Politička analiza Evropska analiza br.68 Sarajevo/Istambul/Brisel, 12. juli 2012.

BiH Gordijev čvor: Ustavna reforma

I. PREGLED

Sistem vlasti u Bosni i Hercegovini je dosegao prelomnu tačku, i put ove zemlje prema članstvu u Evropskoj uniji je blokiran. Ustav diktira da pozicije u dvije ključne insti-tucije, tročlanom predsjedništvu i parlamentarnom Domu naroda, budu jednako podijeljene između Bošnjaka, Hrva-ta i Srba. Evropski sud za ljudska prava je 2009. godine donio odluku da to krši Evropsku konvenciju o ljudskim pravima onemogućavajući ostalima pristup tim pozicija-ma. Odluka evropskog suda je ogolila stare kontradikcije duboko zakopane u strukturi BiH Ustava, koje su postale još akutnije od kolapsa vladajuće koalicije 31. maja 2012. BiH političari trebaju reformisati svoj ustav no ponovno otvaranje Dejtonskog sporazuma zahtijeva više od brze popravke. Evropska unija ne bi trebala odluku Evropskog suda za ljudska prava u slučaju Sejdić-Finci, kojom se od-bacuje tripartitni etnički monopol, učiniti preduvjetom za kredibilnu aplikaciju za članstvo ako već traži temeljitu reformu koja bi zemlju stavila na čvrste osnove.

Neuspjeh BiH da implementira istorijsku odluku Evros-kog suda u slučaju Sejdić-Finci zbunjuje posmatrače. Dis-kriminacija manjina kao što su Jevreji i Romi je neprihva-tljiva. Ipak, više od dvije i po godine kasnije, uprkos ja-kom međunarodnom pritisku i udruženim pokušajima da se dođe do rješenja u proljeće 2012. BiH lideri nisu posti-gli napredak u njenom izvršenju. Čak se i oni posmatrači koji imaju razumijevanja za BiH, pitaju zašto se zemlja uporno drži svog “rasističkog” ustava. Savjet Evrope upo-zorava da niti oni niti Evropska unija neće smatrati parla-mentarne izbore 2014. legitimnim bez neophodnih ustav-nih amandmana.

Ipak ništa u vezi sa slučajem Sejdić-Finci nije onako kako izgleda. Implementacija te presude neće neminovno do-vesti do poboljšanja položaja manjina, čija je marginali-zacija više posljedica političke kulture nego neadekvatnih ustavnih odredaba. Spor nije oko diskriminacije za koju se sve BiH političke stranke slažu da se mora eliminisati, već oko toga da li, i kako, očuvati prava konstitutivnih naroda BiH, posebno prava Hrvata koji su najmanja grupa. Nji-hova pozicija će vjerovatno dobiti dodatnu podršku kada se Hrvatska pridruži EZ 2013.

Iako je slučaj sa Evropskog suda za ljudska prava tehničke prirode, on otvara fundamentalna pitanja o strukturi BiH Ustava. To je otvorilo i opasna i važna pitanja zakopana

još od kraja rata 1995. Sudija Giovanni Bonello je u samoj presudi izrazio oštro neslaganje osuđujući odluku suda i upozoravajući na opasnosti dovođenja u pitanje status quo-a. Lokalni lideri također upozoravaju na isto. BiH pati od neriješenih pitanja sličnih onima koja su dovela do ras-pada Jugoslavije, a neki nabrzinu sklepani set amandmana bi mogao dodatno otežati održavanje cjelovitosti ove zem-lje. Istovremeno, dalje odlaganje u implementaciji odluke suda znači dalje odlaganje napretka prema EZ, što je jedan od rijetkih ciljeva oko kojih se u BiH svi slažu.

Tenzija između dva aspekta BiH federalizma – podjela na dva teritorijalna entiteta (Federacija Bosne i Hercegovine i Republika Srpska) i tri etničke zajednice koje su poznate kao konstitutivni narodi (Bošnjaci, Srbi i Hrvati) – raste već deset godina. To više nije održivo. Kako je Krizna grupa opisala u svojim izvještajima u zadnje dvije godine, državne institucije su pod napadom, a u Federaciji i Repu-blici Srpskoj traje kriza vlasti. Institucije na svim nivoima su veoma neefikasne a političari ignorišu teške političke iz-bore i naizgled su imuni na domaće i međunarodne pritiske.

Bilo je potrebno četrnaest mjeseci da se formira državna vlada nakon izbora u oktobru 2010.; ova krhka koalicija se raspala nakon manje od šest mjeseci, 31. maja 2012. Nova konstelacija partija pokušava da uspostavi kontrolu, ali njihovi bivši partneri u državnoj i federalnoj vladi se čvrsto drže svojih pozicija pa je budućnost neizvjesna. Ono malo pažnje koju su političari pridali implementaciji odluke Suda za ljudska prava se fokusiralo na opcije koje bi cementirale već ionako golemu vlast koju imaju partijski lideri. U BiH vlada i političari ne samo da su nesposobni da riješe probleme; oni su sami postali jedan od ključnih problema.

Popularna je pretpostavka među BiH prijateljima u Evropi da bi implementacija odluke evropskog suda i promjene ustava uspjele donekle popraviti vlast. Ali brza rješenja ne postoje. Ovo bi značilo ponovno otvaranje Dejtonskog mirovnog sporazuma kojim je završen rat 1992.-1995., rebalansiranje kompromisa koji su napravljeni u tom spo-razumu i poduzimanje obimne ustavne reforme. Iako po-novno izbijanje nasilja i dalje ostaje malo vjerovatno, ova pitanja su visoko emotivna pa postoji veliki rizik od produ-žavanja političke paralize što bi vodilo ka raspadu države. Lideri BiH misle da EZ zahtijeva samo tehnička rješenja, pa čak i ako bi to učinilo upravljanje zemljom još težim. Na kraju, odluke koju BiH lideri donesu će odlučiti o tome da li će BiH preživjeti da bi se primakla bliže Evropi ili će

BiH Gordijev čvor: Ustavna reforma Evropska analiza Krizne grupe br. 68, 12. juli 2012. strana 2 započeti proces dezintegracije koji se neće mirno završiti. Da bi se ova mračna predviđanja izbjegla:

BiH politički lideri bi se trebale refokusirati na ustavne reforme, uključujući izvršenje odluke Suda za ljudska prava. Trebali bi usvojiti mjere koje: pojašnjavaju koji su zvaničnici odabrani od strane kojih glasača i kome su imenovani odgovorni; dopustiti glasačima a ne zvanič-nicima na srednjem nivou da biraju nacionalne lidere; dati Hrvatima efikasne načine utjecaja na državnu politi-ku; obezbjediti pravo glasa i onima koji se identifikuju kao građani a ne kroz etnične grupe; i izbjeći pretjerano komplikovana pravila koja dovode do opstrukcija.

Države EZ bi trebale otkloniti uvjetovanje BiH kandi-dature implementacijom sudske odluke. Sveobuhvatna reforma Ustava bi trebala biti krajnji cilj pregovora o članstvu, a ne njen preduvjet.

Ova analiza istražuje izazove kojima su izlažoni ustavni okvir BiH, njegove ključne institucije i koncept konstitu-tivnih naroda kroz slučaj Sejdić-Finci. Ovo je prvi od dva dijela izvještaja. Krizna grupa planira elaborirati opcije za ustavnu reformu, od minimalističkih do maksimalističkih u drugom dijelu izvještaja koji bi bio objavljen početkom 2013. godine.

II. SLOŽENA INSTITUCIONALNA STRUKTURA

U protekloj deceniji, međunarodna zajednica je insistirala na tome da Bosna i Hercegovina preradi svoj dejtonski ustav. U svom govoru iz 2004. koji navodi ECtHR,1 tada-šnji Visoki predstavnik Paddy Ashdown je upozorio da se BiH lideri “suočavaju sa izborom: održati trenutni ustav i plaćati ekonomske, društvene i političke posljedice, ili uči-niti promjene u ustavu koje su neophodne da bi se [BiH] učinila stabilnom, funkcionalnom i prosperitetnom drža-vom” u EZ.2 Venecijanska komisija Savjeta Evrope je 2005. donijela zaključak da je “ustavna reforma prijeko potreb-na i da će se trebati provesti kroz nekoliko faza, sa potpu-no novim Ustavom zasnovanim na demokratskom proce-su…kao krajnjim ciljem”.3

1 U ovom izvještaju, “ECHR” i “Evropska konvencija” se nai-zmjenično odnose na Konvenciju o ljudksim pravima i osnov-nim slobodama. “Evropski sud”, “sud” i “ECtHR” se odnose na pravno tijelo Savjeta evrope koje sprovodi Konvenciju. 2 Izvještaj sa 60. plenarne sesije Venecijanske komisije, CDL-PV(2004)003, 3. novembar 2004., citirano u slučaju Sejdić i Fin-ci protiv Bosne i Hercegovine (Podnesci br. 27996/06 i 34836/ 06), Presuda, 22. decembar 2009., paragraf 17. 3 Mišljenje Venecijanske komisije o nacrtu ustavnih amandma-na od 7. aprila 2006. (CDL(2006)027), online.

Reformisanje predsjedništva i Doma naroda su od početka dijelovi plana ustavne refome, ali je naglasak više stavljen na izgradnju države nego na ljudska prava. Bilo je potreb-no da se ojača država, pri čemu bi preuzela neke od nadle-žnosti entiteta. Opširna regulativa o raspodjeli moći, koja je dopuštala entitetima i konsitutivnim narodima da od-gađaju ili blokiraju donošenje zakona i parališu vladu, je trebala biti ublažena.4

Najambiciozniji pokušaj reforme ustava koji su predvodi-le SAD 2006. je nazvan “aprilski paket”.5 Predsjedništvo je trebalo biti zamijenjeno sa indirektno izabranim pred-sjednikom sa veoma ograničenim ovlastima, pri čemu bi veći dio izvršnih funkcija prešao na jakog premijera.6 Dom naroda bi bio ukinut, a njegove funkcije prenesene na Preds-tavnički dom.7 Reforma, iako su joj nedostajala samo dva glasa do usvajanja u aprilu 2006, je propala u zadnjem tre-nutku zbog opozicije od strane stranke koja se odcijepila od HDZa – Hrvatske demokratske zajednice 1990 (HDZ 1990) i bošnjačkih tvrdolinijaša iz Stranke za Bosnu i Hercegovinu (SBiH).8

Ovi nacrti amandmana su se povremeno pojavljivali, a bošnjačka nacionalna Stranka demokratske akcije (SDA) ih i dalje podržava.9 Krajem 2008., lideri HDZa, SDA i Sa-

4 Ibid. 5 Venecijanska komisija je obavila glavninu tehničkog posla, dok su SAD diplomati gurali amandmane kroz proces pregovra sa BiH liderima. “Nacrt amandmana Ustavu Bosne i Hercego-vine “, 24. mart 2006., www.ustavnareforma.ba. 6 ”Stoga bi najbolje rješenje bilo koncentrisati izvršnu moć unu-tar Savjeta ministara kao kolegijalnog tijela u kojem bi bili zas-tupljeni svi konstitutivni narodi. U tom slučaju bi jedan Predsje-dnik bio prihvatljiv. Imajući u vidu multietnički karakter države, indirektni izbor Predsjednika od strane Parlamentarne skupštine sa većinom koja će osigurati da Predsjednik uživa široko povje-renje među svim narodima bi bio bolji od direktnih izbora. Mo-guće je dodati pravilo o rotaciji koje određuje da novoizabrani predsjednik ne smije pripadati istom konstituivnom narodu kao njegov predhodnik.”. Mišljenje Venecijanske komisije o razli-čitim prijedlozima za izbor predsjedništva Bosne i Hercegovi-ne, od 17. i 18. marta 2006. (CDL-AD(2006)004), online. 7 Formalno, 21 član Predstavničkog doma bi istovremeno služi-li kao članovi Doma naroda za pitanja koja se tiču vitalnih na-cionalnih interesa i izbora predsjedništva; Dom naroda stoga ne bi bio odvojeno tijelo, nego samo klub Predstavničkog doma. 8 Evropski izvještaj Krizne grupe br. 180, Osiguravanje buduć-nosti BiH:Nova strategija međunarodnog uključivanja, 15. feb-ruar 2007. 9 SAD i EZ su podržavali revidiranu verziju aprilskog paketa kroz seriju visokorangiranih sastanaka sa liderima partija od oktobra 2009. Ovi amandmani, poznati kao “Butmirski paket” po BiH aerodromu gdje su se sastanci održavali, nisu postigli odobrenje i nikad nisu stigli do parlamentarnog glasanja. Vidi Evropska analiza Krizne grupe br. 57, BiH dvojna kriza, 12. novembar 2009. SDA je nudila Butmirski paket kao svoj pri-jedlog za rješenje slučaja Sejdić-Finci issue, i njeni lideri i dalje

BiH Gordijev čvor: Ustavna reforma Evropska analiza Krizne grupe br. 68, 12. juli 2012. strana 3 vez nezavisnih Socijaldemokrata (SNSD), tadašnje glavne stranke Hrvata, Bošnjaka i Srba, su sve iznenadile nebu-loznim prijedlogom dalekosežne reforme ustava poznate od tada kao “Prudski proces”, po rodnom mjestu SDA li-dera Sulejmana Tihića. Prud je uključivao nekoliko novih elemenata, prije svega radikalnu reformu sve do potpunog ukidanja FBiH, ali osim uspješnih amandmana o Brčko Distriktu, nije došlo do daljih prijedloga.10

A. BIH PREDSJEDNIŠTVO

BiH ima jako i efikasno predsjedništvo. To je prva držav-na institucija koja se uspostavlja i profunkcioniše nakon svakih državnih izbora. Njeni članovi – jedan bošnjački i jedan hrvatski direktno izabrani iz Federacije Bosne i Hercegovine (FBiH)11 i jedan srpski direktno izabran iz Republike Srpske (RS) – predstavljaju svoje zajednice, svoje entitete i državu u cijelosti.12 Oko mjesta u predsjed-ništvu se vode žestoka nadmetanja. Njihove glavne odgo-vornosti uključuju uspostavljanje međunarodne politike, koju zatim implementira minstarstvo spoljnih poslova; predstavljanje države na međunarodnim događajima; ob-našanje dužnosti civilnog komandanta oružanih snaga; imenovanje predsjedavajućeg Savjeta ministara; predla-ganje državnog budžeta; i imenovanje ambasadora.

