. Die

׀ 188 ׀

weten de historiek en weten ook wat de strategie is, of die hebben zelf

ook een strategie, dus die kunnen dat kaderen” (kabinetsmedewerker).

Ook om draagvlak op te bouwen, kan continuïteit van belang zijn. Volgens

één van de respondenten uit de adviesraden zelf, kan men gemakkelijker

tot een consensus komen over beleidsthema’s, doordat men voortbouwt op

voorgaande adviezen:

(Uit het dossier LZV’s: )“We hebben verschillende adviezen gegeven: ‘je

moet de capaciteit van uw infrastructuurnetwerk verhogen. Dan hebben

we een aantal adviezen gegeven met de boodschap: je moet

verduurzamen en naar goede co-modaliteit gaan. Dan komt de minister

met het idee om de lengte van vrachtwagens te verhogen. En dan kan

je terugkoppelen naar uw vorig advies: ‘Ja maar, milieubeweging, je

kan nu niet tegen zijn’…” (respondent adviesraad)

Anderzijds kan het volgens respondenten wel een uitdaging zijn om deze

consensus tussen de vertegenwoordigers binnen de adviesraad en het

draagvlak dat aan de ‘top’ van de organisaties ontstaat, doorvertaald te

zien naar de basis van de organisaties:

“Ik denk dat de output van wat er in beleidsvoorbereiding geweest is

naar de achterban van de middenveldorganisaties… dat daar nog heel

veel werk in gestoken kan worden… Bijvoorbeeld om het concreet te

houden: alles wat we geleerd hebben over (beleidsproces) stroomt

maar zeer met mondjesmaat door naar de leden van de vakbonden.”

(respondent adviesraad)

“Natuurlijk de mensen die in die raadgevende comités zitten of die

rond de tafel zitten, dat zijn de mensen die in de top van die

organisaties werken maar dat is niet de individuele kinderverzorgster

of dat is niet de directie van dat kinderdagverblijf…”

(kabinetsmedewerker)

Ten slotte blijkt dat de rol die de adviesraad opneemt, kan afhangen van de

‘noden’ binnen het beleidsdomein. Zo bestaan er binnen het beleidsdomein

WVG verschillende – historische gegroeide – raadgevende comités die advies

uitbrengen over alle materies binnen een bepaalde sector. De SAR WGG ziet

het dan ook als zijn doel om sectoroverschrijdend advies uit te brengen en

׀ 189 ׀

zo “bruggen te slaan” tussen de verschillende beleidsvelden (SAR WGG,

2014).

Hoe wordt het advies verspreid?

De onderzochte strategische adviesraden verspreiden hun advies naar de

Vlaamse regering en het Vlaams parlement, maar niet in de media. In de

meeste onderzochte dossiers is er daarnaast ook wel ruimte voor interactie

tussen de adviesraden en de beleidsmakers. Beleidsmakers komen een

beleidsvoorstel vaak persoonlijk toelichten aan de adviesraad, zodat

verduidelijking mogelijk is (bv. in beleidsproces LZV’s, kilometerheffing,

Groenboek Ruimte,…). We zien ook dat adviesraden hun advies soms

indirect kunnen toelichten via het parlement (bv. in dossier

kilometerheffing en persoonsvolgende financiering).

Hoewel de contacten tussen adviesraad en beleidsmakers in de meerderheid

van de onderzochte beleidsdomeinen goed waren, zien we dat de interactie

in sommige beleidsdomeinen toch nog eerder beperkt is:

“Er is nog maar één keer rechtstreeks contact geweest tussen onze

afdeling en de adviesraad. Dus eigenlijk kennen we elkaar niet. De

adviesraad zou zelf meer kunnen aanduiden en in de verf zetten

van ‘dat zijn de zaken waar je bij ons beroep op kan doen, wij

kunnen u uit onze adviesrol in die materies ondersteunen…dan denk

ik dat de wisselwerking veel sterker zou zijn” (beleidsambtenaar)

(2) Permanente structuren: de raadgevende comités

Naast een strategische adviesraad, zijn er in verschillende beleidsdomeinen

ook raadgevende comités actief. Deze zijn opgericht bij de intern

verzelfstandigde agentschappen en ontstonden naar aanleiding van de

hervorming Beter Bestuurlijk Beleid binnen de Vlaamse overheid. Bij deze

hervorming werden de raden van bestuur in intern verzelfstandigde

agentschappen opgeheven. In de plaats kon er bij het agentschap een

raadgevend comité worden opgericht (Vlaamse overheid, 18.07.2003). De

raadgevende comités worden volledig samengesteld uit externen en geven

advies aan de leidend ambtenaar van het agentschap over de

beleidsuitvoering en de operationele beleidsvoorbereiding van het

׀ 190 ׀

agentschap (Vlaamse overheid, s.d.). Ze hebben geen eigen

rechtspersoonlijkheid zoals de strategische adviesraden.

Van de onderzochte beleidsdomeinen, heeft enkel het beleidsdomein

Welzijn, Volksgezondheid en Gezin raadgevende comités. Het raadgevend

comité van het VAPH en het raadgevend comité van Kind & Gezin gaven

advies bij respectievelijk de persoonsvolgende financiering en het decreet

voorschoolse kinderopvang.

Wanneer worden de raadgevende comités geconsulteerd?

Hoewel hun officiële taakomschrijving dit misschien niet helemaal doet

vermoeden, stellen we vast dat deze raadgevende comités een grote rol

speelden in de beleidsvoorbereiding van de beleidsdossiers in kwestie. Zij

werden heel regelmatig en reeds vroeg in het beleidsproces geconsulteerd.

Dit gebeurde aan de hand van verschillende discussiedocumenten, zoals een

green paper, een conceptnota en een visienota.

Deze vroege betrokkenheid vroeg een grote politieke openheid. Gezien

raadgevende comités advies verstrekken aan de leidend ambtenaar, is zijn

houding onwaarschijnlijk van belang voor de rol die het raadgevend comité

kan spelen. Dit blijkt ook uit volgend citaat: “eigenlijk is het raadgevend

comité het belangrijkste aftoetsorgaan geweest, het permanente

aftoetsorgaan, waarbij onze administrateur-generaal altijd een

evenwichtsoefening moest maken tussen ‘kunnen we dit hier al bespreken

op het raadgevend comité, ik zou dit al willen voorleggen aan het

raadgevend comité, maar kan dat politiek gezien’” (beleidsambtenaar).

Welke functie heeft het advies van de raadgevende comités in het

beleidsproces en welk type advies leveren zij?

Het raadgevend comité werd in beide beleidsprocessen vooral geconsulteerd

om het maatschappelijk draagvlak af te toetsen voor het beleid.

Verschillende vertegenwoordigers van de sector zijn immers

vertegenwoordigd in het comité en proberen binnen dit comité tot een

consensus te komen. Doordat zij samen het beleid adviseren, kan er ook een

gemeenschappelijk draagvlak gecreëerd worden.

׀ 191 ׀

We merken ten slotte op dat de rol van de raadgevende comités in het

beleidsdomein Welzijn niet overlapt met de rol van de strategische

adviesraad. Zoals reeds gesteld, tracht de SAR WGG in haar advies steeds

vanuit een intersectoraal, overkoepelend perspectief advies te verlenen,

terwijl de raadgevende comités een sectoraal perspectief hanteren.

(3) Ad hoc adviesverwerving

Beleidsmakers maken niet enkel gebruik van geïnstitutionaliseerde

adviesorganen om advies te verwerven. Vaak vragen zij ook ‘ad hoc’ advies.

Dit laat hen toe om gericht bepaalde deskundigen of belanghebbenden te

consulteren of soms ook om actoren te betrekken die niet in de

adviesorganen vertegenwoordigd zijn (zoals bijvoorbeeld Unieko bij het

decreet voorschoolse kinderopvang). Soms probeert men ook tot een

‘compromis’ te komen met een belanghebbende waarvan men tot op

bepaalde hoogte afhankelijk is, omdat die het beleid bijvoorbeeld mee

moet uitvoeren of kan tegenhouden. In dat geval gaat het strikt gesproken

om overleg in plaats van advies, maar het is niet altijd gemakkelijk een

onderscheid te maken.

De minst georganiseerde vorm van ad hoc adviesvragen zijn informele

consultaties waarbij beleidsmakers samenzitten met één of enkele

belanghebbenden om specifieke kennis te verwerven of om te overleggen

over het beleid. Uit de interviews konden we begrijpen dat dergelijke

informele consultaties in elk beleidsproces een zekere rol spelen. Deze

consultaties zijn weinig transparant, er wordt immers niet geregistreerd

met wie beleidsmakers allemaal gesproken hebben. Dit heeft als voordeel

voor beleidsmakers dat zij snel informatie kunnen verzamelen zonder hun

beleidsintenties volledig publiek te moeten maken. Anderzijds kunnen

andere stakeholders de indruk krijgen dat het beleid niet op democratische

wijze tot stand is gekomen. Als voorbeeld verwijzen we naar het

beleidsproces van de lange zwaardere vrachtwagens, waar de

transportsector en de logistieke sector via overleg en consultatie vroeg

betrokken werd bij de voorbereiding van het dossier. De MORA is kritisch in

haar advies en geeft aan dat er een “kloof in het maatschappelijk

draagvlak” is ontstaan die volgens de raad grotendeels te wijten is aan de

“verschillen in de gestructureerde betrokkenheid van de verschillende

stakeholders”.

׀ 192 ׀

Een transparante vorm van ad hoc consultaties is de online

belanghebbendenbevraging die georganiseerd werd in het beleidsproces van

de kilometerheffing (cfr. supra). Daarbij konden alle stakeholders

opmerkingen en bedenkingen formuleren bij het voorliggend

beleidsinitiatief (de ‘Voorlopige Architectuurnota’). De resultaten werden

openbaar gemaakt in een samenvattend document, waarin ook feedback

werd geleverd op de input van de deelnemers.

Via deze belanghebbendenbevraging konden beleidsmakers concrete

technische input voor het beleid verzamelen en de adviesverlening richten

naar één bepaald moment in het beleidsproces zodat “alles bijeen [kwam]

op het juiste moment”. Ook kreeg men zicht op de individuele standpunten

van stakeholders, wat volgens de kabinetsmedewerker een nuttige

aanvulling was op de kennis van het maatschappelijk draagvlak via het

MORA-advies. Voor de stakeholders bood deze aanpak transparantie. Kijken

we naar de criteria voor kwaliteitsvolle consultatie opgenomen in de

Consultatiecode, dan zien we dat de belanghebbendenbevraging aan

verschillende kwaliteitscriteria beantwoordt. Zo was de consultatie gepland

en voorbereid, proportioneel maar toch ook voldoende breed gezien

iedereen kon deelnemen, en werd er achteraf feedback gegeven.

Ad hoc adviesverlening kan ook georganiseerd worden via tijdelijke

adviesplatforms, zoals het platform vernieuwing kinderopvang bij de

opmaak van het decreet voorschoolse kinderopvang of het partnerforum bij

de opmaak van het beleidsplan ruimte. Dit laat toe dat gespecialiseerde,

technische kennis wordt aangeleverd. Wanneer stakeholders bovendien

meerdere keren samen zitten, kan er ook een gemeenschappelijk draagvlak

worden opgebouwd.

In twee van de besproken beleidsprocessen werden ten slotte ook burgers

‘ad hoc’ betrokken. In het beleidsproces rond persoonsvolgende financiering

werd een tweedaags maatschappelijk debat georganiseerd. Bij de opmaak

van het Beleidsplan Ruimte kon een groep burgers deelnemen aan een

burgerevent. In beide beleidsprocessen gebeurde dit vroeg in het

beleidsproces, wanneer het debat nog niet te ‘technisch’ geworden is.

Ten slotte worden er ook heel wat spontane (ongevraagde) adviezen

geleverd door belanghebbenden. Uit de interviews blijkt dat die vaak op

verschillende manieren verspreid worden: rechtstreeks naar de bevoegde

׀ 193 ׀

minister of naar zijn kabinet, via de media en/of naar parlementsleden. In

het laatste geval vormen deze adviezen volgens enkele respondenten vaak

een aanleiding tot parlementaire vragen aan de minister. We stellen vast

dat veel van deze spontane adviezen van belanghebbenden komen die ook

in adviesorganen vertegenwoordigd zijn, maar daarnaast ook nog een eigen

standpunt willen uitbrengen. De adviesraden zijn dus vaak niet het enige

kanaal dat belanghebbenden hanteren om het beleid te beïnvloeden.

> 6.5.1.3. Externe, wetenschappelijke advisering

Naast meer ‘maatschappelijke’ adviesverlening speelt ook

wetenschappelijke adviesverlening in alle dossiers een rol. In Tabel 15

geven we een overzicht van de adviesverlening door wetenschappelijke

actoren. Een eerste vaststelling is dat in de besproken beleidsdossiers de

meeste adviesstructuren en ad hoc adviesplatforms en -fora gemengd zijn

samengesteld. In deze structuren en fora zetelen met andere woorden

zowel middenveldorganisaties als onafhankelijke deskundigen en zij brengen

gezamenlijk advies uit. Dit is een eerste manier waarop wetenschappelijke

kennis wordt ingebracht in het beleidsproces.59 Daarnaast maken

beleidsmakers gebruik van bestaande wetenschappelijke studies of worden

nieuwe studies besteld om beleidskeuzes wetenschappelijk te kunnen

onderbouwen.

Tabel 15 – Overzicht externe wetenschappelijke adviesverlening




MORA (3 deskundigen)

Ad hoc:

Wetenschappelijke studie steunpunt

Actoren: onafhankelijke deskundigen in de MORA, steunpuntonderzoekers

KILOMETERHEFFING


MORA (3 deskundigen)

Ad hoc:

Wetenschappelijke studies steunpunt (2)

Actoren: steunpuntonderzoekers,

59 De verhouding tussen maatschappelijke vertegenwoordigers en wetenschappelijke

deskundigen verschilde bij de Strategische Adviesraden in de onderzochte

beleidsdomeinen.

׀ 194 ׀

VITO, onafhankelijke deskundigen in

de MORA



SAR WGG (9 deskundigen)

Raadgevend comité Kind & Gezin (8 deskundigen)

Ad hoc:

Platform vernieuwing kinderopvang

Gerichte consultatie prof. Billiet

Actoren: onafhankelijke

deskundigen/onderzoekers

PERSOONSVOLGENDE

FINANCIERING


SAR WGG (9 deskundigen)

Raadgevend comité VAPH (6 deskundigen)

Ad hoc:

Maatschappelijk debat

(Studie PGB-experiment)

Actoren: onafhankelijke




Vlaamse Woonraad (5 deskundigen)

Ad hoc:

Wetenschappelijke studies

Actoren: Think tank,

steunpuntonderzoekers,

onafhankelijke


BELEIDSPLAN RUIMTE


SARO (5 deskundigen) en andere adviesraden

Ad hoc:

(Partnerfora en werkgroepen)

Expertenforum

Wetenschappelijke studies

Actoren: Onafhankelijke

deskundigen / onderzoekers,

Steunpunt Ruimte & Wonen

Wanneer wordt wetenschappelijk advies gevraagd?

Onderzoeken werden in de bestudeerde cases vroeg in het beleidsproces

besteld, zodat men zo veel mogelijk kon verder bouwen op de resultaten bij

het voorbereiden van nieuw beleid. In de onderzochte beleidsdossiers

konden de uitgevoerde studies echter niet altijd ten volle worden

׀ 195 ׀

aangewend voor het beleid. Oorzaken waren een wijziging in de

beleidskoers (in beleidsproces persoonsvolgende financiering- PGB

experiment) of een verlenging van het beleidsproces, waardoor de

resultaten van de studies mogelijk niet meer helemaal actueel zullen zijn op

het moment dat beslissingen genomen moeten worden (in beleidsproces

kilometerheffing - steunpuntstudies). Ook komt er soms een nieuw thema op

de agenda, maar zijn onderzoekslijnen reeds vastgelegd (in beleidsproces

ruimte - steunpuntonderzoek). Beleidsprocessen zijn dus vaak

onvoorspelbaar, maar eenmaal een onderzoek gepland is en/of het

onderzoeksopzet vastligt, is het niet altijd mogelijk om fundamentele

wijzigingen aan te brengen.

Welke functie heeft wetenschappelijk advies in het beleidsproces?

We stellen vast dat wetenschappelijk onderzoek globaal genomen twee

functies vervulde in de beleidsdossiers. Enerzijds moet wetenschappelijk

onderzoek een antwoord bieden op inhoudelijke beleidsvragen, bijvoorbeeld

over het te verwachten effect van een bepaalde maatregel. Via nieuw

onderzoek, bestaand onderzoek of experimenten, wordt een antwoord

gezocht op deze vraag en het beleid geobjectiveerd.

Anderzijds wordt wetenschappelijke input ook gebruikt om het

maatschappelijk debat te voeden en ‘open te trekken’. Verschillende

respondenten menen dat de inbreng van wetenschappelijk experts bij een

maatschappelijk debat, binnen een adviesraad of ad hoc, helpt om

individuele belangen te overstijgen en een rijkere discussie te stimuleren.

Het onderzoek kan als een “neutraal gegeven” functioneren. Dit is een

interessante bevinding, omdat het wijst op de opportuniteiten die een

gemengde samenstelling van adviesraden kan bieden.

> 6.5.1.4. Vergelijking cases

Voor dit onderzoek werden zes beleidsprocessen geselecteerd in drie

beleidsdomeinen. We kozen voor een beleidsdomein met een

maatschappelijke dimensie (WVG), met een meer technische dimensie

(MOW) en met zowel een technische als maatschappelijke dimensie (RWO).

We hadden de verwachting geformuleerd dat, gezien de aard van de

beleidsdomeinen verschilt, ook de geconsulteerde actoren, het type advies

en de functie van dit advies zou verschillen naargelang het beleidsdomein.

׀ 196 ׀

In Tabel 13 tot en met Tabel 15 vergeleken we onder meer de actoren die

geconsulteerd werden. We stellen vast dat er weinig verschillen zijn op het

vlak van actoren: in de verschillende beleidsprocessen werden zowel

beleidsambtenaren uit het eigen als uit andere beleidsdomeinen, als

middenveldorganisaties, onderzoeksgroepen en steunpunten geconsulteerd.

In twee beleidsprocessen werden verder ook burgers betrokken. De kleine

verschillen die er zijn in actoren, kunnen volgens ons even goed te wijten

zijn aan de concrete inhoud van het beleidsthema of de houding van de

betrokken beleidsmakers, als aan de aard van het beleidsdomein. Het aantal

cases is ook erg beperkt om de vergelijking te maken. De survey lijkt ons

daarom een beter instrument om de aanwezigheid van verschillende actoren

in de verschillende beleidsdomeinen te vergelijken.

Wel stellen we enkele andere verschillen vast. Opvallend is bijvoorbeeld het

verschil in het type advies en de functie van het advies van de SAR’s. Ook

lijkt de functie van wetenschappelijk onderzoek te verschillen naargelang

het beleidsdomein. Ten slotte zijn er verschillen in de structuur van het

adviessysteem.

MOW

(eerder technisch)

WVG (eerder

maatschappelijk)

RWO (technisch/

maatschappelijk)

Primaire

functie

advies van

de SAR

Zicht bieden op

draagvlak + inbreng

van concrete

praktijkkennis

(phronesis + techne).

Strategische visie

formuleren op wat

wenselijk is, vanuit

een breed,

overkoepelend en

wetenschappelijk

onderbouwd

perspectief

(phronesis +

episteme)

Minder

uitgesproken.

Woonraad

beschouwt het als

haar taak om

beleidsinstrumenten

af te wegen tegen

bredere,

wetenschappelijk

onderbouwde visie

(phronesis +

episteme).

Primaire

functie

weten-

schappelijke

kennis

Beleidskeuzes

wetenschappelijk

onderbouwen ->

steunpuntstudies,

deelname

wetenschappers aan

Debat opentrekken

-> deelname

wetenschappers aan

SAR, Raadgevend

Comité, platforms,

maatschappelijk

Beleidskeuzes

wetenschappelijk

onderbouwen +

debat opentrekken -

> studies, deelname

wetenschappers aan

׀ 197 ׀

SAR60

debat Woonraad en

expertenforum

Structuren

advies-

systeem

SAR SAR (intersectoraal)

+ raadgevende

comités (sectoraal)

SAR

De verschillende aard van het beleidsdomein kan (deels) een verklaring zijn

voor deze verschillen. Bij MOW (getypeerd als technisch) speelt techne

bijvoorbeeld een belangrijke rol in het advies van de SAR, terwijl bij WVG

(getypeerd als maatschappelijk) de inbreng van wetenschappers (epistème)

een belangrijke rol speelt om het debat open te trekken en conflicterende

maatschappelijke belangen te overstijgen.

Per beleidsdomein kozen we ook een ‘geformaliseerd’ beleidsproces

(uitgemond in een decreet of uitvoeringsbesluit) en een niet-geformaliseerd

beleidsproces (uitgemond in een conceptnota, groenboek, witboek,

beleidsnota…). We formuleerden de verwachting dat beleidsmakers in de

niet-geformaliseerde beleidsprocessen over meer vrijheid en flexibiliteit

beschikken om het beleids- en adviestraject vorm te geven dan in

geformaliseerde beleidsprocessen (waarbij het verloop is vastgelegd in een

procedure61). Bijgevolg verwachtten we dat zij in deze processen meer

gebruik maken van diverse adviesmechanismen om een adviestraject ‘op

maat’ te organiseren.

Deze verwachting werd grotendeels bevestigd voor de onderzochte cases. In

de niet-geformaliseerde beleidsprocessen werd via diverse ad hoc

adviesmechanismen een grote groep belanghebbenden betrokken (bvb.

belanghebbendenbevraging, maatschappelijk debat, burgerevent,

expertenfora, partnerfora) terwijl dit in de geformaliseerde

beleidsprocessen beperkt werd tot enkele consultaties met de belangrijkste

stakeholders. Bij het beleidsproces kinderopvang wordt er wel een

60 Het aantal wetenschappers in de MORA is niet zo groot. 3 van de 27 leden zijn onafhankelijke

deskundigen. Ter vergelijking, 9 van de 28 leden van de SAR WGG zijn onafhankelijke

deskundigen.

61 De procedure voor de opmaak van besluiten en decreten is binnen de Vlaamse overheid in

uitgeschreven in een ‘stroomschema’, dat de verschillende fasen in de opmaak van

regelgeving en de doorlooptijd van elke fase toelicht, cfr. supra (Departement

Bestuurszaken, 2012).

׀ 198 ׀

partnerforum georganiseerd, maar dit gebeurt op het moment dat het

beleidsproces nog niet geformaliseerd is. In beide types beleidsprocessen

werd daarnaast ook steeds de SAR geconsulteerd. Niet alleen het feit dat

het verloop van niet-geformaliseerde beleidsprocessen, in tegenstelling tot

het verloop van geformaliseerde processen, niet vastgelegd is in een

procedure, is een mogelijke verklaring voor het verschil. De niet-

geformaliseerde beleidsprocessen in ons onderzoek bevonden zich ook in

een vroeger stadium van het beleidsproces (agendasetting en/of

beleidsbepaling) dan de geformaliseerde beleidsprocessen (einde van de

beleidsbepaling en begin van de besluitvorming). In deze processen was er

bijgevolg nog meer ruimte om de richting van het beleid te bepalen en was

het debat nog niet te technisch, en lag het waarschijnlijk dan ook meer voor

de hand om een ruime groep van belanghebbenden te consulteren via

diverse ad hoc mechanismen.

> 6.5.2. Ervaren beleidsmakers competitie? (OV 7)

In welke mate ervaren beleidsmakers competitie tussen adviesverleners en

welk effect heeft dit op het beleidsproces? In welke mate leidt dit tot véél

en tegenstrijdig advies, zoals we in het theoretisch kader veronderstelden?

En vormt dit een probleem voor beleidsmakers?

Het idee van competitie was voor enkele beleidsmakers erg herkenbaar,

toch zeker voor beleidsdossiers waarin het maatschappelijk middenveld erg

verdeeld was over de gewenste richting van het beleid, zoals het dossier

LZV’s. Deze actoren proberen langs verschillende kanalen het beleid te

beïnvloeden. Volgens één van de respondenten is één van de effecten van

deze competitie een toename van het aantal parlementaire vragen: “Als je

een vergelijking maakt tussen het aantal parlementaire vragen dat nu

wordt gesteld op jaarbasis en je vergelijkt dat met het aantal

parlementaire vragen van 10 jaar geleden dan zie je waar de verschuiving

heeft plaats gevonden naar beïnvloedingsstrategie en tactiek.” Uit volgend

citaat blijkt ook dat belangengroepen concurreren om de aandacht van de

bevoegde minister: “Zeker bij polarisering… Dan krijg je brieven ‘deze zijn

bij de minister geweest en wij niet’ of ‘de minister luistert wel naar hen

maar niet naar ons’. En dan negatieve opiniemakerij… Dan moet de

minister reageren” (beleidsambtenaar). Ten slotte geeft één van de

respondenten aan dat sommige groepen “zeer vasthoudend” zijn en dat ze

blijven contact opnemen tot ze het gevoel hebben dat ze gehoord worden.

׀ 199 ׀

Beleidsmakers, vooral de kabinetsmedewerkers, bevestigen dat ze soms wel

veel advies ontvangen, maar beschouwen dit niet echt als een probleem. Ze

zien dit als een ‘deel van de job’ en vinden dat deze opinies hun helpen bij

de beleidsvoering. Onderstaande citaten illustreren dit:

“Soms heb ik wel het gevoel ‘dit weet ik nu al wel’. Maar het kan

geen kwaad, iedereen neemt de acties die hij denkt te moeten

nemen.” (kabinetsmedewerker)

“Je hebt wel veel opinies, maar dat vind ik niet zo’n probleem

omdat ik die redelijk vlot kan uitpuren…. Ik heb die meningen

graag, dat ik zo veel mogelijk goede dingen kan plaatsen.”

(beleidsambtenaar)

“Ik denk dat die adviezen hun rol moeten spelen, ik heb daar niet

zo’n probleem mee. Ik denk dat je beter heel zorgvuldig te werk

gaat, wat niet wil zeggen dat ze allemaal 20 adviezen komen geven,

maar dat je goed ziet wat er speelt.” (kabinetsmedewerker)

“Wij hebben er niet zo bepaald last van dat we bij wijze van

spreken overspoeld worden met allerlei mensen die ons willen

adviseren over hoe we het anders moeten doen. We worden wel

gecontacteerd en het maakt ook deel uit van de job om het netwerk

te onderhouden, dus op zich is dat goed.” (kabinetsmedewerker)

Beleidsmakers kunnen de ‘instroom’ van adviezen ook proberen te

kanaliseren naar één bepaald moment in het beleidsproces. In het

beleidsproces van de kilometerheffing bijvoorbeeld, communiceerden de

beleidsmakers naar belanghebbenden dat ze op een bepaald moment in het

beleidsproces de gelegenheid zouden krijgen om uitgebreid advies te geven.

Op dat moment werd ook uitgebreid feedback gegeven. Er werd ten slotte

ook samengewerkt met het ambtelijke project management office om de

adviezen te filteren en te groeperen.

> 6.5.3. Welke verwachtingen hebben beleidsmakers van

beleidsadvies? (OV 6)

In het theoretisch kader formuleerden we op basis van de beschikbare

literatuur een aantal veronderstellingen over de verwachtingen die

׀ 200 ׀

beleidsmakers hebben van beleidsadvies. Volgens ons kunnen deze

verwachtingen gaan over de inhoud van het advies, over de communicatie

van het advies of over de aansluiting bij de beleidsstandpunten en –

doelstellingen. Een overzicht van mogelijke verwachtingen van

beleidsmakers is terug te vinden in het conceptueel kader (Tabel 7).

In de interviews lieten we de respondenten vrij antwoorden op de vraag wat

zij als een goed of nuttig beleidsadvies beschouwden. De antwoorden

groeperen we hier volgens inhoud van het advies, communicatie en

aansluiting bij beleidsstandpunten – en doelstellingen.

De meeste verwachtingen bleken te gaan over de inhoud van het advies en

de communicatie. Wat de inhoud van het advies betreft, werden volgende

verwachtingen geformuleerd:

Zicht bieden op maatschappelijke gevoeligheden & bekommernissen,

weergeven welke consensus er is + hierbij aansluitend:

een groter draagvlak vertolken dan één persoon

het algemeen belang voor ogen hebben i.p.v. groepsbelang

Onderbouwd zijn; dit kan zowel op basis van wetenschappelijke kennis

als praktijkkennis

Constructief, het advies moet m.a.w. beargumenteerd zijn en

alternatieve opties aanbieden

De uitvoering vergemakkelijken door praktische en nuttige info van op

het werkveld aan te leveren, aangeven op welke manier iets best

gerealiseerd kan worden

Strategisch, niet te veel verzinken in details – maar eventuele

detailopmerkingen mogen wel toegevoegd worden

We zien dat onze veronderstellingen over de inhoudelijke verwachtingen

grotendeels bevestigd worden door de antwoorden van de respondenten. De

respondenten vinden het erg belangrijk dat advies inzicht geeft in het

maatschappelijke draagvlak en de gevoeligheden. Eén respondent meent

ook dat adviezen van belangengroepen de eigen belangen moeten

׀ 201 ׀

overstijgen en rekening moeten houden met het algemeen belang. Ter

voorbeeld wijst hij naar de adviezen van de strategische adviesraad, die

daar volgens deze respondent in slaagt.

De respondenten verwachten niet dat alle adviezen zowel

wetenschappelijke als technische kennis aanleveren: of ze wetenschappelijk

of technisch onderbouwd moeten zijn hangt af van het onderwerp van het

advies. Hier zijn alle respondenten het over eens. Ten slotte merken we op

dat de kennis waar beleidsmakers behoefte aan hebben, ook afhangt van

hun rol in het beleidsproces. Zo vindt één van de respondenten, een

raadgever op het kabinet, dat een advies vooral strategisch moet zijn (“dat

is natuurlijk ook het niveau waarop wij werken”). Detailopmerkingen mogen

ook wel gegeven worden. Een andere respondent, werkzaam binnen een

agentschap, wijst op het belang van technische kennis die moet zorgen dat

beleid gemakkelijker kan worden uitgevoerd.

Ook de communicatie van het advies blijkt van belang te zijn. De

verwachtingen liggen in de lijn van onze veronderstellingen op basis van de

literatuurstudie.

Beknopt en to the point zijn

Een coherent verhaal brengen (‘iets waar je op kan wandelen’)

Aangeven op welke bronnen de adviesgever zich gebaseerd heeft

Gericht zijn: de adviesgever moet aangeven op welke elementen uit de

beleidstekst hij/zij wil reageren en moet gerichte aanbevelingen doen

Slechts twee respondenten formuleren ten slotte verwachtingen die te

maken hebben met de aansluiting bij beleidsdoelstellingen – en

verwachtingen. Ook deze verwachtingen liggen in de lijn van onze

veronderstellingen uit de literatuurstudie.

Passen binnen een inhoudelijk concept of een doelstelling vanuit de

overheid

׀ 202 ׀

Rekening houden met de reële context (bv. budgettair), binnen deze

context creatieve voorstellen doen

De tweede respondent geeft wel aan dat deze verwachting vooral van

toepassing is op de adviezen die gegeven worden in de fase van het

besluitvormingsproces. Wanneer men een beleidsplan opstelt dat

vooruitblikt naar de toekomst, kan men al eens “buiten de lijnen kleuren.”

Op basis van het verzamelde materiaal, kunnen we besluiten dat de

belangrijkste verwachtingen van beleidsmakers zijn dat advies

Zicht biedt op het draagvlak voor beleidsvoorstellen

Onderbouwd is; dit kan op basis van wetenschappelijke kennis of

praktijkkennis (afhankelijk van het onderwerp)

Constructief en gemotiveerd is, namelijk argumenten aanlevert en

alternatieven biedt.

Enkele beleidsmakers formuleerden ten slotte ook specifieke verwachtingen

wat wetenschappelijk advies betreft:

Innovatief zijn: vernieuwende en frisse ideeën aanbrengen, mag al eens

‘tegen wat schenen stampen’

Vertrekken vanuit betrouwbare, bij voorkeur kwantitatieve, analyse

Maatschappelijke trends zichtbaar maken waar de overheid moet op

inspelen

Praktisch te gebruiken zijn (niet ‘puur theoretisch’)

Vinden beleidsmakers dat het advies dat zij ontvangen voldoende aan deze

criteria beantwoordt? Het is moeilijk om hier op basis van de case studies

׀ 203 ׀

een antwoord op te geven. Beleidsmakers geven aan dat ze soms wel meer

kortzichtige en persoonlijke adviezen ontvangen die niet zo bruikbaar zijn

voor het beleid. Enkele beleidsmakers merken ook wel op dat de

consensusadviezen van adviesraden/raadgevende comités soms adviezen

“met vele voorstellen zonder echte keuze” of “weinig specifiek” zijn.

Respondenten beseffen echter dat de diverse samenstelling van adviesraden

niet altijd toelaat om tegelijkertijd een consensus te bereiken en heel

specifiek te zijn. Een oplossing die wordt voorgesteld is om na het officiële

advies ook nog in interactie te gaan om zo meer gedetailleerde informatie

te verkrijgen.

In het volgende hoofdstuk, waarin we de resultaten van de survey

bespreken, kijken we in welke mate het advies van de strategische

adviesraden aan de verwachtingen van beleidsmakers voldoet.

> 6.5.4. Hoe tevreden zijn beleidsmakers met de bestaande

procedures? (OV 9)

Op basis van de informatie uit onze interviews staan we kort stil bij de

tevredenheid van beleidsmakers met de bestaande procedures voor

adviesverlening (beschreven in hoofdstuk 5). Op basis van de survey wordt

de tevredenheid van beleidsmakers met de bestaande procedures en

structuren nog verder toegelicht (zie hoofdstuk 7).

