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DOCUMENTOS DE TRABAJO FCEA
ISSN 1909-4469 / ISSNe 2422-4642
Departamento de Economía
La Función Rectora de la Secretaría de Educación Municipal de Santiago de Cali, y su efecto en la
calidad educativa en el municipio. Un análisis para el periodo 2014-2017
Geovanny Castro Aristizabal
Tatiana Bedoya Díaz
José Hernando Bahamon Lozano
Año 2018 No.36
Facultad de Ciencias Económicas y Administrativas, FCEA
DOCUMENTOS DE TRABAJO FCEA
ISSN 1909-4469 / ISSNe 2422-4642
Documento de Trabajo FCEA
ISSN 1909-4469 / ISSNe 2422-4642
Año 2018 No. 36
La Función Rectora de la Secretaría de Educación Municipal de Santiago de Cali, y su efecto en la calidad educativa en el municipio. Un análisis para el periodo 2014-2017
Autores: Geovanny Castro Aristizabal [[email protected]]
Tatiana Bedoya Díaz [[email protected]] José Hernando Bahamon Lozano [[email protected]]
Departamento de Economía
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Enero de 2018
La serie de Documentos de Trabajo FCEA pone a disposición para el análisis, discusión y retroalimentación de la comunidad académica los avances y
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sometidos a procesos de evaluación formal por pares internos ni externos a la Facultad. Se espera que muchos de estos documentos posteriormente sean
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Las opiniones expresadas en este documento son de exclusiva responsabilidad de los autores y no comprometen institucionalmente a la Facultad de
Ciencias Económicas y Administrativas, ni a la Pontificia Universidad Javeriana Cali.
Año 2018 No.36
La Función Rectora de la Secretaría de Educación Municipal de Santiago de Cali, y su
efecto en la calidad educativa en el municipio. Un análisis para el periodo 2014-2017
Tatiana Bedoya Díaz
Geovanny Castro Aristizabal
Departamento de Economía
Pontificia Universidad Javeriana, Cali
Jose Hernando Bahamon Lozano
Universidad ICESI, Cali
RESUMEN
El presente trabajo, analiza el efecto de la gestión administrativa de la Secretaría de
Educación Municipal de Santiago de Cali, sobre la calidad de la educación ofrecida en el
municipio, en cumplimiento de las obligaciones otorgadas por la Constitución Política de
Colombia y la Ley General de Educación 115 de 1994. Para este propósito, se empleó como
proxy de la calidad educativa, la puntuación que obtienen los estudiantes del municipio en
las pruebas SABER11, para los años 2014-2017, y para la función rectora, las brechas
educativas que se presentan entre los colegios públicos y privados del municipio, para el
mismo periodo, estimando lo que la literatura de la Economía de la Educación ha definido
como la Función de Producción Educativa. Como principal conclusión, se tiene que, la
Función Rectora de la Secretaria de Educación Municipal, no generó un efecto significativo
sobre el mejoramiento de la calidad de la educación, ya que, al encontrarse brechas
educativas, entre los colegios públicos y privados, dichas brechas están afectando
negativamente el rendimiento de los estudiantes de centros públicos, lo que sugiere
desigualdad en la calidad de la educación en Santiago de Cali.
Palabras Clave: Función rectora, calidad de la educación, SABER11, planeación estratégica,
brechas educativas, Secretaría de Educación Municipal, Santiago de Cali.
The Governing Role of the Municipal Education Secretariat of Santiago de Cali, and
its effect on educational quality in the municipality. An analysis for the period 2014-
2017
Abstrac
This paper analyzes the effect of the administrative management of the Municipal
Education Secretariat of Santiago de Cali, on the quality of education offered in the
municipality, in compliance with the obligations granted by the Political Constitution of
Colombia and the General Law of Education 115 of 1994. For this purpose, it was used as a
proxy for educational quality, the score obtained by the students of the municipality in the
SABER11 tests, for the years 2014-2017, and for the governing role, the educational gaps
that are presented between public schools and private of the municipality, for the same
period, estimating what the literature of the Economy of Education has defined as the
Educational Production Function. As a main conclusion, it must be said that the Governing
Role of the Municipal Education Secretariat did not have a significant effect on the
improvement of the quality of education, since, given the educational gaps between public
and private schools, these gaps they are negatively affecting the performance of students in
public schools, which suggests inequality in the quality of education in Santiago de Cali.
Keywords: Guiding role, quality of education, SABER11, strategic planning, educational
gaps, Municipal Education Secretariat, Santiago de Cali.
i
Contenido
1. Introducción ......................................................................................................................... ii
2. Marco de Referencia ................................................................................................... iv
2.1. Propósito de la educación ........................................................................................ v
2.2. Concepto de Calidad de la Educación ................................................................. xxii
2.3. Rectoría en Educación ......................................................................................... xxv
2.4. Ordenamiento Constitucional y Legal del Sistema Educativo (Rectoría del
sistema) .......................................................................................................................... xxvi
3. Metodología....................................................................................................... xxviii
3.1. Tipo de investigación ........................................................................................ xxviii
3.2. Contexto del estudio ............................................................................................... xxix
3.3. Técnicas de recolección de información. ................................................................ xxix
3.4. Análisis de datos ...................................................................................................... xxx
3.4.1. Economía de la Educación ............................................................................... xxxi
3.4.2. Modelo Econométrico .................................................................................... xxxiii
4. Resultados ......................................................................................................... xxxvi
4.1. Comprensión lectora ......................................................................................... xxxvi
4.2. Matemáticas ............................................................................................................ xl
4.3. Ciencias naturales ................................................................................................ xliv
5. Conclusiones y/o recomendaciones ................................................................... xlvii
Bibliografía lii
ii
1. Introducción
El Sistema Educativo Colombiano en relación con el acceso, la permanencia y la
calidad, han sido tema de numerosos análisis y discusiones en diferentes espacios públicos,
académicos y privados. Como consecuencia de ello, se han realizado continuas reformas al
Sistema, otorgándole un lugar privilegiado en el diseño de políticas, planes, programas y
proyectos públicos, en los ámbitos nacional y territorial. Durante muchos años, los esfuerzos
se enfocaron en garantizar la cobertura y permanencia de los estudiantes en el Sistema, pero
más recientemente, se ha evidenciado la necesidad de trabajar en la calidad de la educación,
tal como lo expresa el gobierno nacional, en la guía del Programa para la Transformación de
la Calidad Educativa –PTC–, elaborada en 2011 [ver Viceministerio de Educación Preescolar
Básica y Media (2011, p. 3)]
Por esta razón, se consideró importante, delimitar el alcance del presente trabajo, al
efecto de la rectoría que ejerce la SEM, sobre la calidad de la educación que se imparte en
Santiago de Cali, teniendo en cuenta los resultados obtenidos en las Pruebas SABER11, pues
según la mencionada guía para el PTC, las debilidades de la calidad educativa más
significativas, están representadas en los resultados de las diferentes pruebas aplicadas, en
donde una gran proporción de estudiantes colombianos, se ubica en niveles de desempeño
bajo o insuficiente en las áreas evaluadas, lo cual está en parte relacionado, con los
resultados de la evaluaciones realizadas a maestros, que evidencian deficiencias en
conocimiento disciplinar y didáctico. Otros asuntos importantes que se tocan en el
documento, son las brechas entre, la educación pública y la educación privada, y entre la
zona rural y la urbana, la primera, en detrimento de la educación oficial, siendo ésta la única
posibilidad para muchos estudiantes, y la otra en detrimento de la educación rural.
El auge de la importancia de la educación se dio sobre todo en los años subsiguientes
a la reforma constitucional de 1991, buscando dar cumplimiento al mandato establecido en
el artículo 67° de la Constitución Política, en el que se consagró la educación como un
derecho, asignándole al Estado, la responsabilidad de garantizar la adecuada prestación del
servicio público educativo, como una función social.
El espíritu de la Norma Superior busca que los colombianos tengan acceso al
conocimiento, a la ciencia, a la técnica, al deporte, a la recreación y a la cultura en el proceso
de formación educativa, y que el Estado, como prestador de la educación pública, garantice
que sea de calidad, y permita alcanzar una formación integral. Así mismo, establece que el
Estado, la sociedad y la familia, son responsables de la educación, que será obligatoria entre
los cinco y los quince años de edad y que comprenderá como mínimo, un año de preescolar
y nueve de educación básica.
Para el cumplimiento de los preceptos constitucionales, el Legislativo ha promulgado
diferentes normas que regulan todo lo relacionado con el Sistema Educativo, es decir, que
creó las entidades gubernamentales competentes, para ejercer la rectoría de la educación,
desarrollar sus funciones, ejecutar recursos, prestar el servicio, todo con el fin de impactar de
manera positiva, la calidad de la educación en Colombia. Adicionalmente, la Norma Superior
establece en su artículo 366, que el Estado, en cumplimiento de su función social, deberá
solucionar las necesidades insatisfechas, en materia de educación, con el ánimo de contribuir
con el mejoramiento del bienestar general y la calidad de vida de los colombianos.
En este sentido, vale la pena aproximarse a lo que se entiende por: a) Servicio
Educativo, como un Servicio Público, b) Función Rectora del Servicio Educativo y c) Calidad
iii
de la Educación. Para ello, se tuvieron en cuenta, Sentencias de las Honorables Cortes
relacionadas con el tema de educación, la normatividad legal vigente, y algunos conceptos,
que a través de la historia latinoamericana han marcado lineamientos en la materia, y se han
constituido en puntos de referencia. A continuación, se desarrollan brevemente los puntos
anteriores.
Con relación al Servicio Educativo, la Corte Constitucional sostiene que “…el
Constituyente de 1991 otorgó a la educación una doble connotación jurídica, en
reconocimiento expreso a su importancia como herramienta en la promoción individual
del ser humano y el desarrollo colectivo de la sociedad, responsabilidades éstas que
constituyen fines esenciales de nuestro Estado Social de Derecho…” (Sentencia T - 1101,
2000). Esta Corte no se ha medido en la producción de argumentos para demostrar que estos
elementos constitucionales no pueden ser inconcretos, sino por el contrario, deben
materializarse claramente en el diseño de políticas públicas, y herramientas de planificación
institucional, para el desarrollo de la administración y organización de la educación, a
través de un servicio educativo de calidad, pues considera que "en la medida en que la
persona tenga igualdad de posibilidades educativas, tendrá igualdad de oportunidades en la
vida para efectos de su realización como persona." (Sentencia T-02 , 1992).
Por otra parte, la Educación como Servicio Público encuentra su fundamento en el
numeral 3 del artículo 2º de la Ley 80 de 1993*, que define los servicios públicos como
“Los que están destinados a satisfacer necesidades colectivas en forma general, permanente
y continua, bajo la dirección, regulación y control del Estado, así como aquéllos mediante
los cuales el Estado busca preservar el orden y asegurar el cumplimiento de sus fines.” Esta
definición es totalmente afín, con lo preceptuado en el artículo 365° de la Norma Superior:
“Los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado
asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional.”
Es así que la educación como servicio público, en garantía de una función social del
Estado, compromete su responsabilidad en la efectividad con que se provee el servicio a la
comunidad, en tanto la cobertura, equidad y calidad, que deberá verse reflejada en el
mejoramiento continuo y significativo de los resultados pedagógicos. Conformemente, el
servicio público educativo es esencial, general, y completamente compatible con dicha
finalidad social, siendo reconocido como un derecho fundamental por la jurisprudencia
colombiana.
Respecto a la Función Rectora del Servicio Educativo, es claro que está a cargo del
Estado, y los artículos 5°, 6° y 7° de la Ley 715 de 2001, definen las competencias de la
Nación, las Entidades Territoriales y Distritos y Municipios Certificados. Por esta razón, la
Función Rectora de la educación está a cargo del Estado, le corresponde a éste, prestar el
servicio educativo público, para satisfacer el interés general, promulgado directrices y
políticas nacionales para conducir y financiar el sistema; a las respectivas entidades
territoriales, les corresponde planificar, asistir, administrar, organizar y vigilar el sistema en
su respectiva jurisdicción, a fin de garantizar el servicio educativo en condiciones de equidad,
eficiencia y calidad. Por lo tanto, y teniendo en cuenta que Santiago de Cali es un municipio
certificado, es la Secretaría de Educación Municipal, la entidad estatal encargada de
direccionar la educación en todas sus dimensiones.
* Ley 80 de 1993 - Estatuto General de Contratación de la Administración Pública.
iv
Por otra parte, en los señalamientos contenidos en el ordenamiento jurídico nacional,
no se encuentra una definición explícita de Calidad Educativa, situación que dificulta su
seguimiento y medición. No obstante, como aproximación para su medición, se utilizan los
resultados de las evaluaciones de desempeño, nacionales e internacionales, que presentan los
estudiantes colombianos, tales como las Pruebas SABER, pruebas Program for International
Student Assessment –PISA–, Trends in International Mathematics and Science Study –
TIMSS–, International Civic and Citizenship Education Study –ICCS–, entre otros.
Pese al direccionamiento del Estado y a la ejecución de recursos para el cumplimiento
de políticas, planes, programas y proyectos en materia educativa, los resultados en las
pruebas internacionales, ubican a Colombia por debajo de la media de los países y/o
economías participantes. Con relación a los resultados de las pruebas nacionales, éstos ubican
al país y sus regiones, en el rango mínimo esperado. Los anterior conduce a reflexionar sobre
el logro del deseo expresado en la Constitución Política de 1991 con relación a los objetivos
de la educación y al papel del Estado como prestador del servicio, y como garante del mismo.
En este sentido [ver Barrera-Osorio, et al. (2012, p. 80)].
En este orden de ideas, y teniendo en cuenta que el Sistema Educativo actual tiene
más de 25 años, se esperaría que conforme a los fines sociales del Estado, a las
responsabilidades establecidas, a los recursos financieros, humanos y tecnológicos puestos
al servicio de los procesos educativos, los resultados de la medida de la calidad educativa,
ubicasen a Colombia y sus regiones en mejores posiciones, no obstante, el nivel de la calidad
de la educación en el país, refleja todo lo contrario, y como consecuencia de la baja calidad,
se puede observar un incremento de las brechas sociales que afectan la capacidad de los
educandos para responder no solo a las pruebas aplicadas, sino también a las contingencias
que se presentan a lo largo de la vida, tal como lo han expuesto Duarte, Bos y Moreno (2012).
Lamentablemente, la educación en el municipio de Santiago de Cali no es ajena a esta
realidad nacional, por cuanto los principales indicadores de calidad educativa, la ubican
incluso por debajo del promedio nacional, lo que conlleva a cuestionar el papel del Ente
Rector de la Educación en el municipio. Por esta razón, el presente trabajo pretende responder
a cuál es el efecto de la Función Rectora de la Secretaría de Educación Municipal, sobre la
calidad de la educación en el municipio de Santiago de Cali, analizando el rendimiento de
los estudiantes en las pruebas SABER11 2014-2017. Específicamente, se presente ver si
existe alineación entre la visión internacional, nacional y municipal sobre calidad educativa,
según el contenido de políticas, planes y objetivos.
2. Marco de Referencia
Mucho se ha escrito sobre la educación a lo largo de la historia, sobre todo porque es
una actividad que data de tiempos antiguos, en los que la enseñanza ya ocupaba lugares de
privilegio en las sociedades, pues se sabía que, a través de la experiencia de educar, era
posible la transformación del hombre que nace como un ser incompleto, en un ser humano
pensante y listo para la vida. Es decir, que cuando ese ser inacabado, atraviesa por el proceso
de enseñanza–aprendizaje–enseñanza, se le está educando y se le está preparando para que
use la razón y tome decisiones, por lo tanto, educar tiene un propósito.
v
2.1. Propósito de la educación
Queda claro entonces, que el primordial propósito de la educación a lo largo de la
historia ha sido el devenir del hombre, a través de diferentes procesos de transmisión. En este
sentido, y como aporte a este trabajo de investigación, se presentan algunos de los
lineamientos trazados en los últimos años a nivel mundial, en relación con los propósitos de
la educación, y la articulación con los lineamientos nacionales y locales.
La Ley 152 de 1994 “Ley Orgánica del Plan de Desarrollo” establece los pasos para
la elaboración de los planes programas y proyectos, que deben orientar la gestión de las
entidades públicas nacionales. Dentro de los principios que establece para guiar el proceso
de la planificación, se encuentran el de articulación y el de coordinación. Éstos consagran
que, al ser el Estado colombiano uno solo, es necesario que los gobiernos nacional,
departamental y municipal, planifiquen de manera articulada y coordinada, la realización de
las actividades en cumplimiento de sus respectivas competencias, con el fin de alcanzar el
desarrollo de objetivos comunes, generar sinergias, y lograr un desarrollo armónico de las
regiones.
En este orden de ideas, y teniendo en cuenta que Colombia hace parte de la
Organización para las Naciones Unidas –ONU–, se traen a esta investigación, como referente
internacional, los propósitos educativos que este organismo definió desde el año 2000, a
partir de los Objetivos de Desarrollo del Milenio –ODM–, y en 2016, con los Objetivos de
Desarrollo Sostenible –ODS–. Como miembro de la organización, el país debió acoger dentro
de sus políticas públicas e instrumentos de planeación, los mencionados objetivos, y, de esta
misma manera, los departamentos y los municipios debieron diseñar su planificación, acorde
con la de la nación. Entonces, si los municipios están alineados con su respectivo
departamento, el departamento con la nación, y ésta a su vez con la intención de la ONU, los
municipios deberán incluir y cumplir con las estrategias y actividades, que permitan el
cumplimiento de metas educativas para el desarrollo humano.
En el año 2000, la ONU promovió un grupo de propósitos de desarrollo humano,
acordando e implementando de manera concertada, los ocho ODM, en los que los 189 países
miembros de las Naciones Unidas, se comprometieron a buscar resultados para el año 2015.
El progreso de ese desarrollo humano estuvo enfocado en varios asuntos importantes, entre
ellos la educación. “El ODM N° 2: Lograr la enseñanza primaria universal”, dio inicio a un
movimiento mundial de promoción a la educación primaria, motivando la inversión por parte
de las administraciones públicas, pensando en la rentabilidad social que esto implicaría para
las futuras generaciones.