Do 2006., predsjedništvo je uglavnom bilo rezervisano za vrhovne lidere bošnjačkih, hrvatskih i srpskih nacionalnih stranaka, i ova institucija – i njeni članovi – su stoga imali

podržavaju ova dva paketa. Intervjui Krizne Grupe, viši lideri SDA, 2011.-2012. 10 Kamen temeljac Prudskog procesa je bio princip da BiH tre-ba imati tri nivoa vlasti – državnu, regionalnu i opštinsku – svaka sa izvršnim, zakonodavnim i pravnim ograncima. To bi značilo ukidanje ili cijelog entiteta FBiH ili njenih deset kantona. Kas-nije se saznalo da je napravljen okvirni dogovor o pretvaranju FBiH u nekoliko regija, od kojih bi jedna bila pretežno hrvats-ka; no kontroverza oko ovog ustupka je sabotirala proces, koji je i prestao početkom 2009. Evropski izvještaj Krizne grupe br.198, Nepotpuna tranzicija BiH: Između Dejtona i Evrope, 9. mart 2009. 11 U ovom izvještaju “FBiH” ili “Federacija” se odnosi na Fede-raciju Bosnu i Hercegovinu, jedan od dva entiteta (sa RSom) koji sačinjavaju Bosnu i Hercegovinu. Zemlja se spominje kao “BiH”. 12 Ustav BiH, Član V. U uspostavljanju međunarodne politike predsjedništvo djeluje zajedno i u ime cijele države. Svaki član može staviti veto na odluku predsjedništva koju on ili ona smat-ra “štetnom po vitalne interese entiteta” koji ga/ju je izabrao, pod uvjetom da je ta odluka (veta) podržana od strane dvije tre-ćine bošnjačkog ili hrvatskog kluba FBiH Dom naroda (za odgo-varajuće članove), ili Narodne skupštine RSa. U drugim pita-njima kao što je imenovanje ambasadora, svaki član bira svoju etničku kvotu. Vidi Christian Steiner et al., Ustav Bosne i Her-cegovine: Komentar (Sarajevo, 2010.), str. 644.

značajne uloge.13 Kao vođe stranaka, članovi predsjedniš-tva su mogli prevoditi politike o kojima su se slagali u zakone i aktivnosti. Također su mogli koordinirati politi-ku između državnog i entitetskog nivoa. Ovo se promijeni-lo 2006. kada su pobijedili Bošnjak Haris Silajdžić, Hrvat Željko Komšić i Srbin Nebojša Radmanović. Niti jedan do njih nije bio lider najjačih stranaka u svojim zajedni-cama (to su tada bile SDA, HDZ i SNSD za svaku poje-dinu od tri zajednice), što je oslabilo njihovu mogućnost kreiranja politike i vezu sa entitetima.14 Oni nisu mogli predstavljati ujedinjene predsjedničke politike i često se smatralo da zastupaju lične pozicije.15

Izbor Komšića 2006. je otvorio ključno pitanje o upravnom sistemu BiH: da li izabrani zvaničnik predstavlja svoju etničku grupu ili svoju političku partiju.16 Njegov reizbor sa još većim brojem glasova 2010., pri čemu je dobio na-vodno veći broj bošnjačkih glasova nego što ima hrvats-kih glasača,17 je pokrenuo hrvatski protest. Lideri HDZ i HDZ 1990 su tvrdili da Komšić ne može zastupati etničke

13 U ustavu, predsjedništvo zasjenjuje Savjet ministara koji je neka vrsta kabineta; vremenom je postao izraženiji. 14 Silajdžić je bio lider druge po veličini bošnjačke partije, SBiH. Zbog njegove uloge BiH ministra inostranih poslova za vrijeme rata, karizme, jake odbrane bošnjačkih nacionalnih interesa i jake podrške islamske zajednice, bio je najutjecajniji među predsje-dnicima. Radmanović je vodeći član SNSDa ali mu nedostaje utjecaj predsjednika njegove partije (i predsjednika RSa) Milo-rada Dodika. Željko Komšić – građanski orjentiran Hrvat iz Socijal demokratske partije (SDP) – je bio prvi Hrvat u pred-sjedništvu koji nije došao iz HDZa. Komšić je dobio 116.062 glasova i vjerovatno bi izgubio da su dva HDZa imali jedin-stvenog kandidata. Kandidat HDZa Ivo Miro Jović je dobio 76.681 glas a kandidat HDZ 1990 Božo Ljubić 53.325. 15 ”Nacionalni i državni lideri u Bosni i Hercegovini nikad ne propuštaju priliku da se osramote”, editorijal “Bruka” Mirka Šagolja, o pojavljivanju Harisa Siladžića na UN Savjetu bez-bjednosti koje nije bilo dogovoreno sa drugim članovima pred-sjedništva, objavljen u sarajevskom dnevniku Oslobođenje 24. septembra 2008. 16 The SDP ne dijeli osnovnu političku sklonost što se tiče us-troja BiH sa većinom BiH Hrvata. Dok SDP zastupa centralizi-raniju BiH, većina BiH Hrvata traži veću političku autonomiju unutar BiH ili izvan nje. U 2005., nekih 16% Hrvata su bili dje-lomično ili potpuno za odvojeni hrvatski entitet koji bi se prik-ljučio Hrvatskoj, dok je 58,4% bilo za izdvojeni entitet unutar BiH. Ovi brojevi su u 2010. porasli na 26% i 70%. Podaci iz istraživanja Rolanda Kostića, Univerzitet Uppsala, u suradnji sa Ipsos-PULS i dati na korištenje Kriznoj grupi. 17 Komšić je dobio 337.065 glasova u poređenju sa 109.758 glasova za HDZ kandidata Borjanu Krišto i 60.266 glasova za kandidata iz HDZ 1990 Martina Raguža. Čak i da su dvije na-cionalne hrvatske partije – koje zajedno predstavljaju vjerovat-no veliku većinu hrvatskih glasača – ušle u utrku sa jedinstve-nim kandidatom, ipak bi izgubili.

BiH Gordijev čvor: Ustavna reforma Evropska analiza Krizne grupe br. 68, 12. juli 2012. strana 4 hrvatske interese, pošto je iz SDPa18 i izabran je većim dijelom uz pomoć bošnjačkih glasova. Oni su tvrdili da je njegov izbor uskratio većinu hrvatskih glasača za glas u kolektivnom predsjedništvu.19 U suštini ovo je bio slučaj “preglasavanja” od kojeg je Hrvate trebao zaštititi ustav.20

Pravno u predsjedništvu mora biti Hrvat ali on ili ona ne moraju biti izbor najvećeg broja hrvatskih glasača. Glasa-či se ne identifikuju po nacionalnosti pa je teško odrediti veličinu hrvatskog glasačkog tijela prije popisa čije je spro-vođenje planirano za 2013. 21 Hrvatske i srpske stranke bi voljele bilo kakvu ustavnu promjenu koja bi osigurala da njihovi predstavnici u predsjedništvu imaju ne samo nji-hovu etničku pripadnost nego i da predstavljaju volju ve-ćinskog dijela njihovih glasača.

Trenutno predsjedništvo, ukljujčujući Radmanovića, Kom-šića i Bakira Izetbegovića iz SDA, je do sada demonstri-ralo značajan duh kompromisa i suradnje. Međutim ta institucija je sada pala u sjenu lidera šest vladajućih stra-naka22 koje se od septembra 2011. sastaju iza zatvorenih vrata u dogovorima oko politike. Prema višem vladinom službeniku:

Predsjedništvo je veliko razočarenje. Nikada se nisu uspostavili kao kreatori međunarodne politike. Kada god se ne mogu dogovoriti, oni se ne miješaju. Članovi predsjedništva se ponašaju kao da su indirektno izab-rani. Stvarna politička moć se premjestila na neformal-ne kružoke i šest (stranačkih) lidera. Ovo je sistematsko ismijavanje demokratije.23

18 SDP se izjašnjava kao multietnička, građanski orjentirana partija sa višim članovima iz sva tri konstitutivna naroda kao i iz manjina i one koji se odbijaju izjasniti kao pripadnici ijedne etničke ili religijske grupe. Ipak, u proteklih nekoliko godina, ova partija sve više flertuje sa bošnjačkim nacionalnim idejama i dobija podršku bošnjačkih glasača. 19 Predsjednik HDZa Dragan Čović je kazao da je izbor Kom-šića poslao “veoma ružnu poruku” i požalio se da “ni Komšić ni predstavnici SDPa nisu kazali da je Komšić hrvatski član predsjedništva … oni govore o Predsjedniku BiH”. Faruk Vele, “Čović: Izbor Komšića najviše će štetiti BiH”, Dnevni Avaz, 5. oktobar 2010. (online). 20 U BiH, “preglasavanje” je pogrdan izraz za nametanje volje većine manjini; umjesto tog, predstavnici zajednica bi trebali da postignu dogovor koncenzusom. Komšić ne može ponoviti svo-ju pobjedu jer je članstvo u predsjendištva ograničeno na dva mandata. 21 Planirani popis izaziva kontroverzu. “Popis je završetak et-ničkog čišćenja u BiH”, Al Jazeera, 8. februar 2012. (online). 22 Do raspada vladajuće koalicije u maju 2012., šestorka je uk-ljučivala dvije najjače srpske partije, SNSD i Srpsku demok-ratsku stranku; dvije hrvatske, HDZ i HDZ 1990; i dvije koje su bile glavni predstavnici bošnjačkih glasača, nacionalna SDA i građanska, multietnička SDP. 23 Intervju Krizne grupe, viši zvaničnik državne vlasti, Sarajevo, 13. mart 2012.

Prijedlog iz 2006. da se predsjedništvo transformiše u (gore navedenog) indirektno izabranog predsjednika sa veoma ograničenim ovlastima je odbačen velikim dijelom zbog primjedbi od strane hrvatskih i srpskih predstavni-ka.24 Stranke iz RSa insistiraju na pravu njihovog entiteta da bira jednog člana predsjedništva. To je jedina direktno izabrana, visoka institucija sa kojom se BiH glasači mogu identifikovati. To nije pokvarena institucija i nije bila uz-rokom neke od nedavnih kriza u BiH. Jači Savjet ministara bi bio izložen riziku da postane plijen tenzija koalicionih politika, kao i sitničavih međustranačkih koškanja koji su trenutno onesposobili vlast.

B. DOM NARODA

Petnaestočlani Dom naroda BiH je još jedna institucija koja se često smatra suvišnom ali u suštini ima ključnu ulogu. Ima najviši profil članstva od bilo kog drugog up-ravnog tijela, uključujući (u sadašnjem mandatu) predsje-dnike tri glavne stranke i bivše članove državnog predsje-dništva i Ustavnog suda.25 Pošto je to jedno od zadnjih tijela koje se imenuje, Dom naroda je često mjesto za više zvaničnike koji nisu uspjeli dobiti neko drugo mjesto kao što je pozicija u predsjedništvu, ili one koji traže poziciju čiji bi skromni zahtjevi dali dovoljno vremena da se bave vođenjem svojih stranaka.26 To je jedino mjesto u BiH gdje svi vodeći političari svih zajednica redovno surađuju.

Dom naroda se bira asimetrično. Pet srpskih delegata bira Narodna skupština Republike Srpske (koja ima nekolici-nu bošnjačkih članova, i bira se direktno), dok bošnjački i hrvatski klubovi FBiH Doma naroda imenuju pet bošnjač-kih i pet hrvatskih delegata. Dom naroda ima skoro sve ovlasti direktno biranog Prestavničkog doma: oba doma mogu predlagati zakone, a svi zakoni moraju i proći oba doma.27 Dom naroda je odgovoran za zaštitu vitalnih inte-resa konstitutivnih naroda.28 U ekstremnim slučajevima,

24 RS lideri odbijaju prenošenje ovlasti na novog premijera i smatraju da predsjedništvu treba legitimitet koji dolazi sa direk-tnim izborom da bi sprovodilo svoje ovlasti. Intervjui Krizne grupe, Banja Luka i Sarajevo, 2011.-2012. Hrvati žele zadržati sigurno mjesto. 25 Tri predjsednika glavnih partija su Sulejman Tihić (SDA) i Dragan Čović (HDZ), oba bivši članovi predsjedništva, i Mladen Ivanić (PDP), bivši ministar inostranih poslova. Drugi značajni delegati su bivši sudija Ustavnog suda Krstan Simić (SNSD), dopredsjednik HDZa 1990, Martin Raguž, i bivši član predsje-dništva, Halid Genjac (SDA). 26 Četiri od sadašnjih petnaest delegata koji su se kandidovali za predsjedništvo 2010.: Ognjen Tadić (SDS), Mladen Ivanić, Martin Raguž (HDZ 1990) i Borjana Krišto (HDZ). 27 Predstavnički dom sam jedino odobrava nominaciju predsje-dništva za Savjet ministara. 28 Bilo koja tri člana nacionalnog kluba u Domu naroda mogu staviti veto na zakon ili odluku ako je “destruktivna za vitalni

BiH Gordijev čvor: Ustavna reforma Evropska analiza Krizne grupe br. 68, 12. juli 2012. strana 5 bilo koja tri člana nacionalnog kluba mogu zaustaviti rad Parlamentarne skupštine – sastavljene od Doma naroda i Predstavničkog doma – bojkotovanjem.29

Ovaj mehanizam zaštite vitalnih interesa se rijetko koristi. RS više voli da blokira zakone kojima se protivi u Preds-tavničkom domu, korištenjem takozvanog “entitetskog gla-sanja,” čime se zahtijeva da svaku partlamentarnu odluku podrži najmanje trećina glasova iz svakog od dva entiteta.30 Iz demografskih razloga je doslovno nemoguće donijeti zakon ukoliko ga ne podrži bošnjački klub tako da nema velike potrebe za zaštitu nacionalnih interesa. Hrvatski delegati su stavili veto na nekoliko odluka u proteklim go-dinama, no većina njihovih vetoa je bila oborena od stra-ne Ustavnog suda.31

Ured visokog predstavnika je restrukturirao Dom naroda FBiH 2002. godine da bi se stvorio prostor za Srbe i ma-njine, koji su prije bili isključeni. Reforma je propala što nudi lekcije za implementaciju presude Sejdić-Finci. “U Domu naroda delegati ne zastupaju interese njihovih na-roda, već interese svojih partija i drugih interesnih grupa. Tako sada imamo dva parlamentarna doma sa identičnim ulogama. [Federalni] Dom naroda je beskoristan i treba ga ukinuti”.32 Pokušaj da se Srbima i ostalima da glas u FBiH je propao zbog skoro potpunog odsustva srpskog elekto-rata.33 To je dozvolilo Bošnjacima i Hrvatima da glasaju za Srbe i “ostale” a pretežno bošnjačkim i hrvatskim par-tijama da dobiju većinu tih mjesta.34

