Republika e KosovësRepublika Kosova - Republic of Kosovo

Qeveria - Vlada - Government

Ministria e FinancaveMinistarstvo za finansije – Ministry of Finance

E zhvilluar me ndihmën e Agjencisë së Shteteve të Bashkuara për Zhvillim Ndërkombëtar

STRATEGIJA ZA RAZVOJ JAVNO-PRIVATNOG

PARTNERSTVA U REPUBLICI KOSOVO

(2014 – 2016)

SADRŽAJI. Izvršni rezime....................................................................................................................4II. Istorijat..............................................................................................................................6

II.1. Javno-privatna partnerstva na Kosovu..........................................................................7Kosovsko zakonodavstvo o JPP.....................................................................................10

Institucije JPP na Kosovu...............................................................................................11Postupak za razmatranje i usvajanje JPP-a na Kosovu.................................................14

Donatorska pomoć na Kosovu za Odeljenje za JPP......................................................14III. Metodologija......................................................................................................................17

IV. Ključna pitanja razvoja JPP-a na Kosovu.......................................................................18VI.1. Početne konsultacije sa zainteresovanim stranama..................................................18

VI.2. Rezime SWOT analize...............................................................................................21VI.3. Rezime ključnih razvojnih pitanja...............................................................................22

VI.4. Detaljan opis ključnih razvojnih pitanja......................................................................22Pitanje 1 – Povećana povezivanja između procesa JPP-a i vladine politike i mehanizama planiranja rashoda.....................................................................................22Ključno pitanje 2 - Jačanje održivih kapaciteta za podršku razvoju transakcija JPP-a...26

Ključno pitanje 3 - Razvoj kapaciteta inicijative privatnog finansiranja (IPF) širenjem svesti o opciji IPF-a za JPP............................................................................................28

Ključno pitanje 4 - Održavanje javnog spiska budućih i potencijalnih transakcija JPP-a.........................................................................................................................................29

Ključno pitanje 5 - Razvoj sistematskog pristupa za upravljanje nadzora JPP ugovora.30V. STRATEŠKI CILJEVI I AKCIJE OKO STRATEGIJE......................................................32

Cilj 1 - Izgradnja kapaciteta za planiranje i JPP povezujući je sa Srednjoročnim okvirom rashoda i Srednjoročnim okvirom prioriteta politika........................................................32

Strateški cilj 2 - Jačanje održivih kapaciteta za razvoj i implementaciju projekata na Kosovu i planiranjem i uspostavljenjem projekata ( MRTP)..........................................34

Strateški cilj 3 - Razvijanje IPF širenjem svesti o IPF kao opciju JPP............................37Strateški cilj 4 - Povećanje komunikacije sa privatnim sektorom razvijajući i objavljujući spisak budućih transakcija JPP-a...................................................................................39Strateški cilj 5 - Jačanje upravljanja JPP ugovora stvaranjem sistema nadzora zasnovanog na riziku......................................................................................................41

VI. ZAKLJUČAK.....................................................................................................................43

VII. SLEDEĆI KORACI...........................................................................................................44 PLAN AKCIJE, GODINA 1....................................................................................................46

prilog i u strategiji za razvoj jpp-a za republiku kosovo (2014- 2016)....................................47JPP u Evropi i regionu........................................................................................................47

PRILOG II U STRATEGIJI ZA RAZVOJ JPP U REPUBLICI KOSOVU(2014 - 2016)...........50OPCIJE MEHANIZMA ZA TENIČKU POMOĆ ZA RAZVOJ PROJEKATA (MRTP)..........50

2

LISTA SKRAĆENICA Akronim Definicija

CEIHrvatski centar za praćenje poslovanja energetskog sektora i investicija

EBRD Evropska banka za obnovu i razvojAPVERK Akcioni plan za viziju ekonomskog razvoja KosovaEPEC Evropski centar ekspertize za JPPCOJPP Centralno odeljenje za javno-privatno partnerstvoGFSI Inicijativa za razvoj i fiskalnu stabilnost finansirano od USAID-APIK Agencija za promociju investicija na KosovuSOR Srednjoroćni okvir rashodaSOPPK Srednjoročni okvir prioritetnih politika na KosovuMTPRP Mehanizam tehničke pomoći za razvoj projektaIFP Inicijativa za privatno finansiranjePJI Program javnih investicija na KosovuJPP Javno-privatno partnerstvoKPPP Komitet za javno-privatno partnerstvoUSAID Američka agencija za međunarodni razvoj

3

I. IZVRŠNI REZIME

Sistem javno-privatnog partnerstva (JPP) na Kosovu je konstantno u evoulaciji i razvoju. Glavne institucije koje upravljaju ovim procesom razvoja su Komitet za javno-privatno partnerstvo (Komitet JPP ), stalno Među-ministarsko telo kojim predsedava ministar finansija sa nadležnošću nad transakcijama javno-privatnog partnerstva i politika JPP-a na Kosovu, i Centralno Odeljenje za PJP(Odeljenje za PJP), organizovan u okviru Ministarstva finansija. Pod ovim vođstvom, Kosovo gradi svoje kapacitete da postigne uticaj na privatni sektor kako bi se obezbedila neophodna infrastruktura i javne usluge preko PJP-a.

Danas iskustvo Kosova u JPP je i dalje skromno sa ograničenim brojem zaključenih transakcija i nekoliko drugih koje se planiraju. Kosovo ima jasnu direktivu za politike JPP-a, od 2008.god. Pravno i institucionalno okruženje koje reguliše sistem JPP-a je moderno i u skladu sa direktivama , Komitetom za JPP (KJPP) i Centralnim Odeljenjem za JPP (COJPP). Sa sve većim fiskalnim pritiscima i proširenje potreba za infrastrukturom, postoji rastući interes javnih autoriteta da razmotre alternative JPP-a za infrastrukturu i pružanje javnih usluga. Shodno tome, KJPP i COJPP smatraju kao bitno pitanje izradu strategije za razvojJPP-a koje utire put planiran za razvoj JPP-a na Kosovu u srednjoroćni rok.

Ovaj dokument obuhvata strategiju razvoja JPP-a i obuhvata period od tri godine (2014-2016) i razvijen je na osnovu pregleda pravne i regulatorne infrastrukture, kao i konsultacija sa ključnim akterima, vladinim i nevladinim, uključujući i predstavnike donatorskih organizacija. Dakle, uključuje proces razmatranja i identifikaciju glavnih pitanja razvoja, da odredi odgovarajuće strateške ciljeve koji se mogu postignuti i da se obezbede rezultati u roku strategije u zavisnosti od raspoloživih resursa.

Strateški ciljevi koji proizilaze iz ovog procesa su potreba za:

1) Povezivanje planiranja JPP-a sa budžetskim okvirom Kosova i planiranje prioritarnih politika.

2) Uspostavljanje održivih kapaciteta za razvoj i realizaciju projekata na Kosovu, planiranjem i uspostavljanjem mehanizma1 tehničke pomoći za razvoj projekata;

3) Razvijanje kapaciteta za iniciativu privatnog finansiranja (IPF) širenjem svesti IPF-a kao opcija JPP-a;

1 Jasna šema podrške koja će tokom 2014.god. biti konkretizovana završavanjem dokumenta objašnjavanja o ofunkcionisanju, upravljanju, praćenju i izvore finansija potrebnih za ovaj mehanizam .

4

4) Poboljšanje komunikacija sa privatnim sektorom razvijajući i objavljajući plan transakcije planirano za JPP; i

5) Ojačati upravljanje ugovora JPP-a stvarajući sistem nadzora zasnovanog na riziku.

Sledeća faza ove strategije biće implementacija i praćenje performansi. Očekuje se da će se ova strategija periodično revidirati, najmanje jednom godišnje, da se razmotri performansa i izvrše ažuriranja i neohodne promene.

5

II. ISTORIJAT

U današnjoj izazovnoj globalnoj ekonomiji, sposobnost zemlje da pruži javnu infrastrukturu i potrebne usluge postaje sve ključnijeg značaja za njen ekonomski razvoj i položaj u investicione zajednice. Gde ima nedovoljno resursa i investicija da bi se ispunile potrebe osnovne infrastrukture, ovaj “jaz infrastrukture” može predstavljati ozbiljan izazov za izglede zemlje u pogledu privrednog rasta, razvoja ljudskog kapitala i socijalne kohezije. Zemlje u Evropi su sve više na meti javno-privatnog partnerstva kao alternativa za obezbeđivanje neophodne infrastrukture i javnih službi.

Kao model za pružanje infrastrukture i javnih usluga, JPP su dizajnirana tako da kao javni tako i privatni sektor iskoriste njihove prednosti u odnosu na jedni druge na razvoju infrastrukture i pružanju javnih usluga. Dozvoljavajući svakom sektoru da se uključe u onim aktivnostima koje imaju prednost i komparativnu prednost, javne usluge i infrastruktura mogu se obezbediti na efikasniji način i efektivni trošak.

Povećanje JPP-a tokom poslednjih nekoliko decenija, a naročito u poslednjih deset godina, bilo je motivisano od dva ključna pokretača - potreba za povećanjem kvaliteta usluga i ograničene mogućnosti javnih fondova da se ispune potrebe i očekivanja za infrastrukturu i javne usluge. Nedavno, JPP su razvijeni i koriste se delimično i zbog nedostatka finansijsa u javnom sektoru, i oni su pokazali sposobnost da iskoriste dodatna finansijska sredstva i efikasnost u upravljanju rizicima, kao sastavni deo privatnog sektora. JPP se često koriste u sektorima kao što su saobraćaj, javno zdravstvo, obrazovanje,poljoprivreda i nacionalna bezbednost, i pružaju širok spektar javnih usluga, kao što su telekomunikacije, obrazovanje, opšte javne usluge, snabdevanje vodom, finansijska podrška, istraživanje i inovaciono finansiranje.

Javni autoriteti sve više se upravljaju prema JPP da pruže infrastrukturu i javne usluge na efikasan način i efektivan trošak. JPP mogu pomoći agencijama u javnom sektoru da skrate vreme usluga, da dele rizike, postignu najbolju vrednost za novac i povećaju inovacije u svoje infrastrukture i usluge. (Dodatak I na ovoj strategiji daje kratak pregled JPP-a u Evropi i regionu). Takva partnerstva omogućavaju subjektima privatnog sektora da primene svoje veštine i iskustvo u razvoj infrastrukture, rad i mobilizaciju dugoročnog finansiranja za ulaganje u infrastrukturu.

Kao nova zemlja sa najmlađim stanovništvom u Evropi i sa ekonomijom u tranziciji, Kosovo ima hitnu potrebu za povećanjem investicija u infrastrukturu i javnim uslugama. U poslednjih nekoliko godina, Kosovo je zabeležilo stabilan rast prihoda

6

od 2007 do 2009, uz prosečan rast od 14% godišnje. Međutim, čini se da prihodi u 2012.god. imali smanjenje za 80 miliona eura, stavljajući značajne dodatne fiskalne pritiske na vladine budžetse entitete, na centralnom i opštinskom nivou, za prioritarizaciju potreba tekućih troškova i kašnjenje projekata sa nižim prioritetom za naredne budžetske periode. Da bi se rešio ovaj rastući jaz, Kosovo ima za cilj da razvije alternativne izvore investicija, uključujući i JPP, da poveća njene kapacitete za obezbeđivanje neophodne infrastrukture i javne usluge.

Kosovo je u poslednjih nekoliko godina počelo formalizaciju i regulisanje JPP-a, i sada ulazi u fazu povećanog potencijala JPP-a što predstavlja veće i složenije izazove za institucionalni kapacitet za JPP. Ovi izazovi su doveli do dve ključne institucije koje nadziru PJP, Komitet PJP (međuministarsko nadzorno telo) i Odeljenje JPP u okviru Ministarstva finansija da preduzmu sistematski pristup u identifikovanju ključnih oblasti i strateških akcija da ih adresiraju i nađu adekvatan odgovor i orijentaciju praktičnih akcija preko strateškog dokumenta JPP-a 2014 -2016.

II.1. Javno-privatna partnerstva na Kosovu

U razmatranju mogućnosti koje pružaju JPP u rešavanju infrastrukturnog jaza, Vlada takođe priznaje da JPP su složeni i dugoročni aranžmani koji donose značajne odgovornosti u pogledu identifikacije, razvoja i sprovođenja. Dugoročne transakcije stvaraju dugoročne obaveze za javne autoritete. U stvari, značajne političke, pravne, regulatorne i institucionalne prepreke treba prevazići kako bi se pokrenulo sa tradicionalnog modela javnog sektora za pružanje javnih usluga prema modelu gde javni i privatni sektor zajedno rade na efikasan način.

Nisu svi potencijalni projekti infrastrukture i javnih usluga pogodni za JPP. Stoga, JPP treba da obezbedi “vrednost za novac” ; ekvivalentan ili bolji nego tradicionalni pristup javnom sektoru. Vrednost za novac se ne izjednačava sa jeftinijijom ponudom ili nižom cenom za imovinu, ali to znači da se treba razmotriti marljivo i pažljivo pronalaženje najboljeg dugoročnog rešenja za pružanje usluga. Vrednost za novac zahteva stav o životnom ciklusu, sa dubokim analizama dugoročnih ukupnih troškova infrastrukture i pružanja usluga, kao i javnih profita.

Pored toga, kada su projektovane i date transakcije JPP-a, zahtevaju znatne izvore i ekspertizu da zaključe i prate učinak tokom trajanja ugovora. Dok tradicionalna nabavka infrastrukture može da pokrije nekoliko godina praćenja građevinskih radova do isporuke radova, JPP može pokriti decenijama.

7

U priznavanju važnih odgovornosti koje JPP donosi sa sobom, Kosovo je stvorilo detaljan okvir zakona, propisa, politika i institucija koje upravljaju identifikacijom, razvojem i iimplementacijom JPP-a.

