大數據治理：臺灣政府機關運作經驗的檢討1 

 

摘要........................................................................................................................ 1 

前言........................................................................................................................ 2 

大數據概念的釐清................................................................................................ 3 

歐美的大數據治理與開放資料............................................................................ 5 

台灣政府機關推動大數據治理的背景................................................................ 7 

台灣大數據治理的內涵：毛式科技三箭............................................................ 8 

台灣政府機關大數據治理的反省與展望.......................................................... 10 

參考文獻.............................................................................................................. 13 

 

 

摘要 

近年來，大數據(Big data)被產業界視為第五波科技革命後的明星產業，人類社會將出

現以資料為驅動力的經濟（data‐driven economy）。據國際數據公司（International Data 

Corporation, IDC）的調查報告：大數據科技與服務市場是快速成長、產值高達數百億美元

的全球新興產業。2014 年 5 月 14 日，聯合國秘書長潘基文推動一項名為聯合國全球脈動

計畫（Global Pulse），該計畫最重要的任務是發起以大數據挑戰氣候變遷（The Big Data 

Climate Challenge），號召全球一流的科學家與技術專家充分運用大數據資料，為全球氣候

變遷因應措施研擬出以資料為驅動力的證據（data‐driven evidence），俾建立大眾對於使用

大數據資料改善地球環境產生十足的信心。大數據存在於各公私部門領域，包括醫療健

康、食品安全、氣候、能源與環保、智慧交通等，在不違反個資隱私保護原則下，如何妥

善利用這些巨量資料，挖掘有價值的決策資訊，成為當前政府必須面對的一項「大挑戰」。

自歐美國家提出大數據概念以來，台灣政府機關反應極為快速，各部會首長紛紛提出大數

據治理策略，本文之研究目的係以歐美國家大數據治理運作經驗為基礎，探討台灣政府機

關應用大數據的背景為何？其內容為何？實際運作上又遇到哪些問題？由於大數據治理

在公共管理上仍屬新穎的課題，本文期盼拋磚引玉，至盼更多學者提出不同國家或地區的

運作經驗，以提升公共治理能力，達成「良善治理」的目標。 

關鍵詞：大數據、巨量資料、開放資料、群眾外包、治理、大數據治理 

 

 

                                                       1丘昌泰，元智大學大數據與數位匯流創新中心、社會暨政策科學系教授，桃園市中壢市遠東路

135 號五館 5622 研究室，（O）03-4638800#2151。Tedchiou0116@gmail.com 本文發表於第十一

屆兩岸四地公共管理學術研討會，會議地點：澳門大學社會科學院，2015/5/14-16。

 

 

前言 

近年來，大數據被產業界視為第五波科技革命後的明星產業，未來人類社會

將出現以資料為驅動力的經濟（data‐driven economy）。根據國際數據公司2

（International Data Corporation, IDC）的調查報告：大數據科技與服務市場是一

個快速成長、產值高達數百億美元的全球新興產業，每年成長率約為 27%，  2017

年預估產值將高達 324 億美元，約等於過去資訊通訊科技總產值的六倍之譜。

McAfee & Brynjolfsson  （2012）於哈佛商業評論（Harvard Business Review）中指

出：大數據正在掀起一場管理革命，企業首先必須設法改變傳統決策制訂文化—

從「我們想些什麼（What do we think?）」轉變為「我們知道些什麼(What do we 

know?)」，企業必須充分利用大量的客戶資訊，客觀地瞭解大量數據所呈現的意

義與價值，然後做出妥適的企業決策，快速地提升企業的營運效益。 

大數據的應用不僅被應用在私部門，公部門也很快地被加以應用散播；2014

年 5 月 14 日，聯合國秘書長潘基文推動一項名為聯合國全球脈動計畫3（Global 

Pulse），該計畫最重要的任務是發起大數據挑戰氣候變遷計畫（The Big Data 

Climate Challenge），期盼號召全球一流的科學家與技術專家能夠充分運用大數據

資料，為全球氣候變遷的因應措施研議出以資料為驅動力的證據（data‐driven 

evidence），以建立大眾對於使用大數據資料以改善地球環境產生十足的信心。

Robertson（2012)指出：以健康產業為例，美國每年大約創造 30 億元產值，可見

大數據已成為「大商機」。事實上，大數據存在於各個領域，包括醫療健康、食

品安全、氣候氣象、能源與環保、智慧交通等，在不違反個資隱私保護的前提下，

如何妥善利用這些巨量資料，挖掘有價值的決策資訊並形成決策知識，已成為當

前政府必須面對的一項「大挑戰」。 

本文旨在探討為因應大數據時代的來臨，台灣政府機關應用大數據治理的形

成背景為何？其具體內涵為何？台灣政府機關推動大數據治理有何困境與問題

亟待突破？本文首先檢視大數據的基本概念，其次探討歐美各國運用大數據的概

況，再針對台灣政府當局運用大數據治理的基本背景與具體內涵，最後再針對其

內涵加以檢視並指出其問題所在，並提出政策建議，以供決策當局參考。 

 

