bab i pengertian kebijakan pemerintahan...perbedaan pengertian istilah kebijakan dan kebijaksanaan,...

Buku Ajar Bagi Mahasiswa

Semester VII 2012-2013

Prodi Ilmu Pemerintahan

1

BAB I

PENGERTIAN KEBIJAKAN PEMERINTAHAN

Bagian ini membahas mengenai pengertian istilah kebijakan dan bedanya dengan

istilah kebijaksanaan, istilah pemerintahan kebijakan pemerintahan, definisi kebijakan

pemerintahan dan ruang ringkup kebijakan pemerintahan, sebagai pegangan dasar bagi

mahasiswa untuk mempelajarai pokok-pokok bahasan berikutnya.

Kompetensi dasar dimiliki mahasiswa usai mempelajari pokok bahasan ini adalah

mampu menjelaskan pengertian dan ruang lingkup kebijakan pemerintahan. Dan

kompetensi khusus yang akan dimiliki mahasiswa adalah mampu : (1) menjelaskan

perbedaan pengertian istilah kebijakan dan kebijaksanaan, (2) menjelaskan definisi

kebijakan menurut lima orang ahli, (3) menjelaskan pengertian sempit dan luas dari

istilah pemerintahan, (4) menjelaskan definisi kebijakan pemerintahan menurut lima

orang ahli, dan (5) menjelaskan Ruang Lingkup Kebijakan Pemerintahan.

1. Pengertian dan Istilah Kebijakan

Istilah kebijakan merupakan terjemahan dari kata bahasa Inggris”Policy”yang

dibedakan dari kata kebijaksanaan (Wisdom) maupun kebajikan (virtues).

Menurut Irfan Islamy (1999), kebijaksanaan berasal dari kata”Wisdom” adalah

tindakan yang memerlukan pertimbangan-pertimbangan yang lebih jauh dan mendalam.

Sementara kebijakan adalah tindakan mencakup aturan-aturan yang terdapat didalam

suatu kebijaksanaan. M.Solly Lubis (2007) mengatakan Wisdom dalam arti

kebijaksanaan atau kearifan adalah pemikiran/pertimbangan yang mendalam untuk

menjadi dasar (landasan) bagi perumusan kebijakan. Kebijakan (policy) adalah

seperangkat keputusan yang diambil oleh pelaku-pelaku politik dalam rangka memilih

tujuan dan cara untuk pencapaian tujuan.

Keban (2008), melihat kebijaksanaan sebagai suatu keputusan yang

memperbolehkan sesuatu yang sebenarnya dilarang atau sebaliknya, berdasarkan alasan-

alasan tertentu, seperti pertimbangan kemanusiaan, keadaan gawat, dsb. Sedangkan

kebijakan menunjukan adanya serangkaian alternatif yang dipilih berdasarkan prinsip-

prinsip tertentu.




2

Sebuah kebijaksanaan dapat berwujud keputusan berupa Undang-Undang Dasar

(UUD), dan Program Pembangunan Nasional. Keputusan jabarannya berupa undang-

undang (UU) dan Program Pembangunan Daerah disebut kebijakan. Bila UU disebut

sebagai kebijaksanaan, Peraturan Pemerintah (PP) dapat disebut kebijakan. Seterusnya

bila PP dapat disebut kebijaksanaan, dan Keputusan-Keputusan Menteri (Kepmen) dapat

dinamakan kebijakan, dan sebagainya.

Pengertian kebijaksanaan yang menjadi acuan dalam pembahasan ini

pemikiran/pertimbangan dan keputusan yang lebih jauh dan mendalam, bukan keputusan

untuk melanggar sesuatu. Biarpun istilah kebijaksanaan dan kebijakan memiliki

perbedaan pengertian seperti dikemukakan diatas, tetapi kedua kata itu mempunyai pula

persamaan. Persamaannya kebijaksanaan dan kebijakan diartikan sebagai suatu tindakan

terarah tertentu oleh aktor (pemerintah) berdasarkan pertimbangan-pertimbangan yang

memuat aturan (asas, norma) tertentu memecahkan untuk masalah-masalah yang

dihadapi masyarakat guna mencapai tujuan yang diharapkan.

Untuk lebih jelas memahami pengertian diatas, berikut ini dikemukakan defenisi

kebijakan dari beberapa orang ahli, diantaranya.

1. Lasswell dan Kaplan, mendefinisikan kebijakan sebagai suatu program pencapaian

tujuan, nilai-nilai dan tindakan-tindakan yang terarah.

2. Rakasasataya, mendefinisikan kebijakan sebagai suatu taktik dan strategi yang

diarahkan untuk mencapai suatu tujuan.

3. Friedrich, mendefinisikan kebijakan sebagai serangkaian tindakan yang diusulkan

seseorang, kelompok atau pemerintah dalam suatu lingkungan tertentu dengan

rnenunjukkan hambatan-hambatan dan kesempatan-kesempatan pelaksanaan usulan

kebijakan tersebut dalam rangka mencapai tujuan tertentu.

4. Anderson, mendefinisikan kebijakan sebgagi serangkaian tindakan yang mempunyai

tujuan tertentu yang diikuti dan dilaksanakan oleh seseorang pelaku atau sekelompok

pelaku guna memecahkan masalah tertentu.

5. Mac Rae dan Wilde, mendifinisikan kebijkan sebagai serangkaian tindakan yang

dipilih dan mempunyai arti penting dalam mempengaruhi sejumlah besar orang.




3

Definisi-definisi kebijakan diatas, selain mempunyai perbedaan tertentu karena

masing-masing ahli itu memberikan sudut pandang masing-masing, terdapat suatu

persamaan bahwa kebijakan itu pada dasarnya serangkaian tindakan yang terarah untuk

mencapai tujuan tertentu.

Dengan kata lain definisi kebijakan oleh para ahli diatas diperoleh suatu pengertian

umum lebih lengkap mengenai kebijakan yaitu”suatu program kegiatan, nilai, taktik dan

strategi yang dipilih oleh seorang atau sekelompok orang dan dapat dilaksanakan serta

berpengaruh terhadap sejumlah besar orang dalam rangka mencapai tujuan tertentu”.

2. Pengertian Istilah Pemerintahan.

Perkataan pemerintahan secara etimologis berasal dari kata”Pemerintah”. Sedangkan

kata pemerintah berasal dan kata”Perintah”. Perintah mempunyai pengertian menyuruh

melakukan sesuatu. Pemerintah adalah kekuasaan memerintah sesuatu negara (daerah

negara) atau badan yang tertinggi yang memerintah sesuatu Negara (seperti kabinet

merupakan suatu pemerintah). Kemudian pemerintahan adalah perbuatan (cara, hal ,

urusan dan sebagainya) memerintah.

Pengertian diatas menunjukan bahwa kata pemerintah dan pemerintahan meskipun

mempunyai orientasi yang berbeda yakni kata pemerintah menunjukan kepada subjek

atau orang-orang/pemimpin-pemimpin mempunyai kekuasan untuk memerintah atau

berdaulat. Sebab bila tidak mempunyai kekuasaan berarti tidak bisa memerintah. Kata

pemerintah menunjukan perbuatan para pemimpin itu melakukan tugas dan fungsinya

sesuai kekuasaan yang dimilikinya itu. Tetapi pada akhirnya kedua istilah tersebut

digunakan orang secara bergandengan atau silih berganti. Karena dalam kepustakaan

Inggris dijumpai perkataan”Goverment”yang sering diartikan sebagai ”Pemerintah”

ataupun sebagai ”Pemerintahan”.

Samuel Edward Finer dalam bukunya Comparative Goverment, menyatakan bahwa

istilah goverment paling sedikit mempunyai empat arti yang menunjukan; (1) Kegiatan

atau proses memerintah yaitu melaksanakan control/pengwasan atau pihak lain, (2)

Masalah-masalah (hal ikhwal) negara dalam mana kegiatan atau proses diatas dijumpai,

(3) Orang-orang (maksudnya pejabat-pejabat) yang dibebani tugas untuk memerintah,

dan (4) Cara metode atau sistem dengan mana suatu masyarakat tertentu diperintah.




4

Dari pengertian diatas, Finer mengakui ada pemerintah dan pemerintahan dalam arti

luas dan arti sempit. S. Pamudji dalam bukunya : kepemimpinan pemerintahan di

Indonesia mendefenisikan pemerintahan dalam arti luas sebagai perbuatan memerintah

yang dilakukan oleh organ-organ atau badan-badan legislatif, eksekutif dan yudikatif

dalam rangka mencapai tujuan pemerintahan negara (tujuan nasional).

Pemerintahan dalam arti sempit diartikan sebagai perbuatan memerintah yang

dilakukan oleh organ eksekutif dan jajaran dalam rangka mencapai tujuan pemerintahan

negara. Istilah eksekutif dari pendapat diatas dilihat dari konotasi politik yaitu suatu

cabang pemerintahan dalam arti luas. Sementara dalam arti administrasi, eksekutif

adalah orang yang bertanggung jawab atas pekerjaan orang lain dan menjadi perantara

mengalir perintah-perintah dan kebijakan dari administrator kepada para pegawai.

3. Definisi Kebijakan Pemerintahan

Defenisi kebijakan pemerintahan telah banyak dikemukakan para ahli. Beberapa

definisi kebijakan pemerintahan dari para ahli itu seperti berikut :

1. Mc Rae dan Wilde

Mendefinisikan kebijakan pemerintahan sebagai”Serangkaian tindakan yang dipilih

oleh pemerintah yang mempunyai pengaruh penting terhadap sejumlah besar orang”.

Implikasi dari definisi ini bahwa kebijakan pemerintahan itu terdiri dari berbagai

kegiatan yang terangkai dan pilihan pemerintah dan berdampak terhadap banyak orang.

Jadi pilihan tindakan oleh pemerintah yang dampaknya hanya dirasakan seorang atau

sedikit orang saja, maka ia tidak dapat disebut sebagai kebijakan pemerintah.

Satu contoh dari definisi ini seperti; keputusan seorang Rektor menerima seorang

mahasiswa pindahan dari Univensitas lain, itu tidak dapat disebut sebagai kebijakan

pemerintah, karena hanya berlaku dan berdampak pada seorang. Tetapi bila keputusan

tersebut berkenaan dengan penenutuan syarat-syarat yang diperlukan bagi semua

mahasiswa pindahan dan lain-lain hal yang berkaitan dengan masalah itu hal itu baru

disebut sebagai kebijakan pemerintahan.

2. Thomas R. Dye

Mendefinisikan kebijakan pemerintah sebagai”Apapun yang dipilih oleh pemerintah

untuk melakukan sesuatu atau tidak me1akukan sesuatu”. Maksud definisi ini bahwa




5

bila pemerintah mengambil keputusan untuk melakukan sesuatu tindakan misalnya

melarang penduduk di suatu daerah untuk tidak boleh membangun rumah diatas tanah

miliknya dengan pertimbangan tertentu, ini di namakan kebijakan pemerintahan.

Sebaliknya tidak mengeluarkan larangan bagi penduduk untuk mendirikan

rumahnya diatas miliknya, maka itupun disebut kebijakan pemerintahan. Kedua tindakan

pemerintah itu memberikan pengaruh (dampak) yang sama besarnya kepada masyarakat.

3. Young dan Quinn

Mendefinisikan kebijakan pemerintahan sebagai tindakan yang tindakan yang dibuat

dan diimplementasikan oleh badan pemerintah yang memiliki kewenangan hukum,

politik dan finansial untuk melakukannya.

Definisi ini menunjukan bahwa kebijakan pemerintahan itu merupakan tindakan

yang dibuat dan dilaksanakan oleh pemerintah yang berwewenang pada badan-badan

atau lembaga-lembaga pemerintah/negara, termasuk didalamnya kewenangan hukum,

politik dan finansial.

4. Anderson

Mendefinisikan kebijakan pemerintahan sebagai”Kebijakan- kebijakan yang

dikembangkan oleh badan-badan dan pejabat-pejabat pemerintah“. Jadi menurut

Anderson, setiap kebijakan pemerintahan selain dapat dikembangkan oleh badan-badan

pemerintahan seperti; lembaga legislatif, eksekutif dan yudikatif, juga oleh pejabat

pemerintah baik di level nasional, regional maupun lokal.

Disini kebijakan pemerintahan itu dapat dikembangkan oleh lembaga/badan-badan

pemerintahan, pula oleh pejabat pemerintah pada lembaga/badan itu baik di skope

nasional, regional dan lokal.

5. David Easton

Mendefinisikan kebijakan pemerintahan sebagai”Pengalokasian nilai-nilai secara

paksa (sah) kepada seluruh anggota masyarakat”.Maksud definisi ini bahwa hanya

pemerintahlah yang secara sah dapat memaksakan sesuatu (nilai-nilai)

kebijaksanaan/kebijakan kepada masyarakatnya secara keseluruhan.




6

Satu contoh; pemerintah dapat memaksa siapapun yang memasukan barang

dagangan dari luar ke dalam negeri untuk membayar bea masuk (pajak import),

mendeportasi orang asing, dan lain-lain.

6. B. R. S. Parker

Mendefinisikan kebijakan pemerintahan sebagai”suatu tujuan tertentu, atau

serangkaian tindakan tertentu yang dilaksanakan oleh pemerintah pada waktu tertentu

dalam kaitannya dengan sesuatu subjek atau respons terhadap suatu keadaan krisis”.

Maksud definisi ini bahwa, kebijakan pemerintah itu mempunyai ukuran (asas) dari

tindakan tertentu dalam suatu waktu tertentu pula untuk menjawab/memecahkan

masalah atas keadaan krirtis yang dihadapi masyarakat. Salah satu contoh seperti ;

pemerintah membangun rumah-rumah murah (sederhana) bagi masyarakat yang

berpendapatan rendah yang belum memiliki rumah sendiri di seluruh daerah.

Definisi kebijakan pemerintahan dan contoh-contoh sebagaimana terlihat diatas,

dapat membuat anda memahami apa yang disebut kebijakan pemerintahan itu. Dengan

demikian, secara umum muncul sebuah definisi mengenai kebijakan pemerintahan

adalah serangkaian tindakan yang dipilih dan dialokasikan secara sah oleh

pemerintah/negara kepada seluruh anggota masyarakat untuk memecahkan masalah

yang dihadapi guna mencapai tujuan tertentu demi kepentingan masyarakat seluruhnya.

Definisi kebijakan pemerintahan seperti terurai diatas secara umum memiliki 6

(enam) implikasi sebagai berikut :

1. Kebijakan pemerintahan itu berbentuk pilihan tindakan-tindakan pemerintah (berupa

program, nilai, taktik dan strategi).

2. Tindakan-tindakan pemerintah itu dialokasikan kepada anggota masyarakat sehingga

bersifat mengikat.

3. Tindakan-tindakan pemerintah itu dari badan pemerintahan seperti lembaga

legislatif,eksekutif dan yudikatif yang memiliki kewenangan politik, hukum dan

finansial untuk melaksanakannya.

4. Tindakan-tindakan pemerintah itu untuk memecahkan masalah-masalah tertentu

yang dihadapi masyarakat.

5. Tindakan-tindakan pemerintah itu mempunyai tujuan-tujuan tertentu.




7

6. Tindakan-tindakan pemerintah itu selalu diorientasikan terhadap terpenuhinya

kepentingan masyarakat/publik.

4. Ruang Lingkup Kebijakan Pemerintahan

National Association of Schools of Public Affair and Administration (NASPAA)

mencoba merumuskan ruang lingkup bidang kajian kebijakan pemerintahan, meliputi

lima hal berikut ini :

1. Suatu proses memformulasikan, melaksanakan dan mengevaluasi kebijakan.

2. Suatu strategi untuk mengoptimalkan dan memilih alternatif-alternatif.

3. Suatu atribut yang jelas untuk membedakan antara kebijakan yang masih bersifat

relatif ke suatu kebijakan yang jelas dari bidang, bidang fungsional tertentu, seperti

kesehatan, transportasi, dan lain-lain.

4. Memerlukan kecakapan-kecakapan untuk menganalisis sosio ekonomi, diagnosa

politik, identifikasi isu, dan evaluasi program.

5. Mempunyai pengetahuan dan komitmen terhadap nilai kepentingan masyarakat

(public interest). Dengan pengetahuan dan komitmen itu analisis yang tajam dilakukan

dengan mempergunakan data yang ada mengenai luasnya pilihan-pilihan masyarakat

umum (public choice), dan program yang mempercepat adanya kesempatan yang sama

dan kesejahteraan, pengukuran-pengukuran terhadap pilihan masyarakat dan

pengaruhnya, prosedur penilaian yang jujur atas keuntungan dan kerugian dan aneka

macam milik umum dan pengukuran untuk meningkatkan partisipasi masyarakat dalam

formulasi kebijakan dan evaluasinya.

Gerald Caiden dengan beberapa revisi dan tambahan dari Mifta Thoha (1984),

mengemukakan, ruang lingkup studi kebijakan pemerintahan itu meliputi;

1. Adanya partisipasi masyarakat (public participation).

Pembuatan kebijakan bertalian dengan semua masalah bertalian tidak dapat diamati

sendirian oleh pemerintah. Mereka tidak mempunyai kemampuan untuk memutuskan

semua isu (masalah) yang timbul. Partisipasi masyarakat disini menjadi amat penting

berwujud pemberian saran, kritik,pemikiran bagi pemerintah (pembuat kebijakan) untuk

bersama-sama memikirkan alternatif-alternatif guna mendapatkan cara-cara terbaik bagi




8

pemecahan masalah dengan menetapkan kebijakan tertentu, ikut melaksanakannya dan

menikmati hasilnya. Tanpa partisipasi masyarakat itu, kebijakan itu kurang bermakna.

2. Adanya kerangka kerja policy (policy framework).

Kerangka kerja kebijakan (policy) disini adalah batas kajian yang mengkonstruksi

semua faktor potensial yang perlu dipertimbangkan oleh pemerintah/dalam proses

pembuatan kebijakan pemerintahan, meliputi : (1) apakah tujuan yang ingin dicapai dan

kebijakan yang akan dibuat? (2) bagaimana dan apakah nikai-nilai yang perlu

dipertimbangkan dalam kebijakan pemeritahan? (3) apakah sumber-sumber yang

mendukung kebijakan tersedia dan dapat dimanfaatkan? (4) siapakah pelaku yang

terlibat dalam kebijakan pemerintahan dan apakah mereka mampu dan

melaksanakannya? (5) bagaimanakah faktor lingkungan yang mempengaruhi kebijakan

yang bakal dibuat, mendukung, menolak atau pasif ? (6) bagaimana strategi yang harus

dijalankan didalam membuat, melaksanakan dan mengevaluasi kebijakan pemerintah ?

(7) berupa lama waktu yang tersedia merumuskan, melaksanakan dan mengevaluasi

kebijakan ?

3. Adanya strategi-strategi policy (policy strategy).

Studi kebijakan pada masa-masa terakhir ini mulai banyak memperhatikan/

memperhitungkan sifat kompleks dan saling ketergantungannya beberapa faktor yang

mempengaruhi kebijakan pemerintah. Suatu masalah sosial tampil kepermukaan,

membutuhkan kebijakan untuk pemecahannya tidak lagi berasal dari satu bidang kajian

saja. Masalah itu saling kait-mengkait dengan bidang kajian lainya. Sebagai contoh;

masalah tawuran pelajar belakangan selain sangat terkait dengan masalah kurang

optimalnya pembinaan oleh guru-guru, juga kurangnya pembinaan dari para orang tua di

rumah. Demikian pula masalah sosial lainnya.

Karena itu, pembuat kebijakan harus mampu mengamati kesemuanya secara jeli

sebelum menetapkan strategi yang dapat diandalkan. Pembuat kebijakan harus mampu

mempertanyakan hal-hal berikut ; (1) Apakah yang menjadi persoalan sebenarnya

sehingga darinya patut dibuatkan policynya? (2) bagaimanakah persoalan dan

kemungkinanya berkaitan dengan persoalan pemecahan bidang lainnya ? (3)

kepentingan-kepentingan siapakah yang bakal dipengaruhi dengan adanya persoalan dan




9

pemecahannya nanti ? (4) apakah ada kepentingan-kepentingan gabungan yang bakal

merasa puas karena terpenuhi dengan adanya kebijakan tersebut? (5) hal-hal manakah

yang dapat mewujudkan kepentingan-kepentingan masyrakat banyak? (6) sampai berapa

jauhkah kompromi dimungkinkan untuk menjamin adanya keterbukaan pilinan-pilihan

dimasa depan atau memperhitungkan masa lalu dengan mengharapkan masa depan lebih

cerah ?

4. Adanya kejelasan tentang kepentingan masyarakat (public interst).

Semua persoalan yang hidup dan tumbuh dalam masyarakat belum tentu

mencerminkan kepentingan-kepentingan masyarakat pada umumnya. Ada kalahnya

persoalan-persoalan itu merupakan pencerminan dari kepentingan masyarakat, kalau

mempunyai pengaruh yang luas dan diangkat kepermukaan pentas oleh masyarakat.

Kepentingan-kepentingan masyarakat umum itu dirumuskan hendaknya memberikan

keseimbangan dengan kepentingan pribadi yang terorganisasikan sebelum hal tersebut

diputuskan sebagai kebijakan/kebijaksanaan pemerintahan.

5. Adanya pelembagaan lebih lanjut dan kemampuan kebijakan pemerintahan.

Suatu kebijakan pemerintahan supaya dapat diterapkan secara lebih baik sangat

ditentukan oleh adanya pendirian lembaga riset mengenal kebijakan negara/

pemerintahan yang bersifat independen.

Lembaga ini nantinya mampu menggali implikasi jangka panjang dari suatu

kebijakan dengan cara; (1) menggambarkan masa depan yang realistik, menciptakan

unit-unit baru pembuat kebijaksanaan/kebijakan, (2) merancang kembali organisasi-

organisasi yang menangani program-program pokok, (3) penilaian/evaluasi dari

kebijakan yang telah ada, (4) perencanaan kebijakan, (5) sistem anggaran yang inovatif,

dan lain sebagainya. Lembaga semacam ini amat bermanfaat untuk menutup

kesenjangan antara harapan (teori) dari suatu kebijakan yang dibuat dan di praktek/

implementasinya.

6. Adanya isi kebijakan dan evaluasinya.

Studi tentang pembuatan kebijakan negara/pemerintahan didasarkan atas kebijakan

yang nyata (actual policies). Pada masa lalu umumnya studi kebijakan pemerintahan

mempunyai isi antara lain ; (1) penelitian mengenai permainan kekuasaan, (2)




10

partisipan-partisipan dalam kebijakan pemerintahan, dan (3) pelaku-pelaku pembuat

kebijakan yang menjelaskan variabel-variabel dari suatu kebijakan.

Sekarang ini isi kebijakan pemerintah banyak mengamati tentang; (1) pelaku-pelaku

kebijakan pemerintah, (2) hubungan-hubungan diantara mereka, (3) strategi-strategi

kebijakan pemerintah, dan (4) hasil- hasil yang mempengaruhi sistim sosial dan tujuan-

tujuan yang bakal dicapai. Kedua isi kebijakan pemerintahan baik dahulu maupun

sekarang telah memberikan andilnya dalam menciptakan proses pembuatan kebijakan-

kebijakan pemerintah yang lebih baik.

Tugas Latihan A

1. Jelaskan perbedaan pengertian istilah kebijakan dan kebijaksanaan.

2. Jelaskan definisi kebijakan contoh menurut pendapat Lasswell dan Kaplan,

Rakasastaya, Friedrich, Anderson, Mac Rae dan Wilde.

3. Kemukakan sebuah pengertian umum kebijakan yang merupakan gabungan dari

pendapat lima orang ahli diatas.

Tugas Latihan B

1. Jelaskan pengertian dari istilah pemerintah dan pemerintahan.

2. Jelaskan pengertian pemerintahan dari segi sempit dan luas.

Tugas Latihan C

1. Jelaskan definisi kebijakan pemerintahan disertai masing-masing sebuah contoh

menurut pendapat Mac Rae dan Wilde, Dye, Young dan Quinn, Anderson, Easton,

dan Parker.

2. Kemukakan sebuah definisi umum kebijakan pemerintahan dan jelaskan enam

implikasi yang terdapat di dalamnya.

3. Kemukakan pendapat anda apakah keputusan dari seorang direktur perusahaan

swasta dan pemerintahan desa di sebut pula sebagai kebijakan pemerintahan.

Tugas Latihan D

1. Sebutkan lima ruang lingkup kebijakan pemerintahan menurut NASPAA.

2. Terangkan dengan kata-kata sendiri enam ruang lingkup kebijakan pemerintahan

menurut Gerald Caiden yang direvisi dan ditambah oleh Mifta Thoha,




11

3. Je1askan makna dari ruang 1ingkup kebijakan pemerintahan bahwa adanya

partisipasi masyarakat penting dalam proses perumusan kebijakan pemerintahan.

4. Sebutkan tujuh faktor yang membentuk kerangka kebijakan yang dibuat oleh

pemerintah.

5. Sebutkan dua contoh kebijakan pemerintahan yang mempunyai hubungan saling

terkait dan tergantung.

6. Sebutkan tiga isi dari studi kebijakan pemerintahan pada masa lalu dan empat isi

dan studi kebijakan pemerintahan pada masa sekarang.




12

BAB II

ISI DAN MODEL KEBIJAKAN PEMERINTAHAN

Bagian ini membahas mengenai isi kebijakan, manfaat model kebijakan

pemerintahan dan ide-ide pokok model-model kebijakan pemerintahan. Kompetensi

dasar yang diharapkan dimiliki mahasiswa usai mempelajari materi ini adalah mampu

menjelaskan isi kebijakan pemerintahan, manfaat model kebijakan pemerintahan dan

ide-ide pokok dari model-model kebijakan pemerintahan.