Kosovske politike za JPP

Kroz direktive politike od 4. jula 2008, Kosovo je uspostavilo četiri cilja politika za JPP:

1) Vlada Kosova deklariše svoju jasnu podršku za realizaciju javno-privatnog partnerstva, kao sredstvo za promovisanje investicija u javnu infrastrukturu i pružanje javnih usluga;

2) Kosovska vlada i njene institucije da ohrabre i podrže učešće privatnog sektora u pružanju javne infrastrukture i usluga u centralnom i opštinskom nivou, gde god korišćenje JPP-a će stvoriti najbolju vrednost za novac;

3) Da bi se osiguralo da su projekti održivi i uspešni, istovremeno minimiziranjem rizika i obaveza javnog sektora, Vlada Kosova je posvećena sprovođenju JPP-a na sistematičan i uredan način, skladu sa najboljim međunarodnim praksama; i

4) Vlada Kosova je čvrsto posvećena sprovođenju JPP kroz konkurentne, fer i transparentne procedure i insistira-bez izuzetka- da sve stranke u JPP verno postupaju u skladu sa svojim pravima i obavezama.

Ovi ciljevi politika su kreirali i osigurali poziciju politika Republike Kosova o JPP, omogućavajući da specijalizovane institucije pripreme i usvoje zakonski i regulatorni okvir za JPP, sa jasnom podelom odgovornosti i procedura. Nakon kreiranja ovih politika uspostavljen je Međuministarski komitet za JPP i Jedinica za JPP i dodeljene odgovornosti za razvoj pravne infrastrukture za realizaciju projekata JPP, uključujući standardna dokumenta, smernice, uzdizanje svesti i kapaciteta stvaranjem razvijenog okruženja za realizaciju projekata JPP-a i na osnovu najbolje međunarodne prakse.

Prvi cilj politike adresira potrebu za investiranjem u infrastrukturu na Kosovu i da pruži bolje i kvalitetnije javne usluge. Kosovo priznaje činjenicu da JPP obezbeđuju sredstva za angažovanje privatnog sektora i utvrđivanje rizika za podsticanje investicija i optimizaciju određenih kapitalnih investicija i javnih usluga. Koncesije JPP mogu se lako povezati u potencijalne tokove komercijalnih prihoda koji pružaju zadovoljavajuće vraćanje na tržište tokom vremena da nadoknadi početne visoke troškove , olakšavajući pritisak na budžet vlade i dug. IPF može da obezbedi slično

8

olakšanje u zamenu za obavezu javnog autoriteta da izvrši raspoloživost plaćanja tokom očekivanog trajanja sporazuma za infrastrukturu. Oba ova zahtevaju odgovarajuće utvrživanje rizika među akterima privatnog i javnog sektora za optimizaciju projektovanja, izgradnje, regulisanje, pružanje usluga, upravljanje i održavanje.

Pristup prvom cilju politika: adresirano obezbeđujući podršku za okruženje JPP-a , kroz JPP i COJPP

Drugi cilj politike adresira pitanje kada treba da se koriste JPP: moraju se primeniti kada će obezbediti vrednost za novac. I kao što je prethodno navedeno, vrednost za novac, kao koncept koji se odnosi na analizu opcija: PJP treba koristiti samo kada se očekuje da daju bolje rezultate iz perspektive životnog ciklusa nego druge alternative –pružanje javnih usluga, privatizacija, ili hibridne forme. Drugim rečima, JPP nisu da se koriste jednostavno da zaobiđe trenutne budžetska ograničenja. Partnerstvo treba uspostaviti kao optimalnu opciju za pružanje usluga.

Pristup drugom cilju politika: Kodirano Zakonom o JPP, član 23, i pravilnikom preko Direktive 1 za JPP, član 9. Analiza vrednost za novac je ključni aspekt analize izvodljivosti potrebno u pripremi i vrednovanju svake transakcije PJP-a.

Treći cilj politika tretira pitanje načina “kako” u implementaciji JPP-a na makro nivou za zemlju. PJP treba sprovoditi na sistematičan i uredan način i u skladu sa najboljom međunarodnom praksom. Ovaj cilj ukazuje na potrebu za prethodno značajno planiranje u sprovođenju JPP-a. Umesto da se obezbedi za JPP da se razvije ad hoc, sistem JPP na Kosovu treba da obezbedi značajnu planiranje aktivnosti kao deo procesa za određivanje dizajna JPP-a, tipa i koraka transakcija. Ona treba da obuhvati razmatranje o tome kako infrastruktura ili pružanje usluga usklade sa ekonomskim razvojem zemlje i planiranjem budžetskih politika u celini. Drugim rečima, JPP ne treba primeniti samo kada je to moguće, ali kada oni služe politikama zemlje. Kao praktično pitanje, ako se ovaj proces planiranja odvija sistematski i javno, on nudi javnosti priliku da kritički proceni kako se ona uklapa sa politikom ekonomskog razvoja zemlje i budžetskim planovima. Takođe nudi privatnom sektoru tim potencijalnih partnera i savetnika koji podržavaju transakciju sa prethodnom najavom za pripremu i planiranje budućih resursa transakcije za u buduće. Ovo prethodno obaveštenje će biti od ključnog značaja za kredibilitet zemlje u transakcijama infrastrukture i planiranje kapaciteta potencijalnih partnera.

Pristup trećem cilju politika : Adresirano kroz procedure navedenim u zakonu o JPP i njegovim direktivama.

Četvrti cilj politika adresira način “kako”na nivou transakcija. Transakcije moraju biti implementirane na konkurentan, pravičan i transparentan način, i moraju

9

obezbediti usklađenost sa pravima i obavezama koje su nastale u okviru projekta. Kosovsko zakonodavstvo je dizajnirano da sprovodi taj cilj politika, određujući detaljne konkretne procedure tendera za izbor privatnog partnera, proces koji je centralizovan za razmatranje i odobravanje transakcija i za praćenje zaključenja transakcija, kao i proces za upravljanje implementacije sporazuma o JPP tokom trajanja sporazuma.

Pristup četvrtom cilju politika: Adresirano sprovođenjem jasne, konkurentne i transparentne procedure, sprovedene prema Zakonu o JPP i Zakona o javnim nabavkama

Kosovsko zakonodavstvo o JPPIako proces za davanje koncesija je regulisan zakonom 2005.god. o postupku za davanje koncesija br. 02 / L-44 (Zakon 2005), prvo nezavisno zakonodavstvo na Kosovu, koji adresira na specifičan način JPP je bio Zakon o javno-privatnom partnerstvu i koncesijama u infrastrukturi i procedure za njihovo davanje, usvojen 2009.god. Ukidanjem zakona 2005.god, Zakon o JPP od 2009.god. je osnovao ključne institucije, Međuministarski komitet za JPP ( KDNM-JPP), kojim predsedava ministar finansija, kkako bi se obezbedilo centralizovano rukovodstvo JPP-a i vršenje ovlašćenja za razmatranje transakcija, i centralne jedinice JPP-a u okviru Ministarstva za ekonomiju i finansije da bi pružilo podršku KDMN –JPP i ugovornih autoriteta, kao i da igra ispitivačku ulogu u potencijalnim transakcijama.

U 2011.god., usvojen je novi zakon o JPP , da obezbedi jasan regulatorni okvir, da razjasni procedure za realizaciju javno-privatnog partnerstva i da su u skladu sa direktivama EU i odredbama model UNCITRAL. Sa novim zakonom za JPP KDMN –JPP i Jedinica JPP su postali današnji Komitet za JPP i Centralno odeljenje u Ministarstvu finansija. Kao rezultat toga, Komitet za JPP odobrava sve projekte pre nadmetanja i potpisivanja.

Kao što je definisano važećim zakonom o JPP, javno-privatno partnerstvo ili JPP označava svaku ugovornu ili institucionalnu saradnju između jednog ili više javnih autoriteta i jednog ili više privatnih partnera, gde privatni partner:

- pruža javnu uslugu ili javnu infrastrukturu u ime javnog autoriteta;

- preuzima finansijske, tehničke, izgradnje i operacione rizike, uključujući i rizik zahteva i / ili dostupnosti, u vezi sa pružanjem javnih usluga ili javne infrastrukture;

10

- dobija profit za pružanje javnih usluga ili javne infrastrukture u obliku:

o isplata od strane javnog autoriteta iz budžeta tog javnog autoriteta;

o troškova ili tarifa koji će biti prikupljeni od privatnog partnera od korisnika ili kupca javnih usluga ili javne infrastrukture koja je ponuđena za njih; ili

o kombinacija tih plaćanja, i opterećenja takvih tarifa.

Institucije JPP na Kosovu Javne institucije koje su uključene u JPP na Kosovu su Komitet za javno-privatna partnerstva, Centralno Odeljenje za JPP i javni autoritet.

Figura 1: Organizaciona struktura za JPP

Komitet za JPP

Prema Zakonu o JPP, Komitet za JPP je glavno telo nadležno za nadzor i koordinaciju sistema i politika JPP na Kosovu. Komitet je stalno telo sastavljeno od pet visokih državnih zvaničnika (ministri ili zamenici premijera). Član 16. Zakona o JPP kaže da ministar finansija služi kao predsednik, a četiri člana imenuju odlukom Vlade. Prema sadašnjoj odluci Vlade od 11. januara 2012, četiri člana Komiteta su:

predstavnik premijera, član

11

Komitet za JPP

Centralno odeljenje za JPP

Javni autoritet Javni autoritet Javni autoritet

Privatni partner

Privatni partner

Privatni partner Privatni

partner Privatni partner

ministar za infrastrukturu, član

ministar trgovine i industrije, član

ministar za ekonomski razvoj, član.

KJPP obezbeđuje liderstvo u razvoju politika JPP, projekata i programa. Prava i odgovornosti KJPP su sledeći:

razvoj i upravljanje nacionalnog programa za JPP;

razvijanje sveobuhvatnih politika za JPP;

izdavanje i primena propisa i pojašnjenja o pravilima, procedurama i standardima za projekte JPP i dokumentacije projekta, koje su obavezujuće za sve javne autoritete;

donošenje odluka za javne autoritete u cilju obezbeđivanja pravilnog sprovođenja zakona i propisa koji se odnose na projekte JPP-a;

razmatranje i odobravanje ili neodobravanje nacrt predloga na osnovu vrednosti za novac i druge okolnosti u javnom interesu;

identifikacija ugovarnog autoriteta za specifične projekte;

delovanje , kao ugovorni autoritet za specifične projekte;

odobravanje ili neodobravanje ekonomske podrške za projekte;

nadzor i pregled kompatibilnosti učinka i izvršenja projekta;

razmatranje i usvajanje predloženih izmena i modifikacija u sporazumu na osnovu vrednosti za novac i drugih sličnih razmatranja;

Održavanje nacionalnog registra JPP-a;

donošenje odluke o korišćenju sredstava dobijenih od izdvajanja za JPP; i

donošenje drugih relevantnih odluka koje se tiču JPP-a.

Pored toga, kada je to potrebno, Komitet za JPP može da deluje kao ugovorni autoritet u transakciji, iako se obično vrši od relevantnog budžetskog entiteta, odgovornog za predmetnu transakciju.

Odeljenje za JPP

Odeljenje za JPP je ortganizovano u okviru Ministarstva finansija i pruža podršku za sprovođenje politika. Njegova misija je da promoviše i podrži implementaciju javno-privatnog partnerstva u mnogim ekonomskim sektorima u cilju pružanja efikasnije infrastrukture i javne usluge po nižoj ceni.

12

Odeljenje JPP-a izveštava i odgovara Komitetu za JPP, i odgovorno je za :

5) pružanje tehničke podrške,saveta i podršku javnom autoritetu i Komitetu JPP o svim pitanjima koja se odnose na JPP;

6) davanja preporuka u pogledu pravnih, regulatornih, institucionalnih i političkih okvira za JPP;

7) razvijanje i usvajanje procedure i standarda na osnovu najboljih međunarodnih praksi;

8) razmatranje i izdavanje mišljenja u vezi sa sprovođenjem predloženih projekata i davanje preporuka Komitetu JPP-a i javnih autoriteta;

9) distribuciju informacija o programu JPP i pojedinačnih projekata;10)komunikacija sa zainteresovanim stranama i oblastima javne edukacije za

JPP;11)koordinisanje aktivnosti u vezi sa JPP u svim privrednim i društvenim

sektorima .

Odeljenju za JPP je takođe dozvoljeno da:

12)zahteva da javni autoriteti obezbede detalje za predložene projekte, koji se pripremaju za nadmetanje, koja se dodeljuju na nadmetanje ili pregovore, ili za projekte koji su u fazi implementacije;

13)izda standarde, prakse i procedure preporučene za JPP;14)pripremi i distribuira informacije i smernice za JPP;15)podnese Komitetu za JPP predloge za jačanje zakonodavne, regulatorne,

institucionalne i političke okvire za JPP;16)koordinira tehničku pomoć za JPP i specifične projekte JPP koji se pružaju

ugovornim autoritetima;17)pažljivo razmotri predloge projekata, tendere i ugovore o sistemu upravljanja

ugovora; 18)prati i daje mišljenje o nivou usklađenosti ugovornog autoriteta i privatnog

partnera sa uslovima sporazuma; 19)izda tehničko mišljenje o Komitetu JPP i ugovorne autoritete; 20)redovno procenjuje učinak i uticaj sistema JPP;21) utvrdi da li projekat JPP opravdava trošenje dodatnih sredstava Ministarstva

finansija ili drugih izvora izvan ugovornog autoriteta; 22)bude uključeno u razvoj, implementaciju i upravljanje svakog fonda ili drugog

sličnog instrumenta osnovana da obezbedi finansijski kapacitet povezan sa razvojem i implementacijom projekta za JPP.

13

Javni autoriteti

Javni autoriteti koji mogu da se uključe u transakcije JPP-a na osnovu Zakona o JPP su:

23)jedno ili više ministarstava ili agencija Vlade Republike Kosovo;24)jedna ili više opština; 25)jedno ili više preduzeća u javnoj imovini ili drugih organa regulisano javnim

zakonom , i 26)udruženje tih autoriteta ili organa.

Postupak za razmatranje i usvajanje JPP-a na Kosovu

Zakon o JPP i direktiva KJPP uspostavljaju proces pregleda na nekoliko nivoa za identifikaciju, razvoj, odobravanje i izvršenje transakcija JPP-a .