Según los indicadores de este objetivo, los propósitos buscaban incrementar la
matriculación en la enseñanza primaria, que alumnos que ingresaban al primer grado,
alcanzaran el último grado de la enseñanza primaria, e incrementar la tasa de alfabetización
de mujeres y hombres entre 15 y 24 años. Las metas esperadas tuvieron que ser adaptadas de
acuerdo con las estructuras políticas, administrativas, financieras, y sociales de cada país, y
Colombia definió su ruta en 2003, bajo las directrices establecidas en dos documentos
CONPES† (2005 y 2011).
† CONPES: Consejo Nacional de Política Económica y Social. Es un organismo asesor del Gobierno
en materia de desarrollo económico y social, y es el encargado de estudiar y recomendar políticas
generales en esas áreas.
vi
Al término del plazo establecido en 2015, los datos del informe de seguimiento a los
ODM de Naciones Unidas, registran que Colombia logró con relación a las metas del objetivo
N°2, subir la cobertura de la educación básica del 76.1% al 105.8%‡ , superando la meta
establecida del 100%, pero, para la educación media, que se esperaba pasar del 59.1% al
93.0%, el logro solamente alcanzó el 78.1% de la cobertura. De igual forma, la meta de 1%
para la tasa de analfabetismo de hombres y mujeres entre los 15 y 24 años fue de 1.5%,
mostrando un incremento, que aparentemente obedece, a que se realizaron mediciones con
mayor cobertura que las iniciales. Estos resultados inciden en la baja calidad de vida, el
aumento de la pobreza y de las brechas, toda vez que el número de jóvenes que no se gradúan
de bachillerato es significativo, y todavía hay jóvenes analfabetas en el país. Al respecto el
informe elaborado en 2015 sobre el balance para los Objetivos de Desarrollo del Milenio en
Colombia señala:
“Durante las últimas dos décadas la cantidad de cupos para educación media se ha
incrementado en 760 mil matrículas. No obstante, para alcanzar una cobertura de 93% se
requerirían 260 mil cupos adicionales, lo que da cuenta de las dificultades que enfrenta
Colombia para cumplir con este objetivo. El reto se concentra principalmente en los territorios
más pequeños, pues en las grandes ciudades los niveles de acceso a educación media no
difieren mucho de la meta establecida. En efecto, en los municipios de sexta categoría que se
caracterizan por presentar un bajo número de habitantes y una limitada disposición de
recursos, la tasa de cobertura bruta en educación media es de 68%, mientras que en los
municipios definidos como de categoría especial la cifra ronda el 90%” (Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo, 2015, p. 20).
Las experiencias y logros de los ODM dejaron para la población mundial y sus
gobiernos, bases y lecciones valiosas, como puntos de partida para dar inicio a nuevos
compromisos a través de nuevos objetivos. Es así como surgen con la misma perspectiva de
desarrollo humano, los Objetivos de Desarrollo Sostenible –ODS– con vigencia hasta el 2030,
como un compromiso intergubernamental y un plan de acción a favor de las personas, el
planeta y la prosperidad. El nuevo llamado mundial incluye 17 Objetivos que están
interrelacionados, es decir, que el logro de metas de uno, contribuirá con las metas de otro,
promulgando un espíritu de colaboración armónica entre entidades y regiones que permitan
el mejoramiento de la calidad de vida de manera amigable con el ambiente. El alcance de
esta propuesta inicia con el proceso de consulta más inclusivo de la historia de las Naciones
Unidas, porque consideró inquietudes y aportes de todos los sectores de la sociedad, de las
regiones del mundo y de la comunidad internacional, y termina con la erradicación de
pobreza y la promoción del bien común.
Obviamente, dentro de estos nuevos propósitos, se encuentra uno orientado a
beneficiar la educación, “El ODS N° 4: Educación de Calidad”, y como la comunidad
mundial es consciente de la importancia y del impacto que genera la educación con calidad
para la sociedad, se han alineado las metas del objetivo 4, con diferentes metas de los
siguientes: Objetivo 3: Salud y bienestar, Objetivo 5: Igualdad de género, Objetivo 8:
Trabajo decente y crecimiento económico, Objetivo 12: Producción y consumo responsables,
y Objetivo 13: Acción por el clima.
‡ Vale la pena aclarar que, superar una meta establecida en 100% denota que los datos sobre los
cuales se trabajó la línea base del objetivo no fueron reales.
vii
Las intenciones propuestas en el año 2000, buscaban ampliar la cobertura de la
educación, y como ya se mencionó, la evaluación realizada en 2015, evidenció que Colombia
va avanzando satisfactoriamente en este propósito. Para el nuevo proyecto mundial, los
esfuerzos que apuntan a una educación con calidad, buscan que las personas puedan escapar
del ciclo de pobreza, reducir la desigualdad, alcanzar la igualdad de género, llevar una vida
más saludable y sostenible, fomentar la tolerancia, contribuyendo así, con la formación de
una sociedad en paz.
Las finalidades del organismo internacional, se aproximan a los propósitos de la
educación descritos en la introducción de este marco teórico, por lo tanto, es de esperar que,
si las naciones trabajan conjuntamente, y las entidades territoriales siguen los derroteros
trazados, la humanidad, y los países que se tomen en serio las propuestas, estarán avanzando
significativamente en el mejoramiento de la calidad de vida, en condiciones de igualdad y de
sostenibilidad.
Teniendo en cuenta los principios de coordinación y articulación ya mencionados
contenidos en la Ley Orgánica de Planeación 152 de 1994, se pasa al ámbito nacional, y la
estructura de su ordenamiento legal, en materia de planeación y desarrollo del sistema
educativo. El Legislativo promulgó la Ley 115 de 1994 “Ley General de Educación”, la cual
reglamenta el contenido Constitucional sobre el derecho a la educación, al conocimiento, los
actores del sistema, la forma en que se promueve, y las responsabilidades de los diferentes
estamentos.
La citada ley define el proceso educativo como, permanente, personal, cultural y
social, y se fundamenta en la integralidad del ser, su dignidad, sus derechos y sus deberes.
Reglamenta y regula el servicio público educativo, desarrollando la forma en que se debe
organizar la prestación del servicio, tanto en su estructura, como en las modalidades de
atención educativa, la administración del talento humano al servicio del proceso, el gobierno
escolar, y define las responsabilidades del Estado, en sus diferentes órdenes. Finalmente,
define cómo se realizará la financiación del sistema, y reglamenta la prestación del servicio
en manos de los particulares.
Sin embargo, la promulgación de una Ley dentro del ámbito educativo, no
necesariamente implica una transformación estructural que afecte positivamente todas las
variables que inciden en la prestación efectiva del servicio, o la no vulneración del derecho
a la Educación. Se requiere la construcción de políticas públicas, de manera concertada con
todos los actores involucrados, para iniciar acciones estatales, que permitan dicha
transformación en favor del desarrollo personal de cada individuo y por supuesto, de la
calidad de vida de la comunidad.
Al respecto, es importante hacer la diferenciación entre, política, y las políticas a la
luz de este trabajo, en el entendido de que política se refiere al poder, y las políticas a la
solución de problemas. Así las cosas, es necesario precisar, que a pesar de diferentes
esfuerzos y un sin número de documentos formulados y emitidos por las esferas políticas de
diferentes épocas para el direccionamiento del sistema educativo, en Colombia no existe una
política pública en educación, transversal a todo el territorio nacional, que haya coadyuvado
al logro de mejores resultados, de manera articulada, coordinada y equitativa.
Al revisar el contenido de dichos documentos, se pueden detectar debilidades de la
gerencia pública nacional. Por ejemplo: cada que se presentan cambios en la dirigencia de
las entidades nacionales y territoriales responsables de la prestación del servicio educativo,
quien asume el cargo, inicia procesos nuevos de planificación, sin tener en cuenta, en la
viii
mayoría de los casos, los logros alcanzados mediante la gestión de las anteriores
administraciones. Lamentablemente, tales resultados, no son utilizados como una línea de
base, para continuar con los programas y proyectos, de tal manera que permita llegar a un fin
determinado.
Una muestra fehaciente de lo anterior, es el gobierno actual, que en dos periodos
continuos, dio a su política educativa dos énfasis, el primero, representado en el programa
Todos a Aprender “PTA”, dirigido a mejorar la calidad y la equidad de la educación en la
zona rural; y a partir de la posesión de un nuevo ministro, el énfasis cambió totalmente, sin
que mediaran conversaciones o acuerdos con la comunidad académica del país, enfatizando
las acciones en el programa Ser Pilo Paga (inversión de un porcentaje importante de los
recursos con destinación a la educación superior, en el 2% de los egresados de la educación
media).
Adicionalmente, en la mayoría de casos, los representantes del orden nacional y
territorial ante el sector educación (ministros–secretarios de despacho) no son expertos en
fundamentos pedagógicos, lo cual se puede inferir al revisar los perfiles de los funcionarios,
que para los últimos 27 años, desde la promulgación de las Constitución de 1991, han
ocupado la cartera. Para el caso del Ministerio, corresponden a: dos economistas, cinco
abogados, un ingeniero industrial, dos periodistas y tan solo un profesor, sociólogo y
académico, que estuvo en el cargo un año. Para el mismo período, en Santiago de Cali, el
perfil de los secretarios de educación fue: seis abogados, un historiador, un educador, un
ingeniero químico, un licenciado en matemáticas, y un economista. Sin desconocer las
capacidades y conocimientos generales y específicos que cada uno pueda poseer en sus áreas,
y la disposición y voluntad con que se hayan dispuesto a cumplir con sus funciones, los
perfiles mencionados, no se equiparan con los conocimientos y experiencias que se requieren,
para cumplir con las especificidades contenidas en el Decreto 5012 de 2009.
El mencionado Decreto establece el objetivo, estructura y funciones del Ministerio de
Educación, haciéndolo responsable del diseño de políticas y lineamientos para el sector, en
todos sus niveles, y de la prestación del servicio con calidad, equidad y pertinencia. De igual
forma, define las funciones del despacho del Ministro de Educación Nacional, relacionadas
directamente con la formulación de políticas, programas y proyectos para el adecuado
desarrollo de la educación en todos sus niveles; y la asignación de recursos, con base en
conceptos técnicos que garanticen eficiencia en su distribución y efectividad en su
destinación.
Lo establecido en el mencionado Decreto, amerita que el funcionario designado para
ocupar la cartera, cuente con conocimientos que le permitan abordar de manera oportuna y
efectiva las funciones propias del oficio y las otorgadas por la ley, y aunque el mejor ministro
no será siempre el que más sabe sobre educación, se requiere que, consiente de sus carencias
en materia de conocimientos específicos sobre el sistema educativo, tenga la capacidad de
seleccionar, un equipo asesor interdisciplinario, calificado por su idoneidad y cualidades, y
para atender una y otra situación, como del líder del equipo, debe poseer como ya se
mencionó, unos conocimientos específicos, para tomar decisiones objetivas, y acertadas, que
promuevan la técnica, la pedagogía, los conceptos, los propósitos, y los fines esenciales del
Estado, para la prestación del servicio.
Adicionalmente, se pudo observar, como en un lapso equivalente a 27 años, han
trasegado once ministros y doce secretarios de educación municipal para Santiago de Cali,
lo cual no va en contravía de norma alguna, pero si da cuenta de la alta rotación de los
ix
representes de este estamento, situación que aunque no trasgrede lineamientos, si impide la
continuidad y estabilidad de las entidades, de sus planes, programas y proyectos, afectando
con ello, los resultados esperados.
Por todo esto, pensarse una política pública sin límites de tiempo, sin barreras
políticas, sin intereses personales o de cada agenda de gobierno, que sea resultado de
un construcción colectiva, con líneas de base reales, indicadores bien elaborados, con
mediciones permanentes que permitan establecer el nivel de avance, los logros y las
posibles desviaciones, para aplicar correctivos, y que sea la herramienta mediante la
cual se le dé continuidad a los proyectos, es necesario para remarcar un rumbo cierto,
y superar los problemas estructurales que no son desconocidos, ni por la comunidad
internacional, ni por las administraciones, ni por la sociedad. Continuando con lo prescrito por la Ley 115 de 1994, el artículo 72 señaló que, el
Ministerio de Educación Nacional –MEN–, y las entidades territoriales, deben construir de
manera coordinada, mínimo cada diez años, un Plan Nacional de Desarrollo Educativo,
como un plan indicativo, para dar cumplimiento a los mandatos constitucionales y legales
sobre la prestación del servicio educativo, cuyos lineamientos deberán ser considerados en
los planes de desarrollo nacionales y territoriales, como la ruta a seguir para alcanzar el
desarrollo integral del sistema.
El primer Plan de Desarrollo Educativo, denominado “Plan Decenal de Educación
La Educación un compromiso de todos”, tuvo lugar entre 1996 y 2005. Su propósito principal
se centró en el concepto de educar seres humanos integrales para la paz. En la presentación
del documento, el MEN señala:
“El objetivo más profundo del Plan Decenal de Desarrollo Educativo es el de concitar la
confluencia de voluntades y esfuerzos de toda la nación alrededor del proyecto educativo más
ambicioso de nuestra historia: la formación de seres humanos integrales, comprometidos
socialmente en la construcción de un país en el que primen la convivencia y la tolerancia,
seres humanos con capacidad de discrepar y argüir sin emplear la fuerza, seres humanos
preparados para incorporar el saber científico y tecnológico de la Humanidad en favor de su
propio desarrollo y del país” (Ministerio de Educación, 1996, p. 2).
Para materializar la intencionalidad del Plan Decenal de Desarrollo Educativo 1996-
2005 se estructuraron ocho estrategias para su ejecución, que incluían temas de calidad,
eficiencia, equidad y reorganización escolar. La segunda estrategia pretendió “Elevar la
calidad de la Educación” fundada en:
“…la potenciación del desarrollo humano en equilibrio con el respeto a la naturaleza y la
defensa del medio ambiente. No obstante que todos los programas que contempla el Plan
incidirán en la transformación de la calidad educativa…” (Ídem, p.10).
A continuación, se señalan los programas que desarrollaría la citada estrategia: a)
Cualificación de los educadores, b) Desarrollo Curricular y Pedagógico, c) Mejoramiento de
Ambientes Escolares y Dotación de las Instituciones Educativas, d) Programa de
Investigaciones, e) Ampliación de la Jornada Educativa, f) Premio a la Excelencia Educativa,
g) Expedición Pedagógica Nacional, h) Programa de Medios de Comunicación y Recursos
Telemáticos, i) Programa de Niños, Niñas y Jóvenes.
x
Una vez concluida la vigencia del Plan Decenal Nacional 1996-2005, se suscribió el
informe del balance, publicado en 2006, donde se da cuenta, de los resultados obtenidos con
la ejecución de estos diez programas, resaltando la medición de la calidad de la educación,
que se realizó a través de pruebas y estudios nacionales e internacionales. Según el informe,
la comparación de los resultados obtenidos con la aplicación de las pruebas SABER, en los
años 2002, 2003 y 2005, donde se evaluaron los conocimientos de todos los estudiantes
colombianos de 5º y 9º grado, en las áreas de lenguaje, matemáticas, ciencias naturales y
competencias ciudadanas, permitió inferir que, en general, los resultados mejoraron en todas
las áreas, para los dos grados evaluados, que el mejoramiento se observó en las zonas rurales
y urbanas, y en los sectores oficial y privado.
Sin embargo, el balance también dejó evidencia de que, en lenguaje, matemáticas y
ciencias naturales, menos de un tercio de los estudiantes, alcanzaron el nivel más alto
de desarrollo de competencias y que, en matemáticas en 9º grado, solamente el 13% de los
estudiantes alcanzaron ese nivel. Las Ciencias Sociales presentaron los resultados más bajos
de las cuatro áreas, en 5º grado sólo el 1% llega al nivel más complejo, y en 9º apenas el 8%.
Es decir, que aunque se presentaron mejoras, un porcentaje alto de estudiantes se ubica en
niveles de desventaja [ver Ministerio de Educación Nacional (2006)].
El informe menciona que el examen de estado, que era aplicado anualmente por el
ICFES, para medir la calidad de la educación y los conocimientos de los estudiantes de 11º
grado en las áreas de lenguaje, matemáticas, geografía, historia, filosofía, idioma extranjero,
biología química y física, mostró un avance relativo, aunque insatisfactorio entre los años
2000 y 2005 para las instituciones oficiales. A partir del año 2000 se implementó un nuevo
examen de estado orientado a la evaluación por competencias, que para el 2001, mostró el 1%
de las instituciones educativas se clasificó en las categorías de desempeño superior y muy
superior, y el 5% en la de desempeño alto; en 2005, estos porcentajes llegaron a 3% y 11%
respectivamente.
En cuanto a las evaluaciones internacionales de calidad, el informe del balance del
plan indica, que en 1995 y 2001, Colombia participó en el Estudio de las Tendencias en
Matemáticas y Ciencias –TIMSS–, en 1995, la evaluación fue a los conocimientos y
habilidades de los estudiantes de 7º y 8º grado en ciencias y matemáticas, y en 2001, se
hizo énfasis en lenguaje, ocupando el puesto 39 entre 41 países y el 30 entre 35,
respectivamente. En 1997, el país participó en el Laboratorio Latinoamericano de Evaluación
de la Educación –LLECE–, que evaluó a los estudiantes de 3º y 4º grado de 13 países
Latinoamericanos, en las áreas de matemáticas y lenguaje, ubicándose en el grupo de
naciones de nivel medio. En el 2001, participó en el Estudio Internacional de Progreso en
Lectura –PIRLS–, que evaluó la comprensión lectora de niños de 4º grado de 35 países,
obtenido un puntaje inferior al promedio internacional (Ministerio Educación Nacional,
2006).
