avaliação de impactos para licenciamento ambiental no ... · avaliação de impactos para...
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Avaliação de Impactos para Avaliação de Impactos para Licenciamento Ambiental no Licenciamento Ambiental no
Brasil: Modernização baseada no Brasil: Modernização baseada no aprendizado aprendizado (*)(*)
Luis E. SánchezEscola Politécnica
Universidade de São Paulo
Seminário “Licenciamento Ambiental: Realidade e Perspectivas”Ministério Público Federal / Instituto Socioambiental
Brasília, 5 de novembro de 2015
(*) Versão atualizada e resumida de apresentaçãosobre o mesmo tema feita no II Congresso Brasileiro de
Avaliação de Impacto, Ouro Preto, outubro de 2014
L.E.Sánchez-Seminário Licenciamento Ambiental: Realidade e Perspectivas, Ministério Público Federal/Instituto Socioambiental, 2015 2
Plano da apresentaçãoPlano da apresentação
O que está em debate?
Perspectivas sobre efetividade
Alguns casos
De volta à teoria
Alguns estudos abrangentes
Quais reformas?
Três conclusões e uma proposição
L.E.Sánchez-Seminário Licenciamento Ambiental: Realidade e Perspectivas, Ministério Público Federal/Instituto Socioambiental, 2015 3
O que está em debate?
“Aperfeiçoamento” do licenciamento?
Como avaliar avanços ou retrocessos?
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Ponto de partida desta contribuiçãoPonto de partida desta contribuição
O papel da Universidade e do conhecimento no aperfeiçoamento da gestão ambiental pública
Conhecimento advindo da experiência profissional da aprendizagem social
+
Propostas de mudança deveriam ser fundamen-tadas mais em evidências do que em percepção
Políticas públicas fundamentas em evidências são informadas por estudos científicos
Processo pelo qual indivíduos organizam e
interpretam suas impressões
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Visões de uma reformaVisões de uma reforma
(...) é fundamental que o (...) licenciamento ambiental ganhe em rapidez, transparência e objetividade (...) [CNI]
Estamos correndo o risco de perder conquistas da normatização ambiental (...)
(...) a percepção da população não é considerada nas audiências públicas (...) [PROAM]
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Qual reforma?Qual reforma?
Críticas ao processo vêm de todos os lados
Se todos criticam, haveria algum valor no licenciamento?
É preciso perguntar:
1) Houve avanços?
Quais foram?Como identificar esses avanços?
2) O processo é efetivo?
Como precisa melhorar?
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Perspectivas sobre a efetividade do licenciamento ambiental:
Como avaliar os resultados do licenciamento ambiental?
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Para avaliar resultadosPara avaliar resultados
1ª. Questão fundamental
Avaliar em relação a objetivos ou em relação a expectativas ?
2ª. Questão fundamentalQual a delimitação da avaliação pretendida?
◊ a “totalidade” do licenciamento? ◊ o licenciamento de grandes projetos? ◊ o licenciamento de fontes de poluição? ◊ recorte “nacional”, federal, estadual?
Licenciamento apoiado em avaliação de impacto ambiental de projetos
subjetivas e dependem de interesses ou valores
deveriam ser negociados e representar entendimentos partilhados entre os atores
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Quais são os objetivos?Quais são os objetivos?
Art 2º - A Política Nacional do Meio Ambiente tem por objetivo a preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando assegurar, no País, condições ao desenvolvimento socioeconômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida humana
Art 4º - A Política Nacional do Meio Ambiente visará: I - à compatibilização do desenvolvimento econômico-social com a preservação da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico;
(...)
VI - à preservação e restauração dos recursos ambientais com vistas à sua utilização racional e disponibilidade permanente, concorrendo para a manutenção do equilíbrio ecológico propício à vida;
(...)
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Percepção ou evidências?Percepção ou evidências?
Como avaliar o “sucesso” (ou os resultados) de uma política ou programa governamental em relação a seus objetivos?