Figura 2: Proces JPP-a na Kosovu

Donatorska pomoć na Kosovu za Odeljenje za JPPUSAID je pružio značajnu pomoć u razvoju JPP na Kosovu i pruža kontinuiranu podršku kroz svoj program Inicijativa za rast i fiskalnu stabilnost (GFSI). GFSI pruža

14

podršku Odeljenju za JPP kroz savetodavnu tehničku pomoć za razvoj transakcija, radeći sa javnim autoritetima u proceni izvodljivost i održivost novčanih transakcija i u pružanju smernica (Priručnik?) i direktne individualne obuke u razvoju transakcije. GFSI takođe pruža podršku za izgradnju kapaciteta u Odeljenju, pomažući da se razvije opštu obuku i senzibilizaciju JPP za pružanje javnih autoriteta.

Uz podršku GFSI, Odeljenje za JPP je u procesu finalizacije Priručnika o JPP na Kosovu, koji utvrđuje preporučene procedure i zadatke za četiri faze transakcija JPP-a navedene gore: 1) analiza preizvodljivosti; 2) Razvoj i pregled transakcija dokumenata; 3) Razvoj tendera; i 4) Upravljanje ugovora o JPP.

Priručnik daje potrebne podatke o procesu za identifikaciju, razvoj, sprovođenje i upravljanje transakcija.Na osnovu nacrta priručnika i uz podršku USAID GFSI, u 2012.god. Odeljenje za JPP je takođe održalo obuku od nekoliko dana za javne autoritete u vezi sa procesom JPP-a. Obuka je prilagođena za kondenzirane ponude za specifične audencije na osnovu potreba. U principu, to je kurs početnog nivoa. Odeljenje za JPP obezbeđuje pružanje ove obuke za razne zainteresovane učesnike u okviru javnih autoriteta otprilike jednom mesečno. Odeljenje JPP-a planira razvoj više specifičnih i dubljih kurseva koji su specifični za različite faze projekata JPP-a.

Prakse JPP-a na Kosovu

Kosovo je još uvek u ranoj fazi razvoja i implementacije transakcija JPP , ali je napravilo velike korake u izgradnji tog kapaciteta, izdajući i rafinisajući posebnim propisima koji uređuju JPP i stvarajući centralne organe namenjene za politike JPP i smernice za transakcije –KJPP i Centralno odeljenje za JPP.

Ovi događaji su služili kao važni koraci u izgradnji kapaciteta JPP-a na Kosovu. Kao rezultat toga, od usvajanja prvog zakona o JPP u 2009.god, Kosovo je bilo u stanju da razvije i zaključi dve transakcije JPP-a: složenu transakciju za projektovanje, izgradnju, finansiranje, rad i transfer međunarodnog aerodroma u Prištini”Adem Jashari” i jedan za pružanje gradskog prevoza u opštini Peć. Jedno JPP za pružanje usluga sakupljanja i izdvajanja otpada u Opštini Suva Reka je dato i čeka potpis ugovora.

Sledeće tabele pokazuju postojeća JPP i potencijalna JPP u buduće:

Tabela 1(a): Transaksije JPP na nacionalnom nivou i budući potencijalni projekti

Transakcija Vrsta Veličina StatusAerodrom u Prištini Koncesija / 20 god. Preko€100

miliona Implement../Izgradnja

Zone usluga autoput put 7

Koncesija/ 20 god. Preko€12 miliona

Odobrio Komitet JPP

Put 7 O&M Koncesija Buduća ; planira se

15

Tabela 1b:Transakcije JPP-a na lokalnom nivou i buduči potencijalni projekti Transaksija Vrsta Veličina StatusGradski autobus Peć Koncesija /10 god. €2 - 5 miliona Implementacija

/Operiranje

Suva Reka Upravljanje otpadom

Koncesija /10 god. €2 - 5 miliona Faza davanja

Priština podzemni parking

Koncesija /30god. €5 - 10 miliona Dokumenti su podneti COJPP

Gnjilane prateće infrastrukture za škole

Koncesija /15 god. Manje od €1 miliona

Odobreno od KJPP

Gnjilane Gradski autobus

Koncesija /10 god. Studija izvodljivosti

Priština gradski prevoz Koncesija /10 god. €10 - 50 milion Studija izvodljivosti

Vitina zelena pijaca Koncesija /30god. Manje od €1 miliona

Studija izvodljivosti

Lipjan gradski trg Koncesija / 5 god. €5 - 10 miliona Revidiranje dokumenata

Prizren komercijalni centar

Koncesija Prospektiva; planira se

Prizren groblje Koncesija Prospektiva; planira se

16

III. METODOLOGIJA

Zašto je potrebna strategija?

Sistem JPP-a na Kosovu je u stalnom porastu u poslednjih pet godina, sa značajnom tehničkom podrškom i smernicama iz USAID-a i razvoj profesionalnog tima u Centralnom odeljenju za JPP. Javni prihodi neće biti u stasnju da pokriju tekuće potrebe infrastrukture na Kosovu i rastuću potrebu za javnim uslugama. Kao rezultat toga, Kosovo će nastaviti da podržava razvoj i širenje sistema JPP-a da pomogne u rešavanju ovih potreba.

Odeljenje JPP-a je iniciralo aktivnost o strategiji kako bi utvrdio sistematski pristup orijentisane od ciljeva za naredne faze razvoja JPP-a na Kosovu tokom naredne tri godine. Proces strategije pruža Odeljenju za JPP i Komitetu za JPP mogućnost da se povuče iz potreba i svakodnevnih operiranja i da proceni koja su glavna pitanja kojima se oni suočavaju, koje celjeve treba nastaviti i koji pravac bi trebalo preduzeti da bi se postigli ovi ciljevi. Ispitivanjem sadašnjeg sistema, identifikovanje ključnih pitanja i razvoj strateških ciljeva za rešavanje ovih pitanja, Odeljenje za JPP očekuje da fokusira svoju energiju i resurse kako bi se povećao doprinos JPP-a u infrastrukturi Kosova i potrebe za javne usluge.

Proces izrade strategije sastoji se od razmatranja pravnog i regulatornog okvira, kao i konsultacija sa ključnim akterima da identifikuju i razmatraju pitanja i istraže moguće radnje da se bave ovim pitanjima na optimalan način. Konsultacije su obuhvatile planirane sastanke sa ključnim vladinim strankama i nevladinim akterima da identifikuju probleme i mogućnosti za razvoj JPP-a na Kosovu. Kao rezultat ovih razgovora, Odeljenje za JPP je sproveo SWOT analizu za razvoj JPP-a na Kosovu, i identifikovalo ključne probleme koji utiču na razvoj JPP, i razvilo strateške ciljeve, kao odgovor na ova pitanja.

Naredni rad nakon ove strategija će biti implementacija i periodično praćenje učinka u skladu sa zahtevima Strategije. Nakon razmatranja, ključna pitanja i strateški ciljevi Strategije treba se oceniti od strane Odeljenja za JPP da bi se utvrdilo da li su aktuelni i relevantni i dali su prikazana dodatna ili nova pitanja ili izazovi koji zahtevaju revidiranje strategije.

17

IV. KLJUČNA PITANJA RAZVOJA JPP-A NA KOSOVU

VI.1. Početne konsultacije sa zainteresovanim stranama

U ovoj fazi strateškog planiranja, Odeljenje JPP-a je imalo konsultacije sa grupom ključnih aktera u vladi, privatnim sektorom i donatorima, da bi identifikovalo i usavršilo oblasti potreba za razvoj JPP-a. Odeljenje se konsultovao sa:

Timom podrške za JPP i GFSI

Ministarstvom finansija

o Odeljenjem za budžet (Centralni i Opštinski)

o Jedinicom za makroekonomiju

o PJI ( Program za javne investicije)

Ministarstvo infrastrukture

o Odeljenje za transport

Kosovska agencija za promociju investicija (KAPI)

Asocijacija kosovskih opština

Predstavnici:

Evropska banka za obnovu i razvoj (EBRD)

Fond za Infrastrukturu Zapadnog Balkana(FIZB)

Agencija za regionalni- centralni razvoj / Priština

UNDP

IFC

Svetska banka

Američka privredna komora

Privredna komora Kosova

Odeljenje za JPP takođe razmotrilo pitanja vezana za strategiju za JPP sa Ministarstvom za lokalnu samoupravu i predstavnicima Udruženja banaka.

Proces za izradu strategije takođe je uključio razmatranje ključnih zakona i propisa koji utiču na JPP na Kosovu: JPP

Specifični Zakoni i propisi za JPP:

18

Specifično zakonodavstvo i propisi za JPP:

o Direktiva 1 - Procedure za razmatranje i odobravanje projekata JPP-a

o Direktiva 2 – upravni timovi za projekat

o Direktiva 3 - Pregled i odobravanje opštinskih JPP-a

o Direktiva 4 – Objavljivanje obaveštenja za JPP.

Zakon o upravljanju javnim finansijama i odgovornosti

Zakon o javnim nabavkama.

Drugi zakoni sa direktnim uticajem na JPP:

Zakon o lokalnoj samoupravi

Zakon o finansiranju lokalne samouprave

Zakon o javnom dugu

Zakon o javnim preduzećima

Zakon o rudnicima i mineralima.

Dokumenti okvira za politike i sektorske strategije

APVPR (Akcioni plan za viziju privrednog razvoja )

SOR ( Srednjoročni okvir rashoda 2013-2015)

Kosovska strategija za multi-modalni transport (2012-2021)

Kosovska strategija za energetiku (2009-2018)

Kosovska strategija za grejanje (2011-2018)

Nalazi iz konsultativnih sastanaka

Tokom ovih konsultativnih razgovora, podneto je na ponovljiv način relativno kratka lista ključnih razvojnih problema. Svi konsultativni akteri pozdravili su usvajanje strateškog pristupa od strane Odeljenja za JPP. Postavljena pitanja na konsistentan i konkretan način tokom ovih konsultacija su bila:

Niski nivo planiranja JPP-a na nivou budžetskih entiteta / ad hoc prirode transakcija JPP-a/ nedostatak planiranja resursa za podršku dizajna transakcija;

Nedostatak kapaciteta na nivou budžetskih entiteta da se bave identifikacijom i dizajnom transakcija JPP-a

Nizak nivo razumevanja mogućnosti za JPP na nivou javnih autoriteta

19

Nizak nivo svesti unutar privatnog sektora za mogućnosti koje pružaju JPP.

Briga banaka u pogledu kreditne sposobnosti opština

Nedostatak inicijativa privatnog finansiranja (IPF) / mogući nedostatak kapaciteta za IPF na opštinskom nivou.

Sposobnost korišćenja donatorske podrške:

U JPP, EBRD će kasnije ove godine stvoriti regionalni fond za razvoj infrastrukture za adresiranje transakcija za održavanje puteva, energetsku efikasnost u opštinama, kao i upravljanje otpadom. Pomoć EBRD-a će uključivati prezentaciju interesa manjina i raditi sa lokalnim bankama da smanji finansijski rizik prvobitno prihvatanjem iznosa garancija.

20

VI.2. Rezime SWOT analize

Na osnovu konsultacija sa ključnim zainteresovanim grupama, Odeljenje za JPP je razvio SWOT analizu na razvoj JPP na Kosovu, kao što je prikazano u nastavku:

  Prednosti Moderno zakonodavstvo u skladu sa zahtevima EU i EBRD-a Učlanjenje u EPEC, obezbeđuje pristup najboljim praksama Centralno odeljenje JPP-a obezbeđuje fokalnu tačku svesti za JPP, za promociju,

smernice i pregled transakcija Stručnjaci sa iskustvom u Centralno odeljenje za JPP Uspešne transakcije su završene, a ostale su u razvoju u centralnim i opštinskim nivoima Neke transakcije se očekuje u bliskoj budućnosti (SSP, gradski prevoz Priština, podzemni

parking Priština, gradski prevoz Gnjilane)

Nedostaci Relativno visoki troškovi transakcija za razvoj i primenu JPP ometa održivi razvoj JPP-a Nizak kapacitet na nivou ugovornog autoriteta za razvijanje transakcija JPP-a bez

konsulativne strateške pomoći nuđenu od donatora, COJPP ili ugovorene savetodavne usluge.

Nedostatak adekvatnih planskih troškova za transakcije savetodavnih službi Niska svest / razumevanje JPP unutar državnih organa i privatnog sektora Nepostojanje javno dostupne liste za buduće transakcije JPP-a koja će omogućiti

potencijalnim investitorima potrebno planiranje Proces nadzora za upravljanje ugovora može se dalje razvijati da tretira projektovani porast

broja transakcijaJPP-a. Ne postoji jasna veza između procesa planiranja JPP-a, MTPP i SOR.

Mogućnosti Obezbediti infrastrukturu i efektivne javne usluge. Smanjenje jaza infrastrukture Restrukturisanje privrede kroz učešće privatnog sektora u infrastrukturi i javnim službama Mogućnost privlačenja stranih investicija u transakcijama JPP-a Uspešne transakcije donose više investicija Mogućnost jačanja lokalnih MSP kroz JPP Donatorska pomoć sa strateškim savetima će verovatno nastaviti u kratkoročnom roku,

možda i u srednjoročnom roku Stvaranje mehanizama tehničke pomoći za razvoj projekata( MTPRP) sa podrškom

donatora i od vlade Razvoj osnovnih transakcija na srednji i dugi rok Širenje prakse JPP da podstaknu razvojne mogućnosti IPF –a

Pretnje

Teška globalna ekonomska situacija utiče na Kosovo u smislu privlačenja stranih direktnih investicija

Neuspeh nekog uspešnog projekta visokog profila mogu da utiču na privatne investicije Tehnička podrška donatora sa strateškim savetima o formiranju transakcije je verovatno da će

završiti u srednjem roku. Transakcije koje nisu adekvatno povezana sa okvirom politika i rashoda može dovesti do

neplaniranih obaveza.