Eén van de kenmerken van ons adviessysteem is dat beleidsmakers enkel bij

de opmaak van regelgeving een aantal verplichte adviezen moeten

inwinnen. Daarbij doorloopt men drie fasen. In een eerste fase moeten

beleidsmakers verplicht een aantal interne adviezen opvragen (bv. het

advies van de Inspectie van Financiën). In een tweede fase moeten zij de

strategische adviesraad consulteren. Ten slotte moeten zij ook advies

vragen aan de Raad van State. Beleidsmakers kunnen zelf beslissen of ze,

naast deze verplichte consultaties, ook nog andere belanghebbenden willen

raadplegen. Bij de opmaak van niet-geformaliseerd beleid, zoals

conceptnota’s, groenboeken en visienota’s, zijn beleidsmakers in de meeste

gevallen niet verplicht om advies te vragen.

Er is een consensus onder de geïnterviewde beleidsmakers dat de bestaande

procedures m.b.t. beleidsadvisering niet moeten worden uitgebreid. Om te

kunnen inspelen op verschillende en vaak complexe beleidssituaties, heeft

׀ 204 ׀

men volgens de respondenten flexibiliteit nodig. Een gestandaardiseerde

procedure kan deze flexibiliteit niet garanderen en het gevaar bestaat dat

de procedure een “doel op zich” wordt. Een adviestraject moet bovendien

kunnen worden bijgesteld op basis van nieuwe opportuniteiten, of vragen

van belanghebbenden of op basis van eigen inzichten.

De respondenten waren wél positief over de bestaande verplichtingen rond

het vragen van advies, omdat op die manier een aantal “checkpoints”

worden ingebouwd die men moet passeren. Deze verplichting heeft volgens

één van de respondenten het voordeel dat het “heel eigengereide

administraties een rem inbouwt om zomaar hun ding te doen”. Bovendien

stimuleert dit volgens hen een mentaliteit waarin administraties geneigd

zijn advies te vragen.


Voor de case studies werden zes beleidsprocessen geselecteerd in drie

beleidsdomeinen. We selecteerden een beleidsdomein met een

maatschappelijke dimensie (WVG), met een meer technische dimensie

(MOW) en met zowel een technische als maatschappelijke dimensie (RWO).

Per beleidsdomein werd steeds een ‘geformaliseerd’ beleidsproces gekozen

(uitgemond in een decreet of uitvoeringsbesluit) en een niet-geformaliseerd

beleidsproces (uitgemond in een conceptnota, groenboek, witboek,

beleidsnota…). Bij een geformaliseerd beleidsproces is het verloop

vastgelegd in een procedure62, bij een niet-geformaliseerd beleidsproces is

er geen vaste procedure. Opdat het proces nog vers in het geheugen zou

liggen bij de respondenten, kozen we beleidsprocessen die tamelijk recent

afgerond werden of eventueel nog lopende zijn.

Op basis van deze criteria, selecteerden we voor het beleidsdomein MOW

het proefproject LZV’s (geformaliseerd) en de kilometerheffing voor

vrachtwagens (niet geformaliseerd). Voor het beleidsdomein WVG kozen we

de voorschoolse kinderopvang (geformaliseerd) en de persoonsvolgende

financiering (niet geformaliseerd). Voor het beleidsdomein RWO kozen we

ten slotte de Vlaamse huurpremie (geformaliseerd) en de opmaak van het

beleidsplan ruimte (niet geformaliseerd).

62 Neergeschreven in het stroomschema (Departement Bestuurszaken, 2012).

׀ 205 ׀

Onze verwachting was dat, gezien de aard van de beleidsdomeinen

verschilt, de geconsulteerde actoren, het type advies dat zij leveren en de

functie van dit advies zou verschillen per beleidsdomein. Daarnaast

formuleerden we de verwachting dat beleidsmakers meer vrijheid en

flexibiliteit zouden hebben om het adviestraject vorm te geven in een niet-

geformaliseerd proces dan in een geformaliseerd proces, en ze daarom meer

op maat (ad hoc) zouden consulteren.

Het onderzoek van de verschillende cases gebeurde via een

documentenanalyse gecombineerd met interviews. We interviewden waar

mogelijk zowel de beleidsmaker(s) in het kabinet als in de administratie die

het beleidsproces van dichtbij opgevolgd hebben. Dit vulden we aan met

een interview met een vertegenwoordiger van de strategische adviesraad. In

totaal werden er 15 personen geïnterviewd. Eerst brachten we het verloop

van het beleidsproces in kaart, waarbij we in het bijzonder aandacht

hadden voor het gevraagde en spontane advies dat geleverd werd. We

onderzochten eveneens welke mechanismen van adviesverwerving

beleidsmakers hanteerden, welk type advies geleverd was, wat de functie

van het advies was en de timing. De resultaten werden verwerkt aan de

hand van een analysekader per case. Ten slotte werden algemene

bevindingen geformuleerd. We vatten hier de belangrijkste bevindingen

samen per onderzoeksvraag.

Wie levert welk type beleidsadvies? Op welke manier en op welk moment

winnen beleidsmakers advies in bij deze actoren? (OV 1 - 4)

(a) Interne adviesverlening

In ons onderzoek onderscheiden we interne, externe niet-wetenschappelijke

en externe wetenschappelijke adviesverleners. Wat interne adviesverlening

betreft, waren beleidsmakers voor de geformaliseerde beleidsprocessen

steeds verplicht advies te vragen aan de Raad van State.63 In alle

onderzochte cases (ook de niet-geformaliseerde) werd het beleid ad hoc

afgetoetst bij collega’s, niet alleen collega’s uit het eigen beleidsdomein,

maar ook binnen andere beleidsdomeinen. In twee beleidsprocessen werd

63 Ook moeten er een aantal meer technische adviezen worden opgevraagd (Inspectie van

Financiën, taaladvies, RIA-advies…), maar die vallen niet binnen de focus van het

onderzoek.

׀ 206 ׀

de betrokkenheid van collega’s uit andere beleidsdomeinen georganiseerd

via een ad hoc platform (een ambtelijke werkgroep voor de

kilometerheffing en een ambtelijk forum voor het Beleidsplan Ruimte). In

de ambtelijke werkgroep voor de kilometerheffing zetelen niet alleen

ambtenaren uit verschillende beleidsdomeinen, maar ook uit verschillende

gewesten.

(b) Externe, niet-wetenschappelijke adviesverlening

Een diverse groep van middenveldorganisaties werd bij de

beleidsvoorbereiding betrokken. In twee van de zes beleidsprocessen

werden ook burgers geconsulteerd. Om advies te vragen maakten

beleidsmakers steeds gebruik van zowel permanente structuren als van ad

hoc mechanismen.

Een eerste belangrijke (semi-) permanente structuur zijn de strategische

adviesraden. We stellen vast dat er niet enkel op de verplichte

adviesmomenten (namelijk na de principiële goedkeuring) advies gevraagd

werd aan de SAR. In alle beleidsprocessen werden de SAR’s reeds vóór de

principiële goedkeuring om advies gevraagd. Beleidsmakers vinden het

belangrijk om adviesraden vroeger in het beleidsproces te consulteren,

zodat ze het beleid tijdig kunnen bijsturen en omdat een draagvlak

opbouwen tijd vraagt. Sommige beleidsmakers geven aan dat het na de

principiële goedkeuring vaak moeilijk is om grote wijzigingen aan te

brengen aan het beleid, omdat er reeds een politieke consensus bereikt is.

Wel vindt men het waardevol dat elke beleidsmaker verplicht is om na de

principiële goedkeuring (nog) een formeel advies te vragen, als een soort

‘checkpoint’.

We stelden ook vast dat de functie van het advies van de strategische

adviesraad verschilt per beleidsdomein. De MORA werd in de onderzochte

beleidsprocessen in de eerste plaats geconsulteerd door beleidsmakers om

het maatschappelijk draagvlak voor het beleid af te toetsen en op te

bouwen en, aanvullend, omwille van haar concrete, technische expertise

(phronesis en techne). Van de SAR WGG verwachtten de beleidsmakers in de

eerste plaats dat de raad vanuit een strategisch en wetenschappelijk

onderbouwd langetermijnperspectief de wenselijkheid van bepaalde

beleidsvoorstellen beoordeelt (phronesis en episteme). De Vlaamse

Woonraad stelt zich eveneens tot doel om advies te geven vanuit een

׀ 207 ׀

wetenschappelijk onderbouwd en langetermijnperspectief. De respondent

uit de Woonraad meent dat het langetermijnadvies van de adviesraad soms

wel botst met het perspectief van beleidsmakers, die meer op korte termijn

willen kijken. We stellen ook vast dat de rol die de adviesraad opneemt in

het beleidsproces, soms afhangt van de aanwezigheid van andere

adviesstructuren. In het beleidsdomein WVG zijn er bij de agentschappen

raadgevende comités opgericht die sectoraal advies leveren. De SAR WGG

probeert om steeds vanuit een overkoepelend, intersectoraal perspectief

advies te geven, door bijvoorbeeld na te gaan in welke mate

sectorspecifieke beleidsinstrumenten ook in andere sectoren toegepast

kunnen worden.

Dit brengt ons tot het tweede ‘type’ van permanente structuren, namelijk

de raadgevende comités. De raadgevende comités worden volledig

samengesteld uit externen en geven advies aan de leidend ambtenaar van

het agentschap over de operationele beleidsvoorbereiding en de

beleidsuitvoering van het agentschap (Vlaamse overheid, s.d.). Van de

onderzochte beleidsdomeinen heeft enkel WVG raadgevende comités.

Hoewel hun officiële taakomschrijving dit misschien niet helemaal doet

vermoeden, stellen we vast dat deze raadgevende comités een grote rol

speelden in de beleidsvoorbereiding van de beleidsdossiers in kwestie. Zij

werden reeds vroeg in het beleidsproces op regelmatige basis

geconsulteerd, voornamelijk om het maatschappelijk draagvlak af te

toetsen voor het beleid, maar ook om concrete, praktijkgerichte input te

verwerven. Zoals reeds gezegd, was er geen overlap met de rol van de SAR

WGG.

Ten slotte werd ook advies gevraagd via ad hoc mechanismen. Soms ging het

om meer informele consultaties, maar we zien ook dat meer transparante

manieren van consulteren een plaats krijgen. Een goed voorbeeld is de

online belanghebbendenbevraging kaderend in het beleidsproces

kilometerheffing. De bevraging stond open voor iedereen, de resultaten

werden gepubliceerd op de website van het project, en alle deelnemers

kregen feedback. Voor beleidsmakers had deze manier van werken

verschillende voordelen. Ten eerste kreeg men gerichte feedback (techne)

op het beleidsdocument dat bij de belanghebbendenbevraging werd

voorgelegd. Ten tweede kreeg men via deze bevraging zicht op de

individuele standpunten van belanghebbenden, wat een aanvulling was op

het gemeenschappelijk standpunt in het MORA-advies. Ten derde kon men

׀ 208 ׀

langs deze weg ook het advies meenemen van belanghebbenden die niet in

de adviesorganen vertegenwoordigd waren. En ten slotte kon men zo ook de

spontane adviesverlening richten naar één moment, zodat de standpunten

van verschillende belanghebbenden ‘op het juiste moment’ konden worden

samengebracht.

(c) Externe wetenschappelijke adviesverlening

Wetenschappelijk advies wordt op verschillende manieren ingewonnen. Ten

eerste stellen we vast dat er in de meeste adviesstructuren, ad hoc

adviesplatforms en –fora, naast middenveldorganisaties ook onafhankelijke

deskundigen zetelen. Daarnaast maken beleidsmakers gebruik van

bestaande wetenschappelijke studies of worden nieuwe studies besteld om

beleidskeuzes wetenschappelijk te kunnen onderbouwen.

Hierbij aansluitend, stellen we vast dat wetenschappelijk onderzoek globaal

genomen twee functies vervult in het beleidsproces. Enerzijds wordt

wetenschappelijke kennis volgens respondenten gebruikt om het

maatschappelijk debat te voeden en om ‘los te komen van individuele

belangen’. Anderzijds moet wetenschappelijk onderzoek een antwoord

bieden op concrete beleidsvragen, om zo beleidskeuzes te kunnen

onderbouwen.

Onderzoeken werden vaak vroeg in het beleidsproces besteld, maar konden

niet altijd ten volle worden aangewend voor het beleid (bv. PGB-

experiment, steunpuntstudies kilometerheffing). Soms wijzigt de

beleidskoers maar is het niet meer mogelijk om het onderzoeksopzet

hieraan aan te passen. Soms duurt het beleidsproces ook langer dan

verwacht, waardoor studies niet meer helemaal actueel zijn op het moment

dat er concrete beslissingen moeten genomen worden.

(d) Vergelijking cases

Bij onze caseselectie formuleerden we de verwachting dat de

geconsulteerde actoren, het type advies dat zij leveren en de functie van

dit advies zou verschillen naargelang het beleidsdomein. We stellen vast dat

er kleine verschillen zijn tussen de actoren betrokken in de verschillende

beleidsdomeinen. Zo spelen burgers in sommige beleidsprocessen wel een

rol en in andere niet. Op basis van het aantal cases waarover we

׀ 209 ׀

beschikken, is het moeilijk te zeggen of deze verschillen nu echt te maken

hebben met de aard van het beleidsdomein. We zien wel dat het type

advies dat adviesraden leveren en de functie van dit advies verschilt tussen

de beleidsdomeinen. In het meer technische beleidsdomein MOW

consulteren beleidsmakers de MORA niet alleen om zicht te krijgen op

draagvlak, maar ook omwille van de meer concrete, praktijkgerichte kennis

van de leden van de MORA (techne). In de SAR WGG hecht men dan weer

veel waarde aan de inbreng van wetenschappers (episteme), die kan helpen

om individuele maatschappelijke belangen te overstijgen.

De verwachting dat beleidsmakers in de niet-geformaliseerde

beleidsprocessen over meer vrijheid en flexibiliteit beschikken dan in de

niet-geformaliseerde beleidsprocessen om het adviestraject vorm te geven,

en bijgevolg diverse adviesmechanismen gebruiken om een adviestraject ‘op

maat’ te organiseren, werd grotendeels bevestigd voor de onderzochte

cases. In de niet-geformaliseerde beleidsprocessen werd via diverse ad hoc

adviesmechanismen een grote groep van belanghebbenden betrokken (bvb.

belanghebbendenbevraging, maatschappelijk debat, burgerevent,

expertenfora, partnerfora) terwijl dit in de geformaliseerde

beleidsprocessen beperkt werd tot enkele consultaties met de belangrijkste

stakeholders. Niet alleen de mate van formalisering is een mogelijke

verklaring voor het verschil. De niet-geformaliseerde beleidsprocessen in

ons onderzoek bevonden zich ook in een vroeger stadium van het

beleidsproces dan de geformaliseerde beleidsprocessen. In deze processen

was er bijgevolg nog meer ruimte om de richting van het beleid te bepalen

en was het debat nog niet te technisch, en lag het waarschijnlijk dan ook

meer voor de hand om een ruime groep van belanghebbenden te

consulteren via diverse ad hoc mechanismen.

Ervaren beleidsmakers competitie tussen actoren die beleidsadvies leveren?

(OV 7)

In het theoretisch kader veronderstelden we dat competitie tussen

belanghebbenden tot véél en tegenstrijdig advies leidt. Het idee van

competitie was voor enkele beleidsmakers erg herkenbaar. Zij gaven aan

dat het maatschappelijk middenveld soms erg verdeeld is over de gewenste

richting van het beleid. Competitie geeft volgens één van de respondenten

vaak aanleiding tot parlementaire vragen en negatieve ‘opiniemakerij’,

bijvoorbeeld via de media.

׀ 210 ׀

Vooral de kabinetsmedewerkers hebben het gevoel dat ze soms wel veel

advies ontvangen, maar zij beschouwen dit zeker niet als problematisch.

Advies ontvangen is een deel van de job en hoe meer advies, hoe beter ze

zicht krijgen op de bezorgdheden die er bij belanghebbenden leven. In het

beleidsproces kilometerheffing organiseerde men ook een open en

transparant adviesmoment (de online belanghebbendenbevraging) waarbij

iedereen kon reageren op het voorliggend beleidsinitiatief. Op die manier

kon de spontane adviesverlening tot op bepaalde hoogte gericht worden

naar één specifiek moment in het beleidsproces.

Welke verwachtingen hebben beleidsmakers t.a.v. beleidsadvies? (OV 6)

Op basis van de literatuurstudie hebben we drie soorten verwachtingen

onderscheiden: verwachtingen over de inhoud van het advies, over de

communicatie van het advies en over de aansluiting bij het de

beleidsstandpunten en –doelstellingen. Tijdens de interviews vroegen we

aan de respondenten om een aantal criteria op te noemen waaraan een

goed en bruikbaar advies volgens hen moet voldoen.

De meerderheid van de criteria die vermeld werden, hebben te maken met

de inhoud van advies. Zo vonden verschillende beleidsmakers dat goed

advies moet weergeven welk maatschappelijk draagvlak er is voor het

beleid. Daarnaast is goed advies ook onderbouwd met wetenschappelijke

kennis en/of praktijkkennis. Niet elk advies moet zowel wetenschappelijk

onderbouwd zijn als praktijkkennis bevatten, veel hangt namelijk af van het

onderwerp. Ten slotte menen verschillende respondenten ook dat goed

advies constructief is opgesteld, het is met andere woorden

beargumenteerd en biedt alternatieve opties aan.

Er werden ook enkele verwachtingen geformuleerd die te maken hebben

met de communicatie van advies. Goed advies is volgens de respondenten

beknopt, to the point en gericht. De adviesgever moet bijvoorbeeld

aangeven op welke elementen hij of zij reageert. Slechts twee

respondenten geven een criterium dat te maken heeft met de aansluiting

van het advies bij beleidsstandpunten en- doelstellingen. Advies moet

volgens één respondent passen bij een doelstelling vanuit de overheid.

Volgens een andere respondent moet het rekening houden met de reële

(budgettaire) context, vooral wanneer advies gegeven wordt in de fase van

de besluitvorming.

׀ 211 ׀

Hoe tevreden zijn beleidsmakers met de huidige processen en structuren

(ter ondersteuning) van de beleidsadvisering? Welke knelpunten zijn er op

dit vlak? (OV 9)


procedures voor adviesverlening niet moeten worden uitgebreid. Zij hechten

veel waarde aan flexibiliteit en maatwerk. De organisatie van het

adviesproces moet volgens hen zo veel mogelijk op maat gebeuren van de

beleidssituatie. Ook is het belangrijk om tijdens het beleidsproces te

kunnen inspelen op nieuwe opportuniteiten, op vragen van

belanghebbenden of eigen inzichten, en het adviestraject hieraan te kunnen

aanpassen. Niettemin zijn de meeste respondenten tevreden over de

bestaande verplichtingen rond het vragen van advies, die zij zien als

‘checkpoints’ in het beleidsproces. Via deze verplichte adviesmomenten is

elke beleidsmaker immers verplicht om het beleid te toetsen aan de opinies

van het middenveld.

׀ 213 ׀

7. Survey

> 7.1. Inleiding

De kwantitatieve methode bestaat uit een analyse van de antwoorden op

een vragenlijst uitgestuurd naar alle beleidsmedewerkers binnen de

Vlaamse overheid. Daarin werden onder meer de ervaringen van

beleidsambtenaren op het vlak van beleidsadvisering bevraagd.64 Via deze

vragenlijst (opgenomen in bijlage 3) wilden we de nodige data verkrijgen

om volgende onderzoeksvragen te beantwoorden:

Wie levert (gevraagd of spontaan) beleidsadvies? (OV 1)65 Aan de

beleidsambtenaren werd gevraagd aan te geven met welke

frequentie zij van verschillende actoren advies vragen en met welke

frequentie zij van deze actoren advies ontvangen, op basis van een

gegeven lijst. We keken ook naar de verhouding tussen verplicht,

vrijwillig en spontaan advies, aansluitend op OV 5 over de rol van

wetgeving, beleid, procedures, structuren, standaarden, cultuur en

gewoonten met betrekking tot beleidsadvisering.

Ervaren beleidsmakers competitie tussen actoren die beleidsadvies

leveren? (OV 7) Aan de respondenten werd gevraagd om de

inhoudelijke tegenstrijdigheid en verzoenbaarheid van adviezen te

beoordelen. De aanwezigheid van tegenstrijdige en moeilijke

verzoenbare adviezen beschouwen we immers als één van de

indicaties van competitie.

64 Deze vragenlijst werd uitgestuurd binnen de Vlaamse overheid als een onderdeel van een

ruimere survey, kaderend binnen een boekproject over het werk van beleidsanalisten in

België. Dit boek, getiteld ‘Policy Analysis in Belgium’, maakt deel uit van een

internationale boekenreeks met gelijkaardige publicaties in verschillende andere landen

en staat onder leiding van de prof. dr. Marleen Brans (KUL Instituut voor de Overheid) en

prof. dr. David Aubin (UCL Centre Montesquieu). Het steunt op bijdragen van onderzoekers

aan verschillende Belgische universiteiten en brengt voor het eerst een volledig overzicht

van het beleidswerk van alle relevante beleidsactoren op de verschillende

overheidsniveaus. Het zal in 2015 verschijnen bij Policy Press.

65 De nummering verwijst naar het overzicht van onderzoeksvragen in Tabel 8, hoofdstuk 4.

׀ 214 ׀

Welke verwachtingen hebben beleidsambtenaren ten aanzien van

advies? In welke mate voldoet het aanbod hier volgens hen aan (OV

6)? Op basis van de literatuurstudie werd een lijst van mogelijke

verwachtingen (in de vorm van criteria) opgesteld. Aan de

respondenten werd gevraagd om hun belangrijkste verwachtingen

aan te duiden. Om de vraag voldoende concreet te maken, werd ze

toegepast op het advies van de strategische adviesraden. Vervolgens

werd gevraagd in welke mate het advies dat beleidsmakers van deze

adviesraden ontvangen, aan de verschillende verwachtingen/criteria

beantwoordt.

Hoe gebruiken beleidsmakers beleidsadvies (OV 8)? Aan de

respondenten werd gevraagd aan te geven in welke mate ze akkoord

gaan met een aantal uitspraken over hun gebruik van beleidsadvies.

We bevroegen met andere woorden de eigen perceptie van gebruik.

Hoe tevreden zijn beleidsmakers met de huidige processen,

procedures en structuren ter ondersteuning van de

beleidsadvisering? Welke knelpunten zijn er op dit vlak (OV 9)? In

de survey werden een aantal mogelijke knelpunten op het vlak van

processen, procedures, instrumenten enz. afgetoetst aan de

praktijk.

> 7.2. Aanpak

De vragenlijst richtte zich tot alle beleidsambtenaren binnen de

departementen en intern verzelfstandigde agentschappen (IVA’s) van de

Vlaamse overheid. Een moeilijkheid bij het opzetten van de survey was dat

er binnen de Vlaamse overheid geen centraal bestand bestaat met

contactgegevens van alle beleidsambtenaren. In het

functieclassificatiesysteem van de Vlaamse overheid worden

beleidsondersteunende functies wél als een aparte functiefamilie66

geïdentificeerd. Dit classificatiesysteem werd echter slechts in een deel van

de departementen en agentschappen van de Vlaamse overheid

geoperationaliseerd. Bijgevolg was het niet mogelijk om via dit systeem een

66 Een functiefamilie groepeert en beschrijft functies die op vlak van de aard van activiteiten

en vereiste competenties gelijkaardig zijn (Bestuurszaken, 2014).

׀ 215 ׀

volledig overzicht te krijgen van de medewerkers met een

beleidsondersteunende functie binnen de Vlaamse overheid.

Voor het identificeren van beleidsambtenaren binnen departementen en

agentschappen, moest dus een alternatieve methode gezocht worden. Er

werd voor een tweevoudige werkwijze geopteerd:

(1) Op aanraden van het Departement Bestuurszaken werd er voor gekozen

om binnen de departementen de survey te versturen naar alle medewerkers

tewerkgesteld op A1- en A2-niveau, vanuit de inschatting dat dit de groep

van beleidsambtenaren het dichtst benadert. De afdelingshoofden en de

algemeen directeurs werden niet meegenomen, gezien zij in de eerste

plaats beheersmatige taken opnemen. Een lijst van de personeelsleden, die

op 30/06/13 op deze niveaus tewerkgesteld waren, werd verkregen via het

Departement Bestuurszaken. De survey werd vervolgens per brief en per

mail aangekondigd bij de secretaris-generaal van elk departement. Alle

personeelsleden op onze lijst ontvingen een uitnodiging. Op basis van een

korte toelichting over de inhoud van de enquête, konden de aangeschreven

medewerkers vervolgens zelf beslissen of de vragen op hun functie en

takenpakket van toepassing waren en of ze dus al dan niet deelnamen aan

deze survey. Wanneer zij niet in aanmerking kwamen, konden zij zich

uitschrijven uit de survey.

(2) Binnen de agentschappen (IVA’s) was het opzet aanvankelijk om zelf in

de organogrammen de afdelingen waar beleidswerk verricht wordt te

identificeren, en de survey uit te sturen naar alle medewerkers binnen deze

afdelingen. Van deze methode werd echter afgestapt, omdat het niet

evident was om op systematische wijze te beoordelen welke afdelingen in

aanmerking kwamen. Er werd daarom geopteerd om de contactgegevens van

de beleidsambtenaren in de agentschappen op te vragen bij de

agentschappen zelf. Aan de organisaties werd ook gevraagd om deze

medewerkers te informeren over de survey. Vervolgens werd een

elektronische link naar deze medewerkers uitgestuurd.

In het totaal beschikten we over de contactgegevens van 1161 personen

(personen die zich uitschreven voor de survey niet meegerekend), waarvan

1011 binnen de departementen en 150 binnen de agentschappen. Deze lijst

bevatte personen uit 28 verschillende organisaties. Naast de 13

departementen van de Vlaamse overheid, beschikten we over de

׀ 216 ׀

contactgegevens van beleidsmedewerkers in 15 van de 35 aangeschreven

IVA’s67 van de Vlaamse overheid: de studiedienst van de Vlaamse Regering,

de Vlaamse Belastingsdienst, het Vlaams Agentschap voor Internationale

Samenwerking, Toerisme Vlaanderen, het Agentschap voor

Onderwijsdiensten, Jongerenwelzijn, Sociaal-Cultureel Werk voor Jeugd en

Volwassenen, Vlaams Energieagentschap, Vlaamse Milieumaatschappij,

OVAM, Wonen Vlaanderen, Onroerend Erfgoed, Agentschap voor

Overheidspersoneel, Inspectie RWO en Kind en Gezin. 8 agentschappen

gaven overigens expliciet aan geen beleidswerk te verrichten en wensten

dan ook niet deel te nemen aan het onderzoek.

De inhoud van de vragenlijst werd afgetoetst bij twee ervaringsdeskundigen.

Dankzij hun inhoudelijke feedback, hebben we de vragenlijst van de survey

beter kunnen afstemmen op de ervaringen van beleidsambtenaren in de

praktijk. De vragenlijst is terug te vinden Bijlage 3 – Vragenlijst survey.

> 7.3. Respons

In totaal namen 492 respondenten deel aan de survey. Dit betekent een

responsgraad van 42%. 77 respondenten vulden enkel de eerste delen van de

survey in en niet het deel rond adviesverlening. Zij werden dus niet

meegenomen in ons onderzoek. 11 respondenten bleken slechts zelden of

nooit een bijdrage te leveren aan beleidsgerelateerde documenten en

werden dus ook niet verder meegenomen in de analyse. De 403

overblijvende respondenten leverden dus minstens af en toe een bijdrage

aan de opmaak van één van de verschillende types beleidsgerelateerde

documenten die in de survey werden onderscheiden.68

Van de respondenten werken 315 personen (78,2%) in een departement en

88 (21,8%) in een agentschap. In Tabel 16 geven we de verdeling van de

respondenten over de beleidsdomeinen en naar organisatietype

(departement-agentschappen). Het is niet mogelijk om na te gaan in welke

67 Fondsen en het KMSKA werden niet aangeschreven.

68 Beleidsgerichte onderzoeksrapporten, beleidsplannen, beleidsnota’s, beleidsbrieven,

regeerakkoord, regelgeving, inhoudelijke nota’s verslagen en presentaties voor de

minister, visienota’s of conceptnota’s, Groen -en Witboeken, antwoorden op

parlementaire vragen aan de minister, vragen van het kabinet, begrotingsdocumenten,

toekomstverkenningen, RIA’s of beleidsevaluaties.

׀ 217 ׀

mate de groep van deelnemende respondenten respresentatief is voor de

totale groep van beleidsmedewerkers bij de Vlaamse overheid. Zoals eerder

aangegeven, bestaat er immers geen centraal bestand van alle

beleidsmedewerkers binnen de Vlaamse overheid. Bijgevolg is

voorzichtigheid bij de interpretatie van de resultaten aangewezen.

Tabel 16 – Verdeling respondenten over beleidsdomeinen en

organisatietype

Beleidsdomein N Aandeel N dep N ag

Diensten voor het Algemeen Regeringsbeleid 14 3,5% 12 2

Welzijn, Volksgezondheid en Gezin 44 10,9% 23 21

Bestuurszaken 20 5,0% 19 1

Financiën en Begroting 8 2,0% 7 1

Economie, Wetenschap en Innovatie 21 5,2% 21 0

Onderwijs en Vorming 69 17,1% 55 14

Ruimtelijke Ordening, Woonbeleid en Onroerend Erfgoed 52 12,9% 27 25

Internationaal Vlaanderen 18 4,5% 15 3

Cultuur, Jeugd, Sport en Media 31 7,7% 21 10

Werk en Sociale Economie 9 2,2% 8 1

Mobiliteit en Openbare Werken 10 2,5% 9 0

Landbouw en Visserij 32 7,9% 32 0

Leefmilieu, Natuur en Energie 75 18,6% 65 10

Totaal 403 100,0% 315 88

Uit de gegevens blijkt dat de verdeling van de respondenten over

agentschap(-pen) en departement sterk verschilt per beleidsdomein. Dit is

van belang voor de interpretatie van de resultaten van de survey. Wanneer

we bijvoorbeeld vaststellen dat de resultaten voor een bepaald item op

significante wijze verschillen tussen twee beleidsdomeinen (bv. RWO en

LV), dan hoeft dit verschil niet (enkel) te wijten zijn aan verschillende

kenmerken van het beleidsdomein. Dit kan namelijk ook te maken hebben

met het feit dat de respondenten van het eerste beleidsdomein zowel uit

departementen als agentschappen afkomstig zijn (bv. RWO), terwijl de

respondenten van het tweede beleidsdomein louter uit departementen

afkomstig zijn (bv. LV). We zien namelijk dat er soms verschillen zijn tussen

׀ 218 ׀

de antwoorden van respondenten uit agentschappen vergeleken met

respondenten uit departementen. Zowel de aard van het beleidsdomein als

het type van organisaties (agentschap vs. departement), of een combinatie

van de twee, kunnen dus een impact hebben op de resultaten.

> 7.4. Bevindingen uit de survey

> 7.4.1. Actoren die beleidsadvies leveren

Aansluitend op onderzoeksvraag 1 (OV 1) gingen we na wie beleidsadvies

levert. We maken daarbij een onderscheid tussen actoren die advies leveren

op vraag van de beleidsmakers (gevraagd advies) en actoren die spontaan

(ongevraagd) advies leveren.

> 7.4.1.1. Gevraagd advies

Op basis van een lijst van 15 verschillende actoren, die zich binnen en

buiten de overheid bevinden, vroegen we aan beleidsmakers aan wie zij

advies vragen. Uit Figuur 2 blijkt dat beleidsambtenaren het vaakst advies

vragen aan ambtenaren uit het eigen beleidsdomein. Ongeveer 23% van de

beleidsambtenaren vraagt hoogstens enkele keren per jaar advies aan

collega’s uit het eigen beleidsdomein, ongeveer 33% doet dit maandelijks en

44% doet dit wekelijks (zie Tabel 17 voor een overzicht van alle

percentages). Ambtenaren uit andere beleidsdomeinen komen op de tweede

plaats. Ongeveer 62,9% wint hoogstens enkele keren per jaar advies in bij

collega’s uit andere beleidsdomeinen, 28% doet dit maandelijks en 9% doet

dit wekelijks.

Op de derde plaats komen ambtenaren in federale, andere regionale,

provinciale en lokale overheden, gevolgd door adviesorganen binnen de

Vlaamse overheid die deels uit externen bestaan. 49% van de

beleidsambtenaren wint hoogstens één keer per jaar advies in bij

ambtenaren buiten de Vlaamse overheid, 33% doet dit enkele keren per jaar

en 18% doet dit maandelijks of vaker. Wat de adviesorganen bij de Vlaamse

overheid betreft die (deels) uit externen bestaan (o.a. de strategische

adviesraden), wint 46,2% hoogstens één keer per jaar advies in bij deze

adviesorganen, 41% doet dit enkele keren per jaar en 18% doet dit

maandelijks of vaker.

׀ 219 ׀

Beleidsambtenaren blijken het minst vaak advies in te winnen bij

studiediensten van politieke partijen en think tanks. 89% wint nooit advies

in bij studiediensten van politieke partijen en 80% wint nooit advies in bij

think tanks. Beleidsambtenaren vragen ook niet zo vaak rechtstreeks advies

aan vakbonden en werkgeversorganisaties. 55% wint nooit advies in bij

vakbonden of werkgevers, 40% doet dit één of hoogstens enkele keren per

jaar en slechts 5,3% doet dit maandelijks of vaker.

