1

BAB I

PENDAHULUAN

I.A. Latar Belakang

Banyak kebijakan Pemerintah terutama dalam hal pelayanan publik yang

dikeluhkan oleh masyarakat karena ternyata tidak sesuai dengan apa yang

dinyatakan oleh Pemerintah, misalnya pendidikan gratis 9 atau 12 tahun, pengurusan

KTP yang cepat dan gratis, pelayanan kesehatan yang murah dan berkualitas,

pengendalian harga kebutuhan pokok yang terjangkau dan lain - lain. Dalam praktek

masyarakat, banyak yang masih dibebani biaya pendidikan dasar (SD dan SMP),

pengurusan KTP yang lama dan sering tidak gratis dan masih banyak orang miskin

yang ditolak oleh rumah rumah sakit Pemerintah karena tidak punya uang.

Di tengah banyaknya keluhan masyarakat terhadap pelayanan publik tersebut,

pada tahun 2011 Pemerintah meluncurkan kebijakan Jaminan Persalinan (JamPersal),

yang memberikan pelayanan kepada para ibu hamil dan bersalin secara gratis.

Kebijakan Pemerintah ini mendapat sambutan yang sangat baik dari masyarakat,

karena dalam prakteknya telah memberikan manfaat yang besar kepada banyak warga

masyarakat dan memberikan dampak yang cukup besar bagi kesehatan ibu dan anak.

Oleh karena itu, hal ini menjadi menarik perhatian peneliti untuk melakukan

penelitian mengenai implementasi kebijakan tersebut di masyarakat. Dan untuk

melihat bahwa diantara banyaknya kebijakan yang cenderung tidak dirasakan

langsung oleh masyarakat, pada kebijakan program JamPersal ini akan menunjukkan

2

bahwa ada kebijakan yang baik atau best practice yang telah diluncurkan oleh

Pemerintah melalui Kementerian Kesehatan.

Program Jaminan Persalinan ini pelaksanaannya diatur dalam Peraturan

Menteri Kesehatan Republik Indonesia Nomor 2562/Menkes/Per/XII/2011 tentang

petunjuk teknis Jaminan Persalinan. Program ini merupakan salah satu upaya

pemerintah untuk menurunkan Angka Kematian Ibu (AKI) dan Angka Kematian Bayi

(AKB) di Indonesia dalam peningkatan kualitas pelayanan kesehatan. Sehubungan

dengan peningkatan kualitas pelayanan kesehatan masyarakat terhadap persalinan

yang sehat dilakukan dengan memberi kemudahan dalam masalah administrasi

kepada seluruh ibu hamil yang belum memiliki Jaminan Persalinan.

Puskesmas Jetis merupakan salah satu fasilitas kesehatan yang selama ini ikut

dalam program JamPersal. Ketersediaan unit rawat inap menjadikan Puskesmas ini

menjadi tujuan utama peserta program JamPersal di wilayah Kota Yogyakarta.

Sertifikasi ISO yang telah diraih sejak tahun 2008 merupakan suatu prestasi bahwa

Puskesmas ini termasuk fasilitas kesehatan yang telah sesuai dengan standar nasional.

Sebagai salah satu Puskesmas yang bermutu, tentunya hambatan dalam pelaksanaan

JamPersal dapat diminimalisir.

Angka Kematian Ibu (AKI) dan Angka Kematian Bayi (AKB) di Indonesia

masih cukup tinggi dibandingkan negara ASEAN lainnya. Menurut data Survei

Demografi Kesehatan Indonesia (SDKI) tahun 2007, AKI 228 per 100.000 kelahiran

hidup, AKB 34 per 1000 kelahiran hidup, Angka Kematian Neonatus (AKN) 19 per

3

1000 kelahiran hidup. Berdasarkan kesepakatan global (Millenium

DevelomentGoals/MDG’s 2000) pada tahun 2015, diharapkan angka kematian ibu

menurun dari 228 pada tahun 2007 menjadi 102 per 100.000 KH dan angka kematian

bayi menurun dari 34 pada tahun 2007 menjadi 23 per 1000 KH.

Upaya penurunan AKI harus difokuskan pada penyebab langsung kematian

ibu, yang terjadi 90% pada saat persalinan dan segera setelah pesalinan yaitu

perdarahan (28%), eklamsia (24%), infeksi (11%), komplikasi pueperium 8%, partus

macet 5%, abortus 5%, trauma obstetric 5%, emboli 3%, dan lain-lain 11% (SKRT

2001). Kematian ibu juga diakibatkan beberapa faktor resiko keterlambatan terlambat

dalam memperoleh pelayanan persalinan dari tenaga kesehatan, dan terlambat sampai

di fasilitas kesehatan pada saat dalam keadaan emergensi. Salah satu upaya

pencegahannya adalah melakukan persalinan yang ditolong oleh tenaga kesehatan di

fasilitas kesehatan.

Kesehatan ibu dan anak merupakan hal yang sangat mempengaruhi

peningkatan derajat kesehatan masyarakat. Di dalam Undang-undang Nomor 36

tahun 2009 tentang Kesehatan, pada pasal 5 menyebutkan bahwa setiap orang

mempunyai hak yang sama dalam memperoleh akses atas sumber daya di bidang

kesehatan, mempunyai hak dalam memperoleh pelayanan kesehatan yang aman,

bermutu dan terjangkau dan berhak secara mandiri dan bertanggung jawab

menentukan sendiri pelayanan kesehatan yang diperlukan bagi dirinya. Pemerintah

Indonesia berkewajiban memberikan jaminan untuk terpenuhinya hak hidup sehat

4

setiap warga negaranya, tanggung jawab itu termasuk didalamnya pembiayaan

kesehatan bagi seluruh warga negara.