                                                       2國際數據公司（IDC）是全球著名的資訊技術、電信行業和消費科技諮詢、顧問和活動服務專

業提供商。IDC 在全球擁有超過 1,000 名分析師，對 110 多個國家的技術發展趨勢和業務行銷

機會進行深入分析。請參閱：IDC, Big Data/Analytics 專區，http://www.idc.com/home.jsp. 上網日期：2015/4/15。

3United Nations Global Pulse (2014). UN Global Pulse launches Big Data Climate Challenge as part of Secretary-General’s 2014 Climate Summit. http://www.unglobalpulse.org/big-data-climate-launch. 上網日期：2015/4/15。

 

 

大數據概念的釐清 

大數據，或譯為海量資料、巨量資料，為近一、兩年來學術界與實務界熱烈

討論的新興領域。Viktor Mayer‐Schönberger and Kenneth Cukier（2013）於 2013

年出版「大數據」一書，很快地名列亞馬遜書店暢銷書排行榜之一，執教於英國

牛津大學，專研網路理與管制（Internet Governance and Regulation）的 Viktor 

Mayer‐Schönberger 及經濟學人期刊（The Economist）資深編輯 Kenneth Cukier

指出：今天人類社會從科學到醫療保健、從銀行到網路，涵蓋的行業各式各樣，

講的都是同一件事——世界上的資料正在迅速增長，不僅超過電腦機器處理的容

量，甚至遠超過我們的想像。Google 每天得處理超過 24PB 的資料（1 petabyte

等於 1,000 terabyte），約等於美國國會圖書館所有紙本資料量的數千倍。YouTube

服務的用戶數達八億用戶，每秒上傳的影片長度超過一小時。臉書每小時上傳一

千萬張新照片，按讚或留言者至少超過三十億次（Mayer‐Schönberger and Cukier，

2013；林俊宏譯，2013: 16），資料量之大難以想像。 

台灣前科技部長張善政引用 2013 年 KPCB 投資基金合夥人 Mary Meeker 的

估計數據，2012 年全球網際網路用戶達 24 億，年成長率為 8%，這些網路透過

各種不同的網路應用工具，資料產生量不僅非常龐大，資料類型相當多元，而且

不是傳統格式化資料所能儲存與分析的，因而開啟了資料蒐集、儲存、處理、分

析的新頁，乃促成大數據分析學（big data analytics）的興起（許瑞宋議、Davenport

著，2014：5‐7）。因而，2013 年被數位科技媒體記者譽為大數據元年（Savvas, 

2013）。 

根據美國白宮總統辦公室（Executive Office of the President, the White House）

公佈的大數據報告4（  The Big Data Report）的分析：大數據的概念需視你是何種

專家而定，多數的定義都顯示：由於當前雲端科技的發達足以快速地擷取、累積、

利用與處理個人資料，以致於出現數量大、速度快與種類雜的資料特徵。換言之，

當前資料獲取速度非常之快，且具有極大的涵蓋面，甚至包含過去所無法觀察或

測量的資料型態。由許多科技工具、感應器、網際網路轉換、電子郵件、影片、

按讚或其他類似工具所產生的資料類型是大量的、多元的、繁雜的、長期的或分

散化的，因而必須發展出整合性的分析工具以挖掘這些不同資料的價值。 

Boyd & Crawford (2012: 663)指出：大數據時代已經開始了，電腦專家、物理

學家、經濟學家、數學家、政治與社會學家、生物科技專家等投入大量有關人們

丶事物及其互動関係的整合研究；這些資料包括社群網站分享資料丶醫療健康病

例丶電話、電子郵件等。他們認為：大數據是一個文化的、技術的與學術的現象，

涉及三個面向的互動：（一）技術面向：運用最大的計算能力與精確演算之技術

能力以蒐集、分析與連結大型資料庫。（二）分析面向：以大數據資料庫為基礎，

進行經濟的、社會的、技術的與法律面向之客觀分析。（三）高層次的整合分析

                                                       4Executive Office of the President, the White House (2014), Big Data: Seizing Opportunities, Preserving Values, May: 2-3.

 

 