Neki smatraju da bi bolja alternativa bilo preobraćanje Doma naroda u FBiH i u BiH u tijela koja predstavljaju regije ili teritorije umjesto etničkih zajednica.35 U “Domu kantona” ili regija, svaki kanton ili regija bi birao jednak broj predstavnika direktno.36 To bi svim građanima dalo

interes” njihovog naroda; ako cjeli Dom ne može doći do kom-promisa, zakon ili odluka se prenose na Ustavni sud. Ustav BiH, Član IV.3.e i f. 29 Dom naroda se ne može sastati bez kvoruma od devet člano-va, uključujući tri iz svakog konstitutivnog naroda. 30 Ovo je učinkovitije nego mehanizam zaštite vitalnih interesa jer ne podliježe kontroli niti opozivu od strane Ustavnog suda. Predstavnički dom je također u suštini etničko tijelo: od 2006 od 28 predstavnika FBiH nije bilo Srba, a od 2010 u RS dele-gaciji nije bilo ni Bošnjaka ni Hrvata. 31 Vidi Ustavni sud BiH slučaj U 10/05. 32 Intervju Krizne grupe, Peđa Kojović, Naša stranka, predstav-nik u FBiH Domu naroda, 28. februar 2012., Sarajevo. 33 Samo nekolicina Srba živi u Federaciji, sa izuzetkom nekoliko opština u Livanjskom kantonu i manji broj u Sarajevu i Tuzli. 34 ”Ostali” su oni koji se ne izjašnjavaju kao Bošnjaci, Hrvati ili Srbi; vidi Sekcija III.A. ispod. 35 Ibid. 36 Pet delegata po kantonu bi dovelo do FBiH Doma naroda od pedeset članova, malo manje od sadašnjih 58. Za cijelu BiH, svaki federalni kanton bi izabrao dva (za dvadeset iz federacije),

mogućnost da glasaju i budu birani – cilj OHR reforme iz 2002. – bez stvaranja “jeftinih mjesta” koja omogućavaju većinskim partijama da povećavaju svoju moć na uštrb ma-njina. Takva reforma bi bila u skladu sa zaključkom Vene-cijanske komisije da je “uobičajena svrha druge komore u federalnim državama da obezbjedi bolju zastupljenost manjih entiteta”.37

Pretpostavljajući da će glasači nastaviti glasati na osnovu etničkih odrednica, prelazak na Dom kantona u FBiH bi značio veći broj hrvatskih delegata.38 To bi vjerovatno smanjilo broj delegata iz redova Srba i “ostalih” u Domu FBiH i broj delegata iz reda Hrvata u Domu BiH, ali ne znači da bi se time smanjio utjecaj tih zajednica.39 Pošto bi svaki delegat zastupao cijelu populaciju svog kantona, delegacije iz kantona sa značajnim manjinama bi imale poticaj da zaštite te interese. Dodjeljivanje relativno malom broju delegata pravo veta na zakone bi moglo zamijeniti mehanizam zaštite vitalnih interesa.40

Ključni nacionalni interesi su uglavnom dobro zaštićeni u Predstavničkom domu, koji ima bolji operativni kapacitet i ne zavisi o direktnom glasanju i popularnosti među gla-sačima. A eksperti, uključujući Venecijansku komisiju su predložili ukidanje Doma naroda BiH.41 No pošto je ovo bilo naizgled suviše radikalno za većinu BiH partija, veći dio nedavnih pregovora je išao u suprotnom pravcu, ras-pravljajući o povećanju broja delegata u Domu naroda da bi se napravilo mjesto za “ostale”. Ova opcija otvara cijeli novi set pitanja i neizvjesnosti, uglavnom u vezi tog da li

sa još deset iz RSa, možda kroz pet izbornih jedinica ili virtue-alnih “kantona” za ukupno trideset članova. 37 ”Mišljenje o ustavnoj situaciji u Bosni i Hercegovini i ovlasti Visokog predstavnika”, CDL-AD(2005)004, 11. mart 2005. 38 Sudeći po njihovom udjelu u glasovima na izborima 2010., Krizna grupa procjenjuje da bi pretežno hrvatske partije mogle dobiti mjesta u Kantonu Posavina (četiri), Zeničkom (jedan), Centralnobosanskom (dva), Hercegovačko-neretvanskom (tri), Zapadnohercegovačkom (pet) i Livanjskom (tri) sa ukupno 18 od 50 mjesta u Domu, ili 36%. Hrvati trenutno imaju 17 od 58 mjesta u Domu, ili 29%. 39 Krizna grupa procjenjuje da bi srpske partije mogle dobiti samo jedno ili dva mjesta u Domu od 50 članova u odabiru na kantonalnoj osnovi. Broj “ostalih” je nemoguće procijeniti jer ovisi dijelom o ličnom izboru, no multietničke partije bi vjero-vatno dobile značajan broj mjesta. 40 Ovo bi moglo biti dopunjeno sudskom zaštitom prava zajed-nica koje su premale da bi izabrale značajan broj svojih preds-tavnika. 41 “U gore navedenom Mišljenju, Komisija zastupa stav da Dom naroda treba ukinuti. Davanje snažne uloge Domu u izabiru predsjedništva stoga ne može biti viđeno kao pozitivan korak”, Mišljenje o različitim prijedlozima za izbor predsjedništva Bo-sne i Hercegovine”, Strasbur, 17.-18. mart 2006. (CDL-AD(2006) 004), online.

BiH Gordijev čvor: Ustavna reforma Evropska analiza Krizne grupe br. 68, 12. juli 2012. strana 6 “ostali” imaju pravo na zaštitu vitalnih interesa i ako ima-ju, kako će se to pravo koristiti.

III. PRESUDA EVROPSKOG SUDA

Presuda evropskog suda u slučaju Sejdić-Finci 2009. go-dine je objelodanila dalje nedostatke ustava i ukazala na potrebu za reformom.42 Presudom se zahtijeva od BiH da prestane sa diskriminacijom na osnovu etniciteta na izbo-rima za državno predsjedništvo i Dom naroda navodeći da kandidati za ta mjesta moraju biti jednako tretirani, bez obzira na njihovu etničku pripadnost. Budući kandidat ne bi trebao biti uskraćen za pravo da se kandiduje zato što se ne identifikuje kao pripadnik ili pripadnica jednog od “konstitutuvnih naroda”.

Sud nije osudio BiH koncept “konstitutivnih naroda” sa kolektivnim pravima ili pozivao na dalekosežne ustavne promjene, fiksne rokove ili nametao visoke globe ili kazne.

43 Ipak, kako perceptivna BiH studija pita:

Kako osigurati izvršenje presude istovremeno zadrža-vajući koncept tri konstitutuvna naroda? Da li je mo-guće pomiriti politički i ustavni sistem koji je suštinski zasnovan na političkim privilegijama tri dominantne etničke grupe sa obavezom države da se pridržava prin-cipa jednakosti i nediskriminiacije u političkoj sferi?44

Povinovanje presudi Sejdić-Finci neće neminovno doves-ti do poboljšanja pozicije manjina u BiH.45 I predsjedniš-tvo i Dom naroda bi mogli biti ukinuti ili bi te pozicije mogle biti učinjene nasljednim, što bi eliminisalo diskri-minaciju učinivši sve kandidate jednako nepodobnim.46

42 Slučaj Sejdića i Fincija protiv Bosne i Hercegovine, op. cit. Sud je smatrao da je nepodobnost manjina – kao što su podno-sioci žalbe, Dervo Sejdić, Rom, i Jakob Finci, Jevrej – da se kandiduju za predjedništvo kršenje Člana 1 Protokola 12, i nji-hova nemogućnost da učestvuju u izboru za Dom naroda krši Član 14 ECHRu odnosu na Član 3 Protokola 1. Vidi Edin Hodžić i Nenad Stojanović, Novo/staro projektovanje ustava: Izazovi i implikacije odluke Evropskog suda za ljudska prava u slučaju Sejdić i Finci protiv BiH (Sarajevo, 2011.) i “Građani drugog reda: diskriminacija Roma, Jevreja i drugih nacionalnih manji-na u Bosni i Hercegovini”, Human Rights Watch, april 2012. 43 Savjet Evrope je povremeno flertovao sa sankcijama za nei-zvršavanje odluke no malo je vjerovatno da će i doći do njih a imale bi mali efekat. Intervju Krizne grupe, evropski zavničnik, Sarajevo, 9. juni 2012. 44 Vidi Hodžić i Stojanović, op. cit., p. 17. 45 Jakob Finci je objasnio da nije očekivao da bi Jevrej ili Rom pobijedili na izboru za predsjedništvo čak i nakon dopune usta-va. Intervju Krizne grupe, Sarajevo, 21. maj 2012. 46 Prijestolonasljednik Liechtensteina ima ovlasti koje su upo-redive i u nekim oblastima i veće nego one koje ima BiH pred-sjedništvo.

BiH Savjet ministara ili entitetske vlade bi mogli imeno-vati Dom naroda.47 Ni jedna od ovih mjera – sve u potpu-nosti u skladu sa ECHR i presudom u slučaju Sejdić-Finci – neće učiniti ništa u smislu ojačavanja prava manjinskih glasača ili kandidata.

U duhu evropske konvencije i sudske odluke je da garan-tuje svim građanima BiH da mogu učestvovati u nacio-nalnom političkom životu bez izlaganja diskriminaciji zbog etničke pripadnosti, jezika ili religije. Kako su sud i drugi prepoznali, BiH još uvijek nije mjesto gdje bi pravi-la koja se ne zasnivaju na etnicitetu i na neograničenim pravilima većine, obavezno dala dobre rezultate.48 Gdje god ljudi žive u manjim grupama, bilo da se radi o manji-nama ili konstitutivnim narodima, ranjivi su na marginali-zaciju i suštinsku obespravljenost. BiH ima komplikovani sistem kvota čija je svrha da garantuje lokalnim manjina-ma (bilo da se radi o konstitutivnim narodima ili “drugi-ma”) učestvovanje u donošenju odluk čak i u oblastima gdje ih je svega nekolicina. Ali ništa ne garantuje da će ove manjine predstavljati volju i interese svojih zajednica.49

A. KOJA MANJINA?

Po BiH zakonu manjine su svi građani koji se ne identifi-kuju kao Bošnjaci, Hrvati ili Srbi. Niko ni izbliza ne zna na koliko ljudi se ovo odnosi. Zadnji popis (održan 1991. uoči rata) je irelevantan je je većina onih koji su identifi-kovani kao manjine birali su kategoriju – “Jugosloven”– što više ne postoji.50 Zajednice priznatih etničkih manjina su sve sićušne, brojeći svega nekoliko stotina osoba.51

47 Njemačko Savezno Vijeće se sastoji od članova izabranih od strane vlada federalinih jedinica; Gornji dom Velike Britanije se uglavnom sastoji od naimenovanih doživotnih članova ali uključuje 90 nasljednih članova i 25 biskupa iz Engleske crkve. 48 Odluka, op. cit., paragrafi 44-48. 49 Umjesto toga ovaj sistem je sada izopačen samoobnavljaju-ćom elitom, povezan sa nacionalističkim partijama i ideologi-jama, da bi im garantovao što više mjesta. HDZ i SDA, vodeća hrvatska i bošnjačka partija, su od 1995. bile dio vlasti skoro cijelo vrijeme, osim dvije godine. 50 Na popisu iz 1991. oko 8% se izjašnjavalo drugačije nego Mu-sliman (odnosno Bošnjak), Hrvat ili Srbin, ali većina njih – 5,5% – su se izjašnjavali kao “Jugosloveni”. Najveća od zvaničnih manjina, Crnogorci, zastupaju 0,23% od ukupne populacije 1991. 51 BiH Zakon o nacionalnim manjinama priznaje sedamnaest manjinskih grupa, uključujući Čehe, Italijane, Jevreje, Rome, Slo-vake, Turke, i druge. U svrhu etničkih kvota u vlasti, ovi identi-teti su ekskluzivni: neko se ne može izjašnjavati kao Italijan Jevrej, Srbin Rom ili Čeh-Slovak. BiH izborni zakon, Član 1.1a definiše da je “član nacionalne manjine” onaj “građanin Bosne i Hercegovine koji ne pripada ni jednom od konstitutivnih na-roda” i dalje precizira da “nacionalne manjine su osobe istog ili sličnog etničkog porijekla … tradicije, običaja, uvjerenja, jezi-

BiH Gordijev čvor: Ustavna reforma Evropska analiza Krizne grupe br. 68, 12. juli 2012. strana 7 U praksi je situacija čak i komplikovanija jer neki građani BiH imaju višestruke identitete zbog obiteljske historije ili ličnog odabira. Drugi odbijaju samu podjelu na konsti-tutivne narode i ustavne mehanizme za raspodjelu moći. Generalno se žele vidjeti kao građani BiH bez bilo koje etničke etikete.52 Osobe koje se identifikuju samo kao gra-đani su također po zakonu pripadnici manjine.

Kada neko izvana govori o slučaju Sejdić-Finci, uglavnom razmatraju njegove dobre strane: pobijanje onemoguća-vanja manjiskih kandidata da dobiju najviše državne fun-kcije u modernoj evropskoj državi. Ovo pitanje izgleda vrlo jasno: ne može postojati legitimna osnova za rasnu ili religijsku diskriminaciju i to se mora ukloniti. Odluka se tiče prava manjina, no građani BiH se ne slažu oko tog ko je a ko nije manjina. Konfuzija nastaje iz nesavršenog preklapanja između nivoa identiteta: etničkog (ili religij-skog), političkog i državnog.