Untuk menjamin terpenuhinya hak hidup sehat bagi seluruh penduduk

termasuk penduduk tidak mampu, pemerintah bertanggungjawab atas ketersediaan

sumber daya di bidang kesehatan yang adil dan merata bagi seluruh masyarakat

dalam memperoleh derajat kesehatan yang setinggi - tingginya.

Program Jaminan Persalinan (JamPersal) ini diberikan kepada semua ibu

hamil agar dapat mengakses pemeriksaan persalinan, pertolongan persalinan,

pemeriksaan nifas, dan pelayanan Keluarga Berencana (KB) oleh tenaga kesehatan di

fasilitas kesehatan sehingga dengan adanya program Jaminan Persalinan ini

mengupayakan dapat menekan angka kematian Ibu dan Anak.

I.B. Rumusan Masalah

Berdasarkan latar belakang di atas, maka rumusan masalah penelitian yang

dirumuskan dalam bentuk :

- Faktor – faktor apa saja yang mempengaruhi keberhasilan dari implementasi

kebijakan program JamPersal di Puskesmas Jetis, Yogyakarta ?

I.C. Tujuan Penelitian

1. Mendeskripsikan implementasi kebijakan pelayanan kesehatan Jaminan

Persalinan di Puskesmas Jetis.

2. Mendeskripsikan faktor-faktor yang mempengaruhi adalah dari 4 variabel

yang telah ditentukan yaitu dari sisi komunikasi, sumberdaya, disposisi atau

5

sikap pelaksana dan struktur birokrasi, serta faktor yang mendukung

keberhasilan dari implementasi kebijakan program Jaminan Persalinan

(JamPersal) di Puskesmas Jetis.

Tujuan penelitian ini juga mencakup sebagai berikut :

1. Tujuan Akademis

Penelitian ini diharapkan dapat memperkaya ilmu pengetahuan khususnya

tentang kebijakan publik dibidang kesehatan dan dapat digunakan sebagai acuan

dalam melakukan penelitian secara lebih lanjut, terutama dalam meneliti yang

berkaitan dengan Jaminan Persalinan.

2. Tujuan Praktis

Penelitian ini diharapkan dapat berguna sebagai bahan informasi bagi

masyarakat dan instansi terkait yang mempunyai wewenang dan tanggungjawab

tentang pelaksanaan program pemerintah terutama di bidang kesehatan

masyarakat.

I.D. Manfaat Penelitian

Manfaat dari penelitian adalah diharapkan bisa menjadi acuan bagi

Masyarakat dan Pemerintah. Dengan penelitian ini diharapkan masyarakat bisa lebih

memahami program Jaminan Persalinan yang sudah diluncurkan oleh Pemerintah,

agar masyarakat lebih bisa memanfaatkan fasilitas yang diberikan oleh Pemerintah

guna untuk menjalani hidup sehat dan mendapatkan kemudahan dalam mengakses

dan mendapatkan pelayanan kesehatan terutama pada program Jaminan Persalinan

6

Ibu hamil. Dan bagi pihak Pemerintah, penelitian ini diharapkan bisa menjadi

masukan positif bagi pihak Pemerintah Daerah untuk bisa mengevaluasi dari

implementasi kebijakan program jaminan persalinan ini dan masukan juga bagi pihak

Puskesmas Jetis, Yogyakarta sumbang untuk lebih meningkatkan peran dan kualitas

kepada masyarakat dalam pelaksanaan program Jaminan Persalinan dari yang baik

menjadi lebih baik lagi.

I.E. Landasan Konseptual dan Kerangka Teori

I.E. I. JamPersal

Jaminan Persalinan merupakan kebijakan Pemerintah dalam bidang kesehatan

yang memberi jaminan pembiayaan pelayanan persalinan yang meliputi pemeriksaan

kehamilan, pertolongan persalinan, pelayanan nifas, termasuk pelayanan KB pasca

persalinan, dan pelayanan bayi baru lahir. Sasaran dari program ini adalah ibu hamil,

ibu bersalin, ibu nifas (sampai 42 hari pasca melahirkan), serta bayi baru lahir

(sampai dengan usia 28 hari). Dana JamPersal ini sendiri dibebankan kepada

Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) mulai tahun 2011 dengan jenis

belanja Bantuan Sosial.

I.E. II. Kebijakan Publik

Kebijakan ( policy ) adalah sebuah instrumen Pemerintahan, bukan saja dalam

arti government yang hanya menyangkut aparatur negara, melainkan pula governance

yang menyentuh pengelolaan sumberdaya publik.( Edi Suharto,Ph.D : 2008)

Menurut Dye kebijakan publik pada umumnya mengandung pengertian

7

mengenai " whatever government choose to do or not to do " yang artinya kebijakan

publik adalah "apa saja yang dipilih oleh pemerintah untuk dilakukan atau tidak

dilakukan". Maknanya Dye hendak menyatakan bahwa apapun kegiatan pemerintah

baik yang eksplisit maupun implisit merupakan kebijakan.

Menurut Hogwood dan Gunn (1990), kebijakan publik sedikitnya mencakup

hal - hal sebagai berikut :

1. Bidang kegiatan sebagai ekspresi dari tujuan umum atau pernyataan -

pertanyaan yang ingin dicapai.