方法（mythology）：運用高層次的智慧與知識型態，針對結構與結構化資料進行

跨領域的整合分析法，以產生過去所無法出現的洞見。 

大數據與傳統的數據是不相同的，有人以 3V5來表示其應該具備的三種特徵

(McAfee & Erik, 2012)： 

（一）資料量相當龐大（volume）：透過各種蒐集資料的新科技工具，如感

應器、數位相機、GPS 與其他觀察人類行為的資通訊科技，使得當前資訊社會蒐

集、儲存與處理資料的成本愈來愈低，因此，我們正處在一個資料幾乎無時無刻

被蒐集資料的世界。據統計，2012年世界每天產生的資料量約為2.5 exabyte(EB)，

這個數字，大約每四十個月左右就會增加一倍（McAfee & Brynjolfsson, 2012）。 

（二）資料產生速度極快（velocity）：網際網路每秒流傳的資料量，比二十

年前網際網路儲存的資料多了太多。目前人類藉著網路驅動的工具、可攜式行動

裝置到現代化的感應器，可以完整的追蹤人們所遺留的「數據足跡」，而且速度

甚快；例如，當人們上線瀏覽網頁或按讚過程已被完整的記錄下來，網站經營者

能夠準確地追蹤每位使用者的線上活動與行為；或當人們以行動裝置使用 GPS

時，其位置已被確實地掌握住；甚至人們在社群網站上的留言，都被完整地記錄

下來。 

（三）資料類型相當多元（variety）：根據美國總統科技顧問委員會（the 

President’s Council of Advisors of Science & Technology, 2014: 4）的報告，大數據資

料可以分為兩大類：一是原生的數位資料（born digital data），這是指透過電子

郵件、網路瀏覽、GPS 定位系統或其他電腦資料處理系統，直接從有形世界中轉

化為數位化的資料。二是感應資料（sensors’ data），這是透過錄影機、手機、照

相機或無線感應器等所接收的資料。若能針對這兩類數據進行數據融合（data 

fusion），產生有價值的資訊，將對人類社會產生莫大的影響。從資料的次序性而

言，大數據可以分為結構化與非結構化資料，前者係指有規則可循，可以用統計

或數學演算方式加以處理的大量資料，後者則是指毫無規則可循的、隨機的資料

類型，如社群媒體資料。基此，如何整合該兩大資料類型，並加以分析，以得到

有用的資訊將成為人類社會最大的挑戰。 

由於大數據資料具有數量大、速度快、性質雜的特徵，導致傳統的資料分析

方法受到限制，無法從中挖掘有用的資訊。若能掌握上述大數據的三種特性，並

且運用人類智慧發展出整合性的資料分析方法，並且提煉出有價值的資訊，將有

助於提升政府或企業的決策效能。然而，Rubinstein(2013: 74‐87)也指出：大數據

係指雲端科技時代下，政府機關或企業結合多元的數位科技工具，輕易地於短時

間蒐集、累積龐大的資料，然後運用各種統計或非統計的資料探勘技術（data 

mining techniques），從這些隱藏性資訊中獲取令人意外而興奮的相關性結果，然

而，它究竟是一個新時代的開始或隱私權湮滅的開始？值得我們深思並提出兼顧

                                                       5 也有學者認為應該要再加上一個 Value，而形成大數據的第四項特徵，因而形成 4Vs，意指所

有大數據分析的最終目的都是期盼從浩如煙海的龐大資料庫中，設法尋找出有價值的、可做為

決策依據的決策資訊。

 

 

兩全之策。 

 

歐美的大數據治理與開放資料 

要進行大數據治理自然需要龐大的數據庫，數據類型通常可以分為商業數據

與公共數據，前者係以網際網路、金融、電子通訊等產業所累積的資料量最為龐

大，至於後者則由政府部門所蒐集與儲存的龐大資料庫。本文所指稱的大數據是

指政府部門而言，既然是政府部門掌握大數據資料，則自然必須提到開放資料

（open data）政策在各國政府推動的情形。 

2013 年六月八大工業國組織高峰會議6（G8）首次簽署開放資料公約（Open 

Data Charter），提出五項共識7：（一）在保障隱私權前提下，認同政府應該要開

放資料。（二）開放有品質的、適宜的與描述清楚的政府資料。（三）任何人均可

接近與使用該資料。（四）開放資料以改進公共治理。（五）開放資料以激發創新。

因此，八國原則同意各國應該開放政府各部門之資料，且允許重製、無須收費。

2014 年二十國集團8（G20）主張：為了對抗政治貪腐，各國必須加快速度開放

政府資料。後來聯合國採納他們的共同建議，秘書處處長（UN Secretary‐General）

Ban Ki‐moon 乃成立一個包含全球二十位國際專家的獨立永續發展資料革命諮詢

小組9（Independent Expert Advisory Group on Data Revolution for Sustainable 

Development），於 2014 年八月提交「值得信賴的世界：動員永續發展資料革命」

報告（A World That Counts: Mobilizing the Data Revolution for Sustainable 

Development），希望夠能夠透過科技創新開放政府資料，建立透明政府，以對抗

資料隱形（data invisibility ）與不公平（inequality）對人類社會所造成的威脅與

挑戰。 

根據網際網路基金會（World Web Foundation）於 2015 年公布的開放資料氣

壓計10（Open Data Barometer）全球調查報告：所謂開放資料是指政府開放的資

料可以免費被任何人近用的（accessible），在合法前提下做最小限制的重製

（re‐usable）；以及政府必須提供機器可判讀的（machine‐readable）資料格式。

                                                       6八大工業國組織的始創國有六國，包括法國、美國、英國、西德、日本、義大利。後來，加拿

大於 1976 年加入，成為七大工業國組織（G7）。第八個成員國為俄羅斯，於 1997 年，被接納

成為成員國，正式成為八大工業國組織（G8）。 7Policy paper: G8 Open Data Charter and Technical Annex https://www.gov.uk/government/publications/open-data-charter/g8-open-data-charter-and-technical-annex，瀏覽日期：2015/4/16。