Najjednostavnije rješenje za slučaj Sejdić-Finci je jednos-tavno uklanjanje etničkih etiketa sa predsjedništva i Doma naroda, i dopuštanje bilo kome da se kandiduje za mjesta u predsjedništvu ili da bude imenovan za delegata u Domu naroda, istovremeno zadržavajući alokaciju dvije trećine mjesta za Federaciju i jednu trećinu za RS. Većini srpskih lidera se sviđa ovo rješenje, Bošnjaci bi mogli živjeti sa time, dok su Hrvati izričito protiv.53 Kada ne bi bilo oba-veze da Hrvat iz Federacije dobije mjesto u predsjedniš-tvu, vrlo je vjerovatno da bi bila izabrana dva Bošnjaka iz FBiH u kojoj su sada Bošnjeci velika većina.54 SNSD je predložila dodavanje uvjeta da dva člana iz Federacije moraju biti različite etničke pripadnosti.55

No ovo rješenje nije zadovoljavajuće za Hrvate, koji su formalno konstitutivni narod ali su brojčano manjina u oba entiteta u Bosni i Hercegovini. Oni insistiraju na jed-nakom tretmanu svoje zajednice sa Bošnjacima i Srbima. Bilo koje rješenje slučaja Sejdić-Finci mora zadovoljiti hrvatske zahtjeve da bi imalo ikakve šanse za usvajanje. Hrvati su odlučni da ne samo da žele Hrvata u predsjedni-štvu, nego žele i da on ili ona budu jasan prvi izbor hrvats-kog glasačkog tijela – što nije bio slučaj od 2006. kada je ka, kulture i duhovnosti i slične ili povezane istorije i drugih karakteristika”. 52 Bosanci i Hercegovci koji sebe vide primarno kao građane “ne prihvataju konsocijalni model vlasti”. Intervju Krizne grupe, Ahmet Alibašić, profesor, Islamski univerzitet, Sarajevo, 14. mart 2012. 53 Intervju Krizne grupe, Bakir Izetbegović, član predsjedništva BiH (SDA), Sarajevo, 2. mart 2012. Sve hrvatske partije ga od-bijaju. Intervjui Krizne grupe, vodeći hrvatski političari, Mostar i Sarajevo, mart-maj 2012. 54 Ni jedan hrvatski kandidat nije došao u prva tri do reizbora Željka Komšića 2010. 55 Intervjui Krizne grupe, SNSD lideri, Banja Luka i Sarajevo, februar-april 2012.

član SDPa, etnički Hrvat, Željko Komšić izabran od stra-ne multietničke, ali uglavnom bošnjačke baze.

Hrvati su identifikovali problem u postojećem sistemu. Manjine imaju koristi od garantovanih mjesta u mnogim izbornim institucijama i drugim ključnim državnim tije-lima.56 Ova mjesta se mogu dobiti sa svega nekoliko gla-sova jer obično ima veoma malo manjinskih glasača. No uspostavljene nacionalističke partije obično pozicioniraju svoje kandidate koji su pripadnici manjina za ta mjesta i lako ih dobijaju sa nekoliko glasova iz različitih etničkih grupa (na primjer, Bošnjaci koji glasaju za hrvatskog čla-na).57 Isto važi i za mjesta određena za članove konstitu-tivnih naroda u lokalnim tijelima gdje ih ima malo. U nekim područjima, različite manjinske zajednice se ujedinjuju oko kandidata koji istinski predstavlja njihove interese i sve ih zastupa. Međutim u mnogim slučajevima, mjesta odlaze članovima manjina koji pripadaju vodećim nacio-nalističkim partijama, koji mogu učiniti malo ili ništa za dobrobit svojih zajednica.58

Tri od četiri “ostala” i četiri od osam Hrvata u Vijeću na-roda u RS pripadaju pretežno srpskoj SNSD; a ona nije na očit način počela obraćati više pažnje pravima Hrvata ili drugih manjina u RS. Nadalje, ni jedan od sedam trenut-nih predstavnika “ostalih” u parlamentu FBiH ne pripada manjini; svi se izjašnjavaju kao “Bosanac”, “musliman”, “Bosanac-Hercegovac” ili jednostavno samo kao “ostali”.

B. TRENUTNO STANJE STVARI

Sve partije prihvataju neophodnost implementacije pre-sude Sejdić-Finci i eliminacije formalne diskriminacije.59 No ne uspijevaju da se slože oko tog kako da to urade. Pošto se ova presuda odnosi na bazičnu crtu Dejtonskog mirovnog sporazuma, njena implementacije može imati velike posljedice na balans snaga među partijama, entite-tima i konstitutivnim narodima.

56 Ovo uključuje sedam mjesta u FBiH Domu naroda, četiri u Narodnom savjetu RSa, dva u skupštini Brčko distrikta, jedan u gradskom odboru Mostara i barem po jedan u skupštini svake opštine u kojoj manjine imaju najmanje 3% populacije. 57 Na primjer, pobjednički kandidati za manjinska mjesta su dobili samo četiri glasa u opštini Teočak, devet u opštini Ljubinje i jedanaest u opštini Velika Kladuša. 58 Intervju Krizne grupe, Edin Hodžić, direktor Analitike (NVO), Sarajevo, 15. mart 2012. 59 Intervjui Krizne grupe, Sulejman Tihić, predsjednik SDA, Sa-rajevo, 10. maj 2012.; Dragan Čović, predsjednik HDZa, Mos-tar, 9. maj 2012.; Mladen Bosić, predsjednik SDSa, Sarajevo, 18. april 2012.; Igor Radojičić, predsjednik Narodne skupštine RSa i vicepredsjednik SNSDa, Banja Luka, 25. april 2012.; Božo Ljubić, predsjednik HDZa 1990, Mostar, 5. mart 2012. Lideri SDP su odbili višestruke zahtjeve za razgovor.

BiH Gordijev čvor: Ustavna reforma Evropska analiza Krizne grupe br. 68, 12. juli 2012. strana 8 EZ je pomakla slučaj Sejdić-Finci na vrh dnevnog reda, čineći ga uvjetom za dalje napredovanje u pristupanju. Ispunjenje tog uvjeta će zauzvrat osloboditi značajna stred-stva koja su BiH sad očajnički potrebna. U martu 2011. Savjet EZ je zaključio da “iskren napor” u implementaciji odluke i dovođenje ustava u suglasje sa ECHR je “ključ za ispunjenje obaveza BiH” pod Sporazumom o stabiliza-ciji i pristupanju (SAA).60 “Zadovoljavajući rezultati u im-plementaciji obaveza” pod SAA/privremenim sporazu-mom je “ključni element za važeću aplikaciju za članstvo koju će EZ uzeti u razmatranje”.61 Iako ECtHR nije tijelo EZ, sporazum koji provodi je ugrađen u BiH SAA.62 Stoga bez “iskrenog napora” u implementaciji presude Sejdić-Finci, BiH SAA ne može postati važeći; a bez “zadovolja-vajućih rezultata” u implemenetaciji SAA/privremenog sporazuma,63 BiH ne može podnijeti “važeću aplikaciju” za članstvo u EZ.

Postojala je nada da će implementacija presude Sejdić-Finci otvoriti put drugim, ambicioznijim ustavnim prom-jenama, i da će njeno postajanje EZ uvjetom dati BiH građanima poticaj da započnu taj proces. Kako je vrijeme prolazilo bez nekog vidljivog napretka, Brisel je omekšao svoje uslove. U martu 2012., ponudili su razdvajanje dva dijela odluke i razmatrali da samo uvjet promjene u Domu

60 Savjet Evropske unije, Zaključci Savjeta o Bosni i Hercego-vini, 21. mart 2011. Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju (SAA) je ugovor između EZ i zemlje koja se sprema za članstvo, koji određuje mnoge oblasti aktivnosti. 61 Savjet Evropske zajednice, Zaključci savjeta o Bosni i Herce-govini, 21. mart 2011. 62 Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju, Član 2: “Poštovanje demokratskih principa i ljudskih prava kako je proglašeno u… Konvenciji za zaštitu ljudskih prava i fundamentalnih slobo-da… će formirati osnovu za lokalne i vanjske politike partija i čine ključne elemente ovog Sporazuma.”. 63 Savjet za vanjsku politiku EZ je kazao 25. juna 2012. da “Po-stizanje implementacije odluke u slučaju Sejdić/Finci i postoja-nje zadovoljavajućeg rezultata u implementaciji obaveza pod SAA/privremenim dogovorom bi bili ključni elementi za važe-ću aplikaciju za članstvo koju bi EZ uzela u razmatranje”. Sav-jet EZ, Zaključci Savjeta o Bosni i Hercegovini, 25. juni 2012. Mapa puta u junu 2012 za aplikaciju za članstvo dogovorena između BiH lidera i EZ je navela da dorada statuta kojom bi se uskladio sa presudom u slučaju Sejdić-Findi je “jedan od esen-cijalnih elemenata kojim bi se osigurao zadovoljavajući rezultat u implementaciji obaveza BiH po SAA/privremenom dogovoru”. Također se navodi da kada se obave ustavne izmjene i SAA stupi na snagu, BIH će biti u poziciji da podnese “vjerodostoj-nu” aplikaciju za članstvo. Sam Privremeni sporazum je na snazi od 1. jula 2008., tako da članovi EZ ne bi trebali zahtijevati pe-riod za implementaciju SAA kada se poduzmu ozbiljni napori za implementaciju odluke Evropskog suda prije prihvatanja vjerodostojne aplikacije. “Zajednički zaključci iz dijaloga na visokom nivou o procesu pristupanja sa Bosnom i Hercegovi-nom i mapa puta za aplikaciju za članstvo BiH u EZ”, obavijest za medije, Evropska komisija, 27. juni 2012.

naroda postane dovoljan kao znak “iskrenog napora” za pokretanje SAA, mada bi neke prilagodbe u predjedništvu i dalje bile potrebne prije nego bi se mogla podnijeti “va-žeća aplikacija”.64 Do maja 2012., neki u Briselu bi prih-vatili podnesak nacrta amandmana parlametu kao “iskren napor”.65 No EZ članovi nisu formalizirali pristup u junskim zaključcima a izgleda da je BiH odbila ovo razdvajanje.66

Pravila proširenja EZ navode da je “efektivna implemen-tacija Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju preduvijet za bilo kakve dalje procjene perspektive zemlje za pristu-panje od strane EZ”.67 Ipak istorijski to nije značilo da je SAA uvijek bio na snazi u momentu apliciranja za članstvo. Samo jedna država – Albanija – je aplicirala za članstvo sa SAA na snazi; ostale, Hrvatska, Makedonija, Crna Gora i Srbija su sve aplicirale ranije.68 Hrvatska i Srbija su pos-tale kandidati bez SAA na snazi.69 Sa druge strane, te dr-žave su već ispunjavale veći dio SAA obaveza kada su aplicirale, iako su im ostali neki ozbiljni prekršaji.70 Ipak EZ sada insistira na tome da neće prihvatiti aplikaciju za članstvo BiH prije nego se riješi situacija sa slučajem Sej-dić-Finci. Ovakav stav se treba promijeniti jer rizikuje da ili ohrabri brzopleto rješenje koje će načiniti više štete nego koristi, ili odloži na nekoliko godina prvi korak u procesu pristupanja BiH Evropskoj zajednici dok se ne obavi sveobuhvatno revidiranje ustava.

Traganje za rješenjem slučaja Sejdić-Finci teče na dva ko-losijeka. BiH formalne institucije su naizgled radile na tome.

64 Intervjui Krizne grupe, viši zvaničnici Evropske komisije, Sarajevo i Brisel, mart 2012. Razlika se možda pojavila zbog tehničkih razloga: Evropski sud je presudio da su samo odredbe kojima se vodi Dom naroda prekršile konvenciju, a one koje se tiču izbora predsjedništva su prekršile Protokol 12, koji nije ra-tificiran od strane svih članica EZ. 65 Intervju Krizne grupe, EZ zvaničnik, Brisel, 15. maj 2012. 66 Savjet EZ, Zaključci Savjeta o Bosni i Hercegovini, 25. juni 2012. 67 ”Zemlje zapadnog Balkana na putu prema Evropskoj zajed-nici”, Evropska komisija, internetska stranica Direktorata za širenje, 30. januar 2012. 68 Srbija je aplicirala 22. decembra 2009. a od juna 2012. njen SAA nije ratificiran od strane svih članica SAA i nije na snazi. Hrvatska je aplicirala 21. februara 2003., pri čemu je njen SAA stupio na snagu gotovo dvije godine kasnije 1. februara 2005.; Crna Gora je aplicirala 15. decembra 2008. a njen SAA je stupio na snagu 1. maja 2010. Makedonija je aplicirala 22. marta 2004., svega sedmicu prije nego je njen SAA stupio na snagu 1. maja. 69 Hrvatska 18. juna 2004. i Srbija 1. marta 2012. 70 Hrvatskoj je, na primjer bilo dozvoljeno da aplicira iako je njena suradnja sa Međunarodnim tribunalom za zločine na pod-ručju bivše Jugoslavije (ICTY), također obavezna po Članu 2 SAA, u najboljem slučaju bila djelomična. “Hrvatska, koje je imala obavezu da uhiti samo jednu, dobro poznatu, optuženu oso-bu, dopustila je toj osobi da pobjegne od zakona nakon što su pregovori o predaji propali”. “Izvještaj o Međunarodnom tribu-nalu”, S/2003/829, 20. avgust 2003., str. 53.

BiH Gordijev čvor: Ustavna reforma Evropska analiza Krizne grupe br. 68, 12. juli 2012. strana 9 Savjet ministara je uspostavio radnu grupu u okviru mini-starstva pravde; grupa se sastala sedam puta u ljeto i jesen 2010 ali nije uspjela postići ikakav napredak.71 Od oktobra 2011. Parlamentarna skupština BiH je uspostavila zajed-nički komitet za implemenetaciju presude u slučaju Sejdić-Finci. Sastali su se nekoliko puta i objavili nacrte aman-dmana koje su dobili od partija i civilnog društva na svo-joj internetskoj stranici.72 Kao što je jedan od parlamenta-raca zadužen za implementaciju odluke primjetio:

Postoji veliki broj različitih prijedloga kojima … sva-ko pokušava da riješi neki svoj problem. Svako ko daje prijedlog ima [sopstvenu] viziju koje je drugačija od ostalih, i sada imate trinaest političkih partija [u parla-mentu], u nekim slučajevima sa dijametralno suprot-nim pozicijama.73

Paralelno sa ovim, šest partijskih lidera su vodili intenziv-ne razgovore tokom sedam sastanaka koji su počeli u sep-tembru 2011.74 Ovi sastanci su dali rezultate u drugim ob-lastima (vidi Sekciju III C ispod). U slučaju Sejdić-Finci su se složili oko dva osnovna principa: svaki građanin mo-re imati pravo da se kandiduje za predsjedništvo i Dom naroda, i pobjednici moraju imati “etnički legitimitet”, što znači da moraju biti izabrani od strane svoji zajednica.75 Drugi princip je vitalan za Hrvate i u suštini znači da se iz-bor Željka Komšića – Hrvata koji je velikim dijelom iza-bran zahvaljujući bošnjačkim glasovima – neće ponoviti.