2. Proposal tertentu yang mencerminkan keputusan - keputusan pemerintah

yang telah dipilih.

3. Kewenangan formal seperti undang - undang atau peraturan pemerintah.

4. Program yakni seperangkat kegiatan yang mencakup rencana penggunaan

sumberdaya lembaga dan strategi pencapaian tujuan.

5. Keluaran ( output ) yaitu apa yang nyata telah disediakan oleh pemerintah,

sebagai produk dari kegiatan tertentu.

6. Teori yang menjelaskan bahwa jika melakukan X, maka akan diikuti oleh Y.

7. Proses yang berlangsung dalam periode waktu tertentu yang relatif panjang

I.E. III. Implementasi Kebijakan

Secara umum, yang dimaksud dengan implementasi kebijakan adalah proses

dimana formula kebijakan ditransformasikan menjadi produk yang konkrit kebijakan.

Dan dalam asumsi yang seringkali dipakai sebagai dasar dalam melakukan analisa,

8

implementasi kebijakan adalah upaya untuk mewujudkan tujuan kebijakan yang

dinyatakan dalam formulasi kebijakan, sebagai policy statement ke dalam policy

outcome yang muncul sebagai akibat dari aktivitas pemerintah. ( Grindle, Merilee S.,

(1980), Politics and Policy Implementation in the Third World, Princeton University

Press, NJ. Hal. 6. )

Implementasi dari suatu program melibatkan upaya-upaya policy maker untuk

mempengaruhi perilaku birokrat pelaksana agar bersedia memberikan pelayanan dan

mengatur perilaku kelompok sasaran. Implementasi melibatkan usaha dari policy

maker untuk mempengaruhi apa yang oleh Lipsky yang disebut dengan ”street level

bureaucrats” untuk memberikan pelayanan atau mengatur perilaku kelompok sasaran

( target group ).

Menurut teori Merilee S. Grindle, keberhasilan implementasi dipengaruhi oleh

dua variabel besar, yakni isi kebijakan (content of policy) dan lingkungan

implementasi (context of implementation). Variabel isi kebijakan ini mencakup :

1. Sejauh mana kepentingan kelompok sasaran atau target groups termuat

dalam isi kebijakan.

2. Jenis manfaat yang diterima oleh target groups.

3. Sejauh mana perubahan yang diinginkan dari sebuah kebijakan. Suatu

program yang bertujuan mengubah sikap dan perilaku kelompok sasaran

relatif lebih sulit diimplementasikan daripada program yang sekedar

memberikan bantuan kredit atau bantuan beras kepada kelompok masyarakat

9

miskin.

4. Apakah letak sebuah program sudah tepat.

5. Apakah sebuah kebijakan telah menyebutkan implementornya dengan rinci

6. Apakah sebuah program didukung oleh sumberdaya yang memadai.

Variabel lingkungan kebijakan mencakup :

1. Seberapa besar kekuasaan, kepentingan, dan strategi yang dimiliki oleh

para aktor yang terlibat dalam implementasi kebijakan.

2. Karakteristik institusi dan rezim yang sedang berkuasa.

3. Tingkat kepatuhan dan responsivitas kelompok sasaran.

Implementasi Kebijakan Dipengaruhi oleh :

A. Isi Kebijakan

1. Kepentingan kelompok sasaran

2. Tipe manfaat

3. Derajat perubahan yang

diinginkan

4. Letak pengambilan keputusan

5. Pelaksanaan program

6. Sumberdaya yang dilibatkan

B. Lingkungan Implementasi

1. Kekuasaan, kepentingan dan

strategi aktor yang terlibat

2. Karakteristik lembaga dan

penguasa

3. Kepatuhan dan daya tanggap

Hasil

Kebijakan :

Dampak

pada

masyarakat,

individu, dan

kelompok.

Perubahan

dan

penerimaan

masyarakat

Tujuan Kebijakan

Tujuan yang

dicapai ?

Program aksi dan proyek

individu yang di desain

dan didanai

Program yang

dilaksanakan sesuai

rencana

Mengukur

Keberhasilan

10

Skema 1

Sumber : Grindle, Merilee S, 1980:11.

Meskipun penulis menyetujui konsep Grindle 1980 tentang 2 variable yang

mempengaruhi implementasi kebijakan, tetapi dalam penelitian ini penulis hanya

menggunakan sebagian saja yaitu variable lingkungan khususnya aktor pelaksana

kebijakan. Alasan penulis adalah karena Isi kebijakan merupakan kebijakan yang

sangat baik dan sesuai dengan kebutuhan masyarakat, yaitu pelayanan kesehatan

ibu hamil yang cukup lengkap, dengan cara yang mudah dan tanpa beaya apapun.

Panduan pelaksanaan yang rinci dan jelas memastikan bahwa kebijakan itu secara

teknis mudah dilaksanakan oleh jajaran aparat kesehatan dari tingkat pusat sampai ke

Puskesmas dan masyarakat luas akan meberima dan mendukungnya, sehingga bagi

penulis berhasil tidaknya kebijakan tersebut banyak ditentukan oleh aktor

pelaksananya, terutama pada unit yang langsung memberikan pelayanan kepada

masyarakat yaitu Puskesmas.

Menurut Van Meter dan Van Horn (1975), mendefinisikan implementasi

kebijakan, adalah tindakan tindakan yang dilakukan baik oleh individu-individu atau

pejabat-pejabat atau kelompok-kelompok Pemerintah atau Swasta yang diarahkan

pada tercapainya tujuan-tujuan yang telah digariskan dalam keputusan kebijaksanaan.