8二十國集團是國際經濟合作論壇，於 1999 年 12 月 16 日在德國柏林成立，由七國集團（美國、

英國、法國、德國、義大利、日本、加拿大），金磚五國（中國、印度、巴西、俄羅斯、南非），

七個重要經濟體（澳大利亞、墨西哥、韓國、土耳其、印尼、沙烏地阿拉伯、阿根廷），以及歐

盟組成。20 國集團的 GDP 總量約占全球 GDP 的 85％，貿易占全球貿易總額的 80%以上，人

口約占全球人口的 2/3。 9 Data Revolution Group, UN, http://www.undatarevolution.org/report/，瀏覽日期：2015/4/16。 10 Open Data Barometer, http://www.opendatabarometer.org/，瀏覽日期：2015/4/16。

 

 

基此，開放資料的核心意義在於：公共資料應該是被分享的公共資源，資料公開

不僅對於各政府部門，而且也對公民社會、企業與其他公共部門都有幫助。他們

針對 86 個國家的政府資料開放情況進行客觀評比，其中英國政府開放資料執行

成效排名全球第一，美國、瑞典、法國、紐西蘭等緊追在後。英國是由前任首相

布朗（Gordon Brown）於 2010 年開始啟動資料開放行動，經過現任首相卡麥隆

（David Cameron）的努力推動，形成非常完整的開放資料機制，截至 2015 年四

月，公布 24,414 個資料庫，其中公開發行的有 20,318 個，約佔 83%；4,096 個是

屬於尚未公開發行的資料庫11。英國開放資料的類型，除了一般公共事務資料庫

之外，最特殊是公布高級文官的薪水、政府每月與每年的經費開支報告，甚至開

放民眾線上要求政府應該提供的資料類型。 

美國總統歐巴馬就任時即以建立開放與透明政府為施政目標，在透明與開放

政府備忘錄12（Memorandum on Transparency and Open Government）中指示：美

國推動透明開放政府的三原則是：透明性、參與性與協力性，以達成透明、開放

政府的目標。2009 年 12 月 8 日，白宮發佈史無前例的開放政府命令13（Open 

Government Directive ）並責成管理預算局局長（The Director of the Office of 

Management and Budget, OMB)要求聯邦政府機關應開採取立即、明確的開放行

動：（一）線上公布政府資訊；（二）改進政府資訊品質；（三）創造一個賦能的

開放政府政策架構。 

2011 年,  歐巴馬總統在聯合國會議期間，與八大工業國組織成員國，共同發

起開放政府全球夥伴聯盟14（Open Government Partnership），期盼各成員國能夠

兩年一次公布開放政府國家行動方案（Open Government National Action Plans）。

2013 年五月歐巴馬簽署行政命令，要求聯邦政府機關應該開放機器可判讀的資

料給民眾無償使用，並公布美國第二期公開政府全國行動計畫（U.S. Open 

Government National Action Plan），要求各級政府公開政府資料，從市政府、郡政

府、州政府到聯邦政府都有設立資料開放的網站，相當完整，截至 2015 年四月

共開放 132,712  個資料庫 ，事全球公布資料量最大的國家，其中聯邦政府開放

99,833 個，佔 75%；州政府開放 14,406 個，佔 11%；郡政府開放 6,719 個；市政

府開放 2,518 個；大學開放 8,332 個15。 

為了讓政府開放的資料能夠充分被加值利用，美國政府特別採取群眾外包

（crowd sourcing）方式，由政府出挑戰性的題目，提供優厚的挑戰獎金，並開

                                                       11 請上網：http://data.gov.uk/data-request ，瀏覽日期：2015/4/16。 12 Transparency and Open Government https://www.whitehouse.gov/the_press_office/TransparencyandOpenGovernment/ ， 瀏 覽 日 期 ：

2015/4/16。 13Open Government Directive https://www.whitehouse.gov/open/documents/open-government-directive，，瀏覽日期：2015/4/16。

14 該聯盟原本由 G8 成員國共同發起，後來陸續有其他國家加入，目前已達 65 國，其目的是：

希望能夠建立一個開放的、責任的與回應的政府，請上網：Open Government Partnership http://www.opengovpartnership.org/ 15 http://www.data.gov/ Cities.Data.gov，Counties.Data.gov ，States.Data.gov

 

 

放相關資料，徵求全球有創意的賢達之士為該挑戰性議題提出創意的解決方案，

此為著名的「挑戰美國政府網站」（http://www.challenge.gov/list/），該網站係歐

巴馬於 2010 年 3 月 8 日發佈「創新挑戰與獎助備忘錄」16（Memorandum on 

Innovation Challenges and Prizes)  而創設的，2010 年 9 月 7 日完成「挑戰政府網

站」；網站所公布的挑戰議題範圍甚為廣泛，從地球的永續發展到解決貧窮問題，

希望除了政府部門從專業角度提出解決方案之外，期盼公民社會、私部門與非營

利組織都能發揮創意，提出創新的方案。該網站受到全球 170 個國家、5000 多

個美國城市的造訪，並榮獲美國政府創新獎（Innovations in American Government 

Award）。 

 