Krajem maja 2012., kada se desio finalni pokušaj da se nađe kompromis, HDZ i SDP su dali prijedlog, čiji detalji još trebaju biti razrađeni i za koji još treba da se zagriju RS partije.76 Šema započinje u federaciji. Tamo bi se nap-ravio izborni kongres od članova svih deset kantonalnih skupština. Kongres bi se podjelio u četiri grupe na osnovu etničkog izjašnjavanja svojih članova i svaka bi grupa iza-brala svoj klub u Domu naroda FBiH,77 koji bi onda, zaje-

71 Vidi detaljnu hronologiju tih sastanaka u Hodžić i Stojano-vić, op. cit. str. 29.-33. (“… stjeće se utisak da izvršenje presu-de, u suštini, nije bilo prvi prioritet”.). Radna grupa se čak nije mogla dogovoriti o tekstu odluke za uspostavljanje još jednog komiteta koji bi pripremio ustavne amandmane u vezi odluke Sejdić-Finci. 72 Vidi “Zajednička tijela”, “Udruženi Ad-Hoc komiteti”, www. parlament.ba (sadržaj dostupan samo na BiH jezicima). 73 Nermin Purić, BHT Klub TV debate, BHRT (Radio Televizi-ja Bosne i Hercegovine), 24. april 2012. 74 Lista sastanaka i dnevni red se mogu naći u: Maja Rener-Smajović, “Moguć novi sastav vijeća ministara BiH”, Nezavis-ne novine, 23. maj 2012. (online). 75 Intervju Krizne grupe, Sulejman Tihić, Predsjednik SDA, Sa-rajevo, 10. maj 2012. 76 Intervjui Krizne grupe, HDZ i SDP zvaničnici, Mostar i Sara-jevo, maj-juni 2012. 77 Bošnjački, hrvatski i srpski kantonalni odbornici bi odabrali po sedamnaest bošnjačkih, hrvatskih i srpskih članova FBiH

dno sa Narodnom skupštinom RSa izabrali državni Dom naroda. Ima nekoliko načina da se to uradi. Najskromniji dodaje dva manjinska delegata iz FBiH i jednog iz RSa.78 Tada bi državno zakonodavstvo, putem komplikovane procedure imenovalo tri člana državnog predsjedništva.79

Partije u RSu insistiraju na trome da njihov entitet mora sam imenovati svog člana državnog predsjedništva, po mogućnosti putem direktnog izbora bez etničkih uslova.80 Slažu se da dopuste da FBiH odabere svoje dva člana po svojoj volji. Najveća RS partija, SNSD, je izbjegla izjaš-njavanje da li će ili ne insistirati na direktnom biranju. U svakom slučaju, ako se postigne da se RS složi sa SDP/HDZ prijedlogom to će značiti prihvatanje asimetričnog rješe-nja kojim će državno predsjedništvo biti birano korište-njem dvije različite procedure.81 To bi moglo smanjiti di-skriminaciju ali bi malo učinilo za povećanje demokratije ili jedinstva između dva sastavnja dijela BiH.

C. POLITIČKA KRIZA

Od kraja maja 2012., razgovori o implemenetaciji presude Sejdić-Finci su prestali kada se koalicija koja je formirala državnu i federalnu vladu raspala. Koalicija je uvijek bila krhka. Nakon izbora u oktobru 2010., pet mjeseci partije nisu uspijevale da formiraju federalnu vladu a državnu če-trnaest mjeseci. Formiranje federalne vlade u maju 2011. bez hrvatskih nacionalnih partija (HDZ i HDZ 1990) i pu-tem intervencije OHR je bilo kontroverzno.82 Dugo odga-

Dom naroda, dok bi manjinski odbornici odabrali sedam dele-gata, čime bi se dobilo ukupno 58 članova Doma naroda. 78 Intervju Krizne grupe, Lazar Prodanović, član BiH Predstav-ničkog doma (SNSD), Sarajevo, 28. februar 2012. Drugi pris-tup dodaje Srbe iz FBiH i Bošnjake i Hrvate iz RS, koji su tre-nutno isključeni iz selekcije i predmetom su slučaja u procesu pred Evropskim sudom (Pilav protiv Bosne i Hercegovine). 79 Članovi Predstavničkog doma bi nominovali kandidate. Ma-njinski članovi Doma naroda bi se “priključili” jednom od tri kluba konstitutivnih naroda, od kojih bi svaki odabrao jednog kandidata većinskim glasanjem. Tri tako dobijena kandidata se kao paket šalju na Predstavnički dom na odobrenje. Ako kandido-vanje propadne, cijela procedura se još jednom ponovi i ako opet propadne, ipak se smatraju izabranim. Intervju Krizne grupe, Dragan Čović, predsjednik HDZ BiH, Mostar, 9. maj 2012.; Niko Lozančić, član Predstavničkog doma, Sarajevo, 14. maj 2012. 80 Intervjui Krizne grupe, Mladen Bosić, predsjednik SDS, Sa-rajevo, 18. april 2012.; Igor Radojičić, predsjedavajući RSNA, Banja Luka, 25. april 2012.; Mladen Ivanić, predsjednik PDP, Banja Luka, 2. april 2012. 81 Najveća bošnjačka partija, SDA, odbacuje mogućnost da se RSu dopusti direktni izabir članova dok se dva člana iz FBiH biraju indirektno, jer bi to uvelo preveliki disparitet u državne izvršne organe. Intervju Krizne grupe, Sulejman Tihić, predsje-dnik SDA, Sarajevo, 10. maj 2012. 82 Detaljnije u evropskoj analizi br. 62 Krizne grupe, Bosna i Hercegovina: Državne insitucije pod napadom, 6. maj 2011.

BiH Gordijev čvor: Ustavna reforma Evropska analiza Krizne grupe br. 68, 12. juli 2012. strana 10 đanje formiranja Savjeta ministara je oštetilo BiH kredbi-litet, dalje podrivajući državne institucije i ostavljajući zem-lju bez budžeta a njene instituicije suočene sa nedostatkom finansija. Lični odnosi među političkim liderima su sada obilježene nepovjerenjem i sumnjom. Jedan od posmatra-ča je primjetio, “ideja Bosne kao normale države umire”.83 U RS, SNSD lideri se bore za kontrolu nad entitetskom vladom.84 Već skoro dvije godine, dva HDZa ne mogu formirati vladu u zapadnohercegovačkom kantonu.85

Suočeni sa sve težom finansijskom situacijom i rastućom javnom kritikom, 28. decembra 2011. šest glavnih partij-skih lidera su se napokon složili oko formiranja novog BiH Savjeta ministara, što je uskoro nakon toga odobreno od strane BiH parlamenta. Do početka marta 2012., BiH par-lament je usvojio nekoliko važnih zakona i odluka.86 Šest lidera su se složili 9. marta o popisu i korištenju vojne i državne imovine, dugotrajnim sporovima koji su zadrža-vali izvršenje BiH Akcionog plana za članstvo (MAP) u NATOu.87 Ipak se ispostavilo da je ova erupcija aktivnosti bila kratkoročna.

Vladajuće koalicije na državnom i FBiH nivou su se ras-pale 31. maja 2012. sa spektakularnim, gorkim razvodom između dvije vodeće partije, SDPa Zlatka Lagumdžije i SDAa Sulejmana Tihića. Razlozi razlaza su i dalje nejasni dok obje stane razmjenjuju optužbe.88 Razdor se pojavio kada je SDA glasala protiv državnog budžeta, tvrdeći da nije bila uključena u pravljenje nacrta i zbog nezadovolj-stva njegovim strogim odredbama. Zauzvrat, Lagumdžija (podržan do strane ostalih iz državne koalicije) je poduzeo 83 Intervju Krizne grupe, ambasador države članice EZ, Saraje-vo, 27. februar 2012. 84 “Sukobi u vrhu RS: Spinovanje realnosti ili demonstracija moći”, Radio Slobodna Evropa, 13. april 2012., online. 85 “‘Vruće’ između dva HDZa, Ljubić smiruje uzavrele strasti”, mostarski dnevnik Dnevni List, 21. maj 2012., online. 86 To uključuje i dva dugo očekivana zakona – zakon o držav-noj pomoći i zakon o popisu stanovništva u cijeloj državi – koji su bili ključni za nastavak puta BiH prema članstvu u EZ; dr-žavni budžet za 2011., globalni fiskalni okvir za 2012.-2014. – potrebni za usvajanje budžeta za 2012. i mogući novi aranžman BiH sa IMF – kao i zakon o identifikacionim dokumentima. 87 Implementacija ove važne odluke je bila odgođena i navodno dogovorena tek na sastanku krajem maja 2012. 88 SDA se žalio da je “centralni komitet” SDPa svime upravljao na mikronivou (“ne možete zaposliti ni asistenta ministrovog asistenta bez njihovog dopuštenj”) i da su njihovi članovi više slušali partijske naredbe nego one svojih nadređenih. Intervju Krizne grupe, predsjednik SDA Sulejman Tihić, Sarajevo, 10. maj 2012. SDP je tvrdio da se SDA ponašala kao opozicija dok su bili u vladi i da je blokirala mnoge bitne incijative. Intervju Krizne grupe, viši lider SDPa, Sarajevo, 12. juni 2012. Obje stra-ne su natuknule da se sukob također ticao i privatizacije dvije najveće kompanije u BiH, BH Telekoma i Elektroprivrede, “Sulejman Tihić: SDP želi prodati “BH Telecom” i FDS”, no-vinska agencija Anadolija, 12. juni 2012. (online).

korake za izbacivanje SDA iz državnog Savjeta ministara što se nastavilo dalje u narednim danima izguravanjem SDA iz četiri kantonalne vlade (Sarajevo, Tuzla, Zeničko-dobodjski i Unskosanski). SDA je uzvratila uspostavlja-njem nove vlade u Goraždanskom kantonu bez SDPa.

Do polovine juna 2012. formirana je nova koalicija, sa SBB (Savez za Bolju Budućnost) Fahrudina Radončića i dva HDZa koji su zamjenili SDA. SDA i HSP su poduze-li korake da zaustave pokušaje njihove smjene iz Savjeta ministara i vlade FBiH. SDP je podnijela krivičnu prijavu protiv Predsjednika FBiH Živko Budimir kod sarajevskog kantonalnog tužioca, dok je SDA podnijela žalbu FBiH Ustavnom sudu i OHRu tražeći zaštitu ustavne procedure. U trenutku pisanja ove analize, ostaje nejasno da li će se nova koalicija moći nametnuti u FBiH, gdje su procedure za promjenu vlade komplikovane a nekoliko malih partija drže važne pozicije.89 SDA još uvijek ima moćna sredstva, kao što je kontrola nad bošnjačkim klubom i u državnom i u FBIH Domu naroda, što im omogućuje da odgađaju ili blokiraju zakone. Tihić je također zaključio alijansu sa glav-nom opozicionom partijom Strankom za Bosnu i Herce-govinu(SZBiH).

EZ je u Briselu 27. juna 2012. ugostila BiH vrhovne lidere pri čemu su započeli “dijalog na visokom nivou” sa vre-menskim rasporedom zadataka za koje se očekuje da ih BiH izvrši. Implementacija presude u slučaju Sejdić-Finci ima značajno mjesto na EZ mapi puta; podnošenje nacrta amandmana na parlamentarnoj skupštini se očekuje do 31. avgust a usvajanje do 30. novembra 2012.90 Po svoj prilici ovakav raspored neće biti ispunjen. Opštinski izbori su planirani za oktobar 2012., i partije se sada pozicioniraju za njih onoliko koliko se fokusiraju na kreiranje stabilnih koalicija ili sprovođenje ustavne reforme. Još uvijek ni je-dna partija nije prezentirala rješenje za slučaj Sejdić-Finci koje bi zadovoljilo Bošnjake, Hrvate i Srbe, i koje bi istov-remeno ojačalo jedinstvo zemlje, efikasnost i demokratsku odgovornost prema njenim građanima.

89 Na čelu vlade FBiH je Nermin Nikšić, generalni sekretar SDP, koji može sići sa te funkcije kad god hoće, ali Predsjednik FBiH Živko Budimir, iz male dešnjačke Hrvatske stranke prava (HSP) koja je izbačena zajedno sa SDA, ima ovlasti da imenuje novu vladu. Budimira može ukloniti samo Ustavni sud FBiH na os-novu zahtjeva za smjenu podnesenog od strane dvije trećine parlamenta FBiH. 90 ”Zajednički zaključci iz dijaloga na visokom nivou o pristup-nom procesu sa Bosnom i Hercegovinom”, op. cit..

BiH Gordijev čvor: Ustavna reforma Evropska analiza Krizne grupe br. 68, 12. juli 2012. strana 11

IV. OBRISI RJEŠENJA

A. SUPRODSTAVLJANJE ETNIČKOG I

POLITIČKOG IDENTITETA

U ustavnom sistemu BiH mnogi vrhovni zvaničnici preds-tavljaju svoju etničku grupu. Ovo prevazilazi okvire samog predsjedništva i Doma naroda.91 Iako se radi o “mučnom pitanju”, etničke kvote su još uvijek potreban i čak neop-hodan element BiH politike.92 No onako kako se primje-njuje na većinu viših pozicija u BiH, ovaj sistem ima fa-talni nedostatak. Osobe koje su na pozicijama po etničkom ključu nisu izabrane niti su odgovorne, zajednicama koje predstavljaju. Kako jedan perceptivni novinar tvrdi: “Le-gitimitet dolazi od onih koji biraju a ne onih koji su izab-rani”; samo pripadanje zajednici ne kvalifikuje zvaničnika za predstavljanje te zajednice93

Trenutni sistem kreira nerješive konflikte i pogrešne poti-caje. Kandidati dobijaju pozicije stjecanjem podrške grupe glasača koji se ne moraju preklapati sa zajednicom koju bi trebali zastupati. Kada zvaničnik dobije poziciju odre-đenu za člana jedne zajednice sa glasovima uveliko dobi-jenim od druge, njegova lojalnost je podijeljena kad god se razilaze interesi te dvije grupe. Ako postupi u skladu sa interesima svojih glasača, on krši duh ustava, koji je defi-nisao njegov ured posebno za zastupanje određene etničke grupe kojoj on pripada.94 Ako s druge strane djeluje u skla-du sa interesima ove grupe, on izdaje povjerenje svojih birača.