Tabel 17- Frequentie waarmee beleidsambtenaren aan actoren advies

vragen

Nooit 1x/jaar

Enkele x/jaar

Maan-delijks

Weke-lijks

Gemidd. (schaal

1-5)

Ambtenaren eigen beleidsdomein

1,8% 2,0% 19,3% 33,3% 43,6% 4,15

Ambtenaren andere beleidsdomeinen

6,3% 18,3% 38,4% 28,1% 9,0% 3,15

Adviesorganen Vlaamse overheid die (deels) uit externen bestaan

19,4% 26,9% 41,0% 10,6% 2,3% 2,49

Federale, andere regionale, provinciale of lokale overheden

20,8% 28,3% 33,1% 14,5% 3,3% 2,51

Europese of internationale instellingen en organisaties

48,6% 24,8% 17,3% 6,5% 2,8% 1,9

Steunpunten beleidsrelevant onderzoek

32,6% 30,8% 26,3% 9,5% 0,8% 2,15

Vakbonden en werkgeversorganisaties

54,5% 23,8% 16,5% 5,3% 0,0% 1,73

NGO’s en andere middenveldorganisaties

41,5% 26,8% 25,8% 5,3% 0,8% 1,97

Sectorfederaties, of professionele ordes

50,3% 23,3% 20,0% 6,0% 0,5% 1,83

Commerciële consultants 57,4% 28,8% 10,8% 2,0% 1,0% 1,6

Wetenschappelijke onderzoekgroepen

38,3% 30,0% 24,5% 6,3% 1,0% 2,02

Burgers, burgerplatformen of -comités

63,5% 25,0% 8,8% 1,8% 1,0% 1,52

Studiediensten van politieke partijen

88,5% 9,5% 2,0% 0,0% 0,0% 1,13

׀ 220 ׀

Think tanks 79,5% 15,3% 4,5% 0,8% 0,0% 1,27

Individuele private bedrijven 72,7% 15,2% 8,9% 2,5% 0,8% 1,44

Figuur 2- Gemiddelde frequentie waarmee beleidsambtenaren aan

actoren advies vragen

4,2

3,2

2,5

2,5

2,2

2,0

2,0

1,9

1,8

1,7

1,6

1,5

1,4

1,3

1,1



Andere overheden (fed/reg/lok/prov)

Adviesorganen Vlaamse overheid



NGO’s en andere middenveldorg.

Europese of internationale instell.



Commerciële consultants


Individuele private bedrijven

Think tanks


Frequentie waarmee beleidsmakers advies inwinnen (1 = nooit, 2 = eensper jaar of minder, 3 = enkele keren per jaar, 4 = ongeveer maandelijks, 5 =ongeveer wekelijks of vaker)

׀ 221 ׀

Op basis van de categorieën van actoren die advies leveren die we

onderscheiden hebben in het theoretisch kader, werd ook een vergelijking

tussen de beleidsdomeinen gemaakt. De actoren werden als volgt

ingedeeld69:

Categorie Actoren

Intern Ambtenaren eigen beleidsdomein




Semi-intern Adviesorganen Vlaamse overheid die (deels) uit externen bestaan

Extern niet-

wetenschappelijk




Burgers, burgerplatformen of –comités


Extern weten-

schappelijk



In Figuur 3 worden de beleidsdomeinen onderling vergeleken op basis van de

gemiddelde score per categorie. Uit deze figuur blijkt dat in de

beleidsdomeinen MOW, LV, IV en FB70 gemiddeld vaker intern advies

gevraagd wordt dan in de overige beleidsdomeinen. Intern advies werd ruim

opgevat, ook advies aan Europese en internationale instellingen valt hier

bijvoorbeeld onder. In het beleidsdomein WSE71 worden adviesorganen van

de Vlaamse overheid die (deels) uit externen bestaan gemiddeld het vaakst

geconsulteerd. Externe, niet-wetenschappelijke actoren worden gemiddeld

het vaakst om advies gevraagd in het beleidsdomein WSE, WVG, LV en OV.

Externe, wetenschappelijke actoren worden ten slotte het vaakst

geconsulteerd in het beleidsdomein WSE en WVG.

69 We kozen er voor om consultants, think tanks en studiediensten van politieke partijen niet

op te nemen om zo de eenduidigheid van de categorieën te bewaken. Men kan immers

argumenteren over de categorie waarbij deze actoren moeten ingedeeld worden.

70 N = 8

71 N = 9

׀ 222 ׀

Figuur 3- Gevraagd advies per categorie per beleidsdomein

1,0 2,0 3,0

LNE

LV

MOW

WSE!

CJSM

IV

RWO

OV

EWI

FB!

BZ

WVG

DAR

intern semi-intern

extern niet-wetenschapp. extern wetenschapp.

׀ 223 ׀

> 7.4.1.2. Spontaan (ongevraagd) advies

In de survey werd niet alleen gevraagd naar de frequentie waarmee

beleidsambtenaren advies vragen aan bepaalde actoren, maar ook hoe vaak

ze spontaan advies ontvangen. In Tabel 18 geven we een overzicht van de

frequentie waarmee beleidsambtenaren spontaan advies ontvangen van

verschillende actoren. In Figuur 4 brengen we naast gevraagd advies ook het

spontaan (ongevraagd) advies in beeld. Hieruit blijkt dat ambtenaren uit het

eigen beleidsdomein opnieuw de eerste plaats innemen. Ongeveer 52%

ontvangt hoogstens enkele keren per jaar spontaan advies van collega’s uit

het eigen beleidsdomein. Bij 23% is dit maandelijks en bij 24% is dit

wekelijks. Ambtenaren uit andere beleidsdomeinen komen opnieuw op de

tweede plaats. Ongeveer 80% ontvangt hoogstens enkele keren per jaar

spontaan advies van collega’s uit andere beleidsdomeinen, bij ongeveer 20%

is dit maandelijks of vaker. Beleidsambtenaren ontvangen gemiddeld iets

meer advies van adviesorganen dan van andere overheden. 55% ontvangt

hoogstens één keer per jaar advies van de adviesorganen, 34% ontvangt dit

enkele keren per jaar en 10% ongeveer maandelijks of vaker.

Studiediensten van politieke partijen en think tanks komen opnieuw op de

laatste plaats. Beleidsambtenaren ontvangen ook niet zo vaak (rechtstreeks)

advies van vakbonden en werkgeversorganisaties, van NGO’s en andere

middenveldorganisaties en van sectorfederaties of professionele ordes.

Ongeveer 63% ontvangt nooit advies van vakbonden en werkgevers, 33%

ontvangt dit één of enkele keren per jaar en slechts 5% maandelijks of

vaker. Van NGO’s en andere middenveldorganisaties ontvangt 44% nooit

advies, 50% ontvangt dit één of enkele keren per jaar en slechts 7% ontvangt

dit maandelijks of vaker. Ook van sectorfederaties of professionele ordes

ontvangt meer dan de helft nooit advies en slechts 6% maandelijks of vaker.

Verschillende van deze organisaties zijn natuurlijk vertegenwoordigd in de

adviesorganen van de Vlaamse overheid.

׀ 224 ׀

Tabel 18- Frequentie waarmee beleidsambtenaren van actoren spontaan

advies ontvangen

Nooit 1x/jaar

Enkele x/jaar

Maan-delijks

Weke-lijks

gemidd


8,5% 16,2% 27,8% 23,1% 24,4% 3,39


19,4% 28,4% 32,6% 15,0% 4,7% 2,57

Adviesorganen Vlaamse overheid die (deels) uit externen bestaan

26,2% 29,4% 34,0% 8,6% 1,8% 2,3


35,9% 30,8% 22,5% 9,0% 1,8% 2,1


49,9% 22,1% 17,9% 7,0% 3,1% 1,91


41,5% 27,7% 23,8% 6,5% 0,5% 2,0


62,6% 17,1% 15,6% 4,2% 0,5% 1,63


44,1% 26,9% 21,9% 6,0% 1,0% 1,93


56,6% 20,5% 16,9% 5,2% 0,8% 1,73

Commerciële consultants 74,3% 17,4% 5,7% 1,8% 0,8% 1,37


48,7% 29,3% 15,8% 5,4% 0,8% 1,8


61,5% 24,2% 10,9% 2,1% 1,3% 1,58


87,8% 9,6% 2,6% 0,0% 0,0% 1,15

Think tanks 80,0% 15,4% 4,2% 0,5% 0,0% 1,25

Individuele private bedrijven 71,8% 14,9% 10,2% 2,9% 0,3% 1,45

׀ 225 ׀

Figuur 4 – Gemiddelde frequentie waarmee beleidsambtenaren advies

vragen vs. ontvangen van bepaalde actoren

4,2

3,2

2,5

2,5

2,2

2,0

2,0

1,9

1,8

1,7

1,6

1,5

1,4

1,3

1,1

3,4

2,6

2,1

2,3

2,0

1,8

1,9

1,9

1,7

1,6

1,4

1,6

1,5

1,3

1,2



Andere overheden (fed/reg/lok/prov)

Adviesorganen Vlaamse overheid

Steunpunten beleidsrelevant…


NGO’s en andere middenveldorg.

Europese of internationale instell.

Sectorfederaties, of professionele…


Commerciële consultants



Think tanks


Frequentie waarmee beleidsmakers advies inwinnen (1 = nooit, 2 = eensper jaar of minder, 3 = enkele keren per jaar, 4 = ongeveer maandelijks, 5= ongeveer wekelijks of vaker)

Frequentie waarmee beleidsmakers advies ontvangen (schaal = idemadvies vragen)

׀ 226 ׀

> 7.4.1.3. Vergelijking gevraagd en spontaan (ongevraagd)

beleidsadvies

Wanneer we het inwinnen van advies vergelijken met het ontvangen van

advies (Figuur 4), zien we dat beleidsambtenaren gemiddeld vaker advies

vragen aan interne actoren (ambtenaren in eigen en andere

beleidsdomeinen en in federale, andere regionale, provinciale en lokale

overheden) dan dat ze van hen advies ontvangen. In mindere mate geldt dit

ook voor de adviesverwerving bij commerciële consultants, bij

adviesorganen binnen de Vlaamse overheid en bij wetenschappelijke

actoren (onderzoeksgroepen en steunpunten). Bij maatschappelijke actoren

en Europese internationale instellingen en organisaties is het verschil heel

klein of onbestaande72. Beleidsambtenaren ontvangen met andere woorden

ongeveer even vaak advies van maatschappelijke actoren als dat ze advies

vragen aan deze actoren.

> 7.4.1.4. Variatie in geconsulteerde actoren

In de survey werd ook gevraagd of beleidsambtenaren doorgaans aan

dezelfde actoren advies vragen. We inspireerden ons hiervoor op eerder

onderzoek naar de Vlaamse consultatiepraktijk dat vaststelde dat “bij

herhaalde consultaties de geconsulteerde individuen of doelgroepen altijd

of meestal dezelfde zijn” (Popelier e.a., 2010). De respondenten konden in

onze survey met een score (1-4) aangeven in welke mate ze akkoord waren

met de stelling “Ik vraag doorgaans van dezelfde actoren beleidsadvies”. De

gemiddelde score op deze vraag was 3,28. 90% van de beleidsambtenaren

was (eerder) akkoord (Figuur 5). Dit bevestigt dus de vaststelling uit eerder

onderzoek.

72 Bij advies van burgers is de situatie zelfs omgekeerd (iets meer ontvangen dan vragen).

׀ 227 ׀

Figuur 5 – ‘Ik vraag doorgaans van dezelfde actoren beleidsadvies’

> 7.4.1.5. Vaststellingen

Een eerste bevinding gaat over het vragen van advies. We stellen vast dat

beleidsambtenaren beduidend méér advies vragen aan interne actoren dan

aan externe actoren. Ook binnen de interne actoren zien we een duidelijke

rangschikking: veruit het vaakst wordt advies gevraagd aan ambtenaren

binnen het eigen beleidsdomein, vervolgens in andere beleidsdomeinen, dan

aan andere overheden en ten slotte aan de (semi-interne) adviesorganen

binnen de Vlaamse overheid. Pas daarna volgen externe actoren. Een

mogelijke verklaring vinden we in het onderzoek van Rich & Oh (2000) dat

reeds in onze literatuurstudie werd aangehaald. Zij stelden vast dat

beleidsmakers vooral informatie zoeken binnen de eigen organisatie, omdat

ze er van uitgaan dat informatie van interne bronnen de beleidsstandpunten

en de belangen van de organisatie beter zal ondersteunen. Bij de analyse

per beleidsdomein, zien we dat er echter wel belangrijke verschillen zijn

tussen de beleidsdomeinen. Zo is het verschil tussen advies van interne en

van externe actoren in de beleidsdomeinen WSE en WVG redelijk klein,

terwijl het verschil in het beleidsdomein MOW groot is.

1%

9%

51%

39% Niet akkoord (1%)

Eerder niet akkoord (9%)

Eerder akkoord (51%)

Akkoord (39%)

׀ 228 ׀

Onze tweede bevinding sluit aan bij de vorige. We stellen namelijk vast dat

beleidsambtenaren over het algemeen weinig advies vragen van vakbonden

en werkgeversorganisaties. Waarschijnlijk is er weinig behoefte om deze

actoren rechtstreeks aan te spreken omdat zij reeds vertegenwoordigd zijn

in de advies –en overlegorganen van de Vlaamse overheid. Ook is het

mogelijk dat binnen afdelingen specifieke beleidstaken, zoals het

consulteren van belanghebbenden, verdeeld worden, waardoor slechts een

klein aantal van de beleidsambtenaren hiervoor instaat.

Een derde bevinding betreft het ontvangen van advies. Beleidsambtenaren

ontvangen niet zo vaak rechtstreeks advies vanuit het middenveld

(vakbonden en werkgevers, sectorfederaties, professionele ordes, NGO’s en

andere middenveldorganisaties).73 Wanneer we de vergelijking maken met

het vragen van advies, zien we dat ze zelf iets meer advies vragen dan

ontvangen van deze organisaties. Een ruime meerderheid ontvangt

maximaal 1 keer per jaar advies van vakbonden en werkgeversorganisaties

(80%), van NGO’s of andere middenveldorganisaties (71%) of van

sectorfederaties of professionele ordes (77%).

In ons theoretisch kader formuleerden we de veronderstelling dat de intrede

van ‘nieuwe’ spelers naast de ‘oude’ spelers in het beleidsproces er toe

leidt dat beleidsambtenaren erg veel advies ontvangen van diverse actoren.

Dit wordt dus niet bevestigd voor de groep van beleidsambtenaren binnen

de Vlaamse overheid. We kunnen veronderstellen dat deze nieuwe (en oude)

spelers voornamelijk andere kanalen gebruiken om het beleid te

beïnvloeden, zoals kabinetsmedewerkers, parlementsleden of via hun

structurele aanwezigheid in adviesraden enz.

Een vierde bevinding betreft zowel het vragen als ontvangen van advies. We

stellen vast dat studiediensten van politieke partijen en think tanks een erg

minimale rol spelen in de adviesverlening aan beleidsambtenaren bij de

Vlaamse overheid. 89% vraagt nooit advies aan studiediensten politieke

partijen en 88% ontvangt nooit advies van deze actoren. 80%

vraagt/ontvangt nooit advies aan/van think tanks. Voor studiediensten van

politieke partijen is dit misschien niet zo verbazend, gezien de neutrale

opstelling die van ambtenaren wordt verwacht. Wat think tanks betreft, is

73 Onrechtstreeks leveren zij natuurlijk wel advies via de adviesorganen van de Vlaamse

overheid, waarvan beleidsambtenaren iets vaker advies ontvangen.

׀ 229 ׀

een mogelijke verklaring dat zij misschien eerder een rol spelen in het

beleidswerk door kabinetsmedewerkers, parlementsleden enz.

We zien ten slotte ook dat beleidsmakers doorgaans aan dezelfde actoren

beleidsadvies vragen. Dit wijst er op dat de bestaande structuren van het

beleidsadviessysteem maar ook de bestaande cultuur en gewoonten een

belangrijke impact hebben op de manier waarop beleidsadvies wordt

ingewonnen.

> 7.4.2. Verplichte, vrijwillige en spontane adviesverwerving

Uit de vraag over actoren konden we afleiden dat beleidsambtenaren

algemeen gesproken meer advies vragen dan ze spontaan ontvangen. Om

een concreet beeld te krijgen op de precieze verhouding tussen gevraagd en

spontaan (ongevraagd) advies, vroegen we de beleidsambtenaren om

percentages te geven. Voor de gevraagde adviezen maakten we daarbij nog

een extra onderscheid, namelijk tussen verplicht gevraagde adviezen en

vrijwillig gevraagde adviezen (zie ook Popelier e.a., 2010, p.12, p.108). We

willen namelijk weten of beleidsambtenaren voornamelijk advies vragen

omwille van een verplichte procedure of uit eigen beweging.

Respondenten gaven aan dat 81% van het advies waarover ze beschikken

gevraagd advies is en 19% spontaan (ongevraagd) advies (zie Tabel 19). We

zien dus dat dat beleidsambtenaren meer advies vragen dan spontaan

ontvangen. Uit een analyse van de antwoorden blijkt dat slechts bij 10% van

de respondenten het aandeel spontane adviezen groter of gelijk is aan het

aandeel gevraagde adviezen, bij de overige 90% is het aandeel gevraagde

adviezen het grootst.

Tabel 19- Verhouding tussen gevraagd en spontaan advies

Type advies

Totaal van advies waarover beleidsambt. beschikt (100%)

Gevraagd advies (verplicht + vrijwillig)

81%

Spontaan advies 19%

Van het gevraagde advies is iets meer dan de helft verplicht gevraagd

advies, dus advies ingewonnen als verplicht onderdeel van een procedure,

en iets minder dan de helft vrijwillig gevraagd advies, dus advies uit eigen

׀ 230 ׀

beweging ingewonnen, zonder verplichting. Ongeveer 38% van de

respondenten vraagt meer vrijwillig advies dan verplicht advies, bij 10% is

deze verhouding gelijk en iets meer dan de helft van de respondenten

vraagt meer verplicht advies dan vrijwillig advies.

Tabel 20 – Verhouding tussen verplicht en vrijwillig gevraagd advies

Type advies

Gevraagd advies (100%) Verplicht gevraagd advies 55%

Vrijwillig gevraagd advies 45%

Ten slotte stelden we ook vast dat 8,5 % (N=33) van de respondenten nooit

verplicht advies vraagt, 5,1 % (N = 20) van de beleidsambtenaren nooit

vrijwillig advies vraagt en 13,4% (N = 13,4%) nooit spontaan (ongevraagd)

advies ontvangt.

> 7.4.2.1. Vaststelling

De resultaten bevestigen opnieuw dat beleidsambtenaren bij de Vlaamse

overheid, in tegenstelling tot de verwachtingen geformuleerd in onze

literatuurstudie, niet ‘overstelpt’ worden door advies. 90% van de

beleidsambtenaren vraagt immers meer advies dan dat hij/zij ontvangt. Een

mogelijke verklaring is dat spontane adviezen (bijvoorbeeld van vakbonden,

NGO’s enz.) vooral aan kabinetsmedewerkers of parlementsleden bezorgd

worden.

Bij het gevraagde advies zien we dat adviesprocedures een belangrijke rol

spelen. Meer dan de helft van de gevraagde adviezen zijn immers verplichte

adviezen. Toch blijkt dat beleidsambtenaren zeker niet enkel en alleen

advies vragen wanneer dit verplicht is. Gemiddeld 45% van de gevraagde

adviezen is vrijwillig en bijna de helft van de respondenten vraagt méér of

evenveel vrijwillig advies als verplicht advies. Slechts 5% vraagt nooit

vrijwillig advies.

> 7.4.3. Competitie

In onze literatuurstudie veronderstelden we dat competitie er toe kan

leiden dat beleidsmakers erg veel en mogelijks conflicterend advies

׀ 231 ׀

ontvangen van diverse actoren. De veronderstelling was dat een hoge mate

van competitie er enerzijds toe leidt dat beleidsmakers ‘overstelpt’ worden

door spontaan advies. Eerder stelden we vast dat dit in het algemeen niet

het geval is. Beleidsambtenaren ontvangen bijvoorbeeld niet zo vaak advies

vanuit het middenveld (vakbonden en werkgevers, sectorfederaties,

professionele ordes, NGO’s en andere middenveldorganisaties).74 Wanneer

we de vergelijking maken met het vragen van advies, zien we dat

beleidsambtenaren over het algemeen zelfs iets meer advies vragen dan

ontvangen van deze organisaties.

Anderzijds veronderstelden we dat een hoge mate van competitie ertoe

leidt dat adviezen conflicteren. In de survey werd dit onderzocht via de

vraag in welke mate adviezen inhoudelijk gelijklopend en verzoenbaar zijn.

14,3% van de respondenten gaf aan de vraag niet te kunnen antwoorden (‘ik

weet het niet’). Binnen de groep van respondenten die de vraag wel

beantwoord heeft, meent 36,5% dat adviezen inhoudelijk gelijklopend zijn

(Tabel 21). 41,2% meent dat adviezen inhoudelijk tegenstrijdig zijn maar

verzoenbaar. Ten slotte meent 22,2% dat adviezen inhoudelijk tegenstrijdig

en moeilijk verzoenbaar zijn. Uit Tabel 21 blijkt ook dat er kleine

verschillen zijn in de antwoorden van respondenten uit de departementen

(D) en de agentschappen (A), echter deze zijn niet significant.75

74 Er zijn wel verschillen tussen beleidsdomeinen. Wat betreft de spontane adviezen van

vakbonden en werkgeversorganisaties, geven de beleidsambtenaren binnen WSE aan het

meeste spontane adviezen te ontvangen (gemiddelde van 2,6 op schaal van 1 t.e.m. 5,

waarbij 2 = ‘eens per jaar of minder’ en 3 = ‘enkele keren per jaar’). Wat betreft

spontane adviezen van NGO’s en andere middenveldorganisaties, geven de

beleidsambtenaren binnen WSE (gemiddeld 2,33) en binnen LV (gemiddeld 2,32) de

hoogste score. Wat ten slotte sectorfederaties en professionele ordes betreft, geven

opnieuw de beleidsambtenaren binnen WSE de hoogste score (gemiddeld 2,44). Zelfs

wanneer we enkel kijken naar deze hoogste scores, kunnen we nog steeds niet stellen dat

beleidsambtenaren in het algemeen ‘overstelpt’ worden door spontaan (ongevraagd)

advies.

75 Niet-parametrische toets met p-waarde = 0,541

׀ 232 ׀

Tabel 21 – Perceptie tegenstrijdigheid en verzoenbaarheid adviezen

Tegenstrijdigheid en verzoenbaarheid adviezen Dep+Ag Dep Ag

1. De adviezen in ons beleidsveld zijn inhoudelijk gelijklopend

36,5% 37,9% 32,5%

2. De adviezen in ons beleidsveld zijn inhoudelijk tegenstrijdig maar verzoenbaar

41,2% 39,5% 46,3%

3. De adviezen in ons beleidsveld zijn inhoudelijk tegenstrijdig en moeilijk verzoenbaar

22,2% 22,6% 21,3%

De antwoorden op deze vraag verschillen wel op significante wijze

naargelang het beleidsdomein waaruit de respondent afkomstig is.76 Voor

de beleidsdomeinen waarvoor we over minimum 10 observaties beschikken,

geven we in Tabel 22 de antwoorden en de gemiddelde score op 3 weer.

Wanneer we over minder dan 10 observaties beschikken, geven we enkel de

gemiddelde score. De beleidsdomeinen Onderwijs & Vorming en Ruimtelijke

Ordening, Woonbeleid & Onroerend Erfgoed scoren het hoogste. In de

beleidsdomeinen Bestuurszaken, Onderwijs & Vorming en Ruimtelijke

Ordening, Woonbeleid & Onroerend Erfgoed is ongeveer 1/3e van de

respondenten van mening dat adviezen inhoudelijk tegenstrijdig en moeilijk

verzoenbaar zijn.

76 Niet-parametrische toets met p-waarde = 0,035.

׀ 233 ׀

Tabel 22 - Perceptie tegenstrijdigheid en verzoenbaarheid adviezen in

verschillende beleidsdomeinen

N 1 2 3 Gemiddeld

DAR 10 5 5 0 1,5

WVG 39 18 20 1 1,56

BZ 18 8 3 7 1,94

FB 7 1,57

EWI 17 7 7 3 1,76

OV 57 15 24 18 2,05

RWO 44 15 12 17 2,05

IV 17 6 6 5 1,94

CJSM 24 10 11 3 1,7

WSE 8 1,75

MOW 10 3 6 1 1,8

LV 28 11 11 6 1,82

LNE 63 21 28 14 1,89

(1 = inhoudelijk gelijklopend, 2 = inhoudelijk tegenstrijdig, verzoenbaar, 3= inhoudelijk

tegenstrijdig, moeilijk verzoenbaar)


Uit de survey blijkt dat ruim 3 op 5 medewerkers meent dat de adviezen in

zijn/haar beleidsveld inhoudelijk tegenstrijdig zijn. Slechts 1 op 5

medewerkers meent dat adviezen bovendien moeilijk verzoenbaar zijn. We

kunnen besluiten dat er dus wel een indicatie is van competitie

(tegenstrijdige adviezen) maar dat die slechts in 1 op 5 gevallen de

beleidsvoering ook bemoeilijkt (moeilijk verzoenbaar). Beleidsambtenaren

in het domein BZ en RWO, maar ook in het domein OV en IV ondervinden het

vaakst dat adviezen moeilijk verzoenbaar zijn. Mogelijks heeft dit te maken

met de aard van de beleidsthema’s.

> 7.4.4. Verwachtingen

Welke verwachtingen hebben beleidsambtenaren ten aanzien van het advies

dat zij ontvangen? (OV 6) Om deze vraag zo concreet mogelijk te maken,

vroegen we welke verwachtingen respondenten hadden van het advies van

׀ 234 ׀

hun strategische adviesraad. Aan de respondenten werd gevraagd om in een

lijstje van 12 criteria, opgesteld op basis van onze literatuurstudie,

minimum 1 en maximum 3 criteria aan te duiden die zij belangrijk achten

voor de adviezen die de strategische adviesraad in hun beleidsdomein

levert. De meerderheid van de respondenten selecteerde 3 criteria (N =

399).77

In Figuur 6 worden de verschillende criteria weergegeven. Bij elk criterium

wordt aangegeven welk percentage respondenten het criterium heeft

aangeduid als één van de drie belangrijkste. Hieruit blijkt dat 61% van de

respondenten het criterium ‘de voor-en nadelen van verschillende

beleidsopties op beargumenteerde wijze afwegen’ als één van de drie

belangrijkste criteria heeft aangeduid. 45% van de respondenten duidde ook

het criterium ‘toekomstige evoluties, trends en ontwikkelingen in acht

nemen’ aan. 41% ten slotte duidde het criterium ‘zicht bieden op het

maatschappelijk draagvlak voor beleidsvoorstellen’ aan.

Het minst gekozen criterium is ‘makkelijk inpasbaar in de beleidsvisie van

de bevoegde minister’. Slechts 3% van de respondenten duidde dit criterium

aan. Ook de criteria ‘zijn informatiebronnen kenbaar maken’, ‘goed

gestructureerd’, ‘inspelend op een behoefte aan informatie voor het

beleid’ en ‘gebruikmakend van voorbeelden uit de praktijk’ werden maar

door ongeveer 1 op 10 respondenten aangeduid.

77 Met deze vragen peilden we dus naar het ‘relatieve’ belang van elk criterium: de criteria

werden met andere woorden onderling vergeleken naar belangrijkheid. De keuze die de

respondenten konden maken, werd daarbij beperkt tot het aanduiden van maximum 3

criteria. Dat een criterium weinig geselecteerd werd, betekent bijgevolg niet dat

respondenten het onbelangrijk vonden maar wel dat ze andere criteria belangrijker

vonden. Hiermee moeten we rekening houden bij de interpretatie van de vraag. Het

voordeel van de vraag op deze manier te formuleren (en de respondenten dus niet te

vragen om elk criterium apart te beoordelen), was dat de invultijd voor de vraag beperkt

bleef.

׀ 235 ׀

Figuur 6 – Verwachtingen m.b.t. het advies van de strategische

adviesraden

De gekozen criteria verschillen per beleidsdomein. In Tabel 23 lijsten we

per beleidsdomein een top drie van de meest geselecteerde criteria op.

Tenzij anders vermeld, werden deze criteria door minimum 1 op de 4

respondenten aangeduid als één van de drie belangrijkste. Criteria die door

minstens de helft van de respondenten werden geselecteerd, worden

gemarkeerd (**).

Tabel 23 – Verwachtingen m.b.t. het advies van de strategische

adviesraden in de verschillende beleidsdomeinen

Beleids-

domein Criteria gerangschikt volgens aantal keer geselecteerd

DAR

1. Toekomstige evoluties in acht nemend**

2. Maatschappelijk draagvlak - Helder en to the point

3. Beargumenteerd - Stappen voor beleid – Inspelend op

informatiebehoefte

9%

3%

10%

19%

9%

9%

27%

61%

45%

41%

21%

28%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60%






Goed gestructureerd


Beargumenteerd





׀ 236 ׀

WVG

1. Beargumenteerd**


3. Maatschappelijk draagvlak

BZ

1. Beargumenteerd**

2. Aandacht voor technische haalbaarheid

3. Toekomstige evoluties in acht nemend

FB

1. Beargumenteerd**

2. Helder en to the point** - Maatschappelijk draagvlak**

3. Aandacht voor technische haalbaarheid – Stappen voor beleid

EWI

1. Beargumenteerd**


3. Wetenschappelijk onderbouwd - Maatschappelijk draagvlak -

Helder en to the point - Stappen voor beleid

OV

1. Beargumenteerd**



RWO

1. Beargumenteerd**



IV


2. Beargumenteerd

3. Maatschappelijk draagvlak - Helder en to the point

CJSM

1. Beargumenteerd**

2. Maatschappelijk draagvlak – Toekomstige evoluties in acht

nemend

3. Helder en to the point

WSE


2. Maatschappelijk draagvlak**

3. Beargumenteerd

MOW

1. Toekomstige evoluties in acht nemend** – Beargumenteerd**

2. Helder en toe the point- Technische haalbaarheid –

maatschappelijk draagvlak

3. Wetenschappelijk onderbouwd – Stappen voor beleid78

78 Opmerking: De criteria die op de derde plaats staan, werden slechts door 1 op 5

respondenten aangeduid. Desondanks behoren ze wel tot de top 3.

׀ 237 ׀

LV

1. Beargumenteerd**

2. Maatschappelijk draagvlak**

3. Aandacht voor technische haalbaarheid**

LNE

1. Beargumenteerd


3. Aandacht voor technische haalbaarheid

** = minstens de helft van de respondenten heeft dit criterium geselecteerd

Wanneer we agentschappen en departementen vergelijken, zien we dat er

ook hier een aantal verschillen zijn. We sommen de belangrijkste verschillen

op (Tabel 24). Respondenten uit de departementen vinden het over het

algemeen belangrijker dat advies wetenschappelijk onderbouwd wordt (23%

van de respondenten uit de departementen vs. 13% uit de agentschappen

heeft dit geselecteerd) en dat het concrete stappen voor het beleid

formuleert (21% uit de departementen vs. 15% uit de agentschappen).

Respondenten uit de agentschappen vinden het dan weer belangrijker dat

advies beargumenteerd is (66% uit de agentschappen vs. 59% uit de

departementen), dat het helder en to the point geformuleerd is (31% vs.

26%) en gestaafd is met praktijkvoorbeelden (14% vs. 9%).

Tabel 24 – Verschillen verwachtingen tussen departement en agentschap

Criterium Departement Agentschap

Wetenschappelijk onderbouwd 23 % 13 %

Geeft stappen voor het beleid 21 % 15 %

Beargumenteerd 59 % 66 %

Helder en to the point 26 % 31 %

Gestaafd met praktijkvoorbeelden 9 % 14 %


Aan beleidsambtenaren werd gevraagd om uit een lijst van 12 criteria hun

drie belangrijkste verwachtingen voor het advies van de strategische

adviesraad te selecteren. Drie criteria werden door meer dan 4 op 10

respondenten gekozen. Het meest gekozen criterium is ‘de voor -en nadelen

van verschillende beleidsopties beargumenteerd afwegen’. Het tweede

meest gekozen criterium is ‘toekomstige evoluties, trends en

׀ 238 ׀

ontwikkelingen in acht nemen’. Dit strookt met de rol van de adviesraad

om strategisch advies uit te brengen79. Op de derde plaats komt ‘zicht

bieden op het maatschappelijk draagvlak voor beleidsvoorstellen’. Dit

strookt dan weer met de manier waarop de adviesraden zijn samengesteld:

in elke adviesraad zetelen vertegenwoordigers van het maatschappelijk

middenveld. In sommige adviesraden zetelen daarnaast ook onafhankelijke

deskundigen. ‘Inpasbaar in de beleidsvisie van de ministerie’ en ‘inspelend

op een informatiebehoefte’ werden het minst geselecteerd.

We zien dus dat de inhoudelijke criteria uit onze literatuurstudie het hoogst

scoren en de criteria die te maken hebben met aansluiting van advies bij

beleidsstandpunten – en doelstellingen van de beleidsambtenaren,

beduidend lager scoren. Dat het criterium ‘inpasbaar in de beleidsvisie’

weinig geselecteerd wordt, strookt wel met de rol van adviesraden om in

volledige onafhankelijkheid advies te geven.

De verwachtingen verschillen ook tussen respondenten uit de agentschappen

en uit de departementen en tussen de verschillende beleidsdomeinen. Dit is

op zich niet verbazend, gezien ook de samenstelling en de interne werking

van de adviesraden per beleidsdomein verschilt.