Continuando con el cumplimiento del mandato legal, en 2007 se presentó el nuevo
“Plan Decenal de Educación 2006-2015 Pacto social por la educación”. Los propósitos y
temáticas planteadas incluyeron lineamientos encaminados a definir el deber ser de la
educación que se necesitaba, como un conjunto de propósitos, objetivos, metas y acciones
que expresaron la voluntad del país en materia educativa. El documento señala como visión:
“En Colombia, en 2016, (…) la educación es un derecho cumplido para toda la población y
un bien público de calidad, garantizado en condiciones de equidad e inclusión social por el
Estado, con la participación corresponsable de la sociedad y la familia en el sistema educativo.
xi
La educación es un proceso de formación integral, pertinente y articulado con los contextos
local, regional, nacional e internacional (…) con el fin de mejorar la calidad de vida de los
colombianos, y alcanzar la paz, la reconciliación y la superación de la pobreza y la exclusión”
(Ministerio de Educación Nacional, 2006, p. 3).
Haciendo la comparación entre el primero y el segundo plan decenal, se encontró que
la estructura del último es más compleja, y que mientras el primero se enfocó en ampliar la
cobertura educativa, la permanencia en el sistema, y la disminución del analfabetismo, en el
segundo, la calidad se vuelve un tema transversal en la mayoría de sus componentes. Desde
el capítulo 1 y 2 en los que se esbozan los desafíos, fines y calidad de la educación en el
presente siglo, y la calidad como garantía del cumplimiento pleno del derecho a la educación;
hasta el final y a lo largo del plan, en donde la calidad se incluye en los propósitos del mismo,
como una condición para la prestación del servicio, como criterio de autonomía para la
planificación de las regiones, y como elemento fundamental de una política de estado;
como factor de evaluación de un sistema de seguimiento, que permitiera medir los logros y
dificultades de la prestación del servicio; como estándar nacional e internacional para la
medición de estudiantes; y como característica de los proyectos educativos institucionales.
No obstante, los componentes del plan, no definen de manera específica, las estrategias para
alcanzar los objetivos, difiriendo de la arquitectura del plan anterior como se puede observar
en la Tabla 1.
Tabla 1: Comparativo de la arquitectura de los PNDE 1996-2005 y 2006-2015
Estructura del PNDE 1996-2005 Estructura del PNDE 2006-2015
El proyecto de Nación y la Educación Visión
Propósitos Generales Propósitos Generales
Objetivos y Metas del PNDE Objetivos y Metas de cada uno de los
temas de la agenda
Estrategias programadas de acción
Financiación
Compromisos
Acciones posibles en cada uno de los
temas de la agenda
Seguimiento, evaluación y difusión del
PNDE
Seguimiento, evaluación y difusión del
PNDE Fuente: Tomado del MEN (2006).
En el numeral correspondiente a la arquitectura del plan 2006-2015, se encuentra un
análisis relacionado con el Plan 1996-2005, que expresa que, éste último estableció la
adopción de estrategias y programas necesarios para su ejecución, lo que significó que las
entidades territoriales debieran acoger sus propósitos, implementando sus estrategias,
objetivos, y metas para la ejecución de los programas, lo que iba en contravía de lo expresado
por la norma, pues éstas son especificidades propias de la autonomía de las entidades
territoriales, las comunidades y las instituciones educativas. Por esta razón principal, el
plan 2006-2015, contempló una nueva metodología:
xii
“Es clara, entonces, la pertinencia de la pregunta acerca de cuál debe ser la estructura de un
plan indicativo, como establece la Ley 115 que debe ser el Plan Nacional Decenal de
Educación y cómo se diferencia esta estructura de la de un plan vinculante. El PNDE 2006-
2016 asume la planeación indicativa como aquella que establece el horizonte deseado y define
los propósitos, pero deja actuar libremente a quien le corresponde asumir la responsabilidad
de la operación, al no pretender una coherencia vertical que amarre acciones a metas y
objetivos” (Ministerio de Educación Nacional, 2006, p. 11).
En el informe de balance y cierre del plan nacional decenal de educación 2006-2015,
publicado por el MEN en 2017, se encuentra el resumen cualitativo de las actividades que
estuvieron encaminadas a lograr la calidad y pertinencia en la educación de la primera
infancia, relacionadas con: formación de agentes educativos, sistemas de gestión de calidad,
lineamientos técnicos y currículo, y el sistema de seguimiento niño a niño. Así mismo, las
actividades, para la calidad y pertinencia en la educación preescolar, básica y media:
educación por competencias, formación para la ciudadanía, lectura y escritura, el programa
todos a aprender, la formación y excelencia docente, becas para la excelencia docente,
jornada única, bilingüismo, e innovación educativa [ver MEN (2017)].
El balance expone sucintamente, los análisis realizados a la evaluación de estudiantes
para la medición interna del mejoramiento de la calidad educativa, mediante la prueba
aplicada por el ICFES, en las Evaluaciones SABER. Es pertinente mencionar, que el presente
trabajo, se ocupó de las Pruebas SABER11, y que además de medir las competencias de los
estudiantes, se tuvo en cuenta información socioeconómica y de factores asociados a los
centros escolares, para determinar cómo el contexto en que viven los estudiantes, inciden en
los aprendizajes y desempeño. Esta información se ampliará en el Capítulo III, denominado
Marco Metodológico.
Llama la atención que a pesar de que se reconoce que los resultados de estas
evaluaciones permiten evidenciar la evolución de la calidad de la educación, el balance
correspondiente al Plan Decenal 2006-2015, no se detenga en unas reflexiones más profundas
sobre los mencionados análisis, y que además no describa, los resultados de la incidencia de
la información adicional del contexto en resultados de desempeño. Este trabajo sí tuvo en
cuenta las características tanto del estudiante, como del colegio, para analizar los resultados
del rendimiento de los estudiantes, medido a través de las puntuaciones obtenidas en las
pruebas SABER11.
Habiendo recogido de manera general la visión mundial sobre los propósitos de la
educación entre los años 2000 y 2015, la visión nacional entre los años 1996 y 2015, es
importante, acercarse a la visión, que en materia educativa, ha tenido la administración
municipal de Santiago de Cali, toda vez que ésta es el objeto del presente trabajo.
Teniendo en cuenta que el período de análisis de las Pruebas SABER11 es el
comprendido entre los años 2014 y 2017, y que el efecto de las acciones estatales, orientadas
a resultados en materia educativa se pueden evidenciar 10 años después de su
implementación, se tomará como referente, el Plan de Desarrollo de Santiago de Cali,
correspondiente al período 2004-2007, para identificar, de qué manera el gobierno municipal
adoptó las directrices y los lineamientos internacionales y nacionales, en los programas
diseñados y ejecutados para el mejoramiento de la calidad educativa durante este periodo.
xiii
El citado plan se denominó ‘Por una Cali segura, productiva y social. Tú tienes
mucho que ver’, y de su contenido se extrajo la información relacionada con el tema en
cuestión, para evidenciar de qué manera quedaron consolidadas, las acciones encaminadas al
logro de los objetivos para la educación. Para este fin, la Tabla 2 consolida la información
correspondiente a los lineamientos para el componente de educación, dentro del
mencionado plan de desarrollo, esto es, el objetivo general en el cual se enmarcaron las
acciones de la educación, el objetivo específico para la educación, las estrategias y los
programas, para alcanzar dichos objetivos y la descripción de la política social de la
administración para el periodo 2004 –2007.
Tabla 2: Lineamientos para Educación en el Plan de Desarrollo Municipal, 2004-2007
Objetivo general 1: EQUIDAD SOCIAL
POLÍTICA SOCIAL: Lineamientos de
política que guiarán las acciones de los
agentes de desarrollo en el Municipio de
Santiago de Cali, en procura de garantizar a la
población los derechos para acceder a los
bienes y servicios sociales.
OBJETIVO ESPECÍFICO 1.2: Coadyuvar a la formación integral
de la población, respondiendo con
calidad a la satisfacción
progresiva del derecho a la
educación.
PROGRAMAS:
LINEAMIENTOS:
-Mejoramiento de la calidad educativa en el municipio.
-Apoyo a familias de estratos socioeconómicos 1 y 2 (kit escolar y uniforme único), en los niveles de preescolar y primer grado de básica.
-Ampliación de cobertura en todos los niveles y modalidades del servicio educativo, especialmente en el grado obligatorio (transición).
-Atención a personas con necesidades educativas especiales (discapacidad, excepcionalidad).
-Mejoramiento de la infraestructura física educativa existente.
-Modernización y fortalecimiento a la gestión educativa a través de un sistema de información eficiente.
-Proyecto educativo institucional, PEI, y proyecto institucional educativo de la zona rural, PIER, orientados hacia la formación ciudadana y el desarrollo del espíritu científico.
-Implementación del idioma inglés en las instituciones educativas oficiales del municipio
ESTRATEGIAS:
1. Consolidar una efectiva gestión
administrativa y organizacional
del sector educativo.
2. Garantizar el acceso y la
permanencia de la población a
servicios educativos de calidad.
3. Desarrollar un proceso de
reflexión, investigación y acción
en la dimensión escuela - ciudad,
que permita la formación hacia
una ciudad educadora.
4. Lograr la participación del
sector educativo en el desarrollo
de capacidades de generación, uso
y apropiación social del
conocimiento.
-Modernización y fortalecimiento de la gestión de la Secretaría de Educación Municipal y las instituciones educativas.
-Continuidad de cobertura educativa en todos los niveles y modalidades.
-Ampliación de cobertura educativa en todos los niveles y modalidades.
-Implementación de estrategias para brindar el acceso con criterios de inclusión social, equidad y desarrollo integral a grupos poblacionales y educación especial.
-Mejoramiento de la calidad educativa del municipio.
-Estrategias y espacios para la participación, información y comunicación ciudadana.
-Promoción de la identidad, sentido de pertenencia, el respeto por lo público, defensa del bien común y compromiso social y cultural.
-Articulación de programas de formación ciudadana.
-Sensibilización, formación artística, estética y Lúdica desde el reconocimiento de la multiculturalidad.
-Sensibilización y reconocimiento de la diversidad étnica y cultural del municipio y otros grupos poblacionales.
-Convivencia ciudadana.
-Desarrollo del espíritu científico e investigativo.
Fuente: Elaboración propia, con base en el Plan de Desarrollo ‘Por una Cali segura, productiva y social. Tú tienes mucho que ver’
xiv
De la construcción anterior, se colige, que el componente para la educación propuesto
por la administración municipal, a cargo de la SEM, quedó consignado en el objetivo que
buscaba la equidad social; que se diseñó una política social con los lineamientos para guiar
las acciones de gobierno encaminadas a proveer bienes y servicios sociales a la comunidad,
y uno de los lineamientos buscó el “Mejoramiento de la calidad educativa en el municipio”;
que se definió como uno de los objetivos específicos para la equidad social, la “… formación
integral de la población, respondiendo con calidad a la satisfacción progresiva del derecho
a la educación”, y para alcanzar este objetivo específico, se pensó la estrategia “Garantizar
el acceso y la permanencia de la población a servicios educativos de calidad.”. Dentro de
los programas establecidos para el logro de estrategias y objetivos se encontraba:
“Mejoramiento de la calidad educativa del municipio” [ver Alcaldía Municipal de Santiago
de Cali (2006)].
Lo anterior significa que, cuando se construyó el documento de planificación, se tuvo
en cuenta que la educación es un derecho de todos los caleños, y que es obligación de la
administración municipal, a través del ente rector en la materia, lograr que la educación con
calidad, articulara los procesos cognitivos con aquellos de formación integral para el ser, de
tal manera que, a través de la reflexión y la investigación, se pudiera construir una mejor
ciudad, dotada de ciudadanos integrales. Todo esto, es coherente con los propósitos de la
educación que han sido referenciados en el presente trabajo, desde la antigua Grecia, hasta
los mandatos que introdujo la reforma constitucional de 1991.
Para cuantificar los logros de la estrategia que le apuntaba a la calidad educativa,
establecieron ocho metas, que se muestran en la
Tabla 3 , donde se pueden observar los resultados esperados al final del período de la
administración 2004-2007, los indicadores para cada meta, y la línea de base, de la cual se
parte en 2004, para el logro de dichos resultados.
Las metas están relacionadas con, el incremento de la cobertura escolar, de los
puntajes en pruebas saber, con establecimientos de educación media técnica, con el programa
de la alimentación escolar y la población del sistema educativo. Según las normas de
planificación vigentes para el período 2004-2007, la SEM debió formular los proyectos
necesarios para el cumplimiento de dichas metas, y ejecutarlos mediante la suscripción de
contratos, convenios, o de gestiones propias de la Secretaría, en el marco de un plan de acción
para cada una de las cuatro vigencias, financiados con recursos propios del municipio y los
girados por la nación destinados a la educación.
Teniendo en cuenta el objetivo del presente estudio, la meta que se tuvo en cuenta,
para la selección de los proyectos ejecutados por la SEM durante el periodo 2004-2007, fue
la N°3, ilustrada en la
Tabla 3, con la cual, la administración municipal esperaba, al terminar el periodo
2004-2007, incrementar el nivel de logro en los resultados de las pruebas saber en 27
instituciones educativas.
Con base en lo anterior, se solicitaron a la SEM los planes de acción del 2004 al 2007,
con sus correspondientes indicadores y evaluaciones de cumplimiento, con el fin de
identificar durante las cuatro vigencias, los proyectos definidos para el cumplimiento de la
meta N°3, es decir para el mejoramiento de los resultados de las pruebas, logrando con esto,
evidenciar cómo se constituyeron, se planearon y se identificaron las necesidades a satisfacer,
para poder determinar la efectividad de dichos proyectos, en el mejoramiento de la calidad
educativa del municipio.
xv
Tabla 3: Metas e indicadores de la estrategia "Garantizar el acceso y la permanencia de la
población a servicios educativos de calidad"
N° Meta Indicador Línea de base –
LB/Observaciones
1
A diciembre de 2007, se ha
incrementado el porcentaje total
de cobertura escolar hasta un 88%
Tasa neta de escolaridad. LB: 81% en 2003.
2
A octubre de 2007, se tienen un (1)
colegio piloto del sistema de
colegios por concesión.
Porcentaje de avance en el
desarrollo del proyecto de
colegio piloto por
concesión.
LB: 0% en diciembre de 2003.
3
Para el período lectivo 2007-2008,
se ha incrementado el nivel de
logro en los resultados de pruebas
saber y censales, en el 30% de las
instituciones educativas.
Porcentaje de instituciones
educativas con incremento
en el nivel de logro en
resultados de pruebas saber
censales.
LB: en construcción. 30%
equivale a 27 instituciones
educativas oficiales
4
A septiembre de 2007, se ha
transformado la modalidad de 14
establecimientos educativos,
mediante el sistema de educación
media técnica
Número de establecimientos
educativos transformados.
LB: cero (0) transformados a
diciembre de 2003. Existen 7
establecimientos con la
modalidad de media técnica. La
meta es tener uno (1) por comuna.
5
Para el período académico 2007-
2008, la Secretaría de Educación
atiende 100.000 niños(as) de las
instituciones educativas con el
programa de alimentación escolar,
Número de niños(as)
atendidos
LB: 10.000 niños(as) atendidos
en enero de 2004.
6
A octubre de 2007, se ha apoyado
la consolidación de por lo menos
cuatro (4) Centros Comunitarios
de Educación Superior.
Número de Centros
Comunitarios de Educación
Superior apoyados.
LB: cero (0) en diciembre de
2003
7
A diciembre de 2005, la Secretaría
de Educación ha identificado y
caracterizado el 100% de la
población por fuera del Sistema
Educativo.
Sin información en el
documento original
Sin información en el documento
original
8
Para el período académico 2006-
2007, 30 instituciones educativas
oficiales han elevado los
resultados de pruebas ICFES a
nivel medio.
Sin información en el
documento original
Sin información en el documento
original
Fuente: Tomado de Alcaldía Municipal de Santiago de Cali (2006, p. 12)
Ante la solicitud, la SEM manifestó que no cuenta con la información solicitada, ni
en medio magnético ni en medio físico, de tal manera que fue imposible, conocer el contenido
explicado en los párrafos precedentes. Adujo la SEM que, a raíz de un daño ocurrido en el
software, donde se almacena la información de la Secretaría, hubo pérdida de gran parte de
la información hasta la vigencia 2012. Esta situación imposibilitó evidenciar la forma como
la administración municipal, materializó la intencionalidad ya expresada en cuanto a la meta
y objetivos que se pretendía alcanzar, para fortalecer la equidad social y la formación integral
de los caleños.
xvi
Por otra parte, al mismo tiempo que el gobierno municipal consolidaba el Plan de
Desarrollo 2004-2007, surgía la construcción del Plan Decenal Municipal de Educación,
“Hacia un Proyecto Educativo de Ciudad 2004-2010”, definido por la misma administración,
como el documento en el que se recogerían los esfuerzos de la acción administrativa, para la
construcción de una política en educación, con la participación de todos los miembros de
la comunidad educativa y los actores que intervienen en el proceso, procedentes de todas las
comunas, corregimientos, etnias, culturas, creencias, géneros, ideales, edades, entidades,
organizaciones, instituciones, oficios, y profesiones. La intención del plan decenal, era
enfocar dichos esfuerzos hacia la formación del ser humano y lograr transformar la ciudad
de Santiago de Cali en una ciudad educadora, tal como lo dice en un aparte del documento:
“Una ciudad, que construya con sus habitantes caminos de desarrollo social, científico,
tecnológico y cultural, en donde permanentemente se asuma a la educación como uno de los
aspectos más importantes a ser atendidos para el avance productivo, la participación
ciudadana, la convivencia y la paz, en el mejoramiento de la calidad de vida” (Secretaría de
Educación Municipal de Santiago de Cali, 2006, p. 11).
La diversidad de los integrantes de las mesas de trabajo, pretendían garantizar la
vinculación y articulación de las propuestas y visiones de toda la comunidad “mediante el
diálogo de saberes”, con las decisiones políticas en los procesos de planeación, gestión y
acción educativa, así como el seguimiento, evaluación y control a los resultados de dicha
acción, es decir, que el documento decenal, fue la posibilidad de articular la gestión pública
con el ideario del ciudadano común y corriente, coherente con sus entornos, sus necesidades,
sus experiencias y sus vivencias, en busca del bien común y del beneficio de los más
necesitados:
“Es, igualmente, tanto un escenario concreto para reconocer la responsabilidad del Estado
como garante del derecho a la educación, como una herramienta para comprometer
alternativas y gestionar recursos, teniendo en cuenta que, mayoritariamente, la educación
pública beneficia a niños y jóvenes de familias con escasos recursos económicos, que están
en situaciones de riesgo o vulnerabilidad social, o que se encuentran discriminados y
marginados por ser diferentes” (Idem, p.11).