Pošto je samoproglašeni etnicitet jedina kvalifikacija za mjesto po etničkom ključu, a etnički identitet nije reguli-

91 Razne kvote su u primjeni u Vijeću ministara (mora biti barem jedan član iz svakog od konstitutivnih naroda i jedan iz manji-na), entitetskim vladama (fiksne kvote ministara), šest ključnih entitetskih pozicija (dvije po konstitutivnom narodu) i domovima naroda, kantonalnim skupštinama i vladama, mostarskom grads-kom vijeću i upravi i skupštini Brčko distrikta, i nekim opštin-skim skupštinama i upravama. Generalno, za sva mjesta na dr-žavnom nivou se očekuje da prate demografske kvote (Član IX.3 Ustava BiH); neformalno, čak i mnoge izvršne pozicije u privat-nom sektoru su naimenovane od strane vlade (na primjer, u fir-mama u kojima država ima dionice) prema etničkim kvotama. 92 Mišljenje Roberts, C.J., Liga ujedinjnih latinoameričkih gra-đana protiv Perry, 548 SAD 399 (2006.). 93 Intervju Krizne grupe, Ivan Vukoja, Mostar, 9. maj 2012. 94 Kad je usvojen Dejtonski ustav 1995., Bošnjaci i Hrvati su bili jedini “konstitutivni narodi” u FBiH, a Srbi su bili jedini konstitutiovni narod u RS. Time što su bili izabirani iz, i stoga predstavljali, svoje entitete, članovi predsjedništva su također zastupali interese naroda tih entiteta. Ustavni sud i OHR su promijenili ova pravila serijom koraka od 2000. do 2002. čineći sva tri naroda konstitutivnim u oba entiteta, no članovi predsje-dništva su i dalje u mnogome viđeni kao predstavnici naroda iz svoje etničke grupe. Vidi također dole navedenu fusnotu 118.

san, glavne partije imaju motiv za utrku za mjesta koja su ostavljena za najmanje grupe. Ova “jeftina mjesta” se mogu dobiti sa svega nekoliko glasova. Ovo daje poticaj većim partijama da privuku manjinske kandidate od koji se očekuje, da kad budu izabrani, slijede partijsku liniju. Sistem koji je napravljen da bi se zaštitili interesi manjina malo čini da bi osigurao da će oni koji su izabrani braniti te interese, što dovodi do frustracije. Ako BiH zvaničnik ima dužnost prema specifičnoj (etničkoj) grupi pored njihove opšte odgovornosti prema zemlji na osnovu toga kojoj konstitutivnboj grupi pripadaju, tada njihova grupa mora imati zaštićenu ulogu u njihovom izboru.

Jedan način da se osigura da su manjine ne samo izabrane na više pozicije, nego da su izabrane od strane manjina i da će zastupati njihove interese je uvođenje obavezne nacio-nalne idetifikacije. U italijanskoj provinciji, Južni Tirol, na primjer, građani se moraju izjasniti o svojoj etničkoj pri-padnosti na svakom popisu, i rezervišu se sve javne pozi-cije za članove tri priznate grupe: predstavnike Italijana, Nijemaca i Ladinoa.95 Da bi se to uvelo u BiH bile bi pot-rebne dvije vrste listića: opšti za mjesta bez nacionalnog ključa kao što je Predstavnički dom, i etnički za predsjed-ništvo i Dom naroda. Kada bi glasači mogli glasati za kan-didate svoje registrovane etničke pripadnosti na tom dru-gom listiću, ne bi bilo mogućnosti za preuzimanje pozicija koje su određene za manjine. No ipak mnogi u BiH ovu ideju smatraju odbojnom: “možete nam još i zadati da no-simo značke ili trake na rukavima sa oznakom etničke pri-padnosti”.96 Tirolski zakon je također bio na udaru u Italiji po sličnim osnovama kao u slučaju Sejdić-Finci.

Alternativa etničkom ključu je decentralizacija. Pošto se svega nekolicina BiH građana vratila u područja iz kojih su istjerani u toku rata 1992-1995, veći dio zemlje se sas-toji od regija sa jasnom lokalnom većinom. Davanje jačeg glasa regijama u državnoj i entitetskoj politici bi u suštini dalo etničkim zajednicama mogućnost da izaberu preds-tavnike bez potrebe za diskriminatornim ključevima. Tako-đer bi razjasnilo odnos između glasačkog tijela i njegovih predstavnika.

B. IZBOR ILI ODABIR

Sve BiH partije se slažu da je u principu bolji direktni iz-bor nego indirektni izbor, odnosno odabir. Izabrani zvani-čnici imaju veći legitimitet u javnosti i preuzimaju funkci-

95 Registracija je izborna ali oni koji odbiju da se registruju ne mogu se kandidovati niti zauzeti javnu poziciju. Građani mogu promijeniti svoju identifikaciju tri ili više godina nakon popisa, a novi identitet stupa na snagu nakon dvije godine; mogu se iz-jasniti samo kao “agregirani”, ali ne i stvarni članovi jedne od tri grupe. Vidi Hodžić i Stojanović, op. cit., str. 79.-80. 96 Intervju Krizne grupe, BiH zvaničnik, Sarajevo, 13. mart 2012.

BiH Gordijev čvor: Ustavna reforma Evropska analiza Krizne grupe br. 68, 12. juli 2012. strana 12 je sa jačim mandatom.97 Indirektno izabrani predsjednici mogu biti legitimni ali u većini evropskih zemalja imaju ov-lasti koje su slične onima koje imaju ustavni monarsi i služe više kao simboli nacionalnog jedinstva nego kao stvarni izvršioci. Zašto, onda svi ozbiljni prijedlozi za implemen-taciju presude Sejdić-Finci uključuju indirekte izbore?

Tenzije između Bošnjaka i Hrvata čine indirektne izbore teškim za implementaciju.98 Hrvati odbijaju jedan izborni distrikt, jer bi ih to ostavilo bez mjesta u predsjedništvu. Bošnjaci odbacuju tri izborna distrikta jer se boje uvoda u dalje etničke podjele i kreaciju hrvatskog “trećeg entiteta”.99 Ipak BiH izborni zakon već ima ad hoc izborne jedinice koje nemaju administrativnu ulogu.100 Bilo koja izborna jedinica koja sadrži većinu BiH Hrvata bi također sadržava-la i značajan broj Bošnjaka, možda dovoljno da se izborni rezultat ode u korist umjerenog Hrvata ili čak i ne-Hrvata.

Glavni hrvatski lideri izgleda da preferiraju indirektne iz-bore, a daju samo retoričku potporu trećoj izbornoj jedi-nici.101 Što se tiče RS političara, oni preferiraju direktne izbore,102 iako je izgleda SNSD spremna da prihvati indi-rektni izbor, dok god je Narodna skupština RSa ta koja bira način izbora a ne BiH Parlament.103 Osnovna privlačnost indirektnih izbora je u presjeku etničkih i ideoloških linija: omogućava partijskim liderima suštinsku kontrolu nad svim ključnim izvršnim i nekim legislativnim pozicijama

97 Intervju Krizne grupe, Lazar Prodanović, član BiH Predstav-ničkog doma, Sarajevo, 28. februar 2012.: “Ovo nije samo pitanje direktnog i indirektnog glasanja. To je također pitanje legitimi-teta… različitih kandidata”. 98 Lideri HDZa izvještavaju da su njihovi prijedlozi za direktne izbore putem tri izborne jedinice uvijek bile odbijane. Partija je htjela izbornu jedinicu koja se sastoji od većine opština sa hr-vatskom većinom. Intervju Krizne grupe, Dragan Čović, pred-sjednik HDZa, Mostar, 9. maj 2012. 99 Intervjui Krizne grupe, zvaničnici SDA i SDP, Sarajevo, april-juni 2012. 100 BiH Predstavnički dom se bira iz osam ad hoc distrikta, pet u FBiH i tri u RS. FBiH Predstavnički dom se bira iz dvanaest distrikta čije granice prelaze kantonalne linije. 101 Samo je jedan hrvatski lider snažno podržao direktne izbore u tri distrikta. Intervjui Krizne grupe, Mostar i Sarajevo, mart-maj 2012. SDP i SDA pregovarači su izjavili da HDZ nije dao ni jedan ozbiljan prijedlog za direktne izbore i nikada nije dao nacrt izgleda izborne jedinice koji bi bio zadovoljavajući. In-tervjui Krizne grupe, Sarajevo, mart-juni 2012. 102 Opozicione partije kao što je Srpska demokratska stranka (SDS) i Partija demokratskog progresa (PDP) insistiraju na di-rektnim izborima dijelom jer bi im to dalo barem neku šansu za pobjedu. Intervju Krizne grupe, Mladen Bosić, predsjednik SDSa, Sarajevo, 18. april 2012. Nebojša Radmanović, kandidat SNSDa, pobijedio je Mladena Ivanića, zajedničkog opozicionog kandi-data, za manje od 10.000 od ukupnih 604.370 glasova. 103 Intervjui Krizne grupe, pregovarači SDPa i HDZa, Sarajevo i Mostar; viši zvaničnici SNSDa, Banja Luka i Sarajevo, mart-juni 2012.

bez obzira na ishod izbora. Razlike između RSa i FBiH mogu zahtijevati određenu asimetriju u izbornom sistemu. FBiH partije u velikoj mjeri prihvataju da RS zadrži punu kontrolu nad izborom svog člana predsjedništva i većine njenih delegata u Domu naroda putem direktnih izbora. Međutim neki asimetrični modeli su opasni. Ako postane uobičajeno da RS bira svoje članove predsjedništva bez gužve, dok komplikovaniji sistem u FBiH stalno bude za-pinjao ili propadao, to će hraniti RS opis BiH kao neuspjele države.

Ipak indirektni izbori ne moraju koncentrisati moć u ruka-ma neizabranih (i uveliko neosporenih) partijskih šefova.104 Oni mogu postati slični direktnim izborima korištenjem izbornog kolegija kojeg su direktno izabrali glasači. Ad hoc izborničko tijelo koje je obavezano prema kandidati-ma koje su odabrali glasači iz njihovog entiteta, kantona ili izborne jedinice može zadovoljiti potrebe sva tri kon-stitutivna naroda, građana i ostalih. Krizna grupa planira istražiti opcije za ovaj prijedlog u kasnijem izvještaju.

BiH politička elita je već veoma izgubila povjerenje i po-dršku među narodom.105 Ukidanjem mogućnosti da glasa-či biraju članove predsjedništva bi ostavilo Bošnjake i Hrvate bez ijednog direktno izabranog lidera i bez ikak-vog načina imanja utjecaja na politike vlasti na državnom ili entitetskom nivou. Samo bi stanovnici RSa imali glas u izboru svog vođe. Lideri bez legitimiteta među narodom bi mogli imati poteškoća u donošenju teških odluka sa ko-jima se suočava njihova zemlja. A dugoročna neodgovor-nost je u veliko neprihvatljiva, stvara osjećaj nepravednos-ti, obespravljenosti i političke odstranjenosti koji već uve-liko istiskuju težnje za konstruktivnijim politikama.

C. ČETVRTI KONSTITUTIVNI NAROD

Formalno, svako ko se ne izjašnjava kao jedan od konsti-tutivnih naroda je manjina, “ostali”. Iako su tačne brojke nepoznate i vjerovatno će tako i ostati, većina samoopred-jeljenih “ostalih” su manjine svojim izborom a ne rođe-njem. Mnogi sebe vide primarno kao građane BiH i vrije-đa ih prisiljavanje da se izjašnjavaju i po etničkoj pripad-nosti. Ipak izjašnjavanje kao BiH građanin je najpopular-nije unutar bošnjačke zajednice, a mnogi Srbi i Hrvati vide ove građane “ostale” kao prikrivene Bošnjake koji poku-šavaju da prevare sistem. SDP, partija koja se najaviše po-vezuje sa građanskom opcijom, burno reaguje na redovne tvrdnje Hrvata i Srba da su u stvari bošnjačka partija.

104 Zadnjih godina, samo je Sulejman Tihić iz SDA doživio i preživio napad na njegovu poziciju lidera. 105 Bosna i Hercegovina imaju najniže ocjene državnog lider-stva i državne uprave (“odlično” i “dobro” kombinovano) na zapadnom Balkanu u najnovijem istraživanju Gallup Balkan Monitor (www.balkan-monitor.eu).

BiH Gordijev čvor: Ustavna reforma Evropska analiza Krizne grupe br. 68, 12. juli 2012. strana 13 Kreatori BiH ustava nisu planirali značajne multietničke partije i sadašni sistem se ne nosi sa tom mogučnošću na najbolji način. U upravi SDPa se nalaze mnogu Hrvati i Srbi na važnim pozicijama i ta partija je popularna među urbanim “manjinskim” glasačima (kao što su Hrvati u Tuzli ili Srbi u Sarajevu). Ipak ogromna većina njihovih glasača, više od 90 procenata, su Bošnjaci.106 Ova partija se takmi-či za ne-bošnjačka mjesta, ne samo jer se ta mjesta često mogu dobiti sa malim brojem glasova (kako je predhodno objašnjeno), nego i zato što ima Hrvate, Srbe i manjinske članove na višim pozicijama koji mogu biti dobri kandi-dati.107 Svako može glasati za manjinske pozicije, tako da ništa ne garantuje da će prvi izbor manjinske grupe pobije-diti. Manjina je obično premalo da bi se takmičili sa prela-znim glasovima iz većih partija.

BiH demografska struktura se više ne slaže sa dejtonskim izbornim sistemom, što ne ostavlja prostora za rastući broj glasača koji se prvo izjašnjavaju kao građani ove države a tek na drugom mjestu kao pripadnici nekog od konstitu-tivnih naroda ili ni to.”Građanski orjentirani” su četvrti konstitutivni narod i iako uglavnom dijele stavove kon-zervativnih Bošnjaka o budućnosti države kao ujedinje-nog društva sa jakom centralnom vladom zasnovanom na vladavini većine, insistiranje da patriotski, BiH orjentirani građani usvoje bošnjački identitet će samo dovesti do fru-stracije i ljutnje.108

D. POLITIČKI DOM ZA HRVATE

Opadajuća populacija Hrvata u BiH se odavno osjeća mar-ginaliziranom i obespravljenom. Prije nego što je rat po-čeo na području bivše Jugoslavije, Hrvati su činili preko 17 procenata BiH populacije; danas ih ima manje od jedan od deset.109 Opadanje njihove populacije je stavilo pod pritisak političke kompromise koji su doveli do uvođenja hrvatske separatističke državice prvo u FBIH a zatim i u cijelu BiH. Lokalni i međunarodni zvaničnici sada zamje-raju Hrvatima na preotimanju pitanja Sejdić-Finci, koje se ne bi trebalo fokusirati na “usrećivanje deset (ili manje od deset) procenata populacije”.110

106 U anketama sprovedenim u novembru 2008., 2009. i 2010. više od 90% podrške SDPu dolazi iz većinskih bošnjačkih pod-ručja.; “Sistem za rano upozoravanje”, Razvojni program Una (UNDP), tabela 1.7a, str. 85. 107 Intervju Krizne grupe, srpski član uprave SDPa, 23. maj 2011. 108 Ove tvrdnje nisu ograničene na Hrvate i Srbe nacionaliste. Islamska zajednica je pokrenula otrovan napad na SDP, optužu-jući ih za “islamofobiju” za navodne pokušaje oslabljivanja ut-jecaja Islamske zajednice u BiH. 109 Tačni brojevi će se znati tek iza popisa 2013. Katolička Crkva ima podatke koji sadrže oko 440.000 župljana, ogromna većina od njih su Hrvati. Večernji List, 26. mart 2012., (online). 110 Intervju Krizne grupe, viši diplomat SAD, Sarajevo, 7. maj 2012.