Tindakan yang dimaksud mencakup usaha-usaha untuk mengubah

keputusan-keputusan menjadi tindakan tindakan operasional dalam kurun waktu

tertentu maupun dalam rangka melanjutkan usaha usaha untuk mencapai

11

perubahan-perubahan besar dan kecil yang ditetapkan oleh keputusan-keputusan.

Ada lima variabel yang mempengaruhi kinerja implementasi menurut Van

Meter dan Van Horn ini, yakni : (1) Standar dan Sasaran kebijakan, (2) Sumberdaya,

(3) Komunikasi, Antarorganisasi dan Penguatan aktivitas, (4) karakterisktik agen

pelaksana dan (5) kondisi atau sosial, ekonomi, dan politik.

(1) Standar dan Sasaran Kebijakan

Standar dan sasaran kebijakan harus jelas dan terukur sehingga dapat direalisir.

Apabila standar dan sasaran kebijakan kabur, maka akan terjadi multiinterprestasi dan

mudah menimbulkan konflik diantara para agen implementasi.

(2) Sumberdaya

Implementasi kebijakan perlu dukungan sumberdaya baik sumberdaya

manusia ( human resources ) maupun sumberdaya manusia non-manusia ( non-human

resources ).

(3) Hubungan antar Organisasi

Dalam banyak program, implementasi sebuah program perlu dukungan dan

koordinasi dengan istansi lain. Untuk itu, diperlukan koordinasi dan kerjasama antar

instansi bagi keberhasilan suatu program.

(4) Karakteristik Agen Pelaksana

Yang dimaksud karakteristik agen pelaksana adalah mencakup struktur

birokrasi, norma-norma, dan pola-pola hubungan yang terjadi dalam birokrasi, yang

semuanya itu akan memengaruhi implementasi suatu program.

12

(5) Kondisi Sosial, Politik, dan Ekonomi

Variabel ini mencakup sumberdaya ekonomi lingkungan yang dapat

mendukung keberhasilan implementasi kebijakan, sejauhmana kelompok-kelompok

kepentingan memberikan dukungan bagti implementasi kebijakan, karakteristik para

partisipan, yakni mendukung atau menolak, bagaimana sifat opini publik yang ada di

lingkungan, dan apakah elite politik mendukung implementasi kebijakan.

(6) Disposisi Implementor

Disposisi implementor ini mencakup tiga hal yang penting, yakni : (1) respons

implementor kebijakan, yang akan memengaruhi kemauannya untuk melaksanakan

kebijakan, (2) kognisi, yakni pemahamannya terhadap kebijkan, dan (3) intensitas

disposisi implementor, yakni preferensi nilai yang dimiliki oleh implementor.

Model implementasi kebijakan yang diajukan oleh Van Meter dan Van Horn

menekankan pentingnya partisipasi implementor dalam penyusunan tujuan kebijakan,

namun pendekatan mereka terkatagori pendekatan Top-down, sebab dalam bukunya

mereka mengatakan bahwa standar dan tujuan kebijakan dikomunikasikan pada

implementor melalui jaringan interorganisasional, atau dengan perkataan lain, yang

terpenting adalah para implementor memahami dan menyetujui tujuan dan standar

yang telah ditetapkan, bukan turut menentukan tujuan dan standar tersebut.

Model ini hanya merupakan sebuah artikel, maka penjelasan Van Meter

dan Van Horn mengenai model mereka kurang rinci, sehingga menurut Mazmanian

dan Sabatier, model ini memiliki keterbatasan, yakni hanya sesuai untuk digunakan

13

pada program yang bertujuan mendistribusikan barang dan pelayanan publik dan

terlalu abstrak, dengan kategori yang tidak jelas bentuknya serta variabelnya sulit

untuk dioperasionalkan.

ukuu

Skema 2

Sumber: Van Meter dan Horn, 1975: 463.

Seperti halnya dengan konsep Grindle 1980, Penulis pada dasarnya juga

menyetujui pendapat Van Meter dan Horn 1975, tetapi dalam penelitian ini tidak

digunakan sepenuhnya hanya sebagai pendukung. Diantara 6 variable yang

mempengaruhi implementasi kebijakan, penulis hanya mengacu pada 2 variable yaitu

karakteristik Agen pelaksana dan desposisi implementor. Standar dan sasaran

kebijakan penulis anggap sudah sangat jelas dan baik sehingga tidak akan jadi

masalah, demikian juga ketersediaan sumber daya dan hubungan antar organisasi di

lingkungan kementerian kesehatan yang cukup banyak dan memiliki jejaring kerja

Komunikasi antar

organisasi dan kegiatan

pelaksanaan

Kinerja

implementasi

Disposisi pelaksana Karakteristik badan

pelaksana

Ukuran dan tujuan

kebijakan

Sumberdaya

Ukuran dan tujuan

kebijakan

14

yang cukup sistemik. Dilihat dari tiga variable tersebut, penulis menilai secara teknis

kebijakan tersebut akan bisa dilaksanakan dengan baik, demikian pula dengan kondisi

lingkungan sosial politik dan ekonomi yang relatif tidak akan menjadi penghambat

implementasi kebijakan tersebut.