> 7.4.5. Tegemoetkoming advies aan verwachtingen

In welke mate voldoet het aanbod aan advies aan de verwachtingen van de

beleidsmakers? (OV 6) De vraag werd opnieuw toegepast op de strategische

adviesraden. 80 De beleidsambtenaren kregen 12 stellingen voorgelegd, één

voor elk van de hierboven besproken criteria of verwachtingen. Voor het

criterium technische haalbaarheid luidde de stelling bijvoorbeeld ‘Het

advies van de SAR heeft aandacht voor de technische haalbaarheid van

beleidsvoorstellen’. Respondenten konden aanduiden dat zij niet akkoord

waren (1), eerder niet akkoord (2), eerder akkoord (3) of akkoord (4).

79 In het Kaderdecreet tot regeling van de strategische adviesraden van 18 juli 2003 staat

bijvoorbeeld dat het tot de opdrachten van de adviesraad behoort om de

maatschappelijke ontwikkelingen te volgen en te interpreteren.

80 Deze vraag werd enkel voorgelegd aan respondenten die in de eerste vraag aangaven dat ze

minimum ‘eens per jaar of minder’ advies van de strategische adviesraden vroegen of

ontvingen.

׀ 239 ׀

Het resultaat wordt weergegeven in Tabel 25. Het aantal respondenten dat

de vraag beantwoord heeft verschilt per item (criterium), zoals

weergegeven in de tabel. Dit kan er op wijzen dat sommige criteria

moeilijker te beoordelen waren dan andere. We zien dat de criteria

toekomstige evoluties (3,16), goed gestructureerd (3,08), maatschappelijk

draagvlak (3,07), gestaafd met praktijkvoorbeelden (3,04) en helder en to

the point (3,03) de hoogste scores behalen. Wetenschappelijk onderbouwd

en inpasbaar in de beleidsvisie van de minister, worden het laagst gescoord.

Tabel 25 – Beoordeling advies SAR’s

Score (1-4) N

Aandacht voor technische haalbaarheid 2,92 226

Wetenschappelijk onderbouwd 2,68 219

Maatschappelijk draagvlak 3,07 225

Toekomstige evoluties in acht nemend 3,16 236

Beargumenteerd 2,83 232

Helder en tot the point geformuleerd 3,03 230

Goed gestructureerd 3,08 231

Informatiebronnen kenbaar makend 2,92 217

Geeft stappen voor beleid 2,91 227

Gestaafd met praktijkvoorbeelden 3,04 225

Inpasbaar in beleidsvisie minister 2,72 214

Inspelend op informatiebehoefte 2,88 226

In Figuur 7 werden de criteria gerangschikt volgens de mate waarin ze

geselecteerd werden door beleidsambtenaren (cfr. Figuur 6). De

belangrijkste criteria (volgens het oordeel van de beleidsambtenaren) staan

bovenaan de grafiek. Rechts in de grafiek hernemen we opnieuw de scores

die de adviesraad per criterium kreeg. Deze grafiek moet een indicatie

geven van de mate waarin het aanbod in advies tegemoet komt aan de

verwachtingen van beleidsambtenaren.

We stelden eerder reeds vast dat de criteria ‘de voor-en nadelen van

verschillende beleidsopties op beargumenteerde wijze afwegen’,

‘toekomstige evoluties, trends en ontwikkelingen in acht nemen’ en ‘zicht

bieden op het maatschappelijk draagvlak voor beleidsvoorstellen’ het meest

׀ 240 ׀

geselecteerd werden als belangrijk. We zien dat de adviesraden ook een

goede score krijgen op twee van deze criteria, namelijk ‘toekomstige

evoluties’ en ‘zicht op draagvlak’ (respectievelijk 3,16 en 3,07). Voor deze

twee criteria is er dus een vrij goede afstemming tussen verwachtingen en

aanbod. Voor het criterium beargumenteerd is de score lager. Daaruit

kunnen we afleiden dat het advies op dit vlak nog niet helemaal tegemoet

komt aan de verwachtingen van beleidsmakers.

Figuur 7 – Beoordeling advies SAR’s met rangschikking verwachtingen

In Figuur 8 tot en met Figuur 16 worden de scores van de verschillende

criteria per beleidsdomein weergegeven. Telkens is weergegeven wanneer

het criterium door meer dan één vierde (*) of door meer dan de helft (**)

van de respondenten in het beleidsdomein werd aangeduid als belangrijk

(cfr. supra). In de beleidsdomeinen DAR, BZ, WSE en MOW is de score

gebaseerd op een beperkt aantal observaties (tussen 5 en 10 observaties,

2,4 2,5 2,6 2,7 2,8 2,9 3 3,1 3,2

Beargumenteerd (61%)

Toekomstige evoluties (45%)

Maatschappelijk draagvlak (41%)

Technische haalbaarheid (28%)

Helder en to the point (27%)

Wetenschappelijk onderbouwd (21%)

Geeft stappen voor beleid (19%)

Praktijkvoorbeelden (10%)

Inspelend op informatiebehoefte (9%)

Informatiebronnen kenbaar (9%)

Goed gestructureerd (9%)

Inpasbaar in beleidsvisie minister (3%)

Score (1-4)

׀ 241 ׀

afhankelijk van het beleidsdomein). Dit duiden we aan door middel van een

uitroepteken (!). We merken ook op dat het steeds gaat om een subjectief

oordeel. We moeten er dan ook rekening mee houden dat men in sommige

departementen of agentschappen mogelijk kritischer oordeelt dan in andere

departementen of agentschappen, wat de uitkomsten kan beïnvloeden.

Op het eerste criterium, aandacht voor technische haalbaarheid van

beleidsvoorstellen, geeft DAR de hoogste score81 en CJSM de laagste score

(Figuur 8). Echter, in beide beleidsdomeinen werd dit criterium door minder

dan 1 op 4 respondenten tot één van de drie belangrijkste criteria gerekend.

Kijken we naar de algemene afstemming tussen verwachtingen en aanbod,

dan zien we dat dit criterium enkel in het beleidsdomein LV door meer dan

de helft van de respondenten werd aangeduid, en de adviesraad hier ook

een vrij goede score behaalt.

Figuur 8 – Aandacht voor technische haalbaarheid beleidsvoorstellen

81 (!) N=7

3,29

2,93

3,25 3,17

2,84 3,07

2,85

2,5

3 2,8

3 2,97

1

1,5

2

2,5

3

3,5

4

׀ 242 ׀

Op het criterium wetenschappelijke onderbouwing, geeft DAR opnieuw de

hoogste score82 en CJSM de laagste score (Figuur 9). In beide

beleidsdomeinen werd dit criterium door minder dan 1 op 4 respondenten

tot één van de drie belangrijkste criteria gerekend. De afstemming tussen

verwachtingen en aanbod is nog niet overal optimaal. Zo wordt dit criterium

door 1 op 4 van de respondenten uit het beleidsdomein OV belangrijk

geacht, maar de adviesraad behaalt in dit beleidsdomein slechts een score

van 2,38.

Figuur 9 – Wetenschappelijk onderbouwd

82 (!) N=7

3,43

2,86

3,38

2,92

2,38

2,64

3,27

2,05

2,5

2,8

2,55

3

1

1,5

2

2,5

3

3,5

4

׀ 243 ׀

De respondenten uit het beleidsdomein LV geven de hoogste score wat

betreft zicht bieden op maatschappelijk draagvlak (Figuur 10). Meer dan de

helft van de respondenten in dit beleidsdomein rekent dit ook tot één van

de drie belangrijkste criteria. Er is dus sprake van een goede afstemming

tussen aanbod en verwachtingen. De laagste score wordt behaald in het

beleidsdomein IV. Daar beschouwt 1 op 4 van de respondenten het zicht

bieden op maatschappelijk draagvlak wel als één van de drie belangrijkste

criteria.

Figuur 10 – Zicht bieden op maatschappelijk draagvlak

3,14 2,93

3,29

2,91 3 3,12

2,67 2,9

3,29 3,33 3,4

3,06

1

1,5

2

2,5

3

3,5

4

׀ 244 ׀

De adviesraden scoren over het algemeen erg hoog op het criterium

aandacht voor toekomstige evoluties (Figuur 11). MOW geeft de hoogste

score, deze is wel gebaseerd op slechts 5 observaties. Ook DAR, LNE, WVG

en WSE geven hoge scores. In al deze beleidsdomeinen vindt minstens 1 op 4

respondenten de aandacht voor toekomstige evoluties één van de drie

meest belangrijke criteria. De respondenten bij onderwijs en vorming geven

de laagste score, hier vindt wel ongeveer 2 op 5 respondenten het één van

de drie belangrijkste criteria.

Figuur 11 - Aandacht voor toekomstige evoluties en trends

3,57 3,44

3,25 3,15

2,78

3,25 3,15 2,96

3,43

3,8

3,08

3,45

1

1,5

2

2,5

3

3,5

4

׀ 245 ׀

De respondenten uit het beleidsdomein BZ83 geven hun adviesraad de

hoogste score op beargumenteerde afweging (Figuur 12). Het beleidsdomein

CJSM geeft de laagste score. Wat betreft afstemming aanbod op

verwachting, kunnen we stellen dat die in verschillende beleidsdomeinen

nog verbeterd kan worden. Het criterium beargumenteerde afweging van

voor- en nadelen, werd in alle beleidsdomein door minstens een vierde van

de respondenten aangeduid als één van de drie belangrijkste criteria, en

was ook het meest geselecteerde criterium over alle beleidsdomeinen heen.

Maar in veel beleidsdomeinen waar dit criterium erg belangrijk werd

geacht, krijgt de adviesraad niet zo’n hoge score op dit criterium.

Figuur 12 – Beargumenteerde afweging van voor -en nadelen

beleidsopties

Voor heldere en beknopte formulering geven de respondenten uit het

beleidsdomein Bestuurszaken84 de hoogste score en de respondenten uit het

beleidsdomein EWI de laagste score. Dit criterium wordt echter door minder

dan een vierde van de respondenten uit beide beleidsdomeinen als één van

de drie belangrijkste criteria aangeduid. Wat de algemene afstemming

tussen verwachtingen en aanbod betreft, zien we dat in de beleidsdomeinen

83 (!) N = 7

2,86 3

3,29

2,73 2,67 2,86 2,77

2,45 2,71

3 3,08 2,97

1

1,5

2

2,5

3

3,5

4

׀ 246 ׀

waar dit criterium door meer dan één vierde van de respondenten tot één

van de drie belangrijkste wordt gerekend, de scores ook redelijk hoog zijn.

Figuur 13 - Helder en to the point geformuleerd

84 (!) N = 8

3,29 3,31

3,63

2,6

2,88 3,08 3 2,95

3,14 3,17 2,96 3,05

1

1,5

2

2,5

3

3,5

4

׀ 247 ׀

De respondenten uit het beleidsdomein WSE85 geven de hoogste score voor

goede structurering van de adviezen, het beleidsdomein EWI geeft de

laagste score (Figuur 14). Voor het kenbaar maken van informatiebronnen

geeft BZ86 de hoogste score en MOW de laagste score. De criteria goed

gestructureerd en informatiebronnen kenbaar maken werden in de

beleidsdomeinen slechts door een (kleine) minderheid van de respondenten

als één van de drie belangrijkste aangeduid.

Figuur 14 – Goed gestructureerd (tabellen, titels…) en informatiebronnen

kenbaar maken

DAR WVG BZ EWI OV RWO IV CJSM WSE MOW LV LNE

Gestruc-tureerd

3,29 3,25 3,25 2,9 3,02 2,96 3,25 2,95 3,43 3,17 3,04 3,18

Informatie-bronnen

3,86 2,93 3,63 2,82 2,81 3,04 3,5 2,44 2,5 2,4 2,7 3,06

Op het criterium ‘concrete stappen formuleren’ en ‘gestaafd met

praktijkvoorbeelden’, geeft het beleidsdomein BZ de hoogste score en het

85 (!) N = 7

86 (!) N = 8

1

1,5

2

2,5

3

3,5

4

Goed gestructureerd Informatiebronnen kenbaar makend

׀ 248 ׀

beleidsdomein WSE de laagste (Figuur 15). Voor praktijkvoorbeelden wordt

de hoogste score gegeven in het beleidsdomein WSE, de laagste score in

beleidsdomein EWI. De criteria ‘concrete te ondernemen stappen

formuleren’ en ‘gestaafd met praktijkvoorbeelden’ werden slechts door een

(kleine) minderheid van respondenten aangeduid als één van de drie

belangrijkste criteria. Enkel in het beleidsdomein DAR en LNE werd het

formuleren van concrete te ondernemen stappen door meer dan een vierde

van de respondenten aangeduid. Gestaafd met praktijkvoorbeelden werd

nergens door meer dan een vierde van de respondenten aangeduid.

Figuur 15 – Formuleert concrete, te ondernemen stappen voor het beleid

en gestaafd met praktijkvoorbeelden

DAR WVG BZ EWI OV RWO IV CJSM WSE MOW LV LNE Concrete stappen

3,14 2,93 3,38 2,64 2,71 2,85 2,92 2,71 2,5 3 3,25 3,11

Praktijk –vbn

3,29 3,13 3 2,75 3,02 3,04 3,33 3,14 3,43 3 3,12 2,83

Voor het criterium inpasbaar in de beleidsvisie geeft MOW de hoogste score

en RWO de laagste score (Figuur 16). Dit criterium werd in alle

beleidsdomeinen slechts door een kleine minderheid van respondenten als

1

1,5

2

2,5

3

3,5

4

Geeft stappen voor beleid Gestaafd met praktijkvoorbeelden

׀ 249 ׀

één van de drie belangrijkste aangeduid. Voor het criterium inspelen op

informatiebehoefte geven DAR en BZ de hoogste score. Enkel in het

beleidsdomein DAR beschouwt meer dan een vierde van de respondenten dit

als één van de drie belangrijkste criteria. De adviesraad scoort hier ook erg

hoog.

Figuur 16 – Inpasbaar in de beleidsvisie van de minister en inspelend op

informatiebehoefte

DAR WVG BZ EWI OV RWO IV CJSM WSE MOW LV LNE

Beleidsvisie 3,14 2,8 2,57 2,8 2,56 2,46 3 2,86 2,83 3,17 3 2,57

Informatie-behoefte

3,43 3,13 3,43 2,58 2,78 2,88 3,17 2,5 2,86 2,83 2,76 3


In het deeltje rond verwachtingen, lieten we beleidsambtenaren drie

criteria selecteren die zij belangrijk vinden voor het advies van de

adviesraad. Hier keken we in welke mate beleidsambtenaren oordelen dat

het advies van de adviesraden aan de verschillende criteria beantwoordt.

Voor -en nadelen beargumenteerd afwegen werd door 61% van de

1

1,5

2

2,5

3

3,5

4

Inpasbaar in beleidsvisie minister Inspelend op informatiebehoefte

׀ 250 ׀

respondenten als een belangrijk criterium aangeduid. De beleidsambtenaren

geven de adviesraden een 2,83 op 4 voor dit criterium. Gezien dit criterium

zo belangrijk is voor beleidsambtenaren, zouden de adviesraden zich op dit

vlak nog kunnen verbeteren.

Aandacht voor toekomstige evoluties werd door 45% van de respondenten

aangeduid. Dit is ook het hoogst gescoorde criterium, de adviesraden

krijgen een gemiddelde score van 3,16 op 4. Op dit vlak is er dus sprake van

een vrij goede afstemming tussen vraag (verwachting) en aanbod (het advies

dat beleidsambtenaren ontvangen).

Ten slotte verwacht 41% van de beleidsambtenaren dat het advies zicht

biedt op het maatschappelijk draagvlak voor een beleidsvoorstel. De

adviesraden krijgen een score van 3,07 op 4 van dit criterium. Er is dus

opnieuw sprake van een vrij goede afstemming tussen vraag en aanbod.

> 7.4.6. Tevredenheid met adviezen

Hoe tevreden zijn beleidsambtenaren over het advies dat zij ontvangen? In

de survey werd aan beleidsambtenaren gevraagd om een score te geven (1-

10) aan het advies dat zij ontvangen van de strategische adviesraad en het

steunpunt in hun beleidsdomein. Er werd geen vergelijking gemaakt met

andere actoren die advies verstrekken (zoals individuele belangengroepen,

consultants of academici) en het gaat dus niet om een benchmarking. Deze

vraag mag ook niet opgevat worden als een kwaliteitsoordeel over deze

adviezen, er wordt immers niet gekeken naar de diverse functies die de

adviezen van zowel de strategische adviesraden87 als de Steunpunten88

hebben. Wel geeft het een beeld van de afstemming tussen vraag (vanuit

het perspectief van de beleidsmakers) en aanbod (de geleverde adviezen).

87 Bijvoorbeeld: draagvlak creëren, beleid kritisch evalueren, enz.

88 Bijvoorbeeld: wetenschappelijke onderzoeksresultaten aanleveren, beleid kritisch evalueren

enz.

׀ 251 ׀

De gemiddelde score voor de adviesraad was 5,98 (N=356)89. De verdeling

van de scores is terug te vinden in Figuur 17. De score 7 wordt het meest

gegeven.

Figuur 17 – Tevredenheid over adviesraden met frequentie

We gingen na of beleidsambtenaren die regelmatig (ongeveer maandelijks of

vaker) advies vragen en/of ontvangen van de strategische adviesraden een

betere score gaven dan beleidsambtenaren die slechts af en toe (enkele

keren per jaar of minder) advies vragen en ontvangen. Uit Tabel 26 blijkt

dat de eerste groep inderdaad een iets hogere gemiddelde score geeft dan

de tweede groep.

89 De respondenten die een score gaven eerder in de survey aan minstens ‘eens per jaar of

minder’ (en dus niet ‘nooit’)advies in te winnen of te ontvangen van de strategische

adviesraden.

7 5

16

26

76 73

90

56

7 0

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

׀ 252 ׀

Tabel 26 - Tevredenheid over adviesraden naar respondentengroep

Groep Score (1-10) N

Respondenten die ongeveer maandelijks of vaker

advies vragen en/of ontvangen van de SAR

6,11 76

Respondenten die enkele keren per jaar of minder

advies vragen en ontvangen van de SAR

5,94 280

Steunpunten leveren naast beleidsrelevante aanbevelingen ook

wetenschappelijke onderzoeksresultaten. Met de vraag naar tevredenheid

peilen we in feite enkel naar dit eerste aspect (beleidsrelevante

aanbevelingen) zonder rekening te houden met de overige functies van het

onderzoek. De gemiddelde score voor de steunpunten was 5,65 (N = 355)90

en lag dus iets lager dan de score voor de adviesraden. De verdeling van

deze scores is terug te vinden in Figuur 18. De meest voorkomende score is

een 5.

Figuur 18 – Tevredenheid over steunpunten met frequenties

90 De respondenten die een score gaven eerder in de survey aan minstens ‘eens per jaar of

minder’ (en dus niet ‘nooit’) advies in te winnen en/of te ontvangen van de steunpunten.

15 7

18 19

109

69 71

35

9 3

0

20

40

60

80

100

120

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

׀ 253 ׀

In Tabel 27 vergeleken we de scores van respondenten die maandelijks of

vaker advies inwinnen en/of ontvangen van de steunpunten, met de scores

van respondenten die slechts eens per jaar of minder advies vragen en

ontvangen. Hier zien we een groot verschil. Respondenten die regelmatig

advies vragen en/of ontvangen van de steunpunten, geven een beduidend

hogere score dan respondenten die slechts af en toe advies vragen. Dat er

een verband is tussen beide variabelen betekent dat de vertrouwdheid met

de steunpunten tot meer tevredenheid leidt over hun advies en/of dat meer

tevredenheid leidt tot het vaker consulteren van de steunpunten.

Tabel 27 – Tevredenheid over steunpunten naar respondentengroep

Groep Score (1-10) N

Respondenten die maandelijks of vaker advies vragen en/of ontvangen van het steunpunt

6,53 60

Respondenten die enkele keren per jaar of minder advies vragen en ontvangen van het steunpunt

5,47 295

Gezien aan individuele scores vaak een groot gewicht wordt gegeven, en

gezien de groep respondenten in verschillende beleidsdomeinen te klein is

om over een gedragen score te kunnen spreken (zeker wanneer we enkel

kijken naar respondenten die maandelijks advies vragen en/of ontvangen),

werden er geen aparte scores per beleidsdomein berekend.

Vaststellingen

De respondenten geven gemiddeld een score van 5,98 op het advies van de

strategische adviesraden en een 5,65 op het advies van de steunpunten.

Respondenten die vaker advies vragen of ontvangen zijn ook meer tevreden

(gemiddelde score van 6,11 voor de adviesraden en 6,53 voor de

steunpunten). Tevredenheid is een subjectief oordeel vanuit een bepaald

perspectief. Dat de scores niet zo hoog liggen, wil niet zeggen dat het

advies dat beleidsmakers ontvangen van lage kwaliteit is. We zagen

bijvoorbeeld dat de scores op verschillende criteria voor ‘goed advies’ (cfr.

‘7.4.4. Verwachtingen’) hoger lagen. Bovendien hebben de SAR’s en de

steunpunten meerdere functies, waar in deze vraag niet naar gepeild werd.

׀ 254 ׀

> 7.4.7. Gebruik

In de survey brachten we ook de perceptie van beleidsambtenaren met

betrekking tot het gebruik van beleidsadvies in kaart (OV 8). De vraag was

niet in welke mate beleidsadvies gebruikt wordt, maar wel hoe of met welk

doel het gebruikt wordt. Uit Figuur 19 blijkt dat beleidsambtenaren advies

om verschillende redenen en met verschillende doelen gebruiken. De

belangrijkste doelen zijn ‘beleidsvoorstellen bijsturen’, ‘nieuwe

perspectieven ontwikkelen’, ‘achtergrondkennis verwerven’ en ‘zicht

krijgen op draagvlak’. Maar advies wordt ook gebruikt ‘omdat dit verwacht

wordt’ en om ‘nieuwe punten op de beleidsagenda te brengen’.

Figuur 19 – Gebruik van beleidsadvies: “Ik gebruik beleidsadvies…”

3,28

3,99

3,97

3,9

3,36

4,01

1 1,5 2 2,5 3 3,5 4 4,5 5

Omdat dit verwacht wordt

Om beleidsvoorstellen bij te sturen

Om nieuwe perspectieven teontwikkelen

Om achtergrondkennis te verwerven

Om punten op de agenda te brengen

Om zicht te krijgen op het draagvlak

schaal 1-5

׀ 255 ׀

Gemidd. 1 2 3 4 5 N

Om zicht te krijgen op het draagvlak 4,01 10 24 50 171 131 386

Om punten op de agenda te brengen 3,36 20 73 95 140 56 384

Om achtergrondkennis te verwerven

3,9 12 30 63 160 121 386

Om nieuwe perspectieven te ontwikkelen

3,97 8 22 59 182 116 387

Om beleidsvoorstellen bij te sturen 3,99 9 9 50 227 91 386

Omdat dit verwacht wordt 3,28 37 64 93 137 54 385


We zien dat advies omwille van verschillende redenen en voor verschillende

doelen door beleidsambtenaren gebruikt wordt. Advies wordt niet louter

gebruikt om concrete beleidsvoorstellen bij te sturen, maar ook om nieuwe

perspectieven te ontwikkelen en achtergrondkennis te verwerven.

Daarnaast trachten beleidsmakers via adviezen ook zicht te krijgen op

draagvlak. Dat adviezen op zo veel verschillende manieren gebruikt worden,

lijkt er op te wijzen dat hun informatiewaarde voor beleidsambtenaren

groot is. In mindere mate, maar toch nog steeds belangrijk, wordt advies

door beleidsmakers ook gebruikt omdat dit verwacht wordt, of om nieuwe

punten op de agenda te brengen.

> 7.4.8. Knelpunten in de huidige processen, procedures, cultuur en

instrumenten

In de survey werden ook een aantal vragen opgenomen waarmee we

eventuele knelpunten in de bestaande processen, structuren, cultuur en

instrumenten van beleidsadvisering konden toetsen aan de praktijk (OV 9).

Om te beginnen keken we of beleidsambtenaren voldoende tijd hebben om

advies in te winnen en of ze over voldoende tijd en mankracht beschikken

om het advies te verwerken. Daarna vroegen we of de bestaande procedures

moeten worden uitgebreid en of ze vertrouwd zijn met de Consultatiecode

die de Vlaamse overheid aanbiedt, als onderdeel van het huidige

beleidsadviessysteem. Ten slotte keken we naar het belang dat ze hechten

aan het geven van feedback en naar hun bereidheid om met nieuwe

׀ 256 ׀

adviesmechanismen te experimenteren, als onderdeel van de informele

cultuur en gewoonten rond beleidsadvisering.

> 7.4.8.1. Tijd en capaciteit

Om te beginnen vroegen we aan beleidsambtenaren of ze voldoende tijd

hebben om beleidsadvies in te winnen wanneer nodig. Uit Figuur 20 blijkt

dat de meerderheid (54%) van de 366 respondenten die de vraag

beantwoord hebben, akkoord gaat. 46% van de 366 respondenten die de

vraag beantwoord hebben gaat eerder niet akkoord.91 Beleidsambtenaren

kunnen omwille van verschillende redenen het gevoel hebben niet over

voldoende tijd te beschikken om adviezen in te winnen. Het is mogelijk dat

in de bestaande procedures voor de opmaak van regelgeving (beschreven in

het stroomschema voor opmaak van regelgeving) de termijnen om advies te

vragen eerder kort zijn. Eveneens kan het betekenen dat de druk van

bovenaf om beleid snel tot stand te laten komen, hoog is. Ten slotte kan het

ook te maken hebben met een tekort aan mankracht en een te hoge

werkdruk als gevolg hiervan.

91 24 respondenten konden de vraag niet beantwoorden (‘ik weet het niet’).

׀ 257 ׀

Figuur 20 – “Ik heb voldoende tijd om beleidsadviezen in te winnen

wanneer nodig”

Hierbij aansluitend, onderzochten we ook of beleidsafdelingen voldoende

capaciteit hebben om het advies dat zij ontvangen te verwerken (Figuur

21). Enerzijds gingen we na of er binnen de afdeling voldoende tijd is om

advies te verwerken. 7,5% kon hier niet op antwoorden (‘ik weet het niet’).

Van de respondenten die de vraag wel beantwoord hebben, gaf 18% aan dat

de afdeling over problematisch weinig tijd beschikt om adviezen ook

effectief te verwerken. 58,6% gaf aan dat de afdeling over weinig tijd

beschikt maar dat het ‘net lukt’ en 23,4% gaf aan dat de afdeling over

voldoende tijd te beschikken. Uit Tabel 28 blijkt dat er kleine verschillen

zijn tussen de antwoorden van respondenten in departementen en

agentschappen, maar deze zijn niet significant.92

Anderzijds keken we of de afdeling voldoende mankracht heeft om advies te

verwerken. 8% kon deze vraag niet beantwoorden (‘ik weet het niet’). Van

de respondenten die de vraag wel beantwoord hebben, gaf 23,4% aan dat de

afdeling over problematisch weinig mankracht beschikt om adviezen ook

effectief te verwerken. 55,7% gaf aan dat de afdeling over weinig

92 Niet-parametrische toets met p=0,101

6%

40%

39%


Eerder niet akkoord(40%)

Eerder akkoord(39%)

Akkoord (15%)

׀ 258 ׀

mankracht te beschikt maar dat het ‘net lukt’ en 20,9% gaf aan dat de

afdeling over voldoende mankracht beschikt. Uit Tabel 28 blijkt opnieuw

dat er verschillen zijn tussen de antwoorden van respondenten in

departementen en agentschappen, deze verschillen blijken wel significant

te zijn.93

Figuur 21- Capaciteit om adviezen te verwerken

Tabel 28- Tijd en mankracht om advies te verwerken

Tijd om adviezen te verwerken A + D D A

1. Problematisch weinig 18 19,4 13,3

2. Weinig tijd, maar het lukt net 58,6 55,6 68,7

3. Voldoende tijd 23,39 25 18,1

93 Niet-parametrische toets met p=0,015

18%

58,60%

23,40% 23,40%

55,70%

20,90%

Problematisch weinig Weinig maar het lukt net Voldoende

Tijd Mankracht

׀ 259 ׀

Mankracht om adviezen te verwerken A + D D A

1. Problematisch weinig 23,4 26,6 12,4

2. Weinig mankracht, maar het lukt net 55,7 52,1 67,9

3. Voldoende mankracht 20,9 21,3 19,8

De antwoorden op de vragen naar capaciteit verschillen op significante

wijze naargelang het beleidsdomein waaruit de respondent afkomstig is94.

Voor de beleidsdomeinen waarvoor we over minimum 10 respondenten

beschikken, geven we de antwoorden en gemiddelde score weer in Tabel

29. Wanneer we over minder dan 10 observaties beschikken, geven we enkel

de gemiddelde score. Respondenten uit de beleidsdomeinen WSE, BZ, EWI,

IV en CJSM gaven een gemiddeld lagere score voor tijd. In het

beleidsdomein EWI vindt ongeveer een derde van de respondenten (7 op 20)

dat de afdeling over problematisch weinig tijd beschikt om adviezen ook

effectief te verwerken. De laagste score wordt gegeven in het

beleidsdomein WSE. WSE, BZ, EWI en IV geven ook een lage score voor

mankracht. Bij EWI vindt meer dan de helft van de respondenten (10 op 19)

dat de afdeling over problematisch weinig mankracht beschikt om adviezen

te verwerken. De laagste score wordt opnieuw gegeven in het

beleidsdomein WSE.

94 Non-parametrische toets met p-waarde = 0,002 voor tijd en p-waarde = 0,000 voor

mankracht

׀ 260 ׀

Tabel 29 – Tijd om adviezen te verwerken in verschillende

beleidsdomeinen

N 1 2 3 Gemiddeld

DAR 13 6 3 4 1,85

WVG 41 6 23 12 2,14

BZ 20 5 12 3 1,90

FB 8 2,25

EWI 20 7 10 3 1,80

OV 66 11 39 16 2,08

RWO 49 5 33 11 2,12

IV 14 3 9 2 1,93

CJSM 28 7 17 4 1,89

WSE 8 1,375

MOW 10 1 8 1 2

LV 29 8 11 10 2,07

LNE 66 3 44 19 2,24

Tabel 30 – Mankracht om adviezen te verwerken in verschillende

beleidsdomeinen

N 1 2 3 Gemiddeld

DAR 13 5 4 4 1,92

WVG 40 11 19 10 1,98

BZ 20 7 12 1 1,7

FB 8 2,13

EWI 19 10 6 3 1,63

OV 64 14 37 13 1,98

RWO 48 8 31 9 2,02

IV 14 4 9 1 1,79

CJSM 29 6 17 6 2

׀ 261 ׀

WSE 8 1,25

MOW 9 2,22

LV 29 8 16 5 1,9

LNE 67 4 43 20 2,24

> 7.4.8.2. Bestaande procedures en instrumenten

De bestaande procedure voor opmaak van regelgeving schrijft nu enkele

verplicht te vragen adviezen voor, maar laat daarbuiten veel vrijheid aan

beleidsambtenaren om al dan niet advies te vragen. We vroegen daarom aan

de respondenten of ze het belangrijk vinden dat er meer bindende regels

komen rond het vragen van adviezen. Uit Figuur 22 blijkt dat 70% van de 338

respondenten die de vraag beantwoord hebben (eerder) niet akkoord gaat.95

30% gaat (eerder) wel akkoord.

Figuur 22 – “Ik vind het belangrijk dat er meer bindende regels komen

rond het vragen van adviezen”

95 52 respondenten konden de vraag niet beantwoorden (‘Ik weet het niet’).

18%

52%

18%



Eerder akkoord(18%)

Akkoord (12%)

׀ 262 ׀

Eén van de instrumenten die de Vlaamse overheid ontworpen heeft om

beleidsambtenaren te ondersteunen bij het opzetten van

consultatieprocessen, is de ondersteunende Consultatiecode. In de survey

vroegen we of de respondenten vertrouwd zijn met deze Consultatiecode.

Uit Figuur 23 blijkt dat slechts 14% van de 341 respondenten die de vraag

hebben beantwoord, (eerder) akkoord gaat. 86% gaat (eerder) niet akkoord.

Bovendien hebben nog eens 49 respondenten de vraag niet beantwoord (‘ik

weet het niet’). We kunnen veronderstellen dat ook deze groep niet goed

vertrouwd is met dit instrument, en dat dus in het totaal 88% van de

respondenten negatief geantwoord heeft.

Figuur 23 - "Ik ben vertrouwd met de ondersteunende Consultatiecode

van de Vlaamse overheid 'Stappenplan voor publieke raadpleging…'"

> 7.4.8.3. Informele cultuur en gewoonten

Ten slotte werden ook twee vragen opgenomen die eerder te maken hebben

met de informele cultuur en gewoonten rond beleidsadvisering. Aan

beleidsambtenaren werd gevraagd of zij het belangrijk vinden om feedback

te geven aan organisaties waaraan zij advies gevraagd hebben. Uit Figuur 24

blijkt dat 90% van de 368 respondenten die de vraag beantwoord hebben

67%

19%

8% 6%

Niet akkoord (67%)


Eerder akkoord (8%)

Akkoord (6%)

׀ 263 ׀

(eerder) akkoord ging96. Hoewel er bij de respondenten een neiging kan zijn

tot sociaal wenselijk antwoorden, kan het toch als een positief teken gezien

worden dat de grote meerderheid van de respondenten het belangrijk vindt

om feedback te geven. Het is natuurlijk niet zeker of deze respondenten dit

in de praktijk ook effectief doen.