Es clara la intencionalidad del plan decenal municipal trazado a diez años, en cuanto
a gestionar y organizar el sector educativo y mejorar la calidad del mismo, con el fin de
impactar positivamente, el ideal de una ciudad moderna, justa, equitativa, incluyente y en
paz. En ese momento, se comprendía la educación, como la herramienta de transformación,
y para ello, la propuesta fue diseñar políticas públicas educativas, que generaran, acciones
continuas y transversales, para el desarrollo de la educación local y, por ende, de la sociedad,
esto lo plantea una de las conclusiones del plan:
“Delinear un horizonte de 10 años, en el que se espera que Cali emerja como proyecto
educativo, como ciudad educadora, es una orientación que le imprime una dirección particular,
que nos involucra en una discusión sobre el tipo de ciudad que deseamos y podemos llegar a
tener, y sobre el tipo de organizaciones y de individuos que requerimos para lograrlo. Se trata
de preguntarnos por el tipo de ciudadano que necesitamos para construir esas instituciones, y
por el proyecto educativo que ha de formar para el ejercicio de una cultura ciudadana. Un
xvii
debate que, sin lugar a dudas, nos obliga a revisar críticamente la dimensión individual, social,
institucional y cultural de la educación” (op. cit. p. 61).
Por otra parte, y consecuente con el tema del trabajo de investigación, el marco del
plan decenal, contenía nueve propósitos generales, dentro de los cuales, el número dos,
pretendía, con las acciones adecuadas, afectar la calidad de la educación: “Mejorar la calidad
de la educación pública, de manera que toda la población tenga la posibilidad de acceder a
una educación pertinente y de calidad, en todos los niveles y modalidades del conocimiento”
(Secretaría de Educación Municipal de Santiago de Cali, 2006, p. 69), y para conseguir el
objetivo de convertir a Cali en una ciudad educadora, donde el desarrollo humano fuera el
centro de atención, a través de políticas públicas que permitieran el mejoramiento de la
calidad de vida en la ciudad, se fijaron trece objetivos que pretendían movilizar la calidad de
la educación, en función del desarrollo integral del ciudadano caleño, a través de los
programas y proyectos, ilustrados en la
Tabla 4 con sus respectivos resultados esperados.
Teniendo en cuenta los proyectos establecidos para el fin de la calidad, se procedió a
solicitar a la SEM, el informe de balance y/o evaluación del Plan Decenal de Educación
Municipal 2004-2014, con el fin de conocer, si los resultados esperados, tal y como quedaron
consignados en el plan, pudieron alcanzarse. Al respecto, la secretaría informó que a la fecha
no se ha realizado un balance del mencionado Plan Decenal Municipal, argumentando que el
MEN, no ha solicitado dicho balance§. Por lo tanto, no fue posible visibilizar las mediciones
realizadas al cumplimiento del Plan Decenal Municipal, y en consecuencia, las que se
hubieren realizado para conocer la efectividad de los trece proyectos del programa de
Mejoramiento de la Calidad Educativa del municipio, y de los logros de cada uno de ellos,
en relación con los resultados esperados, esto es, no se tienen resultados ni cualitativos ni
cuantitativos, sobre la ejecución de dichos proyectos, y sus efectos en la mencionada Calidad
de la Educación.
Ahora bien, como no se pudo conocer los resultados del Plan de Desarrollo 2004-
2007, en materia educativa para el municipio de Santiago de Cali, y del Plan Decenal
Municipal 2004-2014, seleccionados para el presente trabajo, dada la inexistencia de
información en la Secretaría, se tomó como alternativa, la información presentada en el
informe de auditoría especial, suscrito por la Contraloría General de Santiago de Cali –
CGSC–, elaborado por Quintana, et al. (2017), en el que se consignaron los resultados del
análisis a diferentes programas y proyectos, dirigidos a fortalecer la calidad de la educación,
durante el año 2016.
§ Vale la pena aclarar que, los planes decenales, no son iniciativas de la nación, sino que son mandatos de orden
internacional, con el ánimo de que los estados inicien la construcción de políticas públicas, con una mirada
prospectiva de la prestación del servicio educativo.
xviii
Tabla 4: Proyectos para el programa Mejoramiento de la Calidad educativa del
municipio, 2004-2014
Proyectos Resultados esperados
1. Mejoramiento de la Calidad de la Educación en el
Municipio de Santiago de Cali “Hacia un Proyecto
Educativo de Ciudad” en los componentes de:
1.1. Evaluación y monitoreo de la calidad. 1.2. Formación de docentes en matemática, física y
lenguaje, competencias científicas, ciudadanas y tecnológicas.
1.3. El maestro en la ciudad 1.4. Fomento de una cultura de la ciencia y la tecnología. 1.5. Fortalecimiento de la educación media técnica.
Programas que contribuyen al mejoramiento de la
calidad, en aspectos de nutrición, y requerimientos de
desarrollo físico-cultural, artístico, recreativo y del uso
de la ciencia y la tecnología.
2. Fortalecimiento de los proyectos transversales: Educación
sexual, educación ambiental, democracia y convivencia,
seguridad escolar, aprovechamiento del tiempo libre,
prevención de la drogadicción.
3. Nuevas tecnologías para el desarrollo de competencias.
4. Reconocimiento y estímulo a experiencias significativas
desarrolladas en las Instituciones educativas en las diferentes
áreas.
5. Ampliación de cobertura en el programa de alimentación
escolar.
6. Mejoramiento social y profesional de los educadores.
7. Hacia un Plan Municipal de lectura 2005-2010.
8. Instauración del programa de gratuidad educativa. Población atendida en los programas de gratuidad
educativa.
9. Adecuación de ambientes escolares. Ambientes escolares para el aprendizaje y la práctica de
la enseñanza.
10. Asesoría para la Articulación de Niveles Educativos y
Currículos con el fin de garantizar la continuidad,
permanencia y calidad educativa.
Niveles educativos y currículos articulados, para
garantizar la continuidad, la permanencia y la calidad
educativas.
11. Asistencia a las Instituciones Educativas Oficiales y No
Oficiales del Municipio para el desarrollo de procesos
pedagógicos, administrativos y de gestión.
Instituciones educativas con acompañamiento,
asesoría, inspección y control permanentes, para el
desarrollo de sus procesos pedagógicos,
administrativos y de gestión.
12. Instauración de estrategias que garanticen la continuidad
y permanencia entre los diferentes niveles educativos.
Existencia de un Plan de continuidad y permanencia
educativa, en relación con los niveles medio y superior.
13. Control y monitoreo permanentemente la calidad
educativa.
Un sistema de control, seguimiento, evaluación y
monitoreo permanente de la calidad de la educación, en
el Municipio. Fuente: Elaboración propia con base en SEM (2006)
Si bien es cierto, el 2016 no coincide con el período del Plan de Desarrollo Municipal
2004-2007, ni con el de implementación del Plan Decenal Municipal 2004-2014,
seleccionados para esta investigación, también lo es, que se encontró relación entre algunos
xix
de los componentes del Programa para el Mejoramiento de la Calidad Educativa, contenidos
en el Plan Decenal, y los evaluados en el ejercicio de auditoria ya mencionado. Se
compararon cuatro de los trece proyectos, del programa de Mejoramiento de la Calidad
Educativa del Plan Decenal, con cuatro proyectos que se abordaron en el proceso de auditoria
especial, realizado por la CGSC, a la función rectora de la Secretaría de Educación Municipal.
Estos proyectos son ilustrados en la Tabla 5, los primeros en la columna (a), los segundos en
la columna (b).
Tabla 5: Proyectos programa de mejoramiento vs. proyectos evaluados por la CGSC
Proyectos Programa Mejoramiento de la Calidad
Educativa (a)
Proyectos evaluados por la CGSC, a cargo de la
SEM para el mejoramiento de la Calidad
Educativa (b)
1. Mejoramiento de la Calidad de la Educación en el Municipio de Santiago de Cali “Hacia un Proyecto Educativo de Ciudad” en los componentes de:
1.2. Formación de docentes en matemática, física y lenguaje, competencias científicas, ciudadanas y tecnológicas.
Formación docente dentro del Plan Operativo de Calidad Educativa (POCE)
3. Nuevas tecnologías para el desarrollo de
competencias.
Infraestructura Tecnológica
Ambientes virtuales de aprendizaje
7. Hacia un Plan Municipal de lectura 2005-2010. Mejoramiento de la Calidad educativa en el municipio de Cali, fortaleciendo las competencias de mediadores docentes y bibliotecarios, estudiantes y padres de familia en proceso de lectura y escritura y uso de las bibliotecas escolares, mediante el mejoramiento del comportamiento lector.
9. Adecuación de ambientes escolares. Mejoramiento de la infraestructura de las sedes educativas oficiales y administrativas de la SEM.
Construcción de aulas nuevas en las IEO de la SEM.
Fuente: Elaboración propia.
Con base en lo planificado en el Plan Decenal Municipal 2004-2014, los resultados
esperados por la SEM para los proyectos 1,2,3 y 7, relacionados en la columna (a) de la Tabla
5, estarían enfocados en el desarrollo cultural del municipio, y en el incremento del uso de la
ciencia y la tecnología, entre otros, es decir, a partir de la capacitación de docentes en
matemática, física y lenguaje, competencias científicas, ciudadanas y tecnológicas, se
fortalecería la calidad de la transmisión de los conocimientos a los estudiantes, y que con
el uso e implementación de nuevas tecnologías, se fortalecería el desarrollo de competencias,
al poner al servicio dichas tecnologías al servicio del proceso de enseñanza – aprendizaje –
enseñanza, en los ambientes escolares, y que con la construcción e implementación de un
Plan Municipal de Lectura, se estaría formando estudiantes con mayores habilidades para
leer y comprender los contenidos.
De igual forma, con el proyecto 9, consignado en la columna (a) de la Tabla 5, la SEM
esperaría mejores ambientes escolares de las instituciones educativas oficiales, de tal
xx
manera, que fueran óptimos para el aprendizaje y la práctica de la enseñanza. Todo esto, a la
postre, debería verse reflejado en una mayor calidad educativa en Santiago de Cali, y como
proxy de ella, los resultados esperados por la SEM, en las pruebas SABER11, en el
emprendimiento hacia la ciencia y la tecnología y en el comportamiento cívico de los
estudiantes caleños, deberían ser mejores que antes de la implementación de estos proyectos.
El informe de auditoría especial, consolidado por la CGSC en el año 2017, en relación
con los cuatro proyectos descritos en la columna (b) de la Tabla 5, dan cuenta que los
resultados esperados por la SEM, con la implementación del Plan Decenal Municipal 2004-
2014 no se lograron en su totalidad. Lo anterior quedó evidenciado en varios acápites del
mencionado informe de auditoría, y en los resultados de la presente investigación,
consignados en el capítulo 4. Los análisis de pruebas SABER11, evidencian que los
estudiantes caleños presentan debilidades en las áreas de lectura, matemáticas y ciencias, lo
que no es consecuente con el proyecto de formación de docentes, y la implementación de
prácticas lectoras.
Con relación al primer proyecto evaluado por la CGSC, se pudo observar que, en la
actualidad, la formación docente continúa siendo una estrategia de la SEM, para el
fortalecimiento de la calidad de la educación del municipio, no obstante, si bien se reconoce
la importancia de esta estrategia, el informe de auditoría evidenció, que según seguimientos
realizados por la misma SEM, de 24 actividades programadas en 2016 para la formación de
los docentes, al 31 de diciembre del mismo año, solamente se cumplió con el 37.5%, por lo
tanto, no se cumplió con el objetivo de “La elaboración del Plan Territorial Docente y la
implementación del proyecto de investigación sobre incidencia de los procesos de formación
del profesorado en las prácticas de aula” (Quintana, et al., 2017, p. 29).
Sobre las tecnologías de la información, en el acápite denominado Tecnologías de la
información y la comunicación –TIC–, del mismo informe de la CGSC, quedó evidenciado
que aunque se han realizado avances significativos en materia de dotación, instalación y
conectividad de las TIC, sobre el uso y la utilidad de las mismas, aún queda un camino grande
por recorrer. Por ejemplo, la SEM no cuenta con una base de datos de los correos
institucionales de todo el cuerpo docente de las instituciones educativas oficiales, debiendo
comunicarse a través de correos personales, lo que pone en riesgo la conservación y
privacidad de la información, y desaprovechando las ventajas de comunicación a través de la
tecnología.
Sobre Infraestructura Tecnológica, existen 78.075 equipos entre computadores de
escritorio, portátiles y tabletas, para uso educativo, así mismo, 1.215 aulas digitales (811 fijas
y 404 móviles), UCA (unidad de carga y almacenamiento) empotradas en la pared y móviles,
video proyectores interactivos, adecuaciones eléctricas, alarmas y cuarto de comunicaciones,
que como equipamiento tecnológico, no representan mayor utilidad en los procesos de aula.
Para el funcionamiento de dicho equipamiento, se requiere de conexión a la Internet,
y según el informe de la CGSC, el 100% de las sedes educativas, cuentan con el servicio
prestado por EMCALI, algunas, con una mayor capacidad en ancho de banda, otras con
última tecnología, otras a través de cables de cobre (ADSL)**, y las sedes rurales a través
de ondas de radio. A pesar de esto, sin embargo, no hay una conexión fluida y óptima en los
computadores instalados.
** ADSL: Línea digital de banda ancha con gran capacidad para la transmisión de datos a través de la red de
telefonía básica.
xxi
Lo anterior, permite colegir que, aunque hay avances en dotación y conexión, las
tecnologías instaladas, no son herramientas útiles para que docentes y alumnos utilicen los
recursos educativos dispuestos en los ambientes virtuales de aprendizaje, como la
visualización de contenidos en línea, retroalimentación sincrónica, disminución de inequidad
y reducción de brechas. Adicionalmente, en el proceso de auditoría, no se encontraron planes
de control y seguimiento por parte de la SEM, a los contenidos que los docentes aportan en
la plataforma virtual, ni a la participación de los estudiantes, de tal manera que se pueda
conocer la utilidad de las tecnologías puestas al servicio de la educación.
Sobre el mejoramiento del comportamiento lector, en la sección de Cumplimiento de
proyectos de construcción, adecuación y/o mejoramiento de la infraestructura educativa, del
informe de la CGSC, se encontró que, pese a la obligatoriedad que tienen las instituciones
educativas, de acuerdo con lo establecido en el artículo 141 de la Ley General de Educación
115 de 1994, de contar con una biblioteca escolar como elemento pedagógico importante,
para motivar la participación, la lectura, la innovación y la investigación, de las 342 sedes
educativas, únicamente el 15% cuenta con una biblioteca escolar que cumpla los estándares
de calidad, en términos de espacios y colección de libros, por lo tanto, en términos absolutos,
solo 51 sedes educativas cuentan con bibliotecas bien dotadas para las prácticas de lectura.
Además, durante el 2016, la SEM realizó inversiones encaminadas a sensibilizar sobre la
importancia del mejoramiento de la competencia lectora, lo que significa que, dentro de la
comunidad educativa, aún no se ha logrado arraigar la lectura como una práctica importante
y necesaria, para el desarrollo cultural y personal.
En el mismo acápite, pero en relación con mejoramiento de la infraestructura de las sedes
educativas oficiales y la construcción de nuevas aulas, se expone que, al tenor del artículo
138 de la Ley 115 de 1994, los establecimientos educativos deben contar con una planta física
adecuada, de tal manera que, junto con la apropiada estructura administrativa, y los medios
educativos suficientes, se pueda garantizar una formación de calidad. Para el caso de Santiago
de Cali, la CGSC dictaminó que existe un diagnóstico técnico de la infraestructura educativa,
realizado bajo parámetros de la NTC 4595, de 2015 (Planeamiento y Diseño de Instalaciones
y Ambientes Escolares), y de la norma sismo resistente NSR–10, de 2010, sobre los
lineamientos y recomendaciones para el diseño arquitectónico del colegio de jornada única:
Colegio 10, y de los lineamientos del MEN. En este diagnóstico la CGSC dice que, de las
342 sedes:
328 no cumplen parcial o totalmente con la norma sismo resistente NSR 10 y con la norma técnica NTC 4595 para ambientes escolares.
188 requieren ser intervenidas en reposición y/o construcción de aulas, de estas, 57 necesitan la intervención con carácter urgente, 49 requieren reforzamiento estructural, y 44 necesitan la construcción de muros de contención, entre otras intervenciones.
272 demandan atención de tipo hidrosanitario y 276, de tipo eléctrico.
Estos hallazgos de la CGSC, permiten inferir que las aulas de clase, en un alto porcentaje,
no atienden los requisitos de las normas para la prestación del servicio educativo, en términos
de comodidad, confort y seguridad, y que existen riesgos en la salud pública, por las
necesidades sanitarias insatisfechas, y de ocurrencia de incendios o incidentes generados por
deficiencias de los sistemas eléctricos. Es de considerar que desde el 2004, se pretendían
adecuar los mencionados ambientes escolares, y que las condiciones actuales descritas en el
xxii
informe de auditoría, no hacen óptimas las condiciones ambientales y de infraestructura para
la prestación del servicio.
Dicho lo anterior, y dada la conexión que el presente trabajo hace de los proyectos del
Programa Mejoramiento de la Calidad Educativa, del Plan Decenal Municipal 2004-2014,
con los cuatro proyectos evaluados por la CGSC, por su similitud, los resultados obtenidos
por la CGSC, en la auditoria de dichos proyectos, se asociarán con los del programa de
mejoramiento. Esto permite dar una aproximación a la efectividad de las acciones diseñadas
e implementadas por la administración municipal durante estos últimos años, acciones que,
evidentemente, son de esperar, impacten de manera positiva la calidad educativa en Santiago
de Cali, en particular, sobre el rendimiento escolar de los estudiantes caleños, desempeño que
es estudiado en este trabajo, a partir de los resultados de las pruebas SABER11.