Kompetensi khusus akan dimiliki mahasiswa usai mempelajari bahasan ini adalah

mampu; (1) menyebutkan lima isi suatu kebijakan pemerintahan, (2) menjelaskan

manfaat model kebijakan pemerintahan, dan (3) menjelaskan ide pokok dari model-

model kebijakan pemerintahan.

1. Isi Kebijakan Pemerintahan

Suatu kebijakan pemerintahan pasti mempunyai kandungan atau isi tertentu.

Hoogerwerf (1997), menyebutkan lima hal sebagai isi kebijakan itu, yakni ; masalah

kebijakan, azas, norma dan tujuan kebijakan sarana-sarana kebijakan, aktivitas

kebijakan, urutan waktu dan kecepatan kebijakan. Kelima isi itu diuraikan sebagai

berikut :

1. Masalah Kebijakan

Suatu masyarakat ditandai antara lain oleh masalah-masalahnya. Masalah-masalah

itu ada yang telah lama terdapat dalam masyarakat, ada pula yang baru muncul.

Munculnya masalah-masalah dalam masyarakat karena adanya kejadian-kejadian

(peristiwa- peristiwa) tertentu dan berpengaruh pada orang-orang secara berbeda-beda.

Untuk mendapatkan dan memecahkan secara tepat suatu masalah ternyata tidak begitu

sederhana. Suatu masalah mungkin dapat dipecahkan, tetapi akan muncul pula masalah-

masalah yang lain.

Darsono mengartikan masalah sebagai ketidakpuasan antara suatu ukuran (asas,

norma, tujuan) dan suatu gambaran dan suatu keadaan yang sedang berlangsung atau

diperkirakan akan terjadi. Jones mendefinisikan masalah sebagai kebutuhan-kebutuhan

atau ketidakpuasan yang harus diatasi atau dipecahkan.




13

Kedua pendapat ini biarpun memiliki perbedaan tertentu dalam tekanannya. Tetapi

terdapat pula kesamaanya, bahwa masalah adalah ketidakpuasan akan suatu keadaan

yang harus diatasi atau dipecahkan. Lebih lanjut ditegaskan Jones bahwa masalah-

masalah dalam masyarakat itu tidak harus semuanya menjadi masalah umum.

Hanya masalah tertentu saja baru dapat dijadikan masalah umum (public problem)

yakni masalah masyarakat yang mempunyai akibat yang luas termasuk akibat-akibatnya

mengenai orang-orang atau banyak orang yang secara langsung tidak terlibat dan

mendapat perhatian dari Pemerintah. Dan untuk memecahkan kemudian dirumuskan dan

ditetapkan menjadi kebijakan negara atau disebut pula kebijakan pemerintah. ini berarti

suatu kebijakan pemerintah adalah semacam jawaban atas suatu masalah masyarakat

yang memperoleh perhatian dari pemerintah.

Menurut Hoogerwerf, suatu kebijakan pemerintahan merupakan suatu upaya untuk

memecahkan, mengurangi atau mencegah suatu masalah dengan cara tertentu, yaitu

dengan tindakan yang terarah. Beberapa contoh seperti ; Pengotoran lingkungan,

pengangguran, kelangkaan energi, keamanan lalu lintas, kesehatan rakyat, perumahan,

pengajaran dan Jaminan sosial, serta lain-lain merupakan petunjuk dan sekian banyak

masalah yang terdapat dalam masyarakat tersebut.

2. Azas, Norma, dan Tujuan Kebijakan

Isi suatu kebijakan menyangkut pula ukuran. Ukuran berpengaruh terhadap pilihan

nengenai tujuan, sarana dan waktu dari sebuah kebijakan. Ukuran dapat diuraikan

sebagai batu ujian untuk menilai keadaan yang sedang berlangsung, keadaan yang

diharapkan, dan jalan mengalihkan keadaan yang berlangsung kepada keadaan yang

diharapkan. Ukuran itu mencakup azas dan norma yang dikandung suatu kebijakan.

Azas adalah aturan tingkah laku secara umum. Norma adalah aturan tingkat laku

yang lebih khas. Azas terpenting yang terdapat dalam suatu kebijakan pemerintah

seperti; Azas kebebasan, persamaan, solidaritas, keadilan, toleransi dan demokrasi.

Azas-azaz. Ini mempunyai isi yang umum. Azas persamaan umpamanya dapat

diuraikan sebagai paham bahwa hal yang sama harus diperlakukan dengan cara yang

sama pula .




14

Norma lebih khas, misalnya norma yang diambil dari azas persamaan, bahwa pria

dan wanita harus menerima upah yang sama untuk pekerjaan yang sama. Norma dapat

berhubungan dengan kualitas (angka pedoman) seperti : 10.000 tempat tidur disuatu

rumah sakit disiapkan untuk 20.000 penduduk yang di.perkirakan akan rawat, nginap

dirumah sakit itu. Namun norma inipun dinyatakan bukan dengan angka pedoman

(kualitas), misalnya ; beberapa orang sakit yang puas dengan pelayanan penyediaan

tempat tidur tersebut.

Azas dan norma kebijakan itu harus dibedakan dan tujuan kebijakan. Tujuan

kebijakan adalah keinginan dan kebutuhan rakyat banyak (masyarakat) yang hendak

diwujudkan melalui pelaksanaan kebijakan itu. Ia lebih dari suatu mimpi indah. Suatu

kebjiakan pada umumnya tidak hanya mempunyai suatu tujuan melainkan mempunyai

sekelompok tujuan. Kelompok tujuan dari suatu kebijakan dianggap jelas, jika telah

ditentukan urutan prioritasnya. Hoogerwerf membagi tujuan suatu kebijakan pemerintah

terdiri atas : (a) tujuan utama, (b) tujuan antara, (c) tujuan sampingan, dan (d) tujuan

akhir. Tujuan utama adalah tujuan kebijakan yang oleh aktor (pemerintah) diangap

lebih penting dari tujuan-tujuan lainya.

Jadi suatu tujuan utama kebijakan mempunyai prioritas terhadap tujuan-tujuan lain

bagi aktornya. Tujuan antara suatu kebijakan adalah suatu tujuan yang oleh aktornya

berusaha mencapai dengan maksud mencapai tujuan yang lebih jauh (tujuan akhir).

Suatu tujuan sampingan adalah tujuan yang oleh aktornya dianggap kurang penting, atau

ia mempunyai prioritas yang lebih rendah dari pada tujuan utama bagi aktornya. Tujuan

antara menjadi sarana bagi tujuan utama untuk mencapai tujuan akhir, ia adalah sarana

yang terwujud. Kemudian tujuan akhir suatu kebijakan adalah bahwa aktornya berusaha

mencapainya setelah mencapai satu atau lebih tujuan lain (tujuan antara).

Untuk membantu memahami perbedaan pengertian dari keempat jenis tujuan

kebijakan itu, ditampilkan sebuah contoh ; suatu pemerintah negara sedang berperang

dengan pemerintah negara lain, masalah yang dihadapi umpamanya ; perang segera

dihentikan. Tindakan segera diambil adalah memilih genjatan senjata, dan melakukan

perundingan dengan negara lawan itu guna mengakhiri perang agar dicapai perdamaian

diantara kedua belah pihak. Disini perdamaian sebagai tujuan akhir, genjatan senjata




15

sebagai tujuan utama, perundingan sebagai tujuan antara, dan menghindari bertambah

banyak korban perang merupakan tujuan sampingan, dan contoh lainnya.

Akhirnya, tujuan-tujuan penting dari kebijakan pemerintahan umumnya adalah

memelihara ketertiban umum, (negara sebagai stabilisator), melancarkan perkembangan

masyarakat dalam berbaga hal (negara sebagai perangsang, stimulator), menyesuaikan

beberapa aktifitas (negara sebagai koordinator), memperuntuk dan membagi berbagai

materi dan sumber (negara sebagai pembagi, allokator).

3. Sarana-sarana kebijakan

Sarana kebijakan adalah segala sesuatu yang dipergunakan atau dapat.

dipergunakan oleh aktor (pemerintah) untuk memperlancar tercapainya tujuan atau

tujuan-tujuan dari kebijakan yang ditetapkannya. Sarana kebijakan mempunyai

hubungannya dengan tujuan kebijakan. Dalam praktek, sesudah menetapkan .tujuan

suatu kebijakan dalam bidang tertentu oleh pemerintah baru menetapkan sarana-sarana

yang sesuai untuk mewujudkan tujuan-tujuan kebijakan itu. Sarana-sarana yang di

pergunakan dalam sebuah kebijakan dapat beranekaragam.

Hoogerwerf menyebutkan pula sarana-sarana yang bersifat yuridis pemerintahan

yang terbagi atas tiga golongan yang berbeda-beda, yaitu : (1) Sarana untuk pengaturan

aktivitas-aktivitas warga negara seperti undang-undang, ketentuan-ketentuan

administrasi dan sanksi-sanksi, (2) Sarana untuk pengaturan hubungan antara.

pemerintah dan yang diperintah, seperti ; perlindungan hukum antara lain ; naik banding,

apel administrative dan pengadilan administrative, perlindungan kepentingan-

kepentingan antara lain ; partisipasi dan keterbukaan, (3) Sarana untuk pengatur

tindakan-tindakan dan dan hubungan antara badan-badan pemerintah, antara lain ;

Pengawasan, Perencanaan berjangka dan analisa-analisa kebijakan.

Bahwa ukuran sarana kebijakan dapat dibagi-bagi sesuai segi pandangannya

misalnya sarana musyawarah berbeda dengan sarana paksaan dan kekerasan, sarana

perang tidak sama dengan sarana damai. dan sebagainya. Dalam penggunaan sarana-

sarana untuk kebijakan, harus di perhatikan keseimbangannya dengan tujuan yang

hendak dicapai oleh suatu kebijakan. Jadi dengan sarana yang cocok dapat

memungkinkan tercapainya tujuan kebijakan dengan baik. Jika sarana yang dipilih




16

terlalu berat atau terlalu ringan, maka tidak akan dicapai tujuan dan kebijakan yang telah

ditetapkan.

4. Aktivitas kebijakan

Perkataan berusaha yang muncul didalam definisi kebijakan mengambarkan tentang

pilihan oleh pemerintah, meliputi pendapat dan tingkah laku untuk mencapai tujuan-

tujuan melalui sarana-sarana yang di pilih dari urutan waktu yang di pilih tingkah laku

(aktifitas) yang menjadi bagian dari usaha. Usaha penggunaan sarana-sarana yang

dipilih untuk mencapai tujuan berdasarkan urutan waktu yang dipilih. Penggunaan ini

biasanya berlangsung dalam proses penyelenggaraan kebijakan atau pelaksanaan

(implementasi) kebijakan. Contoh dari pelaksanaan kebijakan adalah pemberian subsidi

atas izin dan pemungutan pajak serta lain-lainnya.

Pelaksanaan kebijakan harus dibedakan dengan mobilisasi dan alokasi sarana.

Mobilisasi sarana adalah penyediaan sarana untuk pelaksanaan kebijakan, umpamanya

terjadi dengan pungutan pajak, penyitaan, pembelian, penyewaan, pinjmanan,

memperoleh simpati, memperoleh bantuan dan memperluas pengetahuan. Sedangkan

alokasi adalah penunjukan dari kuantitas (pedoman angka) tertentu dan sarana tertentu

untuk suatu tujuan tertentu. Suatu alat penting bagi alokasi sarana (keuangan) adalah

anggaran. Aktifitas kebijakan dapat, pula berupa gerak pengawasan, penilaian, dan

pelaporan atas perkembangan pelaksanaan kebijakan berdasarkan urutan waktu dan

tujuan-tujuan yang dipilih .

5. Urutan Waktu dan Kecepatan Kebijakan

Pemilihan waktu suatu kebijakan adalah berkenaan dengan tujuan, sarana dan

aktifitas kebijakan. Urutan waktu sebuah kebijakan akan menentukan kecepatan

pelaksanaannya. Meskipun demikian antara urutan waktu dan kecepatan kebijakan

harus dapat dibedakan. Perbedaan keduanya bahwa, urutan waktu dari suatu

kebijakan/kebijaksanaan berkenaan dengan pertanyaan; (1) tujuan-tujuan mana yang

hendak dicapai dan dalam urutan waktu yang mana ? (2) sarana-sarana mana mau

dipergunakan dan dalam urutan waktu yang mana ? (3) sarana-sarana mana harus

tersedia untuk urutan waktu yang mana ? (4) sarana mana dan dalam jumlah berapa

harus dipergunakan sebelum sarana yang lain dan dalam jumlah yang lain ?.




17

Kecepatan atau tempo kebijakan/kebijaksanaan tergantung pada jawaban atas

pertanyaan dalam berapa waktu diinginkan terlaksananya kebijakan itu, pendek waktu

ini makin tinggi kecepatan dipergunakan untuk menyediakan sarana, mempergunakan

sarana, mencapai tujuan antara dan tujuan antara suatu kebijakan.

Urutan waktu dan kecepatan ini akan saling mempengaruhi. Semakin tinggi

kecepatan dikehendaki semakin condong kita untuk sekaligus mempergunakan sarana-

sarana yang berat, dengan mengadakan eskalasi yang cepat. Semakin rendah kecepatan

dikehendaki, semakin condong kita mempergunakan sarana yang enteng sebelum yang

berat, dengan mengadakan eskalasi secara berangsur-angsur. Sebaliknya urutan waktu

mempergunakan sarana akan turut; menentukan efektivitas dan kecepatan dan pada

kecepatan.

2. Manfaat Model Kebijakan Pemerintahan

Edi Suharto (2005) mengatakan, model adalah wakil ideal dari situasi-situasi dunia

nyata. Model adalah penyederhanaan dari realitas yang diwakili. Menurutnya model

dapat dibedakan atas model fisik dan model abstrak. Model fisik adalah reproduksi

ukuran kecil dari benda atau obyek fisik. Model pesawat terbang, model pakaian, model

rumah (maket atau sketsa) dibuat untuk menggambarkan bentuk asli dari benda yang

ingin digambarkannya. Model abstrak adalah penyederhanaan fenomena sosial atau

konsep-konsep tertentu yang dinyatakan dalam bentuk pernyataan-pernyataan teoritis,

simbol-simbol, gambar atau rumusan-rumusan matematis mengenai feonomena yang

didekripsikannya. Konsep mengenai birokrasi, misalnya dapat digambarkan dengan

model struktur organisasi melalui garis-garis komando dan koordinasi. Model abstrak

seperti inilah yang digunakan dalam kebijakan pemerintahan negara/publik.

Conyers menegaskan secara umum, suatu model memiliki beberapa aspek. Agar

model dapat mewakili realitas yang digambarkannya, maka model yang baik

mentransformasikan aspek-aspek diatas secara lengkap dan terintegrasi. Semain banyak

aspek yang digambarkan semakin baik suatu model. Aspek-aspek dari sebuah model

dapat mencakup ;




18

1. Tiruan realitas (imitation of reality), yakni idealisasi atau abstraksi mengenai

beberapa bagian dunia nyata. Model merupakan wakil tidak lengkap dari benda

nyata,

2. Parameter, yakni nilai konstan atau standar umum yang digunakan untuk

menerangkan atau menyesuaikan struktur model umum ke dalam situasi dunia

nyata,

3. Variabel atau konsep yang memiliki variasi nilai,

4. Hubungan struktur yang dapat berbentuk rumus atau pernyataan matematis yang

menyatakan hubungan parameter atau variabel,

5. Algoritma yang dipakai untuk mengidentifikasi langkah-langkah yang mesti diikuti

atau untuk menghitung atribut-atribut model dan menghasilkan solusi.

Sebuah model atau pendekatan dalam kebijakan pemerintahan mempunyai kegunaan

atau manfaat tertentu yang akan di peroleh mereka yang mempelajari dalam mendalami

substansi dan karakteristik dari model tersebut. Irfan Islam, Oberlin Silalahi dan Miftha

Toha, mengatakan, mempelajari sebuah model kebijakan pemerintahan perlu dilakukan

untuk memahami ide pokok atau teori yang terdapat dalam sebuah model kebijakan

tersebut. Pentingnya sebuah model untuk menjelaskan, menyederhanakan dan

memberikan pengertian mengenai kehidupan politik dan kebijakan pemerintahan negara,

tergantung kepada apa dan bagaimana kriteria sebuah model tersebut dapat menjelaskan

kehidupan politik dan kebijakan pemerintahan negara.

Edi Suharto mengatakan, fungsi utama model adalah untuk mempermudah kita

menerangkan suatu benda atau konsep. Dalam beberapa kasus, model dapat didasari

suatu teori, tetapi model juga dapat dipakai untuk menguji atau menjelaskan hipotesis

sebagai bagian dari proses perumusan teori. Untuk mempermudah dalam menjelaskan

gedung, pasar, pemerintahan, partisipasi, atau negara kesejahteraan terutama diperlukan

suatu model. Benda dan konsep diatas tidak mungkin kita bawa kemana-mana. Kita

hanya dapat membawa benda dan konsep tersebut dalam bentuk model. Oleh karena,

model memiliki 4 fungsi :




19

1. Membantu kita untuk memperoleh pemahaman tentang beroperasinya sistem

alamiah atau sistem buatan manusia. Model membantu kita menjelaskan sistem apa,

dan bagaimana sistem tersebut beroperasi.

2. Membantu kita dalam menjelaskan permasalahan dan memilah-milah elemen-

elemen tertentu yang relevan dengan permasalahan.

3. Membantu kita memperjelas hubungan antara elemen-elemen tersebut.

4. Membantu kita dalam merumuskan kesimpulan dan hipotesis mengenai hakekat

hubungan antar elemen.

Irfan Islamy mengemukakan, perumusan kebijakan pemerintahan negara akan lebih

mudah dipelajari apabila menggunakan suatu pendekatan atau model tertentu. Para ahli

politik telah mengembangkan berbagai macam pendekatan atau model yang akan dapat

membantu kita untuk memahami kehidupan politik (political life), pemerintahan, proses

kebijakan dan sebagainya.

Model perumusan kebijakan negara itu tidak hanya satu, tetapi ada berbagai macam

sesuai dengan kerangka berpikir pembuat model tersebut. Masing-masing model

memberikan fokus perhatiannya pada aspek kehidupan politik yang berebeda sehingga

akan membantu kita dalam mempelajari kebijakan negara dari berbagai sudut pandang.

Dengan adanya perhatian dari berbagai sudut pandangan tersebut dapat memperkaya

pemahaman, pengetahuan dan kemampuan dalam proses perumusan sebuah kebijakan

pemerintahan dalam memecahkan isu atau masalah yang dihadapi masyarakat (publik).

Mifta Thoha mengatakan untuk mengetahui apa dan bagaimana kriteria sebuah

model sehingga bermanfaat dalam kebijakan pemerintahan negara, dapat dikemukakan

sebagai berikut :

1. Kemanfaatan sebuah model akan tergantung pada kemampuan untuk menyusun dan

menyederhanakan kehidupan politik.

2. Sebuah model seharusnya dapat dipergunakan mengidentifikasikan aspek-aspek yang

signifikan dari kebijakan pemernitahan negara.

3. Suatu model hendak ada kesamaan dengan realitasnya.

4. Konsep atau model seharusnya mampu mengkomunikasikan sesuatu yang

mengandung anti.




20

5. Sebuah model hendaknya mampu mendorong untuk mengadakan penelititan

langsung terhadap kebijakan negara. Hal ini berarti. Sebuah konsep harus bersifat

operasional yakni langsung menunjuk pada gejala-gejala nyata sehingga dapat

diamati diukur dan dibuktikan kebenarannya.

6. Pendekatan sebuah model hendaknya mengemukakan uraian yang ilmiah terhadap

kebijakan negara.

Permasalahan yang timbul dan dihadapi pada setiap jenis model kebijakan

pemerintahan negara, antara lain :\ (1) Model apa saja yang telah dipergunakan dalam

kebijakan pemerintahan negara, (2) Apakah kegunaan dalam kelemahan yang khas dari

berbagai model, (3) Sampai seberapa jauh model-model tersebut dapat memberikan

kejelasan, (4) Apa sekiranya masih ada model-model yang belum diungkapkan dan

dimanfaatkan.

3. Jenis-Jenis Model Kebijakan Pemerintahan

Upaya perumusan kebijakan pemerintahan telah dikembangkan para ahli politik

melalui berbagai macam jenis model sesuai dengan kerangka berpikir pembuat model

tersebut. Berdasarkan tipologi model kebijakan dari Thomas R.Dye,Nicholas Henry

mengelompokkan tipologi model kebijakan itu menjadi dua klasifikasi besar, yaitu (1)

kebijakan negara dianalisis dari sudut proses, lebih bersifat”deskriptif” yaitu mencoba

menggambarkan bagaimana kebijakan negara itu dibuat, diantarannya model;

kelembagaan, elite-massa, kelompok, proses dan sistem, (2) kebijakan negara dianalisis

dari sudut hasil dan akibat (efeknya), lebih bersifat”pres kriptif ” yaitu menunjukkan

cara-cara untuk meningkatkan mutu/kualitas isi, hasil dan akibat dari kebijakan negara,

diantaranya model ; rasional-komprehensif , inkremental., dan mixed scanning. Uraian

ide pokok jenis-jenis model kebijakan pemerintahan negara sebagai berikut.

1. Model Kelembagaan (Institutional) Kebijakan Sebagai Hasil Dari Lembaga

Model ini merupakan model tradisional dalam proses pembuatan kebijakan negara.

Fokus perhatian model ini terletak pada struktur organisasi pemerintah. Hal ini karena

kegiatan-kegiatan politik, termasuk pembuatan kebijakan negara berpusat pada lembaga-

lembaga pemerintah seperti lembaga; legislatif, eksekutif, yudikatif; pada pemerintahan

pusat (nasional), regional dan lokal. Ide pokok model ini bahwa kebijakan negara




21

merupakan hasil dari kerja lembaga-lembaga pemerintahan. Kebijakan negara secara

otoritatif dirumuskan,disahkan dan dilaksanakan pada lembaga-lembaga pemerintah

tersebut. Terdapat hubungan yang kuat sekali antara kebijakan negara dengan lembaga-

lembaga pemerintah tersebut, karena suatu kebijakan tidak dapat menjadi kebijakan

negara kalau ia tidak dirumuskan, disyahkan dan dilaksanakan oleh lembaga

pemerintahan.

Menurut Dye, lembaga-lembaga pemerintahan itu memberikan kebijakan negara

dalam tiga karakteristik yaitu ; (1) Lembaga Pemerintah memberikan pengesahan

(legitimasi) terhadap kebijakan-kebijakan negara sebagai kewajiban-kewajiban hukum

yang harus ditaati/dilaksanakan oleh semua warga negara. (2) Kebijakan negara itu

bersifat universal dalam arti bahwa hanya kebijakan-kebijakan negara yang dapat

disebarluaskan pada seluruh warga negara, dan kebijakan-kebijakan yang lain (bukan

negara) hanya mencapai bagian kecil dari anggota masyarakat. (3) Hanya pemerintah

yang memegang hak monopoli untuk memaksakan secara sah kebijakan-kebijakannya

pada anggota masyarakat, sehingga ia dapat memberikan sanksi pada mereka yang tidak

mentaatinya.

Secara tradisional model institusional ini biasanya menggambarkan tentang struktur

organisasi, tugas-tugas dan fungsi-fungsi pejabat organisasi, serta mekanisme organisasi,

tetapi sayangnya kurang membuat analisa tentang hubungan antara lembaga-lembaga

pemerintahan itu dengan kebijakan negara. Padahal hubungan antara lembaga-lembaga

pemerintahan itu berpengaruh terhadap isi kebijakan negara.

Kekurangan dari model institusional ini telah diperbaiki dengan timbulnya model

institusional baru (neo-institutionalme) dengan tekanan pada peranan lembaga-lembaga

politik dalam proses perumusan kebijakan negara, tetapi lebih difokuskan pada

pembuatan ramalan-ramalan teoritis tentang bagaimana hubungan antara perbagai

macam kebijakan negara dengan semua level pemerintahan.

2. Model Elit - Massa (Kebijakan Sebagai Preferensi Elit)

Ide pokok dari model elit bahwa, kebijakan negara sebagai preferensi dari nilai-nilai

elit yang berkuasa. Menurut teori elit-massa bahwa rakyat dibuat apatis, dan buta




22

terhadap informasi tentang kebijakan negara, sedangkan kelompok elit mampu

membentuk dan mempengaruhi massa terhadap masalah-maslah kebijakan negara.

Karena kebijakan negara itu ditentukan semata-mata oleh kelompok elit, maka

pejabat pemerintah hanyalah sekedar pelaksana-pelaksana dari kebijakan yang telah

ditetapkan oleh elit tadi. Dan karena kebijakan negara itu dibuat sesuai dengan

kepentingan kelompok elit, pejabat-pejabat pemerintah hanya melaksanakan kebijakan

yang telah dibuat elit tersebut, maka tuntutan dan keinginan rakyat banyak (non-elit)

tidak diperhatikan.

Gambar 1

Kebijakan Model Elit -Massa

Secara singkat pandangan teori elit ini dapat dirumuskan sebagai berikut :

1. Masyarakat dalam suatu negara dibagi atas dua bagian yaitu kelompok elit yang

mempunyai kekuasaan menentukan kebijakan negara dan tidak kelompok besar

(massa) yang tidak mempunyai kekuasaan (dikuasai) tidak ikut menentukan.