Figuur 24 - "Ik vind het belangrijk om feedback te geven aan organisaties

waaraan ik advies gevraagd heb"

Ten slotte vroegen we ook of respondenten het belangrijk vinden om te

experimenteren met nieuwere vormen van consultatie, zoals ‘notice and

comment’97 en ‘burgerpanels’98. Uit Figuur 25 blijkt dat 65% van de 318

respondenten die de vraag beantwoord hebben, (eerder) akkoord gaat.99 Er

is dus een zekere openheid om nieuwe methoden van consulteren uit te

96 22 respondenten konden deze vraag niet beantwoorden (‘Ik weet het niet’).

97 Een notice and comment consultatie staat in de Consultatiecode van de Vlaamse overheid

omschreven als het publiek maken van een consultatiedocument met een vraag om

reacties (Bestuurszaken, 2012b).

98 Een burgerpanel wordt in de Consultatiecode omschreven als een aselect samengestelde

groep van burgers, bedrijven of organisaties die gedurende een aantal jaren een

permanent forum vormt dat geraadpleegd kan worden (Bestuurszaken, 2012b).

99 72 respondenten konden deze vraag niet beantwoorden (‘Ik weet het niet’).

2%

8%

41%

49%

Niet akkoord (2%)


Eerder akkoord(41%)

Akkoord (49%)

׀ 264 ׀

proberen. Ook hier moeten we wel rekening houden met mogelijk sociaal

wenselijke antwoorden. Anderzijds is de groep die (eerder) niet akkoord

gaat (35%) nog redelijk groot. Ook is er een grote groep respondenten (72)

die de vraag niet beantwoord heeft.

Figuur 25 - "Ik vind het belangrijk om te experimenteren met nieuwere

vormen van consultatie (bvb. notice and comment, burgerpanels)"


We stellen vast dat de meerderheid (54%) van de respondenten het gevoel

heeft over voldoende tijd te beschikken om advies in te winnen. Daarnaast

is er een vrij grote groep (46%) die niet het gevoel heeft over voldoende tijd

te beschikken. Hierbij aansluitend blijkt dat veel beleidsambtenaren vinden

dat de afdeling over weinig tijd en weinig mankracht beschikt voor het

verwerken van adviezen. Ongeveer 1 op 5 vindt dat er problematisch weinig

tijd is en meer dan 1 op 5 geeft aan dat er problematisch weinig mankracht

is voor het verwerken van adviezen. Nochtans stelden we eerder vast dat

beleidsambtenaren niet echt overstelpt worden door (externe) adviezen.

Misschien voelen de beleidsambtenaren veel druk om het beleidsproces snel

te laten verlopen, vragen andere taken veel tijd en/of is er effectief een

tekort aan mankracht, bijvoorbeeld door besparingen op personeel. Er zou

8%

27%

36%

29%

Niet akkoord (8%)


Eerder akkoord(36%)

Akkoord (29%)

׀ 265 ׀

verder onderzocht moeten worden of er inderdaad sprake is van een

knelpunt, en, indien wel, wat de oorzaak is. Verder stellen we ook vast dat

86% van de respondenten (88% als men de respondenten die ‘ik weet het

niet’ geantwoord hebben, meetelt) niet vertrouwd is met de

ondersteunende consultatiecode van de Vlaamse overheid.

Daarnaast zijn er ook enkele opportuniteiten. Ten eerste stellen we vast dat

90% van de beleidsambtenaren het belangrijk vindt om feedback te geven

aan organisaties waaraan zij advies vragen. Mogelijks wordt deze feedback

(bijvoorbeeld omwille van tijdsdruk) in de praktijk niet altijd verstrekt100

maar het belang ervan lijkt door beleidsambtenaren te worden ingezien.

Ook merken we op dat er openheid is om te experimenteren met nieuwere

vormen van consultatie. Uit de survey blijkt ten slotte dat er weinig

draagvlak is voor meer bindende regels rond het vragen van adviezen.

> 7.5. Besluit

In oktober werd een vragenlijst uitgestuurd gericht tot alle

beleidsambtenaren binnen de departementen en agentschappen van de

Vlaamse overheid. In deze vragenlijst, die kaderde in een ruimer project101,

werden acht (ruime) vragen opgenomen die kaderden in ons

onderzoeksproject naar beleidsadvisering. Een moeilijkheid bij het uitsturen

van de vragenlijst was dat er binnen de Vlaamse overheid geen centraal

bestand bestaat met contactgegevens van alle beleidsambtenaren. Daarom

werd de vragenlijst verstuurd naar alle medewerkers tewerkgesteld op A1-

en A2-niveau binnen de departementen. Deze medewerkers konden op basis

van een toelichting van de inhoud van de vragenlijst zelf beslissen of ze in

aanmerking kwamen voor het invullen van de survey. Daarnaast werden de

agentschappen uitgenodigd om ons de contactgegevens van de

beleidsambtenaren in hun organisatie te bezorgen. 15 agentschappen

reageerden op onze vraag.

100 Eerder onderzoek leek hier op te wijzen (Fobé, 2009).

101 Namelijk de voorbereiding van een boek dat voor het eerst een volledig overzicht brengt van

het beleidswerk van alle relevante beleidsactoren op de verschillende overheidsniveaus in

België. Dit boek, samengesteld door Marleen Brans en David Aubin, zal in 2015 verschijnen

bij Policy Press (zie ook supra).

׀ 266 ׀

In totaal namen 492 respondenten deel aan de survey. 77 respondenten

vulden de vragen rond adviesverlening niet in en 11 respondenten bleken

slechts zelden of nooit een bijdrage te leveren aan beleidsgerelateerde

documenten. Hun antwoorden werden dus niet meegenomen. Van de 403

overblijvende respondenten werken 315 personen (78,2%) in een

departement en 88 (21,8%) in een agentschap. We overlopen de resultaten

van de analyse van de survey per onderzoeksvraag.

Wie levert (gevraagd of spontaan) beleidsadvies? (OV 1)

We stellen vast dat beleidsambtenaren over het algemeen vaker advies

vragen aan interne actoren en aan de adviesorganen bij de Vlaamse

overheid dan dat ze externe actoren consulteren. Daarbij zijn er wel

opvallende verschillen tussen de 13 beleidsdomeinen. Beleidsambtenaren

vragen veruit het vaakst advies aan ambtenaren binnen het eigen

beleidsdomein. De helft van de beleidsambtenaren vraagt nooit rechtstreeks

advies van vakbonden en werkgeversorganisaties. Deze actoren worden

natuurlijk wel betrokken via het strategische adviesstelsel. Ook is het

mogelijk dat binnen afdelingen beleidstaken verdeeld worden, waarbij

slechts een aantal van de beleidsambtenaren instaan voor de contacten met

belanghebbendenorganisaties. Wat het ontvangen van advies betreft,

stellen we vast dat beleidsambtenaren niet zo vaak advies ontvangen vanuit

het middenveld (vakbonden en werkgevers, sectorfederaties, professionele

ordes, NGO’s en andere middenveldorganisaties). Wanneer we de

vergelijking maken met het vragen van advies, zien we dat ze zelf iets meer

advies vragen dan ontvangen van deze organisaties. We kunnen

veronderstellen dat deze actoren via andere kanalen het beleid proberen te

beïnvloeden, bijvoorbeeld via kabinetsmedewerkers of parlementsleden, of

via hun structurele aanwezigheid in adviesraden.

Verder stellen we vast dat studiediensten van politieke partijen en think

tanks een erg minimale rol spelen in de adviesverlening aan

beleidsambtenaren bij de Vlaamse overheid. Ten slotte stellen we vast dat

beleidsambtenaren over het algemeen iets meer advies vragen dan

ontvangen, vooral wat interne actoren betreft, en dat zij doorgaans aan

dezelfde actoren beleidsadvies vragen. Dit laatste wijst er op dat de

bestaande structuren van het beleidsadviessysteem maar ook de bestaande

cultuur en gewoonten een belangrijke impact hebben op de manier waarop

beleidsadvies wordt ingewonnen.

׀ 267 ׀

Wat is de rol van rol van wetgeving, beleid, procedures, structuren,

standaarden, cultuur en gewoonten met betrekking tot beleidsadvisering?

(OV 5)

Dat iets meer dan de helft van de gevraagde adviezen wordt ingewonnen als

verplicht onderdeel van een procedure, wijst er op dat procedures en

wetgeving een tamelijk belangrijke rol spelen in de adviesverwerving. Toch

vragen beleidsambtenaren zeker niet enkel en alleen advies wanneer dit

verplicht is. Gemiddeld 45% van de gevraagde adviezen is vrijwillig

ingewonnen (dus niet omwille van een verplichting) en bijna de helft van de

beleidsambtenaren vraagt méér of evenveel vrijwillig advies als verplicht

advies.

Ervaren beleidsmakers competitie tussen actoren die beleidsadvies leveren?

(OV 7)

Op basis van onze literatuurstudie veronderstelden we dat in

beleidsdomeinen of –velden met een hoge mate van competitie,

beleidsmakers veel en conflicterend advies ontvangen. Zoals eerder

aangegeven, konden we vaststellen dat beleidsambtenaren over het

algemeen niet overstelpt worden met ongevraagd advies. Slechts een kleine

minderheid ontvangt maandelijks of vaker spontaan (ongevraagd) advies van

middenveldactoren, al zijn er opnieuw verschillen tussen de

beleidsdomeinen. Wel geven 3 op 5 beleidsambtenaren aan dat het advies

dat ze ontvangen inhoudelijk tegenstrijdig is. Bij 1 op de 5

beleidsambtenaren is dit tegenstrijdige advies bovendien moeilijk

verzoenbaar.

Welke verwachtingen hebben beleidsambtenaren ten aanzien van advies? In

welke mate voldoet het aanbod hier volgens hen aan (OV 6)?

Aan beleidsambtenaren werd gevraagd om in een lijst van twaalf criteria,

opgesteld op basis van onze literatuurstudie, de drie belangrijkste

verwachtingen voor het advies van de strategische adviesraad aan te

duiden. 61% van de beleidsambtenaren duidde ‘de voor -en nadelen van

verschillende beleidsopties beargumenteerd afwegen’ als één van zijn/haar

drie belangrijkste verwachtingen aan. 45% duidde ‘toekomstige evoluties,

trends en ontwikkelingen in acht nemen’ aan. Deze verwachting strookt met

׀ 268 ׀

de rol van de strategische adviesraad om strategisch advies uit te brengen.

Op de derde plaats kwam ten slotte ‘zicht bieden op het maatschappelijk

draagvlak voor beleidsvoorstellen’. Dit criterium werd door 41% van de

respondenten aangeduid. Dit strookt dan weer met de manier waarop de

adviesraden zijn samengesteld, namelijk uit maatschappelijke

vertegenwoordigers, of uit maatschappelijke vertegenwoordigers en

deskundigen. De verwachtingen die werden aangeduid, verschillen wel

enigszins tussen de verschillende beleidsdomeinen. Dit is op zich niet

verbazend, gezien ook de samenstelling en de interne werking van de

adviesraden verschilt per beleidsdomein.

Aan de respondenten werd eveneens, op basis van 12 uitspraken, gevraagd

in welke mate het advies van hun strategische adviesraad voldoet aan elk

van de 12 criteria. We zien dat de adviesraden een goede score krijgen op

twee van de drie meest geselecteerde criteria, namelijk ‘toekomstige

evoluties’ en ‘zicht op draagvlak’ . Voor deze twee criteria is er dus een vrij

goede afstemming tussen vraag (verwachting) en aanbod (het advies dat

beleidsambtenaren ontvangen). Voor het criterium beargumenteerd krijgen

de adviesraden een wat lagere score (2,83). Daaruit kunnen we afleiden dat

het advies op dit vlak nog niet helemaal tegemoet komt aan de

verwachtingen van beleidsmakers, die dit criterium erg belangrijk vinden.

Opnieuw zien we verschillen in scores tussen de verschillende

beleidsdomeinen.

Wat hun tevredenheid betreft, geven de respondenten gemiddeld een score

van 5,98 op het advies van de strategische adviesraden en een 5,65 op het

advies van de steunpunten. Respondenten die vaker advies vragen of

ontvangen zijn ook meer tevreden (gemiddelde score van 6,11 voor de

adviesraden en 6,53 voor de steunpunten). Tevredenheid is een subjectief

oordeel vanuit één bepaald perspectief. Dat de scores niet zo hoog liggen,

betekent daarom niet dat de kwaliteit van de adviezen onvoldoende is. We

zagen bijvoorbeeld dat de SAR’s op verschillende criteria voor ‘goed advies’

een eerder hoge score kregen (vorige alinea). Het gaat hier dus enkel om

een algemene perceptie. Bovendien heeft het advies van de SAR’s en van

steunpunten meerdere belangrijke functies, waar in deze vraag niet naar

gepeild werd.

׀ 269 ׀

Hoe gebruiken beleidsmakers beleidsadvies (OV 8)?

We zien dat advies niet louter gebruikt wordt om concrete

beleidsvoorstellen bij te sturen, maar ook om nieuwe perspectieven te

ontwikkelen en achtergrondkennis te verwerven. Dit lijkt er op te wijzen

dat de informatiewaarde van adviezen voor beleidsambtenaren groot is.

Daarnaast trachten beleidsmakers via adviezen ook zicht te krijgen op

draagvlak. In mindere mate wordt het gebruikt omdat dit verwacht wordt of

om punten op de agenda te brengen.

Hoe tevreden zijn beleidsmakers met de huidige processen, procedures en

structuren ter ondersteuning van de beleidsadvisering? Welke knelpunten

zijn er op dit vlak? (OV 9)

Om te beginnen keken we of beleidsambtenaren voldoende tijd hebben om

advies in te winnen en of ze voldoende tijd en mankracht hebben om het

advies te verwerken. We stellen vast dat de meerderheid (54%) aangeeft

over voldoende tijd te beschikken. Daarnaast heeft een vrij grote groep

(46%) van de respondenten het gevoel over onvoldoende tijd te beschikken

om advies in te winnen. Ook vindt een minderheid (ongeveer 1 op 5) dat er

problematisch weinig tijd en problematisch weinig mankracht is voor het

verwerken van adviezen. Nochtans worden beleidsambtenaren, zoals eerder

vermeld, niet overstelpt met advies. Diverse verklaringen zijn mogelijk.

Misschien voelen de beleidsambtenaren veel druk om het beleidsproces snel

te laten verlopen, vragen andere taken veel tijd en/of is er effectief een

tekort aan mankracht. Verder onderzoek zou moeten uitwijzen of er

effectief sprake is van een knelpunt, en indien wel, wat de oorzaak is.

Wat het huidige beleidsadviessysteem betreft, vroegen we of de bestaande

procedures moeten worden uitgebreid en of beleidsambtenaren vertrouwd

zijn met de ondersteunende Consultatiecode die de Vlaamse overheid

aanbiedt. Uit de survey blijkt dat slechts 30% voorstander is van meer

bindende regels rond het vragen van adviezen. 86% van de respondenten is

verder niet vertrouwd met de ondersteunende consultatiecode van de

Vlaamse overheid.

Wat de bestaande cultuur en gewoonten rond beleidsadvisering betreft,

keken we ten slotte naar het belang dat beleidsambtenaren hechten aan het

geven van feedback en naar hun bereidheid om met nieuwe

׀ 270 ׀

adviesmechanismen te experimenteren. 90% van de beleidsambtenaren

vindt het belangrijk om feedback te geven aan organisaties waaraan zij

advies vragen. Het is natuurlijk mogelijk dat deze feedback (bijvoorbeeld

omwille van tijdsdruk) in de praktijk niet altijd wordt verstrekt. Ten slotte

stelden we vast dat er een openheid is om te experimenteren met nieuwere

vormen van consultatie.

׀ 271 ׀

8. Algemeen besluit

> 8.1. Situering : probleemstelling en centrale onderzoeksvraag


een toenemende nood aan informatie, kennis, expertise en steun voor het

beleid ervaren (Peters & Barker, 1993). Wanneer zij hiernaar op zoek gaan,

consulteren zij niet enkel ‘professionele’ beleidsadviseurs binnen de

overheid, maar ook organisaties en individuen extern aan de overheid.

Bovendien verwacht de burger ook steeds meer dat beleidsmakers

openstaan voor ideeën en feedback geleverd door verschillende groepen

binnen de samenleving (Peters & Barker, 1993).

We zien internationaal dat het aantal arrangementen van

overheidsgeïnitieerde advisering, consultatie en participatie in de

beleidsvorming toeneemt (Lowndes et al. 2001; Papadopoulos and Warin

2007; Van Damme and Brans 2008a). In Vlaanderen zien we naast meer

traditionele adviesmechanismen, zoals adviesraden en overlegcomités, de

opkomst van meer interactieve vormen van consultatie, zoals interactieve

planprocessen maar ook rechtstreekse bevragingen van de burger,

bijvoorbeeld via opiniepeilingen. Ook is er sprake van een toenemende

waardering voor de inbreng van actoren betrokken bij de uitvoering van het

beleid, aangezien hun ervaringsdeskundigheid kan bijdragen aan het

ontwerpen van technisch haalbaar beleid (Brans, Van Damme & Gaskell,

2010:15). Informatie wordt aangeleverd door een groot aantal

belanghebbenden die allemaal een zekere impact op het overheidsbeleid

nastreven (Lacey en Furner, 1993). De intensifiëring van gevraagd en

spontaan (ongevraagd) advies kan dan ook leiden tot een toegenomen

competitie op het vlak van beleidsadvisering, waarbij beleidsmakers

geconfronteerd worden met een toevloed aan concurrerende kennisclaims

(Halligan, 1993; Hoppe & Halffman, 2004:53; Van Damme, Brans & Fobé,

2011).



de beleidsmaker als ontvanger van beleidsadvies. Hoe ervaren

beleidsmakers de ‘verbreding’ in bronnen van beleidsadvies en de

׀ 272 ׀

competitie die daar mogelijk uit volgt? Welke verwachtingen hebben zij ten

aanzien van het advies dat ze ontvangen? En in welke mate voldoet het

advies aan deze verwachtingen? Daarnaast willen we een beter inzicht

verwerven in het adviessysteem in Vlaanderen. We kijken daarbij naar de

actoren, instellingen en organisaties intern en extern aan de overheid die

actief zijn in het leveren van beleidsadvies en de verschillende systemen die

gehanteerd worden om advies te verwerven. Op basis van deze analyse

formuleren we aanbevelingen om de bestaande processen van

beleidsadvisering te optimaliseren.

Beleidsadvies wordt in dit onderzoek gedefinieerd als een opinie of

aanbeveling die wordt aangereikt als een leidraad voor toekomstig beleid

(Van Damme, Brans & Fobé, 2011). We beperken ons tot beleidsinhoudelijk

advies, louter wetgevingstechnisch of juridisch advies valt buiten het opzet

van het onderzoek. Advies is vanuit deze definitie niet bindend en kan van

verschillende actoren komen die zich binnen de overheid of de ruimere

samenleving bevinden. Ook onderzoek dat aanbevelingen voor het

toekomstig beleid formuleert (beleidsgericht onderzoek) wordt als advies

beschouwd.

Om het onderzoek binnen de beschikbare tijd te kunnen uitvoeren, werd er

voor gekozen om de focus te leggen op beleidsmakers binnen het kabinet en

binnen de administratie, en niet op de leden van het parlement als

ontvangers van beleidsadvies. Hoewel beide groepen beleidsmakers

(kabinetsmedewerkers en beleidsambtenaren) via onze case studies aan bod

komen, ligt de nadruk in dit onderzoek wel sterker op het perspectief van

beleidsambtenaren dan van de kabinetsmedewerkers. Beleidsambtenaren

werden immers, in tegenstelling tot de kabinetsmedewerkers, ook apart

bevraagd via de survey.

De algemene vraagstelling van dit onderzoek luidt: Op welke manier is

beleidsadvisering in Vlaanderen georganiseerd en hoe kan ze

geoptimaliseerd worden? Deze algemene onderzoeksvraag wordt verder

gedifferentieerd in 10 subvragen (zie verder).

> 8.2. Methodologie : aanpak en respons

Dit onderzoek combineerde een kwalitatieve en een kwantitatieve

onderzoeksmethode. Deze aanpak liet toe om een aantal elementen in de

׀ 273 ׀

diepte te verkennen en tegelijkertijd ook een algemene analyse te maken

van de beleidsadvisering ten aanzien van de Vlaamse overheid.

De kwalitatieve methode bestond uit een documentanalyse waarbij de

bestaande wetgeving, het beleid en de procedures en structuren met

betrekking tot de beleidsadvisering bij de Vlaamse overheid in kaart werden

gebracht. Daarbij werd gebruik gemaakt van beleidsdocumenten,

praktijkgerichte handleidingen, rapporten, enz. Ook werden er zes case

studies uitgevoerd, waarbij in drie verschillende beleidsdomeinen telkens

twee beleidsprocessen werden onderzocht, met focus op de

beleidsadvisering. Data werden verzameld aan de hand van een analyse van

beleidsdocumenten en interviews met de betrokken kabinetsmedewerker,

beleidsambtenaar en een vertegenwoordiger van de strategische adviesraad.

De cases werden geselecteerd in verschillende beleidsdomeinen met de

bedoeling de diversiteit aan actoren en adviesmechanismen in beeld te

brengen. We kozen voor een beleidsdomein met een maatschappelijke

dimensie (namelijk Welzijn, Volksgezondheid en Gezin), met een meer

technische dimensie (Mobiliteit en Openbare werken) en met zowel een

technische als een maatschappelijke dimensie (Ruimtelijke Ordening,

Woonbeleid en Onroerend Erfgoed). We verwachtten dat, gezien de aard

van de beleidsthema’s verschilt, ook de geconsulteerde actoren, het type

advies dat zij leveren en de functie van dit advies zou verschillen

naargelang het beleidsdomein. Binnen elk beleidsdomein kozen we voor een

‘geformaliseerd’ beleidsproces (uitgemond in een decreet of

uitvoeringsbesluit) en anderzijds een niet-geformaliseerd beleidsproces

(uitgemond in een conceptnota, groenboek, witboek, beleidsnota…). Daarbij

formuleerden we de verwachting dat beleidsmakers meer vrijheid en

flexibiliteit zouden hebben om het adviestraject vorm te geven in een niet-

geformaliseerd proces dan in een geformaliseerd proces, en ze daarom meer

op maat (ad hoc) zouden consulteren.

De kwantitatieve methode bestond uit een survey gericht naar alle

beleidsambtenaren in de departementen en agentschappen van de Vlaamse

overheid. De belangrijkste vragen hebben betrekking op de actoren die

beleidsadvies leveren, de verwachtingen die beleidsambtenaren hebben en

in welke mate advies hieraan tegemoet komt, hoe beleidsambtenaren

gebruik maken van het advies en welke algemene knelpunten er eventueel

׀ 274 ׀

zijn. De onderzoeksvragen waarop de case studies en de survey een

antwoord moeten bieden, overlappen soms. Meer dan de case studies laat

de survey echter toe om algemene uitspraken te doen wat de

beleidsadvisering bij de Vlaamse overheid betreft. De case studies bieden

dan weer de mogelijkheid om meer exploratief te werk te gaan voor de

thema’s waar weinig literatuur over bestaat.

In totaal beschikten we voor de survey over contactgegevens van

beleidsambtenaren binnen 28 organisaties (13 departementen en 15

agentschappen). In het totaal namen 492 respondenten deel (responsgraad

van 42%). 77 respondenten vulden de vragen rond adviesverlening niet in en

11 respondenten bleken slechts zelden of nooit een bijdrage te leveren aan

beleidsgerelateerde documenten. Hun antwoorden werden dus niet

meegenomen. Van de 403 overblijvende respondenten werken 315 personen

(78,2%) in een departement en 88 (21,8%) in een agentschap.

In onderstaand kader wordt een overzicht gegeven van de onderzoeksvragen

die via de documentanalyse, de case studies en de survey werden

beantwoord:

Thema Onderzoeksvragen Doc. Cases Survey

Ad

vies

syst

eem

1. Wie levert beleidsadvies? Zijn er belangrijke

verschillen in actoren tussen de

beleidsdomeinen?

x

x

2. Welk type beleidsadvies leveren deze

actoren? x

3. Op welke manier verspreiden zij hun advies? x

4. Op welke manier en welk moment winnen

beleidsmakers advies in? x

5. Wat is de rol van wetgeving, beleid,

procedures, structuren, standaarden, cultuur

en gewoonten met betrekking tot

beleidsadvisering?

x (x)

׀ 275 ׀

Ver

wac

hti

nge

n

en g

eb

ruik

6. Welke verwachtingen hebben beleidsmakers

t.a.v. beleidsadvies? In welke mate voldoet

het aanbod aan beleidsadvies hieraan?

x

x

7. Ervaren beleidsmakers competitie tussen

actoren die beleidsadvies leveren? Welk

effect heeft deze competitie volgens hen op

de beleidsprocessen?

x x

8. Hoe beoordelen zij zelf hun gebruik van

beleidsadvies? x

Tevr

eden

hei

d e

n

op

tim

alis

erin

g

9. Hoe tevreden zijn beleidsmakers met de

huidige procedures, processen en structuren

(ter ondersteuning) van de beleidsadvisering?


x x

10. Hoe kan het bestaande adviessysteem in

Vlaanderen geoptimaliseerd worden? In welke

mate vereist dit een ingrijpen in wetgeving,

procedures, interne en externe structuren, of

capaciteit?

x x x

> 8.3. Performante beleidsadvisering ?

In het theoretisch luik wordt beleidsadvisering geduid als een essentieel

onderdeel van de beleidsvoering. De beleidsvoering vindt niet plaats in een

vacuüm maar in een specifieke maatschappelijke context. Er zijn allerlei

formele en informele “instituties” die de beleidsvorming mee bepalen. Ook

de manier waarop de beleidsadvisering verloopt wordt beïnvloed door

instituties. Onder deze instituties vallen niet enkel formele structuren en

regels maar ook meer informele (cultureel bepaalde) gewoonten.

Zo spelen de politieke cultuur en informele gewoonten een belangrijke rol

in de manier waarop beleidsmakers omgaan met beleidsadviezen. In een

consensusdemocratisch systeem als het onze is het bijvoorbeeld de

gewoonte om uitgebreid stakeholders te consulteren alvorens

beleidsbeslissingen te nemen (Hendriks, 2006). In dit kader werd verwezen

naar het verschil tussen pluralistische en neo-corporatistische systemen.

Neo-corporatistische systemen worden gekenmerkt door hiërarchisch

geordende maatschappelijke groepen waarbij slechts een aantal

׀ 276 ׀

geprivilegieerde groepen toegang hebben tot het beleidsproces. Deze

groepen krijgen het monopolie om de belangen van hun achterban te

vertegenwoordigen en controleren in ruil hun achterban (Knill & Tosun,

2012). België en Vlaanderen worden doorgaans getypeerd als neo-

corporatistisch.

In het conceptueel luik hebben we een aantal kernbegrippen van het

onderzoek geduid en geoperationaliseerd ter voorbereiding van het

empirisch onderzoek.

We definiëren beleidsadvies als opinies en aanbevelingen aangeboden als

leidraad voor het toekomstig beleid. Advies wordt daarbij niet beperkt tot

de opvattingen van “neutrale” deskundigen binnen of buiten de overheid.

Ook de opinies van middenveldorganisaties die een bepaald belang

behartigen, vallen onder onze definiëring. We spreken wel slechts van

advies als opinies of aanbevelingen onderbouwd worden met argumenten.

Advies wordt in deze definitie als niet-bindend opgevat: beleidsmakers

kunnen kiezen of ze het advies al dan niet volgen. Hierin verschilt advies

van overleg, dat tot doel heeft om tot een akkoord te komen waar beide

partijen zich aan houden. Wanneer advies aangeleverd wordt door actoren

die de macht hebben om beleid te implementeren, te blokkeren of te

hinderen, kan het in de praktijk wel erg moeilijk zijn om geen rekening te

houden met het advies (Geul, 1998; Brans, Van Damme & Gaskell, 2010).

Beleidsadvisering werd opgevat als een communicatieproces tussen een

adviesgever en een adviesontvanger (zie ook Rich & Oh, 2000, p. 179).

Belangrijke elementen in het communicatieproces zijn de zender,

ontvanger, boodschap, kanaal en tijdstip. In de bespreking van deze

verschillende elementen werd onder meer stilgestaan bij de verschillende

kennistypes (episteme, techne en phronesis) die onderdeel kunnen uitmaken

van een beleidsadvies. Het kan gaan om wetenschappelijke kennis

(episteme); praktische, concrete en contextgebonden kennis gebaseerd op

praktijkervaring (techne); en tenslotte kennis gebaseerd op een analyse van

waarden (phronesis). Doorgaans zal er sprake zijn van een mix van

kennistypes. Advies kan ook eerder gericht zijn op lange termijn of eerder

op korte termijn. Bij de adviesgever (zender) hanteren we een model,

gebaseerd op Halligan (1995) waarbij de verschillende actoren in de eerste

plaats indelen op basis van hun afstand tot de overheid (intern/extern). Wat

betreft de manier van advisering wordt onder meer ingegaan op het verschil

׀ 277 ׀

tussen permanente adviesstructuren en ad hoc advisering, consensuele en

niet-consensuele besluitvorming, en gevraagd (verplicht of niet-verplicht)

en ongevraagd advies.

Bij onze definiëring van performante beleidsadvisering leggen we de nadruk

op de bijdrage van het advies aan een kwaliteitsvol beleid. Hierbij moet er

onder meer aandacht zijn voor aspecten zoals inhoudelijke verrijking en

draagvlak. Het advies moet voldoende aansluiten bij de verwachtingen van

beleidsmakers maar ook kritische vragen durven stellen. Op een meer

operationeel niveau dient performant beleidsadvies onder meer

beargumenteerd, onderbouwd, gebruiksvriendelijk, gedocumenteerd, helder

en to the point, etc. te zijn.

> 8.4. Resultaten van het empirische onderzoek

Onderzoeksvraag 1: Wie levert beleidsadvies? Zijn er belangrijke verschillen

in actoren tussen beleidsdomeinen?

Op basis van de survey stellen we vast dat beleidsambtenaren vaker advies

vragen aan interne actoren en aan de adviesorganen bij de Vlaamse

overheid dan dat ze rechtstreeks externe actoren consulteren. Veruit het

vaakst wordt advies gevraagd aan ambtenaren binnen het eigen

beleidsdomein. Ambtenaren uit andere beleidsdomeinen kwamen op de

tweede plaats. In de case studies zien we eveneens dat in bijna alle dossiers

aan collega’s uit andere beleidsdomeinen advies werd gevraagd. In twee

beleidsprocessen werd de betrokkenheid van andere beleidsdomeinen

georganiseerd via een ambtelijke werkgroep /forum.

Uit de survey blijkt dat slechts één op vijf beleidsambtenaren regelmatig

(enkele keren per jaar, maandelijks of vaker) advies vraagt van

werknemers- en werkgeversorganisaties. Deze actoren leveren natuurlijk

wel advies via het strategische adviesstelsel. Ook is het mogelijk dat binnen

afdelingen beleidstaken verdeeld worden, waarbij slechts een aantal van de

beleidsambtenaren instaan voor de contacten met

belanghebbendenorganisaties.

Wat het ontvangen van advies betreft, stellen we vast dat

beleidsambtenaren niet zo vaak rechtstreeks advies ontvangen vanuit het

middenveld (vakbonden en werkgevers, sectorfederaties, professionele

׀ 278 ׀

ordes, NGO’s en andere middenveldorganisaties), al zijn er wel verschillen

tussen beleidsdomeinen. Wanneer we de vergelijking maken met het vragen

van advies, zien we dat ze zelf iets meer advies vragen dan ontvangen van

deze organisaties. Verschillende respondenten gaven in de case studies aan

dat spontane (ongevraagde) adviezen van belanghebbenden meestal naar de

bevoegde minister of zijn kabinet, via de media en/of naar parlementsleden

worden verspreid.

Verder stellen we vast dat studiediensten van politieke partijen en think

tanks een erg minimale rol spelen in de adviesverlening aan

beleidsambtenaren bij de Vlaamse overheid. Ten slotte zien we dat

beleidsambtenaren in het algemeen iets meer advies vragen dan ontvangen,

vooral wat interne actoren betreft, en dat zij doorgaans aan dezelfde

actoren beleidsadvies vragen. Dit laatste wijst er op dat de bestaande

structuren van het beleidsadviessysteem maar ook de bestaande cultuur en

gewoonten een belangrijke impact hebben op de manier waarop

beleidsadvies wordt ingewonnen.

Uit de survey blijkt wel dat er verschillen tussen de beleidsdomeinen zijn.

Als we kijken naar het vragen van advies, blijkt dat ambtenaren uit de

beleidsdomeinen MOW, LV, IV en FB102 gemiddeld vaker advies vragen aan

interne actoren dan ambtenaren in de overige beleidsdomeinen. Intern

advies werd ruim opgevat, ook adviesvragen aan Europese instellingen valt

hier bijvoorbeeld onder. Externe, niet-wetenschappelijke actoren

(middenveld, burgers, bedrijven) worden gemiddeld het vaakst om advies

gevraagd in het beleidsdomein WSE, WVG, LV en OV. Externe,

wetenschappelijke actoren (academici en steunpunten) worden ten slotte

het vaakst geconsulteerd in het beleidsdomein WSE en WVG.

Onderzoeksvraag 2: Welk type beleidsadvies leveren deze actoren?

In het conceptueel kader hebben we verschillende kennistypes

onderscheiden die we beschouwen als mogelijke componenten van

beleidsadvies. Het gaat om wetenschappelijke kennis (episteme);

praktische, concrete en contextgebonden kennis gebaseerd op

praktijkervaring (techne); en ten slotte kennis gebaseerd op een analyse van

waarden (phronesis). In onze case studies stelden we vast dat juridische

102 N = 8

׀ 279 ׀

kennis nog als een apart (vierde) kennistype zou kunnen worden

toegevoegd, hoewel we in dit onderzoek niet expliciet stilstaan bij de

bijdrage van juridisch en wetgevingstechnisch advies voor de

beleidsvoering.