21

VI.3. Rezime ključnih razvojnih pitanja

U odgovoru na prvi krug konsultacija i SWOT analize, Centralno odeljenje JPP-a se složilo sa listom ključnih pitanja koje bi trebalo rešiti u okviru Strategije. Ova pitanja su sledeća:

Ključno pitanje 1

Povećana povezivanja između procesa JPP i vladine politike i mehanizama planiranja rashoda

Ključno pitanje 2

Izgradnja održivih kapaciteta za podržavanje razvoja transakcija JPP-a

Ključno pitanje 3

Razvoj kapaciteta za inicijative privatnog finansiranja (IPF) širenjem svesti IPF-kao alternativu za JPP;

Ključno pitanje 4

Vođenje javne liste na raspolaganju za buduće i potencijalne transakcije JPP-a

Ključno pitanje 5

Razvoj sistematskog pristupa za upravljanje nadzora ugovora JPP-a.

VI.4. Detaljan opis ključnih razvojnih pitanja

Ispod je detaljan opis ključnih razvojnih pitanja identifikovanih od strane Odeljenja za JPP u ovoj fazi procesa strategije.

Pitanje 1 – Povećana povezivanja između procesa JPP-a i vladine politike i mehanizama planiranja rashodaPrioriteti Vlade i procesi planiranja budžeta pružaju mogućnost za ranu identifikaciju i rani prioritet JPP-a i potencijalnih transakcija IPF-a. Sistem koji utvrđuje jasne prioritete vlade i zahteva napredna planiranja transakcija infrastrukture takođe može prikupiti i pružiti korisne informacije da proceni da li se takvi projekti mogu primeniti kroz JPP. Takav sistem zahteva prošireni stepen smernica na nivou centralne vlasti (Odeljenje JPP-a) i veće svesti o JPP na nivou budžetskih organizacija u očekivanju kapitalnih projekata.

Kosovski okvir za politike i budžetsko planiranje trenutno se sastoji od nekoliko alata:1) Srednjoročni okvir rashoda, koji kombinuje ekonomske prognoze i prihode sa strateškim prioritetima budžetskih organizacija za razvijanje planirane budžetske potrebe u srednjem roku (3 godine) 2) Akcioni plan za viziju privrednog razvoja, koji pojašnjava prioritete vlade u nivou aktivnosti;

22

3) Program javnih investicija, koji zahteva informacije o planiranim investicijama u srednjoročni period i 4) Srednjoročni okvir prioritetnih politika , koji Kosovo trenutno razvija za uspostavljanje prioriteta politika na nivou budžetskih organizacija kroz godišnji proces revidiranja i izveštavanja u vezi sa SOR-om.

SOR. Kosovo je stvorilo proces budžetiranja i prognoziranja kroz Srednjoročni okvir rashoda (SOR) koji se ažurira godišnje, izrađen i razvijen od strane Ministarstva finansija shodno Zakonu o upravljanju javnim finansijama i odgovornosti (03/L-048). Godišnja Izjava SOR-a je ključni dokument koji povezuje strateške prioritete Vlade sa planiranim budžetom i raspodelu resursa u roku od tri godine. Aktivnost SOR-a utvrđuje opšte prioritete politika za određene budžetske organizacije za period od naredne 3 godine i i poređuje sa fiskalnim i makroekonomskim projekcijama i prihoda za isti period, da stvori plan za projekcije agregatnih budžetskih rashoda prema budžetskim organizacijama i u skladu sa prioritetima. SOR – finalni dokument za period 2013-2015, je uspostavio četiri stuba za politike sa prioritetom:

Rast i održiv ekonomski razvoj;

Dobro upravljanje i jačanje vladavine prava;

Razvoj ljudskih resursa ;

Povećanje socijalne zaštite za sve građane.

U skladu sa ovim političkim stubovima,SOR 2013-2015 obavezuje da će vlada nastaviti da finansira sledeće sektore u okviru budžetskog okvira za određeni period: “javne infrastrukture, energetike, poljoprivrede, reforme sektora javnog reda i bezbednosti, efikasnije korišćenje finansijskih resursa u obrazovanju i reformi javne uprave, zdravstvo i socijalna zaštita”. SOR 2013-2015 definiše metriku kapitalnih rashoda koji neće preći 40% od alokacija.

Na nivou budžetskog entiteta SOR 2013-2015 postavlja strateške prioritete entiteta i alociranja za projekte za svaki prioritet. Opisi među entitetima variraju značajno u specifikacijama sa nekim budžetskim entitetima stvarajući konkretne kapitalne projekte sa specifičnim projektovanim iznosima, dok drugi stvaraju budžetske iznose kao agregat između nekoliko mogućih projekata.

23

PSRP (Prioritetne srednjoročne politike). Kosovo razvija i primenjuje sredstvo da stvori okvir za planiranje prioritetnih politika koji je povezan sa SOR-om , ali proširuje razmatranje politika preko onih prioritetnih koji se pokrivaju od budžetskih fondova. Rukovođen od Kancelarije za strateško planiranje pri Kancelariji premijera, okvir za prioritretne srednjoročne politike (PSRP), uspostavlja srednjoročne politike i utvrđuje prioritete Vlade za srednjoročni period (tri godine). Pored politika koje su podržane od strane kosovskog budžeta, uključuje politike koje će se finansirati iz drugih izvora, uključujući i donatore, druge razvojne partnere i alternativne mehanizme kao JPP. Proces zahteva od budžetskih organizacija objašnjenje o prioritetima njihovih odgovarajućij politika u okviru svojih granica troškova navedenim u SOR i očekivanog izvora finansiranja, budžeta ili alternativnih izvora. SRPP ima za cilj da uspostavi godišnji proces da razjasni i sistematizuje prioritete na nacionalnom nivou .

Okvir PSRP je u ranom razvoju, period 2014-2017 je prvi period pokrivenosti. Sa kontinuiranim razvojem ovog procesa izrade prioriteta, on će pružiti dragocene informacije za svest o JPP, kao alternativa investicija i poslužiće kao moćna platforma za preliminarno planiranje JPP-a.

APVPR (Akcioni plan za viziju privrednog razvoja). Još jedan dokument politika na nivou centralne vlade je Akcioni plan za viziju privrednog razvoja (APVPR). Trenutni APVPR 2012-2014 utvrđuje ciljeve na visokom nivou za realnoj stopi privrednog rasta od 7-8%, u srednjoročni period, u kombinaciji sa smanjenjem nezaposlenosti 8-10% godišnje. APVPR 2012-2014 utvrđuje strateške prioritete politika u pet stubova sektora koji treba da dele neke konceptualna prekrivanja sa opštim stubovima izraženih politika u SOR:

Održavanje makro-fiskalne održivosti;

Investicije, investiciona sredina i podrška privatnog sektora;

Razvoj javne infrastrukture;

Reoživljavanje sektora poljoprivrede;

Razvoj ljudskog kapitala.

Dok SOR je organizovan prema budžetskim organizacijama, APVPR je organizovan prema njegovim stubovima politika za privredni razvoj. U okviru svakog od ovih stubova, APVPR 2012-2014 utvrđuje specifične ciljeve i pod svaki cilj, specifične aktivnosti, vremenski okviri, pokazatelji i planirane budžetske implikacije. APVPR nije budžetski alat, već okvirni dokument koji odražava prioritete državnih politika za privredni razvoj u srednjoročni period do 2014.god.

24

Za planiranje infrastrukturnih projekata, najnovijim dokumentima APVPR i SOR sadrže slične informacije, ali ne idfentične. Trenutno, APVPR je šireg obima na nivou aktivnosti, jer na eksplicitan način uključuje informacije o transakcijama izven budžetskih implikacija, kao što su transakcije finansirane ili delimično finansirane iz donacija i transakcije JPP-a.

PJI (Program javnih investicija). Važne informacije o planiranim kapitalnim projektima na Kosovu se nalaze u Programu za javne investicije na Kosovu (PJI), softverske aplikacije i vladin proces gde od budžetske organizacije na centralnom i opštinskom nivou zahteva da unesu podatke za kapitalne projekte u softver za planiranje koji pokriva period od naredne tri godine. Kapitalni projekti JPP prolaze kroz nivoe pregleda na nivou entiteta, budžetskog entiteta, Ministarstva finansija, Vlade, i na nivo Skupštine. Konačna lista biće projekti koji imaju odvojeno finansiranje iz kosovskog budžeta. Kao takav, Kosovski PJI sadrži značajan broj infrastrukturnih projekata, mnogi od njih škole, bolnice i državne zgrade, posebno na lokalnom nivou, koje inače mogu se smatrati za potencijalna JPP. Što više, aktivnost PJI na nivou budžetskog entiteta obezbeđuje prirodnu ulaznu tačku za razmatranje JPP kao opciju za infrastrukturne projekte.

Dok APVPR identifikuje nekoliko mogućih transakcije JPP-a (JPP za opštinski gradski prevoz, moguća JPP da se obnovi Ski centar u Brezovici), to nije rezultat sistematskog procesa za identifikaciju, prioritiet i filtriranje potencijalnih transakcija ali je pre odraz činjenice da budžetska sredstva ne postoje za određene transakcije, a samim tim ove transakcije mogu biti pogodne za koncesije kao JPP. SOR samoposebi nije dizajniran da identifikuju specifične JPP, ali više je potrebno da projektuje troškove na srednjoročni period. Nijedan od ovih kritičnih procesa planiranja ne zahtevaju sistematske informacije da omogući stvaranje sveobuhvatne liste mogućih transakcija planiranih JPP-a u okviru strateških prioriteta Kosova. U praksi, PJI izgleda da koristi kao sredstvo budžetske avokacije i kao takva ne daje dovoljno informacija da se utvrdi održivost ili podobnost JPP-a za svaki pojedinačni projekat.

Dakle, kao što su sada, PSRP, SOR, APVPR i sistem PJI ne uključuju dovoljno detalja da omoguće ranu identifikaciju i efikasno planiranje JPP. Kao što će biti dole navedeno u diskusiji strateških ciljeva, ukoliko planiranje JPP je povezano sa ovim procesima planiranja, to će omogućiti vašim budžetskim entitetima i Odeljenju za JPP da identifikuju i što bolje planiraju budžetska izdvajanja potrebna da razvijaju ove transakcije.

25

Zaključak za ključno pitanje 1: Strategija treba da razmotri strateški cilj za vezu planiranja JPP-a sa procesom utvrđivanja prioritetnih srednjoročnih politika i proces SOR-a za planiranje rashoda.

Ključno pitanje 2 - Jačanje održivih kapaciteta za podršku razvoju transakcija JPP-a U nekim navedenim transakcijama JPP-a, značajan doprinos strateškog savetovanja je i nastavlja da se obezbeđuje od Centralnog odeljenja za JPP i USAID kroz program GFSI.

COJPP pruža pomoć za JPP za sve javne autoritete koji su zainteresovani i traže pomoć u različitim fazama, počev od identifikacije projekta i iniciranje u pripremi tenderske dokumentacije .

Pomoć USAID-a je projektovana da izgradi kapacitete u okviru javnih autoriteta na Kosovu da se razviju transakcije JPP-a kroz iskustvo. Strateški saveti sastoje od podrške za potencijalne ugovaračke autoritete, bilo da su ministarstva ili opštine, da proceni adekvatnost i održivost moguće predložene transakcije od JPP i razmatranje izvodljivosti. U slučajevima kada napreduju, uključuje podršku za razvoj studija izvodljivosti i potrebne pravne pažnje, izradu tenderske dokumentacije i sporazuma JPP i podrške tokom procesa nadmetanja.

Uopšte, ekspertiza da se identifikuju, detaljno ispitaju i razviju transakcije JPP je nerazvijena u budžetskim organizacijama , kao centralnih tako i lokalnih. Dostupnost ove ekspertize u Odeljenju za JPP u velikoj meri povećava kvalitet predloženih transakcija JPP da se ide napred i verovatnoću njihovog uspeha. Za složenije transakcije, pomoć sa strateškim savetima takođe uključuje podršku za razvoj terma referencije i osiguranja kvaliteta za ugovorni autoritet da angažuju vanjske savetnike za transakcije. Savetnici za transakcije su angažovani na tipičan način da tretiraju na znatno viši tehnički ili industrijski nivo specifične aspekte pravne, finansijske, tehničke i marketing transakcije. Podrška za izradu angažovanje vanjskog Savetnika za transakcije je dato od USAID preko Odeljenja za JPP (tada Jedinica za JPP) u transakciji Aerodroma u Prištini.

26

COJPP je pripremilo model terme reference da se koristi u vezi sa neophodnim obrascima koji su odobreni od strane Regulatorne komisije za javne nabavke, na osnovu Zakona o nabavkama, za ugovaranje savetnika za transakciju za obavljanje usluga za pripremu završne studije izvodljivosti i saveta za transakciju.

Završetkom donatorske podrške za strateške savetodavne usluge, koji će se na kraju desiti, Kosovo će se verovatno suočiti sa izazovom u pružanju strateške savetodavne podrške za buduće ugovorne autoritete. Složenije transakcije zahtevaju značajna sredstva za angažovanje spoljnih konsultanata za transakcije po tržišnim cenama, finansiranje koje se često unapred ne planira efektivno da bi bilo dostupno u budžetima relevatnih nadležnih javnih autoriteta. Kako bi se osiguralo da će biti obezbeđena adekvatna podrška za transakcije za realizaciju projekta JPP, Vlada Kosova treba da razmotri načine da obezbedi sredstva za pružanje savetodavnih usluga za transakcije.

Savetodavne usluge za transakcije zahtevaju znatne troškove, i zbog činjenice da uključuju angažovanje profesionalnih firmi koje su kvalifikovane u odgovarajućem sektoru ili pod-sektoru. Ova potrošnja zahteva planiranje unapred, tako da budžetska izdvajanja budu na raspolaganju u vreme za transakcije. Nivelisanjem prihoda i potencijalno njihovog smanjenja, raspoloživost budžetskih sredstava za angažovanje savetnike za transakcije za kompleksne transakcije će se smanjiti. Ona će postati sve više neophodni za razvoj samoodržive sposobnosti da se nastavi sa pružanjem ovih pomoćnih kritičnih funkcija.