2. Kelompok elit yang berkuasa tidak mempunyai tipe yang sama (berbeda) dengan

kelompok non-elit yang dikuasai. Karena kelompok elit ditentukan atau dipilih secara

Elit

Pejabat Pemerintah

M a s s a

Arah Kebijakan

Pelaksanaan Kebijakan




23

istimewa dari golongan masyarakat yang mempunyai tingkat sosial ekonomi yang

tinggi.

3. Perpindahan posisi/kedudukan dari non-elit ke elit harus diusahakan selambat

mungkin dan terus-menerus untuk mempertahankan stabilitas dan menghindari

pergolakan (revoluasi). Hanya non-elit yang telah menerima konsensus dasar

golongan elit yang dapat masuk ke lingkaran pengauasa.

4. Golongan elit menggunakan konsensus tadi untuk mendukung nilai-nilai dasar dan

sistem sosial untuk melindungi sistem tersebut.

5. Kebijakan negara tidaklah menggambarkan keinginan massa tetapi keinginan elite.

Perubahan-perubahan dalam kebijakan negara dilakukan secara sedikit-sedikit

(inkremental) dan tidak secara besar-besaran (revolusioner).

6. Golongan elit yang aktif relatif sedikit sekali memperoleh pengaruh dari masaa yang

apatis/pasif. Elitlah yang mempengaruhi massa dan bukan massa yang mempengaruhi

elit.

Kelemahan model ini bahwa, kebijakan negara tidak begitu banyak mencerminkan

keinginan rakyat (massa) tetapi keinginan elit. Perubahan dan pembaharuan kebijakan

negara berjalan lambat dan ditentukan oleh penafsiran kembali nilai-nilai elit-elit

tersebut. Massa sebagian besar dipandang bersifat pasif, apatis dan buta informasi

tentang kebijakan negara, elit banyak yang mempengaruhi massa dan bukan sebaliknya

serta komunikasi berjalan dari atas kebawah.

3. Model Kelompok (Kebijakan Sebagai Keseimbangan Kelompok).

Ide pokok model ini bahwa kebijakan negara merupakan usaha pembuat kebijakan

menghindari konflik kelompok-kelompok dan menjaga keseimbangan di dalam

kehidupan dan perjuangan kelompok-kelompok dalam masyarakat. Menurut teori

kelompok ini bahwa interaksi diantara kelompok dalam masyarakat adalah fakta sentral

dari kegiatan politik dan kebijakan-kebijakan, individu dengan kepentingan-

kepentingan mengikat bersama-sama baik formal maupun tidak formal menekankan

tuntunya kepada pemerintah.

Individu-individu amat penting dalam politik, hanya ketika mereka bertindak sebagai

suatu bagian atau atas nama kelompok yang berkepentingan tersebut, sehingga




24

kelompok merupakan jembatan essensial yang menghubugkan antara individu dengan

pemerintah, sehingga dapat diketahui bahwa politik benar- benar merupakan perjuangan

diantara kelompok-kelompok yang mempengaruhi kebijakan negara.

Bagaimana cara untuk mencapai perimbangan kepentingan itu, Dye mengatakan

bahwa tugas sistem politik adalah menengahi konflik antar kelompok dengan cara ; (1)

membuat aturan permainan dalam percaturan antar kelompok, (2) mengatur kompromi

dan menciptakan keseimbangan terhadap kepentingan-kepentingan yang berbeda, (3)

mewujudkan kompromi-kompromi tersebut dalam bentuk kebijakan negara, (4), dan

memaksakqn berlakunya kompromi-kompromi bagi semua pihak.

Gambar 3

Kebijakan negara berdasarkan model kelompok

Model kelompok berusaha menerangkan semua aktivitas -aktivitas politik yang

bermanfaat didalam hubungannya dengan perjuangan kelompok. Pembuat keputusan

dipandang secara ajeg menanggapi tekanan-tekanan dari kelompok dengan membuat

kebijakan negara melalui cara bergaining, berkoalisi, negosiasi, dan kompromi dari

tuntutan-tuntutan yang saling bersaing diantara kelompok-kelompok yang berpengaruh.

Kelemahan model kelompok ini adalah terlampau memperhatikan peranan faktor

luar dengan mengabaikan faktor dalam organisasi pemerintahan dalam rangka




25

perumusan kebijakan negara. Padahal didalam kenyatan kehidupan politik, terutama

proses perumusan kebijakan negara, peranan kedua faktor itu sangat penting sekali.

4. Model Proses (Kebijakan Sebagai Suatu Aktivitas Politik)

Ide pokok model proses bahwa kebijakan sebagai suatu aktivitas politik terdiri dari

rangkaian kegiatan ; identifikasi masalah, perumusan masalah, pengesahan kebijakan,

pelaksanaan kebijakan dan evaluasinya. Model proses ini hanya menekankan

bagaimana tahapan aktivitas politik yang dilakukan di dalam menghasilkan kebijakan

negara/pemerintah.

Pengelompokan berbagai aktivitas menurut hubungannya dengan kebijakan negara

yang merupakan serangkaian proses kebijakan biasanya mengikuti pola umum; (1)

Identifikasi persoalan-persoalan. Tuntutan-tuntutan untuk kegiatan Pemerintah, (2)

Perumusan usulan-usulan kebijakan. Prakarsa dan pengembangan usulan-usulan

program Pemerintah, (3) Pengesahan kebijakan. Memilih suatu usulan pembentukan

dukungan politik untuk usulan tersebut, dan mengesahkannya sebagai undang-undang

atau hukum, (4) Pelaksanaan kebijakan. Penataan Birokrasi, penyediaan gaji dan

pelayanan dan penetapan-penetapan pajak, (5) Evaluasi kebijakan. Penganalisaan

tentang program-program, evaluasi hasil-hasil dan pengaruhnya, dan menyarankan

perubahan-perubahan, serta penyesuaiannya.

Model proses ini dipandang terlalu sempit, bila dibandingkan dengan model

lainnya, tetapi kegunaannya adalah membuat orang mengetahui dan memahami

bermacam-macam kegiatan politik dalam proses pembuatan kebijakan.

5. Model Sistem (Kebijakan Sebagai Hasil Dari Sistem)

Ide pokok model sistem bahwa kebijakan negara sebagai hasil dari bekerjanya

sistem politik suatu negara dalam merespon tuntutan dari lingkungannya. Suatu

lingkungan sebenarnya sangat berpengaruh terhadap politik sistem politik akan

mewarnai kebijakan pemerintah beserta program-program kegiatannya.

Lingkungan dipandang sebagai input sistem politik, sedangkan kebijakan umum

beserta program-programnya dipandang sebagai out put sistem politik. Sistem politik

merupakan kelompok struktur dan proses yang saling berkaitan, dimana fungsi-

fungsinya mempunyai kewenangan untuk mengalokasikan nilai-nilai bagi masyarakat.




26

Suatu sistem politik adalah suatu struktur dari badan-badan legislatif, eksekutif,

yudikatif, partai politik, kelompok kepentingan, media massa, anggota-anggota

masyarakat, tokoh-tokoh masyarakat (golongan elit), struktur birokrasi, prosedur,

mekanisme politik, sikap dan perilaku pembuat keputusan dan sebagainya semuanya

berinterkasi dalam suatu kegiatan atau proses untuk input dari lingkungan dikonvesikan

menjadi output yang berupa kebijakan umum dan program-program kegiatannya, beserta

dampak positif dan negatif dari kebijakan sebagai umpan balik (feed back) yang akan

dipakai atau tidak sebagai inputs baru dalam proses politik berikutnya.

Gambar 4

Model Sistem dalam Kebijakan Negara

Environment Environment Environment

Environment FEEDBACK Environment

Dari gambar tersebut diatas secara ringkas dapat dikatakan bahwa, kebijakan negara

merupakan manifestasi dari sistem politik yang ada. David Easton terkenal sebagai

pencipta teori input dan output sistem politik, maka pengkonversiannya disebut analisa

sistem politik. Konsep dan model sistem ini dapat mengindentifikasikan seperangkat

lembaga dan kegiatan dalam masyarakat yang fungsinya merubah dari kebutuhan-

kebutuhan masyarakat menjadi keputusan yang mempunyai kewenangan untuk ditaati

serta memerlukan dukungan masyarakat seluruhnya. Unsur-unsur yang terdapat dalam

sistem ini saling berkaitan dan mampu menanggapi kekuatan-kekuatan dalam

masyarakat.

INPUTS

- Demands

- Support

- Resources

WITH INPUTS

The

Political

System

OUTPUTS

- Dicision

- Actions

- Policies




27

Input disini berupa kebutuhan dan dukungan (demand dan suport); kebutuhan ini

terjadi apabila orang atau kelompok orang menanggapi kondisi lingkungan

(environment) yang nyata dan tindakannya akan mernpengaruhi kebijakan pemerintah

beserta program-programnya. Dukungan akan terjadi apabila orang-orang/kelompok

orang bersedia menerima hasil-hasilnya. Suatu sistem dapat berjalan dengan baik

apabila ; (1) Menghasilkan sesuatu yang rasional dan memuaskan bagi pihak yang

berkepentingan, (2) Dapat memberikan keyakinan bahwa masyarakat berkepentingan

terhadap sistim tersebut, (3) Apabila berguna dan dapat diterapkan serta mempunyai

kekuatan dalam pelaksanaannya.

Penilaian terhadap model sistem untuk keperluan penganalisaan kebijakan beserta

program-programnya terlepas pada pertanyaan-pertanyaan : (1) Dimensi-dimensi

lingkungan yang ada apa yang merupakan kebutuhan umum dari sistem politik itu, (2)

Karakteristik- karakteristik sistem politik yang penting, apa saja yang mampu merubah

demand menjadi kebijaksanaan negara dan mempertahankannya sepanjang waktu, (3)

Bagaimana pengaruh inputs lingkungan terhadap karakter/ciri sistem politik itu, (4)

Bagaimana ciri sistem politik dalam mempengaruhi isi atau materi kebijakan pemerintah

beserta program-programnya, (5) Bagaimana pengaruh input lingkungan terhadap isi

kebijakan pemerintah beserta program-programnya, (6) Sebaliknya bagaimana pengaruh

kebijakan pemerintah beserta program-programnya terhadap lingkungarn dari sisitem

politik.

Sayang sekali David Easton tidak menjelaskan secara luas dan perinci tentang apa

isi sisitem politik itu dan bagaimana proses konversi itu berjalan dalam sistem politik

tersebut.

6. Model Rasional-Komprehensif (Kebijakan Sebagai Penciptaan Tujuan Yang Efisien)

Ide pokok model rasional-komprehensif bahwa suatu kebijakan dirancang secara

tepat dan rasional untuk memaksimalkan hasil nilai bersih (not value achievemnt).

Pengertian rasionalitas dipakai silih berganti dengan pengertian efisiensi. Suatu

kebijakan dikatakan rasional jika pembuat kebijakan harus mempertimbangkan; (1)

Mengetahui semua preferensi nilai-nilai yang ada dalam masyarakat dan tekanan

kecendrungannya, (2) Mengetahui semua konsekuensi-konsekuensi dari setiap alternatif-




28

alternatif kebijakan yang tersedia, (3) Mengetahui semua kosekuensi-konsekuesi dan

setiap alternatif kebijakan, (4) Memperhitungkan rasio yang dicapai bagi setiap nilai-

nilai sosial yang dikorbankan pada Setiap alternatif kebijakan, (5) Memilih alternatif

kebijakan yang paling efisien.

Dalam pembuatan kebijakan yang rasional diperlukan suatu pembuatan keputusan

yang mampu mempermudah tercapainya rasionalitas dalam perumusan kebijakan. Pada

realitasnya membuat kebijakan yang rasional kurang dapat capai oleh pembuat

kebijakan, karena terdapat beberapa hambatan : (1) Tidak ada nilai-nilai sosial yang

disetujui, nila-nilai khusus dan individu dan kelompok saling berselisih, (2) Nilai yang

saling berselisih tersebut sulit dibandingkan dan ditimbang, (3) Lingkungan pembuat

kebijakan, terutama kekuasaan dan sistem pengaruh, memberikan ketidak rnungkinan

baginya untuk melihat atau mengukur secara tepat semua nilai-nilai sosial yang ada

terutama dari mereka yang tidak aktif atau tidak berkuasa mendukungnya, (4) Pembuat

kebijakan tidak terdorong untuk membuat keputusan- keputusan yang berdasarkan pada

tujuan-tujuan masyarakat, (5) Pembuat kebijakan juga tidak terangsang untuk

meningkatkan pencapaian tuuan bersih (net goal achievement) tapi hanya tergoda untuk

memuaskan tuntutan- tuntutan untuk kemajuan, (6) Tabungan-tabungan besar didalam

program dan kebijakan yang ada menghalangi pembuatan kebijakan,

mempertimbangkan alternatif-alternatif yang telah di ajukan oleh keputusan yang

mendahuluinya, (7) Terdapat banyak halangan-halangan yang tidak bisa dihitung dalam

rangka mengumpulkan semua informasi yang dibutuhkan untuk mengetahui semua

kemungkinan alternatif-alternatif policy dan akibat-akibat dari alternatif-alternatif

tersebhut, (8) Kemampuan prediktif dan ilmu-ilmu sosial dan perilaku maupun

kemampunan prediktif dari ilmu-ilmu fisik dan biologi tidak cukup memadai untuk

meningkatkan kemampuan pembuat policy didalam memahami akibat-akibat dari setiap

alternatif- alternatif kebijakan, (9) Pembuat kebijakan walaupun telah mempergunakan

teknik analisa komputer, tidak juga cukup trampil untuk menghitung secara tepat untung

rugi. ketika sejumlah besar nilai-nilai politik, sosial,ekonomi ,dan kebudayaan yang

berbeda-beda menjadi satu, (10) Kebutuhan-kebutuhan pribadi, kekurangan-kekurangan

dan ketidakmampuan membuat kebijakan dapat menghalanginya dalam melaksanakan




29

keputusan secara rasional, (11) Akibat-akibat yang serba tidak pasti dan aneka kebijakan

yang dibuat, akan memaksa pembuat kebijakan bersikap lebih kaku dalam

mempertahankan keputusan-keputusan yang telah dibuat sebelumnya, (12) Tabiat

pembuatan kebijakan yang sudah dikatakan didalam birokrasi menyulitkan koordinasi

pembuat keputusan.

Kebijakan rasional komprehensif ternyata sulit dicapai, para pembuat kebijakan

dapat menghasilkan kebijakan negara yang bersifat optimal. Menurut Nicholas Henry,

model rasional mengartikulasikan bagaimana kebijakan negara dibuat dalam

pemerintahan atau bagaimana elemen-elemen proses (konversi) mempengaruhi

perubahaan lingkungan input kedalam lingkungan output yang yang harus diatur secara

optimal. Pembuatan kebijakan-kebijakan model rasional komprehensif ini berguna bagi

kebijakan administrasi, karena didalam pemikiran ahli akhir-akhir ini, bahwa membuat

kebijakan yang lebih baik adalah yang sesuai dengan bidangnya. Lebih jelasnya dapat

dilihat diagram di bawah ini :

Gambar 3

Pembuatan kebijakan menurut model rasional

7. Model Inkrementalis (Kebijakan Sebagai Kelanjutan Masa Lalu)

Ide pokok model ini bahwa kebijakan pemerintahan yang ada sekarang ini

merupakan kelanjutan dari kebijakan pemerintah dimasa lalu disertai dengan hanya

mengubahnya (modifikasi) sedikit-sedikit. Pembuat kebijakan tidak harus mengadakan

INPUTS :Semua

data dan sumber-

sumber yang telah

dinilai tepat bagi

proses perumusan

kebijakan

rrasionabentukseju

mlah nilai

kemampuan untuk

memahami dan

menggunakan data

tersebut

1.Penilaian dan penyusunan

tujuan operasional

5.

Perhitungan

hasil yang

diharapkan

4. Persiapan

prediksi

harga

alternatif

6.

Perbandingan

hasil

kebijakan

melalui

kriteria

efisiensi

pemilihan

alternatif

kebijakan

dengan

dampak

positif yang

tertinggi.

2. Penyiapan

alternative 2 kebijakan

3. Penetapan inventarisasi nilai

dan sumber2 lain.

OUTPUTS :

kebijakan

Rasional




30

peninjauan kembali secara keseluruhan terhadap kebijakan untuk setiap tahunnya,

sebaliknya mengingat keterbatasan biaya, mendorong pembuat kebijakan untuk tidak

mengidentifikasikan secara keseluruhan terhadap alternatif-alternatif kebljakan beserta

konsekwensinya. Tokoh pertama kali mengemukakan model inkrementalis ini adalah

Charles E. Lindblom sebagai kritik terhadap model kebijakan negara yang rasional-

komprehenesif. Model ini didalam usahanya menciptakan program, kebijakan dan

pembiayaan-pembiayaannya, dasar pemikirannya adalah bersifat konservatif dan

perhatiannya terhadap program baru dipusatkan untuk menambah, mengurangai dan

menyempurnakan program-program yang telah ada.

Secara umum pembuat kebijakan dapat menerima program-program yang telah ada

dan setuju melanjutkan kebijakan sebelumnya dengan alasan sebagai berikut :

1. Kesediaan melanjutkan kebijakan sebelumnya itu rnengingat waktu, pikiran dan

biaya untuk meneliti semua alternaif guna membuat kebijakan baru.

2. Pembuat kebijaksanaan menerirna sahnya kebijakan beserta progam-progam

sebelumnya, mengingat adanya ketidakpastian terhadap kebijakan baru.

3. Model inkrementalis secara politis sangat bermanfaat karena persetujuan lebih mudah

tercapai dalam pembuatan kebijakan.

4. Perubahan dapat dilakukan dengan jalan mengurangai atau menambah hal-hal

tertentu, kegiatan tertentu atau anggaran tertentu.

5. Jika tidak tercapai kaya sepakat dalam pernbuatan kebijakan baru , maka mudahlah

bagi pemerintah untuk menetapkan berlakunya program-program lama yang telah

ada, walaupun keinginan masyarakat itu berbeda-beda yang tidak mungkin dipenuhi

satu per satu dengan memuaskan.

Di Indonesia model ini juga dipakai seperti kebijakan tentang kurikulum pendidikan.

Sebelum reformasi kebijakan kurikulum berdasarkan isi (konsten), sesudah reformasi

tepatnya tahun 2000 ditetapkan kebijakan tentang perberlakuan kurikulum berdasarkan

atau berbasis kompetensi (KBK), dan lain-lain.

Kelemahan model ini bahwa ia cenderung mengabaikan pembaharuan sosial

mendasar yang terjadi karena hanya memusatkan perhatiannya pada tujuan jangka

pendek dan hanya mencapai beberapa variasi dari kebijakan yang lampau.




31

8. Model Mixed-Scanning

Model ini merupakan menggabungkan ide pokok model rasional-komprehensif dan

inkremental dalam pembuatan kebijakan negara. Ide pokok model ini bahwa dalam

pembuatan kebijakan, keputusan dibuat melalui suatu penjelajahan terhadap alternatif

utama yang dibuat oleh pembuat keputusan sesuai konsepsi tujuan yang akan dicapai;

keputusan secara inkremental yaitu keputusan-keputusan yang dibuat berdasarkan

keputusan-keputusan fundamentalyang telah dibuat sebelumnya.

Tugas Latihan A

1. Sebutkan lima isi suatu kebijakan pemerintahan menurut Hoogerwerf.

2. Sebutkan definisi masalah menurut Darsono dan Jones dan jelaskan satu perbedaan

pokok diantara dua definisi tersebut

3. Jelaskan dapatkah semua masalah dalam masyarakat dijadikan masalah kebijakan.

Tugas Latihan B

1. Kemukakan satu perbedaan dan persamaan pokok antara asas kebijakan dengan

norma kebijakan disertai masing-masing dua contoh.

2. Sebutkan empat macam tujuan suatu kebijakan pemerintah dan jelaskan

pengertian keempat macam tujuan itu disertai suatu contoh.

3. Jelaskan tujuan-tujuan penting dan kebijakan pemerintah pada umumnya.

4. Jelaskan pengertian sarana-sarana kebijakan dan sebutkan lima macam sarana

dan tujuh belas sarana kebijakan yang dikemukakan oleh Hoogerwerf.

5. Sebutkan pula tiga golongan sarana kebijakan yang oleh Hoorgerwerf adalah

sarana yang bersifat yuridis pemerintahan.

6. Kemukakan apa akibat yang akan muncul bila penggunaan sarana-sarana untuk

suatu kebijakan tidak seimbang disertai contohnya.

7. Kemukakan pengertian aktivitas kebjiakan

8. Jelaskan perbedaan pokok antara pelaksanaan/implementasi kebijakan dengan

mobilisasi sarana kebijakan dan alokasi sarana kebijakan.

9. Jelaskan hubungan dan perbedaan antara urutan waktu kebijakan dengan

kecepatan kebijakan.




32

Tugas Latihan C

1. Sebutkan enam buah kriteria dari sebuah model dalam kebijakan Pemerintahan

Negara.

2. Jelaskan arti dan pernyataan bahwa sebuah model hendaknya mampu mendorong

untuk mengadakan penelitian langsung terhadap kebijakan negara.

3. Jelaskan arti dan pernyatan bahwa pendekatan sebuah model hendaknya

mengemukakan uraian-uraian ilmiah terhadap kebijakan negara.

4. Jelaskan ide pokok dari model kelembagaan dalam pembuatan kebijakan dan

kelemahan.

5. Jelaskan ide pokok dari model elite-massa dalam pembuatan kebijakan, disertai

gambar/skema dan kelemahan yang dimiliknya.

6. Jelaskan ide pokok dari model kelompok dalam pembuatan kebijakan disertai

gambar/skema dan kelemahannya.

7. Kemukakan empat cara menghindari perselisihan/konflik antar kelompok dalam

perjuangan mempengaruhi kebijakan pemerintahan negara.

8. Jeleskan disertai contoh apakah pembuatan kebijakan negara di Indonesia mengacu

juga kepada model kelompok (sistem koalisi).

9. Jelaskan ide dasar dari model proses dalam pembuatan kebijakan dan kelemahannya.

10. Jelaskan ide dasar dari model sistem politik dalam pembuatan kebijakan, disertai

gambar/skema dan kelemahannya.

11. Jelaskan ide dasar dari model rasional dalam pembuatan kebijakan dan

kelemahannya.

12. Jelaskan ide dasar model inkremental dalam pembuatan kebijakan, disertai contoh

dan kelemahannya.

13. Jelaskan ide dasar model mixed scanning dalam pembuatan kebijakan negara.




33

B A B III

PROSES PERUMUSAN KEBIJAKAN PEMERINATAHAN

Bagian ini membahas mengenai proses perumusan kebijakan pemerintahan.

Kompetensi umum yang dimiliki mahasiswa usai mempelajari bahasan ini adalah

mampu menjelaskan pengertian proses perumusan kebijakan pemerintahan.

Kompetensi khusus yang diharapkan dimiliki mahasiswa usai mempelajari

bahasan ini adalah mampu; (1) Menjelaskan pengertian perumusan masalah kebijakan,

(2) Mengemukakan lima kriteria tindakan kreatif yang perlu dipertimbangkan dalam

melakukan tindakan perumusan masalah kebijakan, (3) Menjelaskan pengertian

perumusan agenda pemerintah, (4) Menjelaskan syarat dan faktor-faktor penyebab

masuknya problem umum ke dalam agenda pemerintah.

1. Perumusan Masalah Kebijakan

Dalam proses pembutan atau perumusan kebijakan (policy process formulations)

oleh pembuat kebijakan, kegiatan pertama yang harus dilakukan adalah mengkaji

masalah, mengidentifikasi masalah, dan merumuskan masalah kebijakan secara benar.

Karena kesalahan dalam merumuskan masalah akan berakibat salah pula mencari/

menentukan alternatif-alternatif kebijakan guna mengatasi masalah tersebut. Kegiatan

ini demikian pentingnya karena mempunyai pengaruh terhadap fase atau proses

berikutnya. Merumuskan masalah-masalah kebijakan berarti memberikan arti atau

menterjemahkan problema kebijakan secara benar. Oleh karena itulah pembuat

kebijakan harus mempunyai kapasitas yang cukup sehingga dapat melakukan tugas yang

penting ini secara berhasil.

Tidak semua orang dapat melakukan tugas ini dengan baik. Malahan masih

banyak orang yang menduga bahwa masalah-masalah kebijakan itu selalu siap dan

tersedia dihadapkan pembuat kebijakan. Seolah-olah masalah itu datang atau turun dari

langit atau sebagai sesuatu yang sudah”Given”. Sehingga dari sanalah seolah-olah

proses analisis dan perumusan masalah kebijakan itu sudah dapat dimulai. Padahal

sebenarnya, para pembuat kebijakan terlebih dahulu harus mencari dan merumuskan

identitas masalah kebijakan itu dengan susah payah. Setelah itu barulah mereka dapat

merumuskan masalah itu dengan benar.




34

Kehidupan masyarakat adalah merupakan gudangnya masalah, kendatipun

demikian merumuskan masalah kebijakan bukanlah pekerjaan yang gampang. Dalam

kegiatan politik istilah”masalah” sering diberi arti yang sangat sederhana sehingga

kurang tepat. Setiap orang seringkali memberikan arti yang berbeda terhadap nasalah

yang sama. Jones pernah mengatakan” Peristiwa-peristiwa yang terjadi dalam

masyarakat diartikan secara berbeda-beda oleh orang yang berbeda-beda pada waktu

yang berbeda-beda pula. Banyak masalah-masalah yang timbul dari suatu peristiwa yang

sama”. Seringkali juga sesuatu yang dianggap sebagai”masalah” oleh seseorang

mungkin malah menguntungkan bagi orang lain, atau sebaliknya.