Empat variabel yang ditunjuk oleh Van Meter dan Horn 1975, menurut

penulis bersifat positif dalam arti mendukung implementasi Jampersal. Bagi penulis

keberhasilan Jampersal banyak ditentukan oleh para pelaksana di Puskesmas yang

berkaitan dengan kemampuan dan kemauan mereka. Kedua hal itu terkait dengan

variable karakter agen pelaksana dan disposisi implementor, yang juga berhubungan

erat dengan variable - variable internal lainnya sebagaimana yang disebutkan oleh

Edward 1980.

George C.Edward III (1980) menyatakan bahwa ada beberapa variable

internal yang mempengaruhi implementasi suatu kebijakan yaitu pelaksana program

JamPersal yang dilaksanakan di Puskesmas. Dalam hal ini variabel sasaran tidak

difokuskan, karena anggapannya semua masyarakat bertanggapan positif terhadap

kebijakan dari program JamPersal, sehingga tidak ada masyarakat yang melakukan

terhadap kebijakan tersebut.

Dalam model yang dikembangkannya, ia mengemukakan ada 4 (empat) faktor

kritis yang mempengaruhi keberhasilan atau kegagalan implementasi. Pendekatan

yang dilakukan dengan mengajukan pertanyaan :”Prakondisi apa yang harus ada agar

implementasi berhasil?” dan “ Apa yang menjadi kendala pokok bagi suksesnya suatu

15

implementasi?” dan menemukan 4 (empat) variabel diantaranya komunikasi,

sumberdaya, disposisi atau sikap pelaksana dan struktur birokrasi setelah mengkaji

beberapa pendekatan yang dilakukan penulis lain.

Karya Edwards ini tidak pernah dikutip atau dibahas oleh penulis yang berasal

dari Amerika dan Inggris, tetapi karya Edward ini justru paling banyak dikutip oleh

penulis dan pemerhati implementasi di Indonesia dibandingkan dengan model yang

dikembangkan oleh duet Van meter dan Van Horn. Dibanding tulisan Van Meter dan

Van Horn yang hanya sebuah artikel, jabaran George C. Edwards III mengenai

konsep-konsep yang dibahasnya jauh lebih dalam dan operasional. Mungkin karena

alasan inilah karyanya banyak dikutip di dalam negeri, meski variable-variabel yang

ia ajukan nyaris serupa, bahkan lebih sederhana dibanding dengan variable-variabel

yang diajukan oleh pendahulunya.

Keberhasilan implementasi kebijakan akan ditentukan oleh banyaknya

variabel atau faktor, dan masing-masing variabel tersebut saling berhubungan satu

sama lain. Ketentuan keberhasilan implementasi ini didukung oleh faktor – faktor

yang memengaruhi implementasi kebijakan, Teori implementasi menurut George C.

Edward III ( 1980 ), implementasi kebijakan dipengaruhi oleh empat variabel, yaitu :

(1) komunikasi, (2) sumberdaya, (3) disposisi, dan (4) struktur birokrasi. Keempat

variabel tersebut juga saling berhubungan satu sama lain.

(1) Komunikasi

Keberhasilan implementasi kebijakan mensyaratkan agar implementor

16

mengetahui apa yang harus dilakukan. Yang menjadi tujuan dan sasaran kebijakan

harus ditransmisikan kepada kelompok sasaran ( target group ) sehingga akan

mengurangi distorsi implementasi. Apabila tujuan dan sasarannya tidak jelas atau

tidak diketahui sama sekali oleh target group kemungkinan akan terjadi resistensi

implementasi. Sebagai contoh mungkin bisa melihat dari bagaimana keberhasilan

program Jaminan Persalinan ( JamPersal ) di Puskesmas Jetis, adalah mungkin salah

satu penyebabnya adalah karena penerapan pelaksanaan Jaminan Persalinan di

Puskesmas Jetis dilakukan secara intensif dalam melaksanakan sosialisai tujuan dan

manfaat dari program Jaminan Persalinan tersebut terhadap Ibu Hamil dengan

menggunakan berbagai media.

(2) Sumberdaya

Sumberdaya merupakan faktor penting dalam implementasi kebijakan agar

implemenjasi tersebut bisa menjadi efektif. Sumberdaya ini bisa berwujud

sumberdaya manusia, yakni kompetensi implementor dan sumberdaya finansial.

Tanpa adanya sumberdaya ini, walaupun isi kebijakannya sudah dikomunikasikan

secara jelas dan konsisten, tetapi apabila implementornya kekurangan sumberdaya

untuk melaksanakannya, implementasi kebijakan program jaminan persalinan di

puskemas jetis tersebut tidak akan berjalan secara efektif dan kebijakan jaminan

persalinan tersebut hanya tinggal di kertas menjadi dokumen belaka. Yang dimaksud

dengan sumberdaya yang diperlukan dalam implementasi menurut Edwards III

adalah :

17

a. Staff, yang jumlah dan skills (kemampuannya) sesuai dengan yang

dibutuhkan.

b. Informasi

Informasi berbeda dengan komunikasi. Yang diperlukan di sini adalah :

Informasi yang terkait dengan bagaimana melaksanakan kebijakan tersebut

(Juknis) serta, Data yang terkait dengan kebijakan yang akan dilaksanakan.

c. Kewenangan

Kewenangan yang dibutuhkan dan harus tersedia bagi implementor sangat

bervariasi tergantung pada kebijakan apa yang harus dillaksanakan.