Dakle, ovi pritisci na Kosovu pokazuju tehnički jaz u budućnosti - mogućnost Odeljenja za JPP da obezbedi održive savetodavne usluge za javne autoritete u prvobitnoj identifikaciji i evaluaciji transakcija; i prisutni finansijski jaz –dostupnost fondova za javne autoritete za angažovanje vanjskih savetnika za transakcije da pomognu u projektiranju i marketingu složenih projekata JPP-a.

Zaključak za ključno pitanje 2: Opadanjem podrške donatora, ova strategija bi trebalo da razmotri strateški cilj adresirajući potrebu za odživu podršku savetodavne podrške i podršku sa savetima za transakcije za razvoj transakcija JPP-a.

27

Ključno pitanje 3 - Razvoj kapaciteta inicijative privatnog finansiranja (IPF) širenjem svesti o opciji IPF-a za JPP.Do sada, transakcije JPP-a, planirane i završene na Kosovu sadrže transakcije samo od JPP-a, transakcije koje pružaju oporavak početne investicije u infrastrukturi kroz korisničke naknade ili komercijalnih prihoda (ili oba) dostupna od rada i održavanja projekta infrastrukture. IPF transakcije koje do sada nisu planirane ili razvijene, kao što su javni ugovori koji su predviđeni po zakonu JPP-a gde sam javni autoritet vrši plaćanja dostupnosti tokom vremena privatnom partneru.

Umesto toga, za kapitalne projekte za koje nema komercijalnih prihoda ili su nedovoljni, budžetske organizacije Kosova realizuju projekte na osnovu nabavke angažovanjem transakcija, kada budžetska sredstva za pokrivanje troškova kapitala postanu dostupni preko budžetskih izdvajanja, ali ne kroz JPP. Ovaj pristup ograničava investicije u infrastrukturu zasnovane na fondovima na raspolaganju.

Pritisak da se obezbedi potrebna javna infrastruktura je takođe dovela nekoliko javnih autoriteta u istraživanje i ostvarivanje mogućnosti JPP-a za izgradnju javnih objekata i kombinujući ih sa mogućnostima za komercijalnu generaciju prihoda, kao što su razvoj javnih objekata i obezbeđivanje prostora za komercijalne aktivnosti i tokova prihoda kako bi se nadoknadili troškovi investicije i kako bi se obezbedio odgovarajući povrat privatnom partneru. Sa većim fiskalnim planiranjem, ipak se može postati isvesti istraživanje mogućnosti za takve transakcije IPF-a.

U mnogim drugim zemljama IPF pružaju značajne prednosti u razvoju infrastrukture. Hrvatska, na primer, ima dobro razvijenu praksu primene IPF-a, koja odgovorno doprinosi potrebama razvoja infrastrukture u ključnim sektorima socijalne potrebe, kao što su škole i bolnice, kako za projektovanje tako i za razvoj javnih zgrada.

Veća pažnja IPF mogućnosti će dozvoliti da mnogi potebni projekti budu dizajnirani i izgrađeni (ili renovirani) u zamenu za plaćanja od javnih autoriteta u toku životnog trajanja sredstva. Kao i sa JPP koncesijama, IPF će zahtevati vrednost za novac – da pružanje javne infrastrukture ili usluga rezultiraju u višu ekonomsku korist, društvenu i finansijsku, obuhvaćajući cenu, kvalitet, kvantitet, prenos rizika, u poređenju sa pružanjem takve javne infrastrukture ili usluga u bilo kom drugom obliku. IPF obaveze će takođe povećati potrebu za kontrolu finansijskog planiranja, pošto su IPF obaveze javnih autoriteta. Kako bi javni

28

autoritet stvorio IPF obaveze, proces planiranja za ove transakcije biće od vitalnog značaja za upravljanje njihovog uticaja na budžet.

Zaključak za ključno pitanje 3: Strategija treba da razmotri strateški cilj kako bi stimulirala i podržala veću svest i razmatranje JPP transakcija tipa IPF-a.

Ključno pitanje 4 - Održavanje javnog spiska budućih i potencijalnih transakcija JPP-a.Sa razvojem JPP transakcija u poslednjih nekoliko decenija, mnoge zemlje su započele razvoj, održavanje i objavljivanje “Spiska” transakcija JPP-a. Ova lista uglavnom sadržava planirane transakcije JPP-a, obično po sektoru, pruža informacije o planiranim vrstama transakcija od državnih organa i u kojem relativnom vremenskom okviru se očekuje transakcija koje se treba razviti.

Zašto je "spisak" JPP-a poželjan? Generisanje ove informacije i njihova dostupnost javnosti služi u nekoliko vrednih svrha. Kao prvo, razvoj i održavanje liste JPP-a zahteva da vlada prođe kroz proces skrininga i identifikacije potencijalnih transakcija i njihovo ocenjivanje iz perspektive sektora i nacionalnog nivoa, pružajući kvalitativan skrining pre izdvajanja značajnih sredstva za transakcije, za razliku od ad hoc pristupa, gde se svaka transakcija ispituje u izolaciji. Pristup spiska omogućava identifikaciju i procenu pitanja koja mogu nastati kada se pripremaju više transakcija u isto vreme i koje rizikuju takmičenje za ograničene resurse na raspolaganju, dajući mogućnost smanjenja rizika od prekoračenja lokalnog kapaciteta transakcija ili nastavak transakcija koje nisu u skladu sa prioritetima sektora ili nivoa zemlje.

Razvoj spiska za JPP takođe pomaže u stvaranju potražnje kao deo obaveza vlade za investicije privatnog sektora. Dobro održavani spisak JPP-a pruža potencijalnim partnerima u privatnom sektoru najavu unapred planiranih transakcija. To omogućava investitorima da planiraju za potencijalnu transakciju u budućnosti, na primer organizovanjem i planiranjem sredstva koja će biti na raspolaganju za određeni vremenski rok investicija i pronalaženje potencijalnih partnera za složenije transakcije. To je standardna praksa u mnogim razvijenim zemljama, i u zemljama u razvoju.

Konačno, proizvodnja i održavanje spiska JPP-a pomaže u stvaranju kredibiliteta neophodnog za razvoj privrede u tranziciji kao što je Kosovo, gde se dubina iskustva uspešnih transakcija može biti relativno laka u odnosu na većinu tržišta sa iskustvom koje se takmiče za investicije. Dobro održavani spisak JPP-a podrazumeva da Vlada preduzima marljive mere za planiranje transakcija, poboljšavajući verovatnost uspešnih transakcija i unapređenje konkurencije među potencijalnim privatnim partnerima.

29

Zaključak za ključno pitanje 4: Strategija bi trebala da razmotri strateški cilj za razvoj, održavanje, kao i objavljivanje budućih spisaka transakcija JPP-a.

Ključno pitanje 5 - Razvoj sistematskog pristupa za upravljanje nadzora JPP ugovora.JPP transakcije pokrivaju značajan vremenski period, obično odgovaraju trajanju projekta i očekivane korisnosti relevantnih infrastruktura, često dugoročno pa čak i decenijama. Jednom kada se transakcija planira, dizajnira, ugovori i finansijski zatvori, ugovorni autoritet se obavezuje da upravlja sprovođenje sporazuma, prvo kroz fazu izgradnje, a zatim kroz fazu usluga ili operacija i održavanja tokom trajanja ugovora .

Postoje dva nivoa upravljanja procesima: ugovor o direktnom upravljanju na nivou vlasti - odnosno, između ugovornog autoriteta i privatnog partnera - i nadzor tog upravljanja ugovora na nivou Odeljenja za JPP. Direktno upravljanje ugovora je veoma specifičan za relevantni ugovor, na osnovu svojih potreba proizvodnje, tajminga, cene, količine i kvaliteta. Upravitelj ugovora će se takođe morati baviti bezbrojnim pitanjima koja će neminovno nastati tokom trajanja ugovora koja se nisu mogla predvideti i obratiti u ugovoru. Proces nadzora je dizajniran tako da uspostavi očekivanja učinka i zahteve izveštavanja upravitelju ugovora kako bi se osiguralo da se ugovorima upravlja planirano i standardizovano.

Nadzor ovoga procesa upravljanja ugovora je suštinski deo zdravog sistema JPP-a. Razni ugovorni autoriteti na centralnom i lokalnom nivou vlasti, ako se ostavi bez nadzora, na nepromenjivo će razviti različite prakse i različitih nivoe kvaliteta u upravljanju ugovora. Pošto JPP obuhvataju javna sredstva i javne usluge, i često uključuju ostvarivanje monopolskog delovanja i pristup javnim resursima, efikasno upravljanje ovim ugovorima će ostati najvažniji javni interes za dobrobit svog životnog ciklusa. Dok se tehnički aspekti sprovođenja ugovora mogu upravljati lakše od nekog linijskog ministarstva, odeljenja ili opštine, fiskalni i javni interesi korisnika su se prikazali kao izazov.

Trenutno, sa malim brojem izvršenih transakcija, teret nadzora u centralnom odeljenju JPP-a nije značajan i može se uopšte individualno tretirati. Međutim, dugoročna akumulacija transakcija JPP-a tokom vremena, zahteva o upravljanju i nadzoru ugovora, postaje složenija i teret nadzora većine ugovornih autoriteta JPP-a će postati izazovnija COJPP-a. U očekivanju takve situaciji, COJPP treba da razmotri razvijanje standardizovanog procesa zasnovanog na principima upravljanja rizicima za periodično izveštavanje ugovornom autoritetu pred Odeljenju za JPP.

Principi upravljanja rizikom sugerišu o standardizovanom procesu za dostavljanje osnovnih informacija o performansi nadzornom autoritetu i za

30

arhiviranje ili analizu izvešćenih informacija od nadzornog autoriteta, u zavisnosti od vrste informacije. Uz malo posvećene pažnje osnovnim podacima performanse i informacija, bit će sigurno i lakše arhivirane za daljnju analizu. Međutim, zahtevi izveštavanja će takođe uključiti ključnu matricu performanse i moguće izuzetke koji ukazuju promene u kvaliteti izvođenja ili sklonosti ka potencijalnim problemima performanse u budućnosti.

Za ove ključne matrice performanse i izuzetaka, nadzorni autoritet će obratiti dodatnu pažnju. To uključuje specifične probleme, kao što su ponovljeni neuspjehi za ispunjenje neophodnih standarda ili ključnih pokazatelja performanse, povećana verovatnost neizvršenja, ili perspektiva potrebe za pregovaranjem. Sa sistemom nadzora zasnovanog na riziku, Odeljenje JPP-a će prihvatiti i arhivirati podatke na standardizovanoj i urednoj osnovi i samo će morati da obrati veću pažnju prilikom prikazivanja područja potreba. Kada je potrebna veća pažnja tada postoji mogućnost angažovanja sa telom za nadzro ugovora kako bi se razvila strategija intervencije odgovarajuću za predstavljenjo stanje.

Planiranjem i stvaranjem sistema nadzora zasnovanog na principima upravljanja rizicima, Odeljenje za JPP će kreirati efikasan sistem nadzora, u stanju da obradi veći obim transakcija, generisajući intervencije samo kada je neophodno da se obrati potencijalnim i aktuelnim pitanjima na taj način na koje se pojave.

Zaključak za ključno pitanje 5: Strategija bi trebala da uzme u obzir strateški cilj koji formalizuje proces za nadzor upravljanja ugovora zasnovanog na principima upravljanja rizicima.

31

KLJUČNE POTREBE

1 Procesi i PPP-së nuk është mjaftueshëm i lidhur me politikat qeveritare dhe me mekanizmat e planifikimit të shpenzimeve

2 Qeveria e Kosovës duhet të ndërtojë kapacitete të qëndrueshme për të mbështetur zhvillimin e transaksioneve të PPP-së

3 Kapaciteti i IFP-ve në Kosovë është i pazhvilluar

4 Kosova do të përfitonte nga një listë publikisht e disponueshme e transaksioneve të ardhshme apo atyre potenciale të PPP-së

5 Kosova duhet të zhvillojë një qasje sistematike për mbikëqyrje të menxhimit të kontratave të PPP-së

ciljevi STRATEG

Ngritja e kapaciteteve të planifikimit të PPP-së duke e lidhur atë me Kornizën Afatmesme të Shpenzimeve dhe Kornizën e Politikave Prioritare Afatmesme

Ndërtimi i kapaciteteve të qëndrueshme për zhvillim dhe zbatim të projekteve në Kosovë duke planifikuar dhe krijuar një Entitet për zhvillim të projekteve

Zhvillimi i kapaciteteve për IFP duke zgjeruar ndërgjegjësimin për IFP-të si një opsion për PPP-të

Rritja e komunikimit me sektorin privat duke zhvilluar dhe publikuar një listë të transaksioneve të planifikuara të PPP-së

Forcimi i menaxhimit të kontratave të PPP-së duke krijuar një sistem të mbikëqyrjes të bazuar në rrezik

V. STRATEŠKI CILJEVI I AKCIJE OKO STRATEGIJE

JPP na Kosovu, počev od jakog temelja u početnoj fazi rasta, sada treba da nastavi izgradnju održivog kapaciteta za razvoj i podršku JPP transakcija. Kao što je već rečeno, trenutno Kosovo je razvilo snažnu početnu praksu razvoja i implementacije JPP-a, ali je značajno podržana od strane donatorske pomoći koja će završiti. Kroz ispitivanje uticajne pravne infrastrukture JPP, aktuelnih političkih dokumenta i intervjua sa zainteresovanim stranama, ovaj napor oko strategije je identifikovao nekoliko pitanja koja trebaju biti razmotrena u ovoj fazi razvoja. Stoga ova strategija sugeriše nekoliko ciljeva koje Kosovo može da vodi u cilju rešavanja ovih identifikovanih oblasti.

Slika 3: Ključne potrebe i strateški ciljevi

Sledeći strateški ciljevi su opisani i predložene mere za njihovo ostvarivanje.