1. Pela percepção dos setores envolvidos ou interessados
Problemas:
i. limitado à experiência individual ou de grupos >>>>> →→→→ parcial
ii. filtrado por sistemas de valores ou interesses >>>>> →→→→ parcial
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2. Por resultados demonstráveis (evidências)
Mas:
i. requer pesquisa independente ou avaliação externa (terceira parte)
ou
ii. reflexão ou autoavaliação estruturada da parte dos principais envolvidos
Avaliar resultados por meio de evidênciasAvaliar resultados por meio de evidências
Como avaliar o “sucesso” (ou os resultados) de uma política ou programa governamental em relação a seus objetivos?
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Fontes de evidênciasFontes de evidências
Auditorias de desempenho são uma ferramenta de avaliação externa (terceira parte) / há procedimentos padronizados internacionalmente
Pesquisa acadêmica (revisão por pares): estudos de caso (únicos ou múltiplos), análises setoriais ou de etapas do processo de AIA
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Método proposto: Avaliar em relação a objetivos por meio de evidências
ponto de partida para agregar:
Como avaliar resultados?Como avaliar resultados?
expectativas (legítimas)
percepção
(importante e inevitável)
para poder avançar a partir do aprendizado
+ fonte:www.conquistanews.com.br
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fonte:www.dreamstime.com
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Alguns casos
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Experiência dos primeiros anosExperiência dos primeiros anos
Área pretendida para expansão
Mina do Barreiro (MG)
Rejeita o EIA/RIMA da Rodovia do Sol e determina a realização de EIA/RIMA
para duplicação da Rodovia dos Tamoios
40ª. Reunião Ordinária de 12 de maio de 1989
Rodovia do Sol (SP)
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Experiência dos primeiros anosExperiência dos primeiros anos
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1. Rodovia do Sol2. Poliduto São Paulo/Brasília3. UHEs Canoas I e II4. Aterro sanitário São João5. Incinerador Rek6. UTE Paulínia
1995
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barragem a montante da cidade
casa de força a jusante
barragem a montante da cidade
+ pequena barragem de jusante (depois descartada)
fonte: CNEC (1996) - EIA UHE Piraju
Benefício: alternativas de menor impactoBenefício: alternativas de menor impacto
Caso: UHE Piraju, rio Paranapanema, SP, 1998
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Fonte: A.L.C. Gallardo (2004)
Construção da pista ascendente (1972)
Benefício: redução da supressão de vegetaçãoBenefício: redução da supressão de vegetação
1972
Construção da pista descendente (2001)
2001
Caso: rodovia dos Imigrantes, SP, 1998-2001
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Recursos ambientais de importância:
- Manguezais
- Praia
- Recifes de coral
Comunidades de pescadores
Projeto original previa dragagem de 3,5 Mm3
Análise técnica: localização inadequada, impactos subestimados
Modificação do projeto e nova localização reduziu dragagem para 0,77Mm3
fonte: Parecer Técnico 50/2012 COPAH/CGTMO/DILIC/IBAMA, 15/06/2012
Benefício: redução da perda de recursosBenefício: redução da perda de recursos
Caso: Estaleiro EISA, Coruripe, AL, 2012
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Impactos evitados: licença indeferidaImpactos evitados: licença indeferida
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Mas ..... o outro lado da moedaMas ..... o outro lado da moeda
A barragem que não viu a floresta
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Prochnow, M. Barra Grande: a Hidrelétrica que não viu a floresta. Rio do Sul, Apremavi, 2005.
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... o outro lado da moeda... o outro lado da moeda
A rodovia que não viu a caverna“O governo paralisou a pavimentação de uma estrada na Bahia que atropelou o maior lago subterrâneo do Brasil
“A decisão ocorreu após a Folha ter noticiado no domingo que BR-135, obra do PAC estava destruindo o chamado Buraco do Inferno e outras cavernas do município de São Desidério, no oeste baiano.”
