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La liberalización de los servicios

Juan Miguel de la Cuétara MartínezCatedrático de Derecho Administrativo

ARIÑO Y ASOCIADOS. ABOGADOS

El nuevo papel de los puertos Foro Infraestructuras y Servicios

Madrid, 20 y 21 de noviembre de 2003

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La exposición tendrá dos partes

• I) Marco conceptual: la liberalización se hace para ganar eficiencia a través de un régimen competitivo

• II) La nueva Ley: forma elegida para aplicar la liberalización

• Si hay tiempo, se plantearán al final algunas cuestiones conflictivas en las que se ponen a prueba las soluciones adoptadas

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Primera parte

MARCO CONCEPTUAL

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Conceptos previos (I)

• Liberalizar significa:– Eliminar barreras de entrada preexistentes– Derogar prohibiciones y limitaciones– Admitir la iniciativa privada

• Regular un sector liberalizado significa:– No dirigir ni planificar su actividad– Corregir los posibles “fallos del mercado”– Repartir las cargas de servicio público

• Liberalización, privatización y regulación suelen ir juntas, pero no deben confundirse

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Conceptos previos (II)

• En los puertos hemos optado por conservar el dominio público

• Modelo LANDLORD

• La Autoridad Portuaria es organizadora de espacios y reguladora de servicios

• La regulación que se aplica es “regulación para la competencia”

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La competencia “inter-puertos”

• Es natural, prácticamente inevitable, y se desarrolla:

• A) En el seno de la planificación estratégica nacional, por atraer infraestructuras

• B) En el comercio marítimo, eminentemente internacional, por atraer tráficos

• En ambos casos, la eficiencia de los servicios portuarios es clave para triunfar

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La competencia “intra-puerto”

• No surge espontáneamente y debe ser promovida por la regulación– En muchas ocasiones se trata simplemente de

remover obstáculos– En otras, hay que corregir -o asumir- tendencias

oligopolísticas derivadas, p. ej. de inercias históricas o economías de escala

– En puertos de tamaño medio y en algunos servicios, esta competencia puede ser inalcanzable

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La admisión de empresas privadas a los servicios portuarios

• Debe hacerse en condiciones equitativas, transparentes y no discriminatorias– Incluso en supuestos de limitación de número

por razones espacio

• Debe basarse en títulos habilitantes sólidos.– Sus cláusulas deben ser claras e inequívocas

• Los inevitables conflictos deben encontrar fórmulas ágiles y rápidas de solución

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Los servicios básicos no pueden quedar desatendidos

• Los prestadores de servicios soportarán algunas “cargas de servicio público”– Para garantizar la seguridad y continuidad, la atención

a la demanda, la colaboración en emergencias, etc.

• Las Autoridades portuarias deben asumir directamente:– Los servicios no individualizables (accesos, limpieza...)– Los básicos no atendidos por la iniciativa privada

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Si todo funciona armónicamente:

• Se conseguirán nuevos tráficos y el desarrollo de los puertos más competitivos– Eficacia alocativa de la competencia para la

atribución de recursos escasos

• Llegará nueva inversión al sistema portuario.• Mejorarán los servicios y se ajustarán sus

precios– Siempre quedarán potestades públicas residuales

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Segunda parte

LA NUEVA LEY

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Contraste con la anterior1992 2003

• Liberalización parcial• Titularidad pública de

los servicios básicos• Carga y descarga,

servicios públicos• AA.PP. - “Empresas”• Orientación pública de

los servicios• Contratos de gestión

• Liberalización total• Servicios basicos de

interés general• Carga y descarga,

servicios generales.• AA.PP. - Landlord• Servicios orientados

por la demanda• licencias de operación

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Libertad de prestación y clasificación de los servicios

• “Se reconoce la libertad de acceso a la prestación de servicios y al desarrollo de actividades económicas en los puertos de interés general” (ART. 56,2)

• Clasificación (56,4):– a)Servicios portuarios, que podrán ser

generales o básicos– b)Servicios comerciales y otras actividades.– c)Servicio de señalización marítima

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Servicios generales

• Concepto (58)– Aquellos servicios comunes de titularidad de la

Autoridad Portuaria de los que se benefician los usuarios del puerto sin necesidad de solicitud

• Régimen (59)– Serán gestionados por la Autoridad Portuaria

– Sin perjuicio de que puedan encomendarse a terceros

– Su tarifa queda englobada en la general de uso de las instalaciones portuarias

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Servicios básicos (I)Estos servicios:

• Son los típicamente portuarios: practicaje, remolque, amarre, carga y descarga (60)

• Están sujetos a obligaciones de servicio público

• Habrá pliegos reguladores (estatuto del servicio) que garanticen su– seguridad, continuidad y regularidad,

cobertura, calidad y precio razonables, así como respeto al medio ambiente

• Cabe la autoprestación (73)

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Servicios básicos (II).Las Autoridades Portuarias:

• Elaboran las prescripciones particulares de cada servicio (65,2)

• Emiten la licencia para operar (63)– Podrán limitar su número, en cuyo caso la licencia se

otorga por concurso (64,5)– Determinan su contenido

• Llevan el registro de empresas prestadoras (69)• Regulan la competencia (76)

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Servicios comerciales

• Son las actividades de prestación portuarias o no portuarias de naturaleza comercial que, no teniendo el carácter de servicios portuarios, estén permitidas en el dominio público portuario

• Requieren autorización (reglada) (89)

• Se prestan en competencia con escasa regulación

• Puede prestarlos la Autoridad Portuaria (90)

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Balance (I)

• Exposición de motivos:– “La liberalización de los servicios portuarios

implica para el Estado, a través de las Autoridades portuarias, abandonar el actual sistema de gestión de tales servicios y concentrar sus esfuerzos en la creación de marcos jurídicos y económicos que refuercen la introducción y el desarrollo de la libre competencia como medio para lograr una mayor competitividad y eficiencia económica de las empresas”

• ¡Objetivo conseguido!

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Balance (II)• Aciertos claros de la ley:

– Libertad de entrada– Actividad prestacional subsidiaria de la AA.PP.– Estatuto del servicio preestablecido (denominación

desafortunada)– Obligaciones de servicio público objetivadas– No regulación sectorial de los servicios comerciales– Reducción de la discrecionalidad– decidida apuesta por reforzar el protagonismo

privado en las actividades de tipo prestacional

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Balance (III)

• Aspectos criticables:– Mutabilidad de las prescripciones particulares

(65,2 in fine) y de las licencias (70)– Excesiva proximidad de las licencias a los

contratos de gestión de servicios públicos (64,1,b; 65,4; 68,1 …)

– Carácter reglamentista de la Ley

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Algunas cuestiones conflictivas

• Estiba y desestiba– Las disposiciones adicionales quinta a octava

diseñan una liberalización a medias

• Integración y autoprestación de servicios– Un problema clásico en el que los arts. 73 a 75

de la Ley dejan muchos cabos sueltos

• Servicios comerciales de las AA.PP.– Los arts 31 y 90 ¿permiten desnaturalizarlos?

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FIN DE LA PRESENTACION

Muchas gracias por su atención

J.M. de la CuétaraARIÑO Y ASOCIADOS. ABOGADOS