Cilj 1 - Izgradnja kapaciteta za planiranje i JPP povezujući je sa Srednjoročnim okvirom rashoda i Srednjoročnim okvirom prioriteta politika.Kosovo je u kontinuiranom procesu planiranja razvoja, sa SOR-om pokriva naredne tri godine za planiranje potreba očekivanih troškova, a nedavno je započela proces SPP koja radi kako bi se osnivao sličan postupak za centralizovanje planiranja prioriteta politike. Sa daljim razvojem ovih procesa,

32

Kosovo dobija sve jasniju perspektivu prioritetnih oblasti svojih budućih politika u srednjem roku, omogućavajući joj izdvajanje sredstva na raspolaganju i očekivanih u ovim oblastima i unapređenje performanse Vlade. To pomaže u izgradnji transparentnosti budžeta i donosi veće poverenje u kosovskim planovima za infrastrukturu.

Preliminarno planiranje je sastavni deo naprednih sistema JPP-a. Kao duge i složene transakcije, JPP zahtevaju prethodno značajno planiranje kako bi se pokrili neophodni troškovi angažovanja stručnog nadzora, projektovanja, implementacije i upravljanja transakcijama. Bez prethodnog planiranja, budžetski subjekti će morati pronaći ove resurse ad hoc, obično prenošenjem sredstava na račun drugih političkih inicijativa ili insfrastrukturalnih planova, ili pronalaženjem donatora spremne za pružanje finansiranja za posebne transakcije. Kako bi izbegli ovu situaciju, JPP trebaju uvijek vezati sa formiranjem vladinih politika i Srednjoročnim okvirom rashoda. JPP procesi će biti poboljšani sa boljim planiranjem u zemlji nego ad hoc, pošto će budžetski subjekti dobiti bolju sposobnost za angažovanje profesionalaca koji se bave ovim transakcijama.

SPP procesi, SOR, PIP pružaju odličnu priliku proširenja svesti, kao ohrabrenje za daljnje planiranje za JPP na nivou budžetskog entiteta i na nivou centralne vlade. Uz učešće budžetskih entiteta, opština i ministarstava u ovim procesima planiranja, od njih se traži da preispitaju svoje trenutne prioritete i performanse, i da osvežie svoje prioritete na redovnoj osnovi (godišnje). Ovaj proces pruža potencijalnu platformu za ranu identifikaciju kapitalnih projekata i inicijativa javnih usluga koje mogu biti pogodne za primenu kroz JPP. Rana identifikacija pruža vremena za razmotranje i planiranje opcija za finansiranje procesa razvoja JPP-a kroz budžet ili drugih resursa, kao što su donatorska sredstva ili usluge pružene centralno od Odeljenja za JPP (ranije diskutirano u ovoj strategiji kao oblast razvoja).

Akcije oko strategije za SC 1.

Kako bi se ispunio prvi cilj strategije, Odeljenje za JPP treba da planira sledeće akcije:

Sistem rane identifikacije JPP može se pokrenuti na osnovu podataka dobijenih od SPP, SOR, PIP, i budžetskih cirkulara uključujući jedno pitanje za svaki identifikovani i planirani kapitalni projekat, ukoliko je budžetski entitet smatrao razvoj projekta kao javno-privatno partnerstvo. Ovaj tip pitanja će stimulisati veću pažnju i istraživanje na nivou projekta, ukoliko JPP transakcija može biti odgovarajuća.

33

Pitanje za JPP verovatno može stvoriti svesnost i veće interesovanje za učenje o funkcijama i mogućim upotrebama JPP-a na nivou BO. Dakle, zajedno sa pitanjem, uputstva ili cirkular čime se zahteva informacija takođe treba da obezbedi tačku kontakta za više informacija o Odeljenje za JPP i link na svom sajtu.

Ove akcije verovatno neće generisati rezultate sto posto tačne, jer osoblje na nivou budžetskih organizacija još uvek nije u potpunosti informisan o svrsi i implementaciji JPP-a. Međutim, to nije njihova funkcija. Kada se ovi podaci daju na periodično, one trebaju da služe za postepeno generisanje veće svesti JPP-a kao sredstvo za tretiranje kapitalnih projekata i za izgradanju interesa o većem učenju oko njih. Shodno tome, ove akcije oko strategije treba da posluže za izgradnju svesti i planiranje kapaciteta za JPP, generisanjem povećanja JPP-a u srednjem i dužem roku.

Strateški cilj 2 - Jačanje održivih kapaciteta za razvoj i implementaciju projekata na Kosovu i planiranjem i uspostavljenjem projekata ( MRTP) Kako je navedeno gornjem u odeljku o razvojnim pitanjima ove Strategije, Kosovo bi trebalo da obrati kao tehnički jaz identifikaciju i procenu izvodljivosti transakcija, tako i kao finansijski jaz finansiranje angažovanja savetnika za transakcije iz inostranstva za potrebe projektovanja, razvoja i obavljanja složenih transakcija. Razvoj JPP transakcije za tender je obično skuplji i potrebno mu je više vremena nego alternativne metode, kao što su nabavka ili transakcije podržane od donatora. JPP-u zahtevaju rigorozni i sistematski pristup, uključujući studije izvodljivosti, analize vrednosti za novac, pažnju i obimnu dokumentaciju ugovora za pokrivanje određenog rizika u svakoj fazi dugoročnog projekta. To donosi potrebu za obučenim profesionalcima i u mnogim slučajevima za spoljne savetnike za izvršenje transakcije pa do finansijskog zatvaranja. Nerazumno je očekivati da u kratkom i srednjem roku budžetske organizacije dobiju profesionalace sa veštinama i neophodne sposobnosti za identifikaciju, planiranje, pripremu, projektovanje, pregovaranje i zaključavanje transakcija JPP-a.

Ovaj trošak i kompleksnost u razvoju transakcije može biti zastršujuć. Zajedno sa nedostatkom svesti o JPP kao efikasna metoda pružanja infrastrukture, ona služi kao ključni faktor rasta JPP na Kosovu. Štaviše, kada transakcije nisu adekvatno dizajnirane, bilo kroz postavljanje netačnog ili nejasnog rizika, preterano optimistične tržišne pretpostavke rezultata performanse, znatni rizici za neuspeh transakcije se mogu predstaviti .

Da bi pomogli u kompenzaciji ovih troškova i ublažavanje tih rizika, centralno odeljenje JPP-a pruža strateški konsalting u pomoć ugovornim autoritetima u nekim slučajevima, a u nekim slučajevima, uključujući program tehničke pomoći iz programa USAID, GFSI zajedno sa Odeljenjem za JPP. Ove usluge uključuju

34

identifikacione informacije za buduće transakcije JPP-a, preispitivanje predloga kako bi ustanovili tehničko odgovarajuće transakcije, radeći direktno sa ugovornim entitetima za razvijanje studije izvodljivosti u skladu sa Zakonom o JPP, a zatim pomaganje u razvoju tenderske dokumentacije za transakcije i za JPP sporazume.

Međutim, u složenim transakcijama koje zahtevaju visoko specijalizovane konsultantske usluge, specifične za konkretnu transakciju, značajno alternativna finansiranja biće potrebna da se angažuju inostrani savetnici za transakciju. U planiranju za poboljšanje finansiranja i tehničke pomoći za razvoj JPP-a, odeljenje JPP-a je aktivno istražila mogućnosti o tome kako da nastavi sa pružanjem ovih usluga, nedavno je preispitana mogućnost stvaranja mehanizma za tehničku pomoć razvojnih projekata (MRTP). Ovaj sledeći program sugeriše stvaranje programa podrške finansiranog zajednički od vlade i donatora za poboljšanje pristupa ugovornim autoritetima sa savetima stručnjaka za razvoj transakcija. Program će obezbediti mogućnosti angažovanja za ugovorne autoritete savetnike transakcija sa spiska unapred kvalifikovanih savetnika kako bi se završile studije i dokumenti potrebni za tender JPP transakcija.

MRTP će biti program sa pristupom razvoju i rastu JPP-a na Kosovu. Postoje različita iskustva takvog pristupa, neke zemlje su razvile programe da bi pružile tehničku i finansijsku podršku JPP transakcijama. U zavisnosti od toga koji tip sistema će biti razuman za model, može se pronaći odgovarajuća alternativa za pregled, Odeljenje za JPP zaključuje da područja koja Kosovu nedostaju uglavnom su oko finansiranja, ali i one tehničke. Buduće javni autoriteti, centralni i lokalni, obično nemaju dovoljno interne ekspertize da se bave proučavanjem transakcija, nadzora i razvoja, tako da su saveti o transakcijama obavezni. U kratkom i srednjem roku ove organizacije, u najvećem delu, neće biti u stanju da planiraju potrebna sredstva za angažovanje savetnika transakcija. Tako da je dostupnost spoljnog finansiranja od velike koristi u pripremi transakcija koje nemaju tehničku stručnost i gde su se demonstrirale finansijske potrebe. Prema tome, ova strategija potvrđuje odluku centralnog Odeljenja za JPP da se prati model koji adresira fianasijske nedostatke i nedostatke ugovornih autoriteta. Analiza funkcionisanja MRTP modela zasnovanih na međunarodnim alternativnim pristupima dat je u Aneksu ove Strategije.

Akcije oko strategije - SC 2.

35

Kako bi se krenulo napred sa stvaranjem modela Mehanizma za projekat razvoja tehničke pomoći (MRTP)/saveti za transakcija Vlada Kosova će morati da definiše neke ključne tačke:

Kako će se finansirati MRTP? Pored sredstava iz budžeta, kao opcija u budućnosti, značajno početna sredstva mogu se obezbediti od strane međunarodnih donatora što će takođe biti dužnost tokom prve godine implementacije strategije kao zadatak identifikacije potencijalnih donatora. Pored toga, jer neće svaka finansirana obaveza rezultirati u uspešnoj transakciji, finansiranje će se trebat ažurirati s vremena na vreme. Zakon o JPP na Kosovu (član 13) predviđa da ugovorni autoriteti terete privatne partnere pobednike sa naknadom transakcionih troškova i / ili nadzora. Ova odredba Nadoknade će se možda revidirati i proširiti ukoliko Kosovo želi da krene napred sa fondom za samo-finansiranje dodatnih razvojnih projekata.

Kako će se upravljati MRTP? Ključno pitanje koje treba rešiti je kako da se održi takav mehanizam. Ako se fond drži pod kontrolom državog tela ili uključuje neke javne fondove, onda po Zakonu o upravljanju javnim finansijama i odgovornosti bilo koji doprinosi koji se unose u budžet Kosova će biti predmet godišnjeg procesa izdvajanja. Donatori će vjerovatno zahtevati sigurnost za kontinuiranu godišnje preraspodjelu kako bi se osiguralo da donatorska sredstva nastavljaju da služe nameni za podršku razvoju JPP transakcije i da se razjasne prava distribucije do dezintegracije fonda.

Kako će se ponuditi saveti o transakciji. Javni autoriteti će nastaviti da traže stratešku savetodavnu pomoć za transakcije prethodni pregled i razvoj transakcije i za upravljanje podržke angažovanja saveta za transakcije. Ova funkcija je obezbeđena kroz centralno odeljenje JPP-a koja se trenutno podržava od tehničke pomoći USAID-a. U kratkom i srednjem roku, centralno odeljenje JPP-a očekuje da nastavi razvoj svog savetodavnog strateškog tima uz podršku USAID-a. Međutim, sa postepenim smanjenjem donatorske tehničke pomoći, Odeljenje za JPP će raditi na daljem razvoju kapaciteta kako bi se nastavilo sa pružanjem podrške sa savetima o transakcijama.

36

S obzirom na visok nivo stručnosti na ovom tržištu postavljene na strateške savetodavne usluge, verovatno će troškovi pružanja ovih usluga preći granice civilne službe. Ako je tako, možda će se morati obezbediti kroz ugovorne odnose sa kvalifikovanim profesionalcima, bez obzira da li su pojedinci ili preduzeća/entiteti. Stoga, JPP Odeljenje će morati planirati budžet u srednjem roku za ove outsourcing angažmane u okviru očekivanog roka smanjenja podrške od USAID sa strateškim savetima za Odeljenje.

Sledeći koraci Odeljenja za JPP u projektovanju MRTP će biti:

Procena izvodljivosti mehanizma i procena neophodnih uslova za njegovo funksionisanje, uključujući i identifikaciju donatora koji mogu biti zainteresovani za učešće u MRTP i zahteve / uslovima određenim ovih donatora.

Razviti plan koji će adresirati korake za stvaranje MRTP, uključujući zakonske promene i razvoj propisa.

Razvijanje operativnog sporazuma između učesnika.

Nacrt statuta za MRTP.

Razvijanje stručnih dokumenata sa jasnim ulogama i odgovornostima i indikacijom autoriteta.

Nacrt izjave o pravilima i procedurama koje upravljaju ceo proces rada MRTP.

Strateški cilj 3 - Razvijanje IPF širenjem svesti o IPF kao opciju JPP

Trenutno, sve transakcije JPP-a završene i buduće na Kosovu uključuju koncesije, gde se infrastruktura i usluge plaćaju preko trećeg lica sa naknadama korisnika, bilo da je to zakup, regulisane naknade pružanja usluge ili komercijalni prihodi stečeni na lokaciji infrastrukture. Model JPP-a kroz IPF je transakcija gde se plaćanje uglavnom ili u potpunosti vrši od strane vladinog entiteta, a ne od naknada krajnjih korisnika, model koji je u rastu širom sveta. Ona je poznata u skladu sa zakonom javne nabavke Kosova, gde budžetski entitet vrši plaćanja raspoloživosti infrastrukture ili pružanje javnih usluga.

IPF obično adresiraju javnu infrastrukturu i usluge u okolnostima u kojima ne postoje ili su nedovoljni prihodi korisnika od trećih lica da bi se izvršila održiva transakcija bez velikih doprinosa vlade. Tipični IPF uključuju škole, bolnice i javne zgrade. Godišnji pregled budžeta Kosova pokazuje značajano planiranje na opštinskom i centralnom nivou za izgradnju i renoviranje javnih objekata, škola i bolnica putem javnih nabavki. Oni mogu predstaviti mogućnosti za razvoj IPF-a.