Kewenangan tersebut dapat berwujud membawa kasus ke meja hijau

menyediakan barang dan jasa; kewenangan untuk memperoleh dan

menggunakan dana, staf, dll kewenangan untuk meminta kerjasama dengan

badan pemerintah yang lain, dll.

d. Fasilitas

Kendati implementor telah memiliki jumlah staff yang memadai, telah

memahami apa yang diharapkan darinya dan apa yang harus dilaksanakan,

juga telah memperoleh kewenangan yang diperlukan untuk

mengimplementasikan kebijakan, namun tanpa fasilitas fisik yang memadai,

implementasi juga tidak akan efektif. Fasilitas fisik ini beragam tergantung

18

pada kebutuhan kebijakan : ruang kantor, komputer, dan lain - lain.

(3) Disposisi atau Sikap Pelaksana

Yang dimaksud dengan disposisi adalah sikap dan komitmen dari pelaksana

terhadap kebijakan atau program yang harus mereka laksanakan karena setiap

kebijakan membutuhkan pelaksana-pelaksana yang memiliki hasrat kuat dan

komitmen yang tinggi agar mampu mencapai tujuan kebijakan yang diharapkan.

Terdapat tiga unsur utama yang mempengaruhi kemampuan dan kemauan aparat

pelaksana untuk melaksanakan kebijakan yaitu:

a. Kognisi yaitu seberapa jauh pemahaman pelaksanan terhadap kebijakan.

Pemahaman terhadap tujuan kebijakan sangatlah penting bagi aparat

pelaksana lebih-lebih apabila sistem nilai yang mempengaruhi sikapnya

berbeda dengan sistem nilai pembuat kebijakan, maka implementasi kebijakan

tidak akan berjalan dengan efektif. Ketidakmampuan administratif dari

pelaksana kebijakan yaitu ketidakmampuan dalam menanggapi

kebutuhan-kebutuhan dan harapan-harapan yang disampaikan oleh

masyarakat dapat menyebabkan pelaksanaan suatu program tidak efektif.

1. Arahan dan tanggapan pelaksanan, hal ini meliputi bagaimana

penerimaan, ketidakberpihakan maupun penolakan pelaksana dalam

menyikapi kebijaksanaan.

A. Intensitas respon atau tanggapan pelaksana.

19

Karakter dari pelaksana akan mempengaruhi tindakan-tindakan pelaksana

dalam mengimplementasikan kebijakan karena pelaksana adalah individu yang tidak

mungkin bebas dari kepercayaan, aspirasi dan kepentingan pribadi yang ingin mereka

capai. Dalam mengimplementasikan suatu kebijakan terdapat suatu kemungkinan dari

pelaksana untuk membelokkan apa yang sudah ditentukan demi kepentingan

pribadinya, sehingga dengan sikap pelaksana tersebut dapat menjauhkan tujuan dari

kebijakan sebenarnya.

Disposisi merupakan watak atau karakteristik yang dimiliki oleh implementor,

seperti komitmen, kejujuran, dan sifat demokratis. Apabila implementor dari

Puskesmas Jetis memiliki disposisi yang baik, maka implementor akan dapat

menjalankan kebijakan Jaminan Persalinan tersebut dengan baik sesuai dengan apa

yang diinginkan oleh pembuat kebijakan yaitu Pemerintah. Sebaliknya apabila

implementor dari Puskesmas Jetis tersebut memiliki sikap atau perspektif yang

berbeda dengan kebijakan yang telah dibuat oleh Pemerintah, maka proses

implementasi kebijakan Jaminan Persalinan di Puskesmas Jetis tersebut menjadi tidak

efektif.

(4) Struktur Birokrasi

Yang dimaksud dengan Struktur Birokrasi Edwards III adalah mekanisme

kerja yang dibentuk untuk mengelola pelaksanaan sebuah kebijakan. Ia menekankan

perlu adanya Standart Operating Procedure (SOP) yang mengatur tata aliran

pekerjaan diantara para pelaksana, terlebih jika pelaksanaan program melibatkan

20

lebih dari satu institusi. Ia juga mengingatkan bahwa adakalanya fragmentasi

diperlukan manakala implementasi kebijakan memerlukan banyak program dan

melibatkan banyak institusi untuk mencapai tujuannya.

Dalam struktur birokrasi disini adalah bagaimana struktur birokrasi di

Puskesmas Jetis yang bertugas dalam mengimplementasikan kebijakan jaminan

persalinan tersebut, apakah memiliki pengaruh yang signifikan terhadap implementasi

kebijakan jaminan persalinan ini atau tidak. Dalam hal ini Salah satu dari aspek

struktur yang penting dari setiap birokrasi adalah adanya prosedur operasi yang

standar ( standard operating procedures atau SOP ). SOP menjadi pedoman bagi

setiap implementor dalam bertindak. Struktur birokrasi yang terlalu panjang bisa

mengakibatkan melemahnya pengawasan dan menimbulkan red-tape yakni prosedur

birokrasi yang rumit dan kompleks. Dan menyebabkan birokrasi menjadi tidak

fleksibel.

Skema 3

Sumber: Edward III, 1980:148.

Komunikasi

Implementasi Sumberdaya

Disposisi

Struktur

Birokrasi

21

I. F. Definisi Konseptual

1. JamPersal adalah jaminan pelayanan untuk pemeriksaan kehamilan,

pertolongan persalinan, pelayanan nifas termasuk pelayanan KB pasca

persalinan dan pelayanan bayi baru lahir.