Suatu contoh sederhana, misalnya dengan seringnya sesuatu daerah diserang

banjir, masalah ini menguntungkan para pengusaha real estate dengan menawarkan

rumah-rumah ideal di daerah bebas banjir. Lalu masalahnya, apakah usaha

penanggulangan banjir ataukah pembangunan rumah-rumah ideal itu? Ternyata memang

tidak mudah merumuskan masalah itu. Lalu bagaimana kita harus mengartikan masalah

itu ? Dengan kata lain apakah sebenarnya dimaksudkan dengan masalah kebijakan itu ?

Ada yang mengartikan masalah itu sebagai setiap hal yang menyulitkan kehidupan

manusia dan manusia harus berusaha untuk memecahkannya.

James. E. Anderson dengan mengutip pendapat David. C. Smith

menyatakan:”untuk kepentingan kebijakan, sesuatu masalah dapat diartikan secara

formal sebagai kondisi atau situasi yang menghasilkan kebutuhan-kebutuhan atau

ketidakpuasan-ketidakpuasan pada rakyat untuk mana perlu dicari cara-cara

penanggulangannya. Hal ini dilakukan oleh mereka yang secara langsung terkena

akibat oleh masalah itu atau oleh orang lain yang punya tanggung jawab itu”.

Jones mengartikan”peristiwa”sebagai kegiatan-kegiatan manusia atau alam yang

dipandang memiliki konsekwensi kepada kehidupan sosial. Dan ia mengartikan

masalah”sama dengan pendapat Smith tersebut diatas yaitu kebutuhan-kebutuhan atau

ketidakpuasan-ketidakpuasan manusia yang harus dipecahkan.

Di dalam kehidupan manusia terdapat berbagai masalah, tetapi tidak selalu

masalah itu dapat diangkat menjadi problema umum (public problem). Kalau demikian,

apakah problem umum itu ? Problema umum atau problem publik adalah kebutuhan-




35

kebutuhan atau ketidakpuasan-ketidakpuasan manusia yang tidak dapat dipenuhi atau

diatasi secara pribadi (privat). Contoh problem umum misalnya masalah kemiskinan,

kesehatan lingkungan, transportasi, keamanan dan sebagainya. Semua masalah itu tidak

dapat dipecahkan oleh orang-orang, seorang tetapi perlu penanganan secara sistematis,

struktural dan serius oleh pemerintah bersama-sama masyarakat. Apakah yang

membedakan problem publik dan problema privat (pribadi) ?

Pada prinsipnya prolema umum itu adalah masalah-masalah yang mempunyai

akibat yang luas termasuk akibat-akibat yang mengenai orang-orang yang secara tidak

langsung terlibat. Sedangkan problema privat (pribadi) adalah masalah-masalah yang

mempunyai akibat yang terbatas atau hanya menyangkut pada satu atau sejumlah kecil

orang yang terlibat secara langsung. Contohnya adalah masalah kredit pemilikan rumah,

kegagalan studi, rumah tangga berantakan, usaha bangkrut dan sebagainya.

Jones membedakan pengertian”problems” dan”issues”. Ia mengartikan problems

sebagai kebutuhan-kebutuhan manusia yang perlu diatasi (Problems : Human

needs,however intentified, for which relief is sought). Sedangkan”issues” adalah

problema-problema umum yang bertentangan satu sama lain (Issues : Controversial

public problems).

Jones telah menegaskan bahwa tidak semua prblema dapat menjadi problema

umum tidak semua problema umum dapat menjadi isu-isu dan tidak semua isu dapat

dimasukkan ke dalam agenda pemerintah. Anderson menjelaskan bahwa suatu problema

baru akan menjadi problema-problema kebijakan (policy problems) bila problema-

problema itu dapat membangkitkan perhatian orang banyak untuk melakukan tindakan

terhadap problema-problema itu. Irfan Islamy (1999), memberikan gambaran misalnya,

bila kebanyakan anggota masyarakat kita hidup dibawah garis kemiskinan menyadari

akan keadaannya serta menuntut pemerintah untuk segera menanggulangi masalahnya,

maka hal itu telah muncul sebagai problema kebijakan. Sebaliknya bila anggota-anggota

masyarakat yang miskin itu menerima saja keadaan seperti serta sedikit sekali orang

lain memperhatikannya, maka sebenarnya masalah atau problema itu tidak ada.

Oleh karena itulah, walaupun problema umum itu secara nyata ada, tetapi belum

tentu ada jaminan bahwa akan muncul pula keinginan masyarakat/publik (public will)




36

untuk menekan atau mengenyahkan problema itu. Seringkali masyarakat tidak sadar

bahwa mereka mereka mempunyai masalah ataupun kalau mereka sadar punya masalah

seringkali ditekan agar tidak muncul kepermukaan. Di kebanyakan negara-negara

sedang berkembang, seringkali para pembuat kebijakan (khusus mereka yang peka

terhadap problema umum) menyadarkan masyarakat mengenai masalah-masalah yang

mereka jumpai. Pembuat kebijakan aktif mendefinisikan masalah yang dihadapi

masyarakat dimana masyarakat itu sendiri mungkin tidak sadar atau tidak mempunyai

kemampuan dalam menerjemahkan problemanya sendiri. Masalah kerusakan ekosistem,

peledakan penduduk, kemiskinan dan sebagainya adalah contoh klasik yang sering

melanda negara-negara berkembang tetapi kurang disadari oleh masyarakat.

Suatu kebijakan bisa terjadi sulit diimplemenasikan atau lebih banyak memberikan

dampak yang negatif. Salah satu penyebabnya adalah pembuat kebijakan tersebut.

Tidak lebih dahulu merumuskan masalah/problemanya dengan benar/tepat. Padahal

langkah pertama yang harus dilakukan oleh setiap pembuat kebijakan adalah

mengidentifikasikan problema-problema dan kemudian merumuskan problema-

problema tersebut dengan tepat.

Adanya hambatan kapasitas yang terbatas telah menyebabkan banyak pembuat

kebijakan tidak mampu menemukan, mengidentifikasikan dan merumuskan problema-

problema dengan baik. Mereka sering terjebak ke dalam gejala-gejala masalah yang

nampak dipermukaan dipandang sebagai masalah yang sebenarnya. Kesalahan di dalam

melihat dan mengidentifikasikan masalah akan berakibat salahnya perumusan

masalahnya. Dan kesalahan ini akan berakibat panjang pada proses kebijakan

berikutnya.

Suatu contoh kita sering memandang”pengangguran” sebagai suatu masalah.

Benarkah pengangguran itu masalah? Apakah bukan gejala masalah atau bahkan akibat

dari suatu masalah? Kalau kita kaji secara lebih teliti, pengangguran sebenarnya bukan

masalah, tetapi ia adalah suatu gejala atau akibat dari suatu masalah. Lalu apa yang

menjadi masalah sebenarnya? Yaitu antara lain : langkanya jenis pekerjaan yang cocok

dengan kemampuan, kecakapan pencari kerja atau adanya kesenjangan antara jumlah

penduduk yang sudah termasuk usia kerja dengan lapangan pekerjaan yang tersedia,




37

atau gagalnya transmigrasi, atau rendahnya tingkat kesadaran, tanggung jawab,

kreativitas dan produktivitas anggota-anggota masyarakat dan seterusnya.

Kalau anda melihat masalahnya misalnya langkanya jenis pekerjaan yang cocok

dengan ketrampilan (keahlian/skills) pencari kerja, maka masalah ini menjadi milik

masyarakat, pemerintah dan swasta. Bila suatu masalah telah dipersepsi secara sama

oleh masyarakat dan pemerintah termasuk pula mungkin oleh pihak swasta, maka

problema itu segera menjadi problema kebijakan. Bagaimana pula halnya kalau

problema kebijakan itu tidak dapat masuk ke dalam agenda pemerintah?. Tentu saja

masalahnya tidak terpecahkan. Akibat dari hal ini jelas, pengangguran akan semakin

meluas dengan segala dampak sosialnya.

Dari ganbaran diatas, jelaslah bahwa suatu problema untuk bisa berubah menjadi

problema umum, tidak cukup hanya bila dihayati oleh banyak orang sebagai suatu

problema umum, tetapi masyarakat perlu mempersepsi masalah atau problema itu

sebagai suatu kebutuhan untuk segera ditanggulangi. Dan yang lebih penting lagi

problema itu memperoleh tanggapan yang positif dari pembuat kebijakan dan mereka

bersedia memperjuangkan problema umum itu menjadi problema kebijakan dan

memasukkannya ke dalam agenda pemerintah sehingga menjadi kebijakan pemerintah.

Pada prinsipnya, kendatipun suatu peristiwa, keadaan situasi tertentu mungkin

dapat menimbulkan satu atau beberapa problema, tetapi agar problema itu dapat berupa

menjadi problema-problema umum tidak semata-mata tergantung dari dimensi

obyektifnya saja (masalah yang muncul adalah konkrit), tetapi juga tergantung dari

dimensi subyektifnya (dimana baik msyarakat maupun pembuat kebijakan) memandang

masalah itu sebagai suatu kebutuhan yang patut ditanggulangi atau dicarikan jalan

keluarnya. Masalahnya sekarang adalah seberapa besar tingkat kesadaran dan kepekaan

masyarakat melihat problemanya sendiri dan sejauhmana tingkat kesadaran, kepekaan

dan kemampuan pembuat kebijakan melihat problema ayng dihadapi masyarakat sebagai

suatu yang menjadi tanggung jawabya untuk diatasinya.

Mangkaji masalah dan kemudian merumuskan masalah secara benar adalah

merupakan tugas utama dan pertama pembuat kebijakan. Oleh karena itulah ia harus




38

mempunyai kapasitas yang cukup sehingga dapat melaksanakan tugas penting ini secara

berhasil.

2. Perumusan Agenda Pemerintah

Jumlah problem-problem umum begitu banyaknya dalam masyarakat sehingga

tidak dapat dihitung. Ada problema umum baru yang besar/mendasar, dan ada pula

problema umum yang secara rutin selalu dihadapi masyarakat. Tetapi dari sekian banyak

problema-problema umum itu, hanya sedikit sekali yang memperoleh perhatian yang

serius dan saksama dari pembuat kebijakan negara. Pilihan dan kecondongan perhatian

pembuat kebijakan terhadap sejumlah kecil problema umum berubah menjadi problema

kebijakan dan itulah menyebabkan timbulnya agenda kebijakan (the policy agenda).

Dengan demikian agenda kebijakan berbeda dengan tuntutan-tuntutan dalam

sistem politik (political deman), pada umumnya dan berbeda pula dengan prioritas-

prioritas politik (political priorities) yang bisanya merupakan urutan-urutan daftar

masalah (agenda items) dimana masalah-masalah yang terpenting berada diatas.

Suatu agenda pemerintah (govermental agenda) tidak seharusnya dipandang

sebagai suatu daftar formal dari berbagai masalah-masalah yang harus diperbincangkan

oleh pembuat keputusan, tetapi ia semata-semata menggambarkan problema-problema

atau isyu-isyu dimana pembuat keputusan merasa harus memberikan perhatian yang

aktif dan serius padanya.

Tentang agenda kebijakan ini, Roger W. Cobb dan Charles D. Elder membedakan

antara”systemic agenda” dengan”govermental agenda”. Mereka mengartikan agenda

sistemik terdiri atas semua isu-isu yang dipandang secara umum oleh anggota-anggota

masyarakat patut memperoleh perhatian dari publik dan mencakup masalah-masalah

yang berada dalam kewenangan sah setiap tingkat pemerintah masing-masing.

Agenda sistemik ini ada pada setiap jenjang sistem politik, baik lokal, regional

maupun nasional. Masalah kriminal, misalnya, akan muncul sebagai agenda sistemik

pada tingkat lokal, regional dan nasional. Sedangkan masalah hubungan luar negeri

selalu muncul hanya sebagai agenda sistemik nasional, dan masalah pendirian gedung

olah raga bagi pemuda adalah sebagai agenda sistemik tingkat lokal. Agenda sistemik




39

yang besar dan luar biasanya adalah merupakan kumpulan hal-hal (items) yang berasal

dari agenda sistemik bagian-bagian.

Cobb dan Elder mengatakan, ada tiga prasyarat agar isyu kebijakan (policy issue)

itu dapat masuk atau tampil dalam agenda sistemik, yaitu ; (1) isu itu memperoleh

perhatian yang luas atau setidak-tidaknya dapat menimbulkan kesadaran masyarakat; (2)

adanya persepsi dan pandangan/pendapat publik yang luas bahwa beberapa tindakan

perlu dilakukan untuk memecahkan masalah itu; dan (3) adanya persepsi yang sama dari

masyarakat bahwa masalah itu adalah merupakan suatu kewajiban dan tanggung jawab

yang sah dari beberapa unit pemerintahan untuk memecahkannya.

Agar isu kebijakan itu dapat menarik perhatian publik serta memperoleh

pengakuan dari publik, maka para pendukung-pendukungnya harus menguasai media

massa dan mempunyai sumber-sumber yang cukup sehingga isyunya dapat sampai pada

masyarakat. Dan harus dapat meyakinkan publik bahwa isu itu adalah merupakan

masalah besar yang mereka hadapi dan tindakan-tindakan perlu diambil untuk

memecahkan masalah tersebut. Sehingga kalau isyu itu mendapat”dukungan” dari

policy- makers kemudian berhasil tampil sebagai agenda-sistemik, maka tindakan yang

sah dari pemerintah diperlukan untuk memecahkan masalah itu.

Jenis agenda kebijakan yang kedua adalah”govemental agenda” atau”institutional

agenda”. Cobb dan Elder mengartikan agenda pemerintah sebagai serangkaian hal-hal

yang secara tegas membutuhkan pertimbangan-pertimbangan yang aktif dan serius dari

pembuat keputusan yang sah/otoritatif.

Agenda pemerintah disusun atas problema-problema yang sangat membutuhkan

keaktifan dan keseriusan pembuat keputusan untuk mempertimbangkannya. Agenda

pemerintah ini mempunyai sifat khas, lebih kongkrit dan terbatas jumlahnya. Misalnya

dibidang ekonomi : dasar-dasar pertimbangan dan cara-cara memberantas tengkulak-

ijon. Sebaliknya agenda sistemik lebih bersifat abstrak dan umum serta kurang

menunjukkan alternatif cara-cara pemecahannya. Misalnya tentang”mengakhiri atau

menghapus diskriminasi” atau tentang”meningkatkan partisipasi politik masyarakat” dan

sebagainya.




40

Agenda pemerintah dapat berisi hal-hal (items) yang baru atau lama. Hal-hal lama

(old items) yaitu hal-hal lama muncul secara reguler pada agenda pemerintah, misalnya

mengenai kenaikan gaji pegawai; kenaikan harga barang; penggalian sumber dana;

stabilitas politik dan sebagainya. Hal-hal seperti ini cukup dikenali oleh pembuat

keputusan dan alternatif-alternatif yang bisa dipilih pun sudah banyak terpolakan.

Sehingga pembuat keputusan lebih banyak memberikan perhatian pada hal-hal lama

dimana sudah banyak mengetahui seluk-beluknya.

Sedangkan hal-hal yang baru (new items) adalah hal-hal yang belum didefinisikan

sebagai akibat munculnya situasi atau peristiwa-peristiwa yang khusus dan baru,

misalnya mengenai polusi kimia; kewajiban belajar; penggunaan energi/tenaga matahari

dan sebagainya. Dan hal-hal baru ini kalau telah dikonversikan berkali-kali akan

berubah menjadi hal-hal lama atau telah menjadi rutin.

Agenda pemerintah itu, dapat dibedakan oleh Jones menjadi 4 macam : (1)

problem definition; yaitu hal-hal (problema-problema) yang memperoleh penelitian dan

perumusan secara aktif dan serius dari pembuat keputusan, (2) proposal agenda; yaitu

hal-hal (problema) yang telah mencapai tingkat diusulkan dimana telah terjadi

perubahan fase merumuskan masalah ke dalam fase pemecahan masalah; (3) bargaining

agenda; yaitu usul-usulan kebijakan tadi ditawarkan untuk memperoleh dukungan

secara aktif dan serius; dan (4) continuing agenda ; yaitu ha-hal (problema) yang

didiskusikan dan dinilai secara terus menerus.

3. Masuknya problem umum ke dalam agenda pemerintah

Pertanyaan yang sering muncul adalah”mengapa beberapa problem umum (public

problem) dapat masuk ke dalam agenda-pemerintah? Sedangkan beberapa problema

umum yang lain tidak? Atau dengan perkataan lain” apakah yang menyebabkan

sehingga public problems itu dapat masuk ke dalam agenda pemerintah?

Sesuai dengan perumusan agenda pemerintah sebagaimana dikatakan oleh Cobb

dan Elder diatas, Irfan Islamy (2007), mengatakan bahwa public problems itu dapat

masuk ke agenda pemerintah, kalau para pembuat kebijakan menaruh perhatian atau

memberikan perhatian yang luas dan aktif terhadap public problems tersebut. Oleh

karena public problems itu begitu banyaknya, maka para pembuat keputusan akan




41

memilih dan menentukan public problems mana yang menurut mereka perlu atau

seharusnya memperoleh prioritas untuk diperhatikan secara serius dan aktif.

Mungkin diantara pembuat keputusan yang satu berbeda persepsinya dengan yang lain

terhadap public problems mana yang perlu mendapat perhatian serius dan aktif tersebut.

Tetapi kalau sebagian besar pembuat keputusan sepaham bahwa prioritas perlu diberikan

kepada public-problems tertentu, maka timbullah policy-issues yang dapat segera

dimasukkan atau ditampilkan dalam agenda pemerintah.

Charles O. Jones juga mengajukan suatu pedoman untuk meneliti atau mempelajari

tentang syarat-syarat agar problem-problem umum itu dapat masuk ke dalam agenda

pemerintah. Dikatakan ada empat faktor yang perlu diperhatikan agar problem itu dapat

menarik perhatian secara serius dan aktif dari pembuat keputusan, yaitu :

1. Dilihat dari peristiwanya sendiri. Ruang lingkup : Berapa banyak orang yang terkena

pengaruh/akibat peristiwa tersebut? Persepsi : Bagaimana persepsi orang tentang

peristiwa tersebut? Bagaimana persepsi mereka terhadap akibat-akibat peristiwa itu?

Definisi : Apakah hasil dari persepsinya? Apakah akibat-akibat peristiwa yang telah

dipersepsi orang-orang itu didefinisikan sebagai seuatu masalah/problem? Bila ya

oleh siapa? Apakah problema-problema berbeda didefinisikan oleh orang yang

berbeda pula? Intensitas : Seberapa besar intensitas orang-orang yang dipengaruhi

oleh peristiwa tersebut? Apakah intensitas mereka itu berbeda-beda?

2. Organisasi kelompok-kelompok. Luasnya anggota kelompok : Berapa jumlah

anggota kelompok yang terkena akibat peristiwa? Apa ikatan mereka terhadap

kelompoknya? Struktur : Apakah hubungan antara anggota dan pemimpin kelompok

bersifat hirarkhis? Demokratis? Apakah tersedia tenaga staf yang profesional?

Kepemimpinan: Bagaimana pemimpin-pemimpin dipilih? Seberapa besar otoritas

yang mereka miliki? Seberapa besar agresif mereka?

3. Cara mencapai kekuasaan. Perwakilan : Apakah mereka yang terkena akibat

peristiwa itu terwakili oleh mereka yang mempunyai posisi sebagai pembuat

keputusan? Empati : Apakah pembuat keputusan itu berifat empatik pada mereka

yang terkena akibat/pengaruh? Dukungan : Dapatkah dukungan diperoleh dari

mereka yang terkena pengaruh?




42

4. Proses kebijakan. Struktur : Apakah jenis hubungan antara pembuat kebijakan dan

orang-orang yang terkena pengaruh kebijakan tersebut? Hirarkhis? Demokratis?

Tawar-menawar? Apakah syarat-syarat forma bagi pembuat kebijakan? Kepekaan :

Seberapa besar kepekaan pembuat kebijakan terhadap mereka yang dipengaruhi?

Nilai tradisi-tradisi apa apakah yang melandasi kepekaan tersebut? Kepemimpinan:

Bagaimanakah cara memilih pemimpin? Seberapa besar kekuasaan yang mereka

miliki? Seberapa besar agresivitas mereka?

Keempat faktor tersebut diatas hanyalah sekedar alat analisa terhadap problema

dan bukan formula untuk menjamin agar problema tersebut dapat dimasukkan ke dalam

agenda pemerintah.

Selain itu lima faktor oleh Anderson yang dapat menyebabkan problema umum

tersebut dapat masuk ke dalam agenda pemerintah, yaitu :

1. Bila terdapat ancaman terhadap keseimbangan antar kelompok (groups equilbrium),

maka kelompok-kelompok tersebut akan mengadakan reaksi dan menuntut tindakan

pemerintah untuk mengambil parakarsa guna mengatasi ketidakseimbangan tersebut.

Para pembuat kebijakan didesak untuk memperhatikan problem tersebut dan supaya

mereka punya inisiatif untuk menjadikan problema sebagai problema umum yang

menuntut pemecahan. Misalnya kelompok pedagang ekonomi lemah yang merasa

terdesak oleh kelompok pengusaha ekonomi kuat, dan lain-lain.

2. Kepemimpinan politik dapat pula menjadi suatu faktor penting dalam penyusunan

agenda pemerintah. Para pemimpin politik, apakah karena didorong atas

pertimbangan keuntungan politik atau keterlibatannya untuk memperhatikan

kepentingan umum atau kedua-duanya, selalu memperhatikan problem umum,

menyebarluaskan dan mengusulkan usaha-usaha pemecahannya. Lazimnya kita

menyebut Presiden adalah merupakan penyusun agenda pemerintah yang utama

(agenda setter), misalnya setiap rancangan undang-undang dari eksekutif secara

otomatis dapat dimasukkan ke dalam agenda-legislatif.

3. Timbulnya krisis atau peristiwa yang luar biasa dapat pula menyebabkan masalah

tersebut masuk ke dalam agenda pemerintah. Setiap peristiwa atau krisis yang besar

selalu memperoleh perhatian yang luas dari masyarakat, termasuk pembuat




43

keputusan yang dipaksa untuk memperhatikan secara saksama terhadap peristiwa

atau krisis tersebut. Misalnya masalah krisis ekonomi, politik, kebudayaan dan

sebagainya menyebabkan para pembuat keputusan mengangkat problema-problema

tersebut masuk ke dalam agenda pemerintah.

4. Adanya gerakan-gerakan protes termasuk tindakan kekerasan adalah juga salah satu

penyebab menarik perhatian para pembuat keputusan dan menaruh suatu problem

umum ke dalam agenda pemerintah. Misalnya protes nelayan-tradisional terhadap

tindakan pengusaha penangkapan ikan yang menggunakan pukat harimau dan

peralatan-peralatan modern lainnya yang beroperasi”di daerah” penagkatan ikan

nelayan tradisional.

5. Masalah-masalah khusus atau isyu-isyu politis yang timbul di masyarakat, yang

menarik perhatian media komunikasi dan melalui reportasenya telah menyebabkan

isyu-insyu itu semakin menonjol sehingga lebih banyak lagi perhatian masyarakat

dan para pembuat kebijakan tertuju pada isyu-isyu tadi. Sehingga membuat isyu-

isyu (masalah-masalah) itu masuk ke dalam agenda pemerintah. Misalnya

masalah”adopsi anak” yang akhir-akhir ini banyak ditampilkan di media massa;

juga masalah operasi pemulihan selaput-darah; penembakan misterius dan

sebagainya.

Proses memasukkan problema-problema ke dalam agenda pemerintah bukanlah

pekerjaan ringan, tetapi merupakan kegiatan yang rumit dan kompleks. Hal ini

disebabkan karena tidak semua pembuat keputusan menaruh perehatian dan minat yang

sama terhadap problema tersebut. Konflik kepentingan, pengaruh super system, keadaan

infra dan supra struktur politik ikut berpengaruh pada dapat tidaknya suatu problema

tampil ke dalam agenda pemerintah. Problema-problema yang telah sukses dapat tampil

dalam agenda pemerintah, maka adalah menjadi kewajiban pembuat keputusan untuk

memprosesnya ke dalam fase-fase berikutnya.

Selain itu beberapa isyu dapat tidak menarik perhatian pembuat keputusan atau

memaksa mereka untuk tidak berbuat sesuatu terhadapnya. Tindakan untuk tidak

membuat keputusan ini adalah juga merupakan suatu konsep yang penting. Peter

Bachrach dan Morton Baratz mendefinisikan tindakan untuk tidak membuat keputusan




44

(non decision-making), sebagai suatu cara dengan mana tuntutan-tuntutan untuk

melakukan perubahan terhadap pengalokasian keuntungan-keuntungan dan hak-hak

istimewa pada masyarakat dapat ditekan sampai mati bahkan sebelum sempat

disuarakan; atau dibiarkan tetap tertutup; atau dimatikan sebelum hal itu memperoleh

kekuatan untuk bisa muncul dalam arena pembuatan keputusan.

Penolakan untuk pembuat keputusan tersebut mungkin dapat dilakukan dengan cara

; (1) menggunakan kekuatan (kekuasaan) tertentu, atau (2) mungkin juga nilai-nilai

yang diyakini masyarakat (termasuk pembuat keputusan) tidak mengizinkan untuk

membuat keputusan tersebut; atau (3) mungkin pula untuk mempertahankan status-quo,

(4) pembuat keputusan tidak membuat keputusan dengan alasan guna menghindari atau

menghilangkan konflik yang terjadi diantara pihak-pihak yang terlibat dalam pembuat

keputusan. Dye mengatakan bahwa membuat keputusan atau pun tidak membuat

keputusan kedua-duanya sama-sama mempunyai konsekwensi bagi masyarakat.