37

Zašto su IPF je važno? IPF će omogućiti proširenje kapaciteta kapitalnih izdataka sa malo ili bez komercijalnih prihoda prilično dostupnih za podršku razvoju. Nacrtom i implementacijom IPF-a centralna i lokalna vlada može biti u stanju da planira razvoj i isporuku javne infrastrukture koje inače ne bi bilo moguće kroz aktuelne aproprijacije. U okruženju niskog ekonomskog rasta i niskog rasta prihoda, IPF obezbeđuju javnim vlastima alternative za nabavke i koncesije.

Međutim, IPF donose sa sobom potrebu za planiranje i projektovanje kapaciteta budućeg budžeta. Obaveze budžetske organizacije za potpune isplate se istežu tokom godina životnog ciklusa sporazuma, koji će se obično podudara sa trajanjem ugovora projekta u pitanju. Pažljivo planiranje i transparentnost će biti potrebno za izradu nacrta i razvoj IPF-a. Osim toga IPF, ne bi trebalo da se vrše samo zato što ne postoje dovoljno izdvajanja za razvoj kroz nabavku (ili nedovoljna donatorska sredstva). BO moraju pripremiti analizu vrednost za novac koja pokazuje da razvoj transakcije IPF-a predstavlja najbolju ekonomsku opciju za razvoj infrastrukture i pružanja usluga.

Kao manje privredne jedinice, opštine su izazvane, posebno u razvoju infrastrukture, i IPF može predstavljati značajnu priliku. Međutim, takođe je važno napomenuti da s obzirom na troškove projektovanja i razvoja, transakcije su znatno veće od tradicionalne nabavke, i mogu biti potrebne za sprovođenje većih transakcija (npr. 10-15 škola) i istovremeno smanjenjem troškova projekta na taj način čineći IPF transakciju podobnu za realizaciju. Ovo može zahtevati vezu ili aranžman između više opština, kako bi se razvila transakcija koja je ekonomski održiva. To otvara pitanje planiranja i saradnje, i pruža mogućnost za Odeljenje za JPP da igra vodeću ulogu u promovisanju i planiranju IPF-a.

Akcije oko strategije - SO 3

Većina budžetskih organizacija, a posebno opštine, očigledno nisu obaveštene o IPF-u kao alternativa pružanja infrastrukture. Na nedavnom sastanku o osvešćivanju između JPP Odeljenja i opština, neke opštine su izrazile veliko interesovanje za infrastrukturu IPF-a kao alternativu infrastrukture.

Kao rezultat toga, JPP Odeljenje treba da proširi komunikaciju i program obuke za razvoj i sprovođenje plana ciljanog pristupa za opštine u pojedinim pitanjima alternative IPF-a za podizanje svesti o IPF kao opciju za obezbeđivanje infrastrukture. Komunikacija ciljana na terenu sastoji se od pojedinačnih sastanaka i diskusija sa identifikovanim opštinama i centralnim budžetskim organizacijama na osnovu informacija o njihovim planiranju infrastrukture i potrebama javnih usluga. Kako bi se razvili ciljevi kontaktiranja na terenu, JPP Odeljenje treba imati

38

prošireni pristup informacijama u vezi infrastrukturnih potreba i usluga budžetskih entiteta. To se može uraditi kroz pristup informacijama redovno sakupljenih iz budžetskih entiteta, kao deo SPP, SOR, PIP, i godišnjeg budžetskog procesa cirkulara, navedene u strateškom akcionom SO 2, gore.

Plan Odeljenja JPP-a za komunikacije na terenu bi trebalo da obuhvati periodični pregled od strane Odeljenja za ove informacije i identifikaciju prioriteta potencijalnih mogućnosti za IPF. Odeljenje će se potom sastati sa budžetskim subjektima sa najboljim potencijalnim mogućnostima za IPF kako bi razgovarali ukoliko postoji interes i politička volja za razvijanje projekta kao perspektiva za IPF. Pristup podrške treba da uključi pružanje specijalizovane obuke za IPF za odgovarajuća lica u okviru budžetskih entiteta, kako bi se izgradilo poštovanje i razumevanje razvojnog procesa IPF-a.

Pošto IPF može zatražiti spajanje nekih opština u cilju da se postigne dovoljan obim za ekonomsku održivu veličinu transakcije, Odeljenje JPP će možda morati olakšati dogovor između više opština kako bi učestvovala u zajedničkoj transakciji, uključujući i dodeljivanje jasne uloge i odgovornosti između opština.

JPP Odeljenje treba da pripremi poseban vodič za implementaciju IPF, uključujući promovisanje detaljnih informacija o prednostima IPF modela. Kreiranje posebnog modula obuke uključujući specifične slučaje studija koje se odnose na potrebe javnih autoriteta. Štaviše, COJPP u saradnji sa Kancelarijom Premijera, Ministarstvo za državnu upravu i Ministarstvo životne sredine i prostornog planiranja treba da pripremi konkretne smernice za sprovođenje JPP-a / IPF za javne objekte.

Uz podizanje svesti, biće važno da se IPF tretiraju otvoreno i transparentno u okviru vlade. Kao obavezujući ugovor sa suštinskim investicijama od strane privatnog partnera, transakcije IPF će poslužiti kao barijera za opcije isporuke usluga javnih autoriteta u toku trajanja ugovora, JPP Odeljenje pojašnjava da fiskalno izvještavanje JPP transakcija (uključujući i IPF) treba pridržavati Eurostat odluci (18/2004) – projekti se trebaju klasifikovati kao nevladini i “van knjiga” ako privatni partner snosi rizik izgradnje i rizik dostupnosti ili rizik potražnje.

39

Strateški cilj 4 - Povećanje komunikacije sa privatnim sektorom razvijajući i objavljujući spisak budućih transakcija JPP-a.JPP Centralno Odeljenje skladišti interne informacije o mogućim budućim transakcijama, koja se ažurira putem sastanaka sa državnim autoritetima i koja je predstavljena i promovisana u različitoj publici, ali još nije stvoren spisak sa javnim pristupom transakcija. Da bi se napravio spisak i objavio, Odeljenje će morati da stvori efikasnu metodu prethodnog skrininga transakcija, kako bi samo pouzdane i izvodljive transakcije bile objavljene. Transakcije koje se pojavljuju na spisku, a ne obrađuju se u okviru relativnog roka nakon objavljivanja ugrozit će utičući negativno na kredibilitet spiska. Dakle, spisak će zahtevati efikasni napor za prethodni skrining sa kvalitativnom komponentom koji procenjuje verovatnost da se javni autoritet priprema za projekat, a kvantitativna komponenta odlučuje o potencijalnoj ekonomskoj održivosti projekta (ali ne i o studiji izvodljivosti). Kao rezultat toga, značajna količina pažnje će se preduzeti u cilju uspostavljanja projekta u javnom spisku.

JPP Odeljenje treba da utvrdi minimalne kriterijume za spisak. U najmanju ruku, u korist investitora spisak treba da sadrži kratak opis projekta, uključujući projektovanu infrastrukturu / matricu javnih usluga i relativnu veličinu (na primer, 39 km od autoputa, 9 škola za 350 studenata ali ne i predviđene kapitalne izdatke), trenutni status, kao i kontakt informacije Odeljenja JPP-a i ugovarni autoritet kako bi se pružilo više informacija potencijalnim investitorima. Ako se očekuje angažovanje savetnika transakcije, ova informacija treba uključiti i ovaj spisak takođe. U smislu boljeg predstavljanja, broj projekata i linkova za svaki projekat poželjno je za stvaranje jednostavne i jedinstvene tabele.

Akcije oko strategije – OS 4

Odeljenje JPP treba da počne stvaranjem plana za razvoj spiska. Plan treba da sadrži ugovor za matricu spiska i procese za njeno održavanje držeći je aktuelnom i izvodljivom. Svesni potencijalnih transakcija, JPP Odeljenje mora imati visok nivo poverenja da će projekti objavljeni na spisku nastaviti. Dakle, Odeljenje treba planirati sledeće operacije:

Nastavak angažmana u sastancima sa ključnim vladinim kancelarijama, agencijama, ministarstvima i opštinama kako bi se identifikovale planirane transakcije koje mogu biti pogodne za JPP i prikupile informacije relevantne za primenljivost transakcije. Sastanaci sa ključnim ministarstvima: Ministarstvo za ekonomski razvoj, Ministarstvo za javne uprave, Ministarstvo trgovine i industrije, Ministarstvo poljoprivrede i ruralnog razvoja, Ministarstvo životne sredine i prostornog planiranja, Ministarstvo zdravlja, Ministarstvo obrazovanja, nauke i

40

tehnologije, Ministarstvo kulture, omladine i sporta kako bi shvatili planove i potrebe infrastrukture oko JPP mogućnosti.

Kreiranje metodologije za prethodno razmatranje projekata što uključuje kvalitativnu procenu kapaciteta i stepena angažovanja ugovornog autoriteta, laka procena ili kvantitativni sažetak koji pokazuje potencijal za ekonomsku održivost, kao i pismenu obavezu ili memorandum od ugovornog autoriteta ili autoriteta koji navodi planove za daljnje kretanje projekta. Projekat GFSI-a i USAID-a je razvio kvantitativne i kvalitativne alate za prethdoni skrining koji mogu biti korisni za uspostavljanje utvrđivanja izvodljivosti za transakcije.

Spisak mora biti koordiniran sa Agencijom za promociju investicija na Kosovu (APIK), i povezati sa svojim veb stranicom.

Strateški cilj 5 - Jačanje upravljanja JPP ugovora stvaranjem sistema nadzora zasnovanog na rizikuKao što je navedeno na početku istorije, a zatim i pitanja navedena iznad, trenutna pravila definisana za upravljanje ugovorima određenim u administrativnim direktivama i uputama Odeljenja JPP-a ne definišu standardizovani postupak za nadgledanje upravljanja ugovora. A nije prepreka u trenutnom obimu projekata Odeljenja za JPP, ovaj obim projekata će povećati opterećenje tokom vremena i izazove za efikasan nadzor. Prema tome, Odeljenje za JPP nije u poziciji da planira za ovo povećanje opterećenja i da razvije sistem monitoringa zasnovanog na principima upravljanja rizicima. Takav sistem bi morao da razmotri korišćenje sistematskog izveštavanja o podacima učinka, arhiviranje ovih podataka i analiza podataka - hitnih informacija koje sugerišu probleme na horizontu.

Akcije oko strategije – OS 5

Skroman obim JPP-a očekivan u bliskoj budućnosti na Kosovu opravdavaju dva niveo izveštavanja – jedan nivo u ekipi za upravljanje ugovorima/nivo ugovornog autoriteta za izveštavanje na mesečnom nivou, i na nivou ugovornog autoriteta/Odeljenje JPP-a sa periodičnim izvještavanjem sa fokusom na pitanja usklađenosti i isključenja.

JPP Centralno Odeljenje treba pripremiti direktivu JPP-a o procedurama upravljanja ugovora za proširenje i daljnje razvijanje Direktive 2 JPP-a.

41

Centralno Odeljenje JPP-a treba da razvija smernice o upravljanju i nadzoru ugovora pripremanjem standardizovanih modela o periodičnom izveštavanju od ekipa za upravljanje projekta kako bi se obezbedili opšti podaci o performansama za arhiviranje i pitanja usklađenosti i isključenosti za intervenciju.

Kao deo ovog procesa, centralna Odeljenje JPP-a takođe treba da razmotri obezbeđenje obuke za svake projekte kako bi se osiguralo da ekipe za upravljanje projektima u okviru ugovornih autoriteta imaju sposobnost da upravljaju ugovorima i da obezbede efikasne izveštaje skrećući pažnju na tekuća pitanja i projektovane performanse.

JPP odeljenje bi trebalo da osnuje diviziju ili jedinicu u okviru odeljenja, kako bi ona pružila tehničku pomoć u upravljanju ugovora. Ova divizija/jedinica mora imati odgovarajuće osoblje koje će biti u stanju da prati sve JPP projekte koji su postigle datum stupanja na snagu. S obzirom na to da monitoring ne može biti tokom puno radno vreme rada; Divizija/Jedinica takođe može da pomogne u drugim oblastima po potrebi na osnovu potrebe Odjeljenja.

42

VI. ZAKLJUČAKOva strategija postavlja ključna pitanja za razvoj JPP-a, strateške ciljeve koji se bave ovim ključnim pitanjima i aktivnosti koje treba preduzeti da bi se postigli ovi ciljevi. Osim ovih pitanja, ciljeva i aktivnosti, postoje i druga pitanja koja se ne podižu na nivou ključnih pitanja ili strateškog cilja, međutim ostaju i dalje važni i relevantni za razvoj JPP-a.

Male transakcije. Jedno od takvih pitanja je pokrenuto tokom konsultacija sa zainteresovanim stranama, radi se o stepenu složenosti zahteva JPP-a u vezi sa malim transakcijama. Ova složenost uključuje troškove i vreme procesa studije izvodljivosti i složenost JPP sporazuma. Posebice, manji javni autoriteti, kao što su opštine, su izazvane od nivoa resursa i potrebnog vremena za pripremu JPP transakcija u odnosu na veličinu transakcije i vremena i resursa koji će biti potrebni za tradicionalnu nabavku u odnosu na JPP.

Iako ne dostižu na nivou ključnih pitanja koje generiše strateški cilj, Odeljenje JPP-a shvaća to kao pitanje koje treba rešiti. Dakle, da bi bio odgovoran, JPP Odeljenje će preduzeti jedan pregled da utvrdi izvodljivost uspostavljanja skromnije studije izvodljivosti i model tenderske dokumentacije kako bi se akomodirale takve male transakcije, na primer, transakcije koje se procenjuju najmanje 2 miliona € u kapitalnim troškovima.