台灣政府機關推動大數據治理的背景 

由於大數據研究為相當新穎的課題，故檢視台灣有關大數據的研究文獻相當

之少，大多數文獻都是在呼籲學者應加強對大數據的應用，如賴鼎陞（2014）以

大數據分析博物館觀眾行為，張文貴（2013）認為品質管理應該積極面對大數據

時代的變革趨勢，呂宗學與蘇慧貞（2013）探討海量資料分析在醫療照護領域的

應用；卓清波與張貴山（2013）則探討大數據資料在電信業務之應用；蔡博坤（2013）

探討智慧聯網時代巨量資料法制議題研析‐‐以美國隱私權保護為核心。在大數據

分析方法方面，如 Jordan, John M.  與林共進（2014）呼籲應該加強統計分析能

力等。 

台灣推動大數據治理的政策背景來自於太陽花學運的影響與執政黨於九合

一地方公職人員選舉的大挫敗。 

2014 年 3 月 17 日晚上 10 時開始，大學生與公民團體奇襲立法院議場，一

直佔據至 4 月 10 日，該青年學子所發起的社會運動，通稱為 318 學運或太陽花

運動。此次學運之所以能在這麼短時間內串連如此多的學生及群眾聲援，並且發

揮輿論的影響力，主要在於這批成長於網路世代的原生族群，運用其熟悉的社群

媒體、新興媒體平台與資通訊科技工具，透過 iPad連結至Google、Yahoo、Ustream、

NICONICO 生放送等線上平臺，播放或分享學生佔領立法院實況；運用 Facebook、

批踢踢八卦版等大量轉載並分享有關《海峽兩岸服務貿易協議》和太陽花學運占

領立法院的訊息，甚至運用群眾募資網站 flyingV  為學運募集可觀的學運活動經

費。太陽花學運，讓執政黨政府見識到了年青「網軍」運用新興社群媒體的強大

而快速之影響力，政府乃積極推動如何運用資通訊科技，活化政府官網，以強化

政府與年青網友的雙向溝通，在資安無慮情況下開放網友留言互動，希望網友能

夠提出建設性批評，開啓正向的溝通循環。 

                                                       16 M-10-11. March 8, 2010. Memorandum for the Heads of Executive Departments and Agencies. https://www.whitehouse.gov/sites/default/files/omb/assets/memoranda_2010/m10-11.pdf

 

 

2014 年 11 月 29 日台灣舉行地方公職人員九合一的選舉17，執政的國民黨遭

受前所未有的慘敗，由選前掌握 4 都 11 縣市的民選首長席次萎縮至 1 都 5 縣席

次，執政人口僅占全臺人口的 24.85%、約為 582 萬人；在野的民主進步黨則由

選前的 2 都 4 縣擴張為 4 都 9 縣市，執政人口擴大為 1,444 萬人，約占全臺人口

的 61.67%。至於得票率方面，民進黨獲得 47.55%，國民黨則僅得 40.70%18。行

政院院長江宜樺乃於開票結束後宣布請辭，負起政治責任，由行政院副院長毛治

國繼任閣揆，中國國民黨主席馬英九亦宣布辭去黨主席一職。 

九合一選舉的挫敗，原因甚多，但國民黨政府認為傳統戰法失去了對於民心

思變的敏感度，因此必須關注「網軍」對於今後政治發展的重要地位，輔上任接

棒者的毛治國院長，乃邀請曾任前國家科學委員會國家高速電腦中心主任、首任

科技部部長、Google 亞洲區硬體管理總監的張善政先生於 2014 年 12 月 8 日出

任行政院副院長，開始啟動大數據治理的改革行動。 

 

台灣大數據治理的內涵：毛式科技三箭 

毛治國擔任行政院長，在副院長張善政的推動下，要求全體閣員「換腦袋」，

加強與網路族群的溝通，並結合民間力量推動嶄新的網路平臺，協助解決政府與

網民溝通的困境。因此，毛揆射出「科技三箭」——開放資料、大數據與群眾外

包，希望各政府部門能夠妥善運用網路新科技，運用政府資料，以創造有感施政。

其次，行政院從科技會報、國發會與資策會調派三組人馬，進駐各部會「挖寶」

兼「健診」，毛式科技三箭務必盡快能夠開花結果。 

毛治國院長在立法院的口頭施政報告中指出： 

 