Tugas Latihan A

1. Jelaskan perbedaan antara masalah (problema) umum dengan masalah pribadi.

2. Jelaskan pengertian perumusan masalah kebijakan.

3. Jelaskan mengapa tidak semua problema itu berubah menjadi problema-problema

umum, tidak semua problema umum itu menjadi problema kebijakan.

Tugas latihan B

1. Jelaskan perbedaan antara prioritas politik (political priorities) dengan urutan-urutan

daftar masalah (agenda items) dalam proses perumusan agenda pemerintah.

2. Jelaskan perbedaan antara agenda sistemik dengan agenda pemerintah menurut Cob

dan Elder disertai masing-masing sebuah contoh.

4. Jelaskan apa yang dimaksud dengan perumusan agenda pemerintah itu.

5. Jelaskan pengertian empat macam agenda pemmerintah menurut Jones.

Tugas latihan C

1. Jelaskan mengapa masuknya sebuah problema umum ke dalam agenda pemerintah

menurut pendapat Irfan Islamy.

2. Kemukakan empat syarat yang oleh Jones agar problema-problema umum dapat

masuk ke dalam agenda pemerintah.




45

3. Jelaskan 5 faktor yang oleh Anderson dapat menyebabkan problema-problema umum

dapat masuk ke dalam agenda pemerintah.

4. Kemukakan 4 cara penolakan terhadap pembuat keputusan dalam mengambil sebuah

kebijakan menurut Barhrach dan Morton.




46

BAB IV

PENGESAHAN KEBIJAKAN PEMERINTAHAN

Bagian ini membahas mengenai pengesahan kebijakan pemerintahan. Kompetensi

umum yang diharapkan diperoleh usai mempelajari bahasan ini adalah mahasiswa

mampu menjelaskan mengenai proses perumusan usulan kebijakan pemerintahan dan

pengesahan kebijakan pemerintahan.

Kompetensi khusus diharapkan diperoleh usai mempelajari sub-sub dari bahasan

ini adalah mahasiswa mampu; (1) Menjelaskan pengertian proses usulan kebijakan

pemerintahan, (2) Mengemukakan dan menjelaskan beberapa faktor yang

mempengaruhi perumusan usulan kebijakan (3) Menjelaskan pengertian proses

pengesahan kebijakan pemerintahan.

1. Perumusan Usulan Kebijakan Pemerintahan

Pada prinsipnya perumusan usulan kebijakan pemerintah tidak dapat dilepaskan

dan proses sebelumnya yaitu penyusunan agenda pemerintah. Jelaslah setelah beberapa

isi kebijakan (policy issues) masuk ke agenda pemerintah, maka langkah berikutnya

adalah merumuskan usulan kebijakan pemerintah/negara.

Istilah yang dipergunakan adalah”usulan kebijakan”(policy proposals), hal itu

disebabkan karena walaupun pada fase ini dibuat keputusan, tetapi keputusan itu barulah

berupa usulan kebijakan, yang nanti akan ditindaklanjuti dengan langkah berikutnya

yaitu pengesahan kebijakan. Suatu usulan kebijakan yang telah disahkan akan menjadi

kebijakan definitif, artinya telah disiapkan untuk diimplementasikan.

Proses perumusan usulan kebijakan adalah merupakan kegiatan menyusun dan

mengembangkan serangkaian tindakan (program) pemerintah untuk mengatasi suatu

masalah tertentu. Kegiatan merumuskan usulan kebijakan memang sangat dipengaruhi

atau ditentukan oleh keberhasilan dalam merumuskan masalah. Hal ini disebabkan

karena formulasi masalah yang tepat dapat menjadi petunjuk bagi pemilihan alternatif

pemecahan masalahnya.

Untuk dapat membuat perumusan usulan kebijakan yang baik, biasanya proses ini

mencakup kegiatan-kegiatan meliputi : (1) mengindentifikasikan alternatif ; (2)

mendefinisikan merumuskan alternatif ; (3) menilai masing-masing alternatif yang




47

tersedia ; dan (4) memilih alternatif yang paling memuaskan atau”paling

memungkinkan”untuk dilaksanakan. Uraian empat kegiatan itu seperti berikut ;

a. Mengidentifikasikan alternatif.

Masalah kebijakan yang dirumuskan dengan tetap dan jelas dan yang telah

dimasukan kedalam agenda pemerintah, seperti telah dijelaskan sebelumnya, akan

memudahkan pembuat kebijakan untuk mengenali identitas atau karekteristik alternatif

pemecahannya. Memang, alternatif kebijakan tersebut tidak begitu saja tersedia

dihadapan perumus kebijakan. Ia harus terlebih dahulu menemukan alternatif kebijakan

dan melakukan identifikasi terhadap alternatif-alternatif tersebut sesuai dengan masalah

yang telah dirumuskan sebelumnya.

Apabila perumus kebijakan menemukan masalah kebijakan yang atau hampir sama

dengan masalah sebelumnya, kemungkinan ia akan dapat menggunakan alternatif-

alternatif kebijakan yang telah dipilih sebelumnya dengan sedikit modifikasi. Bila ia

menemukan problem baru, ia dituntut untuk secara kreatif menemukan alternatif-

alternatif kebijakan yang baru pula. Suatu contoh misalnya masalah pembuanganan

limba industri yang mencemarkan lingkungan, adalah merupakan masalah baru yang

belum begitu banyak dikenal oleh pembuat kebijakan sepuluh tahun yang lalu.

Akan halnya perumus kebijakan menemukan masalah kebijakan yang sangat

kompleks dan rumit maka ia perlu mengumpulkan sejumlah alternatif dan

mengidentifikasikan dengan jelas. Kendati demikian, hal ini tidaklah dimaksudkan agar

perumus kebijakan mencari alternatif kebijakan sebanyak-banyaknya, karena hal ini

tidak mungkin ia laksanakan mengingat keterbatasan-keterbatasan yang ada padanya

seperti keterbatasan waktu, tenaga, pikiran dan ketrampilan.

Mungkin diantara pembuat kebijakan mempunyai perbedaan persepsi dalam

mengidentifikasikan alternatif-alternatif kebijakannya akibat adanya perbedaan persepsi

dalam perumusan masalah kebijakan. Oleh karena itu perumusan masalah menjadi kunci

pembuka alternatif kebijakan. Disamping itu perumus kebijakan perlu diberi kriteria-

kriteria tertentu untuk dapat memberikan identifikasi alternatif kebijakan secara tepat.




48

b. Mendefinisikan dan Merumuskan Alternatif.

Setelah alternatif kebijakan diberi identitas apakah sesuai atau tidak dengan kontes

permasa1ahan, masing-masing aternatif tadi diberi batasan pengertiannya. Jelas

alternatif itu dirumuskan maka akan semakin mudah pula pembuat kebijakan menilai

atau mempertimbangkan kebaikan dan keburukan/kelemahan masing-masing alternatif

tersebut. Alternatif yang tidak dirumuskan dengan baik akan sulit untuk dinilai, ia tidak

dapat dipakai sebagai alternatif pemecahan masalah.

Perumusan alternatif kebijakan bisa mengundang perbedaan pendapat diantara

pembuat kebijakan. Secara positif, hal ini akan mempertajam batasan pengertian

alternatif kebijakan. Suatu contoh adalah masalah sedikitnya keuntungan yang diperoleh

oleh perusahan-perusahan negara. Alternatif kebijakan yang dipilih adalah memberikan

hak monopoli pada jenis-jenis komoditas tertentu bagi perusahan-perusahan negara

tersebut.

Alternatif ini bisa mengundang konflik diantara pembuat kebijakan, pasti ada

pihak yang setuju (pro) dan tidak setuju (kontra). Bagaimanapun juga, demi

kepentingan pemecahan masalah setiap perumus kebijakan harus dapat berpikir empatik

untuk memperoleh persepsi yang sama guna merumuskan alternatif kebijakan secara

baik. Apabila setiap alternatif kebijakan dapat dirumuskan dengan baik, ini akan

mempermudah proses penilaian masing-masing alternatif tersebut.

c. Menilai Alternatif Kebijakan yang tersedia.

Semua alternatif kebijakan yang telah dirumuskan oleh perumus kebijakan, perlu

dinilai untuk diketahui konsekuensinya masing-masing baik yang positif maupun yang

negatif. Menilai alternatif berarti memberi bobot atau harga tertentu pada setiap

alternatif, sehingga nampak jelas dampak ekonomis dan non ekonomisnya, atau yang

positif maupun yang negatif.

Melalui penilaian dengan kriteria-kriteria yang jelas akan diperoleh konsekuensi-

konsekuensi alternatif kebijakan untuk menentukan alternatif mana yang dapat dipilih

pembuat kebijakan dalam memecahkan masalahnya. Alternatif yang diperkirakan

mempunyai dampak positif lebih besar harus dipilih, dan sebalinya alternatif yang

nampak negatifnya besar harus ditinggalkan. Suatu contoh misalnya untuk mengatasi




49

masalah seringnya timbul”perkelahian antar pelajar” dipilih alternatif”mendirikan pos-

pos anti huru-hara“. Alternatif ini perlu dipertanyakan : apakah pendirian pos-pos

tersebut secara ekonomis dan efisien ? dan pula : bagaimana dampak psikologis

kehadiran pasukan anti huru - hara tersebut terhadap para pelajar ?

Untuk dapat melakukan penilaian secara baik terhadap alternatif kebijakan,

diperlukan kriteria tertentu. Suatu misal kriteria yang sering dipakai adalah”aplikabilitas

dan akseptabilitas alternatif“. Ini mempunyai arti bahwa alternatif yang dipakai barulah

alternatif yang mudah dilaksanakannya (praktis dan pragmatis) dan diterima serta

menguntungkan bagi semua pihak. Selain kriteria, perumus kebijakan juga perlu

memiliki aset informasi yang cukup dan relevan (misalnya hasil sensus BPS dan

seterusnya) agar dapat melakukan penilaian alternatif kebijakan dengan baik.

d. Memilih Alternatif yang”Memuaskan”.

Kegiatan memilih alternatif yang”memuaskan” atau yang paling memungkinkan

untuk dilaksanakan, sangat dipengaruhi oleh hasil penilaian terhadap masing-masing

alternatif yang tersedia. Kegiatan memilih alternatif ini harus bersifat obyektif dan

subyektif. Obyektif artinya alternatif itu dinilai dan dipilih berdasarkan patokan-patokan

yang rasional dan logis, sehingga alternatif yang dipilih dapat memberikan konsekuensi

atau dampak positif yang besar. Sedangkan subyektif artinya alternatif yang dipilih itu

juga harus diperhatikan aspek emosional pembuat kebijakan dan masyarakat serta

menguntungan baik-baik pembuat kebijakan maupun pihak-pihak yang terkena

pengaruh langsung atau tidak langsung dan pemilihan tersebut.

Suatu contoh, dalam usaha untuk memecahkan bahaya banjir misalnya, masalah

publik yang dirumuskan adalah”bagaimana menanggulangi bahaya banjir?”. Alternatif-

alternatif kebijakan yang dikembangkan meliputi : (1) menggerakan masyarakat untuk

melakukan penghijauan; (2) mengeruk sungai-sungai yang dangkal ; (3) membangun

dam pengontrol banjir ; (4) memperbaiki saluran air (drainage) ; (5) melarang orang-

orang membuang sampah di kali tersebut; (6) mengevakuasi penduduk

Berdasarkan perhitungan-perhitungan dan penilaian-penilaian rasional (obyektif)

dan subyektif (emosional) para pembuat kebijakan lantas memilih alternatif-alternatif

seperti : 1) mengevakuasi penduduk, 2) memperbaiki saluran air yang tersumbat, serta




50

3) membangun dam pengontal banjir sebagai alternatif-alternatif kebijakan yang dinilai

paling tepat untuk memecahkan”bahaya banjir tersebut” yang diharapkan dapat

memberikan dampak positif.

Menjatuhkan suatu pilihan terhadap satu alternatif atau tiga alternatif kebijakan

diatas sekaligus berarti kita telah membuat suatu keputusan kebijakan (policy decision).

Disinilah inti proses perumusan kebijakan publik. Tetapi masih harus diingat agar

keputusan kebijakan tersebut dapat segera dilaksanakan, diperlukan adanya pengesahan

terhadap kebijakan itu (policy adaption), dan akan diikuti pelaksanaan dari kebijakan itu

serta evaluasinya.

Walaupun banyak usulan kebijakan datang dari lembaga-lembaga eksekutif, belum

tentu memperoleh persetujuan dan pengesahan dari lembaga atau pihak yang berwenang.

Seringkali juga usulan-usulan kebijakan itu disetujui dan disahkan dengan beberapa

modifikasi di sana-sini atau dengan catatan khusus.

Bentuk dan jenis kebijakan negara yang diusulkan banyak pula dipengaruhi oleh

pihak dalam (inside participants) dan pihak luar (out side participants). Pihak yang

terlibat dalam proses perumusan kebijakan negara sangat tergantung dari sistem politik

(political system) negara yang bersangkutan. Di Indonesia, pihak-pihak yang dalam

perumusan kebijakan berdasarkan sistem politik kita adalah : Warga negara (rakyat

Indonesia, Partai Politik, Kelompk Kepentingan, Media Massa, MPR/DPR, Presiden,

MA, BPK, KPK, MK, dan Komisi Yudisial.




51

2. Beberapa faktor yang mempengaruhi perumusan usulan kebijakan

Pembuatan keputusan/perumusan kebijakan bukanlah merupakan pekerjaan yang

mudah dan sederhana. Setiap aktor atau administrator dituntut memiliki kemampuan/

keahlian, tanggungjawab dan kemauan, sehingga ia dapat membuat (merumuskan)

kebijakan dengan segala resikonya, baik yang diharapkan (intended risks) maupun yang

tidak diharapkan (unintended risks), karena dipengaruhi oleh berbagai faktor.

Nigro & Nigro mengemukakan 5 (lima) faktor yang mempengaruhi pembuatan

kebijakan itu sebagai berikut ;

1. Adanya pengaruh tekanan-tekanan dari luar

Para pembuat keputusan/kebijakan membuat keputusan/kebijakan harus

mempertimbangkan alternatif-alternatif dengan penilaian yang rasional, tetapi sering kali

mendapat dan memperhatikan tekanan-tekanan dari pihak-pihak luar (ekternal).

2. Adanya pengaruh kebiasaan lama (konservatisme)

Kebiasaan-kebiasaan lama organisasi (konservatisme) seperti kebiasaan lama

tentang keputusan/kebijakan investasi modal, sumber-sumber dan waktu sekali

dipergunakan untuk membiayai program-program tertentu, cenderung selalu diikuti dan

seringkali diwarisi oleh para pembuat keputusan yang baru dan mereka sering segan

secara terang-terangan mengkritik atau menyalahkan kebiasaan-kebiasaan lama yang

telah berlaku atau dijalankan oleh para pendahulunya, kalau kebijakan telah ada

dipandang memuaskan. Apalagi para aktor itu atau para administrator baru itu ingin

segera menduduki jabatan karirnya.

3. Adanya pengaruh sifat-sifat pribadi

Berbagai macam keputusan/kebijakan yang dibuat oleh pembuat keputusan banyak

dipengaruhi oleh sifat-sifat pribadinya. Seperti misalnya dalam proses

penenerimaan/pengakatan pegawai baru, seringkali faktor sifat-sifat pribadi pembuat

keputusan berperan besar sekali.

4. Adanya pengaruh dari kelompok lama

Kelompok telah lama berada di suatu lingkungan cenderung berpengaruh bagi para

pembuat keputusan/kebijakan dalam pembuatan keputusan/kebijakan. Sebagai contoh

upaya penyelesaian masalah pertikaian kerja, dilakukan kelompok lama cenderung




52

mendapat respek pihak-pihak bertikai dan pimpinan organisasi terkait. Seringkali

pembuat keputusan mengambil keputusan/kebijakan didasarkan pada

mempertimbangkan pengalaman-pengalaman dari orang-orang dari kelompok lama

sekalipun berada di luar bidang pemerintahan.

5. Adanya pengaruh keadaan masalah lalu

Pengalaman latihan dan pengalaman (sejarah) pekerjaan terdahulu berpengaruh pada

pembuatan keputusan. Orang sering membuat keputusan/kebijakan, tidak melimpahkan

sebagian wewenang dan tanggungjawabnya kepada orang lain karena khawatir kalau

disalahgunakan. Atau juga orang-orang yang bekerja di kantor pusat sering membuat

keputusan yang tidak sesuai dengan keadaan di lapangan, dan sebagainya.

Selain itu, Gerald E.Caiden menyebutkan adanya beberapa faktor yang

menyebabkan sulitnya membuat kebijakan : (1) Sulitnya memperoleh informasi; (2)

bukti-bukti sulit disimpulkan; (3) adanya pelbagai macam kepentingan yang berbeda

mempengaruhi pilihan tindakan yang berbeda-beda pula; (4) dampak kebijakan sulit

dikenali; (5) umpan balik keputusan bersifat sporadis; (6) proses perumusan kebijakan

tidak dimengerti dengan benar dan sebagainya.

Disamping itu, James E. Anderson melihat adanya beberapa macam nilai yang

melandasi tingkah laku pembuat keputusan dalam membuat keputusan, yaitu :

1. Nilai-nilai politik (political values)-keputusan-keputusan dibuat atas dasar

kepentingan politik dari partai politik atau kelompok kepentingan tertentu;

2. Nilai-nilai organisasi (organization values)-keputusan-keputusan yang dibuat atas

dasar nilai-nilai yang dianut organisasi, seperti balas jasa (rewards) dan sanksi

(sanctions) yang dapat mempengaruhi anggota organisasi untuk menerima dan

melaksanakannya;

3. Nilai-nilai pribadi (personal values) yang dianut oleh pribadi pembuat keputusan

untuk mempertahankan status quo, reputasi, kekayaan dan sebagainya;

4. Nilai-nilai kebijakan (policy values)-keputusan-keputusan yang dibuat atas dasar

persepi pembuat kebijakan tentang kepentingan publik atau pembuat kebijakan yang

secara moral dapat dipertanggungjawabkan, dan ;




53

5. Nilai-nilai idiologi (ideological values)-nilai ideologi seperti misalnya nasionalisme

dapat menjadi landasan pembuat kebijakan seperti misalnya kebijakan dalam dan

laur negeri.

Kesalahan-kesalahan umum sering terjadi dalam proses pembuatan keputusan.

Nigro & Nigro menyebutkan adanya 7 macam kesalahan-kesalahan umum itu, yaitu :

1. Cara berpikir yang sempit ( cognitive nearsghtedness).

Pejabat pemerintah di lingkungan pemerintahan beraneka ragam telah menyebabkan

sering membuat keputusan dengan dasar-dasar pertimbangan sempit, tanpa

mempertimbangkan implikasinya ke masa depan. Sering kali pembuat keputusan hanya

mempertimbangkan satu aspek permasalahan saja dan melupakan kaitannya dengan

aspek-aspek lain, sehingga gagal mengenali problemanya secara keseluruhan.

2. Adanya asumsi bahwa masa depan akan mengulangi masa lalu (assumption that

future wiil repeat past).

Para pembuat keputusan saat ini membuat keputusan sebagaimana para pejabat

pendahulunya,dengan anggapan bahwa masa yang dihadapi stabil (tidak berubah), tanpa

melihat adanya perubahan-perubahan pada masa kini. Padahal di dalam membuat

keputusan para pejabat pemerintah tersebut harus meramalkan keadaan-keadaan dan

peristiwa-peristiwa yang akan datang yang berbeda dengan masa lampau.

3. Terlampau menyederhanakan sesuatu (over simplication).

Kecenderungan pembuat keputusan terlampau menyederhanakan sesuatu masalah,

tanpa mencoba mempelajari secara mendalam apa sebab-sebab timbulnya masalah

tersebut. Pejabat pemerintah mungkin ada yang menolak pola bertindak yang sederhaana

ini, tetapi selalau saja membuat pemecahannya secara sederhana. Padahal tidak ada satu

masalah (apalagi masalah yang besar/fundamental) dapat dipecahkan dengan pola

bertindak yang sederhana ini.




54

4. Terlampau menggantungkan pada pengalaman satu orang (overreliance ones own

experience).

Pejabat pemerintah yang berpengalaman akan mampu membuat keputusan-keputusan

lebih baik dibanding dengan yang tidak berpengalaman, tetapi mengandalkan

pengalaman dari seorang saja bukanlah pedoman yang terbaik. Pedoman terbaik bagi

para pembuat keputusan adalah perlu berkonsultasi dengan rekan-rekannya, bawahannya

dan orang-orang lain untuk menimba pengalaman-pengalaman mereka. Dan yang

jelas”pembuat keputusan bersama akan menghasilkan keputusan-keputusan yang lebih

bijaksana” (shared decision produces wiser decisions).

5. Keputusan-keputusan yang dilandasi oleh pra konsepsi pembuat keputusan

((preconceived nations).

Dalam banyak kasus, keputusan-keputusan seringkali dilandaskan pada pra

konsepsinya pembuat keputusan. Hal ini tidak terlalu salah tetapi jelas tidak jujur.

Keputusan-keputusan administratif akan lebih baik hasilnya kalau didasarkan pada

penemuan-penemuan ilmu sosial. Sayangnya penemuan-penemuan ini sering diabaikan

bila bertentangan dengan gagasan-gagasan/konsepsi-konsepsi pembuat keputusan.

Pemikiran-pemikiran yang pra konsepsional akan membatasi pemanfaatan penemuan-

penemuan ilmu sosial dalam membuat keputusan di lembaga-lembaga pemerintahan.

Fakta-fakta yang ditemukan oleh ilmu sosial akan sangat berguna bagi pembuatan

keputusan pemerintah.

6. Tidak adanya keinginan untuk melakukan percobaan (unwillingness to experiment).

Cara untuk mengetaui apakah suatu keputusan itu dapat diimplementasikan atau

tidak adalah dengan mengetesnya secara nyata pada ruang lingkup yang kecil (terbatas).

Adanya tekanan waktu, pekerjaan yang menumpuk dan sebagainya menyebabkan

pembuat keputusan tidak punya kesempatan melakukan proyek percobaan (pilot

project). Atau mungkin ada kecurigaan sementara pihak (anggota-anggota legislatif)

bahwa apabila pejabat pemerintah melakukan kegiatan percobaan pada suatu program

berarti bahwa landasan pemikiran dalam penyusunan program tersebut kurang baik.

Padahal problema-problema yang dihadapi pemerintah semakin besar dan kompleks




55

maka pemerintah harus mampu mendorong pejabat-pejabagtnya untuk lebih berani

melakukan eksperimen dan berani menanggung risiko.

7. Keengganan untuk membuat keputusan (reluctance to decide).

Kendatipun mempunyai cukup fakta-fakta, beberapa orang pejabat pemerintah

enggan untuk membuat keputusan. Karena mereka menggap mebuat keputusan itu

sebagai tugas yang berat, penuh risiko, bisa membuat orang frustasi, kurang adanya

dukungan dari lembaga atau atasan terhadap pembuatan keputusan, lemahnya sistem

pendelegasian wewenang untuk membuat keputusan, takut menerima kritikan dari orang

lain atas keputusan yang telah dibuat dan sebagainya.

Menurut pengamatan Yehezkel Dror, praktek-praktek pembuatan kebijakan

negara/pemerintah sekarang ini masih kurang memuaskan. Hal ini disebabkan oleh

banyak faktor, antara lain ; (1) pembuat kebijakan kurang mempunyai kepemimpinan

politis yang baik, (2) kurang bersifat inovatif dan sebagainya, tetapi yang lebih utama

adalah (3) kekurang-mampuannya dalam memanfaatkan bantuan ilmu-ilmu sosial dan

fisika.

Terdapat beberapa cara untuk meningkatkan proses pembuatan kebijakan

negara/pemerintah. Menurut Dror untuk meningkatkan proses pembuatan kebijakan

diperlukan adanya suatu revolusi ilmiah dalam bentuk ilmu-ilmu kebijakan yang baru

dengan paradigma yang baru. Ilmu kebijakan yang baru itu harus memuat teknik-teknik

yang membantu proses pembuatan kebijakan.

Sesuai dengan pendapat Dror tentang paradigma yang baru tersebut, maka ilmu-

ilmu kebijakan seharusnya :

1. Berhubungan terutama dengan sistem-sistem pembinaan masyarakat, khususnya

sistem perumusan kebijakan negara. Hal tersebut tidak secara langsung menyangkut

isi kebijakan itu, tetapi mengenai metode-metode, pengetahuan-pengetahuan dan

sistem-sistem yang telah diperbaharui untuk pembuatan kebijakan yang lebih baik.

2. Memusatkan perhatiannya pada sistem-sistem pembuatan kebijakan negara pada

jenjang makro (subnasional, nasional dan trasnasional). Namun perlu juga

memperhatikan proses pembuatan keputusan individual, kelompok dan organisasi

dilihat dari perspektif pembuatan kebijakan negara.




56

3. Bersifat interdisipliner, dengan memfusikan ilmu-ilmu perilaku dan manajemen

serta menyerap elemen-elemen yang relevan dari disiplin-disiplin pengetahuan

lainnya seperti ilmu fisika dan teknik.

4. Menggabungkan penelitian murni dan terapan, dimana dunia nyata adalah

merupakan laboratoriumnya yang utama.

5. Memanfaatkan pengetahuan dan pengalaman para pembuat kebijakan dan

melibatkan mereka sebagai partner dalam membangun ilmu-ilmu kebijakan.