Onze verwachting dat advies doorgaans een mix is van verschillende

kennistypes, werd bevestigd in onze case studies. Advies van

belanghebbenden bijvoorbeeld, bood in de meeste cases zicht op het

individuele draagvlak voor beleid (phronesis) en leverde tegelijkertijd ook

concrete, praktische aandachtspunten om het beleid te optimaliseren

(techne). Wetenschappelijk advies bracht in de meeste cases op onderzoek

gebaseerde kennis aan over oorzaken van problemen of effecten van beleid

(episteme), aangevuld met concrete aanbevelingen ter verbetering van het

beleid (techne). Wetenschappelijke kennis (episteme) werd in sommige

cases ook specifiek ingezet om een breder perspectief in te brengen in een

maatschappelijk debat (phronesis).

Hiermee verband houdend, stelden we vast dat de strategische adviesraden

uit de case studies zich een eigen profiel hebben aangemeten. Hoewel zij

allemaal strategisch advies leveren op de hoofdlijnen van het beleid, zagen

we dat de MORA in onze case studies in zijn adviezen vooral een analyse

maakt van het maatschappelijk draagvlak (phronesis) en concrete en

praktische aanbevelingen doet om het beleid te verbeteren (techne). De

adviesraad in het beleidsdomein WVG keek eveneens naar de wenselijkheid

van het beleid (phronesis) maar dan vanuit een wetenschappelijk

onderbouwde langetermijnvisie (episteme). De bijdrage van wetenschappers

droeg er volgens respondenten toe bij dat men in het debat makkelijker los

kon komen van individuele belangen.

Onderzoeksvraag 3: Op welke manier verspreiden adviesactoren hun advies?

Volgens de respondenten in de case studies wordt spontaan (ongevraagd)

advies van belanghebbenden vaak op verschillende manieren verspreid:

rechtstreeks naar de bevoegde minister of naar zijn kabinet, via de media

en/of naar parlementsleden. In het laatste geval vormen deze adviezen

volgens enkele respondenten vaak een aanleiding tot parlementaire vragen.

De strategische adviesraden uit de case studies verspreiden hun advies naar

de Vlaamse regering en het Vlaams parlement, maar niet in de media. In de

׀ 280 ׀

meeste onderzochte dossiers vond er ook interactie plaats tussen de

adviesraden en de beleidsmakers: beleidsmakers uit kabinet of

administratie kwamen de beleidsvoorstellen persoonlijk toelichten aan de

raad. We zien ook dat adviesraden hun advies soms indirect kunnen

toelichten via het parlement. Nog niet in elk beleidsdomein is deze

interactie vanzelfsprekend. De raadgevende comités ten slotte brengen

advies uit aan de leidend ambtenaar van het agentschap waartoe zij

behoren.

Onderzoeksvraag 4: Op welke manier en welk moment winnen

beleidsmakers advies in?

In de onderzochte cases maakten beleidsmakers steeds gebruik van zowel

permanente structuren als ad hoc mechanismen om advies te vragen. Een

belangrijke permanente structuur om advies van externe actoren te vragen

is het stelsel van strategische adviesraden. Ook werd het beleid in het

beleidsdomein WVG afgetoetst bij de raadgevende comités die bij de

agentschappen zijn opgericht om advies te verlenen over de operationele

beleidsvoorbereiding en de beleidsuitvoering van het agentschap.103

Permanente structuren bieden continuïteit en de meerwaarde daarvan

wordt erkend door de meeste beleidsmakers. De leden van deze

adviesorganen kunnen kennis opbouwen en een strategische visie

ontwikkelen rond de thema’s binnen het beleidsdomein. Wat adviesvragen

via ad hoc mechanismen betreft, ging het soms om meer informele en

individuele consultaties, maar soms ook om meer transparante en open

manieren van consulteren. Een voorbeeld van dit laatste is de online

belanghebbendenbevraging die georganiseerd werd in het beleidsproces

kilometerheffing. De bevraging stond open voor iedereen, de resultaten

werden gepubliceerd op de website van het project, en alle deelnemers

kregen feedback.

Beleidsmakers zijn bij de opmaak van decreten en strategische besluiten

verplicht om advies te vragen aan de adviesraden na de principiële

goedkeuring van het beleid, dus aan het begin van de besluitvormingsfase.

Het is een belangrijke vraag van de adviesraden om vroeger in het

beleidsproces te worden betrokken. Opvallend was dat de strategische

adviesraden in alle onderzochte beleidsprocessen reeds in de fase van de

103 In de case studies was dit enkel het geval voor het beleidsdomein WVG.

׀ 281 ׀

beleidsbepaling, dus vóór het verplichte adviesmoment, om advies werden

gevraagd. Beleidsmakers vinden het belangrijk om adviesraden vroeg in het

beleidsproces te betrekken, zodat ze het beleid tijdig kunnen bijsturen en

“preventief” aan een consensus kunnen werken. Sommige beleidsmakers

gaven aan dat het na de principiële goedkeuring bovendien niet altijd

gemakkelijk is om nog grote wijzigingen aan het beleid aan te brengen,

omdat er reeds een politiek akkoord bereikt is. Gezien vroege

betrokkenheid een belangrijke vraag blijft van de adviesraden aan

beleidsmakers, veronderstellen we dat dit in andere beleidsprocessen nog

geen vanzelfsprekendheid is. Verder stellen we ook vast dat de raadgevende

comités in het beleidsdomein WVG heel regelmatig en reeds vroeg in de fase

van beleidsbepaling werden geconsulteerd.

De verwachting dat beleidsmakers in de niet-geformaliseerde

beleidsprocessen over meer vrijheid en flexibiliteit beschikken om het

adviestraject vorm te geven, en bijgevolg diverse adviesmechanismen

gebruiken om een adviestraject ‘op maat’ te organiseren, werd grotendeels

bevestigd voor de onderzochte cases. In de niet-geformaliseerde

beleidsprocessen werden diverse ad hoc adviesmechanismen gehanteerd om

een grote groep belanghebbenden te betrekken (burgerdebat,

belanghebbendenbevraging, expertenpanel,…) terwijl dit in de

geformaliseerde beleidsprocessen beperkt werd tot enkele consultaties met

de belangrijkste stakeholders. Niet alleen de mate van formalisering is een

mogelijke verklaring voor het verschil. De niet-geformaliseerde

beleidsprocessen in ons onderzoek bevonden zich ook in een vroeger

stadium van het beleidsproces dan de geformaliseerde beleidsprocessen. In

deze processen was er bijgevolg nog meer ruimte om de richting van het

beleid te bepalen en was het debat nog niet te technisch, en lag het

waarschijnlijk dan ook meer voor de hand om een ruime groep van

belanghebbenden te consulteren via diverse ad hoc mechanismen.

Onderzoekvraag 5: Wat is de rol van procedures, structuren en cultuur met

betrekking tot de Vlaamse beleidsadvisering?

Centrale elementen in de organisatie van de beleidsadvisering bij de

Vlaamse overheid zijn een traditie van neo-corporatisme, verplichte

advisering door strategische adviesraden, een zich ontwikkelend

consultatiebeleid in het kader van de reguleringsimpactanalyse, en de

׀ 282 ׀

belangrijke rol van ministeriële kabinetten ten aanzien van de

beleidsvoering.

De Belgische overheden kennen een traditie van neo-corporatisme. Dit zien

we bijvoorbeeld in het bestaan van verschillende advies -en overlegorganen

waarin er voor de representatieve werkgevers -en werknemersorganisaties

een bijzondere rol is weggelegd. Eén van deze organen is de Sociaal-

Economische Raad van Vlaanderen. Naast de SERV zijn er nog verschillende

andere adviesraden opgericht, die doorgaans verbonden zijn aan een

specifiek beleidsdomein. Hoewel beleidsmakers via deze adviesraden

verschillende belangengroepen (en experts) een toegang bieden tot de

beleidsvoering, leiden adviesstructuren tot op zekere hoogte ook tot

uitsluiting van andere belangen (Fraussen, Beyers, & Donas, 2014).

Beleidsmakers zijn verplicht om bij de opmaak van decreten en strategische

uitvoeringsbesluiten de strategische adviesraad te consulteren. Ondanks

deze verplichting, krijgt België van de OESO een eerder lage score op de

aanwezigheid van formele en open consultatieprocessen bij de opmaak van

regelgeving.104 Dat België een lage score behaalt op deze indicator,

betekent niet dat er weinig geconsulteerd wordt in ons land. In België (en

Vlaanderen) is het de gewoonte grote maatschappelijke groeperingen

uitgebreid te consulteren (OECD, 2009, 45). De lage score is waarschijnlijk

te verklaren door het feit dat het formele en verplichte kader voor de

consultatie van stakeholders beperkt is tot de verplichte consultatie van de

strategische adviesraden bij de opmaak van decreten en

basisuitvoeringsbesluiten. Deze verplichte consultatie is dus niet open voor

iedereen en geldt niet voor alle regelgevingsinitiatieven. Er zijn weinig

andere consultatieverplichtingen: zo is een publieke ‘notice and comment’

procedure geen standaardonderdeel van de opmaak van regelgeving.

Niettemin blijkt uit onze survey dat de bestaande procedures een

belangrijke rol spelen in het beleidsadvies dat ambtenaren vragen: iets

meer dan de helft van de adviezen die beleidsambtenaren vragen, worden

ingewonnen als verplicht onderdeel van een procedure. Dit kan te maken

104 België kreeg een score van 4,5. Het gemiddelde voor de OECD lag op 7,3. De indicator meet

de mate waarin formele en open consultatieprocessen ingebouwd zijn in de sleutelfases

van het ontwerp van beleidsvoorstellen én de mechanismen die bestaan opdat de

resultaten van deze consultatie de voorbereiding van wetten en regels kan beïnvloeden.

׀ 283 ׀

hebben met het feit dat beleidsmakers bij de opmaak van decreten en

basisuitvoeringsbesluiten niet alleen verplicht de strategische adviesraad

moeten consulteren maar ook een aantal verplichte juridische en

(wetgevings)technisch adviezen moeten inwinnen.

De Vlaamse overheid heeft verschillende instrumenten ingevoerd om

beleidsmakers aan te moedigen om belanghebbenden te consulteren, de

kwaliteit van de consultaties te verhogen en deze consultaties meer

transparant te maken. Zo werd in 2005 de Reguleringsimpactanalyse (RIA)

ingevoerd in de Vlaamse overheid als onderdeel van de ambitie om te

komen tot een meer transparant en systematisch regelgevingsbeleid.

Beleidsconsultatie wordt als een belangrijk onderdeel beschouwd van de

opmaak van deze RIA. Ook werd in 2012 een Consultatiecode gepubliceerd

om medewerkers te ondersteunen bij het organiseren, uitvoeren en

evalueren van consultaties. Daarnaast moet elke beleidsbrief en beleidsnota

een regelgevingsagenda bevatten. Dit creëert transparantie over het

geplande beleid. Adviesraden kunnen hier hun werkprogramma op

afstemmen. Ten slotte neemt ook het gebruik van Groen- en Witboeken en

conceptnota’s toe (Van Humbeeck, 2011). Deze initiatieven zijn eerder

verbonden met meer pluralistische systemen en culturen. De vraag blijft

nog wel in hoeverre deze systemen voldoende impact hebben op de manier

van beleidsvoering in Vlaanderen, die in een neo-corporatistische traditie

eerder gekenmerkt wordt door institutioneel verankerde beleidsadvisering.

Onderzoeksvraag 6: Welke verwachtingen hebben beleidsmakers t.a.v.

beleidsadvies? In welke mate voldoet het aanbod aan beleidsadvies hieraan?

Op basis van de literatuurstudie stelden we een lijst van 12 criteria op, die

werden ingedeeld in drie categorieën, namelijk verwachtingen die te maken

hebben met de inhoud van het advies, met de communicatie van het advies

en met de aansluiting bij het de beleidsstandpunten en –doelstellingen. Bij

de case studies vroegen we aan de beleidsmakers om vrij een aantal criteria

op te noemen waaraan een goed en bruikbaar advies volgens hen moet

voldoen. De meest genoemde criteria hadden te maken met de inhoud van

advies. Zicht bieden op het draagvlak voor beleidsvoorstellen, onderbouwd

zijn op basis aan wetenschappelijke kennis en/of praktijkkennis en

argumenten aanleveren en alternatieven bieden, waren de criteria die het

vaakst genoemd werden. Verder was ook de communicatie van het advies

׀ 284 ׀

van belang. Goed advies was volgens de beleidsmakers beknopt en to the

point en gericht. Hoewel we verwacht hadden dat er meer criteria zouden

genoemd worden die te maken hebben met de aansluiting bij

beleidsstandpunten – en doelstellingen, sloten de genoemde criteria wel aan

bij verschillende criteria die in de literatuurstudie aan bod kwamen.

In de survey werd aan beleidsambtenaren gevraagd om in onze lijst van

twaalf criteria, de drie belangrijkste verwachtingen voor het advies van de

strategische adviesraad aan te duiden. 61% van de beleidsambtenaren

duidde ‘de voor -en nadelen van verschillende beleidsopties

beargumenteerd afwegen’ als één van zijn/haar drie belangrijkste

verwachtingen aan. Uit de interviews bleek reeds dat dit in een algemene

verwachting is voor goed advies (cfr. supra). 45% duidde ‘toekomstige

evoluties, trends en ontwikkelingen in acht nemen’ aan. Deze verwachting

strookt met de rol van de strategische adviesraad om strategisch advies uit

te brengen. Op de derde plaats kwam ten slotte ‘zicht bieden op het

maatschappelijk draagvlak voor beleidsvoorstellen’. Dit criterium werd door

41% van de respondenten aangeduid. Dit strookt dan weer met de manier

waarop de adviesraden zijn samengesteld, namelijk uit maatschappelijke

vertegenwoordigers, of uit maatschappelijke vertegenwoordigers en

onafhankelijke deskundigen. Uit de interviews bleek ook reeds dat dit een

algemene verwachting is voor ‘goed advies’ (cfr. supra).

De survey bevestigde wat we reeds in de interviews hadden vastgesteld,

namelijk dat de criteria die te maken hebben met inhoud van het advies het

belangrijkst zijn voor beleidsmakers. Communicatie komt op de tweede

plaats, aansluiting bij beleidsstandpunten en doelstellingen op de derde

plaats. De criteria die werden aangeduid, verschillen wel enigszins tussen

de verschillende beleidsdomeinen. Dit is op zich niet verbazend, gezien ook

de samenstelling en de interne werking van de adviesraden onderling

verschilt.

Aan de respondenten werd eveneens, op basis van 12 uitspraken, gevraagd

in welke mate het advies van hun strategische adviesraad voldoet aan elk

van de 12 criteria. We zien dat de adviesraden een goede score krijgen op

twee van de drie meest geselecteerde criteria, namelijk ‘toekomstige

evoluties’ en ‘zicht op draagvlak’ . Voor deze twee criteria is er dus een vrij

goede afstemming tussen vraag (verwachting) en aanbod (het advies dat

beleidsambtenaren ontvangen). Voor het criterium beargumenteerd krijgen

׀ 285 ׀

de adviesraden een wat lagere score (2,83/4). Daaruit kunnen we afleiden

dat het advies op dit vlak nog niet helemaal tegemoet komt aan de

verwachtingen van beleidsmakers, die dit criterium erg belangrijk vinden.

Opnieuw zien we verschillen in scores tussen de verschillende

beleidsdomeinen.

We peilden ten slotte naar de tevredenheid over de adviezen die

beleidsambtenaren ontvangen van adviesraden en steunpunten. De

respondenten geven gemiddeld een score van 5,98 op het advies van de

strategische adviesraden en een 5,65 op het advies van de steunpunten.

Respondenten die vaker advies vragen of ontvangen zijn ook meer tevreden

(gemiddelde score van 6,11 voor de adviesraden en 6,53 voor de

steunpunten). Tevredenheid is een subjectief oordeel vanuit een bepaald

perspectief. Dat de scores niet zo hoog liggen, wil niet zeggen dat het

advies dat beleidsmakers ontvangen niet van goede kwaliteit is. We zagen

bijvoorbeeld dat de scores op verschillende criteria voor ‘goed advies’ (cfr.

vorige alinea) hoger lagen. Bovendien heeft advies van de SAR’s en van

steunpunten meerdere functies, waar in deze vraag niet naar gepeild werd.

Onderzoeksvraag 7: Ervaren beleidsmakers competitie tussen actoren die

beleidsadvies leveren? Welk effect heeft deze competitie volgens hen op de

beleidsprocessen?

Het idee van competitie was voor enkele beleidsmakers uit de case studies

erg herkenbaar. Het maatschappelijk middenveld is volgens hen soms erg

verdeeld over de gewenste richting van het beleid. In het theoretisch kader

veronderstelden we dat competitie tussen belanghebbenden tot

tegenstrijdig en véél advies leidt. In de survey gingen we na in welke mate

beleidsambtenaren tegenstrijdig advies ontvangen. 3 op 5

beleidsambtenaren geven in de survey aan dat het advies dat ze ontvangen

over het algemeen inhoudelijk tegenstrijdig is. Bij 1 op de 5

beleidsambtenaren is dit tegenstrijdige advies bovendien moeilijk

verzoenbaar.

Dit wijst op competitie, maar ontvangen beleidsmakers ook véél advies?

Vooral de geïnterviewde kabinetsmedewerkers hebben het gevoel dat ze

soms wel veel advies ontvangen, maar zij beschouwen dit zeker niet als

problematisch. Het is ‘een deel van de job’. Door een transparant

adviesmoment in te bouwen in het beleidsproces, kan de spontane

׀ 286 ׀

adviesverlening ook tot op zekere hoogte gericht worden naar één specifiek

moment. Beleidsambtenaren blijken over het algemeen niet ‘overstelpt’ te

worden met ongevraagd advies. De survey bevestigt dit. Slechts een kleine

minderheid ontvangt maandelijks of vaker spontaan (ongevraagd) advies van

middenveldactoren.

Enerzijds kunnen we besluiten dat competitie wel enigszins een probleem

vormt, in die zin dat 1 op 5 van de beleidsambtenaren aangeeft dat advies

tegenstrijdig én moeilijk verzoenbaar is. Anderzijds blijkt er niet echt een

probleem te zijn wat de veelheid van spontaan (ongevraagd) advies betreft.

Onderzoeksvraag 8: Hoe beoordelen beleidsmakers zelf hun gebruik van

beleidsadvies?

Op basis van de survey zien we dat advies niet louter gebruikt wordt om

concrete beleidsvoorstellen bij te sturen, maar ook om nieuwe

perspectieven te ontwikkelen en achtergrondkennis te verwerven. Dit lijkt

er op te wijzen dat de informatiewaarde van adviezen voor

beleidsambtenaren groot is. Daarnaast vinden beleidsmakers het ook

belangrijk om via adviezen zicht te krijgen op draagvlak. In mindere mate

wordt het gebruikt ‘omdat dit verwacht’ wordt of om punten op de agenda

te brengen.

Onderzoeksvraag 9: Hoe tevreden zijn beleidsmakers met de huidige

processen en structuren (ter ondersteuning) van de beleidsadvisering?



procedures voor adviesverlening niet moeten worden uitgebreid. De

organisatie van het adviesproces moet volgens hen zo veel mogelijk op maat

gebeuren van het beleidsthema en de context. Niettemin zijn de

respondenten tevreden over de bestaande verplichtingen rond het vragen

van advies, die een soort ‘checkpoints’ inbouwen in het beleidsproces. Ook

uit de survey blijkt dat slechts 30% van de beleidsambtenaren voorstander is

van méér bindende regels rond het vragen van adviezen.

Eerder gaven we al aan dat de Vlaamse overheid over een aantal

instrumenten beschikt om consultaties te ondersteunen. Zo werd er een

Consultatiecode uitgewerkt om beleidsmakers te ondersteunen bij het

׀ 287 ׀

raadplegen van maatschappelijke actoren. Uit de survey blijkt dat deze

Consultatiecode (nog) niet zo bekend is bij de beleidsambtenaren. 86% van

de respondenten is niet vertrouwd met de Consultatiecode. Wel zien we dat

er bij de beleidsambtenaren een bereidheid is om met ‘nieuwere’

adviesmechanismen te experimenteren. 65% van de respondenten geeft aan

dat hij of zij het (eerder) belangrijk vindt om te experimenteren met

nieuwere vormen van consultatie zoals ‘notice and comment’ en

burgerpanels. Wel heeft een grote groep respondenten deze vraag niet

beantwoord (‘ik weet het niet’) wat er op kan wijzen dat zij niet zo

vertrouwd zijn met deze nieuwere vormen van consultatie.

Hoewel de meerderheid van de respondenten (54%) meent over voldoende

tijd te beschikken om advies in te winnen, heeft daarnaast een ruime groep

(46%) het gevoel over onvoldoende tijd te beschikken om advies in te

winnen. Een minderheid van de respondenten (ongeveer 1 op 5) vindt ook

dat er problematisch weinig tijd en problematisch weinig mankracht is voor

het verwerken van adviezen. Nochtans worden beleidsambtenaren, zoals

eerder vermeld, niet overstelpt met advies. Diverse verklaringen zijn

mogelijk. Misschien voelen de beleidsambtenaren veel druk om het

beleidsproces snel te laten verlopen, vragen andere taken veel tijd en/of is

er effectief een tekort aan mankracht. Verder onderzoek zou moeten

uitwijzen of er effectief een knelpunt is, en indien wel, wat de oorzaak is.

> 8.5. Aanbevelingen en pistes voor optimalisering

Uit het onderzoek blijkt dat er een aantal aanknopingspunten zijn voor een

verdere optimalisering van de beleidsadvisering in Vlaanderen. We

bespreken dit hier en beantwoorden op deze manier ook onze laatste

onderzoeksvraag (OV 10), namelijk ‘hoe kan het bestaande adviessysteem in

Vlaanderen geoptimaliseerd worden?’.

In ons conceptueel hoofdstuk verduidelijkten we het concept

beleidsadviessysteem. Met dit concept doelen we op de structurele en

culturele elementen van de besluitvorming en meer in het bijzonder van de

beleidsadvisering. Beleid komt immers niet tot stand in een vacuüm maar

binnen een bepaalde cultuur en structuur. Deze cultuur en structuur staan

niet los van elkaar: de bestaande cultuur vertaalt zich in een structuur, die

op zijn beurt ook weer de cultuur beïnvloedt.

׀ 288 ׀

Centrale elementen in de Vlaamse beleidscultuur zijn de

consensusdemocratie, waarbij er sprake is van coalitieregeringen en

middenveldorganisaties een belangrijke rol spelen bij het tot stand komen

van het beleid. Ook is er sprake van een traditie van neo-corporatisme.

Binnen neo-corporatistische systemen krijgen een aantal geprivilegieerde

groepen toegang tot het beleidsproces. Zij krijgen het monopolie om de

belangen van hun achterban te vertegenwoordigen (Knill & Tosun, 2012).

Deze cultuur vertaalt zich in de bestaande structuren. In Vlaanderen

bestaan er bijvoorbeeld verschillende advies -en overlegorganen waarin de

werkgevers- en werknemersorganisaties een belangrijke rol spelen. Eén van

deze organen is de Sociaal-Economische Raad van Vlaanderen, die een

bijzondere rol speelt in het Vlaamse stelsel van adviesraden. Naast de SERV

zijn er nog verschillende andere adviesraden. Als permanente structuren,

die beleidsmakers verplicht moeten consulteren bij de opmaak van decreten

en strategische uitvoeringsbesluiten, hebben deze raden een belangrijke

positie binnen het adviesstelsel.

Een voordeel van de neo-corporatistische beleidscultuur en de verankering

ervan in (semi-) permanente structuren is dat continuïteit wordt ingebouwd

in het beleidsproces. De leden kunnen in hun adviezen verder bouwen op

voorgaande adviezen. Ook kunnen zij kennis opbouwen van beleidsthema’s

en ervaring opdoen met beleidsprocessen, waardoor zij effectiever advies

kunnen uitbrengen (Beierle & Cayford, 2002). Een mogelijk nadeel is dat

binnen deze structuren minder innovatieve ideeën en

probleemperspectieven tot stand komen, dat deze instelling zich relatief

moeilijk aanpassen aan veranderde omstandigheden en niet altijd

gemakkelijk nieuwe leden opnemen (Beierle & Cayford, 2002).

We zien dat de laatste jaren, onder meer onder invloed van de OESO,

diverse nieuwe instrumenten werden geïntroduceerd waarmee de Vlaamse

overheid een kwalitatief regelgevingsbeleid nastreeft. Deze nieuwe

instrumenten vinden hun oorsprong binnen een pluralistische beleidscultuur,

kenmerkend voor meerderheidsdemocratieën. Zij zijn er onder meer op

gericht om meer transparantie te brengen in de opmaak van nieuwe

regelgeving. Ook leggen deze instrumenten meer nadruk op het belang van

brede ad hoc consultaties (bv. online belanghebbendenbevraging). De

Reguleringsimpactanalyse biedt bijvoorbeeld een kader om betrokkenen te

consulteren bij het voorbereiden van regelgeving. De ondersteunende

Consultatiecode dient als een hulpmiddel bij het plannen, uitvoeren en

׀ 289 ׀

evalueren van (voornamelijk ad hoc) consultaties. De invoering van een

Regelgevingsagenda en het gebruik van Groen -en Witboeken draagt ook bij

aan de transparantie in het beleidsproces. Het voordeel van brede ad hoc

consultaties is dat meer mensen betrokken worden en dat men de aanpak

van deze consultaties goed kan afstemmen op het beleidsthema.

Het Vlaamse beleidsadviessysteem is dus hybride: het combineert de

bestaande elementen van een neo-corporatistische beleidscultuur, met een

aantal nieuwere elementen die eerder kaderen binnen een pluralistische

beleidscultuur. We pleiten er dan ook voor het bestaande systeem te

optimaliseren, door de voordelen van beide systemen maximaal in te zetten

en de nadelen op te vangen. Enerzijds dienen de bestaande

adviesstructuren verder geoptimaliseerd te worden. Daarnaast moeten ook

open en transparante manieren van adviesverwerving zo veel mogelijk

ondersteund worden.

We bespreken verschillende pistes voor optimalisering aan de hand van de

drie belangrijkste ‘componenten’ van het beleidsadviessysteem, namelijk

(a) de actoren die advies verlenen (‘wie’), (b) het advies dat ingewonnen

wordt (‘wat’) en (c) de manier waarop advies wordt ingewonnen (‘hoe’).

> 8.5.1. Actoren (‘Wie levert advies’)?

In ons theoretisch kader stelden we dat een voorwaarde voor performante

beleidsadvisering is dat beleidsmakers beschikken over meerdere bronnen

van beleidsadvies. Voor beleidsmakers heeft dit als voordeel dat zij over

meerdere perspectieven en opinies beschikken om onderbouwde

beslissingen te kunnen maken. Ruimer gesteld is het vanuit een

democratisch perspectief ook relevant dat belangrijke belanghebbenden

niet uitgesloten worden van het beleidsvoeringsproces.

Belanghebbenden identificeren en gericht bevragen

90% van de beleidsambtenaren die we voor dit onderzoek bevraagd hebben,

geeft aan doorgaans aan dezelfde actoren beleidsadvies te vragen. Dit wijst

er op dat gewoontes een belangrijke rol spelen. Er dient bewuster te

worden omgegaan met de actoren waaraan men advies vraagt. Als een

eerste stap hierin dient men de relevante belanghebbenden in kaart te

brengen. Op die manier zijn beleidsmakers zich meer bewust van wie

׀ 290 ׀

mogelijks betrokken kan worden in een adviestraject en dit kan een

stimulans betekenen om ook andere actoren te consulteren. Op niveau van

de organisatie gaat er al aandacht uit naar belanghebbendenmanagement in

het kader van het beleid rond organisatiebeheersing. Dit kan een

aanknopingspunt bieden. Op niveau van het beleidsproces gebeurt dit in

principe in verschillende beleidsvoorbereidende documenten, onder meer in

de Reguleringsimpactanalyse, wanneer men de effecten van het beleid in

kaart brengt.

Voldoende variëren tussen open consultaties en permanente

structuren

Meerdere actoren toegang bieden tot het beleidsproces kan ook door meer

gebruik te maken van open consultaties. Met ‘open’ consultaties bedoelen

we georganiseerde adviesmomenten die toegankelijk zijn voor alle

belanghebbenden. Het gebruik van deze open consultaties dient verder

gestimuleerd worden. In de kwaliteitscriteria opgenomen in de

ondersteunende Consultatiecode van de Vlaamse overheid is hier reeds

aandacht voor (Departement Bestuurszaken, 2012b, p. 18-19). In de cases

die voor dit onderzoek geanalyseerd werden, zien we verschillende

voorbeelden van het gebruik van deze open adviesmomenten (bv. online

belanghebbendenbevraging, burgerdebat). Dit was wel steeds op het eigen

initiatief van de beleidsmaker. Veel hangt dus af van zijn/haar motivatie om

dergelijk adviesmoment te organiseren en van zijn/haar competenties. In de

survey stelden we vast dat de meerderheid van de beleidsambtenaren (65%)

het belangrijk vindt om te experimenteren met ‘nieuwere vormen van

consultatie, bijvoorbeeld notice and comment en burgerpanels’. De

meerderheid van de beleidsambtenaren zijn dus gemotiveerd om open

consultaties te organiseren. Belangrijk is echter ook dat beleidsmakers over

voldoende competenties beschikken om deze consultaties goed te kunnen

plannen en uitvoeren. We komen daar verder nog op terug.

Samenstelling van permanente adviesstructuren regelmatig

herbekijken

De overheid dient zelf ook regelmatig kritisch na te denken over de

samenstelling van de permanente adviesstructuren, zoals raadgevende

comités en strategische adviesraden. Zijn relevante belanghebbenden uit

het beleidsdomein of beleidsveld vertegenwoordigd in de adviesraden of -

׀ 291 ׀

comités? Bij het dossier kinderopvang zagen we bijvoorbeeld dat UnieKO als

beroepsvereniging voor de zelfstandigen in de kinderopvang (op moment van

het onderzoek) niet vertegenwoordigd was in het raadgevend comité maar

toch als een belangrijke actor werd beschouwd.105 Ook op een meer

algemeen niveau kan men bijvoorbeeld nadenken of de verhouding tussen

het aantal neutrale deskundigen en vertegenwoordigers van het middenveld

in de adviesraden optimaal is afgestemd op de noden van het

beleidsdomein. Ten slotte moeten beleidsmakers ook voldoende flexibiliteit

hebben om naast en gelijktijdig met de consultatie van de permanente

adviesraden, ook andere relevante belanghebbenden te consulteren.

> 8.5.2. Type advies (‘Wat’?)

Welke informatie advies precies moet aanleveren opdat het kan bijdragen

aan een kwaliteitsvol beleid, is ongetwijfeld contextafhankelijk. Het hangt

bijvoorbeeld af van de aard van het beleidsprobleem, de belanghebbenden

die betrokken zijn en de fase van het beleidsproces (Durrant, 1995). Toch

kunnen beleidsmakers, zowel kabinetsmedewerkers als beleidsambtenaren,

bepaalde algemene verwachtingen hebben van de inhoud en vorm van

adviezen.

Aandacht adviesgevers voor kwaliteit van adviezen

Adviesgevers dienen voldoende rekening te houden met diverse

inhoudelijke en vormelijke kwaliteitsaspecten bij het opstellen van advies

gericht aan beleidsmakers. In dit onderzoek namen we dertien

kwaliteitscriteria op die het New Zealand Institute of Economic Research

heeft uitgewerkt voor advies aangeleverd door agentschappen. We

definieerden zelf ook 12 criteria die een beeld geven van de verwachtingen

van beleidsmakers. Een aantal van deze criteria kunnen als aanknopingspunt

dienen voor het verbeteren van de kwaliteit van adviezen en kunnen nog

verder verfijnd of afgestemd worden. Adviezen dienen bijvoorbeeld

voldoende beargumenteerd te zijn, aandacht te hebben voor toekomstige

evoluties, helder en to the point geformuleerd en goed gestructureerd te

zijn, informatiebronnen kenbaar te maken enz.

105 Inmiddels maakt Unieko wel deel uit van het raadgevend comité.

׀ 292 ׀

Het onderzoek reikt op microniveau ook een aantal gerichte

aanknopingspunten aan ter verbetering van het beleidsadvies van de

strategische adviesraden. Zo bleken beleidsmakers het erg belangrijk te

vinden dat advies ‘op beargumenteerde wijze voor -en nadelen van

beleidsopties afweegt’. De adviesraden kregen voor dit criterium een

gemiddelde score van 2,83 op een schaal van 1 - 4. Een betere

argumentering van de beleidsopties in adviezen is dus over het algemeen

een belangrijk aandachtspunt.