2.2. Concepto de Calidad de la Educación
Resulta difícil describir la calidad de la educación, por varios motivos, primero,
porque no existe una definición específica y/o estandarizada, y segundo porque no se trata de
un bien tangible, sino de la prestación de un servicio intangible, que se ofrece a personas que
se van a educar, del cual se espera, que al final del proceso, produzca unos resultados. Según
Inmaculada Egido Gálvez, docente de la Universidad Autónoma de Madrid, no es una noción
nueva, sino de muchos años atrás:
En el ámbito concreto de la educación, aunque "calidad" fue una expresión utilizada desde
tiempos antiguos, la generalización de su aplicación tuvo su origen a partir de la década de
1960. De hecho, las primeras aproximaciones al tema de la calidad educativa se produjeron
una vez que la mayoría de los países desarrollados alcanzaron los objetivos de carácter
cuantitativo en sus sistemas escolares, es decir, cuando se logró el acceso de toda la población
a la educación. Una vez superados los retos de acceso y permanencia en el sistema educativo,
los poderes públicos empezaron a preocuparse por el uso eficiente de los recursos y por el
logro de resultados (Egido, 2005, p. 19).
Cuando la autora afirma que en los países desarrollados se piensa en la calidad de la
educación hace más de cincuenta años, al alcanzar los objetivos de acceso y permanencia en
el sistema educativo, hay que reflexionar en la posición en que se encuentran la mayoría de
países latinoamericanos, incluido Colombia, en donde apenas se están alcanzando metas de
cobertura y se sigue trabajando por la permanencia de los estudiantes en el sistema. De
manera coherente con la definición de Egido, el documento Conde (2008), se refiere al
concepto de calidad en los siguientes términos:
“conviene recordar que Calidad no es un concepto estático, es una característica de las cosas
que indica perfeccionamiento, mejora, logro de metas. Calidad no es igual a perfección.
Ninguna acción humana y por lo tanto, ningún sistema educativo, pueden ser perfectos, pero
sí puede -y debe- aspirar a mejorar. Cuando hablamos de un programa o sistema educativo de
calidad, nos referimos a aquél que ha alcanzado estándares superiores de desarrollo, en lo
filosófico, científico, metodológico o en lo humano” (Conde, 2008, p. 1).
En este sentido, es importante tener en cuenta que se está hablando de un sistema que
involucra personas, miembros de una sociedad, por lo que en verdad es dinámico y cambiante,
xxiii
sobre todo en estos tiempos, donde la tecnología las comunicaciones, los descubrimientos y
la ciencia, aceleran cualquier proceso y no dan cabida a la paquidermia del Estado. Así mismo,
Conde (2008) hace referencia a unos principios de la calidad educativa en España, que
recogen los principales pilares sobre los cuales debe descansar un sistema educativo, no
solo en este país, sino también en los países Latinoamericanos.
“Son principios de calidad educativa, entre otros, los siguientes: La estructura del sistema
educativo y la configuración y adaptación del currículo a las diversas aptitudes, intereses y
expectativas de los alumnos. La función docente, garantizando las condiciones que permitan
a los profesores el desarrollo de su labor, su formación inicial y permanente y su
reconocimiento profesional. La evaluación del sistema educativo, de los centros y del
rendimiento de los alumnos, de acuerdo con los estándares establecidos en los países de
nuestro entorno europeo. El fortalecimiento institucional de los centros educativos, mediante
el refuerzo de su autonomía, la profesionalización de la dirección y un sistema de verificación
de los procesos y los resultados. La determinación de las competencias y responsabilidades
de los distintos sectores de la comunidad educativa, el clima de estudio y la convivencia en
los centros escolares” (Idem, p.2).
Para el objetivo del presente trabajo, se consideraron importantes estos principios
europeos, toda vez, que recogen los conceptos abordados, según la visión de diferentes
pensadores, de organismos y normas mencionadas, enmarcando claramente, hacia donde
debe apuntar el diseño de una política pública educativa efectiva.
Conde (2008) presenta tres perspectivas o dimensiones sobre el concepto de calidad
educativa. El primero, hace referencia a la eficacia. El logro de metas y objetivos esperados,
permite estimar que un programa educativo es de calidad, en términos específicos, el autor
afirma que se alcanza la calidad, si el alumno aprende lo que se supone debe aprender. La
segunda dimensión, señala la calidad en términos de relevancia. Esto ocurre cuando los
programas educativos se construyen sobre la base de contenidos valiosos y útiles, de tal forma
que respondan al propósito de una formación integral, que prepare ciudadanos y
profesionales capaces de afrontar las necesidades sociales, con facilidad para integrarse a su
entorno. El tercero, el concepto de calidad con relación a los recursos y a los procesos. Aquí
se define un programa de calidad, cuando éste cuenta con los recursos necesarios y se
emplean eficientemente, es decir, para alcanzar la calidad, es necesario desarrollarlo en una
planta física acomodada, con docentes capacitados, adecuados sistemas administrativos y
técnicas de enseñanza pertinentes. Adicionalmente exponen que la calidad no puede reducirse
a una de estas tres dimensiones, o dos, sino al concurso de las tres.
Estas dimensiones no podrían ser más precisas, en cuanto a lo que se espera de una
rectoría eficiente, eficaz y de resultados para el sistema de educación en una nación, es decir,
que si los lineamientos de un estado, apuntan a diseñar e implementar políticas, programas
y proyectos, con objetivos claros, medibles y alcanzables, si los contenidos son útiles y la
metodología de enseñanza permite que los estudiantes aprendan lo que necesitan aprender,
y si se disponen los recursos, físicos, tecnológicos, financieros y humanos, se podría pensar,
en una educación con alta calidad.
Ahora bien, el concepto sobre la calidad de la educación en Colombia, no difiere de
los internacionales, y aunque en el Plan Decenal Nacional de Educación 2006-2015, no se
encuentra una definición concreta, para el MEN:
xxiv
“…aquella que logra que todos los estudiantes, independientemente de su procedencia,
situación social, económica o cultural, cuenten con oportunidades para adquirir
conocimientos, desarrollar las competencias y valores necesarios para vivir, convivir, ser
productivos y seguir aprendiendo a lo largo de la vida” (Ministerio de Educación Nacional,
2010).
Así mismo, la noción que aparece en el programa de la política de gobierno de 2010,
en el documento “Educación de Calidad, el camino para la prosperidad” se propone un pacto
nacional por el mejoramiento de la calidad educativa, en el que la define de la siguiente
manera:
“La política educativa del Gobierno de la Prosperidad, se fundamenta en la convicción de
que una educación de calidad es aquella que forma mejores seres humanos, ciudadanos con
valores éticos, respetuosos de lo público, que ejercen derechos humanos, cumplen con sus
deberes y conviven en paz. Una educación que genera oportunidades legítimas de progreso
y prosperidad para ellos y para el país. Una educación competitiva, pertinente, que contribuye
a cerrar brechas de inequidad y en la que participa toda la sociedad” (Ministerio de Educación
Nacional, s.f.)
Por otra parte, el concepto sobre la calidad de la educación de la SEM de Cali, para
el período abordado en el presente trabajo, es más bien la definición de un problema, que
según la administración, era prioritario y lo precisó en el Plan Decenal Municipal de
Educación 2004–2014, como:
“La insuficiente capacidad de respuesta del sector educativo para satisfacer con calidad las
necesidades educativas de todos los grupos poblacionales del municipio” (Secretaría de
Educación Municipal de Santiago de Cali, 2006, p. 46).
Al problema prioritario se le definieron unas causas estructurales:
Fuente: Tomado del Plan Decenal de Educación Municipal 2004-2014.
PROBLEMA
PRIORITARIO
Insuficiente capacidad de respuesta del sector educativo para satisfacer con calidad,
las necesidades educativas de todos los grupos poblacionales del municipio
Débil gestión y
organización del sector
educativo.
Dificultades en acceso
y permanencia de la
población, en servicios
educativos de calidad
Insuficiente desarrollo
en procesos de
formación hacia una
ciudad educadora
Insuficiente participación
del sector educativo, en el
desarrollo de capacidades
generación, uso y
apropiación de
conocimiento
CAUSAS ESTRUCTURALES
xxv
El diagnóstico realizado en el plan decenal, califica como deficiente, la calidad de la
educación de la época (año 2004), y deja de precedente, algunos factores negativos
observados: a. Aumento de la brecha entre la educación oficial y la privada, de acuerdo con los resultados
de las evaluaciones en la Prueba de Competencias y la Prueba Saber, en las que el municipio se ubicó por debajo del promedio nacional, en matemáticas y lenguaje, y levemente por encima del promedio nacional, en las pruebas de Competencias Ciudadanas.
b. Debilidades en la administración de la estructura del sistema educativo y la planta de personal, debido a la falta de procesos y procedimientos documentados, ausencia de manuales de funciones específicos, debilidades en los sistemas de comunicación e información.
c. Deficiente gestión administrativa de las instituciones educativas, al no brindar el acompañamiento necesario, para los procesos administrativos, pedagógicos, sociales y de planeación.
d. Descontextualización de las necesidades específicas de formación, para los grupos étnicos y de población vulnerable.
e. Debilidades en la formación de ciudadanos comprometidos con lo público, la democracia, la ciudadanía, la cultura, la ciencia, la tecnología, el deporte, la recreación, el desarrollo económico de la región.
f. Ausencia de contenidos para formar en habilidades de convivencia, manejo de conflictos, concertación y negociación.
g. Poca participación de la comunidad educativa en la toma de decisiones. h. Baja cobertura del sistema, sobre todo, en las zonas rurales.
Es evidente que para la SEM, la calidad de la educación en el municipio de Santiago de
Cali, era un problema de insuficiencia y de capacidad de la administración, para satisfacer
las necesidades educativas en condiciones de equidad, debido a la falta de direccionamiento
–vale la pena recordar que es una función a cargo del ente rector de la educación (SEM)–,
incumpliendo con los propósitos consagrados en la Constitución y las normas de educación,
afectando el desarrollo humano y el crecimiento económico, social y cultural del municipio.
2.3. Rectoría en Educación
La definición del concepto de rectoría en educación, se hará de manera deductiva,
toda vez que no se encuentra definida, ni a la luz de las normas, ni en la literatura que se tuvo
al alcance, relacionada con el tema. Para ello se retomó la definición expresada por Rincón
(2011, p. 33) :
“El origen de la expresión rectoría y su empleo dentro del acervo de la cultura occidental,
tienen como punto de partida la religión siendo que se hallan referencias de dicho vocablo
tanto en el Antiguo como en el Nuevo Testamento. De hecho, existe un equivalente en el
Islam que es el término “Hisba” que plantea la organización de las funciones de
administración pública en las dimensiones tanto moral/normativa como
administrativa/técnica. En su relación más directa con la teoría del Estado, la rectoría se ha
precisado de diversas maneras conexas. En su sentido más general el término alude al
cumplimiento de un deber por parte de los poderes públicos y/o sus agentes en nombre de un
superior.”
xxvi
Es por tanto, la Rectoría en Educación, en cumplimiento del deber funcional, a cargo
del MEN, las Secretarías de Educación de los Departamentos y de los Municipal, conforme
al orden de sus competencias, de acuerdo con las funciones y responsabilidades otorgadas en
la Constitución Política de 1991, y la Ley 115 de 1994 –Ley General de Educación–, tal como
se describe en el acápite 4.4. Ordenamiento Constitucional y Legal del Sistema Educativo.
Por su parte, en la actualidad, la SEM de Santiago de Cali describe la rectoría del
sistema educativo, tal y como quedó registrado en el informe de auditoría realizado por la
Contraloría General de Santiago de Cali en el año 2017:
“La SEM, entiende esta función como “…el conjunto de responsabilidades y competencias
para la implementación de la política pública educativa, con un equipo de funcionarios
competentes para que en la toma de decisiones se puedan satisfacer las necesidades y
aspiraciones de los diferentes actores sociales bajo principios de equidad, pertinencia y
eficiencia…” (Quintana, et al., 2017, p. 21).
Una vez más, se puede observar coherencia entre los conceptos que enmarcan la
gestión educativa del municipio, con los del orden nacional e internacional. Todo se trata de
administrar eficientemente y de acuerdo con las normas establecidas, un sistema que permita
fortalecer las relaciones entre los ciudadanos y el estado, que brinde un servicio público de
calidad, con pertinencia y equidad, que coadyuve en la construcción de regiones armónicas,
donde se garantice el mejoramiento continuo de la calidad de vida de los ciudadanos, y que
además, esté articulado con los lineamientos y objetivos mundiales para la educación.
No obstante la coherencia, en el sentido de evidenciar un hilo conductor, entre
conceptos, lineamientos, objetivos, proyectos, intenciones, y demás acciones del estado y
actores involucrados en los documentos de planeación, es evidente, que la cantidad de
diagnósticos y la excesiva planificación, para el logro de resultados, no ha sido objeto de
evaluación y seguimiento permanente, de tal forma, que se pueda encontrar la misma
coherencia en la implementación de los proyectos y el uso de los resultados como líneas de
base para dar continuidad a los acciones y llegar a resultados que logren afectar positivamente
el sistema educativo y los resultados en Pruebas de Estado.
2.4. Ordenamiento Constitucional y Legal del Sistema Educativo (Rectoría del
sistema)
Posterior a la emancipación de Colombia del dominio español, surgen las primeras
Constituciones, como leyes fundamentales del Estado, y como base de todo el ordenamiento
jurídico que marcarían el desarrollo político, social, religioso, cultural, del país. En todas
ellas, se puede observar, que la educación es tomada como asunto del Estado.
La primera Constitución Colombiana que consideró el tema de la educación, fue la
Norma Superior de Cundinamarca de 1811, y según lo prescrito en el título XI “De la
Instrucción Pública” se ordena la creación, a cargo del gobierno, de escuelas de primeras
letras y dibujo en todo el territorio, impartir la doctrina Cristiana, impartir las obligaciones y
los derechos del ciudadano, separar los niños de las niñas, y orientar la educación a la
enseñanza de la lectura, escritura, dibujo, y primeros elementos de la geometría. Cualquier
ciudadano podía abrir escuelas de enseñanza pública, pero debían ser examinadas por el
gobierno, a quien le correspondía la función de inspección de todos los colegios [ver
Constitución de Cundinamarca (1811, pp. 187-188).
xxvii
En las Constituciones de 1821, 1830, y 1832, se estableció como atribución especial
del Congreso, la promoción de la educación pública, y el progreso de las ciencias, y las artes
como Leyes, así como conceder derechos para su estímulo y fomento. Más adelante, con la
Constitución de Rionegro de 1863, se desarrollaron procesos educativos en el periodo
federalista del país. Entre 1863 y 1886 la educación adquirió más importancia e involucró la
opinión pública y el interés de diferentes sectores sociales, surgiendo una relación estrecha
entre la educación y la modernización. Se promueve la enseñanza de ciencias modernas como
la filosofía, biología, física y química, en medio de las guerras civiles, en donde se propende
por una educación laica, solucionando conflictos entre el Estado y la Iglesia, por el control
de la educación pública, que esta última había tenido durante muchos años. Andrade (2011,
p. 158) expresa que:
“Durante este régimen, presidido por la Constitución Federal de Rionegro de 1863, grandes
contradicciones como: la abolición o la protección de los privilegios de la Iglesia, el carácter
católico-privado o laico-publico de la enseñanza, y las pugnas por la adopción definitiva del
Federalismo en contra de la opción del Centralismo como sistemas políticos, dieron lugar a
violentos enfrentamientos entre partidarios del liberalismo radical y conservadores, lo que
explica la inestabilidad política de los Estados Unidos de Colombia”.
Por su parte, la Constitución Política de 1886 vigente hasta finales del siglo XX,
estuvo orientada por principios conservadores, opuestos en su totalidad a los principios
liberales de la anterior constitución. Le devolvió el poder a la Iglesia Católica y constituyó
como un principio general de los derechos civiles y garantías sociales de los ciudadanos, que
la religión tenía el control de la educación en Colombia. El artículo 41° ordenó que la
educación pública fuera organizada y dirigida en concordancia con la Religión Católica,
siendo la iglesia la entidad que delineaba el currículum académico y ubicaba a los profesores
en los respectivos colegios (Ídem, p. 165).
“Los gobiernos conservadores de la Regeneración intentan imponer un sistema educativo
católico-moderno orientado hacia el control y dominio de la técnica con el fin de civilizar a
la sociedad y conllevar al país hacia el progreso. Aunque se trataba de un proyecto que se
evidencia en 1844, cuando las elites conservadoras en el poder manifiestan su inconformismo
por la carencia de técnicos, agrónomos e ingenieros en el país”.
Lo expresado en los párrafos precedentes, permite colegir que la educación fue un
tema de Estado, aunque la iglesia católica fue quien la condujo desde la época de la colonia,
y si bien hubo un corto período de 23 años dentro del federalismo de finales del siglo XIX,
en el que la dirigencia política trató de introducir cambios, involucrando a la comunidad y
buscando la modernizando de la educación, desde 1886 hasta 1991, la educación continuó
siendo dirigida por Roma. Así mismo, que la influencia Bolivariana en la educación, estuvo
acompañada por una visión humanista, en la que niño y niñas debían aprender, construir y
explorar juntos, mediante la lúdica; mientras que la influencia de Santander, con una visión
reguladora, clasificó niños y niñas y permitió que la iglesia se opusiera a las propuestas de
cambio originadas por el ejecutivo, traspasando los límites del tiempo, hasta estos días, en
donde la educación es más una cuestión de forma que de fondo.
Finalmente, después de la promulgación de la Constitución de 1991, el Estado y la
Iglesia Católica quedan distanciados, toda vez que los lineamientos de la Carta Magna,
xxviii
ordenan el reconocimiento de la diversidad religiosa, el respeto por la libertad de cultos, entre
otros asuntos, que le quitan el poder a la iglesia sobre la educación, y le endilgan la
responsabilidad al Estado.