6. Mencoba untuk menyumbangkan pada pilihan nilai dengan meneliti implikasi-

implikasi nilai tersebut dan isi nilai-nilai yang ada pada kebijakan-kebijakan

alternatif.

7. Mendorong adanya“kreativitas yang terorganisir”seperti dalam menemukan

alternatif-alternatif yang baru.

8. Menekankan baik pada pengembangan-pengembangan pembuatan kebijakan masa

lalu maupun antisipasinya pada masa depan sebagai pedoman pembuatan

kebijakan.

9. Terlibat secara intensif dengan proses perubahan dan dengan kondisi-kondisi

perubahan sosial.

10. Menghargai proses pembuatan kebijakan ekstra rasional dan irasional seperti intuisi

dan kharisma dan mecoba memperbaiki proses ini dengan cara rasional.

11. Mendorong percobaan (eksperimentasi) sosial dan usaha-usaha untuk menemukan

lembaga-lembaga sosial yang baru dan hukum-hukum baru bagi perilaku sosial dan

politik.

12. Mempunyai kesadaran akan dirinya sendiri dan secara tetap memonitor serta

mendesain kembali ilmu-ilmu kebijakan.

13. Menyiapkan para profesional untuk memenuhi jabatan-jabatan pembuat keputusan

yang tidak akan mencampurkan missinya atau identifikasi dirinya dengan orientasi

klinis dan analisa rasional terhadap masalah-masalah kebijakan.

14. Berhati-hati dalam membuktikan kebenaran dan keberhasilan data dan

mempertahankan standar ilmiah.




57

Komentar Nigro dan Nigro terhadap paradigma baru Dror tersebut adalah bahwa

fokus analisa Dror sangat luas yaitu perbaikan pembuatan kebijakan pada keseluruhan

sistem sosial. Seluruh pengetahuan yang ada dimanfaatkan dalam desain yang besar

tersebut.

Irfan Islamy mengatakan, butir-butir dalam paradigma Dror tersebut memang

mencakup aspek yang luas yang diperlukan dalam menjadikan policy scienecs berguna

bagi policy maker dalam merumuskan kebijakan negara yang lebih baik. Kebaikan dan

kemanfaatan paradigmanya Dror tersebut tentu saja masih perlu diuji baik melalui

eksperimen-eksperimen yang dilakukan oleh para perumus kebijakan negara dengan

menilai dampak positif dan negatifnya, ataupun melalui diskusi-diskusi para ahli

dibidang ilmu-ilmu kebijakan guna memperoleh pengakuan ilmiah.

3. Pengesahan Kebijakan Pemerintahan

Suatu usulan kebijakan setelah dipilih dengan berbagai argumen yang

mendasarinya, selanjutnya perlu memperoleh pengesahan dari orang, dan atau badan-

badan yang berwewenang sehingga dapat secara resmi/legal berlaku yang mengikut

berbagai pihak. Irfan Islamy mengatakan, Proses pembuatan keputusan atau kebijakan

dapat dipandang atau dianalisis baik dari sudut proses perseorangan (individual process)

yaitu bila yang membuat dan sekaligus mengesahkan keputusan itu adalah diri orang itu

sendiri, atau proses bersama (collective process) dimana terlibat pelbagai macam pihak

dari berbagai macam institusi dalam proses pembuatan keputusan dan pengesahan

kebijakan.

Sebagai suatu proses kolektif, pembuat keputusan sekaligus sebagai pengesah

keputusan tersebut, dan atau pembuat keputusan adalah pihak-pihak yang berbeda

dengan pengesah keputusan. Oleh karena itu suatu usulan kebijakan yang dibuat oleh

pembuat keputusan (baik berupa orang atau badan) dapat saja usulan itu disetujui atau

ditolak oleh pengesah kebijakan. Sekali suatu usulan kebijakan diadopsi atau diberikan

legitimasi (pengesahan) oleh seseorang atau badan yang berwewenang, maka usulan

kebijakan itu berubah menjadi kebijakan (policy decision) yang sah (ligitimate) dalam

arti dapat dipaksakan pelaksanaannya dan bersifat mengikat bagi orang/pihak-pihak

yang menjadi sasaran (obyek) dari kebijakan.




58

Makna kata pengesahan terhadap kebijakan pemerintah dapat diartikan sama

dengan penentuan kebijakan definitif atau penentuan kebijakan terakhir dengan

mengandung arti bahwa alternatif yang dipilih oleh badan yang mempunyai wewenang

terakhir dan memperoleh pengesahan. Jika badan ini betul-betul bertugas

mempertimbangkan masalah kebijakan dengan mempertimbangkan alternatif-alternatif

antara lain dengan merubah tetapi juga dengan menolak maka penentuan kebijakan

definitif dapat ditetapkan dan mendapat pengesahan dari badan-badan tersebut.

Davis Easton mengemukakan suatu kebijakan pemerintahan negara itu bersifat

otoritatif yaitu berisi nilai-nilai yang dialokasikan dan dipaksakan pelaksanaannya bagi

seluruh anggota masyarakat. Untuk itu tentu saja pemerintah diberi kewenangan penuh

sehingga benar-benar kebijakan itu dilaksanakan oleh masyarakat.

Proses pembuatan kebijakan tidak dapat dipisahkan dengan proses pengesahan

kebijakan. Kedua-duanya mempunyai hubungan yang sangat erat sekali, sehingga tidak

mungkin dipisahkan. Sebagai suatu proses kolektif, pembuat keputusan/kebijakan akan

berusaha sekuat tenaga untuk memenangkan mayoritas dalam forum pengesahan usulan

kebijakan, sehingga pejabat atau badan pemberi pengesahan setuju untuk mengadopsi

usulan kebijakan tersebut menjadi kebijakan yang sah. Setiap kebijakan yang telah

disahkan berarti telah siap untuk dilaksanakan.

Sebagian kebijakan pemerintah/negara dibuat oleh pejabat negara, dan kebijakan

negara itu juga dipandang sah (kendatipun tanpa melalui proses pengesahan terlebih

dahulu), karena pejabat negara itu telah memiliki otoritas legal untuk membuat dan

melaksanakan kebijakan yang sesuai dengan standar dan ketentuan-ketentuan yang

berlaku. Dan sebagian lagi kebijakan negara yang diusulkan oleh pembuat kebijakan

negara (baik pejabat negara atau badan-badan negara) barulah sah dapat dilaksanakan

dan bersifat mengikat bila telah mendapat persetujuan atau pengesahan dari

pejabat/badan yang berwenang untuk itu.

Karena sukarnya memisahkan proses perumusan usulan kebijakan dan pengesahan

kebijakan, maka proses perumusan usulan kebijakan tidak dengan sendirinya berhenti

begitu proses pengesahannya dimulai. Dalam proses pengesahan itu mungkin sekali

akan terjadi di mana usulan kebijakan ditolak, perlu dimodifikasi dan sebagainya,




59

sehingga proses perumusan kembali terpaksa harus dilakukan. Dengan demikian proses

pengesahan (legitimasi) lancar atau tidaknya sangat ditentukan oleh proses-proses

kebijakan sebelumnya dan sekaligus tergantung pada kualitas pihak-pihak yang terlibat

dalam proses kebijakan tersebut.

Proses pengesahan kebijakan itu adalah proses penyesuaian dan penerimaan secara

bersama terhadap prinsip-prinsip yang diakui dan ukuran-ukuran yang diterima

(“conforming to recognized principles or accepted standards”). Landasan utama untuk

melakukan pengesahan kebijakan pemerintah itu adalah variabel-variabel sosial seperti

sistem nilai masyarakat, idiologi negara, sistem politik dan sebagainya.

Di negara-negara yang menganut paham demokrasi, prinsip dasar dalam

melakasanakan pengesahan adalah yang dikenal dengan sebutan”mojority coalition

building” atau”mojority vote” artinya : apabila mayoritas pihak-pihak yang terlibat

dalam proses pengesahan itu setuju, maka pengesahan dapat diberikan. Di negara kita,

sesuai dengan makna sila IV dari Pancasila, maka landasan utama dalam proses

perumusan dan pengesahan kebijakan negara dilakukan secara”musyawarah untuk

mufakat”. Pemungutan suara (voting) di mana satu orang punya satu suara (one man

one vote) barulah dilakukan kalau muyawarah untuk mufakat sudah mengalami jalan

buntu.

Proses pengesahan kebijakan biasanya diawali dengan kegiatan”persuasion”

dan”bargaining”. Persuasion diartikan oleh Anderson sebagai”attempts to convince

others of the correcrness of value of ones position, and thebay cause them to adapt it as

their own”. (Usaha-usaha untuk meyakinkan orang lain tentang sesuatu kebenaran atau

nilai kedudukan seseorang dan sehingga mereka mau menerimanya sebagai milik

sendiri). Dalam mencari dukungan orang lain tersebut, orang yang mencari dukungan itu

berusaha meyakinkan orang lain bahwa pendapatnya benar, bermanfaat bagi masyarakat,

sesuai dengan kebutuhan yang mendesak dan sebagainya, sehingga orang lain

membenarkan pendapat itu dan mendukungnya.

Dengan cara itu pembuat keputusan berusaha menciptakan timbulnya suasana

emosional sedemikian rupa sehingga pengesah keputusan merasa yakin tentang perlunya

segera mengesahkan keputusan tersebut. Kegiatan bargaining diartikan sebagai suatu




60

proses dimana dua orang atau lebih yang mempunyai kekuasaan atau otoritas

mengatur/menyesuaikan setidak-tidaknya segian tujuan-tujuan yang tidak mereka

sepakati agar dapat merumuskan serangkaian tindakan yang dapat diterima bersama

tetapi tidak perlu terlalu ideal bagi mereka. Termasuk dalam kategori bargaining ini

adalah : perjanjian (negotiation), saling memberi dan menerima (take and give); dan

kompromi (compromise).

Baik peresuasion maupun bargaining kedua-duanya slaing melengkapi sehingga

penerapan kedua kegiatan atau proses tersebut akan dapat memperlancar proses

pengesahan kebijakan. Pengesahan kebijakan sebagai proses kolektif banyak dilakukan

terhadap banyak usulan kebijakan di negara kita misalnya RUU yang disampaikan oleh

badan eksekutif kepada badan legislatif untuk dibahas, diuji dan diratifikasi menjadi

Undang-Undang.

Kendatipun anggota-anggota legislatif banyak terlibat dalam proses pengesahan

itu, tetapi sebenarnya pihak lain pun ikut berperan, terutama pada fase persuasion dan

bargaining, yaitu wakil eksekutif, birokrat, kelompok kepentingan, media massa dan

sebagainya. Dengan disahkannya kebijakan tidak berarti bahwa problema yang dihadapi

sudah terselesaikan. Masalah besar yang masih harus dihadapi adalah apakah

kebijakan itu langsung dapat diterima oleh masyarakat dan mempunyai kesediaan diri

unuk mengimplementasikannya?

Tugas Latihan A

1. Jelaskan pengertian proses perumusan usulan kebijakan (policy proposal).

2. Jelaskan 4 kegiatan dalam proses perumusan usulan sebuah kebijakan disertai

contohnya masing-masing.

3. Kemukakan 13 kelompok yang biasanya terlibat dalam proses perumusan usulan

kebijakan di negara Indonesia sekarang ini.

Tugas Latihan B

1. Kemukakan dan jelaskan 5 faktor yang mempengaruhi proses perumusan usulan

kebijakan menurut Nigro & Nigro.

2. Kemukakan 5 faktor yang oleh Caiden menyebabkan sulitnya membuat atau

menyusun sebuah kebijakan.




61

3. Kemukakan 5 macam nilai yang melandasi tingkah laku pembuat keputusan dalam

membuat kebijakan menurut Anderson.

4. Kemukakan dan jelaskan 7 macam kesalahan umum yang sering terjadi dalam

proses pembuatan keputusan/kebijakan menurut Nigro & Nigro.

5. Kemukakan secara ringkas 14 cara atau metode menurut Dror dapat membantu

meningkatkan proses pembuatan kebijakan negara/pemerintah.

Tugas Latihan C

1. Jelaskan pengertian pengesahan kebijakan pemerintahan.

2. Kemukakan tiga variabel yang menjadi landasan utama untuk melakukan

pengesahan sebuah kebijakan pemerintahan.

3. Kemukakan dan jelaskan dua macam kegiatan yang umumnya mengawali proses

pengesahan sebuah kebijakan pemerintahan.

4. Kemukakan minimal 5 kelompok yang terlibat dan berperan dalam proses

pengesahan kebijakan pemerintahan di Indonesia.




62

BAB V

PELAKSANAAN KEBIJAKAN PEMERINTAHAN

Bagian ini membahas masalah pelaksanaan kebijakan pemerintahan. Kompetensi

dasar yang dimiliki mahasiswa usai mempelajari bahasan ini adalah mampu menjelaskan

proses pelaksanaan kebijakan pemerintah.

Dan kompetensi khusus akan dimiliki mahasiswa usai mempelajari bahasan ini

adalah mampu; (1) Menjelaskan pengertian proses pelaksanaan kebijakan

pemerintahan, (2) Mengemukakan dua kelompok aktor yang terlibat dalam pelaksanaan

kebijakan pemerintahan, (3) Menjelaskan pentingnya desiminasi pelaksanaan kebijakan

pemerintahan, (4) Menjelaskan pengertian model-model pelaksanaan kebijakan

pemerintahan.

1. Pengertian Proses Pelaksanaan Kebijakan Pemerintahan

Proses Pelaksanaan kebijakan dapat didefinisi sebagai langkah-langkah dalam

penggunaan sarana-sarana yang dipilih untuk mencapai tujuan-tujuan yang dipilih. Jadi

yang perlu dalam pelaksanaan adalah tindakan-tindakan seperti umpamanya

tindakan-tindakan yang sah atau pelaksanaan suatu rencana peruntukan.

Suatu program kebijakan meliputi penyusunan acara tertentu dan tindakan--

tindakan yang harus dijalankan, umpamanya dalam bentuk tata cara yang harus dituruti

di dalam pelaksanaan, patokan-patokan yang harus diadakan pada keputusan-keputusan

pelaksanaan atau proyek-proyek yang konkrit yang akan dilaksanakan dalam suatu

jangka waktu tertentu. Program- program kebijakan menjadi bagian dari kebijakan yang

akan dilaksanakan. Program-program ini dapat berbeda-beda satu sama lain mengenai

kebebasan kebijakan yang diberikan kepada pelaksana kebijakan.

Pelaksanaan kebijakan lebih sempit maknanya, sedangkan makna proses

pelaksanaan kebijakan lebih luas. Proses pelaksanaan kebijakan adalah keseluruhan dari

kegiatan yang bersangkutan dengan pelaksanaan suatu kebijakan tertentu. Jelaslah

pengertian pelaksanaan kebijakan adalah kegiatan-kegiatan dari suatu kelompok aksi,

yang ditujukan untuk melajukan atau menghambat pelaksanaan suatu kebijakan tertentu,

menjadi bagian dari proses pelaksanaan sebuah kebijakan negara/pemerintah secara

keseluruhan.




63

Implementasi kebijakan berkenaan dengan berbagai program yang diarahkan

pada realisasi program (Gordon,1986). Dalam hal ini, Keban (2008) mengatakan

administrator mengatur cara untuk mengorganisir, menginterpretasikan menerapkan

kebijakan yang telah diseleksi. Mengorganisir berarti mengatur sumberdaya, unit-unit,

dan metode-metode untuk melaksanakan program. Melakukan interpretasi berkenaan

dengan menterjemahkan bahasa atau istilah-istilah program kedalam rencana-rencana

dan petunjuk-petunjuk yang dapat diterima dan feasible. Menerapkan berarti

menggunakan instrumen-instrumen, mengerjakan atau memberikan pelayanan rutin,

melakukan pembayaran-pembayaran. Atau dengan kata lain implementasi merupakan

tahap merealisasi tujuan-tujuan-tujuan program. Dalam hal ini yang perelu diperhatikan

adalah persiapan implementasi, yaitu memikirkan dan menghitung secara matang

berbagai kemungkinan keberhasilan dan kegagalan, termasuk hambatan atau peluang-

peluang yang ada dan kemampuan organisasi yang diserahi tugas untuk melaksanakan

program.

Orang sering tidak melihat arti penting dari implementasi kebijakan.

Implementasi menurut mereka, hanya merupakan pelaksanaan dari apa yang telah

diputuskan legislatif atau para pengambil keputusan sehingga kurang berpengaruh.

Padahal, dalam kenyataan dapat kita lihat sendiri bahwa betapapun hebatnya suatu

rencana program atau kegiatan tetapi apabila ia tidak direalisasikan dengan baik dan

benar maka program atau kegiatan itu menjadi sia-sia. Implementasi membutuhkan para

pelaksana yang benar-benar jujur, memiliki kompetensi yang sesuai, komitmen yang

tinggi untuk menghasilkan apa yang menjadi tujuannya, dan benar-benar memperhatikan

rambu-rambu peraturan pemerintah yang berlaku. Sayangnya, implementasi ini sering

dipakai sebagai ajang melayani kepentingan kelompok, pribadi, bahkan kepentingan

partai. Bahkan implementasi sering dilihat sebagai suatu proses yang penuh dengan

muatan politik dimana mereka yang berkepentingan berusaha sedapat mungkin

mempengaruhinya (Glinle,1980).

Implementasi/pelaksanaan suatu kebijakan negara/pemerintah tidak hanya

terbatas pada perwujudan secara riil kebijakan tersebut, tetapi juga mempunyai kaitan

dengan konsekwensi atau dampak yang akan nampak pada pelaksanaan kebijakan




64

tersebut. Pembuat kebijakan tidak hanya ingin melihat kebijakannya telah dilaksanakan

oleh masyarakat, tetapi juga ingin mengetahui seberapa jauh kebijakan tersebut telah

memberikan konsekwensi positif dan negatif bagi masyarakat.

Gambar 7.

Jalan dari kebijakan menuju efek kebijakan.

Di dalam skema ini proses pelaksanaan dimula dengan suatu kebijakan yang harus

dilaksanakan. Hasil dari proses pelaksanaan terdiri atas hasil kebijakan yang segera, juga

disebut sebagai prestasi kebijakan (policy performance). Prestasi kebijakan berupa

jumlah dan isi atau barang dan jasa perumahan dihasilkan pemerintah dalam jangka

waktu tertentu untuk menaikkan kesejahteraan penduduk. Perumahan di dalam tingkat

kesejahteraan penduduk dianggap sebagai hasil kebijakan akhir (“policy outcome”

atau”policy impact). Dengan sendirinya di dalam hasil akhir dari kebijakan termasuk

juga hasil-hasil sampingan dari prestasi kebijakan yang diperoleh, misalnya

bertambahnya penghasilan tukang bangunan,penjual kayu, dan lain-lainnya.

Coggin dkk (1990) membedakan implementasi kebijakan kedalam tiga generasi

yaitu, generasi pertama, kedua dan ketiga. Implementasi generasi pertama oleh Pressman

dan Vildavsky (1973) melihat sebagai suatu bentuk pelaksanaan yang sangat bersifat

top down dimana penilaiannya ditentukan dari sampai seberapa jauh terjadi deviasi

terhadap desain yang telah ditetapkan. Generasi kedua, merupakan reaksi terhadap

kelemahan generasi pertama, ia berifat bottom up dimana eksistensi jaringan kerja para

aktor, termasuk tujuan, strategi dan aksi mereka ikut diperhitungkan. Atau dengan kata

lain, sebagaimana diungkapkan oleh Linder dan Peters (1986) dan juga Nakamura

(1987, desain program/kebijakan harus mempertimbangkan kebutuhan dan nilai yang

dianut para implementor, karena itu adaptasi dan diskresi dalam implementasi

seharusnya dilihat sebagai suatu yang seharusnya atau dibutuhkan. Dalam implementasi

generasi ketiga, pusat perhatian diarahkan pada desain kebijakan dan jaringan kebijakan




65

serta implikasinya pada pelaksanaan dan keberhasilannya (Goggin, dkk,1990).

Kegagalan dalam pelaksanaan dilihat sebagai produk dari desain yang kurang

memperhitungkan berbagai faktor yang bakal berpengaruh dalam pelaksanaan.

2. Aktor Dalam Proses Pelaksanaan Kebijakan Pemerintahan

Pada pelaksanaan kebijakan pemerintah biasanya terpaut sejumlah besar aktor

dalam berbagai kedudukan. Yang penting di sini adalah perbedaan antara pelaksana

kebijakan dan obyek kebijakan (penduduk yang menjadi tujuan). Para pelaksana

kebijakan adalah para aktor yang dengan satu atau lain cara dibebankan melaksanakan

kebijakan dengan penggunaan sarana-sarana tertentu. Organisasi pelaksana meliputi

keseluruhan para pelaksana dan pembagian tugas mereka masing- masing.

Mengenai pelaksana dan kebijakan pemerintah, dapat ditetapkan bahwa organisasi

pelaksana di dalam banyak hal merupakan suatu sistem yang rumit di mana dapat

terwakili berbagai jenjang pemerintahan. Menurut Jones beberapa pihak biasanya

terlibat dalam proses pelaksanaan/implementasi suatu kebijakan pemerintahan, terdiri

dari dua kelompok aktor ; (1) Beberapa orang di luar birokrat birokrasi yang mungkin

terlibat dalam aktivitas-aktivitas implementasi seperti legislator, hakim dan lain-lain, (2)

Birokrat-birokrat sendiri yang terlibat dalam aktivitas fungsional, disamping

implementasi. Irfan Islamy mengatakan pula bahwa pihak-pihak yang mempunyai

kewajiban melaksanakan kebijakan negara itu banyak ragamnya. Terutama sekali

peranan eksekutif, birokrat dan badan-badan pemerintah besar sekali dalam

mengimplementasikan kebijakan negara ini. Dalam peranan besar lembaga eksekutif dan

badan-badan pemerintah mengimplementasi kebijakan negara itu didahului dengan

penjabaran kebijakan negara yang telah disahkan dan ditetapkan, selanjutnya diterapkan

atau dilaksanakan guna mewujudkan ide dan sasaran yang terkandung di dalamnya

menjadi nyata. Disamping itu juga para anggota legislatif, yudikatif, kelompok-

kelompok kepentingan, dan warga negara berperan pula.

Dikatakan Irfan Islamy bahwa, para anggota legislatif seringkali berperan

memberikan konsultasi dalam mengelola kebijakan negara atau melaksanakan tugas-

tugas administratif lainnya dalam konteks pelaksanaan kebijakan negara. Para anggota




66

yudikatif berperan terlibat dalam memberikan naturalisasi, penanganan paspor, proses

pengadilan, dan kegiatan-kegiatan implementasi kebijakan lainnya.

Kelompok-kelompok kepentingan berperan melaksanakan kebijakan negara sesuai

dengan bidang kepentingannya misalnya ; KADIN, HKTI, HNSI, IWAPI, HIPMI dan

sebagainya. Tugas dan kewajiban pejabat dan badan-badan pemerintah bukan hanya

dalam perumusan kebijakan negara, tetapi juga dalam pelaksanaan kebijakan negara

tersebut. Kedua-duanya tidak ada satupun yang lebih penting dari yang lain. Dalam

kenyataannya, banyak pejabat dan badan-badan pemerintah lebih dominan peranannya

dalam perumusan kebijakan tersebut, dan kurang dalam implementasi kebijakan

tersebut.

3. Hambatan Pelaksanaan Kebijakan Pemerintahan

Pelaksanaan sebuah kebijakan negara akan dapat mengalami keberhasilan atau

hambatan. Gow dan Mors menyebutkan terdapat berbagai faktor yang menghambat

implementasi sebuah kebijakan antara lain (1) hambatan politik, ekonomi, dan

lingkungan, (2) kelemahan institusi, (3) ketidakmampuan SDM di bidang teknis dan

administratif, (4) kekurangan dalam bantuan teknis, (5) kurangnya desentralisasi dan

partisipasi, (6) pengaturan waktu (timing), (7) sistem informasi yang kurang

mendukung, (8) perbedaan agenda tujuan antara aktor, (9) dukungan yang

berkesinambungan (Turner dan Hulme, 1997 : 66-67).

Oleh Keban (2008), semua hambatan ini dapat dengan mudah dibedakan atas

hambatan dari dalam dan dari luar. Hambatan dari dalam dapat dilihat dari ketersediaan

dan kualitas input yang digunakan seperti SDM, dana struktur organisasi, informasi,

sarana dan fasilitas yang dimiliki, serta aturan, sistem dan prosedur yang harus

digunakan. Dan hambatan dari laur dapat dibedakan atas semua kekuatan yang

berpengaruh langsung atau tidak langsung kepada proses implementasi itu sendiri,

seperti peraturan atau kebijakan pemerintah, kelompok sasaran, kecenderungan

ekonomi, politik, kondisi sosial budaya, dan sebagainya.

Menurut Weimer dan Vining (1999), tiga faktor umum yang mempengaruhi

keberhasilan atau kegagalan dari implementasi kebijakan, yaitu (1) logika yang

digunakan oleh suatu kebijakan, yaitu sampai seberapa benar teori yang menjadi




67

landasan kebijakan atau seberapa jauh hubungan logis antara kegiatan-kegiatan yang

dilakukan dengan tujuan atau sasaran yang telah ditetapkan, (2) hakekat kerjasama ayng

dibutuhkan, yaitu apakah semua pihak yang terlibat dalam kerjasama telah merupakan

suatu assembling yang produktif, dan (3) ketersediaan sumberdaya manusia yang

memiliki kemampuan, komitmen untuk mengelola pelaksanaannya.