由於資通訊科技的快速發展和社會型態的改變，使得網路世界和實體世界的重要

性已經等量齊觀。面對這一趨勢，我們必須調整長期以來對於網路與資訊運用的概念，

以增進溝通、提升效率，並開創商機。我們正在積極推動開放資料(Open Data)的政策，

並訂定今年是我國「開放資料深化應用元年」。我們將以「開放為原則，不開放為例

外；不收費為原則，收費為例外」檢視並調整相關法制環境。在具體措施方面，除了

啟動與民間建置的「開放資料中心」合作，以借重社群與業者的力量，來加速政府資

料的釋出外，目前也正研擬「網路智慧新臺灣政策白皮書」，納入開放資料應用策略，

利用「大數據」及「群眾外包」等方式，強化與大眾的溝通與資源的共享。我們同時

                                                       17本屆選舉由中華民國自由地區之直轄市（6 都）選出新一屆的直轄市長、直轄市議員及里長，

另加首屆山地原住民區長及區民代表。並由臺灣省（11 縣 3 市）及福建省（2 縣）中，選出新

一屆的縣市長、縣市議員、鄉鎮市長、鄉鎮市民代表及村里長，乃是臺灣選舉史上最大規模的

地方選舉。 18請參考：中央選舉委員會選舉資料庫，請上網並自行計算其得票率：

http://www.cec.gov.tw/bin/home.php?Lang=zh-TW 。至於執政人口縣市有關人口之統計，則請上

「中華民國統計資訊網」並自行計算：http://www.stat.gov.tw/mp.asp?mp=4， 瀏覽日期：

2015/4/12。

 

 

鼓勵地方政府開放資料，齊心協力使臺灣在國際上成為開放資料的重要典範19。 

 

依此可知，毛治國院長的大數據治理概念是以資料開放為中心，採取大數據

與群眾外包方式，將政府所開放的資料得以產生有價值、創新的決策資訊，以供

政府制定讓人民有感的公共政策。基此，行政院乃將 2015 年定調為「開放資料

深化應用元年20  」，釋出政府資料供民間使用，並且仿效英美等作法—以開放為

原則，不開放為例外；不收費為原則，收費為例外。開放資料格式包括：PDF、

JPG、DOC、Excel、CSV、XML 等，並將邀民間社群，如 Open Data 聯盟協助轉換

政府資料格式，讓缺乏人力、經費的部會加速釋出資料。 

所謂群眾外包是指將挑戰性議題委由不特定的多數人來處理的新興公私合

作型態，例如維基百科就是集合全球熱心的群眾，編輯出屬於人民的、免費的百

科全書。群眾外包之發達，主要是因為網際網路的出現，大大降低不認識的群眾

之間的交易成本，政府由於受限於僵化組織，對於所應解決的公共議題往往過於

遲鈍。因此，歐美國家公共治理者希望藉著群眾外包方式，集合多數庶民的創意

智慧，而非僅仰賴少數菁英的睿智，向政府提供有意義的決策構想。換言之，「群

眾外包」係拉近政府與民眾的關係，要從民間找創意，從網路蒐集民間創意，以

供政府制定讓人民有感的公共政策。例如，近年來台灣社會發生的食品安全問題，

由於一而再、再而三的發生，政府主管部門幾乎一籌莫展，希望藉由民間智慧的

激發政府還沒想到的決策構想，也可以藉由網友的提點設計出更為前瞻性的完整

作法。 

在政府開放資料中，究竟哪些資料類型可以進行大數據分析？例如，毛院長

曾指出高速公路 eTag 收費系統和健保資料庫民眾就醫用藥資料等，雖然涉及個

資隱私，但仍可列入開放的項目。甚至他也提出當前毒品問題及藥物濫用問題，

都可以透過過去執法單位擁有的許多個案性資料，進行更細緻的大數據分析，作

為擬定政策的參考。 

截至目前為止，台灣公布最完整的資料庫是全民健康保險資料庫21，台灣目

前全民健保納保率已達 99%以上，使得健保資料幾乎等於台灣社會的母體

（population），成為醫藥衛生相關領域研究中具有代表性的實證資料，其研究成

果可作為醫藥衛生政策的參考，為重要的研究資源。 

                                                       19行政院長施政報告（口頭報告），立法院第 8 屆第 7 會期，2015 年 2 月 24 日，請上行政院官

網「政策與計畫／施政方針與報告」：

http://www.ey.gov.tw/news.aspx?n=D00070684CC71D83&sms=5654361B474B8EFF，瀏覽日期：

2015/4/12。 20 有關政府開放資料之政策淵源甚早，張善政擔任政務委員於 2012 年行政院科技會報辦公室陳

報「政府資料開放推動策略」報告就已定案，請研考會與法規會共同研議。另請經濟部研擬產

業發展之各項需求及因應策略，各部會亦應自民眾的應用面發想，思考使用端之需求，而在規

劃時也要考慮到機器讀取介面的必要性。院會決議與院長指示， 行政院 2012 年 11 月 8 日第 3322次院會議決議，請參閱：政府資料開放平台，2012 年 1 月 18 日行政院科技會報辦公室舉辦「我

國公開資料加值(Open Data)推動策略會議」 ；2012 年 10 月 15 日行政院國家資訊通信發展推動

小組第 31 次會議 ，http://data.gov.tw/about. 瀏覽日期：2015/4/12。 21全民健康保險研究資料庫，http://nhird.nhri.org.tw/talk_05.htm，瀏覽日期：2015/4/16。