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De volta à teoria
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Modificar projetos? Melhorar projetos? Escolher alternativa de menor impacto adverso? Promover ganhos econômicos e sociais com
melhoria da qualidade ambiental? Medidas e programas ambientais eficazes
Avaliar os resultadosAvaliar os resultados
Evitar projetos é uma boa medida da efetividade?
Atende aos objetivos da Política Nacional de Meio Ambiente?
Quais outros critérios para avaliar resultados?
→→ Não se trata de evitar projetos, mas de evitar impactos (negativos)
L.E.Sánchez-Seminário Licenciamento Ambiental: Realidade e Perspectivas, Ministério Público Federal/Instituto Socioambiental, 2015
Objetivos da AIA e hierarquia de mitigaçãoObjetivos da AIA e hierarquia de mitigação
Evitar impactos e prevenir riscos
Reduzir ou minimizar riscos e impactos adversos
Corrigir impactos adversos depois de sua ocorrência
Compensar impactos adversos que não puderem ser evitados ou
satisfatoriamente reduzidos
EVITAR
REDUZIR
CORRIGIR
COMPENSAR
PREFERÊNCIA
MELHORARMelhorar a qualidade ambiental e as condições sociais = contribuição
para a sustentabilidade
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De casos isolados a alguns estudos abrangentes
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Estudos de caráter institucionalEstudos de caráter institucional
MPF, 2004Deficiências em estudos
de impacto ambiental: síntese de uma experiência
Banco Mundial, 2008Licenciamento ambiental
de empreendimentos hidrelétricos no Brasil: uma contribuição para o debate
TCU, 2009TC 009.362/2009-4, Fiscobras 2009. Auditoria no Ibama
universo: 80 projetos de todos os tipos em que houve atuação do MPF
métodos: compilação, análise e ordenamento de pareceres de analistas periciais e assessores do MPF
universo: licenciamento federal de projetos de energia
métodos: entrevistas estruturadas (diretoria Ibama), questionários (analistas ambientais), estudo de casos, análise de legislação e pesquisa bibliográfica
universo: licenciamento federal de grandes projetos de infraestrutura, petróleo e gás
métodos: entrevistas estruturadas (diretoria Ibama), questionários (analistas ambientais Ibama), análise de legislação e bibliografia
L.E.Sánchez-Seminário Licenciamento Ambiental: Realidade e Perspectivas, Ministério Público Federal/Instituto Socioambiental, 2015
Estudos acadêmicosEstudos acadêmicos
123 artigos em periódicos indexados 1985-2015
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fonte: Duarte, C.G.; Dibo, A.P..; Sánchez, L.E. O que diz a pesquisa acadêmica sobre Licenciamento Ambiental com Avaliação de Impacto Ambiental no Brasil? Submetido 2015..
• 54 são estudos de caso • 11 analisam qualidade de
documentos de casos múltiplos
• 40 analisam partes do sistema de AIA e licenciamento
• 18 tratam de métodos
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Conclusões provisóriasConclusões provisórias 5
Os estudos de caráter institucional e os acadêmicos apontam diversas deficiências:
1. Críticas sobre: 1º qualidade dos EIAs 2º quali-dade da consulta pública
Poucos estudos sobre: 3º qualidade dos TRs 4º qualidade da análise técnica
2. Críticas à falta de efetividade e ao não atendimento a expectativas, mas pouco esforço de avaliar resultados
3. Maioria dos trabalhos tem por objetivo identificar deficiências, não apontar possíveis benefícios e identificar as condições que possibilitam atingir resultados positivos
L.E.Sánchez-Seminário Licenciamento Ambiental: Realidade e Perspectivas, Ministério Público Federal/Instituto Socioambiental, 2015 30
Explorando os benefíciosExplorando os benefícios
O que poderia explicar os casos de “sucesso”(*)?