Irfan Islamy (1984) mengatakan, dalam kenyataannya banyak badan-badan

pemerintah lebih dominan peranannya dalam perumusan kebijakan tersebut, dan kurang

dalam implementasi kebijakan tersebut. Ini akan berakibat kurang efektifnya

pelaksanaan kebijakan negara itu. Selain itu, pejabat dan badan-badan pemerintah masih

lemah sekali dalam mendesiminasikan (menyebarluaskan) kebijakan-kebijakan negara

yang baru kepada anggota masyarakat. Jeleknya proses komunikasi ini akan menjadi

titik-lemah dalam mencapai efisiensi dan efektivitas pelaksanaan kebijakan negara. Di

negara kita, setiap peraturan-perundangan atau kebijakan-kebijakan negara yang lain

setelah disahkan biasanya di taruh dalam Lembaran Negara atau dibukuhkan dalam

Arsip Nasional.

Hal ini kurang menjamin kelancaran penyebarluasan kebijakan negara kepada

masyarakat kita. Peranan media-massa baik milik pemerintah maupun swasta masih

belum banyak menunjang atau dimanfaatkan dalam menyebarluaskan kebjakan negara

tersebut. Media-media pengumuman lain pun masih masih belum banyak digarap untuk

maksud ini. Tidak mengherankan kalau masih terdapat banyaknya anggota masyarakat

kita yang tidak tahu tentang kebijakan negara yang ada. Jadi kalau proses diseminasi

kebijakan negara dapat digarap dengan baik akan dapat menambah kelancaran proses

implementasi kebijakan pemerintah/negara.

Anderson menjelaskan sebab-sebab mengapa setiap anggota masyarakat itu perlu

mengetahui dan melaksanakan kebijakan negara, sebagai berikut :

1. Respek anggota masyarakat terhadap otoritas dan keputusan-keputusan badan

pemerintah.

Sikap patuh dan respek anggota masyarakat kepada suatu kebijakan, karena

diketahui dibuat oleh yang berotoritas dengan alasan cukup masuk akal. Ketidaktahuan

terhadap siapa otoritas pembuat serta alasannya dimilikinya pada suatu kebijakan,




68

membuat sikap patuh dan respek atau mematuhi sebuah kebijakan (hukum/undang-

undang) kurang diperoleh.

2. Adanya kesadaran untuk menerima kebijakan.

Kesadaran untuk menerima dan melaksanakan suatu kebijakan negara berupa

membayar pajak sebagai sesuatu yang logis, perlu dan adil, karena tahu dengan

membayar pajak pemerintah memenuhi tugasnya memberikan pelayanan kepada

warganya. Mungkin banyak orang tidak suka membayar pajak, karena tahu pemerintah

kurang memberikan pelayanan secara baik kepada warganya.

3. Adanya keyakinan bahwa kebijakan itu dibuat sah, konstitusional dan dibuat oleh

pejabat pemerintah yang berwewenang untuk itu, serta melalui prosedur yang benar.

Suatu kebijakan negara diyakini dibuat secara sah berdasarkan ketentuan,

masyarakat cenderung mempunyai kesediaan diri untuk menerima dan melaksanakan

kebijakan tersebut. Dan kekurangyakinan terhadap pembuatan sebuah kebijakan dapat

mempengaruhi penerimaan dan keberhasilan pelaksanaannya.

4. Adanya kepentingan pribadi.

Seorang atau kelompok sering memperoleh keuntungan langsung dengan suatu

kebijakan, dapat menerima dan melaksanakan suatu kebijakan itu, karena dianggap

sesuai kepentingan pribadinya. Dilarangnya inport buah-buahan dan barang-barang

kosmetika jenis tertentu oleh pemerintah,misalnya maka kebijakan seperti ini langsung

diterima oleh petani-buah dan pengusaha kosmetika sebagai sesuatu yang

menguntungkan.

5. Adanya hukuman-hukuman tertentu bila tidak melaksanakan kebijakan.

Orang terpaksa harus mematuhi dan melaksanakan suatu kebijakan negara karen ia

takut terkena hukuman, misalnya denda, kurungan, sanksi-sanksi yang lain. Se;lain itu,

orang juga seringkali suka mematuhi dan ,elaksanakan kebijakan karena ia tidak suka

dicap sebagai orang yang suka melanggar hukum.

6. Masalah waktu.

Suatu kebijakan dianggap masyarakat kontroversial (kurang tepat) pada saat

dibuatnya, mereka cenderung menolak kebijakan tersebut. Dari tahun ke tahun, orang

telah berpengalaman dengan kebijakan itu, akhirnya suatu kebijakan yang dulu dianggap




69

kontroversial berubah menjadi kebijakan yang wajar dan dapat diterima.

Kebijakan larangan mempekerjakan anak-anak di bawah usia kerja misalnya, dulu

dianggap kontroversial (anak-anak juga dapat menambah penghasilan orang tua),

akhirnya diterima sebagai sesuatu yang wajar (setelah mereka menyadari bahwa anak-

anak perlu sekolah dulu untuk menyiapkan masa depannya).

Anderson juga menguraikan faktor-faktor yang menyebabkan mengapa orang tidak

mematuhi dan melaksanakan kebijakan negara, sebagai berikut :

1. Kebijakan yang bertentangan dengan sistem nilai masyarakat.

Suatu kebijakan dipandang bertentangan secara tajam dengan sistem nilai yang

dianut masyarakat secara luas atau kelompok-kelompok tertentu, tidak akan

dilaksanakan atau dipatuhi. Dan kebijakan pasti dilaksanakan bila tidak bertentangan

dengan sistem nilai masyarakat.

2. Adanya konsep ketidak-patuhan selektif terhadap hukum.

Ada beberapa peraturan perundangan atau kebijakan yang bersifat kurang mengikat

pada individu-individu. Beberapa orang sangat mendukung atau mematuhi undang-

undang kriminal kadang-kadang kurang patuh pada undang-undang atau peraturan-

peraturan dibidang ekonomi, dan sebagainya.

3. Keanggotaan seseorang dalam suatu perkumpulan atau kelompok.

Seseorang bisa patuh atau tidak patuh pada peraturan perundangan atau kebijakan

negara karena keterlibatannya dalam keaggotaan suatu kelompok kadang-kadang

mempunyai ide-ide atau gagasan-gagasan tidak sesuai/bertentangan dengan hukum atau

keinginan pemerintah. Akibatnya mereka cenderung untuk tidak patuh atau melawan

peraturan/kebijakan negara.

4. Keinginan untuk mencari untung dengan cepat.

Adanya keinginan mencari untung dengan cepat, seringkali membuat orang

bertindak dengan menipu, atau melawan hukum. Bila ada dua perusahaan yang

mempunyai kesempatan mencari untung yang sama, yang satunya karena kurang

menguntungkan atau akan bangkrut, ia cendrung lewan hukum atau kebijakan yang ada

agar dapat hidup terus; dan perusahaannya menguntungkan dan modalnya kuat

cenderung mentaati peraturan yang ada.




70

5. Adanya ketidak-pastian hukum.

Tidak adanya kepastian hukum, ketidak jelasan ukuran kebijakan yang saling

bertentangan satu sama lain dan sebagainya dapat menjadi sumber ketidakpatuhan orang

pada hukum atau kebijakan negara. Adanya perbedaan pandangan dan kepentingan

antara pejabat pemerintah dan masyarakat menyebabkan penafsiran mereka terhadap

peraturan atau kebijakan itu juga berbeda-beda. Semua ini menyebabkan orang tidak

mematuhi peraturan atau kebijakan negara. Contohnya, seseorang yang telah membayar

pajak kekayaan (PKK) sering tidak akan mau lagi membayar pajak rumah tangga (PRT).

Berkaitan dengan hal-hal diatas, peranan badan/lembaga pemerintah sangat besar

sekali untuk secara persuasif mampu mendorong kepada anggota-anggota masyarakat

agar mereka mematuhi dan melaksanakan setiap peraturan-perundangan atau kebijakan

pemerintah.

4. Model-Model Pelaksanaan Kebijakan Pemerintahan

Sekali usulan kebijakan telah diterima dan disahkan oleh pihak yang

berwewenang, maka keputusan kebijakan itu telah siap untuk diimplementasikan/

dilaksananakan. Menurut Irfan Islamy, beberapa kebijakan bersifat”self-executing”

artinya dengan dirumuskan kebijakan itu sekaligus (dengan sendirinya) kebijakan itu

terimplemenasikan. Misalnya kebijakan suatu negara yang mengakui secara formal

kemerdekaan negara baru; penggantian/perubahan lambang negara, lagu negara, bendera

negara dan sebagainya.

Tetapi jumlah kebijakan yang self executing ini tidak banyak. Kebanyakan

kebijakan negara itu berbentuk peraturan perundangan dan yang lain berupa pelbagai

macam ketentuan, ketetapan atau yang sejenis dengan itu. Termasuk yang dipilih oleh

pemerintah untuk tidak dilakukan suatu kegiatan disebut pula kebijakan pemerintahan.

Untuk mengetahui lebih jauh tentang bentuk/jenis model pelaksanaan kebijakan

pemerintah. James E.Anderson mengemukakan kategori ragam pelaksanaan kebijakan

pemerintahan, sebagai berikut :

1. Substantive policies adalah kebijakan-kebijakan tentang apa yang akan/ingin

dilakukan oleh pemerintah. Contohnya: kebijakan luar negeri; perburuhan,

pendidikan;energi;kesehatan;perumahan rakyat dan sebagainya.




71

2. Procedural policies adalah kebijakan-kebijakan tentang siapa atau pihak-pihak mana

saja yang terlibat dalam perumusan kebijakan serta cara bagaimana perumusan

kebijakan itu dilaksanakan. Contohnya prosedur pembuatan undang-undang

perpajakan yang menyangkut beberapa pihak yang terlibat serta perumusannya.

3. Distributive, Redistributive, Regulatory dan Self Regulatory Policies.

a. Distributive policies adalah kebijakan-kebijakan tentang pemberian pelayanan-

pelayanan atau keuntungan-keuntungan bagi sejumlah khusus penduduk :

individu-individu; kelompok-kelompok; perusahaan-perusahaan; dan masyarakat

tertentu. Contoh kebijakan-kebijakan ini misalnya : pemberian beasiswa bagi

mahasiswa yang memilih jurusan langka; pemberian subsidi pada koperasi

teladan; pemberian tax holiday bagi perusahaan-perusahaan yang baru berdiri;

pemberian pengobatan cuma-cuma bagi anggota masyarakat yang terjangkit

penyakit menular dan sebagainya.

b. Redistributive policies adalah kebijakan-kebijakan yang sengaja dilakukan

pemerintah untuk memudahkan pengalokasian kekayaan, pendapatan, pemilikan,

atau hak-hak diantara kelas-kelas dan kelompok-kelompok penduduk, seperti

antara golongan mampu (the haves) dan tidak mampu (the havenots). Contohnya

kebijakan tentang pembagian bagian tanah absenti pada buruh tani; pembebesan

tanah untuk kepentingan negara atau umum; perang melawan kemiskinan;

pemberian dana kesejahteraan sosial dan sebagainya.

c. Regulatory Policies adalah kebijakan-kebijakan tentang pengenaan pembatasan

atau larangan-larangan perbuatan atau tindakan-tindakan/perilaku bagi seseorang

atau sekelompok orang. Dus ini bersifat mengurangi kebebasan seseorang atau

sekelompok orang untuk berbuat sesuatu. Misalnya kebijakan tentang larangan

menyimpan, memiliki, menggunakan senjata api tanpa dilindungi dengan surat-

surat yang sah; pembatasan penjualan obat-obatan jenis tertentu secara bebas;

larangan memacu kenderaan dengan kecepatan tertentu pada jalur-jalur tertentu;

pembatasan penggunaan kenderaan dinas dan sebagainya.

d. Self Regulatory Policies adalah kebijakan-kebijakan tentang pembatasan-

pembatasan atau pengawasan perbuatan pada masalah-masalah tertentu bagi




72

sekelompok orang. Berbeda dengan regulatory policies, self-regolatory policies

biasanya sering dicari/dibutuhkan dan didukung oleh kelompok orang-orang

yang berkepentingan dengan kebijakan itu yaitu sebagai alat untuk melindungi

atau meningkatkan kepentingan-kepentingan mereka sendiri. Contoh self-

regulatory policies ini misalnya tentang pemberian surat izin kerja; surat izin

mengemudi; harga eceran produk pertanian/bahan-bahan minyak (BBM) dan

sebagainya.

4. Material dan Symbolic policies.

a. Material policies adalah kebijakan-kebijakan tentang pengalokasian atau

penyediaan sumber-sumber material yang nyata atau kekuasaan yang hakiki bagi

para penerimanya atau mengenakan beban-beban (kerugian-kerugian)bagi yang

harus mengalokasikannya. Contoh material policies adalah misalnya

kebijaksanaan tentang kewajiban para majikan untuk membayar upah minimum

bagi buruhnya; kewajiban pemerintah daerah untuk menyediakan perumahan

murah bagi warganya dan sebagainya.

b. Symbolic policies adalah kebijakan-kebijakan yang bersifat tidak memaksa (non-

enforcement), karena kebijakan itu apakah akan memberikan keuntungan atau

kerugian hanya memiliki dampak yang relatif kecil bagi masyarakat. Contoh

symbolic policies ini misalnya kebijakan tentang larangan mengunjak rumput

pada taman-taman kota; pembatasan menyulut kembang api pada hari-hari besar

nasional atau agama ; pembayaran iuran/sumbangan radio; pajak progsesif;

konservasi hutan;lingkungan hidup; pencemaran udara;air, tanah dan sebagainya.

Beberapa contoh kebijakan regulatoris, tetapi karna belum dikaksanakan secara

efektif akhirnya hanya bersifat simbolis saja.

5. Collective goods dan private goods policies.

a. Collective goods policies yaitu kebijakan-kebijakan tentang penyediaan barang-

barang dan pelayanan-pelayanan keperluan orang banyak (kolektif).Artinya bila

barang-barang dan pelayanan-pelayanan itu tersedia bagi satu orang maka harus

di sediakan pula bagi semua orang. Contoh misalnya kebijaksanaan tentang




73

pengadaan sambilan badan kebutuhan pokok manusia; pertahanan dan keamanan

nasional; pengawasan lalu lintas (udara, laut dan darat) dan sebagainya.

b. Private good policies adalah kebijakan-kebijakan tentang penyediaan barang-

barang atau pelayanan-pelayanan hanya bagi kepentingan perseorangan (privat)

yang tersedia di pasaran bebas dan orang yang memerlukannya harus membayar

biaya tertentu. Misalnya kebijakan tentang penyediaan barang keperluan pribadi

seperti restoran, tempat-tempat hiburan, perumahan, universitas, jalan toll, rumah

sakit, pelayanan telepon dan sebagainya.

6. Liberal dan conservative policies.

a. Liberal policies adalah jenis kebijakan yang menganjurkan pemerintah untuk

mengadakan perubahan-perubahan sosial terutama yang diarahkan untuk

memperbesar hak-hak persamaan. Kebijakan liberal menghendaki agar

pemerintah mengadakan koreksi terhadap ketidakadilan dan kelemahan-

kelemahan yang ada pada aturan-aturan sosial, meningkatkan program-program

ekonomi dan kesejahteraan.

b. Concervative policies adalah lawan dari kebijakan liberal. Menurut paham

konservatif aturan sosial yang ada cukup baik jadi tidak perlu adanya perubahan

sosial (bertahan dengan status-quo) atau kalau perubahan sosial diperlukan harus

diperlambat dan berjalan secara alamiah.Sering kali juga diidentifikasikan bahwa

kebijakan liberal cenderung untuk melindungi kepentingan golongan minoritas

dan para konsumen. Sedangkan kebijakan konservatif cenderung mendukung

kepentingan-kepentingan penguasa dan produsen.

Model-model pelaksanaan kebijakan negara/pemerintah diatas, dapat

bermacam-macam. Ada yang bersifat sel-executing (terlaksana dengan sendirinya,

tetapi yang paling banyak adalah kebijakan yang non-self executing, yang perlu

diwujudkan dan dilaksanakan oleh berbagai pihak sehingga nampak efeknya.

Edi Suharto (2005 : 71- 76), menyebutkan empat kelompok model kebijakan,

yaitu berdasarkan pelaksanaannya, ruang lingkupnya, keberlanjutannya dan sasarannya.




74

1. Berdasarkan pelaksanaannya

Model kebijakan dapat dibagi dua, yakni model imperatif dan model indikatif.

Model imperatif adalah kebijakan negara terpusat, yakni seluruh tujuan-tujuan

sosial,jenis,sumber, dan jumlah pelayanan sosial, seluruhnya telah ditentukan oleh

pemerintah. Model kebijakan indikatif (model partisipaitif) adalah kebijakan negara

yang mengupayakan visi dan aspirasi seluruh masyarakat.Pemerintah biasanya hanya

menentukan sasaran secara garis besar, sedangkan pelaksanaannya dilakukan

sepenuhnya oleh masyarakat atau badan swasta.

2. Berdasarkan ruang lingkup atau cakupannya

Model kebijakan dikenal model universal dan model selektif. Model kebijakan

universal adalah kebijakan negara yang diarahkan untuk mengatur dan memenuhi

ketuhan pelayanan sosial warga masyarakat secara keseluruhan, tanpa membedakan

usia, jenis kelamin, dan status sosial. Model kebijakan selektif adalah kebijakan yang

ditujukan untuk memenuhi kebutuhan sosial warga masyarakat tertentu saja,seperti

kelompok berpendapatan rendah.

3. Berdasarkan keajegan atau keberlanjutannya

Model kebijakan residual dan model institusional. Model residual adalah kebijakan

negara yang hanya diperlukan apabila lembaga-lembaga alamiah, yang karena suatu

sebab (misalnya keluarga kehilangan pencari nafkah karena meninggal dunia) tidak

dapat menjalankan peranannya. Pelayanan yang diberikan bersifat temporer, dalam arti

segera dihentikan manakala lembaga tersebut dapat berfungsi kembali. Model

institusional adalah kebijakan negara perlu dirumuskan tanpa mempertimbangkan

berfungsi-tidaknya lembaga-lembaga alamiah, sperti skema bantuan pendidikan, dan

perumahan.

4. Berdasarkan jenis permasalahan atau sasarannya

Model kategorikal dan model komprehensif. Model kebijakan kategorial adalah

kebijakan yang hanya difokuskan untuk mengatasi suatu permasalahan masyarakat

berdasarkan sektor permasalahan tertentu. Model kebijakan komprehensif adalah

kebijakan diarahkan untuk mengatasi beberapa masalah masyarakat secara berkaitan

dan terintegrasi.




75

Tugas Latihan A

1. Jelaskan perbedaan antara proses pelaksanaan kebijakan pemerintahan dengan

pelaksanaan kebijakan.

2. Buatkan gambar proses pelaksanaan kebijakan pemerintahan dan jelaskan secara

singkat makna yang terdapat didalamnya.

Tugas Latihan B

1. Kemukakan aktor- aktor yang berperan dalam pelaksanaan kebijakan pemerintahan.

2. Kemukakan masing-masing sebuah contoh kebijakan yang dibuat oleh pihak-pihak

tersebut.

Tugas Latihan C

1. Jelaskan mengapa desiminasi kebijakan pemerintah harus dilakukan kepada

masyarakat.

2. Jelaskan 6 faktor yang menyebabkan perlunya masyarakat mengetahui kebijakan

yang akan dilaksanakan.

3. Jelaskan 5 faktor yang menyebabkan mengapa orang tidak mematuhi dan tidak mau

melaksanakan sebuah kebijakan pemerintah.

Tugas Latihan D

1. Kemukakan dan jelaskan ide pokok yang terdapat dalam 6 model pelaksanaan

kebijakan pemerintahan.

2. Jelaskan Kemukakan masing-masing sebuah contoh dari 6 model pelaksanaan

kebijakan pemerintahan tersebut.

3. Jelaskan secara singkat ide dasar model-model kebijakan menurut empat kategori

dari Edi Suharto disertai sebuah contohnya masing-masing.




76

BAB VI

EVALUASI KEBIJAKAN PEMERITAHAN

Bagian ini membahas tentang proses evaluasi kebijakan pemerintahan.

Kompetensi dasar yang dimiliki mahasiswa usai mempelajari bahasan ini adalah

mampu menjelaskan proses evaluasi kebijakan pemerintahan.

Kompetensi khusus akan dimiliki mahasiswa adalah mampu ; (1) menjelaskan

pengertian evaluasi kebijakan pemernitahan, (2) menjelaskan tujuan evaluasi kebijakan

pemerintahan, (3) Menjelaskan metode evaluasi efek kebijakan pemerintahan.

1. Pengertian Evaluasi Kebijakan Pemerintahan

Salah satu bidang penting lain yang dipergunakan untuk mengawasi jalannya

proses implementasi adalah monitoring. Dalam proses monitoring dilakukan

pengamatan langsung ke lapangan dan hasil-hasil sementara (immediate result) direkam

untuk dinilai tingkat efisiensi dan efektivitas pelaksanaan suatu kebijakan. Evaluasi atau

penilaian kebijakan adalah merupakan langkah terakhir tidak hanya dilakukan untuk

mengikuti ; isi kebijakan, pelaksanaan kebijakan dan dampak kebijakan. Jadi penilaian

kebijakan dapat dilakukan pada fase perumusan masalahnya, formulasi usulan

kebijakan, legitimasi kebijakan, implementasi kebijakan dan seterusnya.

Evaluasi digunakan untuk mempelajari tentang hasil yang diperoleh dalam suatu

program untuk dikaitkan dengan pelaksanaannya, mengendalikan tingkah laku orang-

orang yang bertanggung terhadap pelaksanaan program, dan mempengaruhi respon dari

mereka yang berda diluar lingkungan politik. Evaluasi tidak saja berguna untuk

mempertimbangkan kegunaan dari program yang sedang berjalan, tetapi juga untuk

melihat kegunaan program dan inisiatif baru, peningkatan efektivitas manajemen dan

administrasi program, serta mempertanggungjawabkan hasil kerja kepada pihak yang

mensponsori program tersebut (Rossi & Freeman, 1993).

Anderson mengatakan bahwa evaluasi kebijakan secara singkat dapat diartikan

sebagai penilaian atau pengukuran kebijakan termasuk isi, implementasi dan

dampaknya. Jones mendefenisikan evaluasi kebijakan adalah suatu aktifitas yang

dirancang untuk menilai keberhasilan program-program pemerintah yang berbeda-beda




77

secara tajam tentang spesifikasi obyeknya, teknik-teknik pengukurannya dan metode

analisanya.

Dari sudut spesifikasi obyeknya berarti menilai hasil berbagi macam program-

program pemerintah sesuai dengan problema-problema yang dihadapi masyarakat,

misalnya; masalah perumahan, kesehatan, lingkungan ketenagakerjaan dan sebagainya.

Dari sudut teknik pengukurannya yaitu cara-cara untuk menilai program-program

pemerintah mulai dari teknik yang bersifat impresionistis (kesan-kesan observatif)

sampai dengan teknik yang ilmiah dan sistematis dengan segala macam patokan-patokan

yang canggih. Dari sudut metode analisisnya yaitu menunjukkan hasil akhir

(kesimpulan) dari kegiatan menilai program pemerintah tersebut : apakah program

tersebut efektif atau tidak; memberikan dampak positif yang lebih besar dari dampak

negatifnya atau sebaliknya dan seterusnya.

Keban (2008) mengatakan, untuk dapat melakukan evaluasi, diperlukan rincian

tentang apa yang perlu dievalusi, pengukuran terhadap kemajuan yang diperoleh dengan

mengumpulkan data, dan analisis terhadap data yang ada terutama berkaitan dengan

output dan outcome yang diperoleh untuk kemudian dibandingkan dengan tujuan suatu

program. Hubungan sebab-akibat harus diteliti secara cermat antara kegiatan program

dengan output dan outcome yang nampak. Pertanyaan kunci yang sering diungkapkan

dalam suatu proses evaluasi adalah apakah outcome yang muncul merupakan hasil dari

pelaksanaan program yang ada, atau dari faktor-faktor lain di luar program tersebut.

Misalnya, apakah income masyarakat pedesaan yang meningkat pada dua tahun terakhir

benar-benar dipengaruhi oleh partisipasi mereka dalam program pembangunan

Kecamatan, atau faktor lain. Kalau memang dipengaruhi faktor lain, maka evaluator

tidak dapat mengklaim bahwa program tersebut telah efektif.

Kegiatan penilaian pada fase proses kebijakan manapun mencakup 3 macam

kegiatan yang berbeda, yaitu ; (1) Objection, artinya objek kebijakan apa yang akan

dinilai, misalnya menentukan keberhasilan program pembangunan perumahan yang

dibangun oleh sebuah Perusahaan, (2) Measurement, artinya memilih teknik-teknik

pengukuran yang tepat untuk menilai hasil evaluasi terhadap objek kebijakan, baik yang

bersifat impresionistis ataupun sistematis dan ilmiah, misalnya penggunaan metode




78

survei untuk mengukur segi kemanfaatan (use factor) Puskesmas bagi masyarakat desa,

atau metode kunjungan anggota DPRD ke rumah sakit untuk mengetahui tingkat

pelayanan kepada masyarakat., (3) Analysis, yaitu menganalisis informasi-inforinasi

yang telah disajkan tadi sehingga dapat ditarik suatu kesimpulan tentang efektif tidaknya

program-program pemerintah yang dinilai tadi, misalnya analisis tentang kemampuan

daya tampung perguruan tinggi negeri pada tahun akademis tertentu.