 

 

目前該資料庫對學術界提供「一般申請」與「特殊需求」兩類服務，「一般

申請」係提供四種制式光碟片加值資料檔，包括基本資料檔、系統抽樣檔、特定

主題分檔、承保抽樣歸人檔等；「特殊需求」則由研究人員依研究計畫提出擷取

條件。基於隱私保護，加值資料中個別及機構身分欄位，均經全民健康保險署加

密及國家衛生研究院再加密處理。該申請案悉依「全民健康保險研究資料庫資料

加值服務申請原則」辦理，且以最少資料原則與抽樣原則處理後提供。該項服務

依使用者付費原則，酌收製作成本費，收費標準係經健保署核定後公告實施。 

為了使本項資料庫之執行公正、客觀，特別成立指導委員會，負責監督本加

值資料庫之合理使用、擬訂相關政策及未來發展之諮詢，其成員包括衛生署代表、

學界代表與被保險人代表等人。另外成立專家諮詢工作小組，負責執行指導委員

會決議事項及申請案專家諮詢業務，邀請相關領域之專家學者組成。該資料庫目

前已發表數百篇國際學術論文，是公共衛生與醫學界公布最完整的大數據庫，同

時，許多分析結果對於挖掘圖利玩法的不肖醫師或醫院、醫藥黑洞、高使用率的

病人都有完整的資料分析，對於全民健保政策的制定與執行有相當參考的價值。 

 

 

台灣政府機關大數據治理的反省與展望 

台灣政府機關推動大數據治理的速度相當之快，開放資料、群眾外包以及大

數據分析的進度幾乎與歐美同步；此外，行政院官方網站的改版、網路電視直播

公共政策並與公民對話互動等行動，在在都顯示台灣公共治理型態已從傳統的治

理模式轉變為大數據治理的創新模式，從執政政府反映民意的速度變快、身段放

軟，乃至於掌握住網路生態、重視線上資訊的視覺化、以及出現更多親執政黨意

識型態的網路論壇等，都可以看出太陽花學運與九合一敗選後的執政黨已走在正

確的改革道路，依此網路世界未必永遠站在反對陣營的一方。 

不過，也有人憂心大數據治國的結果，會不會讓政府官員寧願面對網路世界，

卻逐漸忽略民眾的真實感受？客觀的說，馬政府執政的挫敗應該是公共治理者未

能抓住民意需求、公共政策亦無法苦民所苦，脫離網民所建構的輿論固然是原因

之一，但絕非是唯一因素，因為網民只是公民類型之一。許多重視大數據治理的

社會人士經常以新任台北市長柯文哲以政治素人一舉擊潰藍軍大本營的實例，說

明其成功原因就是擁有機動性的大數據公司為其分析選情，並即時採取符合網民

需求的選舉步調。然而，這種觀點或許過於武斷，柯市長的勝選與其說是大數據

治理的貢獻，倒不如說是他迎合當代選民、厭惡傳統政客、痛恨貧富不均的結果，

與網軍未必有關。就此而論，脫離民眾真實感受的大數據，絕對是施政者的毒藥

而非解藥。公共治理者體貼民心其實一點也不難，只要走進民眾之中，感受他們

的真實生活即可，未必需要靠什麼大數據。 

其實，政府重視並從事社會輿情的調查由來已久，民調或公關公司進行量化

 

 