Afstemmen van verwachtingen tussen beleidsmakers en adviesraad

Op basis van de case studies stelden we vast dat men in sommige

beleidsdomeinen van de strategische adviesraden in de eerste plaats

strategisch en wetenschappelijk onderbouwd advies over de wenselijkheid

van het beleid verwacht (phronesis en episteme), terwijl men in andere

beleidsdomeinen vooral het draagvlak voor een beleidsvoorstel wil aftoetsen

en concrete technische input zoekt (phronesis en techne). Wanneer

verwachtingen niet goed afgestemd zijn tussen adviesraad en beleidsmaker,

kan dit tot ontevredenheid leiden. Wanneer beleidsmakers bijvoorbeeld

vooral concrete input zoeken terwijl de strategische adviesraad het als haar

taak ziet om strategisch advies te leveren, kan dit tot gevolg hebben dat de

adviesraad op het verkeerde moment geconsulteerd wordt en dat beide

partijen ontevreden zijn. Er dient dan ook een duidelijke afstemming te

zijn tussen beleidsmakers en adviesraden over welk type advies verwacht

kan worden, zodat een adviesvraag steeds zowel voor de leden van de

adviesraden en de beleidsmakers een zinvolle tijdsbesteding is. Deze

afstemming kan zowel via een debat op algemeen niveau (niveau van het

beleidsdomein) gezocht worden, als via een goede afstemming op specifiek

niveau (bij de ‘start’ van een beleidsproces). Een goede afstemming is ook

belangrijk opdat men op het juiste moment advies vraagt, men de juiste

adviesvraag stelt (gericht of algemeen en onbepaald) en/of de adviesvraag

goed kadert.

Gericht investeren in een interactief adviesproces

Hierbij aansluitend bleek uit de case studies dat, hoewel er in de

meerderheid van de cases sprake was van interactie tussen de adviesvrager

(beleidsmaker) en de strategische adviesraad in het adviesproces, deze

interactie toch niet in alle cases vanzelfsprekend was. Zowel de

׀ 293 ׀

beleidsmakers als de strategische adviesraden moeten gericht investeren in

een constructieve relatie (zonder daarbij te raken aan de onafhankelijke

positie van de strategische adviesraden). De adviesraad kan beleidsmakers

bijvoorbeeld uitnodigen om een toelichting te komen geven over een

beleidsinitiatief, of beleidsmakers kunnen hier zelf het initiatief toe

nemen. Het gevaar bestaat dat, bij een gebrek aan interactie, een

adviesvraag aan de strategische adviesraad door beleidsmakers als een pure

formaliteit beschouwd wordt.

> 8.5.3. Manier en moment waarop beleidsadvies wordt ingewonnen

(‘Hoe’ en ‘Wanneer’?)

In het huidige beleidsadviessysteem zijn beleidsmakers verplicht om bij de

opmaak van decreten en strategische uitvoeringsbesluiten de strategische

adviesraad te consulteren. Beleidsmakers kunnen daarnaast beslissen om

nog andere externe belanghebbenden te consulteren, maar dit is geen

verplicht standaardonderdeel van de opmaak van regelgeving. Het voordeel

is dat dit ruimte laat voor maatwerk. Respondenten uit de cases vonden het

belangrijk om een adviestraject op maat van het beleidsthema te kunnen

uitwerken. Het nadeel is dat beleidsmakers mogelijk minder ‘druk’ voelen

om ‘bijkomende’ consultaties uit te voeren naast de verplichte consultaties.

Gebruik van verschillende adviesmechanismen stimuleren door te

investeren in competenties van beleidsmakers

Om dit nadeel op te vangen, zonder de ruimte voor maatwerk in te perken,

dient men voldoende te investeren in de competenties en ondersteuning

van beleidsmakers. Beleidsmakers moeten over de nodige competenties

beschikken om verschillende adviesmechanismen gericht te kunnen

inzetten. Zij moeten ook voldoende ondersteund worden. We zien dat

opvallend veel respondenten (72 op een totaal van 390) de vraag over de

nieuwere vormen van consultatie niet beantwoord hebben (cfr. supra). Een

mogelijke verklaring is dat niet iedereen vertrouwd is met deze nieuwe

consultatiemechanismen. Uit de survey bleek bijvoorbeeld ook dat 86% van

de respondenten niet vertrouwd is met de ondersteunende Consultatiecode,

die dient als hulpmiddel voor beleidsmakers bij het plannen, uitvoeren en

evalueren van consultaties van belanghebbenden. De consultatiecode dient

bijgevolg beter verspreid en gepromoot te worden. Er dient ook nagedacht

te worden over andere manieren om de competenties van beleidsmakers te

׀ 294 ׀

verhogen, bijvoorbeeld door meer te investeren in vormingen voor

beleidsmedewerkers, intervisies, of door de oprichting van een

expertisepunt waar kennis gebundeld wordt en dat ondersteuning biedt.

Beleidscapaciteit als knelpunt verder onderzoeken

Daarnaast is het ook belangrijk dat beleidsmakers over voldoende tijd

beschikken om op een kwaliteitsvolle manier adviestrajecten in te richten

en uit te voeren. De meerderheid van de respondenten in de survey gaf aan

over voldoende tijd te beschikken. Daarnaast heeft een grote groep (46%)

van de respondenten het gevoel over onvoldoende tijd te beschikken om

advies in te winnen. Een minderheid van de respondenten (ongeveer 1 op 5)

vindt ook dat er problematisch weinig tijd en problematisch weinig

mankracht is voor het verwerken van adviezen. Nochtans worden

beleidsambtenaren, zoals eerder vermeld, niet overstelpt met advies. Er

dient verder onderzocht te worden hoe het komt dat een grote groep van

de beleidsambtenaren het gevoel heeft over onvoldoende tijd te beschikken

om advies in te winnen, en dat ongeveer een vijfde van de

beleidsambtenaren het gevoel heeft over problematisch weinig tijd en

problematisch weinig mankracht te beschikken om advies te verwerken.

Voelen zij te veel druk om het beleidsproces snel te laten verlopen? Vragen

andere taken veel tijd? Is er in sommige diensten effectief een tekort aan

mankracht? En welke gevolgen heeft dit (bv. weinig aandacht voor

gemotiveerde feedback, …)? Wanneer dit nodig blijkt, kan deze analyse

leiden tot gerichte maatregelen.

Identificeren van beleidsambtenaren

Binnen de Vlaamse overheid bestaat geen centraal bestand met

contactgegevens van alle beleidsambtenaren. In het

functieclassificatiesysteem van de Vlaamse overheid worden

beleidsondersteunende functies wel als een aparte functiefamilie

geïdentificeerd, maar dit systeem werd slechts in een deel van de

organisaties van de Vlaamse overheid geoperationaliseerd. Er bestaat

bijgevolg geen overzicht van hoeveel beleidsambtenaren er werken binnen

de verschillende entiteiten en welk profiel deze personen hebben. Wanneer

men wil investeren in de competenties en ondersteuning van

beleidsambtenaren, is het belangrijk dat men een goed beeld heeft van

deze groep en hen gericht kan aanspreken. Deze groep dient dus beter

׀ 295 ׀

geïdentificeerd te worden. Het verder operationaliseren van het

functieclassificatiesysteem in de entiteiten van de Vlaamse overheid kan

hierin een belangrijke stap in zijn.

Evalueren van besluitvormingsprocessen (inclusief adviesprocessen)

en inventariseren van kennis

Met de opmaak van het Beleidsplan Ruimte koos de Vlaamse overheid voor

een eerder nieuwe manier van werken: een grote groep van actoren werd

via verschillende methodieken reeds vroeg in de beleidsvoorbereiding

betrokken. Deze nieuwe aanpak vormde soms een uitdaging voor de

betrokkenen: voor de strategische adviesraden omdat hun leden in de

eerste plaats via andere mechanismen (partnerfora en werkgroepen)

betrokken werden maar ook voor de beleidsmakers zelf. Dergelijke grote

beleidsprocessen dienen dan ook geëvalueerd te worden en moeten de start

vormen van een leertraject. Evaluaties dienen best te gebeuren vanuit een

onafhankelijke positie. Leerpunten kunnen via vormingen en opleidingen

bekendgemaakt worden bij beleidsmedewerkers binnen de Vlaamse

overheid. De kennis kan ook gebundeld worden bij een expertisepunt (cfr.

supra).

Nastreven van optimale afstemming tussen verschillende

adviesstructuren in één beleidsdomein

In sommige beleidsdomeinen zijn er naast de strategische adviesraden ook

raadgevende comités bij de agentschappen opgericht. In één van de

onderzochte beleidsdomeinen was dit inderdaad het geval. Deze comités

geven advies over de materies waarvoor het agentschap bevoegd is. In het

onderzochte beleidsdomein was er een goede afstemming tussen de rol die

de adviesraad opnam en die de raadgevende comités opnamen. De

strategische adviesraad gaf vooral intersectoraal advies, terwijl de

raadgevende comités sectorgebonden advies leveren. Ook in andere

beleidsdomeinen moet men nagaan of er sprake is van een optimale

afstemming tussen de rollen die verschillende adviesstructuren opnemen.

Adviesorganen tijdig betrekken via tussentijdse nota’s

Een vaak genoemd probleem is dat adviesraden te laat in het beleidsproces

geconsulteerd worden. In alle cases die voor dit onderzoek geanalyseerd

׀ 296 ׀

werden, werden de adviesraden al vóór het verplichte adviesmoment

geconsulteerd. Beleidsmakers vonden het belangrijk om aanbevelingen

tijdig mee te kunnen nemen voor het beleid. Eenmaal het beleid principieel

goedgekeurd is, is het volgens verschillende respondenten immers

moeilijker om grote wijzigingen aan te brengen. Ook vraagt het tijd om een

draagvlak op te bouwen. Dit wijst er op dat de strategische adviesraden

vooral een volwaardige rol kunnen spelen wanneer zij ook al vóór het

verplichte adviesmoment betrokken worden.

Hoewel in de onderzochte beleidsprocessen adviesraden dus tijdig

betrokken werden, blijft vroege betrokkenheid een belangrijke vraag van de

adviesraden aan beleidsmakers. Dit doet ons veronderstellen dat deze

vroege betrokkenheid nog niet in alle beleidsprocessen of beleidsdomeinen

vanzelfsprekend is. Het lijkt ons niet nodig en wellicht ook niet zinvol om de

procedures op dit vlak uit te breiden. Maatwerk is immers eveneens

belangrijk. Vroegere consultaties van de adviesraden vragen wellicht vooral

een mentaliteitsverandering, men moet immers een zekere openheid in het

beleidsvoorbereidingstraject creëren. Het werken met tussentijdse nota’s,

conceptnota’s, … dient dan ook gestimuleerd te worden. Men moet er

echter ook rekening mee houden dat het in een consensusdemocratisch

systeem, waar er steeds een consensus gezocht moet worden tussen

verschillende regeringspartijen, niet altijd evident is om reeds vroeg in het

beleidsproces een grote openheid te garanderen.

׀ 297 ׀

9. Referenties

Amara, N. (2004). New evidence on instrumental, conceptual, and symbolic

utilization of university research in government agencies. Science

Communication, 26(1), p. 75-106.

Aubin, D. & Brans, M. (red.). Policy Analysis in Belgium. Bristol: Policy

Press. Te verschijnen in 2015.

Beers, P.J., van Asselt, M., Vermunt, J. & Kirschner, P. (2003). Policy

makers, information and learning. Journal of Workplace Learning, 15(2), p.

70-79.

Beierle, T. C. & Cayford, J. (2002). Democracy in Practice. Public

participation in environmental decisions. Washington, DC: Resources for the

future.

Bekkers, V., Fenger, M., Homburg, V., & Putters, K., (2004), Doorwerking

van strategische beleidsadvisering. Erasmus Universiteit Rotterdam &

Universiteit van Tilburg.

Belkhodja, O., Amara, N., Landry, R. & Ouimet, M. (2007). The extent and

organizational determinants of research utilization in Canadian health

services organizations. Science Communication, 28(3), p. 377-417.

Beyer, J. M. (1997). Research utilization: Bridging the gap between

communities. Journal of Management Inquiry, 6(1), p. 17-22.

Binderkrantz, A. (2005). Interest Group Strategies: Navigating Between

Privileged Access and Strategies of Pressure. Political Studies, 53(4), p. 694–

715.

Bogenschneider, K. & Corbett, T. (2010). Evidence-Based Policymaking:

Insights from Policy-Minded Researchers and Research-Minded

Policymakers. New York: Routlegde.

׀ 298 ׀

Brans, M. & De Peuter, B. & Ferraro, G. (2012). Policy work old and new:

challenges to bureaucratic policy work as a craft. Paper at the Organization

Studies Summer Workshop, 24-26 May 2012, Rhodes, Greece.

Brans, M. & Vancoppenolle, D. (2005) Policy-making reforms and civil

service systems: an exploration of agendas and consequences. In M. Painter

(red.), Challenges to state policy capacity: global trends and comparative

perspectives (p. 164-184). Palgrave Macmillan.

Brans, M., Van Damme, J. & Gaskell, J. (2010). Education Councils in

Europe. Balancing expertise, societal input and political control in the

production of policy advice. Leuven: Instituut voor de Overheid.

Carley, M. (1980). Rational Techniques in Policy Analysis. Londen:

Heinemann Educational Books.

Cohn, D. (2006). Jumping into the Political Fray: Academics and Policy-

Making. Enjeux Publics IRPP, 7(3).

Colebatch, H., Hoppe, R. & Noordegraaf, M. (2010). Working for Policy.

Amsterdam: Amsterdam University Press.

Craft, J. & Howlett, M. (2012). Policy formulation, governance shifts and

policy influence: location and content in policy advisory systems. Journal of

Public Policy, 32(2), p.79-98.

De Graaf, L. (2007). Gedragen beleid: Een bestuurskundig onderzoek naar

interactief beleid en draagvlak in de stad Utrecht. Delft: Uitgeverij Eburon.

Dür, A. (2008). How Much Influence do Interest Groups Have in the EU? Some

Methodological Considerations. In B. Kohler-Koch, D. De Bièvre, & W.

Maloney (Reds.), Opening EU-Governance to Civil-Society (pp. 45-67).

Mannheim: University of Mannheim.

Durrant, F. (1995). Role of information in social policymaking: Latin America

and the Caribbean. In D.A. Morales-Gómez & M.A. Torres (Red.), Social

Policy in a Global Society: Parallels and Lessons from the Canada- Latin

America Experience (p.143-166). Canada: International Development

Research Centre.

׀ 299 ׀

Edelenbos (2000). Proces in vorm: Procesbegeleiding van interactieve

beleidsvorming over lokale ruimtelijke projecten [Dissertatie]. Utrecht:

Lemma.

Fobé, E., Brans, M., Vancoppenolle, D., & Van Damme, J. (2009). Het

nieuwe strategische adviesstelsel in Vlaanderen. Een verbeteringsgerichte

procesanalyse. Leuven: Steunpunt beleidsrelevant onderzoek –bestuurlijke

organisatie Vlaanderen.

Fobé, E., Brans, M., Vancoppenolle, D., Van Damme, J. (2013).

Institutionalised advisory systems: an analysis of member satisfaction of

advice production and use across 9 strategic advisory councils in Flanders

(Belgium). Policy and Society, 32(3), p. 225-240.

Forester, J. (1984). Bounded rationality and the Politics of Muddling

Through. Public Administration Review, 44 (1), p. 23-31.

Forester, J. (1989). Planning in the Face of Power. Berkeley: University of

California Press.

Flyvbjerg, B. (2001). Making Social Science Matter: Why Social Inquiry Fails

and How it Can Succeed Again. Cambridge: Cambridge University Press.

Fraussen, B., Beyers, J. & Donas, T. (2014). The expanding core and varying

degrees of insiderness : institutionalized interest group involvement through

advisory councils. Political studies.

Geul, A. (1998). Beleidsconstructie, coproductie en communicatie. Zes

beproefde methodieken van beleidsontwikkeling. Utrecht: Lemma

uitgevers.

Grant, W. (1992). Models of interest intermediation and policy formation

applied to an internationally comparative study of the dairy industry.

European Journal of political research, 21 (1-2), p. 53-68.

Halligan J. (1995). Policy Advice and the Public Sector. In G. Peters & D.T.

Savoie (Red), Governance in a Changing Environment (p. 138-172).

Montreal: McGill-Queen’s University Press.

׀ 300 ׀

Harrop, M. & Hague, R. (2010). Comparative Government and Politics: An

Introduction. 8e editie. Londen: Palgrave Macmillan Ltd.

Head (2009). Evidence-based policy: principles and requirements. In

Productivity Commission (red.), Strengthening Evidence-based Policy in the

Australian Federation (pp. 13-26). Canberra: Australian Government.

Hendriks, F. (2006). Vitale democratie. Theorie van democratie in actie.

Amsterdam: Amsterdam University Press.

Hoppe, R. & Halffman, W. (2004). Wetenschappelijke beleidsadvisering in

Nederland. Trends en ontwikkelingen. Beleidswetenschap, 18(1), p. 31-61.

Howlett (2009). Policy analytical capacity and evidence-based policy-

making: Lessons from Canada. Canadian Public Administration, 52(2), p.

153-175.

Howlett, M., Ramesh, M., Perl, A. (2009). Studying Public Policy. Policy

Cycles and Policy Subsystems. Oxford: Oxford University Press.

Knill, C. & Tosun, J. (2012). Public Policy: A new introduction. Hampshire:

Palgrave Macmillan.

Knott, J., & Wildavsky, A. (1980). If Dissemination Is the Solution, What Is

the Problem? Science Communication, 1(4), p. 537-578.

Lacey, M.J., & Furner, M.O. (1993). The state and social investigation in

Braitain and the United States. Cambridge: Cambridge University Press.

Landry, R., Lamari, M. & Amara, N. (2003). The extent and determinants of

the utilization of university research in government agencies. Public

Administration Review, 63 (2), pp. 192-205.

Lindblom, C.E., & Woodhouse, E.J (1993). The policy making process.

Prentice Hall: Englewood Cliffs.

Lindquist, E. A. (1990). The Third Community, Policy Inquiry, and Social

Scientists. In S. Brooks & A.G. Gagnon, Social Scientists, Policy, and the

State (pp. 21-51). New York: Praeger.

׀ 301 ׀

Lindquist, E. A. (2001). Discerning Policy Influence: Framework for a

Strategic Evaluation of IDRC-Supported Research. Online beschikbaar op:

http://web.idrc.ca/uploads/user-S/10359907080discerning_policy.pdf

Lijphart, A. (1999). Patters of democracy. Government forms and

performance in thirty-six countries. New Haven and London: Yale University

Press

Loomis, B. A. & Cigler, A. J. (1995). Introduction: The Changing Nature of

Interest Group Politics. In A.J. Cigler & B.A. Loomis (Red.), Interest Group

Politics (p. 1-31), 4e editie. Washington: CQ Press.

Lowndes, V., Pratchett, L. & Stoker. G. (2001). Trends in Public

Participation: Part 1 - Local Government Perspectives. Public

Administration, 79 (1), 205-222

March, J. (1955). An Introduction to the Theory and Measurement of

Influence. American Political Science Review, 49(2), p. 431-51.

Morgan, M.G., & Henrion, M. (1990). Uncertainty: A Guide to Dealing with

Uncertainty in Quantitative Risk and Policy Analysis. New York: Cambridge

University Press.

Nutley, S. M., Davies, H. & Smith, P.C. (2000). What Works? Evidence-Based

Policy and Practice in Public Services. Bristol: The Policy Press.

Nutley, S.M., Davies, H. & Walter, I. (2002). Evidence Based Policy and

Practice: Cross Sector Lessons from the UK. Working paper. Online

beschikbaar op:

http://www.kcl.ac.uk/sspp/departments/politicaleconomy/research/cep/p

ubs/papers/assets/wp9b.pdf

NZIER (2010). Review of quality of policy advice. Fifth assessment. Online

beschikbaar op: http://www.parliament.nz/resource/0000131930/

OECD (2006). Background Document on Public Consultation. OECD

Publishing. Online beschikbaar op:

http://www.oecd.org/mena/governance/36785341.pdf.

http://web.idrc.ca/uploads/user-S/10359907080discerning_policy.pdf

http://www.kcl.ac.uk/sspp/departments/politicaleconomy/research/cep/pubs/papers/assets/wp9b.pdf

http://www.kcl.ac.uk/sspp/departments/politicaleconomy/research/cep/pubs/papers/assets/wp9b.pdf

http://www.parliament.nz/resource/0000131930/

׀ 302 ׀

OECD (2009). Indicators of Regulatory Management Systems. OECD

Publishing. Online beschikbaar op: http://www.oecd.org/gov/regulatory-

policy/44294427.pdf

OECD (2010). Better Regulation In Europe: Belgium. OECD Publishing. Online

beschikbaar op: http://www.oecd.org/gov/regulatory-

policy/betterregulationineuropebelgium.htm

Oh, C.H. (1998). Explaining the Impact of information on problem

definition: an integrated model. Policy studies review, 15, p. 109-136.

Papadopoulos, Y. & Warin, P. (2007). Are Innovative, Participatory and

Deliberative Procedures in Policy Making Democratic and Effective?

European Journal of Political Research, 46(4), p. 445-472.

Peters, B.G. & Barker, A. (1993). Introduction: Governments, Information,

Advice and Policy-making. In B.G. Peters en A. Barker (Red.). Advising West

European governments : inquiries, expertise and public policy. Edinburgh:

Edinburgh University Press.

Popelier, P., Van Aeken, K., Meuwese, A. & Van Humbeeck, P. (2010).

Kwaliteitsvolle regelgeving door middel van consultatie van

belanghebbenden. Onderzoek in opdracht van de Vlaamse overheid, Dienst

Wetsmatiging.

Prasser, S. (2006). Providing Advice to Government. Papers on Parliament

no. 46.

Pröpper, I. & Steenbeek, D.A. (2001). De aanpak van interactief beleid:

elke situatie is anders (tweede druk). Bussum: Uitgeverij Coutinho.

Pröpper, I. (2009). De aanpak van interactief beleid: elke situatie is anders

(derde druk). Bussum: Uitgeverij Coutinho.

Putters, K., Brandsen, T., Cardoso Ribeiro T.A. & Dijkhoorn, A., (2004).

Spelen met doorwerking. Over de werking van doorwerking van de adviezen

van adviescolleges in het Nederlandse openbaar bestuur. Tilburg/Utrecht.

Universiteit van Tilburg & Berenschot.

http://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/betterregulationineuropebelgium.htm


׀ 303 ׀

Radaelli, C. (2004). The diffusion of regulatory impact analysis: Best

practice or lesson-drawing? European Journal of Political Research, 43(5),

p. 723–747.

Rich, R.F. & Oh, C.H. (2000). Rationality and use of information in policy

decisions: a search for alternatives. Science Communication, 22(2), p. 173-

211.

Schott, R.L. (1998). Administration and organizational behavior. Paper

gepresenteerd op de jaarlijkse bijeenkomst van de American Political

Science Association, 31.08.1998 - 03.09.1988 in Washington, Verenigde

Staten.

Siefken, S. & Schulz, M. (2013). The Governance of Policy Advice:

Regulation of Advisory Commissions and Councils in Germany and The

Netherlands. Paper gepresenteerd op de 1st International Conference on

Public Policy van 26-28.06.2013 in Grénoble, Frankrijk.

Snoeck, M., & J. Sutz (2010). Social Science and Humanities Research and

Science, Technology, and Innovation Policy‐Making in Latin America: A

Nexus Perception Study. Final report of the Uruguayan contribution to

EULAKS project of the European Union. Montevideo: CSIC ‐Universidad de la

Republica.

Spanhove, J. & Verhoest, K. (2008). Deugdelijk bestuur in de Vlaamse

overheid anno 2008: Een kwalitatieve analyse van nieuwe Government

Governance mechanismen in BBB. Leuven: Steunpunt Beleidsrelevant

Onderzoek – Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen.

Tenbensel, T. (2004). Does More Evidence Lead to Better Policy? Policy

Studies, 25(3), p. 189-207.

Tenbensel, T. (2006). Policy knowledge for policy work. In H.K. Colebatch

(Red.), The work of policy: an international survey (pp. 199-216). Oxford:

Lexington Books.

Tenbensel, T. (2008). The role of evidence in policy: how the mix matters.

Paper gepresenteerd op de twelfth annual conference of the International

׀ 304 ׀

Research Society for Public Management, van 26-28.03.2008 in Brisbane,

Australia.

Vancoppenolle, D. (2006). De ambtelijke beleidsvormingsrol verkend en

getoetst in meervoudig vergelijkend perspectief. Een two-level analyse van

de rol van Vlaamse ambtenaren in de Vlaamse beleidsvorming.

[Doctoraatsthesis]. Leuven: KU Leuven.

Van Damme, J. & Brans, M. (2008). Interactief beleid van de Vlaamse

overheid: een internationale verkenning naar visie, beleid & praktijken.

Leuven: Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen.

Van Damme, J., Brans, M. en Fobé, E. (2011). Balancing Expertise, Societal

Input and Political Control in the Production of Policy Advice. A comparative

study of education councils in Europe. Halduskultuur – Administrative

Culture, 12 (2), p. 126-145.

Van Humbeeck, P. (2011). Werken met wit-en groenboeken: analyse van

beleid, ervaringen en praktijk. ICW Working Paper.

Verhoest K., Decaluwé C., Steen T., Molenveld A. (2013). Een

toekomstgericht organisatorisch-administratief kader voor het bestuurlijke

beleid van de Vlaamse administratie. Analyse en aanbevelingen. SBOV

(Antwerpen/Leuven).

Verlet, D. (2008). Good governance, corporate governance, government

governance : what’s in a name? Een theoretische situering van Beter

Bestuurlijk Beleid. Vlaamse overheid: studiedienst van de Vlaamse regering.

Weaver, R.K. & Stares, P.B. (2001). Guidance for Governance: An overview.

In R.K. Weaver en P.B. Stares (Red.), Guidance for governance : comparing

alternative sources of public policy advice. Tokyo: Japan center for

international exchange.

Webler, T. & Tuler, S. (2000). Fairness and Competence in Citizen

Participation: Theoretical Reflections from a case Study. Administration &

Society, 32 (5), p. 566.

׀ 305 ׀

Weimer, D.L., & Vining, A.R. (2005). Policy Analysis: concepts and practice.

New Jersey: Prentice Hall.

Wells, P. (2004). New Labour and Evidence Based Policy Making. Paper

presented to the PERC Research Seminar.

Weiss, C.H. (1977). Research for policy’s sake: the enlightenment function

of social research. Policy Analysis, 3(4), 531-545.

Weiss, C.H. (1980). Knowledge creep and decision accretion. Science

Communication, 1, pp. 381-404.

Andere documenten

(1) Documentanalyse organisatie van de beleidsadvisering

Departement Bestuurszaken - Dienst Wetmatiging (2012). Stroomschema

voor de opmaak van regelgeving. Online beschikbaar op:

http://www.vlaanderen.be/nl/publicaties/detail/stroomschema-voor-de-

opmaak-van-regelgeving/

Departement Bestuurszaken - Dienst Wetsmatiging (2012b).

Consultatiecode. Stappenplan voor publieke raadpleging bij de

voorbereiding van regelgeving. Online beschikbaar op:

http://www.vlaanderen.be/nl/publicaties/detail/consultatiecode

Departement Bestuurszaken (2012c). Leidraad voor de opmaak van een

Reguleringsimpactanalyse (RIA). Online beschikbaar op:

http://www.bestuurszaken.be/sites/bz.vlaanderen.be/files/RIA-

leidraad.pdf]

Departement Bestuurszaken (2012d). Checklist voor een

reguleringsimpactanalyse. Online beschikbaar op:

http://www.bestuurszaken.be/sites/bz.vlaanderen.be/files/RIA_Checklist.

pdf

http://www.vlaanderen.be/nl/publicaties/detail/stroomschema-voor-de-opmaak-van-regelgeving/

http://www.vlaanderen.be/nl/publicaties/detail/stroomschema-voor-de-opmaak-van-regelgeving/

http://www.vlaanderen.be/nl/publicaties/detail/consultatiecode

http://www.bestuurszaken.be/sites/bz.vlaanderen.be/files/RIA-leidraad.pdf

http://www.bestuurszaken.be/sites/bz.vlaanderen.be/files/RIA-leidraad.pdf

׀ 306 ׀

Departement Bestuurszaken (2013). Kwaliteit van de RIA. Online

beschikbaar op: http://www.bestuurszaken.be/vereenvoudiging-

cijfers/kwaliteit-van-de-ria.

Departement Bestuurszaken (2014). Functiefamilies. Online beschikbaar op:

http://www.bestuurszaken.be/functiefamilies.

Dienst Wetsmatiging (2014). Scores voor consultaties in de RIA’s van 2013.

[niet gepubliceerd].

Kris Peeters (26.10.2011). Adviesraden – stand van zaken. Antwoord op

schriftelijke vraag van Ivan Sabbe. Brussel: Vlaams Parlement.

OECD (2006). Background Document on Public Consultation. Beschikbaar op:

http://www.oecd.org/mena/governance/36785341.pdf.

OECD (2009). Indicators of Regulatory Management Systems. OECD

Publishing. Online beschikbaar op: http://www.oecd.org/gov/regulatory-

policy/44294427.pdf

OECD (2010). Better Regulation In Europe: Belgium. OECD Publishing. Online

beschikbaar op: http://www.oecd.org/gov/regulatory-

policy/betterregulationineuropebelgium.htm

SERV (11.03.2010). Vlaamse overheid moet meer werk maken van kwaliteit

regelgeving (persbericht). Online beschikbaar op:

http://www.serv.be/serv/pressrelease/vlaamse-overheid-moet-meer-werk-

maken-van-kwaliteit-regelgeving.

SERV (2013). Over ons. Online beschikbaar op:

http://www.serv.be/serv/page/over-ons.

Stroobants, E., & Victor, L. (2000). Beter bestuur: een visie op een

transparant organisatiemodel voor de Vlaamse administratie. Brussel,

Ministerie van de Vlaamse gemeenschap.

Vlaamse overheid (s.d.). Woordenlijst beter bestuurlijk beleid. Beschikbaar

op: http://www2.vlaanderen.be/bbb/woordenlijst/#R

http://www.bestuurszaken.be/vereenvoudiging-cijfers/kwaliteit-van-de-ria

http://www.bestuurszaken.be/vereenvoudiging-cijfers/kwaliteit-van-de-ria

http://www.bestuurszaken.be/functiefamilies



http://www2.vlaanderen.be/bbb/woordenlijst/#R

׀ 307 ׀

VLABEST (27.10.2009). Advies betreffende ontwerp SERV-rapport en –advies

betere regelgeving. Brussel: Vlabest.

VLABEST, MORA, SERV, SARIV, SARC, SARO, Vlot, VRWI, Minaraad, SAR WGG,

Vlaamse Woonraad, SALV (20.12.2013). Gezamenlijk advies: Hervorming van

de strategische adviesraden. Brussel.

(2) Overzicht belangrijkste documentatie case studies

Algemeen

Vlaamse Regering (07.2009). Regeerakkoord 2009-2014: ‘Een daadkrachtig

Vlaanderen in beslissende tijden’. Brussel: Vlaamse regering.

Case studies MOW

Commissie voor Mobiliteit en Openbare Werken (21.10.2010). Hoorzitting

over het tweede advies Rekeningrijden van de Mobiliteitsraad van

Vlaanderen. Brussel: Vlaams parlement.

Commissie voor Mobiliteit en Openbare Werken (17.08.2011). Hoorzitting

over de bedrijfseconomische effecten van rekeningrijden: verslag. Brussel:

Vlaams Parlement.

Commissie voor Mobiliteit en Openbare Werken (18.01.2013).

Gedachtewisseling over het eerste voortgangsrapport van de Vlaamse

Regering met betrekking tot de invoering van rekeningrijden en

wegenvignet. Verslag. Brussel: Vlaams Parlement.

Commissie voor Mobiliteit en Openbare Werken (18.03.2013). Ontwerp van

decreet betreffende de bescherming van de verkeersinfrastructuur in geval

ban bijzonder wegtransport. Verslag.

Fairway Consortium (13.07.2012). Systeem voor kilometerheffing binnen het

Vlaamse Gewest, Waalse Gewest en Brusselse Hoofdstedelijk Gewest.

Voorlopige architectuurnota. Brussel.

׀ 308 ׀

Fairway Consortium (12.12.2012). Systeem voor kilometerheffing binnen het

Vlaamse Gewest, Waalse Gewest en Brusselse Hoofdstedelijk Gewest.

Definitieve architectuurnota. Brussel.

Komimo vzw (2012). Langere en zwaardere vrachtwagens in België. Gent:

Komimo.

Minister Crevits (20.01.2011). Antwoord op schriftelijke vraag nr. 354 van 14

december 2010. Brussel: Vlaams Parlement.

MORA (30.03.2009). Advies over het opzetten van een beperkt proefproject

met langere en zwaardere vrachtwagens. Brussel: MORA.

MORA (30.03.2009). Advies over het standpunt van de Vlaamse Regering tot

invoering van een kilometerheffing. Brussel: MORA.

MORA (2009). Debat over de invoering van een kilometerheffing voor het

goederenvervoer in Vlaanderen. Brussel: MORA.

MORA (24.09.2010). Advies kilometerheffing voor vrachtvervoer. Brussel:

MORA.

MORA (24.06.2011). Advies proefproject LZV’s. Brussel: MORA.

Van Breedam, A. (2007). Supertrucks: verhogen van de vervoersefficiëntie

zonder nadelige neveneffecten. Antwerpen: Vlaams Instituut voor de

Logistiek.

Vlaams Parlement (18.04.2007). Voorstel van Resolutie betreffende het

opzetten van een proefproject voor ecocombi’s. Brussel: Vlaams Parlement.

Vlaams Parlement (26.01.2011). Handelingen plenaire vergadering.

Actualiteitsdebat over de invoering van een kilometerheffing voor

vrachtwagens en een wegenvignet voor personenauto's in Vlaanderen.

Brussel: Vlaams Parlement.

Vlaams Parlement (17.04.2013). Ontwerp van decreet betreffende de

bescherming van de verkeersinfrastructuur in geval van bijzonder

׀ 309 ׀

wegtransport. Tekst aangenomen door de plenaire vergadering. Brussel:

Vlaams Parlement.