Sebagian besar kegiatan menilai kebijakan publik dilakukan oleh pembuat

kebijakan formal, seperti pejabat eksekutif, yudikatif, legislatif dan seterusnya. Hasil

peniliaian yang mereka peroleh seringkali bersifat”politis” dan mempunyai

kecenderungan-kecenderungan tertentu (value laden)”. Nilai-nilai ideologis dan pribadi

(idiological and personal values) seringkali sangat berpengaruh terhadap obyektivitas

penilaian kebijakan negara. Kriteri-kriteria ilmiah yang cenderung mempertinggi tingkat

objektivitas hasil penilaian seringkali terabaikan atau jarang sekali dipakai.

Secara informal, penilaian kebijakan sebagian juga dilakukan oleh unsur-unsur

diluar pemerintah, seperti misalnya oleh para ahli ilmu politik, ekonomi, sosial dan

seterusnya, media massa (terutama yang non pemerintah); kelompok kepentingan, partai

politik, warga negara dan sebagainya. Penilaian mereka kebanyakan didasarkan atas

penglihatan mereka terhadap pelaksanaan secara nyata dan konskuensi-konskuensi yang

menyertai implementasi kebijakan tersebut. Seringkali penilaiannya bersifat

sangat”tajam” (dear cut evaluation) terutama kepekaan mereka terhadap kebijakan yang

menyentuh kepentingan rakyat secara luas.

Teknik evaluasi yang sistematis dan ilmiah semakin mempunyai kecenderungan

banyak dipakai, karena dengan kemampuannya untuk mengumpulkan dan menganalisis

data secara akurat akan menghasilkan kesimpulan hasil penilaian yang akurat pula.

Teknik inilah yang sekarang banyak dibutuhkan, baik oleh pemerintah ataupun

masyarakat secara luas, karena dengan mengetahui hasil dan dampak kebijakan akan

dapat dikenali tingkat efektivitas kebijakan-kebijakan publik dan nantinya juga akan

dipakai sebagai masukan-masukan baru dalam rangka memutuskan kebijakan-kebijakan

baru yang lebih baik.




79

Untuk dapat melakukan evaluasi kebijakan negara/pemerintah (publik), ada 7

kriteria harus dipenuhi : (1) Relevansi. Evaluasi kebijakan harus dapat memberikan

informasi yang dibutuhkan oleh pembuat dan pelaku-pelaku kebijakan dan harus dapat

menjawab pertanyaan secara benar pada waktu yang tepat, (2) Signifikansi. Evaluasi

kebijakan harus dapat memberikan informasi baru dan penting bagi para pelaku

kebijakan melebihi dari hal-hal yang selama ini mereka anggap telah jelas dan terang,

(3) Validitas. Evaluasi kebijakan harus dapat memberikan pertimbangan yang persuasif

dan seimbang mengenai hasil-hasil nyata dari kebijakan atau program, (4) Reliabilitas.

Evaluasi kebijakan harus dapat membuktikan bahwa kesimpulan hasil evaluasi tidak

didasarkan pada informasi melalui prosedur pengukuran yang tidak teliti dan konsisten,

(5) Objektivitas. Evaluasi kebijakan harus dapat memberikan laporan kesimpulan dan

informasi pendukung yang sempurna dan tidak memihak (bias), yaitu informasi yang

membuat evaluator-evaluator dapat mencapai kesimpulan--kesimpulan yang sama, (6)

Ketetapan waktu. Evaluasi kebijakan harus dapat menyediakan informasi tepat, pada

waktunya (pada waktu keputusan harus dibuat), (7) Daya guna. Evaluasi kebijakan harus

dapat menyediakan informasi yang bisa dimengerti dan dipergunakan oleh pembuat dan

pelaku-pelaku kebijakan yang lain.

Penerapan evaluasi kebijakan secara sistematis dan ilmiah menuntut perumus

kebijakan (yang berfungsi juga sebagai penilai kebijakan) melakukan pengumpulan dan

analisa data secara akurat. Metode pengumpulan data dan penganalisa data untuk

maksud-maksud penilaian kebijakan dapat dipergunakan pula methodologi penelitian

yang ilmiah (scientific evaluative research). Untuk itu evaluator perlu ; (1) melakukan

identifikasi tujuan-tujuan yang akan dinilai ; (2) menganalisis problem-problem yang

timbul dimana aktivitas penilaian perlu ditujukan ke arah itu; (3) memperjelas gambaran

(deskripsi) dan standarisasi aktivitas penilaian; (4) pengukuran tingkat perubahan yang

terjadi; (5) menetapkan apakah perubahan-perubahan yang terjadi karena adanya

aktivitas penilaian atau sebab-sehab lain, dan (6) menunjukan indikator keberlangsungan

(kontinuitas) hasil-hasil penilaian.

Aktivitas perumusan masalah kebijakan merupakan suatu komponen yang penting

dan sangat diperhatikan oleh evaluator kebijakan. Hal ini disebabkan karena baik




80

tidaknya perumusan masalah kebijakan dapat mempengaruhi kejelasan tujuan penilaian.

Setiap kebijakan disusun untuk memecahkan suatu masalah tertentu? Inilah yang

kemudian dikenal dengan nama policy outocomes atau policy consequences. Tegasnya,

dampak kebijakan adalah merupakan akibat-akibat dan konsekuensi-konsekuensi yang

ditimbulkan dengan dilaksanakannya kebijakan-kebijakan tersebut. Misalnya

pelaksanaan kebijakan tentang penghijauan apakah telah dapat membuka kesadaran

masyarakat tentang pelestarian lingkungan? Juga kebijakan tentang wajib belajar apakah

telah dapat menggugah kesadaran masyarakat untuk menyekolahkan anak-anaknya?

Dampak kebijakan mempunyai beberapa macam dimensi yang perlu diperhatikan

dalam menilai kebijakan negara menurut Anderson , yakni ;

1. Dampak kebijakan yang diharapkan (intended consequences) dan yang tidak

diharapkan (unintended consequences).

Sasaran kebijakan itu terutama ditujukan kepada siapa? Misalnya pada masyarakat

miskin, pengusaha ekonomi lemah, petani, guru, mahasiswa dan sebagainya. Suatu

kebijakan tentang memerangi kemiskinan, sasaran dituju adalah masyarakat miskin dan

dampak diharapkan adalah meningkatnya pendapatan mereka. Tetapi mungkin pula

timbul dampak yang tidak diharapkan, misalnya sebagian anggota masyarakat enggan

berusaha keras memperoleh lapangan pekerjaan karena lebih senang menunggu subsidi

dan pemerintah dengan adanya program anti kemiskinan.

2. Dampak kebijakan terhadap situasi atau orang-orang atau kelompok yang bukan

menjadi sasaran utama suatu kebijakan.

Dampak atau limbah kebijakan (spillover effects/externalities). Limbah kebijakan

ini dapat berdampak positif atau negatif. Contohnya, percobaan peledakan senjata nuklir

di atmosfir akan membantu pengembangan persenjataan, tetapi sekaligus juga akan

menimbulkan bahaya bagi penduduk dunia baik sekarang maupun yang akan dating ini

aspek negatifnya. Contoh lain dari segi positifnya adalah penurunan tarif/biaya ekspor

untuk meningkatkan penjualan di luar negeri, dampaknya adalah para konsumen akan

memperoleh keuntungan dengan adanya harga-harga yang merubah akibat

bertambahnya impor barang-barang tersebut.




81

3. Dampak kebijakan dapat terjadi atau berpengaruh pada kondisi sekarang atau kondisi

yang akan datang.

Adanya kebijakan pemerintah tentang kenaikan harga bahan bakar minyak

(BBM) apakah dimaksudkan hanya untuk mengatasi adanya kekurangan dana untuk

pembangunan akibat resesi, ataukah untuk mempengaruhi atau mengubah pola-pola

ekonomi masyarakat dimasa yang akan datang? Contoh lain, kebijakan tentang lokalisasi

pelacuran, apakah akan mempunyai dampak hilangnya pe1acur-pe1acur gelap ataukah

jangka panjang suatu daerah akan bebas dan adanya pelacuran/daerah bebas pelacur.

4. Dampak kebijakan terhadap”biaya” langsung (direct costs).

Menghitung biaya langsung dari setiap program kebijakan pemerintah (economic

costs) relatif lebih mudah dibandingkan dengan menghitung biaya-biaya lain (tidak

langsung) bersifat kualitatif (social costs). Menghitung biaya pembangunan lokalisasi

pelacuran jauh lebih mudah dibandingkan dengan menghitung dampak-dampak sosial

terhadap adanya lokalisasi tersebut.

5. Dampak kebijakan terhadap”biaya” tidak langsung (indirect costs) sebagaimana yang

dialami oleh anggota-anggota masyarakat.

Seringkali biaya tidak langsung ini jarang dinilai, karena hal ini sulit diukur secara

kuantitatif. Misalnya, bagaimana kita mengukur ketidakenakan, keresahan sosial dan

sebagainya. Sebagai akibat adanya kebijakan tentang pembangunan kota. Suatu hal

sering dialami adalah mengapa banyak kebijakan publik tidak memperoleh dampak

seperti diharapkan (intended consequence.). Setiap perumus kebijakan pasti

berkepentingan untuk segera mengetahui dampak-dampak pelaksanaan telah dibuatnya.

Menurut pandangan sistem politik (David Easton), dampak kebijakan baik yang

diharapkan (intended) atau tidak diharapkan (unintended) akan difungsikan sebagai

umpan balik (feedback) untuk kemudian dimanfaatkan sebagai masukan (input) dalam

poses perumusan kebijakan berikutnya. Memasukkan dampak kebijakan (baik yang

diharapkan) sebagai masukan baru akan dapat meningkatkan mutu/kualitas kebijakan.

Keban menengarai, problem yang biasanya dihadapi dalam evaluasi kebijakan

adalah kelemahan dalam penyusunan indikator keberhasilan, dalam merumuskan

masalah, mengidentifikasi tujuan, perbedaan tentang persepsi terhadap tujuan antara




82

penilai dan yang dinilai, perbedaan dalam orientasi waktu, dsb. Salah satu problem yang

terpenting adalah unsur subyektivitas dalam evaluasi. Memang diharapkan bahwa dalam

evaluasi perlu adanya unsur obyektivitas dan transparansi. Namun, dalam kenyataan,

evaluasi sangat bersifat politis, karena ada kecenderungan untuk melaporkan hasil yang

sukses meskipun dalam kenyataannya tidak sukses sebagai akibat dari kepentingan

tertentu seperti ingin mendapatkan promosi, mendapat proyek atau program lagi.

Proses evaluasi kebijakan terkadang terkendala jalannya. Ulasan World Bank

(1978) yang dikutip oleh Bryant & White (1987), menyebutkan empat jenis kendala

muncul dalam suatu evaluasi kebijakan, yaitu (1) kendala psikologis; manakalah orang

melihat evaluasi sebagai sarana mengkritik orang lain atau mengungguli kekuasaan

orang lain, (2) kendala ekonomis; evaluasi yang baik itu mahal dari segi waktu maupun

uang, agar tersedia lebih banyak data, tidak selalu sepadan dengan tingginya biaya itu,

(3) kendala teknis; ketidak mampuan staf dalam penanganan data mempengaruhi

kualitas informasi dan laporan yang dibuat, (4) dampak politis; hasil evaluasi dirasakan

sebagai ancaman bagi para administrator dan memalukan bila diungkapkan.

2. Tujuan Evaluasi Kebijakan Pemerintahan

Jones mengatakan evaluasi kebijakan mempunyai dua tujuan. Pertama, untuk

menilai hal-hal yang terjadi pada keseluruhan (semua) proses kebijakan dan kedua,

sebagai suatu usaha yang sistematis untuk menilai manfaat program-program pemerintah

tertentu. Kegiatan pertama dilakukan pemerintah untuk melihat kembali atau

mengantisipasi atau menilai semua kemajuan-kemajuan yang dicapai pemerintah.

Sedang kegiatan kedua adalah usaha mengidentifikasikan metode-metode yang

sistematis untuk menilai program-program pemerintah, misalnya dengan metode

eksperimental, perbandingan, replikasi atau analisis biaya keuntungan.

Kebijakan pemerintahan dievaluasi, yaitu dinilai oleh pemilih, partai-partai

politik, anggaota anggota parlemen, kelompok-kelompok kepentingan dan banyak yang

lain lagi. Evaluasi kebijakan meliputi penilaian dari efek dan dapat dinilai oleh aktor

baik positif maupun negatif. Dampak atau Efek akan dinilai aktor sebagai positif

sepanjang sesuai dengan salah satu tujuannya atau ukurannya. Efek-efek positif itu (baik

yang dimaksudkan maupnn efek sampingan), umumnya disebut keuntungan. Efek-efek




83

dinilai negatif umumnya disebut biaya. Analisa biaya-keuntungan berorientasi sosial-

ilmiah akan dapat diselaraskan lebih baik dari yang terjadi sekarang.

Apabila efek atau dampak diharapkan terjadi, timbullah pertanyaan sampai

dimana ia dianggap sebagai hasil dari pelaksanaan kebijakan dengan penggunaan sarana

tertentu sesuai sasaran yang dipilih. Inilah disebut efektivitas kebijakan. Efektivitas

(mengenai sasaran) berarti disini tingkat kegunaan sarana tertentu guna mencapai suatu

tujuan tertentu. Efektivitas bukan hanya tingkat terealisasinya tujuan, tetapi tingkat

peran sarana yang dipilih untuk mencapai tujuan. Jika kebijakan turut membantu

tercapainya tujuan, disebut efektif. Pertanyaannya apakah hal ini juga terjadi dengan

penggunaan yang paling sederhana dari sarana-sarana. Ini adalah pertanyaan mengenai

efisiensi kebijakan.

Pemakaian suatu sarana semakin efisien bila pemakainya berhasil ; (1) Dengan

sejumlah tertentu dan sarana mencapai jumlah yang lebih besar dari tujuan atau, (2)

Mencapai sejumlah tertentu dari tujuan dengan mempergunakan jumlah yang lebih

sedikit dari sarana. Pemakaian suatu sarana lebih efisien apabila dengan biaya tertentu

dapat diperoleh keuntungan yang lebih besar atau keuntungan tertentu dapat diperoleh

dengan biaya yang lebih kecil.

Irfan Islamy (1984) menyatakan terdapat banyak faktor yang memengaruhi

mengapa tujuan kebijkan tidak tercapai, yaitu sebagai berikut :

1. Tersedianya sumber-sumber yang terbatas, baik tenaga, biaya, waktu, material dan

sebagainya. Sehingga banyak program-program pemerintah tidak dapat dilaksanakan

dengan baik.

2. Kesalahan dalam pengadministrasian kebijakan-kebijakan publik akan dapat

mengurangi mengurangi tercapainya dampak kebijakan yang diharapkan. Betapapun

baik isi kebijakan kalau tidak diadmistrasikan dengan baik akan sulit mencapai

dampak yang diharapkan.

3. Problema-problema publik seringkali timbul karena adanya berbagai macam faktor,

sedangkan kebijakan seringkali dirumuskan hanya atas dasar salah satu atau sejumlah

kecil faktor-faktor tersebut. Hal ini tentu saja akan berakibat sulitnya kebijakan itu

memperoleh dampak yang diharapkan.




84

4. Masyarakat memberikan respon atau melaksanakan kebijakan public dengan cara-

caranya sendiri sehingga hal ini dapat mengurangi atau menghilangkan dampak yang

diharapkan. Atau dengan kata lain, kalau implementasi kebijakan publik itu tidak

sesuai dengan petunjuk-petunjuk pelaksanaanya, maka dampaknya akan semakin

jauh dan yang diharapkan.

5. Adanya beberapa kebijakan negara yang mempunyai tujuan bertentang satu sama lain.

Misalnya kebijakan pemerintah tentang peningkatan pembinaan mental masyarakat di

suatu pihak, ternyata dalam pihak bertentangan dengan kebijakan lain, misalnya

kebijakan membiarkan jual beli minuman keras, lokalisasi pelacuran, media cetak

atau film yang mengundang selera rendah dan sebagainya. Dengan adanya dua

kebijakan tidak konsisten tujuannya ini akan mengurangi timbulnya dampak yang

diharapkan dan kebijakan-kebijakan tersebut.

6. Adanya usaha-usaha untuk memecahkan beberapa masalah tertentu memakan biaya

lebih besar dan masalahnya sendiri. Misalnya untuk menghilangkan kegiatan

kriminilitas di jalan-jalan ditempuh dengan menjagakan polisi terus menerus,

memberlakukan jam malam, mengurangi kebebasan gerak individu-individu dan

sebagainya. Ini tentu saja membutuhkan biaya sangat besar dibandingkan dengan

problemanya sendiri, sehingga berpengaruh terhadap dampak yang diharapkan.

7. Banyaknya problema-problema publik tidak dapat dipecahkan secara tuntas. Misalnya

pertentangan antara golongan/kelompok; perebutan rejeki dan kekuasaan dan

sebagainya selalu saja secara terus menerus terjadi di dunia ini dan sulit dipecahkan

secara tuntas, sehingga dampak yang diharapkan sulit ditemui.

8. Terjadinya perubahan sifat permasalahan ketika kebijakan sedang dirumuskan atau

dilaksanakan. Misalnya pelaksanaan kebijakan peningkatan produksi susu sapi di

suatu daerah mengalami kemacetan karena kesulitan pemasarannya. Dengan

demikian, dampak kebijakan itu tidak ada.

9. Adanya masalah-masalah baru yang lebih menarik dan dapat mengalihkan perhatian

orang dari masalah-masalah yang telah ada. Misalnya masalah energi akan lebih

menarik dari masalah polusi lingkungan. Hal ini akan mempengaruhi timbulnya

dampak yang diharapkan pada kebijakan tentang polusi lingkungan.




85

Mengingat pentingnya masalah dampak kebijakan negara ini, pembuat kebijakan

harus senantiasa menilai dampak dari kebijakan yang telah dibuat dan dilaksanakannya

baik yang bersifat positif (intended) maupun yang negatif (unintended) akan difungsikan

sebagai umpan-balik dan dimasukkan ke dalam masukan (input) dalam proses

perumusan kebijakan negara berikutnya.

3. Metode Evaluasi Efek Kebijakan Pemerintahan

Suchman seperti dikutip oleh Hugerwerf (1978) membuat jumlah rancangan evaluasi

menurut metode dan eksperimen dalam evaluasi efek atau dampak suatu kebijakan,

sebagai berikut :

1. Metode“after only”. Tujuan evaluasi setelah suatu kebijakan dilaksanakan. evaluasi

ini paling sering dilakukan. Tetapi dianggap sebagian orang, metode ini bukan yang

terkuat. Paling dapat ditetapkan apakah hasil yang diharapkan ada atau tidak. Jika

ada, tidak diketahui sampai dimana sudah demikian adanya sebelum pelakaanaan

kebijakan sehingga tidak ada dasar perkiraan mengenai hubungan sebab-akibat antara

variabel peralatan dan variabel tujuan.

2. Metode”before-after”. Evaluasi penduduk, bertujuan melihat sebelum dan sesudah

pelaksanaan kebijakan. Metode ini mempunyai kelebihan dari metode tadi, bahwa

perubahan dalam variabel tujuan dapat ditetapkan secara obyektif dengan melihat

kondisi sebelum dan sesudah pelaksanaan suatu kebijakan.

3. Metode”after-only” dengan kelompok kontrol. Evaluasi, sesudah pelaksanaan

kebijakan, dan penduduk-tujuan dari suatu kelompok yang tidak terkena tindakan

kebijakan, jadi suatu kelompok kontrol. Keberatannya hanyalah, bahwa tidak

diketahui apakah kedua kelompok itu sederajat sebelum pelaksanaan kebijakan,

walaupun keberatan ini untuk sebagaian dapat dihilangkan dengan cara perbandingan

selektif dan pengukuran retrospektif.

4. Metode“before-after” dengan satu kelompok kontrol. Ini adalah rancangan metode

eksperimental klasik dengan satu kelompok tujuan kebijakan yang diselidiki sebelum

dan sesudah pelaksanaan kebijakan, dan suatu kelompok kontrol yang diobservasi

pada saat yang sama. Kelompok tujuan kebijakan dan kelompok kontrol harus

mempunyai susunan sederajat mengenai variabel-variabel yang relevan. Pengaturan




86

ini logis. Satu-satunya kemungkinan timbul kesalahan adalah karena pengukuran

sebelum dan sesudah dapat saling mempengaruhi dengan variabel tujuan.

5. Metode”Solomon Four Group Design”. Metode evaluasi ini terkenal (lebih dari teks

book dari pada pengalaman) munculnya untuk melengkapi kelemahan-kelamahan

dari keempat metode diatas. Evaluasi dalam metode ini dilakukan dengan dua

kelompok tujuan kebijakan, dan dua kelompok pengawas. Jadi pada susunan

terdahulu ditambahkan dua kelompok, dan hanya satu dari keduanya ini menjadi

obyek kebijakan. Pada kedua kelompok ini diadakan pengukuran hanya selesainya

kebijakan.

Dalam melakukan monitoring dan evaluasi kebijakan negara, berdasarkan orientasi

ilmu sosial terapan, para ahli menggunakan berbagai metode penelitian dan argumentasi

untuk menghasilkan informasi yang relevan dalam menganalisis masalah-masalah sosial

yang mungkin timbul akibat diterapkannya suatu kebijakan. Ruang lingkup dan metode

analisis kebijakan umumnya bersifat deskriptif dan faktual mengenai sebab dan akibat-

akibat suatu kebijakan.

Pendapat Dunn (1991 :51-54) seperti dikutip oleh Edi Suharto ( 2005 :86), bahwa

ada tiga bentuk atau model analisis kebijakan, yaitu model prospektif, model retrospektif

dan model integratif. Ketiga model itu, diuraikannya seperti berikut.

1. Model prospektif adalah bentuk analisis kebijakan yang mengarahkan kajiannya pada

konsekwensi-konsekwensi kebijakan” sebelum” suatu kebijakan diterapkan. Model

ini dapat disebut sebagai model prediktif, karena seringkali melibatkan teknik-

teknik peramalan (forecasting) untuk memprediksi kemungkinan-kemungkinan

yang akan timbul dari suatu kebijakan yang akan diusulkan.

2. Model retrospektif adalah analisis kebijakan yang dilakukan terhadap akibat-akibat

kebijakan”setelah” suatu kebijakan diimplementasikan. Model ini biasanya disebut

sebagai model evaluatif, karena banyak melibatkan pendekatan evaluasi terhadap

dampak-dampak kebijakan yang sedang atau telah diterapkan.

3. Model integratif adalah model perepaduan antara kedua model diatas. Model ini

kerap disebut model komprehensif atau model holistik, karena analisis dilakukan

terhadap konsekuensi-konsekuensi kebijakan yang mungkin timbul, baik”sebelum”




87

maupun”sesudah” suatu kebijakan dioperasikan. Model analisis kebijakan ini

biasanya melibatkan teknik-teknik peramalan dan evaluasi secara terintegrasi.

Tugas Latihan A

1. Jelaskan perbedaan antara monitoring kebijakan dan evaluasi kebijakan.

2. Jelaskan peberdaan pengertian evaluasi kebijakan menurut Anderson dan Jones.

3. Jelaskan pengertian evaluasi kebijakan dari sudut spesifikasi obyeknya, teknik

pengukurannya, dan metode analisanya.

4. Jelaskan pendapat Rossi dan Freeman tentang evaluasi kebijakan.

5. Jelaskan 5 dimensi dampak kebijakan pemerintahan menurut Anderson.

6. Kemukakan 7 kriteria evaluasi kebijakan pemerintahan.

7. Kemukakan dan jelaskan empat kendala dalam evaluasi kebijakan menurut World

Bank.

Tugas Latihan B

1. Kemukakan tujuan evaluasi kebijakan menurut Jones.

2. Sebutkan 9 faktor yang menurut Irfan Islamy mempengaruhi mengapa tujuan

kebijakan tidak tercapai.

3. Kemukakan 7 problem yang dihadapi dalam evaluasi kebijakan pemerintahan

menurut Keban.

Tugas Latihan C

1. Sebutkan dan jelaskan 5 metode evaluasi kebijakan menurut Suchman.

2. Jelaskan pengertian 3 model analisis kebijakan menurut Dunn.




88

DAFTAR KEPUSTAKAAN

• Irfan Islamy, Prinsip-Prinsip Perumusan kebijaksanaan negara, Bumi Aksara,

Jakarta, 1984.

• --------------, Materi Pokok Kebijakan Publik, Modul 1-9 UT, Jakarta, 1999.

• Edi Suharto; Analisis kebijakan Publik, Panduan Praktis Mengkaji Masalah

Sosial dan Kebijakan Sosial, Penerbit CV. Alfabeta, Bandung, 2005.

• Miftah Thoha, Dimensi-Dimensi Prima Ilmu Administrasi Negara, 1984.

• S. A. Wahab, Pengantar Analisis Kebijakan Negara, 1989

• Hoogerwerf , Ilmu Pemerintahan, Erlangga, Jakarta, 1978

• Oberlin Silalahi, Beberapa Aspek Kebijakan Negara, Liberty Yogyakarta, 1989.

• Charles E. Lindblom, Proses Penetapan kebijaksanaan, Edisi Kedua Penerjemah

Ardin Syamsudin, Erlangga, Jakarta, 1986.

• M. Solly Lubis , Kebijakan Publik, Penerbit CV. Mandar Maju, Bandung, 2007.

• Y.T.Keban, Enam Dimensi Strategis Administrasi Publik, Konsep, Teori dan Isu,

Edisi 2, Penerbit Gava Media, Yogyakarta,2008.

• C.Bryant & L.G. White; Manajemen Pembangunan untuk negara berkembang,

LP3ES, Jakarta, 19897.

bab i pengertian kebijakan pemerintahan...perbedaan pengertian istilah kebijakan dan kebijaksanaan,...

Documents