Fiskalni monitoring. Drugi problem je o boljem monitoringu ukupnog fiskalnog uticaja JPP-a u budućnosti Kosova. Uprkos zahtevima i izuzetcima računovodstvenih zahteva, JPP imaju uticaj na buduću fiskalnu fleksibilnost, i praćenje ovog uticaja će postati još važnije sa povećanjem broja transakcija. Postoji značajno stručno mišljenje trenutno u pravcu priznavanja ovog pitanja i moguće implikacije alata i pristupa za razvoj efikasnih sistema fiskalnog monitoringa JPP-a (na primer, javno-privatno partnerstvo u novim zemljama članicama EU - upravljanje finansijskim rizicima, Svetska banka, Radni Dokumenat Br.114, trenutno dostupan na:https:// openknowledge.worldbank.org/handle/10986/6743)JPP odeljenje prepoznaje ovu potrebu, i u sledećom periodu strategije, sa povećanjem broja JPP transakcija i razvojem efikasnijih alata za fiskalni monitoring potvrđuje da će Kosovo morati da razmotri kako da i dalje razvija sopstvene pristupe monitoringa na putu ka dubljoj integraciji u evropskim i svetskim tržištima.

43

VII. SLEDEĆI KORACIPriprema ove strategije predstavlja završetak prve faze procesa strategije.

Druga faza procesa strateškog planiranja biće implementacija i periodično praćenje performanse u skladu sa zahtevima konačne Strategije. Nakon periodičnog pregleda (godišnjeg) ključna pitanja Strategije, strateški ciljevi treba da budu ocenjeni od strane Radne grupe kako bi se utvrdilo da li su i dalje aktuelni ili relevantni i da li su se prikazaala dodatna ili nova pitanja ili izazovi koji zahtevaju reviziju Strategije.

Pregled realizacije aktivnosti koje će biti preduzete tokom perioda strategije:

Za OS1:

Pregled budžetskog cirkulara i upitnika za SOR i SPP i softverski program za PIP za odlučivanje odgovorajućih pitanja JPP infrastrukturnih planiranih projekata.

Razviti pitanja i uključivanje u cirkularu, upitnicima i PIP.

Za OS 2:

Razvoj studije izvodljivosti za MRTP

Razvoj plana osnivanja za MRTP

Razvoj operativnog sporazuma za MRTP

Nacrt statuta za MRTP

Priprema uputstava za MRTP

Izdavanje pravila i procedura za proglašenje MRTP-a

Za OS 3:

Razvojni plan za komunikaciju oko IPF-a na osnovu ispitivanja podataka iz procesa planiranja.

Procene mogućnosti spajanja transakcija kako bi se ostvario ekonomski razmer za buduće izvodljive transakcije.

Razvoj specijalizovane obuke za IPF kako bi se zadržali ciljani budžetski entiteti.

44

Za OS SO4:

Priprema plana za razvoj spiska projekata JPP-a

Ciljani sastanci sa državnim autoritetima kako bise identifikovale i razjasnile buduće transakcije po sektorima JPP-a.

Razvoj / prefinjenost metodologije za prethodni pregeld izvodljivosti transakcije.

Razvoj modela memoranduma o razumevanju za posvećenost oko transakcije.

Razvoj i objavljivanje inicijalnog spiska

Veza sa APIK.

Za OS 5:

Razvoj smernica i nadzor modela monitoringa za specifični sektor na osnovu postojećih i budućih transakcija.

Razvoj obuke za konkretne projekte u vezi sa upravljanjem i nadzorem ugovora.

45

PLAN AKCIJE, GODINA 1

46

PRILOG I U STRATEGIJI ZA RAZVOJ JPP-A ZA REPUBLIKU KOSOVO (2014- 2016)

JPP u Evropi i regionu

Istorijski, rast JPP u Evropi je bio visok, iako pogođena globalnom finansijskom krizom. Prema podacima Evropske investicione banke za 2010, više od 1.300 projekata, javno-privatnog partnerstva u vrednosti 250 milijardi dolara Evropske unije sprovedeno je između 1999 i 2009. U tom periodu je dominirala Francuska, Velika Britanija i Španija. JPP realizovane na tržištu EU su od veće vrednosti od vrednosti bilo kog projekta JPP predviđen u drugim zemljama.

Uprkos ovoj snažnoj performansi JPP transakcija za prethodne dve decenije, tržište za JPP u Evropi je takođe doživelo pritisak pada, pošto nove transakcije JPP u Evropi su se zatvarale u sporijem ritmu nego prosek u proteklih deset godina. EPEC izveštava 66 zaključenih transakcija u 2012 u vrednosti od 11,7 milijardi €, što predstavlja pad od 84 projekata i 213 miliona € u 2011.

Slika 4: Evropsko tržište JPP-a 2003-2012 prema volumenu i broju transkacija

Izvor: EPEC ažuriranje tržišta, razmatranje evropskog tržišta JPP-a 2012

Hrvatska

U regionu, Hrvatska je jaki izvođač JPP-a već dugo vremena. Hrvatska je pokrenula prvi segment izgradnje autoputa Istra “Y” kao JPP sa koncesijom u 1995, i od tada je realizovala niz moćnih JPP transakcija. U 2008 Hrvatska je donela nezavisni zakon za JPP i stvorila centralizovano telo JPP-a, Agenciju za JPP. Praksa Hrvatske sa JPP se proširila nadalje u inicijativama privatnog finansiranja, ili IPF (gde Vlada,

47

umesto korisnika treće strane, vrši plaćanja za infrastrukturu i usluge) za izgradnju škola i sportskih centrova:

Tabela 2: Projekti JPP u HrvatskojAutoput Istra “Y”, koncesija 32-godišnja, 131 km 500,000,000

Koncesija za novi putnički terminal na zagrebačkom aerodromu je dat za izgradnju novog putničkog terminala, 30 godina rada

236,000,000

Visoka škola i sportska dvorana u Koprivnici (IPF) 9,300,000Centralna stanica autobusa u Osijeku 16,000,000Renoviranje zgrade javne uprave grada Varaždina 1,200,000Škole i sportske dvorane u okrugu Varaždinsko-Križevačka, izgradnja dviju novih škola, renoviranje postojećih 27 škola i izgradnja 15 školskih sportskih dvorana, tri godine perioda izgradnje plus 25 godina operativnog perioda. (IPF)

55,000,000

Ukupno 817,500,000

Konačno, u aprilu 2012 hrvatska vlada je usvojila program za izgradnju, rekonstrukciju i modernizaciju javnih objekata koristeći JPP model ugovaranja za naredne četiri godine u oblasti znanosti, obrazovanja, zdravstva, pravde, kulture, socijalne dobrobiti i zaštite, uz ukupne procenjene investicije od 2 milijardi dolara. Očekuje se da će to značajno proširi obim JPP-a u Hrvatskoj.

Albanija

Okvir za JPP u Albaniji se zasniva na svojem Zakonu o koncesijama, a koncesije su pokrivene centralnim autoritetom, jedinicom za tretiranje koncesija u okviru Ministarstva ekonomije, trgovine i energetike.

Tabela 3: Projekti JPP-a u Albaniji Transport• AutoputThumane – Rrogozhine)• Terminal kontejnera u luci Drač• Izgradnja i rad malih marina• NOT i periodična tehnička kontrola vozila

Započeto 2010Započeto 2010Započeto 2008Potpisano2009

Uprava javnih usluga• Koncesija u vezi sa proizvodnjom ličnih karata i biometrijskih putovnica albanskih građana• Ugovor o koncesiji za implementaciju proizvodnje i implementaciji sistema kontrole fiskalnih žigova

Potpisano 2008

Potpisano 2010

Poljoprivreda• Ugovor o koncesiji za korišćenje 1000 hektara gajenja maslina

Potpisano 2009

Trgovine i energetike• Procedure koncesije za sprovođenje slobodne ekonomske zone u Šendjinu i Spitale• 35-godišnja koncesija za hidrocentralnu Ashta 220 milijuna dolara

Započeto 2009

Makedonija

48

Makedonija ima poseban zakon za JPP (Zakon o koncesijama i javno-privatnog partnerstva), ali ne postoji centralni organ koji se bavi pregledom i regulisanjem transakcija.

JPP projekati u Makedoniji

Aerodrom: Skoplje i Ohrid Aerodrom, vrednost: 30M, 15 godina NOT

Koncesija za odlaganje otpada na deponiji Drisla-Skopje

Izgradnja i rekonstrukcija domova za studente u Republici Makedoniji

Projektovanje, izgradnja, finansiranje, održavanje i funkcionisanje sistema infrastrukture integrisanog upravljanje otpadom zapadne Makedonije, na period od dvadeset sedam (27) godina.

Në planifikim – PPP për autostradën korridori 8 Maqedon. U planiranju - JPP za autoput na koridoru 8 Makedonije

Na tenderu – projekat tendera za Skopje metoda DNFOT

49

PRILOG II U STRATEGIJI ZA RAZVOJ JPP U REPUBLICI KOSOVU(2014 - 2016)

OPCIJE MEHANIZMA ZA TENIČKU POMOĆ ZA RAZVOJ PROJEKATA (MRTP)

Prilikom razmatranja odgovarajućeg međunarodnog modela prema kojem će se modelirati MRTP, JPP odeljenje je ispitalo tri vrste modela, koji se primenjuju u Filipinima, Indiji i Hrvatskoj:

Model Filipina

Uz podršku banke za razvoj Azije, Filipini su nedavno pokrenuli Fond za razvoj i praćenje projekata (FRPP) koji pruža strateške kvalifikovane savete i pristup finansiranju za tehničke savetodavne službe i transakcije od panela pre kvalifikovanih firmi. FRPP je finansirano zajednički od vlade i donatora i cilja naknadu tarifa transakcija od pobednia ponuđača tendera za JPP. Za pomoć FRPP , Filipinski Centar za JPP (centralno telo za JPP podršku) ugovara sa savetnikom transakcije (od strane panela unapred kvalifikovanih firmi) u ime ugovornog autoriteta koji namerava razvoj JPP-a . Ukoliko postoji uspešna transakcija, transakcioni troškovi se trebaju vratiti od uspešnog ponuđača plus 10%. U slučaju da se transakcija neće desiti, obaveza ugovornog autoriteta da nadoknadi fond zavisi od uloge autoriteta - ukoliko transakcija iz razloga koji su van kontrole vlasti ne uspije, on mora da plati 50% od troškova. Ako su razlozi za neuspeh transakcije bile u okviru kontrole autoriteta, ona je primorana da vrati 100%.

50

Dakle, model Filipina je dizajniran da ispravi finansijsku prazninu i tehničku prazninu

vlade. JPP Centar pruža stratešku savetodavnu pomoć državnim organima, kako bi se ispitale detaljno transakcije i angažovali savetnici transakcije u ime ugovornih autoriteta. Fond se koristio za angažovanje saveta oko transakcija i povrata od uspešnih transakcija.

Model Indije

Indija je uspostavila sličan program za finansiranje, Fond za razvoj projekta infrastrukture (FRPI), za kvalifikovane transakcije. FRPI pokriva troškove angažovanja spoljnih savetnika za sprovođenje analize pre izvodljivosti, a u zavisnosti od rezultata, dodatno finansiranje za angažovanje savetnika za transakcije, opet od strane panela unapred kvalifikovanih firmi. Poput FRPP u Filipinima, FRPI zajednički je finansirano od vlade i donatora i traži naknadu tarifa transakcija od pobednika ponuđača JPP-a. Međutim, FRPI pozajmljuje sredstva javnim entitetima, koji zatim ugovore direktno transakcionog savjetnika. Fond nije povezan sa strateškim savetodavnim uslugama za ugovorni autoritet koji razmatra transakciju. Sredstva jednostavno prolaze kroz ugovorni autoritet, koji angažira i upravlja konsultante i savetnike za transakciju. Fond traži naknadu od ugovornog autoriteta sa Premium uspehom koji varira u zavisnosti od vrste transakcije. Troškovi transakcije mogu biti pokriveni od strane privatnog partnera.

51

Slika 5 – Model FRPP Filipina

Dakle, model Indije je dizajniran da popuni prazninu u finansiranju, ali ne i tehničku prazninu. Fond plaća jednog spoljnog savetnika kako bi pre ispitao transakcije u vezi izvodljivosti, a zatim i sproveo samu transakciju.

SEI Hrvatske

Hrvatska je počela razvoj pristupa koji pruža strateške savetodavne usluge za angažovanje spoljnih konsultanata transakcija, ali za koje se ne uključuje mehanizam za pomoganje finansiranjem. Pored JPP Agencije, Hrvatska je uspostavila posebnu neprofitnu organizaciju, Centar za praćenje aktivnosti poslovanja u sektoru energetike i investicija (SEI), da pruža usluge u razvoju uslova referencija i angažovanja i upravljanja savetnika transakcija, za pružanje finansiranja za savetnike transakcija u ime ugovornog entiteta, međutim sredstva za ove nabavke potiču iz budžetiranih sredstva ugovarnog entiteta. SEI drži deo komisije, da bi nadoknadio svoje troškove u pružanju profesionalnih usluga u praćenju i angažovanju savetnika za transakcije.

52

Figura 6– Modeli i FZHPI për Indinë

Hrvatski model nije dizajniran da popuni prazninu u finansiranju, već prazninu tehničke ekspertize. Ona pruža tu tehničku ekspertizu kroz neprofitabilni vladini entitet koji podržava infrastrukturne projekte za angažovanje i upravljanje savetnika za transakcije, sa ovim angažovanim finansiranjem od strane ugovornih autoriteta.

Procena modela

U određivanju odgovarajućeg pristupa o razvoju MRTP-a, Kosovo bi trebalo da uzme u obzir ono što svaki model je dizajniran da zadovolji. Model Filipinima obezbeđuje finansiranje za strateške savete, kao i finansiranje iz inostranstva (osim sredstava izdvojenih) da podrži razvoj JPP transakcija. Model Indije obezbeđuje sredstva, ali nije povezan sa pružanjem strateške konsultantske pomoći za ugovorni autoritet. Umesto toga, sredstva će se koristiti za ugovoranje konsultanta i transakcionih savetnika na osnovi transakcija za transakciju. Hrvatski model pruža centralizovano telo strateških savetodavnih usluga, ali njegove usluge za ispunjavanje pregleda sporazuma i angažovanje transakcionih savetodavnih usluga u potpunosti su finansirane od strane ugovornog autoriteta, putem izdvojenih budžetskih sredstava.

53

Slika 7 – Model SIE Hrvatske