Por otra parte, las normas expedidas para reglamentar las órdenes constitucionales
aplicables al sector Educación, compiladas en el normograma del MEN, dan cuenta de
que entre el año 1929 y 1992, se legisló sobre la conformación y estructura de los
establecimientos de educación; la conformación, administración y remuneración del
escalafón del personal docente y administrativo docente; la creación de instituciones para
niños en condiciones de discapacidad; la igualdad de condiciones para el acceso a
establecimientos de educación (de manera muy superficial); la nacionalización de la
educación; la convalidación de estudios; adopción de textos escolares y su evaluación; y
sobre integración educativa científica tecnológica y cultural.
Es decir, que, durante más de 60 años, la legislación no tuvo en cuenta, los conceptos
de cobertura, permanencia, equidad y calidad de la educación. Es solo hasta la expedición de
la Ley General de Educación, Ley 115 de 1994, que se amplían los conceptos, el alcance y
las obligaciones del Estado, en cuanto a la conformación y administración del Sistema
Educativo Colombiano, tal como se ha desarrollado a lo largo del presente estudio.
3. Metodología
3.1. Tipo de investigación
Como el objetivo general del presente trabajo es determinar cuál ha sido el efecto de
la función rectora de la SEM, de Santiago de Cali, sobre la calidad educativa del municipio,
se empleará un tipo de estudio cuantitativo, el cual, implica la recolección y análisis de
información, a partir de diferentes fuentes: a) las primarias, que consisten en el diseño y la
aplicación directa de encuestas, o la aplicación de experimentos, a los objetos de estudio, y
b) las secundarias, que corresponde a instituciones encargadas de la recopilación de datos.
Aquí se emplearán las fuentes secundarias. Además, en este tipo de análisis, se usan
herramientas estadísticas, matemáticas e informáticas –uso de software–, para la obtención
de resultados, que son objeto de interpretación y aplicación.
La idea central de la investigación cuantitativa, es la de establecer una relación causal,
entre los elementos que componen el problema de investigación, en este caso, entre la
Función Rectora de la SEM y la calidad educativa en Santiago de Cali. Para ello, es necesario
que dichos elementos puedan representarse numéricamente. Por lo tanto, para la medición de
la calidad educativa, se emplea como proxy, la puntuación que obtienen los estudiantes en
las pruebas SABER11, para los años 2014-2017, y para la función rectora, las brechas
educativas que se presentan entre los colegios públicos y privados del municipio, para el
mismo periodo, ya que dicha función, recae sobre la educación del municipio, pero de manera
directa, sobre las instituciones de educación del sector público, y una forma de ver el avance
de la misma, es cuantificar las desigualdades existentes entre estas instituciones y las del
sector privado, es decir, si la diferencia entre la puntuación media, que obtienen los
estudiantes de escuelas públicas y las privadas, se ha reducido o no.
Cabe anotar que los resultados obtenidos a partir de esta metodología, al hacer parte
de un estudio sistémico, conducido por procedimientos rigurosos, aunque no necesariamente
estandarizados, no darán lugar a análisis impresionistas, informales o superficiales. Lo que
xxix
se pretende con los hallazgos encontrados en la presente investigación, es evidenciar si las
acciones implementadas por la SEM, no solo obedecen a la legislación vigente, sino también,
dichas acciones, contribuyen con el mejoramiento de la calidad de la educación, al cerrar las
brechas existentes entre los resultados académicos de los estudiantes de colegios públicos y
privados, y si al pasar de un periodo a otro, los programas y proyectos diseñados por la SEM,
permiten observar una reducción continua de estas desigualdades educativas a través del
tiempo, o si por el contrario, no hay cambios significativos.
3.2. Contexto del estudio
Resulta de suma importancia, indicar el contexto sobre el cual se va a desarrollar el
presente estudio, con el fin de facilitar el entendimiento de las personas que tengan acceso al
mismo, en cuanto a los objetivos, el desarrollo y la interpretación de los resultados obtenidos.
Se realizará una breve descripción de los actores, recursos, vigencia fiscal, sector y lugares
que se tendrán en cuenta para su realización.
La investigación se aplicará a los estudiantes de los colegios de la ciudad de Santiago
de Cali, tanto públicos como privados, que participan, dado el carácter obligatorio, en las
pruebas SABER11, para evidenciar el efecto que ha tenido la gestión rectora de la SEM,
sobre la calidad de la educación. Además, los objetivos específicos planteados en el presente
trabajo, requieren la revisión de diferentes documentos de planeación y direccionamiento de
los sistemas educativos, en contextos internacionales, nacionales y locales, para observar su
alineación. Las vigencias a tener en cuenta serán las de los años 2004-2007, de tal manera
que se pueda observar la evolución y el mejoramiento de la calidad de la educación, durante
el periodo 2014-2017.
3.3. Técnicas de recolección de información.
Como concepto básico, se hace referencia al origen de dos palabras, la primera es
método, según el diccionario etimológico proviene del griego “meta” que significa más allá
y “hodos” que significa camino. Por su parte, la Real Academia Española –RAE– la define
como un “modo de obrar o proceder”. La segunda es técnica, según el diccionario
etimológico proviene del griego “tekhne” que significa arte, y la RAE la define como
“Habilidad para ejecutar cualquier cosa, o para conseguir algo”. Por lo tanto, la técnica
utilizada en este trabajo, se define como el arte o la manera como se recorre el camino
establecido en el método.
Definir las técnicas y los instrumentos que se usan en esta investigación, resulta de
gran relevancia, toda vez que permite identificar qué tipo de información se va a recopilar, y
cómo se va a obtener, de acuerdo con los objetivos, lo que contribuye al adecuado uso del
tiempo, evitando reprocesos. Además, la importancia de las técnicas de recolección de
información, radica en el hecho de que le permiten al investigador obtener la información
necesaria para el logro del su objetivo, teniendo en cuenta que son procesos para obtener las
“evidencias” necesarias y suficientes para la elaboración de juicios profesionales (Hurtado,
2010). En la Gráfica 1 se muestran las distintas técnicas de recolección de datos.
xxx
Gráfica 1: Técnicas recolección información
Fuente: Tomado de Normas APA (2018).
Además de las anteriores técnicas, también se encuentra la recopilación documental,
que según Hernández (2010, p. 50), permite “detectar, obtener y consultar bibliografía y
otros materiales que parten de otros conocimientos y/o informaciones recogidas
moderadamente de cualquier realidad, de tal forma que puedan ser útiles para los propósitos
del estudio”, consiste en la recuperación, análisis e interpretación de los datos secundarios,
que existe independientemente de la acción del investigador (Tonon, 2011). Estas
características se ajustan al método y técnica empleada en el presente trabajo, por lo tanto, la
técnica usada aquí, es la recopilación documental, a través de la consulta a distintas bases de
datos, para la obtención de la bibliografía, tales como Journal Storage –JSTOR– y
Elton B. Stephens Company –EBSCOhost–, y las fuentes de información del Instituto
Colombiano para la Evaluación de la Educación –ICFES–, para la obtención de la
información cuantitativa.
3.4. Análisis de datos
Una vez recolectada la información cuantitativa, a través de la técnica descrita, se
realizarán los cálculos e interpretaciones de las puntuaciones obtenidas por los estudiantes
caleños, en las pruebas SABER11, para los años 2014-2017, en tres de las seis competencias
que evalúan estas pruebas, considerando un conjunto de características socioeconómicas de
los estudiantes, y de los centros escolares a los cuales asisten. Éstas son comprensión lectora,
matemáticas y ciencias, ya que se consideran las competencias universales. Para ello se
implementan técnicas matemáticas y de inferencia estadística, con las cuales se pretende,
además del logro del objetivo general de la presente investigación, identificar cuáles son los
principales factores que están incidiendo en la calidad educativa, en Santiago de Cali, medida
a través del desempeño de sus estudiantes, en estas evaluaciones de orden nacional.
Las herramientas empleadas en el segundo punto, son tomadas de dos ramas de la
economía: a) la Economía de la Educación, que ofrece el marco conceptual y/o teórico, para
establecer las relaciones causales que se desean encontrar, y b) la Econometría, que brinda
los instrumentos matemáticos y estadísticos, necesarios para la validación empírica, de lo
propuesto aquí como objetivo central. El software para realizar estos cálculos, corresponde
al paquete estadístico STATA. El análisis de los resultados obtenidos a través de la
xxxi
implementación de dichos instrumentos, se encontrarán en el Capítulo IV. A continuación, se
describe, muy brevemente, cada una de estas ramas, y la aplicación de ellas en esta
investigación.
3.4.1. Economía de la Educación
Esta rama aplica el enfoque económico a las disciplinas de la educación. Nace a partir
de las teorías del capital humano, propuestas desde las investigaciones realizadas por el
trabajo de Schultz (1961), quien resaltó la importancia de la formación educativa de los
individuos, sobre el crecimiento y desarrollo económico, y Becker (1964) quien propuso que
la productividad está altamente asociada con la acumulación de conocimiento, y la inversión
que se hace en él, y de las aptitudes, motivación y el nivel de esfuerzo que hacen los
individuos. Desde entonces, han sido múltiples los estudios que han asociado no sólo las
características de los centros escolares, con el desempeño académico escolar, sino también,
un conjunto de características del propio estudiante, y de su familia††.
Al realizar una revisión de las principales investigaciones en este ámbito, se encuentra
que una de las maneras en la que se mide la calidad de un sistema educativo, es por medio
del análisis de los resultados obtenidos por los estudiantes, en los exámenes de índole
nacional e internacional, tal y como es el caso de las pruebas SABER, para Colombia. En
este análisis, se relacionan los resultados –como output– con las características de los
estudiantes, de su entorno y de los centros escolares a los cuales asisten –como input–, a
través de lo que la literatura ha definido como la Función de Producción Educativa –FPE–.
En la Grafica 2 se muestra cuáles son los principales inputs que los trabajos empíricos,
han encontrado como factores determinantes del rendimiento académico escolar. El efecto
de cada una de estas variables y/o su relación con el output educativo –rendimiento escolar–,
está sustentado por cada uno de los trabajos encontrados en el ámbito de la Economía de la
Educación. En la Tabla 6 se ilustran las principales investigaciones realizadas para los países
de América Latina, incluido Colombia. Cabe mencionar que los trabajos realizados en el
contexto latinoamericano, son relativamente escasos, más aún los casos aplicados a
Colombia, y en particular para el municipio de Santiago de Cali, es decir, no son tan
abundantes como los estudios aplicados en países y/o economías desarrolladas. Por lo tanto,
los hallazgos obtenidos aquí, se constituyen como una de las principales aportaciones del
presente trabajo.
†† Para ver una referencia de los principales estudios, véase Castro, et al. (2018).
xxxii
Gráfica 2: Inputs asociados al desempeño académico
Fuente: Tomado de Quintana, et al. (2017, p. 41)
Tabla 6: Factores condicionantes del desempeño escolar en América Latina.
Factor Autor (es) País y/o región Datos
Ind
ivid
ua
les
Género
Giménez y Castro (2017);
Cárcamo y Mola (2012);
Woessmann (2010); Vegas y
Petrow (2007).
Costa Rica; Colombia;
Argentina; países latinos
en PISA.
PISA 2012; SABER11
2009; PISA 2000-2003.
Rezago (-)
Castro, et al. (2018); Oreiro y
Valenzuela (2013); Méndez y
Zerpa (2011); Post (2011)
Países latinos en PISA;
Uruguay; Uruguay y
Chile; Chile, Colombia,
Ecuador y Perú.
PISA 2012; PISA 2003;
PISA 2006; SERCE 2006
y Encuestas Regionales de
Empleo.
Raza (-) Marteleto (2012); Viáfara y
Urrea (2006). Brasil, Colombia.
Encuesta nal. 1982 y 2007;
ENH 2000.
Fa
mil
iare
s
Conjunto*
(+)
Thieme et al. (2013); Donoso
y Hawes (2002); Vivas et al.
(2011).
Chile; Chile; Colombia. SIMCE 2008; SIMCE
2000; ECV2003.
Educación
Padres (+)
Ayala et al. (2011); Sánchez
(2011) Colombia SABER11 2010.
Esc
ola
res
Profesores
(+)
Banco Mundial (2005); León
et al. (2004). México; Chile.
PISA 2003; Sistema
Evaluación Docente.
Jornada (+) Bonilla (2011) Colombia. SABER11 2009.
Nota: Signo entre paréntesis, indica la relación entre la variable y el rendimiento escolar. *Agrupa los ingresos del hogar, los
recursos educativos, el nivel socio cultural de la familia.
Fuente: Adaptado de Castro, et al. (2018).
Género
Repetidor
Esfuerzo
Educación
Padres
Ingresos
Tipo de
centro
Recursos
escolares
Profesor
cultura
VariablesFactores asociados (características)
Individuales
Familiares
Colegio
Calidad educativa (Indicador
desempeño)
Puntajes
xxxiii
Teniendo en cuenta lo anterior, y lo elaborado por Quintana, et al. (2017), en el caso
de Santiago de Cali, y lo realizado por Castro, et al. (2016), para Colombia, ambos trabajos
empleando los resultados de las pruebas SABER11, esta investigación usará como inputs
educativos, los que se ilustran en la Tabla 7.
Tabla 7: Inputs educativos para la estimación de la FPE. SABER11, 2014-2017
Individuales Familiares Escolares
Género Años educación de la madre Público
Rezago Escolar Años educación del padre Pago de pensión
Trabaja Ocupación del padre Jornada a la que asiste
Ingresos del hogar
Estrato, TIC’s en el hogar Fuente: Tomado de Quintana, et al. (2017, p. 41).
Como se observa en la tabla anterior, no se tuvieron en cuenta variables que hagan
referencia al profesorado, ya que, por un lado, la base de datos del ICFES, no cuenta con este
tipo de información. Por el otro, Castro, et al. (2018) demuestran, para el caso de los países
latinoamericanos participantes en las pruebas PISA 2012, que ni la cualificación ni la
certificación de los profesores, influye en el desempeño escolar (Quintana, et al., 2017).
Continuando con el objeto del trabajo, en la siguiente sección se describe el modelo,
que se usará para medir el efecto de la función rectora de la SEM, sobre la calidad educativa
en Santiago de Cali.
3.4.2. Modelo Econométrico
Como se mencionó, una de las maneras de medir la calidad de un sistema educativo,
es a través del desempeño que obtienen los estudiantes en las evaluaciones estandarizadas,
diseñadas y aplicadas por diferentes organismos, nacionales e internacionales. La Economía
de la Educación, ha utilizado ampliamente la FPE para relacionar las puntuaciones en dichas
pruebas, con un conjunto de características tanto del estudiante y su familia, como las del
centro escolar, con el propósito no solo de encontrar cuáles son los aspectos que inciden en
el rendimiento escolar, sino también para medir el efecto que cada una de ellas, tiene sobre
el desempeño académico, y por tanto, sobre la calidad en educación, aplicando la
Econometría, una rama de la economía en la que se “unen” la teoría económica, la
matemática y la estadística.
El presente trabajo empleará la FPE que se ilustra en la expresión (1), siguiendo lo
propuesto por Castro, et al. (2017):
𝑆𝐴𝐵𝐸𝑅𝑖𝑗𝑡 = 𝛽0 + ∑ 𝛽𝑖CI𝑖
𝑚𝑖=1 + ∑ 𝛽𝑖𝐶𝐹𝑖
ℎ𝑖=𝑚+1 + ∑ 𝛽𝑖𝐶𝐸𝑖
𝑤𝑖=ℎ+1 + 𝜈𝑖 = 𝑋𝐵 + 𝜈𝑖 (1)
Donde 𝑆𝐴𝐵𝐸𝑅𝑖𝑗𝑡 hace referencia a la puntuación que obtiene el estudiante i, en la
competencia evaluada j, en el año t. Las competencias que se estudiarán aquí son: lenguaje,
matemáticas y ciencias, por considerarse las competencias universales. Cada sumatorio
agrupa, en su orden, las características del estudiante –CI–, de su familia –CF– y del centro
xxxiv
escolar –CE–. Cada uno contiene las variables que se ilustraron en la Tabla 7, y que se definen
en la Tabla 8. La elección de estos inputs es justificada con cada una de las investigaciones
realizadas en el ámbito de la Economía de la Educación, y relacionadas en la misma tabla. El
término 𝜈𝑖 agrupa todas y cada una de las variables, observables e inobservables, que no
están especificadas en (1). Se define como el término de perturbación de error, y se supone
que es una variable aleatoria, que se distribuye como una normal, con valor medio igual a
cero, y varianza constante [𝜈𝑖 ~𝑁(0, 𝜎2)].
Tabla 8: Definición de los inputs educativos para la estimación de la FPE.
Factor/Variable Descripción
Individuales -Ei-
generoi Toma el valor de uno, si el estudiante i es mujer, cero en caso contrario [ver García
(2012) y Woessmann (2010)].
norezagoi Toma el valor de uno, si el estudiante i no ha repetido ningún curso, cero en caso contrario
[ver Cordero (2013)].
notrabajai Toma el valor de uno, si el estudiante i no trabaja, cero en caso contrario [ver Cárcamo y
Mola (2012)].
Familiares -Fi-
ticshogari Toma el valor de uno, si el estudiante i tiene computador o internet en casa, cero en caso
contrario [ver Castro, et al. (2012) y Barrow, et al. (2009)].
añosedumai
Variable numérica que mide los años de educación de la madre, recodificada con base en
Clasificación Internacional Estandarizada de la Educación –ISCED, por sus siglas en
inglés– [ver Hanushek & Woessmann (2011)].
añosedupai
Variable numérica que mide los años de educación del padre recodificada con base en
Clasificación Internacional Estandarizada de la Educación –ISCED, por sus siglas en
inglés– [ver Castro, et al. (2018)].
ocupapadrei
Toma el valor de uno, si el padre del estudiante i tiene una ocupación de "cuello blanco"
(gerente, directivo, auxiliar profesional o técnico, administrativo), cero en caso contrario
[ver Woessmann (2003)].
ingresohogari Toma el valor de uno, si el ingreso del hogar del estudiante i es de al menos dos salarios
mínimos vigentes legales, cero en caso contrario [ver Ayala et. al, (2011)].
estratoi Variable numérica que representa el estrato socioeconómico del hogar [ver Cárcamo y
Mola (2012)].