2. Kebijakan publik adalah sebagai pengalokasian nilai-nilai kekuasaan

untuk seluruh masyarakat yang keberadaannya mengikat. Dalam hal ini

hanya pemerintah yang dapat melakukan suatu tindakan kepada

masyarakat dan tindakan tersebut merupakan bentuk dari sesuatu yang

dipilih oleh pemerintah yang merupakan bentuk dari pengalokasian

nilai-nilai kepada masyarakat. ( Easton: 1969)

3. Implementasi Kebijakan menurut guru besar ilmu administrasi UNPAD,

Prof. H. Tachjan adalah proses kegiatan administratif yang dilakukan

setelah kebijakan ditetapkan atau disetujui. Kegiatan ini terletak di antara

perumusan kebijakan dan evaluasi kebijakan. Implementasi Kebijakan

mengandung logika yang top-down, maksudnya menurunkan atau

menafsirkan alternatif – alternatif yang masih abstrak atau makro menjadi

alternatif yang bersifat konkrit atau mikro.

I.G . Definisi Operasional

1. Implementasi Kebijakan Program Jaminan Persalinan (JAMPERSAL) di

wilayah Puskesmas Jetis, akan diukur melalui indikator :

A. Aspek komunikasi akan di ukur melalui indikator :

22

1. Tujuan dan sasaran harus jelas

2. Metode yang digunakan sebagai sarana media sosialisasi mudah dan dapat

dipahami.

3. Meningkatkan intensitas komunikasi terhadap sasaran

B. Aspek sumberdaya akan diukur melalui indikator :

1. Pelaksana yang memadai sesuai dengan kebutuhan yang tercantum

didalam Kebijakan JamPersal

2. Standar tingkat pendidikan pelaksana sesuai dengan kebutuhan dalam

penerapan pelaksanaan JamPersal

3. Tingkat pemahaman pelaksana terhadap tujuan dan sasaran serta aplikasi

detail dari program JamPersal yang sudah memadai

4. Kemampuan dan kecakapan pelaksana dalam menyampaikan program dan

pengarahan terhadap sasaran

5. Ketersediaan cadangan sumberdaya (dana) untuk penerapan pelaksanaan

dari program JamPersal

C. Aspek disposisi atau sikap pelaksana akan diukur melalui indikator :

1. Tingkat komitmen dan kejujuran pelaksana diukur dengan tingkat

konsistensi pelaksana terhadap tugas pokok dan fungsi yang sesuai dengan

Kebijakan JamPersal

2. Tingkat demokratis yang dapat diukur dengan intensitas pelaksana di

Puskesmas Jetis melakukan proses sharing dengan kelompok sasaran,

23

mencari solusi dari masalah yang dihadapi dan melakukan diskresi yang

berbeda dengan guideline guna mencapai tujuan dan sasaran program

JamPersal tersebut.

D. Aspek struktur birokrasi akan diukur melalui indikator :

1. ketersediaan standard operational procedure (SOP) yang mudah

dipahami.

2. Struktur organisasi di Puskesmas Jetis dilihat dari seberapa jauh rentang

kendali antara pucuk pimpinan dan bawahan dalam struktur organisasi

pelaksana. Semakin jauh berarti semakin rumit, birokratis dan lambat untuk

merespon perkembangan program Jaminan Persalinan di Puskesmas Jetis.

2. Program Jaminan Persalinan (JAMPERSAL) di wilayah Puskesmas Jetis,

akan diukur melalui indikator :

a. Sasaran pasien di Puskesmas Jetis akan diukur melalui indikator :

1. Ibu hamil, Ibu bersalin, Ibu nifas ( sampai 42 hari setelah

melahirkan ), dan Bayi baru lahir ( sampai dengan usia 28 hari ). Sasaran

pasien yang dimaksud adalah kelompok sasaran yang berhak mendapat

pelayanan yang berkaitan langsung dengan kehamilan dan persalinan baik

normal maupun dengan komplikasi atau resiko tinggi untuk mencegah angka

kematian ibu (AKI) dan angka kematian anak (AKB) dari suatu proses

persalinan.

3. Keberhasilan Implementasi Kebijakan JamPersal di wilayah Puskesmas

24

Jetis, akan diukur melalui indikator :

a. Keberhasilan implementasi kebijakan JamPersal di wilayah Puskesmas Jetis

dapat diukur melalui aspek komunikasi, sumberdaya, disposisi atau sikap

pelaksana, dan struktur birokrasi pelaksanaan program JamPersal yang telah

dilaksanakan di Puskesmas Jetis apakah telah mencapai tujuan dan target yang

tercantum di dalam kebijakan JamPersal.

b. Keberhasilan implementasi kebijakan JamPersal di wilayah Jetis juga dapat

diukur dengan aspek pelayanan yang dilakukan oleh Puskesmas Jetis

disesuaikan dengan harapan atau tingkat kepuasan pasien.

25

I.H. Alur Pemikiran

Skema 4

Komunikasi :

1. Tujuan dan sasaran harus jelas

2. Metode yang digunakan sebagai

sarana media sosialisasi mudah dan

dapat dipahami

3.Meningkatkan intensitas

komunikasi terhadap sasaran

Sumberdaya :

1. Pelaksana yang memadai sesuai

dengan petunjuk teknis Jampersal

2. Standar Tingkat pendidikan

pelaksana sesuai dengan petunjuk

teknis Jampersal

3. Tingkat pemahaman pelaksana

terhadap tujuan dan sasaran serta

aplikasi detail dari program

Jampersal yang memadai

4. Kemampuan pelaksana dalam

menyampaikan program dan

pengarahan terhadap sasaran

5. Ketersediaan cadangan

sumberdaya (dana) untuk penerapan

pelaksaan program jampersal

Keberhasilan

Penerapan

Pelaksana

Jampersal

Kebijakan

Publik

Disposisi atau Sikap Pelaksana :