Vlaamse overheid (20.12.2012). Verslag online belanghebbendenbevraging

kilometerheffing en wegenvignet. Brussel: Vlaamse overheid.

Vlaamse overheid (22.06.2012). Reguleringsimpactanalyse voor het

bijzonder wegtransport. Brussel: Vlaamse regering.

Vlaamse Regering (21.01.2011). Persmededeling van de Vlaamse Regering -

krachtlijnen hervorming van de verkeersfiscaliteit. Brussel: Vlaamse

Regering.

Case studies WVG

Belga (29.03.2012). Experts vragen investering in kwaliteit kinderopvang.

Breda, J., & Gevers, H. (2011). Het experiment Persoonsgebonden Budget.

Eindverslag van de wetenschappelijke evaluatie. Antwerpen: Universiteit

Antwerpen.

Commissie voor Welzijn, Volksgezondheid en Gezin (4.05.2011).

Gedachtewisseling over het Eindrapport PGB-experiment (persoonsgebonden

budget). Brussel: Vlaams parlement.

Commissie voor Welzijn, Volksgezondheid en Gezin (29.05.2012). Vraag om

uitleg van mevrouw Vera Van der Borght tot de heer Jo Vandeurzen, Vlaams

minister van Welzijn, Volksgezondheid en Gezin, over het tweedaags

colloquium Perspectiefplan 2020 en de voorafgaande brainstormsessies.

Brussel: Vlaams Parlement.

Commissie voor Welzijn, Volksgezondheid en Gezin (20.11.2012).

Gedachtewisseling over de stand van zaken van het Projectplan

Zorgvernieuwing na het tweedaags colloquium Perspectiefplan 2020.

Verslag. Brussel: Vlaams Parlement.

Departement WVG (2013). Verslag Colloquium Perspectiefplan 2020.

Brussel: Vlaamse Overheid.

׀ 310 ׀

Kind en Gezin (07.2007). Beslissing Kind en Gezin over de samenstelling van

het Platform Vernieuwing Kinderopvang. Brussel: Vlaamse Overheid.

Kind en Gezin (9.12.2009). Greep Paper decreet voorschoolse kinderopvang.

Brussel: Vlaamse Overheid.

Raadgevend Comité Kind en Gezin (05.05.2010). Advies Visienota Decreet

Kinderopvang. Brussel: Vlaamse overheid.

Raadgevend Comité VAPH (28.06.2012). Adviezen en bekommernissen van

het Raadgevend Comité uitgebracht tijdens zijn zitting 26-06-2012. Brussel:

Vlaamse overheid.

SAR WGG (29.06.2010). Betreft: Visienota decreet kinderopvang. Brussel:

SAR WGG.

SAR WGG (10.06.2011). Advies over het otnwerp van decreet houdende de

organisatie van de voorschoolse kinderopvang. Brussel: SAR WGG.

SAR WGG (14.06.2011). Advies Eindrapport PGB-experiment. Brussel: SAR

WGG.

SAR WGG (30.10.2013). Advies over de persoonsvolgende financiering voor

personen met een handicap. Brussel: SAR WGG

SAR WGG (2014). Visie en missie. Beschikbaar op:

http://www.sarwgg.be/sarwgg/page/visie-en-missie.

VAPH (2012). Jaarverslag 2011. Brussel: VAPH.

VAPH (2013). Persoonsvolgende financiering: stand van zaken. Sterk, nr.8.

Vlaamse Regering (30.04.2010). Persmededeling van de Vlaamse Regering:

Vlaamse Regering stelt oplossing ten gronde kinderopvang voor. Brussel:

Vlaamse Regering.

Vlaamse Regering (9.07.2010). Perspectiefplan 2020. Nieuw

ondersteuningsbeleid voor personen met een handicap. Brussel: Vlaamse

Regering.

http://www.sarwgg.be/sarwgg/page/visie-en-missie

׀ 311 ׀

Vlaamse Regering (23.07.2010). Visienota decreet kinderopvang. Brussel:

Vlaamse Regering.

Vlaamse Regering (5.05.2011). Ontwerp van decreet houdende de

organisatie van de voorschoolse kinderopvang. Brussel: Vlaamse Regering.

Vlaamse Regering (7.05.2013). Conceptnota Persoonsvolgende Financiering

personen met een handicap. Brussel: Vlaamse Regering.

Vlaamse Regering (12.07.2013). Voorontwerp van decreet houdende de

persoonsvolgende financiering voor personen met een handicap. Memorie

van toelichting. Brussel: Vlaamse Regering.

Vlaamse Regering (18.10.2013). Beleidsbrief Welzijn Volksgezondheid en

Gezin. Beleidsprioriteiten 2013-2014. Brussel: Vlaams Parlement.

Vlaamse overheid (10.11.2011). Reguleringsimpactanalyse voor het decreet

houdende de organisatie van de kinderopvang van baby’s en peuters.

Brussel: Vlaamse Regering.

Vlaams Parlement (28.03.2012). Ontwerp van decreet houdende de

organisatie van kinderopvang van baby’s en peuters. Tekst aangenomen

door de plenaire vergadering. Brussel: Vlaams Parlement.

VLOR (6.04.2011). Advies opvang en onderwijs voor jonge kinderen (OOJK).

Brussel: VLOR.

Case studies RWO

Commissie voor Leefmilieu, Natuur, Ruimtelijke Ordening en Onroerend

Erfgoed (5.07.2012). Gedachtewisseling over het groenboek Beleidsplan

Ruimte Vlaanderen. Brussel: Vlaams Parlement.

Departement Ruimte Vlaanderen (30.01.2013). Op weg naar een Beleidsplan

Ruimte Vlaanderen. Toelichting SARO+. Brussel: Departement Ruimte

Vlaanderen.

׀ 312 ׀

Departement RWO (29.06.2011). Beleidsplan Ruimte. Samen denken over de

Vlaamse Ruimte. Presentatie voor de leden van de commissie Ruimtelijke

Ordening. Brussel: Vlaams Parlement.

Itinera (2011). Huisvesting in tijden van schaarste. Naar een renovatie van

het woonbeleid. Roularta Books.

Winters, S., Heremans, F., Elsinga, M., Marchal, A., Vandekerckhove, B. &

Van Steen, G. (2004). Op weg naar een Vlaamse huursubsidie? Leuven:

Kenniscentrum voor Duurzaam woonbeleid.

SARO (3.09.2010). Advies inzake het besluit van de Vlaamse Regering van 18

december 2009 betreffende het addendum bij het Ruimtelijk Structuurplan

Vlaanderen. Brussel: SARO.

SARO (29.06.2011). Advies van 29 juni 2011 over het beleidsplan ruimte

Vlaanderen: op weg naar een groenboek. Brussel: SARO.

SARO, Minaraad, MORA, SALV, SARC, SARIV, Vlaamse Woonraad, Vlabest,

VRWI (2012). Advies over het Groenboek Beleidsplan Ruimte Vlaanderen.

Brussel.

Vlaamse overheid (s.d.). Reguleringsimpactanalyse voor de toekenning van

een tegemoetkoming in de huur. Brussel: Vlaamse overheid.

Vlaamse Netwerk van verenigingen waar armen het woord nemen

(27.06.2011). Reactie op het Ontwerp van besluit van de Vlaamse regering

van 27 mei 2011 tot instelling van een tegemoetkoming voor kandidaat-

huurders, de ‘huurpremie’. Brussel: Vlaams Netwerk tegen Armoede.

Vlaamse Regering (2009). Beleidsnota 2009-2014: Ruimtelijke Ordening.

Brussel: Vlaamse regering.

Vlaamse Regering (27.01.2011). Nota aan de leden van de Vlaamse Regering.

Opmaak van Beleidsplan Ruimte Vlaanderen – Startnota. Brussel: Vlaamse

Regering.

Vlaamse Regering (04.05.2012). Nota aan de leden van de Vlaamse Regering.

Opmaak van een Beleidsplan Ruimte Vlaanderen – Groenboek – Goedkeuring

׀ 313 ׀

door de Vlaamse Regering en begeleidende beslissingen. Brussel: Vlaamse

Regering.

Vlaamse Regering (11.05.2012). Groenboek. Vlaanderen in 2050:

mensenmaat in een metropool? Brussel: Vlaamse Regering.

Vlaamse Regering (4.05.2012). Besluit van de Vlaamse Regering tot instelling

van een tegemoetkoming voor kandidaat-huurders. Brussel: Vlaamse

Regering.

Vlaamse Woonraad (2009). Standpuntbepaling huursubsidie. Brussel:

Vlaamse Woonraad.

Vlaamse Woonraad (26.01.2010). Huursubsidie voor kandidaat-huurders

sociale huisvestigingsmaatschappijen. Brussel: Vlaamse Woonraad.

Vlaamse Woonraad (30.09.2010). Advies: Naar een beleid ter ondersteuning

van de private huurwoningmarkt. Aanbevelingen. Brussel: Vlaamse

Woonraad.

Vlaamse Woonraad (30.06.2011). Advies over het ontwerp van besluit van de

Vlaamse Regering van 27 mei 2011 tot instelling van een tegemoetkoming

voor kandidaat-huurders. Brussel: Vlaamse Woonraad.

VVSG (29.06.2011). Advies over het ontwerp van besluit van de Vlaamse

Regering van 27 mei 2011 tot instelling van een tegemoetkoming voor

kandidaat-huurders. Brussel: VVSG.

Regelgeving met betrekking tot de organisatie van de beleidsadvisering

bij de Vlaamse overheid

Decreet tot wijziging van het decreet van 7 mei 2004 inzake de Sociaal-

Economische Raad van Vlaanderen (19.12.2008).

Decreet tot regeling van strategische adviesraden (Kaderdecreet

strategische adviesraden) (18.07.2003).

Vlaamse regering (21.05.2010). Besluit van de Vlaamse Regering houdende

goedkeuring van het huishoudelijk reglement van het Raadgevend Comité

׀ 314 ׀

bij het intern verzelfstandigd agentschap met rechtspersoonlijkheid Vlaams

Agentschap voor Personen met een Handicap

Websites

http://regelgevingsagenda.bestuurszaken.be/

http://www.beleidsplanruimte.be/

http://www.mobiliteitsraad.be/mora

http://www.sarwgg.be/sarwgg


https://www.rwo.be/Home/SARO

https://www.rwo.be/Home/VlaamseWoonraad

http://www.beleidsplanruimte.be/

http://www.mobiliteitsraad.be/mora

http://www.sarwgg.be/sarwgg


https://www.rwo.be/Home/SARO

https://www.rwo.be/Home/VlaamseWoonraad

׀ 315 ׀

10. Bijlagen

> 10.1. Bijlage 1 – Criteria voor goed beleidsadvies opgesteld door New

Zealand Institute of Economic Research (NZIER)

Indicator Explanation

Communication

Anticipation Does the advice show an understanding of the advisee’s

needs? Does the advice reflect the needs of the situation?

Does the advice look to the future – what comes next?

Presentation Is there sheer attention to detail in every respect? Do

writing and layout meet professional standards? Is the

advice crisp and punchy – but with necessary materials to

pre-empt unnecessary follow-up? Is the presentation

oriented toward its intended use?

Style Is the whole shape and structure of paper appropriate and

effectively tailored to the advisee’s need? Is use made of

innovative content selection and presentation devices

(tables, charts, etc)? Are key points and arguments

reinforced by clarity of style and design?

Analysis

Problem

definition

Is the problem definition clear, oriented toward the need

of the advisee? Is the scale and scope of the issue clearly

stated and reflected in the treatment? Does the flow of

logic and evidence help the advisee to use the advice

effectively and easily?

Context Is there a clear presentation of the aspects which shape

the discussion and resolution of the issue (such as the

views of stakeholders, unique features or precedents,

‘tipping’ features, or key risks)? Are the issue and its

resolution placed in the context of wider matters, looking

wide and looking out? Are the wider implications of the

issue considered?

Rigour Is there evidence of use of recognised theoretical

approaches and evidence apt for the situation? Does the

advice contain a ‘plain language’ explanation of how the

analysis works and fits this case? Does the selected

׀ 316 ׀

approach contribute to understanding the issue and/or a

natural resolution path?

Options Are recommendations presented against a backdrop of

considered but discarded alternatives? Does the advice

give a simple, powerful reason for the dismissal of each

serious credible alternative? Are the selection criteria

logical, with sound and sustainable motivations?

Grounding

Practicality Does the advice consider how and when the

recommendations might be acted on, and by whom? Are

suggestions sensible and without obvious flaws for

significant situations or sizable groups of users? Is the

department or agency charged with the implementation

‘up to the task’? Are the ‘risky’ components controllable

(e.g. inside the agency) rather than uncontrollable?

Evidence Is there use of supporting evidence which is applicable

without obvious and significant departures? Is overseas

material discussed in terms of potential differences from

local applications? Is the ‘pedigree’ of the supporting

evidence clearly stated? Is the way that supporting

evidence is used appropriate to the logic of the argument

used?

Working

examples

Does the advice make use of working examples, selected

for their aptness to the situation? Are differences and the

implications explored and appraised? Is it clear how the

experiences from the working examples are being

incorporated in the advice?

Risk

Accuracy Are ‘facts’ supported (figures add up, sources are cited,

exact quotes are used where appropriate)? Is all critical

material treated with extra care?

Reliability Is there an assessment of the overall confidence in, or

degree of support for, the logic or evidence?Is there

sufficient discussion of the risks around the key

assumptions or pieces of evidence?

Mitigation Does the advice consider the need to ‘test drive’ options,

and/or how their effectiveness might be evaluated? Does

׀ 317 ׀

the advice offer a plan of how risks with the policy or its

implementation might be dealt with (such as a Plan B, exit

options, and a communications strategy)?

׀ 318 ׀

> 10.2. Bijlage 2 – Voorbeeld van vragenlijst

> 10.2.1. Het beleidsproces

- In het regeerakkoord van de huidige regering, staat de ontwikkeling van

een kaderdecreet voorschoolse kinderopvang als prioritair beleidsdoel

ingeschreven.

o Weet u of bepaalde organisaties er in het bijzonder voor

geijverd hebben dit thema op de politieke agenda te krijgen?

- In de tekst van de visienota, las ik dat deze tot stand kwam na ruim

overleg met de gebruikers en de sector op basis van een eerdere

'conceptnota'.

o Kan u iets meer vertellen over dit overleg en de manier waarop

dit georganiseerd werd?

o In welke mate heeft de input uit dit overleg bijgedragen aan het

beleid? Kan u een voorbeeld geven?

o Vond u het positief om stakeholders reeds vroeg in het

beleidsproces te betrekken, of had dit ook nadelen?

- Er zijn verschillende standpuntennota’s terug te vinden in reactie op

de visienota: van het Raadgevend Comité, het Vlaams Netwerk, VVSG,

SAR WGG, Vlaams Welzijnsverbond, Kinderrechtencoalitie enz.

o Namen de organisaties zelf het initiatief tot het opstellen van

deze nota’s, of gebeurde dit deels ook op jullie vraag?

o Hoe werden deze standpuntennota’s verspreid? (via de media,

of rechtstreeks naar administratie, naar kabinet…)

o Zijn zij hun standpunten ook mondeling komen toelichten?

o In welke mate zijn deze organisaties ook vertegenwoordigd in

het Raadgevend Comité?

o Wat is/zijn volgens u de belangrijkste functie(s) van het

Raadgevend Comité in het beleidsproces?

- Het voorontwerp van het decreet werd goedgekeurd in mei 2011.

o Wat waren de belangrijkste wijzigingen ten opzichte van de

visienota?

׀ 319 ׀

o Er werd advies gevraagd aan de SAR WGG en ook aan de SERV.

Een adviesvraag aan de SAR is in deze fase verplicht. Vindt u

deze verplichting positief?

o In welke mate en hoe hebben deze adviezen bijgedragen aan

het beleid?

o Wat is voor u de belangrijkste functie of bijdrage van de

strategische adviesraad aan het beleidsproces?

o Hebt u ook nog advies gevraagd aan/ontvangen van andere

organisaties of actoren in deze fase van het beleidsproces?

- Het ontwerp van decreet is dan ingediend in het parlement en

goedgekeurd. Zullen er in het kader van het opstellen van de

uitvoeringsbesluiten nog uitgebreide consultaties plaatsvinden?

> 10.2.2. Actoren

- Op basis van lijst van actoren:

o Kan u aangeven welke actoren het meest geconsulteerd werden

voor dit thema? Waarom?

o Kan u aangeven welke actoren het meest actief waren in het

spontaan aanleveren van beleidsadvies?

- Hebt u in de adviesverlening rond dit dossier waargenomen dat er

sprake is van een grote ‘competitie’ tussen verschillende organisaties of

individuen die advies verstrekken?

o Welk effect heeft dit uiteindelijk op de kwaliteit van het beleid?

o Hoe gaat u als beleidsmaker om met deze competitie?

- Welke rol speelt wetenschappelijk onderzoek in dit dossier?

o Heeft men bepaalde onderzoeksopdrachten uitgeschreven i.k.v.

de beleidsvoorbereiding?

> 10.2.3. Algemeen

׀ 320 ׀

- Wat betreft de verstrekte adviezen

o Vindt u dat u voldoende advies ontvangen hebt?

o Hebt u soms het gevoel gehad dat u meer advies ontvangt dan u

kan verwerken?

- Kwamen de ontvangen adviezen op het juiste moment (wanneer u er

nood aan had)?

- Bent u tevreden over de kwaliteit van het verstrekte advies? Waarom

wel/niet?

- Wat zijn voor u drie criteria om van kwalitatief (nuttig) beleidsadvies

te kunnen spreken?

o In welke mate beantwoordt het verstrekte advies aan deze

criteria?

- In het algemeen, welk advies was voor u het meest nuttig in het

beleidsproces?

o Waarom was dit advies nuttig?

o Hoe werd het gebruikt in het beleidsproces?

- In het algemeen, hoe tevreden bent u over de bestaande structuren en

procedures voor beleidsadvisering?

o Wat zou er nog kunnen verbeteren aan de

structuren/procedures m.b.t. beleidsadvisering opdat u meer

tevreden zou zijn?

o Vindt u dat de Vlaamse overheid moet streven naar meer

eenvormigheid op het vlak van adviseringsprocessen in de

verschillende beleidsdomeinen?

׀ 321 ׀

> 10.3. Bijlage 3 – Vragenlijst survey

Leuven

18 oktober 2013

Beste medewerker van de Vlaamse overheid

Met welke zaken en taken wordt u dagdagelijks geconfronteerd als

beleidswerker? Hoe voert u praktisch en technisch uw taken uit? Waar haalt u

de kennis en informatie vandaan om die beleidstaken inhoudelijk, maar ook

praktisch uit te voeren? Voor een antwoord op deze eenvoudige vragen is er

zeer weinig informatie beschikbaar. De informatie die beschikbaar is, is vaak

ook nog sterk gefragmenteerd. Dit bemoeilijkt het verkrijgen van een overzicht

van wat er op beleidsinhoudelijk vlak binnen de overheid als geheel gebeurt.

Wij zouden graag uw deelname willen vragen aan deze enquête over het

beleidswerk dat overheidsambtenaren uitvoeren. Het invullen ervan vraagt

(slechts) een half uurtje van uw tijd.

Door uw medewerking draagt u alvast bij aan de ontwikkeling van kennis

omtrent een thema waarover tot hiertoe zeer weinig gekend is en waar

nauwelijks onderzoek naar werd gedaan, noch in Vlaanderen of België, noch

in andere landen. We willen daarbij expliciet de vertrouwelijkheid van uw

persoonlijke gegevens en individuele antwoorden benadrukken.

Wij danken u alvast van harte voor uw medewerking.

Met vriendelijke groet,

Het onderzoeksteam van het KU Leuven Instituut voor de Overheid.

׀ 322 ׀

Praktische richtlijnen

Bij het invullen van de vragenlijst dient u enkele richtlijnen in acht te

nemen.

De survey bestaat uit 5 grote delen met in totaal 25 te beantwoorden vragen:

1. Algemene info over beleidsdomein en betrokkenheid bij soorten

beleidswerk.

2. Analytische technieken en informatie gebruikt bij het uitvoeren van uw

beleidswerk.

3. Kenmerken van het beleidsveld en de beleidsadviseringscontext.

4. Onderwijs, vorming en organisationele capaciteit.

Gelieve alle vragen volledig te beantwoorden. Ook al zou u denken dat u

weinig af weet over de onderwerpen die in de vragen aan bod komen, het is

voor ons belangrijk wat uw indrukken en ervaringen zijn.

Per vraag kunt u slechts één antwoord aanduiden, tenzij dit uitdrukkelijk

anders staat vermeld.

Bij sommige vragen heeft u de mogelijkheid aan te vullen (‘andere?’). U kan

hier aanduiden of andere antwoordmogelijkheden van toepassing zijn en om

welke het precies gaat.

Beantwoord de vragen individueel en zo nauwkeurig mogelijk. Er zijn geen

goede of foute antwoorden.

Uw antwoorden worden door het onderzoeksteam vertrouwelijk behandeld en

dienen in geen geval ter identificatie van individuele medewerkers van de

Vlaamse overheid!

Indien u nog vragen heeft staan wij steeds ter uwer beschikking!

׀ 323 ׀

DEEL 1 – Algemeen106

In dit eerste deel van de survey willen we in kaart brengen wie de

beleidswerkers in Vlaanderen zijn en welke beleidsgerelateerde documenten

worden opgesteld en taken worden uitgevoerd.

Vraag 1. Kan u aangeven van welk beleidsdomein u deel uitmaakt?

1. Diensten voor het Algemeen

Regeringsbeleid 8. Internationaal Vlaanderen

2. Welzijn, Volksgezondheid en

Gezin 9. Cultuur, Jeugd, Sport en Media

3. Bestuurszaken 10. Werk en Sociale Economie

4. Financiën en Begroting 11. Mobiliteit en Openbare Werken

5. Economie, Wetenschap en

Innovatie 12. Landbouw en Visserij

6. Onderwijs en Vorming 13. Leefmilieu, Natuur en Energie

7. Ruimtelijke Ordening, Woonbeleid

en Onroerend Erfgoed

Vraag 2. Behoort u tot een afdeling binnen het departement of maakt u deel

uit van een agentschap binnen het beleidsdomein waarin u werkt?

1. Departement

2. Agentschap

106 Deze survey kaderde in een ruimere survey over het beleidswerk uitgevoerd binnen de

Vlaamse overheid. In het kader van dit onderzoeksproject werd een deel vragen

opgenomen rond beleidsadvisering (deel 3). Deel 1 bevatte een aantal algemene vragen.

Enkele van deze vragen hebben we gebruikt voor onze analyses, die worden hier

weergegeven. Deel 2, 4 en 5 kaderden binnen ander onderzoek en worden hier dus niet

weergegeven.

׀ 324 ׀

Vraag 3. Wat is de hoofdfunctie van de afdeling waarin u werkt?

1. Beleidsvoorbereiding

2. Beleidscoördinatie

3. Beleidsuitvoering

4. Beleidsevaluatie

5. Inspectie

6. Studie en onderzoek

Vraag 4. Kan u aangeven hoe vaak u bijdragen levert aan de opmaak van

onderstaande beleidsgerelateerde documenten?

1

Nooit

2

Zelden

3

Af en

toe

4

Vaak

5

Altijd

1. Bijdragen aan opmaak van

beleidsgerichte onderzoeksrapporten 1 2 3 4 5

2. Bijdragen aan opmaak van

beleidsplannen

(bv. Milieubeleidsplan) 1 2 3 4 5

3. Bijdragen aan de beleidsnota en

beleidsbrief van de minister 1 2 3 4 5

4. Bijdragen aan de opmaak van het

regeerakkoord 1 2 3 4 5

5. Bijdragen aan de opmaak van (nieuwe)

regelgeving 1 2 3 4 5

6. Bijdragen aan inhoudelijke nota’s,

verslagen en presentaties voor de

minister 1 2 3 4 5

7. Bijdragen aan de opmaak van

visienota’s of conceptnota’s 1 2 3 4 5

8. Bijdragen aan de opmaak van Groen-

en Witboeken

׀ 325 ׀

9. Bijdragen aan antwoorden op

parlementaire vragen aan de minister 1 2 3 4 5

10. Bijdragen aan antwoorden op vragen

van het kabinet (m.u.v. parlementaire

vragen) 1 2 3 4 5


begrotingsdocumenten 1 2 3 4 5


toekomstverkenningen 1 2 3 4 5

13. Bijdragen aan de opmaak van RIA’s 1 2 3 4 5


beleidsevaluaties (muv. RIA’s) 1 2 3 4 5

׀ 326 ׀

DEEL 3 – Kenmerken van het beleidsveld

In dit onderdeel willen we nagaan hoe de beleidsadvisering ten aanzien van

de Vlaamse departementen en agentschappen georganiseerd is.

Beleidsadvies vatten we op als beargumenteerde opinies en/of aanbevelingen

over toekomstig beleid. We beperken ons dus tot beleidsinhoudelijk advies,

louter juridisch advies of taaladvies wordt niet bevraagd.

Vraag 12. Kan u aanduiden in welke mate u al dan niet verplicht (a) adviezen

inwint bij de volgende actoren? Kan u ook aanduiden in welke mate u zonder

dat u dit gevraagd heeft (b) adviezen ontvangt op eigen initiatief van deze

actoren?

Uw antwoordscores kunnen variëren van 1 tot 5:

1

Nooit

2

Eens per jaar

of minder

3

Enkele keren

per jaar

4

Ongeveer

maandelijks

5

Ongeveer

wekelijks of

vaker

(a)

Advies inwinnen

(b)

Advies

ontvangen

1 2 3 4 5 1 2 3 4 5

1. Ambtenaren uit het eigen

beleidsdomein 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5

2. Ambtenaren uit andere

beleidsdomeinen 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5

3. Adviesorganen binnen de

Vlaamse overheid die (deels) uit

externen bestaan

1 2 3 4 5 1 2 3 4 5

4. Overheidsorganisaties bij andere

regionale overheden of op

federaal, lokaal of provinciaal

1 2 3 4 5 1 2 3 4 5

׀ 327 ׀

niveau

5. Europese of internationale

instellingen en organisaties (bv.

DG’s, OESO)

1 2 3 4 5 1 2 3 4 5

6. Steunpunten beleidsrelevant

onderzoek van de Vlaamse

overheid

1 2 3 4 5 1 2 3 4 5

7. Vakbonden en

werkgeversorganisaties 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5

8. NGO’s en andere

middenveldorganisaties (bv. BBL,

Minderhedenforum)

1 2 3 4 5 1 2 3 4 5

9. Sectorfederaties, of professionele

ordes (bv. Febiac, Orde van

Geneesheren)

1 2 3 4 5 1 2 3 4 5

10. Commerciële consultants (bv.

Deloitte, KPMG) 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5

11. Wetenschappelijke

onderzoeksgroepen (bv. HIVA,

IMEC)

1 2 3 4 5 1 2 3 4 5

12. Burgers, burgerplatformen of

actiecomités 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5

13. Studiediensten van politieke

partijen 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5

14. Think tanks (bv. Itinera) 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5

15. Individuele private bedrijven 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5

׀ 328 ׀

Vraag 13. Kan u aanduiden welke van de hieronder beschreven situaties het

best de adviesverleningscontext in uw beleidsveld weergeeft?

13a. De adviezen die wij ontvangen van actoren binnen ons beleidsveld…

…zijn inhoudelijk gelijklopend

…zijn inhoudelijk tegenstrijdig, maar verzoenbaar

…zijn inhoudelijk tegenstrijdig en moeilijk verzoenbaar

Weet niet

13b. Onze dienst beschikt over…

…problematisch weinig tijd om adviezen ook effectief te verwerken

…weinig tijd om adviezen ook effectief te verwerken, maar dat lukt net

…voldoende tijd om adviezen ook effectief te verwerken

Weet niet

13c. Onze dienst beschikt over…

…problematisch weinig mankracht om adviezen ook effectief te verwerken

…weinig mankracht om adviezen ook effectief te verwerken, maar dat lukt net

…voldoende mankracht om adviezen ook effectief te verwerken

Weet niet

Vraag 14. Kan u aangeven welke de verhouding is tussen volgende soorten

adviezen?

Het totaal van deze verhouding dient 100% te zijn.

Soort advies Verhouding

1. Verplicht gevraagde adviezen

(advies als verplicht onderdeel van een procedure)

2. Vrijwillig gevraagde adviezen

(advies uit eigen beweging ingewonnen, niet verplicht)

3. Spontaan ontvangen adviezen

(advies dat u ontvangt zonder dat u dit gevraagd heeft)

׀ 329 ׀

Vraag 15. Kan u hieronder die inhoudelijke criteria aanduiden die u belangrijk

acht voor de adviezen die de strategische adviesraad(raden) (SAR) in uw

beleidsdomein levert (leveren)?

Kies tussen de 1 en 3 antwoorden.

Ik vind het belangrijk dat het advies van de SAR…

…de technische haalbaarheid van beleidsvoorstellen bekijkt

…getoetst is aan wetenschappelijk onderzoek

…gebruik maakt van voorbeelden uit de praktijk

…toekomstige evoluties, trends en ontwikkelingen in acht neemt

…makkelijk inpasbaar is in de beleidsvisie van de bevoegde minister

…de voor -en nadelen van verschillende beleidsopties beargumenteerd afweegt

…concrete te nemen stappen voor het beleid naar voren schuift

…zicht biedt op het maatschappelijk draagvlak voor beleidsvoorstellen

…goed gestructureerd is

…zijn informatiebronnen kenbaar maakt

…inspeelt op een behoefte aan informatie voor het beleid

…helder en 'to the point' geformuleerd is

Vraag 15b. Kan u aangeven in welke mate u akkoord gaat met onderstaande

uitspraken over de kwaliteit van de adviezen van de SAR in uw

beleidsdomein?

Het advies van de SAR…

1.

Niet

akkoord

2.

Eerder

niet

akkoord

3.

Eerder

akkoord

4.

Akkoord

5. Ik

weet het

niet

1. … heeft aandacht voor de

technische haalbaarheid van

beleidsvoorstellen

1 2 3 4 5

2. … is getoetst aan wetenschappelijk

onderzoek 1 2 3 4 5

3. … maakt gebruik van informatie of

voorbeelden uit de praktijk. 1 2 3 4 5

׀ 330 ׀

4. … heeft aandacht voor toekomstige

evoluties, trends en ontwikkelingen 1 2 3 4 5

5. … …is makkelijk inpasbaar in de

beleidsvisie van de bevoegde

minister

1 2 3 4 5

6. … weegt, op beargumenteerde

wijze, voor – en nadelen van

verschillende beleidsopties af

1 2 3 4 5

7. … schuift concrete te ondernemen

stappen voor het beleid naar voren 1 2 3 4 5

8. … biedt zicht op het maatschappelijk

draagvlak voor beleidsvoorstellen 1 2 3 4 5

9. … is goed gestructureerd (bv.

gebruik van tabellen, overzichtelijke

titels, …)

1 2 3 4 5

10. … maakt zijn informatiebronnen

kenbaar 1 2 3 4 5

11. .. speelt in op een behoefte aan

informatie voor het beleid 1 2 3 4 5

12. … is helder en to the point

geformuleerd 1 2 3 4 5

Vraag 16. Kan u aangeven hoe tevreden u in het algemeen bent over de

adviezen die u van volgende actoren ontvangt?

Uw antwoord kan variëren van 1 (helemaal niet tevreden) tot 10 (helemaal

wel tevreden).

.. adviezen van de

Strategische Adviesraad in

uw beleidsdomein

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

… adviezen van het

Steunpunt beleidsrelevant

onderzoek in uw

beleidsdomein.

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

׀ 331 ׀

Vraag 17. In welke mate gaat u akkoord met volgende uitspraken over het

inwinnen / ontvangen van beleidsadvies?

1

Niet

akkoord

2

Eerder

niet

akkoord

3

Eerder

akkoord

4

Akkoord

9

Geen

mening

1. Ik heb voldoende tijd om

beleidsadviezen in te winnen

wanneer nodig

1 2 3 4 9

2. Ik vind het belangrijk dat er meer

bindende regels komen rond het

vragen van adviezen

1 2 3 4 9

3. Ik vraag doorgaans van dezelfde

actoren beleidsadvies 1 2 3 4 9

4. Ik vind het belangrijk om feedback

te geven aan de organisaties

waaraan ik advies gevraagd heb

1 2 3 4 9

5. Ik vind het belangrijk om te

experimenteren met nieuwere

vormen van consultatie (bv. notice

and comment, burgerpanels)

1 2 3 4 9

6. Ik ben vertrouwd met de

ondersteunende Consultatiecode

van de Vlaamse Overheid

(“Stappenplan voor publieke

raadpleging…”)

1 2 3 4 9

Vraag 18. Kan u aanduiden in welke mate onderstaande argumenten voor het

gebruik van beleidsadviezen overeenkomen met uw eigen ervaring?

׀ 332 ׀

Ik gebruik advies …

1

Niet

akkoord

2

Eerder

niet

akkoord

3

Noch niet

akkoord/

noch

akkoord

4

Eerder

akkoord

5

Akkoord

7. …omdat dit van mij verwacht

wordt 1 2 3 4 5

8. …om concrete beleidsvoorstellen

bij te sturen 1 2 3 4 5

9. …om nieuwe perspectieven te

ontwikkelen op een beleidsthema 1 2 3 4 5

10. …om meer achtergrondkennis te

verwerven rond een beleidsthema 1 2 3 4 5

11. …om nieuwe punten op de

beleidsagenda te brengen 1 2 3 4 5

12. …om zicht te krijgen op de mate

van draagvlak voor een

beleidsvoorstel

1 2 3 4 5

beleidsadvisering in de vlaamse overheidsteunpuntbov.be/rapport/bossens_beleidsadvisering.pdf ·...

Documents