Escolares -Ci-
publicoi Toma el valor de uno, si el colegio al cual asiste el estudiante i es público, cero en caso
contrario [ver Castro, et al. (2017)].
nopensioni Toma el valor de uno, si el colegio al cual asiste el estudiante i no cobra pensión, cero en
caso contrario [ver Cárcamo y Mola (2012)].
jornadaMi Toma el valor de uno, si el colegio al cual asiste el estudiante i tiene jornada en la mañana,
cero en caso contrario [ver Bonilla (2011)]. Fuente: Elaboración propia.
Al desagregar la expresión (1), incorporando los inputs educativos a cada sumatorio,
la FPE queda como sigue:
𝑆𝐴𝐵𝐸𝑅𝑖𝑗𝑡 = 𝛽0 + 𝛽1𝑔𝑒𝑛𝑒𝑟𝑜𝑖 + 𝛽2𝑛𝑜𝑟𝑒𝑧𝑎𝑔𝑜𝑖 + 𝛽3𝑛𝑜𝑡𝑟𝑎𝑏𝑎𝑗𝑎𝑖 + 𝛽4𝑡𝑖𝑐𝑠ℎ𝑜𝑔𝑎𝑟𝑖
+𝛽5𝑎ñ𝑜𝑠𝑒𝑑𝑢𝑚𝑎𝑖 + 𝛽6𝑎ñ𝑜𝑠𝑒𝑑𝑢𝑝𝑎𝑖 + 𝛽7𝑜𝑐𝑢𝑝𝑎𝑑𝑟𝑒𝑖 + 𝛽8𝑖𝑛𝑔𝑟𝑒𝑠𝑜𝑖 + 𝛽9𝑒𝑠𝑡𝑟𝑎𝑡𝑜𝑖
+𝛽10𝑝ú𝑏𝑙𝑖𝑐𝑜 + 𝛽11𝑛𝑜𝑝𝑒𝑛𝑠𝑖ó𝑛𝑖 + 𝛽12𝑗𝑜𝑟𝑛𝑎𝑑𝑎𝑀𝑖 + 𝜈𝑖 (2)
xxxv
De esta manera, cada coeficiente 𝛽, que acompaña las variables, establece, a través
del signo estimado, la relación o el efecto de cada una de ellas –positivo o negativo–, sobre
la puntuación media de los estudiantes que presentaron las pruebas SABER11. Además,
cuantifica dicho efecto, es decir, mide en promedio, cuánto más o cuánto menos, obtuvieron
los estudiantes en estas pruebas, de acuerdo con cada característica.
En particular, el coeficiente que tiene una especial atención en este estudio, es 𝛽10
ya que cuantifica la existencia o no, de las desigualdades educativas entre los colegios
públicos y privado, esto es, 𝛽10 determina si la puntuación media de los estudiantes de
colegios públicos, está por arriba de la de los estudiantes de escuelas privadas (signo positivo),
o está por abajo (signo negativo), por lo que mide la calidad relativa del sector público, con
respecto al sector privado, por lo tanto, 𝛽10 es la proxy con la que se mide el efecto de la
función rectora de la SEM, sobre la calidad educativa en Santiago de Cali. Se espera que el
signo de 𝛽10 sea positivo, ya que indica que la puntación media de los colegios públicos
es mayor a la de los privados, un indicador de que la calidad relativa es mayor en los primeros,
por lo tanto, esto revelaría que la gestión rectora de la SEM, ha contribuido a mejorar la
calidad educativa, en Santiago de Cali.
De otro lado, hay que tener en cuenta que algunos de los inputs considerados en la
FPE, pueden determinar la elección del centro escolar, como es el caso del nivel de ingresos.
Cuando un hogar cuenta con ingresos más altos, los padres optan por enviar a sus hijos a los
centros educativos de carácter privado, por considerarlos de mejor calidad, lo cual, origina
un problema que se conoce como sesgo de selección [ver Donkers y Robert (2008)].
Para solucionar lo anterior, la literatura especializada en el tema, emplea el método
de corrección desarrollado por Heckman (1976; 1979), el cual, hace la estimación de la FPE
en dos fases. La primera, estima la Ecuación de Resultados –ER, modelo de interés–. La
segunda, la estimación de la Ecuación de Selección –ES– (Otero, 2012). Tomando lo
elaborado por Castro, et al. (2016), la ER y la ES, respectivamente, están definidas de la
siguiente manera en este trabajo:
𝑆𝐴𝐵𝐸𝑅𝑖𝑗𝑡 = 𝑋𝑖Β + 𝜈𝑖 si 𝑝𝑢𝑏𝑙𝑖𝑐𝑜𝑖
∗ > 0 con 𝜈𝑖 ~ 𝑁(0, 𝜎2)
–ER– (3)
𝑝𝑢𝑏𝑙𝑖𝑐𝑜𝑖∗ = 𝑊𝑖Υ + 𝜇𝑖 con 𝑝𝑢𝑏𝑙𝑖𝑐𝑜𝑖 = {
1 𝑠𝑖 𝑝𝑢𝑏𝑙𝑖𝑐𝑜𝑖∗ > 0
0 𝑠𝑖 𝑝𝑢𝑏𝑙𝑖𝑐𝑜𝑖∗ < 0
y
𝜇𝑖 ~ 𝑁(0, 1) –ES– (4)
En (3) Xi contiene los inputs definidos en la Tabla 8, y en la expresión (4) Wi, están
las variables observables que influyen sobre la elección del centro, y que también están
contenidas en Xi, como el nivel de ingreso (Jann, 2008), Β y Υ son los vectores de
coeficientes a estimar. El valor promedio de la puntuación se calcula a través de su valor
esperado:
𝐸(𝑆𝐴𝐵𝐸𝑅𝑖𝑗𝑡
/𝑆𝐴𝐵𝐸𝑅𝑖𝑗 𝑜𝑏𝑠.𝑡
) = 𝐸(𝑋𝑖Β + 𝜈𝑖/𝑊𝑖Υ + 𝜇𝑖 > 0) = [𝑋𝑖Β + 𝐸(𝜈𝑖/𝜇𝑖 > −𝑊𝑖Υ)] (5)
Ahora, como uno de los supuestos que se impone en esta metodología, para corregir
el sesgo de selección, es que las variables en Wi no son independientes, entonces la
𝑐𝑜𝑟𝑟(𝜇𝑖, 𝜈𝑖) = 𝜌. Ello implica que hay correlación entre los errores 𝜈𝑖 y 𝜇𝑖, de ER y ES,
xxxvi
por lo que se debe calcular 𝐸(휀𝑖/𝜇𝑖 > −𝑊𝑖Υ). Para ello, se emplea la ratio inversa de Mills
(𝜙), que corresponde a la proporción entre la función de densidad de probabilidad y la
función de distribución acumulativa (Φ):
𝛼𝑖(𝜆𝜇) =𝜙(−𝜆𝜇)
1−Φ(𝜆𝜇)=
𝜙(𝜆𝜇)
Φ(𝜆𝜇) con 𝜆𝜇 =
𝑤𝑖𝛾
𝜎𝜇 (6)
Dado el resultado en (6), ahora el valor esperado en la expresión (5) es (Greene, 2011):
𝐸(𝜈𝑖/𝜇𝑖 ≥ 𝑊𝑖Υ) = 𝜌𝜎𝜈 [𝜙(𝜆𝜇)
Φ(𝜆𝜇)] = 𝛿𝛼𝑖(𝜆𝜇) con 𝛿 = 𝜌𝜎𝜀 (7)
Así, la ER será:
𝑆𝐴𝐵𝐸𝑅𝑖𝑗𝑡 = 𝑋𝑖Β + 𝛿𝛼𝑖(𝜆𝜇) + 𝜔𝑖 (8)
Lo anterior quiere decir que, en una primera etapa, se calculan los coeficientes de la
ES, para los valores de 𝑝𝑢𝑏𝑙𝑖𝑐𝑜𝑖∗ > 0 , si publicoi = 1. Posteriormente, se emplean las
estimaciones para calcular la ratio inversa de Mills, que se incluye como “input” de la FPE
en la ER. Posteriormente, como una segunda etapa, la ER resultante se estima a través del
método de Mínimos Cuadrados Ordinarios –MCO– [para más sobre esta metodología, véase
Gujarati y Porter (2010)]. Los resultados de esta estimación, se muestran e interpretan en el
siguiente apartado.
4. Resultados
4.1. Comprensión lectora
En la Tabla 9 se muestran los cálculos de la FPE, en el caso de la compresión lectora,
tanto para la ciudad de Cali, como para Medellín, Bogotá y Colombia. Estos resultados se
muestran para las principales ciudades colombianas, con el ánimo de hacer un análisis
comparativo, en particular, de las brechas escolares.
Al tener en cuenta el conjunto de características socioeconómicas del estudiante y del
centro escolar, se encuentra que la puntuación media en las pruebas SABER11, para el
municipio de Cali, es de 38.26, para el 2014, y de 35.25 puntos, para el 2017. Esto indica una
reducción de 3 puntos aproximadamente, en el rendimiento académico de los estudiantes en
caleños (ver Gráfica 3).
xxxvii
Tabla 9: Factores determinantes de la compresión lectora. SABER 11, 2014-2017
Desviaciones estándar robustas por cluster de colegio, con base código ICFES, entre paréntesis. * Indica estadísticamente, no
significativo. Fuente: Cálculos propios con base en información ICFES.
Gráfica 3: Puntaje promedio en lectura. Santiago de Cali, SABER11, 2014-2017
Fuente: Elaboración propia con base en Tabla 9.
2014 2015 2016 2017 2014 2015 2016 2017 2014 2015 2016 2017 2014 2015 2016 2017
Punt. prom. 38.26 39.14 36.19 35.25 40.17 39.87 32.98 33.92 40.09 39.27 34.89 35.09 38.43 37.32 33.90 34.59
(0.79) (0.71) (1.06) (1.08) (0.74) (0.92) (1.95) (1.99) (0.54) (0.90) (1.07) (0.80) (0.19) (0.23) (0.36) (0.27)
genero 0.03 -0.56 -0.18 -0.21* 0.66 -0.41 0.34* 0.27* 0.24 -0.51 0.22 0.19 0.59 -0.09 0.16 0.14
(0.17) (0.15) (0.21) (0.21) (0.21) (0.21) (0.27) (0.28) (0.09) (0.08) (0.10) (0.10) (0.04) (0.03) (0.04) (0.04)
norezago 3.01 2.44 2.85 2.87 3.57 2.46 3.02 3.16 3.03 2.16 2.78 2.83 3.36 2.48 3.19 3.21
(0.18) (0.16) (0.26) (0.26) (0.20) (0.16) (0.28) (0.29) (0.10) (0.09) (0.13) (0.13) (0.04) (0.04) (0.05) (0.05)
notrabaja 1.57 1.74 3.05 2.55 1.36 1.57 1.60 3.82 1.99 2.22 3.87 3.97 1.43 1.80 3.12 3.51
(0.29) (0.33) (0.50) (0.46) (0.27) (0.27) (0.57) (0.49) (0.18) (0.31) (0.42) (0.29) (0.07) (0.09) (0.13) (0.12)
ticshogar 1.29 0.57 2.40 2.51 0.76 0.72 1.54 1.73 1.16 0.67 2.03 2.25 1.76 1.55 1.90 2.07
(0.22) (0.22) (0.52) (0.53) (0.19) (0.23) (0.30) (0.33) (0.11) (0.13) (0.26) (0.25) (0.05) (0.05) (0.07) (0.07)
añoseduma 0.32 0.26 0.41 0.42 0.35 0.26 0.47 0.51 0.37 0.34 0.49 0.51 0.28 0.29 0.42 0.45
(0.03) (0.03) (0.05) (0.05) (0.02) (0.03) (0.04) (0.04) (0.01) (0.01) (0.02) (0.02) (0.01) (0.01) (0.01) (0.01)
añosedupa 0.20 0.24 0.18 0.19 0.20 0.19 0.23 0.26 0.24 0.23 0.26 0.27 0.17 0.18 0.22 0.23
(0.03) (0.02) (0.04) (0.04) (0.02) (0.02) (0.03) (0.03) (0.01) (0.01) (0.02) (0.02) (0.01) (0.01) (0.01) (0.01)
ocupapadre 0.41 0.47 0.62 0.97 0.68 1.16 1.63 1.51 0.29 0.90 0.83 0.90 0.54 1.02 1.05 1.14
(0.23) (0.22) (0.33) (0.32) (0.19) (0.18) (0.31) (0.34) (0.10) (0.14) (0.18) (0.14) (0.05) (0.05) (0.08) (0.07)
ingresohogar 0.74 1.36 0.49* 1.20 1.88 2.94 1.08 1.26 1.50 1.36 1.59 1.91
(0.21) (0.26) (0.31) (0.17) (0.19) (0.43) (0.11) (0.19) (0.28) (0.06) (0.07) (0.10)
estratosocio 0.91 0.90 0.75 1.09 1.36 1.48 1.92 1.56 1.51 1.78 1.90 1.99 1.92 2.01 2.14 2.14
(0.16) (0.16) (0.23) (0.21) (0.13) (0.17) (0.24) (0.23) (0.09) (0.17) (0.21) (0.14) (0.04) (0.05) (0.07) (0.05)
publico -10.28 -1.83 -12.51 1.70 -0.745* 18.74 33.94 0.85* -13.81 3.53* 5.84* 0.97 -14.82 8.23 14.29 1.02
(2.95) (3.97) (5.40) (0.82) (2.02) (4.05) (5.81) (1.42) (3.38) (8.47) (10.30) (0.48) (0.98) (2.06) (3.39) (0.21)
nopension 10.51 2.75* 12.43 -0.912* -16.88 -27.83 10.65 -3.31* -3.92* 12.03 -6.97 -11.14
(2.41) (3.33) (4.64) (1.75) (3.36) (4.77) (2.77) (6.93) (8.74) (0.81) (1.72) (2.92)
jornadaM 2.05 2.07 4.44 3.75 0.72 -0.36* 1.00* 2.73 0.408* -0.74* -0.87* -0.71 1.11 0.01* 0.95 1.44
(0.44) (0.52) (0.75) (0.60) (0.36) (0.47) (0.69) (0.62) (0.34) (0.57) (0.54) (0.37) (0.09) (0.30) (0.16) (0.12)
mills 5.29 1.36* 5.48 -0.85 1.31 -7.83 -13.51 2.15 7.00 -2.11* -3.17* -0.74 7.42 -3.74 -6.41 -0.16*
(1.40) (1.86) (2.43) (0.34) (0.95) (2.05) (2.88) (0.78) (1.77) (4.47) (5.25) (0.41) (0.47) (0.98) (1.54) (0.17)
Obs. 17,245 17,192 16,730 16,730 27,269 26,529 26,578 26,578 87,360 86,986 89,205 89,205 515,949 521,359 538,209 538,209
Variable
Ca
ra
cte
rís
tica
s co
leg
ioC
ara
cte
rís
tica
s fa
mil
iaC
ara
cte
rís
tica
s est
ud
ian
te
ColombiaBogotáMedellínCali
33
34
35
36
37
38
39
40
2014 2015 2016 2017
xxxviii
Al comparar esta puntuación media, con las de Medellín, Bogotá y el promedio
nacional, se evidencia una similitud en la tendencia del desempeño de sus estudiantes (ver
Gráfica 4). No obstante, si bien el desempeño de los estudiantes en este municipio ha bajado,
la reducción en el rendimiento de las demás regiones, es mayor: Medellín, Bogotá y
Colombia, pasaron, en su orden, de 40, 40 y 38 puntos aproximadamente, en 2014, a 34, 35
y 35 puntos, en 2017, lo que significa una reducción de 6, 5 y 3 puntos.
En relación con el efecto de las características individuales, se encontró que no hubo
una diferencia mayor de un punto, entre los hombres y las mujeres, como si lo hubo en el
caso del hecho de que el estudiante ni repita curso o no trabaje. Para el año 2014, el que un
estudiante no repita curso electivo, incrementó, en promedio, la puntuación de los caleños en
3.01puntos, respecto a los que sí repitieron curso escolar. Los estudiantes que no trabajan,
obtiene a su vez, 1.57 puntos más, comparados con los estudiantes que sí trabajan. Para 2017,
este incremento en el resultado de las pruebas SABER11, fue de 2.87 y 2.55 puntos
respectivamente (ver Tabla 9).
Gráfica 4: Puntuación media en comprensión lectora. SABER11, 2014-2017
Fuente: Elaboración propia con base en Tabla 9.
Dentro de las características familiares, se evidenció que todas las variables
consideradas dentro de este conjunto, tuvieron un efecto positivo, aunque no significativo en
términos absolutos, excepto el uso de las TIC’s, es decir, si el estudiante emplea TIC’s, su
puntuación en comprensión lectora aumenta en 1.7 puntos –promedio 2014-2017–, en
relación con los que no usan TIC’s, mientras que el efecto del nivel educativo de la madre es
de 0.40 puntos, por cada año adicional de estudio, para el promedio 2014-2017. El efecto de
la educación del padre, es de 0.20 puntos más, por año adicional de estudio, un efecto menor
al de la educación de la madre. Así mismo fueron los efectos del nivel de ingreso, la
ocupación del padre y el estrato socioeconómico (ver Tabla 9).
Dentro de las características escolares, se hallaron diferencias en la puntuación media
que obtienen los estudiantes que asisten a los colegios públicos y privados, en favor de estos
últimos, menos en el año 2017. La Gráfica 5 muestra estas desigualdades educativas para el
caso de Santiago de Cali.
30
32
34
36
38
40
42
2014 2015 2016 2017
Cali Medellín Bogotá Colombia
xxxix
Gráfica 5: Brechas en lectura. Santiago de Cali, SABER11, 2014-2017
Fuente: Elaboración propia con base en Tabla 9.
Como se muestra en la gráfica anterior, para los años 2014, 2015 y 2016, los
estudiantes de escuelas públicas en Santiago de Cali, obtuvieron en promedio, puntajes
inferiores a los de los colegios privados en comprensión lectora. Para el año 2014, 10.28
puntos menos, que los estudiantes de los colegios privados. En el 2017, esta brecha estuvo a
favor de los centros públicos. En este año, los estudiantes de dichos colegios, obtuvieron un
mejor desempeño, al tener una puntuación que estuvo por encima de los colegios privados,
en 1.7 puntos.