1. Tingkat komitmen dan kejujuran

pelaksana diukur dengan konsistensi

pelaksana terhadap tugas pokok dan

fungsi

2. Tingkat demokratis diukur dengan

intensitas pelaksana melakukan

proses sharing dan solusi dengan

sasaran

Struktur Birokrasi :

1. Ketersediaan SOP yang mudah

dipahami

2. Kendali pimpinan dan bawahan

dalam struktur organisasi pelaksana

Jampersal

26

I.I. Metode Penelitian

I.I. I. Pendekatan Penelitian

Dalam penelitian ini, penulis menggunakan pendekatan kualitatif yaitu

menggunakan metode penelitian Studi Kasus. Penelitian dilakukan dengan

wawancara mendalam dan studi dokumen, yang kemudian hasil yang diperoleh dari

lapangan diolah dan akan menjadi data penelitian. Pertanyaan wawancara bersumber

dari teori George C. Edward III (1980) yaitu teori implementasi kebijakan yang

dipengaruhi oleh empat variabel, yaitu : (1) Komunikasi, (2) Sumberdaya, (3)

Disposisi, dan (4) Struktur Birokrasi. Keempat variabel tersebut yang akan dikaji

untuk menilai implementasi kebijakan JamPersal di Puskesmas Jetis Yogyakarta.

I.I. II. Lokasi Penelitian

Penelitian ini dilaksanakan di Puskesmas Jetis Yogyakarta. Puskesmas ini

merupakan salah satu Puskesmas yang lokasinya terletak di kota Yogyakarta dan

mendapatkan Sertifikasi ISO yang telah diraih sejak tahun 2008 merupakan suatu

prestasi bahwa Puskesmas ini termasuk fasilitas kesehatan yang telah sesuai dengan

standar nasional.

I. I. III. Teknik Pengumpulan Data

A. Wawancara mendalam, yaitu melakukan tanya jawab secara langsung

dengan informan penelitian untuk memperoleh data primer, yakni

informasi-informasi dan keterangan-keterangan tentang pelaksanaan program

JamPersal di Puskesmas Jetis Yogyakarta.

27

B. Studi dokumen, yaitu pengumpulan data dengan mengumpulkan data

dari segala sumber data yang berhubungan dengan objek penelitian. Data yang

berbentuk tertulis (laporan kerja petugas, laporan realisasi program JamPersal,

dan data pengguna program).

I.I. IV. Jenis Data

a. Data primer, yaitu data yang diperoleh langsung dari informan penelitian,

yang dilakukan melalui penelitian lapangan berupa informasi dari wawancara.

Dilakukan untuk mengetahui fakta langsung yang dilakukan oleh pelaksana program

JamPersal.

b. Data sekunder, yaitu data yang diperoleh dari dokumentasi-dokumentasi atau

keterangan sumber-sumber lainnya yang dapat menunjang objek yang sedang diteliti,

seperti dari dokumentasi di Puskesmas Jetis Yogyakarta dan Studi Pustaka yang

bersumber pada literatur dokumen – dokumen atau artikel yang berhubungan dengan

penelitian.

I. I. V. Analisis Data

Penelitian ini dilakukan dengan analisa kualitatif, jenis penelitian ini dapat

diartikan sebagai penelitian yang menghasilkan data deskriptif mangenai kata-kata

lisan maupun tertulis, dan tingkah laku yang dapat diamati dari orang-orang yang

diteliti. (Suyanto, 2010:166)

28

I.I. VI. Target Wawancara

Informan inti ada 2 orang yang terdiri dari Ketua Tim Pengelola Program

JamPersal di Puskesmas Jetis, Pasien JamPersal, dan tambahan informan lainnya yang

terkait.

J. Sistematika Penulisan

Bab I membahas tentang pendahuluan, di dalam pendahuluan tersebut akan

dijelaskan alasan pentingnya membahas tema yang sedang ingin diteliti, latar belakang

dari timbulnya permasalahan yang sedang diangkat dan di kaji dalam tema penelitian,

yang didukung dengan kerangka teori sebagai dasar dalam menjelaskan jabaran dari

rumusan masalah, serta metode pengumpulan data sebagai teknik dalam

mengumpulkan, mengkaji, dan menganalisis data untuk disajikan kedalam bentuk

pembahasan.

Bab II akan memaparkan secara umum tentang obyek penelitian yaitu tentang

Potret Kebijakan dan deskripsi wilayah Puskesmas Jetis dengan informasi atau data

yang relevan sesuai dengan obyek penelitian.

Bab III akan mendeskripsikan implementasi kebijakan pelayanan kesehatan

Jaminan Persalinan, kemudian membahas analisa implementasi kebijakan JamPersal

dilihat dari aspek komunikasi, sumber daya, disposisi (sikap pelaksana), dan struktur

birokrasi di Puskesmas, serta membahas hasil dari implementasi kebijakan JamPersal

29

yang telah berlangsung di Puskesmas Jetis Yogyakarta.

Bab IV akan menjelaskan yang pertama mengenai faktor-faktor yang

mendukung implementasi JamPersal. Kedua, membahas implikasi dari kebijakan

JamPersal, serta membahas sekilas mengenai keterbatasan penelitian dalam

memperoleh data yang berkaitan dengan keberlangsungan program JamPersal di

Puskesmas Jetis.

Bab V merupakan kesimpulan dan saran yang diperoleh dari bab-bab yang

telah dijelaskan sebelumnya.