Njihove zvanične partije, uglavnom HDZ i njen odvojak HDZ 1990, zahtijevaju “jednaka prava” za Hrvate ali ri-jetko i pojašnjavaju šta to znači. Ipak hrvatski cilj je jed-nostavan: oni hoće “mogućnost da odlučuju za sebe” o pitanjima koja su važna za njihovu zajednicu.111 Viši zva-ničnik Republike Hrvatske je opisao cilj kao “autonomni izvor utjecaja na tijela [državne] vlasti”, to jest, bazu (ne obavezno teritorijalnu) iz koje će zajednica moći imati ut-jecaja.112 BiH Ustavni sud je presudio da je “djelotvorno učešće konstitutivnog naroda u tijelima uprave” ključni nacionalni interes.113 Postizanje ovog proizvodi centralni hrvatski zahtjev:zajednica hoće mogućnost da sama odlu-čuje, bez da bude preplavljena glasovima drugih, o svojim zastupnicima i da ima značajan utjecaj na državnu politiku na svim nivoima. Viši bošnjački zvaničnik priznaje potre-bu za “poštivanjem legitimne volje najmanjeg od tri kon-stitutivna naroda”.114

BiH Hrvati su uživali ova prava prema osnivačkim doku-mentima, Vašingtonskom sporazumu iz 1994 i Dejtonskom mirovnom sporazumu iz 1995, po kojima su priznati kao etnička grupa. Međutim, međunarodni pritisak je poste-peno potkopao njihov utjecaj.115 Nakon ustavnih promjena koje je nametnuo Visoki predstavnik (OHR) 2002. godi-ne, donošenje odluka može zaobići jednoglasnu opoziciju svih hrvatskih predstavnika.116 Kreiranje suda na držav-nom nivou dovelo je do podizanja tužbi i suđenja politič-kim liderima, uključujući trenutnog šefa HDZa, dovodeći u pitanje osjećaj nedodirljivosti koji su neki Hrvati imali u svojim kantonima. Statut o gradu Mostaru nametnut od strane OHR znači da jedini grad u BiH sa hrvatskom veći-nom je također i jedini grad bez direktno izabranih grado-načelnika i bez stvarne vladavine većine.117 Nakon pobje-

111 Intervju Krizne grupe, Ivan Vukoja, Mostar, 9. maj 2012. 112 Intervju Krizne grupe, viši hrvatski zvaničnik, Zagreb, 4. april 2012. 113 Vidi Steiner et al., op. cit., str. 972. 114 Intervju Krizne grupe, Šefik Džaferović, član Predstavnič-kog doma BiH (iz SDA), Sarajevo, 16. april 2012. 115 Erozija je počela već 2000. sa odlukom OSCEa kojom se dopušta bošnjačkim članovima kantonalnih skupština da učes-tvuju u odabiru hrvatskog delegata za Dom naroda i obrnuto. Za ovo, nemogućnost pristupa televizijskim prenosima, povra-tak izbjeglica i druge hrvatske zamjerke, vidi Evropski izvještaj br. 106 Krizne grupe, Pretvaranja sukoba u prednost: Plan in-tegracije Hrvata u Bosnu i Hercegovinu, 15. mart 2001. 116 Vidi Evropski izvještaj br. 209 Krizne grupe, Federacija Bos-na i Hercegovina – Paralelna kriza, 28. septembar 2010., i za više detalja o ovim pitanjima, Evropski izvještaj br. 128 Krizne grupe, Implementiranje jednakosti: Odluka o “konstitutivnim narodima” u Bosni i Hercegovini, 16. april 2002. 117 Vidi Evropski izvještaj br. 150 Krizne grupe, Gradnja mos-tova u Mostaru, 20. novembar 2003. (prikazan drugačiji i prav-deniji prijedlog za podijelu moći) i Evropsku analizu Krizne Grupe br. 54, Bosna i Hercegovina: Test političke zrelosti u Mostaru, 27. juli 2009.

BiH Gordijev čvor: Ustavna reforma Evropska analiza Krizne grupe br. 68, 12. juli 2012. strana 14 da na izborima 2006. i 2010. SDP kandidata Željka Kom-šića, hrvatski glasači su se okupili oko nacionalističkih HDZa i HDZ 1990.118 Loše procijenjena odluka OHRa iz 2011. kojom su suspendovali odluku državne Centralne izborne komisije dopustila je da ilegalno izabrani zvanič-nik zauzme poziciju i imenuje vladu isključujući glavne hrvatske partije.119

Problemi Hrvata su zasjenili napore na reformi ustava u BiH i ranije, i izvjesno je da će se to i opet desiti.120 Vode-će hrvatske partije posjeduju dovoljno utjecaja da blokiraju većinu ključnih zakona.121 U zemlji podijeljenoj između separatističkih Srba i patriotskih Bošnjaka, savezništvo Hrvata može odrediti da li će BiH napredovati ili stagni-rati. Ako se većina Srba i Hrvata osjećaju otuđenima i lo-še tretiranima od strane države, udružiće se protiv ostalih. Dva bloka su izjednačenih snaga i mogu paralizovati BiH, onemogućiti organizovanje vlasti ili, sa druge strane, kre-nuti prema većoj decentralizaciji.

Većina BiH Hrvata također imaju državljanstvo i glasač-ka prava u susjednoj Hrvatskoj, koja je na putu ulaska u EZ u julu 2013. U tom momentu, dobiće direktni glas u EZ politici prema svojoj državi.122 Hrvatska, koja se držala stava “nema problema” u međunarodnim odnosima u toku pregovora za pridruživanje EZ, može postati mnogo name-tljivija. Ona smatra BiH “najvažnijom drćavom [za nas] na svijetu”.123 Hrvatska je davala snažnu podršku aspira-

118 Prije izbora 2010, samo 22,9% Hrvata se slagalo da “samo nacionalne (etničke) partije ili partije koje nose nacionalno (et-ničko) obilježje u BiH mogu pružiti zaštitu nacionalnih interesa naroda koje(g) predstavljaju”; neposredno nakon izbora 2010., 77% se složilo sa tim mišljenjem (u poređenju sa 22,6% Boš-njaka kojima je postavljeno ovo pitanje i 30,4% Srba). Razvoj-ni program UNa (UNDP), “Sistem ranog upozoravanja 2010”, str. 87. 119 Centralna izborna komisija BiH je donijela odluku da FBiH Dom naroda nije pravilno uspostavljen i poništila izbore enti-tetskog predsjednika i njegovih zamjenika; kao reakciju na to, Visoki predstavnik Valentin Inzko je suspendovao odluku Izbor-ne komisije, dozvoljavajući osporenom predsjedniku i zakono-davstvu da imenuju vladu, što je isključilo obje vodeće hrvatske partije, HDZ i HDZ 1990. Vidi analizu Krizne grupe, Bosna i Hercegovina:Državne insitucije pod napadom, op. cit. 120 Takozvani “aprilski paket” je propao dijelom zbog prelaska dva hrvatska parlamentarca u aprilu 2006. Otkriće da su partij-ski lideri razgovarali o kreiranju pretežno hrvatskog entiteta uništilo je obećavajuće napore za reformu 2008. 121 Hrvat su imali malo uspjeha sa mehanizmima zaštite vitalnih interesa, ali su njihovi glasovi skoro uvijek potrebni da bi se postigla dvotrećinska većina potrebna za ustavne amandmane a često i za obične zakone. 122 Viši političar iz reda bosanskih Hrvata je kazao Kriznoj grupi, “nakon jula 2013, mi ćemo sjediti u Evrkopskom parlamentu”. Intervju Krizne grupe, Mostar, 5. mart 2012. 123 Intervju Krizne grupe, savjetnik hrvatskog predsjednika, Zagreb, 3. april 2012.

cijama BiH za članstvo u EZ i NATO i surađivala je sa SAD i EZ diplomatima u traženju rješenja za nedavne po-litičke krize svog susjeda.124 Snažno je podržavala BiH teritorijalni integritet i usmjeravala BiH Hrvate prema in-tegraciji više od deceniju.

Ipak Zagreb je sve manje zadovoljan tretmanom Hrvata u BiH.125 Nekoliko evropskih zemalja su blokirale svoje sus-jede na putu ulaska u EZ zbog bilateralnih sukoba koji su vanjskim posmatračima potpuno nerazumljivi: sukob Grčke i Makedonije oko imena, prepirka Slovenije i Hrvatske oko pomorske granice i nedavna prijatenja Rumunije da će za-ustaviti kandidaturu Srbije zbog nomenklature manjinske grupe Vlaha su samo neki od svježih primjera. Ishod pre-govora o članstvu BiH u EZ stoga ovisi o budućim među-etničkim odnosima.

E. DEBLOKIRANJE BUDUĆE REFORME I

IZBJEGAVANJE PARALIZE

BiH će morati riješiti nekoliko starih problema relativno uskoro. Amandmani koji budu usvojeni za implementa-ciju presude Sejdić-Finci bi koliko god je moguće trebali podržati reformu drugih ustavnih propusta. Glavni među njima je pitanje slično onom koje je pokrenuo slučaj Sej-dić-Finci, podnesen od strane Ilijaza Pilava i koji se nala-zi na Evropskom sudu.126 Pilav je Bošnjak iz RS koji je htio da se kandiduje za predsjedništvo i bio je spriječen istim mehanizmom koji onemogućava Sejdića i Fincija: samo se Srbin može kandidovati iz RSa, i samo Bošnjak ili Hrvat iz Federacije. Neki prijedlozi za implementaciju Sejdić-Finci presude bi riješili i žalbu Pilava, no nekoliko drugih bi doveli do obespravljenosti Bošnjaka i Hrvata iz RSa i Srba iz Federacije.

Linije razdora u federaiji su popucale 2010., dovodeći do ustavne krize koja je riješena tek upitnom intervencijom Visokog predstavnika.127 Pod okolnostima koje se lako mogu ponoviti, sistem FBiH neće moći izabrati predsjed-nika i zamjenike predsjednika, imenovati vladu ili donijeti budžet. Kakvo god bude eventualno rješenje slučaja Sej-dić-Finci, ono ne smije biti osjetljivo na istu vrstu sloma. Na primjer, komplikovana struktura zajedničkog prijed-loga SDPa i HDZa, za sukcesivno indirektno glasanje bi teško moglo opstati kod neočekivanih promjena u politič-

124 Intervjui Krizne grupe, zvaničnici SADa, EZ i zemalja članica NATOa, hrvatski zvaničnici Sarajevo, Zagreb, Brisel i Vašin-gton, 2011.-2012. 125 Intervjui Krizne grupe, viši hrvatski zvaničnici, Zagreb i Sara-jevo, april-maj 2012. 126 Intervju Krizne grupe, zvaničnik Savjeta Evrope, Priština, 9. juni 2012. 127 Vidi Evropsku analizu Krizne grupe br. 62, Bosna i Herce-govina: Državne institucije pod napadom, 6. maj 2011.

BiH Gordijev čvor: Ustavna reforma Evropska analiza Krizne grupe br. 68, 12. juli 2012. strana 15 kom savezništvu.128 Kao što je jedan eminentni pravnik kazao, “kada pišeš ustav, moraju se očekivati najgori isho-di, jer se oni obično i dese. Ustav mora biti sposoban da se nosi sa njima.”. Kriza 2010. je pokazala da “mali detalji mogu imati ogromne posljedice”.129

V. ZAKLJUČAK

Bosna i Hercegovina polako dolazi do granica dejtonskog ustava. On postaje sve veća prepreka ulasku u EZ ali i zdravim odnosima među regijama i zajednicama ove drža-ve. Ustavna reforma je već godinama na rasporedu, sa opetovanim visoko rangiranim međunarodnim inicijati-vama i nekoliko hrabrih lokalnih pokušaja. Niti jedan od tih pokušaja nije uspjeo, i svaki put su se očekivanja od sljedećeg pokušaja smanjivala. U proljeće 2012., intenzi-van pritisak i mjeseci u kojima je izgledalo da je riješenje iza ugla, su doveli do još jedne razvučene i mutne borbe za moć među BiH poličkom elitom. Dolazi se do koncen-zusa da je ustavna reforma uzaludan posao.

Ipak još uvijek postoji evropski san koji ni jedan balkanski političar ne može bezbjedno poreći. Sejdić-Finci slučaj blokira put BIH prem EZ dok se ustav ne napiše opet, ili barem dijelom. Zemlja bi mogla usvojiti brzu i nekvalite-tnu reformu koja ispunjava formu ali ne i duh, sudske od-luke, što bi još više komplikovalo politički sistem udalja-vajući ga od glasača povećanim korištenjem indirektnog izabira. Objašnjenje je jednostvno: sadašnja generacija lidera ne može učiniti ništa bolje, pa će čak i nekvalitetna reforma otvoriti put prema razgovorima o kandidaturi i članstvu u EZ, “koji će dopustiti EZ da zemlju rastavi na sastavne dijelove” i popravi ju.130 Viši EZ zvaničnik je napomenuo da je Brisel odustao od nade u “veliki uspjeh” i da bi bili zadovoljni sa “korakom naprijed koji bi bio praćen sljedećim korakom naprijed”.131

Greška u ovoj strategiji je da rješava samo jedan problem – prepreku na putu BiH prema Evropi – koju je postavila sama EZ. Veza između slučaja Sejdić-Finci i kandidature za EZ je tehnička i slaba. Cijena nepromišljene reforme strma i dugotrajna: moguće je da bi bila prvi u nizu kora-ka unazad. Ako Brisel insistira na reformi ali istovremeno

128 Iskusni posmatrač je primjetio, “svaki indirektni izbori pred-sjedništva su potencijalna kriza”. Intervju Krizne grupe, Igor Radojičić, predsjedavajući RSNA, Banja Luka, 25. april 2012. Zvaničnici SADa su izrazili slične zabrinutosti. Intervju Krizne grupe, viši SAD diplomat, Sarajevo, 7. maj 2012. 129 Intervju Krizne grupe, Faris Vehabović, zamjenik predsjed-nika Ustavnog suda FBiH, Sarajevo, 10. maj 2012. 130 Intervju Krizne grupe, viši zvaničnik EZ, Sarajevo, 14. mart 2012. 131 Intervju Krizne grupe, viši zvaničnik EZ, Brisel, 26. mart 2012.