Hipóteses:1. Poder decisório do órgão ambiental2. Independência dos analistas [importância do
controle administrativo]3. Capacitação dos analistas + capacidade institucional 4. Participação pública de qualidade [controle social]5. Acesso à Justiça [controle judicial]
Se estas hipóteses se confirmam, a “modernização”
deveria ser cautelosa e reforçar os fatores de sucesso(*) A definição de “sucesso” não é
unívoca nem mesmo quando se analisa em relação a objetivos
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O que é importante assegurarO que é importante assegurar
1. Capacitação das partes envolvidas
2. Qualidade – dos estudos e dos processos
3. Mecanismos de controle efetivos
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Quais reformas?
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Muitas recomendações sobre a mesa ...Muitas recomendações sobre a mesa ...exemplos:
“criação e promoção de mecanismos de resolução de conflitos entre os atores do processo de licenciamento”
exemplos:
proteção à discricionariedade técnica do analista dos órgãos ambientais
mecanismo extrajudicial de resolução de conflitos
exemplos:
“Estabelecer nova classificação de atividades (...)”
exemplos:
elaborar padrões e normas específicas para os procedimentos (...) de licenciamento ambiental federal
tornar disponíveis na internet os pareceres técnicos e demais documentos pertinentes ao licenciamento ambiental
L.E.Sánchez-Seminário Licenciamento Ambiental: Realidade e Perspectivas, Ministério Público Federal/Instituto Socioambiental, 2015
Oportunidades: convenção AL e CaribeOportunidades: convenção AL e Caribe
Proposta de Convenção sobre (...) participação pública em matéria ambiental (...) coordenada pela CEPAL
fonte: https://www.riodialogues.org/node/495052
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L.E.Sánchez-Seminário Licenciamento Ambiental: Realidade e Perspectivas, Ministério Público Federal/Instituto Socioambiental, 2015
Em discussão: convenção AL e CaribeEm discussão: convenção AL e Caribe
Artigo 8: Participação do público na tomada de decisões ambientais – Medidas adicionais em atividades e projetosAs partes garantirão procedimentos obrigatórios de participação pública de todos os projetos e atividades submetidos a avaliação ambiental (...)(...) “realizar esforços para identificar o público diretamente afetado (...) e promover ações (...) para facilitar sua participação informada (...)”O público diretamente afetado terá acesso , desde o momento em que estejam disponíveis, a todas as informações de interesse para avaliação ambiental de projetos e atividades (...) no mínimo: (...) (...)
fonte: Cepal, Documento Preliminar Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información ... (5 de maio de 2015)
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Em construção: convenção AL e CaribeEm construção: convenção AL e Caribe
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Oportunidades: experiência internacionalOportunidades: experiência internacional
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Três Conclusões e uma Proposição
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Conclusão 1Conclusão 1
Para fortalecer o licenciamento ambiental deve-se:Identificar as condições que têm possibilitado os casos de sucesso e procurar reproduzi-las
Sanar as deficiências demonstradas e sobre as quais há entendimento partilhado, ex.:
1. Poder decisório do órgão ambiental
2. Independência dos analistas
3. Capacitação dos analistas e institucional
4. Participação pública
5. Controle judicial
Necessidade de guias técnicos
Fortalecimento dos órgãos ambientais
Capacitação de todos os envolvidos
Ampliar e qualificar espaços de participação pública
Mais atenção à formulação dos TR
L.E.Sánchez-Seminário Licenciamento Ambiental: Realidade e Perspectivas, Ministério Público Federal/Instituto Socioambiental, 2015
Conclusão 2 Conclusão 2
Reformas deveriam ser fundamentadas não apenas na percepção dos interessados nem somente na experiência profissional ou militante ...mas também em evidências oriundas do conhecimento científico e nas conclusões de estudos abrangentes
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Conclusão 3 Conclusão 3
Muitos aperfeiçoamentos possíveis e desejáveis independem totalmente de qualquer alteração da legislação e dependem apenas de vontade política dos dirigentes dos órgãos ambientais
Há aperfeiçoamentos desejáveis de natureza processual e interinstitucional, mas há diversos aperfeiçoamentos de natureza técnica perfeitamente cabíveis no marco atual e ao alcance dos órgãos ambientais, como melhorar a qualidade dos EIAs, dos pareceres técnicos, da participação pública ...
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