或質化的民意調查研究在台灣都有相當悠久的歷史，雖然九合一選舉證實這些專

業公司的調查方式出現了嚴重的問題，但尚無充分證據足以說明這種民意調查方

式的完全無效，還需要更多證據去說明其不可適用性。 

行政院將開放資料、群眾外包與大數據三者視為一體，只能說部分觀點正確，

未必完全符合大數據分析的涵義。誠如前述，大數據的特性是 4Vs—數據的數量

龐大、數據的性質複雜、數據產生速度快、從數據挖掘價值，在這 4Vs 中，最重

要的是第二項特質—數據的性質複雜，不僅包括結構化資料，而且尚包括社群媒

體、網路數據足跡等非結構化資料。目前行政院期待透過群眾外包得到的創意發

想，然而其所運用的資料類型不過都是較為結構化的資料而已，尚未針對非結構

化資料做出公布，並且進一步加以分析。 

同時，作者發現台灣政府機關推動大數據治理有下列幾個盲點： 

一、大數據與民心向背是兩回事，大數據治理不過是為當代政府治理者提供

一種新科技，讓政府首長更能掌握民眾想法，但絕對不能取代對於民心

的真實感受。很多人認為，若執政者能苦民所苦，沒有數據一樣可以解

民倒懸；不能苦民所苦，則數據愈多也只是愈加深官民之間的鴻溝而已。

基此，如果只會依照當下的數據得失來決定施政決策，則任何人都可以

擔任政府首長，遑論什麼施政的前瞻視野？果真大數據治理萬能，則只

要聘請資訊專家或統計學者擔任政府首長即可，何需毛院長繼續辛苦在

位？ 

二、 中央與地方政府開放出來的數據資料，在品質和數量上相較於英美等國

仍有很大差距，多數仍停留在「為開放而開放」的初期階段，沒有注意

到公布資料的網路易用性、機器可判讀性、開放授權等問題，開放出來

的數據既不系統雜亂無章、品質又不高，很難被第三方開發統整利用。

例如，不少機關公佈的資料都是以 PDF 檔而非以 Excel 檔公布，若要進

行統計分析就有其困難度。又不少機關雖然公布的是 Excel 檔，但資料

係以縣市、而非以鄉鎮市區為分析單元，不夠細膩，無法進行更大樣本

的深入分析。 

三、政府公佈的數據資料固然很多，但進行大數據分析是一項辛苦的事情，

若沒有經費支援，如何能夠期望分析出比較具有價值的結果？故目前為

止，活化應用結果仍不多見，有待提供更多具體的誘因以鼓勵群眾應用

大數據原理挖掘有價值之資訊；此外，綜觀政府開放資料平台

（data.gov.tw）的活化應用結果之展示，幾乎只是將原始資料予以歸類

與視覺化的初期階段，並未實際上進行挖掘出有價值的資訊。 

四、大數據治理本來是一項很有用的工具，由於公布的資料不具分析價值，

導致大數據分析結果不夠理想。事實上，在公務員體系中一直存著根深

蒂固的觀念，一旦公布了政府資料，就等於洩漏政府機密，出了事誰負

責？許多主其事的公務員，其保守心態始終未能消除，他們相信開放政

府資料涉及個人隱私，若出事情退休金將會不保；此外，機關資料外洩

 

 

是否會引起民眾、名嘴及網軍的檢討與批評，反而影響公務員形象及國

家施政的推行。因此，政府公務員動輒以保密為由，拒絕公布政府資料

的開放，以至於保護民眾的個資成為政府機關拒絕公開資料的擋箭牌。

類似這樣保守的心態到處可見，政府高層並沒有好好溝通說明，強制推

行的結果，以至於出現沒有用的資料一大堆，聊備一格而已。  

五、與開放政府資料最直接相關的法律是《政府資訊公開法》，第 1 條雖明

定立法目的為：建立政府資訊公開制度，便利人民共用及公平利用政府

資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，

並促進民主參與等，然第 18 條卻訂有應限制公開或不予提供的例外情

事，主要以依法應保密者為核心。秘密資料依所涉之主體可分為三大類：

國家機密、企業的營業秘密及個人資料，分別受到國家機密保護法、營

業秘密法及個人資料保護法等法律保護，這些法律規定導致大數據需要

的資料來源之取得更為困難重重。 

六、政府開放資料，性質上屬於公共領域的資料，任何人都可自由利用，並

無爭議。若政府機關享有著作權的資料，除非經過授權使用，否則利用

者可能會觸犯著作權法。基此，為促進政府資料的廣泛利用，政府機關

可採取公眾授權模式，無償同意他人以標示作者姓名的方式利用。此外，

若開放的資料，使用該數據的企業或部門因授權使用而獲取商業利益，

是否等同於政府栽培企業牟利。因此對於商業性利用的公眾授權模式，

可考慮要求企業就衍生產品可約定合理的授權費率，繳納權利金以作為

公益之用，才符合取之於社會，用之於社會的精神。  

七、世界經濟論壇22（World Economic Forum, WEF）在「大數據、大衝擊」

一文中固然肯定大數據在財務服務、教育、健康、農業上的應用，但也

指出若干發展上的障礙，其中之一就是隱私與安全問題，不尊重用戶的

個資隱私，容易破壞了用戶對於資料使用者的信任度、表意自由與隱私

性。解決之道是政府、私部門與公司協力關係，政府要扮演好資料催化

劑（data catalyst）的角色，採取適當的立法行動，以平衡個資保護與產

業創新的發展；在不傷害公民個資隱私的前提下，公開資訊給大眾閱覽、

使用；鼓勵大數據分析產業的發展與提升科技基礎建設。 

大數據治理是時代發展趨勢，但前提是政府所開放的數據本身是有價值的、

安全的，且使用者又能合法的使用，如此才能建構公私協力的治理模式。但當前

資訊安全領域正面臨著多種挑戰，資訊安全架構日趨複雜，各種類型的安全設備、

安全資料愈來愈多，傳統的分析能力明顯的已經力不從心。2012 年 3 月，Gartner

公司發表了一份名為『Information Security Is Becoming a Big Data Analytics 

Problem』的報告，資訊安全問題正在變成一個大數據分析問題，未來與其說是

要推動「大數據治理」，更準確的說應該是推動「安全大數據治理」。 

                                                       22 World Economic Forum, Vital Wave Consulting (2012). World Economic Forum Mobile Financial Services Development Report. 上網日期：2014/11/9

http://www.weforum.org/reports/big-data-big-impact-new-possibilities-international-development

 

 

 

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