šalje signal da bi bio voljan prihvatiti samo pokrivanje pa-pirima pukotina koje je otkrio Evropski sud, snosiće zaje-dničku odgovornost za štetu koju će zbog toga počiniti BiH lideri. Bilo bi žalosno vidjeti da ovakav značajan slučaj proizvede politički sistem koji je još udaljeniji od svojih građana i još približniji interesima ustoličenih elita. A pravi problemi bi ostali nepromjenjeni: “Dok god Hrvati traže komfornije pozicije a niko im ih ne nudi, dok god Sarajevo ne prizna RS i dok god RS reaguje” na kritiku iz Sarajeva svojim provokacijama, “u BiH neće doći do stvarnog poboljšanja”.132

Bolji pristup je iskoristiti slučaj Sejdić-Finci kao odskoč-nu dasku prema modernoj ustavnoj strukturi. Reforma će biti dug proces i vjerovatno će se preklopiti sa pregovori-ma sa EZ, ali nema dobrog razloga za odgađanje djelova-nja. Nekoliko nedavnih događaja nude osnovu za oprezan optimizam. Sukob koji je više nego bilo koji drugi dopri-njeo blokiranju prethodnih reformi – žestoka ali sterilna debata oko ukidanja entiteta – je izblijedio do beznačaj-nosti. Sada još samo rijetki ozbiljno dovode u pitanje pravo RSa na postojanje. Uprkos separatističkoj retorici, Banja Luka izgleda odlučna da ostane unutar BiH. Njeni minis-tri vrijedno rade na evropskom projektu, svjesni da će ih to još više povezati sa BiH. Dugotrajna tabu tema, reforma FBiH se podiže na vrh dnevnog reda; “ako riješite Fede-raciju, riješili ste BiH”.133)

Nekoliko ideja koje su bile spomenute u razgovorima oko slučaja Sejdić-Finci su bile inovativne i mogle bi biti dio šire reforme. Pristup sa izbornim kolegijem je odlično oru-đe za davanje mogućnosti relativno malim zajednicama da odaberu svoje predstavnike. U trenutnom zajedničkom prijedlogu koji su dali SDP i HDZ, taj pristup je zloupot-rijebljen prvo da bi se izbornici podijelili po etnicitetu a drugo da bi se time garantovalo da lideri partija biraju ko će pobijediti a ko će izgubiti. Ipak isti pristup može biti mnogo sličniji direktnim izborima i može biti neovisan o etničkoj pripadnosti.

BiH također može učiti iz primjera u regiji, posebno poja-čanim ovlastima na nivou opština na Kosovu i efikasnim mehanizmima zaštite vitalnih interesa u Makedoniji. Ova-kvi primjeri bi mogli postati dio paketa reformi kojim se rješavaju brige lokalnih manjina, posebno Hrvata. Lideri HDZa već dugo podržavaju ojačavanje opštinske auto-nomije, a eksperti bliski SDPu također cijene tu ideju.134

132 Intervju Krizne grupe, Nikola Špirić, Ministar finansija BiH i bivši predsjedavajući Savjeta ministara, Sarajevo, 29. februar 2012. 133 Intervju Krizne grupe, viši zvaničnik EZ, Sarajevo, 14. mart 2012. 134 Intervjui Krizne grupe, viši HDZ i SDP zvaničnici, Saraje-vo, Mostar, Banja Luka i Tuzla, 2012.

BiH Gordijev čvor: Ustavna reforma Evropska analiza Krizne grupe br. 68, 12. juli 2012. strana 16 Oslabljene opštine u RSu bi mogle imati koristi od veće autonomije i jačih regionalnih veza.

Pitanja koja tjeraju na traganje za rješenjam slučaja Sej-dić-Finci sva ukazuju na isti pravac: prema jačem teritori-jalnom federalizmu bez eksplicitne etničke komponente, pristup koji je bio uspješan širom Evrope. Federalna država može ispuniti sve imprerative navedene u ovom izvještaju – jasna relacija između predstavnika i onih koji ih biraju, rješavanje ključajućeg nezadovoljstva Hrvata i potrebe rastućeg broja građana koji se ne izjašnjavaju po etničkoj pripadnosti i manjinskih grupa i rješavanje tereta pristu-panja EZ. Federalizam ne mora doveti u pitanje trenutne unutrašnje granice u BiH i može očuvati entitetske prero-gative do kojih je Banja Luci jako stalo. Teško je zamisli-ti drugi model kojim se može to isto postići.

Sarajevo/Istambul/Brisel, 12. juli 2012.

BiH Gordijev čvor: Ustavna reforma Evropska analiza Krizne grupe br. 68, 12. juli 2012. strana 17

DODATAK A

KARTA BOSNE I HERCEGOVINE

BiH Gordijev čvor: Ustavna reforma Evropska analiza Krizne grupe br. 68, 12. juli 2012. strana 18

DODATAK B

PREGLED SKRAĆENICA

BiH Bosna and Hercegovina

FBiH Federacija Bosne i Hercegovine

HDZ Hrvatska demokratska zajednica, najveća pretežno hrvatska partija u BiH, na čelu sa Draganom Čovićem

OHR Ured Visokog predstavnika, Visoki predstavnik je međunarodni službenik sa zvaničnim ovlastima interpretiranja Dejtonskog sporazuma), ukjučujući i BiH Ustav.

PDP Partija demokratskog progresa, treća najjača spska partija u RS, vodi ju Mladen Ivanić, sada u opozicji

RS Republika Srpska

NSRS Narodna skupština Republike Srpske

SBB Savez za Bolju Budućnost, predvođen Fahrudinom Radončićem

SBiH Stranka za BiH, pretežno bošnjačka partija koja naglašava odbranu države i njenih institucija, koju je vodio Haris Silajdžić

SDA Stranka demokratske akcije, najveća i najstarija pretežno bošnjačka partija, predvođena Sulejmanom Tihićem

SDP Socijaldemokratska partija, velika multietnička partija sa pretežno bošnjačkom podrškom i nasljednik Saveza komunista BiH, predvođena Zlatkom Lagumdžijom

SDS Srpska demokratska stranka, srpska nacionalistička partija koja je upravljala RSom u toku rata 1992-1995 i još mnogo godina nakon, sada predvođena Mladenom Bosićem

SNSD Savez nezavisnih socijaldemokrata, najveća pretežno srpska partija, trenutno vladajuća partija u RS, predvođena Miloradom Dodikom

BiH Gordijev čvor: Ustavna reforma Evropska analiza Krizne grupe br. 68, 12. juli 2012. strana 19

DODATAK C

O MEĐUNARODNOJ KRIZNOJ GRUPI

Međunarodna krizna grupa (Krizna grupa) je nezavisna, neprofitna, nevladina organizacija sa oko 130 zaposlenih na pet kontinenata koja kroz analizu na terenu i zastupanje na visokom nivou radi u cilju razriješenja i sprečavanja smrto-nosnih konflikta.

Pristup Krizne grupe je zasnovan na terenskim istraživanji-ma. Timovi političkih analitičara smješteni su u zemljama ili u blizini zemalja koje su suočene sa rizikom izbijanja, eska-lacije ili ponavljanja nasilnih sukoba. Na osnovu informacija i procjena sa terena ona izrađuje analitičke izvještaje koji sadrže praktične preporuke za ključne međunarodne dono-sioce odluka. Krizna grupa također objavljuje CrisisWatch, mjesečni bilten na dvanaest stranica koji donosi sažet i re-dovan osvrt na situaciju u gotovo svim trenutnim ili potenci-jalnim kriznim žarištima širom svijeta.

Izvještaji i analize Krizne grupe masovno se distribuiraju u elektronskoj formi, uz istovremeno objavljivanje na internet stranici www.crisisgroup.org. Krizna grupa sarađuje blisko sa vladama i onima koji imaju uticaj na njihov rad, uključujući i medije, kako bi skrenula pozornost na vlastite analize kriz-nih situacija i osvojila podršku za vlastite prijedloge rješenja.

Upravni odbor Krizne grupe – koji uključuje prominentne ličnosti iz oblasti politike, diplomatije, ekonomije i medija – direktno pomaže da se vodećim kreatorima svjetske politike dostave njeni izvještaji i preporuke. Kriznom grupom pred-sjedava bivši američki državni podsekretar i ambasador Tho-mas Pickering. Od jula 2009.godine, na mjestu predsjednice i izvršne direktorice Krizne grupe nalazi se Louise Arbour, koja je prethodno služila na funkciji visokog komesara Uje-dinjenih nacija za ljudska prava i kao glavni tužilac međuna-rodnih krivičnih tribunala za bivšu Jugoslaviju i Ruandu.

Međunarodno sjedište Krizne grupe nalazi se u Brusselsu, a organizacija ima urede ili predstavništva na 34 lokacije: Abu-đa, Bangkok, Bejrut, Biškek, Bogota, Budžumbura, Kairo, Dakar, Damask, Dubai, Džakarta, Gaza, Gvatemala grad, Islamabad, Istambul, Jerusalem, Johanesburg, Kabul, Kat-mandu, London, Moskva, Nairobi, Njujork, Peking, Porto prens, Priština, Rabat, Sanaa, Sarajevo, Seul, Tbilisi, Tripoli, Tunis i Vašington dc. Krizna grupa pokriva nekih 70 trenut-nih ili potencijalnih kriznih žarišta na četiri kontinenta. Na afričkom kontinentu je prisutna u Burkini Faso, Burundiju, Kamerunu, Centralnoj Afričkoj Republici, Čadu, Obali Slo-novače, Demokratskoj Republici Kongo, Eritreji, Etiopiji, Gvineji, Gvineji-Bisao, Keniji, Liberiji, Madagaskaru, Nigeri-ji, Sijera Leoneu, Somaliji, Južnom Sudanu, Sudanu, Ugandi i Zimbabveu. U Aziji je prisutna u Afganistanu, Burmi/Mi-jamaru, Indoneziji, Kašmiru, Kazahstanu, Kirgistanu, Maleziji, Nepalu, Sjevernoj Koreji, Pakistanu, Filipinima, Šri Lanki, Tajvanskom zaljevu, Tadžikistanu, Tajlandu, Istočnom Ti-

moru, Turkmenistanu i Uzbekistanu; u Evropi, Armenija, Azerbejdžan, Bosna i Hercegovina, Kipar, Gruzija, Kosovo i Makedonija, Sjeverni Kavkaz, Srbija i Turska; na Bliskom Istoku i sjevernoj Africi, Alžir, Bahrein, Egipat, Iran, Irak, Izrael-Palestina, Jordan, iban, Libija, Maroko, Sirija, Tunis, Zapadna Sahara i Jemen; i u Južnoj Americi i Karibima u Kolumbiji, Gvatemali, Haitiju i Venecueli.

Krizna grupa prikuplja sredstva od brojnih vlada, institucio-nalnih fondacija i privatnih izvora. Zadnjih godina sredstva obezbjeđuju sljedeća državana odjeljenja i agencije: austra-lijska Agencija za međunarodni razvoj, australijski Odjel za spoljne poslove i trgovinu, austrijska Razvojna agencija, bel-gijsko Ministarstvo spoljnjih poslova, kanadska Agencija za međunarodni razvoj, kanadski Centar za međunarodni raz-voj i istraživanja, Spoljnji poslovi i međunarodna trgovina Kanade, Ministarstvo spoljnjih poslova Kraljevine Danske, holandsko Ministarstvo spoljnjih poslova, Evropska komisija, finsko Ministarstvo spoljnjih poslova, njemačko Federalno ministarstvo spoljnjih poslova, Irish Aid, Kneževina Lihten-štajn, Ministarstvo spoljnjih poslova Luksemburga, Agencija za međunarodni razvoj Novog Zelanda, Ministarstvo spolj-njih poslova kraljevine Norveške, švedska Međunarodna agen-cija za razvoj, švedsko Ministarstvo spoljnjih poslova, švajcar-ski Federalni odjel za spoljnje poslove, tursko Ministarstvo spoljnjih poslova, Odjel za međunarodni razvoj Ujedinjenog Kraljevstva, i Američka agencija za međunarodni razvoj.

Sljedeće institucionalne i privatne fondacije obezbjeđuju fi-nansiranje zadnjih godina: Adessium fondacija, Carnegie Corporation of New York, The Charitable Foundation, The Elders Foundation, Henry Luce Foundation, William & Flora Hewlett foundation, Humanity United, Hunt Alternatives Fund, John D. & Catherine T. MacArthur Foundation, Open Society Institute, Ploughshares Fund, Rockefeller Brothers Fund i VIVA Trust.

Juli 2012.

Međunarodni centrani ured 149 Avenue Louise, 1050 Brussels, Belgium · Tel: +32 2 502 90 38 · Fax: +32 2 502 50 38

Email: brussels@crisisgroup.org

Ured u Njujorku 420 Lexington Avenue, Suite 2640, New York 10170 · Tel: +1 212 813 0820 · Fax: +1 212 813 0825

Email: newyork@crisisgroup.org

Ured u Vašingtonu 1629 K Street, Suite 450, Washington DC 20006 · Tel: +1 202 785 1601 · Fax: +1 202 785 1630

Email: washington@crisisgroup.org

Ured u Londonu 48 Gray’s Inn Road, London WC1X 8LT · Tel: +44 20 7831 1436 · Fax: +44 20 7242 8135

Email: london@crisisgroup.org

Ured u Moskvi Kutuzovskiy prospect 36, Building 41, Moscow 121170 Russia · Tel: +7-926-232-6252

Email: moscow@crisisgroup.org

Regionalni uredi i terenska predstavništva Krizna grupa djeluje u preko 25 različitih lokacija u Africi,

Aziji, Evropi, Bliskom Istoku i Južnoj Americi.

Za dalje informacije pogledati www.crisisgroup.org

www.crisisgroup.org