En la Gráfica 6 se ilustran las brechas o desigualdades presentadas en el rendimiento
de los estudiantes de colegios públicos y privados, en comprensión lectora. En 2014, en las
regiones analizadas, los centros públicos estuvieron por debajo del desempeño de los
privados. La menor brecha en este año la presentó Medellín. Para 2015 y 2016, sólo los
colegios públicos de Santiago de Cali, obtuvieron una menor puntuación, que los colegios
privados. Ya para el 2017, los resultados tanto para las ciudades, como para el promedio
nacional, estuvieron levemente en favor de las escuelas públicas, es decir, que la puntuación
promedio, que obtuvieron los estudiantes que asisten a los centros escolares públicos, fue
mayor al de los que van a los colegios privados. Esta diferencia fue mayor en Santiago de
Cali.
Con base en lo anterior, y teniendo en cuenta el proyecto denominado Hacia un Plan
Municipal de lectura 2005-2010, del Programa para el mejoramiento de la calidad educativa,
del Plan Decenal de Educación Municipal, 2004-20014, se puede inferir que el efecto de
dicho Plan de Lectura, sobre la capacidad lectora de los estudiantes no ha sido el esperado,
ya que, por un lado, el puntaje medio, a lo largo del periodo 2014-2017, ha bajado, y por el
otro, los estudiantes que asisten a los a colegios públicos, obtuvieron para los años 2014-
2016, puntajes inferiores a los de los privados. Este fenómeno se corrobora con los resultados
de la evaluación realizada por la CGSC, al proyecto de mejoramiento de la calidad educativa,
para el fortalecimiento de competencias para docentes, bibliotecarios, estudiantes y padres
de familia, en procesos de lectura, escritura y uso de las bibliotecas escolares, para el
mejoramiento del comportamiento lector, en donde se evidenció además que, a la fecha, en
las instituciones educativas oficiales, no existen bibliotecas dotadas y aptas para dichos
desarrollos.
-14,00
-12,00
-10,00
-8,00
-6,00
-4,00
-2,00
0,00
2,00
2014 2015 2016 2017
xl
Gráfica 6: Brechas en rendimiento escolar en lectura. SABER11, 2014-2017
Fuente: Elaboración propia con base en Tabla 9.
4.2. Matemáticas
Los principales factores socioeconómicos del estudiante, y las características del
centro escolar, que influyen en los resultados obtenidos por los estudiantes del municipio de
Santiago de Cali, se ilustran en la Tabla 10.
El comportamiento de los resultados calculados para esta competencia, con base en el
conjunto de características descritas en la Tabla 7, sugiere que el desempeño de los
estudiantes caleños, durante el periodo objeto de estudio, ha bajado años tras año, lo que va
en detrimento, de la capacidad de los estudiantes para realizar análisis y resolver problemas.
Al tener en cuenta el puntaje promedio del año 2014, y compararlo con el del año 2017, se
encuentra una reducción de 8 puntos aproximadamente, una disminución mayor a la que se
calculó para la compresión lectora (ver Gráfica 7).
Ahora, al comparar estos resultados con los obtenidos por los estudiantes de Medellín,
Bogotá y el promedio nacional, se concluye que, de manera general, que el desempeño en la
ciudad de Santiago de Cali es mayor que el de Medellín y el promedio para Colombia, y se
encuentra abajo del logrado por los estudiantes bogotanos. Desde el punto de vista de la
variación de los puntajes en matemáticas, entre los años 2014 y 2017, se evidencia que, tanto
para las ciudades estudiadas aquí, como para el promedio nacional, existe una disminución
en el desempeño, sin embargo, Santiago de Cali, al igual que Bogotá, presenta la reducción
más baja, equivalente a 8 puntos en promedio. Colombia y Medellín presentaron una baja en
rendimiento de 9 y 11 puntos, respectivamente (ver Gráfica 8).
-15
-10
-5
0
5
10
15
20
25
30
35
2014 2015 2016 2017
Cali Medellín Bogotá Colombia
xli
Tabla 10: Factores determinantes en matemáticas. SABER 11, 2014-2017
Desviaciones estándar robustas por cluster de colegio, con base código ICFES, entre paréntesis. * Indica estadísticamente, no
significativo.
Fuente: Cálculos propios con base en información ICFES.
Gráfica 7: Puntaje promedio en matemáticas. Santiago de Cali, SABER11, 2014-2017
Fuente: Elaboración propia con base en Tabla 10.
2014 2015 2016 2017 2014 2015 2016 2017 2014 2015 2016 2017 2014 2015 2016 2017
Punt. prom. 39,10 37,39 32,19 31,15 40,83 39,14 29,31 30,42 41,13 37,86 32,87 33,00 41,00 36,43 30,93 31,59
(0,68) (0,82) (1,16) (1,16) (0,86) (1,40) (2,26) (2,31) (0,81) (1,66) (1,35) (0,93) (0,23) (0,35) (0,44) (0,31)
genero -2,62 -3,54 -3,18 -3,22 -2,31 -3,21 -2,84 -2,92 -2,77 -3,68 -2,84 -2,88 -2,31 -3,23 -3,02 -3,04
(0,17) (0,19) (0,23) (0,23) (0,25) (0,33) (0,36) (0,37) (0,11) (0,13) (0,12) (0,13) (0,04) (0,05) (0,05) (0,06)
norezago 3,07 3,37 3,95 3,99 3,82 3,39 3,97 4,13 3,54 3,33 3,81 3,87 3,78 3,78 4,44 4,47
(0,17) (0,21) (0,28) (0,27) (0,22) (0,24) (0,31) (0,33) (0,12) (0,14) (0,15) (0,15) (0,04) (0,05) (0,06) (0,06)
notrabaja 1,60 1,94 3,19 2,64 1,35 1,18 1,56 4,16 1,98 2,73 4,23 4,31 1,55 2,38 3,55 3,94
(0,27) (0,36) (0,52) (0,48) (0,24) (0,37) (0,61) (0,62) (0,20) (0,45) (0,53) (0,32) (0,07) (0,12) (0,16) (0,14)
ticshogar 1,03 0,65 2,82 2,98 0.07* 0.43* 1,74 1,95 0,59 0,60 2,11 2,40 0,92 1,53 2,26 2,48
(0,18) (0,23) (0,54) (0,55) (0,19) (0,31) (0,36) (0,40) (0,12) (0,17) (0,28) (0,27) (0,05) (0,07) (0,08) (0,08)
añoseduma 0,24 0,36 0,48 0,49 0,33 0,33 0,52 0,57 0,36 0,45 0,56 0,59 0,26 0,37 0,49 0,52
(0,03) (0,03) (0,05) (0,05) (0,02) (0,03) (0,04) (0,04) (0,02) (0,02) (0,03) (0,03) (0,01) (0,01) (0,01) (0,01)
añosedupa 0,19 0,23 0,25 0,26 0,19 0,23 0,28 0,31 0,23 0,29 0,30 0,32 0,16 0,21 0,24 0,26
(0,02) (0,03) (0,04) (0,04) (0,02) (0,03) (0,03) (0,04) (0,01) (0,02) (0,02) (0,02) (0,01) (0,01) (0,01) (0,01)
ocupapadre 0,42 0,48 0.20* 0,63 0,88 1,88 1,84 1,69 0,38 1,13 0,78 0,89 0,62 1,28 1,04 1,18
(0,21) (0,25) (0,35) (0,34) (0,20) (0,28) (0,33) (0,35) (0,12) (0,25) (0,22) (0,16) (0,06) (0,08) (0,09) (0,08)
ingresohogar 0,69 1,75 0,85 1,36 2,34 3,44 1,08 1,85 1,84 1,55 2,31 2,35
(0,23) (0,34) (0,34) (0,19) (0,28) (0,49) (0,14) (0,34) (0,35) (0,06) (0,10) (0,12)
estratosocio 0,89 1,16 0,84 1,23 1,72 2,23 2,42 1,99 1,80 2,53 2,29 2,43 1,69 2,52 2,58 2,63
(0,15) (0,20) (0,26) (0,24) (0,17) (0,28) (0,30) (0,28) (0,15) (0,34) (0,27) (0,18) (0,05) (0,09) (0,09) (0,07)
publico -8,67 -2,54 -13,16 2,39 -0.44* 23,78 39,46 0.73* -15,06 6.11* 5.43* 1.19 -14,64 9,07 14,80 1,26
(2,44) (4,60) (6,45) (0,85) (2,07) (5,58) (6,50) (1,64) (5,32) (16,90) (13,82) (0,57) (1,16) (3,21) (4,40) (0,25)
nopension 9,27 3.84* 13,65 -2.11* -22,34 -32,58 11,18 -5.67* -3.32* 11,60 -7,96 -11,30
(2,00) (3,80) (5,57) (1,81) (4,69) (5,41) (4,34) (13,80) (11,72) (0,96) (2,68) (3,79)
jornadaM 1,98 2,45 5,17 4,42 0.47* -0.61* 0.87* 2,90 0.33* -1.36* -1,23 -1.10 1,15 0.08* 1,06 1,56
(0,38) (0,67) (0,81) (0,65) (0,44) (0,77) (0,84) (0,71) (0,45) (1,09) (0,70) (0,45) (0,11) (0,22) (0,21) (0,15)
mills 4,57 1.80* 6,14 -0,78 0.79* -10,13 -15,89 2,44 7,57 -3.51* -2.86* -0.73* 7,50 -3,95 -6,40 -0.02*
(1,15) (2,15) (2,90) (0,37) (0,92) (2,81) (3,20) (0,88) (2,86) (8,96) (7,06) (0,53) (0,55) (1,54) (2,01) (0,21)
Obs. 17.245 17.192 16.730 16.730 27.269 26.529 26.578 26.578 87.360 86.986 89.205 89.205 515.949 521.359 538.209 538.209
Ca
ra
cte
rís
tica
s est
ud
ian
teC
ara
cte
rís
tica
s fa
mil
iaC
ara
cte
rís
tica
s co
leg
io
VariableCali Medellín Bogotá Colombia
0
5
10
15
20
25
30
35
40
2014 2015 2016 2017
xlii
Gráfica 8: Puntuación media en matemáticas. SABER11, 2014-2017
Fuente: Elaboración propia con base en Tabla 10.
En cuanto a las características del estudiante, se determinó que hay diferencias en
puntuaciones, entre los hombres y las mujeres. En promedio, para el periodo 2014-2017, las
mujeres caleñas obtienen 3.14 puntos menos, con respecto a los hombres. La condición de
no repetidor de curso, hace que los estudiantes obtengan 3.59 puntos más, que aquellos que
repiten curso, y los estudiantes que no trabajan, superan en 2.34 puntos a los que si laboran.
El efecto de las características del hogar, es similar al efecto encontrado en la compresión
lectora. Un estudiante que tienen acceso a las TIC’s, obtuvo 1.87 puntos más que aquel que
no lo tiene. Las demás variables, dentro de este conjunto de características, si bien tuvieron
un efecto positivo, no fue mayor a un punto. Se resalta el hecho de que el efecto de la
educación de la madre, es mayor que el efecto de la educación del padre, al igual que se
calculó para la competencia lectora (ver Tabla 10).
Gráfica 9: Brechas en matemáticas. Santiago de Cali, SABER11, 2014-2017
Fuente: Elaboración propia con base en Tabla 10.
25
27
29
31
33
35
37
39
41
43
2014 2015 2016 2017
Cali Medellín Bogotá Colombia
-14,00
-12,00
-10,00
-8,00
-6,00
-4,00
-2,00
0,00
2,00
4,00
2014 2015 2016 2017
xliii
Con relación a las diferencias en desempeño escolar, entre las escuelas públicas y
privadas, para esta competencia, en Santiago de Cali, se encontraron resultados similares a
los de la comprensión en lectura, esto es, se sigue el hecho de que para los años 2014 a 2016,
los centros públicos obtienen un menor rendimiento, comparados con los centros privados.
Para 2017, se revierte este fenómeno, y la diferencia que favorece al sector público, es mayor
en este caso, que en la competencia lectora -2.39 puntos- (ver Gráfica 9).
Al comparar las desigualdades educativas de Santiago de Cali, con las de Medellín,
Bogotá y Colombia, se encuentra que, para el año 2014, dichas brechas fueron menores que
Bogotá y Colombia, para el 2015 y el 2016, Santiago de Cali fue la única de las cuatro
regiones analizadas, con brechas negativas. Ya para el 2017, como se mencionó en el párrafo
anterior, los colegios públicos de Santiago de Cali, tienen una mayor puntuación que las
escuelas privadas, y esta diferencia (positiva), es la más alta entre las tres regiones (ver
Gráfica 10).
Gráfica 10: Brechas en rendimiento escolar en matemáticas. SABER11, 2014-2017
Fuente: Elaboración propia con base en Tabla 10.
Al relacionar los anteriores hallazgos, con los resultados esperados, luego de la
implementación del proyecto de Formación de docentes en matemática, física y lenguaje,
competencias científicas, ciudadanas y tecnológicas, diseñado por la SEM, en el Plan
Decenal de Educación Municipal 2004-2014, para el mejoramiento de la calidad educativa,
se encuentra que estos no son consistentes, pues los puntajes obtenidos por los estudiantes
caleños, en esta competencia durante el período 2014-2016, ha ido decreciendo de un año
a otro, con una leve mejoría en 2017, y, de igual forma, se presentaron desiguales educativas
entre los colegios públicos y privados, en contra de los primeros.
A partir de lo anterior, se infiere, que, aunque los esfuerzos de la SEM, han pretendido
que, a través de la formación docente en áreas específicas como matemáticas y lenguaje, el
rendimiento de los estudiantes de instituciones públicas mejore, la evidencia empírica
mostrada en la presente investigación, dan cuenta de lo contrario, para las dos áreas
analizadas hasta el momento.
-20,0
-10,0
0,0
10,0
20,0
30,0
40,0
2014 2015 2016 2017
Cali Medellín Bogotá Colombia
xliv
4.3. Ciencias naturales
En la Tabla 11, se muestran los resultados de las estimaciones de la FPE, para
Santiago de Cali, Medellín, Bogotá y Colombia.
Tabla 11: Factores determinantes en ciencias naturales. SABER 11, 2014-2017
Desviaciones estándar robustas por cluster de colegio, con base código ICFES, entre paréntesis. * Indica estadísticamente, no
significativo.
Fuente: Cálculos propios con base en información ICFES.
La puntuación media en esta competencia, al considerar el conjunto de características
tanto individuales y familiares, como escolares, para Santiago de Cali, presenta una tendencia
a la baja. En 2014, el puntaje promedio de los estudiantes caleños, en ciencias naturales, fue
de 38.85 puntos. En 2015, obtiene un puntaje similar al año anterior, sin embargo, en 2016
y 2017, se observa una caída de 4 puntos, aproximadamente (ver Gráfica 11).
2014 2015 2016 2017 2014 2015 2016 2017 2014 2015 2016 2017 2014 2015 2016 2017
Punt. prom. 38,85 38,51 35,46 34,53 40,66 39,50 32,09 33,08 41,14 39,49 35,49 35,67 41,11 38,13 34,73 35,29
(0,83) (0,77) (1,13) (1,15) (0,92) (1,21) (2,08) (2,11) (0,71) (1,17) (1,16) (0,84) (0,08) (0,29) (0,40) (0,29)
genero -2,82 -2,56 -1,31 -1,35 -2,05 -2,12 -0,64 -0,71 -2,61 -2,44 -1,01 -1,04 -2,36 -2,17 -1,13 -1,15
(0,19) (0,17) (0,21) (0,21) (0,26) (0,26) (0,32) (0,33) (0,10) (0,10) (0,11) (0,11) (0,02) (0,04) (0,05) (0,05)
norezago 3,37 2,90 3,38 3,41 3,99 2,95 3,39 3,53 3,74 2,75 3,16 3,21 3,89 3,10 3,66 3,69
(0,17) (0,17) (0,26) (0,26) (0,23) (0,20) (0,28) (0,30) (0,12) (0,11) (0,13) (0,13) (0,03) (0,04) (0,06) (0,06)
notrabaja 1,41 1,93 2,99 2,50 1,31 1,31 1,60 3,91 2,17 2,65 4,05 4,14 1,49 2,13 3,37 3,70
(0,28) (0,35) (0,51) (0,46) (0,25) (0,32) (0,60) (0,52) (0,17) (0,34) (0,45) (0,30) (0,04) (0,10) (0,14) (0,13)
ticshogar 0,91 0,77 2,53 2,65 0.17* 0,47 1,66 1,84 0,81 0,65 2,14 2,37 1,01 1,40 1,85 2,03
(0,21) (0,20) (0,55) (0,56) (0,22) (0,27) (0,31) (0,34) (0,12) (0,14) (0,26) (0,25) (0,03) (0,06) (0,08) (0,08)
añoseduma 0,25 0,33 0,44 0,44 0,34 0,31 0,44 0,48 0,35 0,37 0,49 0,51 0,24 0,30 0,40 0,43
(0,03) (0,03) (0,05) (0,05) (0,03) (0,03) (0,04) (0,04) (0,01) (0,01) (0,03) (0,03) (0,00) (0,01) (0,01) (0,01)
añosedupa 0,22 0,24 0,20 0,21 0,16 0,19 0,24 0,27 0,24 0,24 0,24 0,26 0,15 0,17 0,19 0,21
(0,03) (0,02) (0,04) (0,04) (0,02) (0,02) (0,03) (0,03) (0,01) (0,01) (0,02) (0,02) (0,00) (0,01) (0,01) (0,01)
ocupapadre 0,60 0.25* 0.27* 0,64 1,06 1,59 1,78 1,64 0,39 1,06 0,88 0,96 0,72 1,20 1,06 1,17
(0,24) (0,22) (0,34) (0,33) (0,20) (0,22) (0,30) (0,33) (0,11) (0,18) (0,19) (0,14) (0,04) (0,07) (0,08) (0,07)
ingresohogar 0,65 1,31 0,59 1,18 2,05 2,96 1,09 1,45 1,52 1,52 1,87 1,91
(0,25) (0,27) (0,32) (0,20) (0,23) (0,44) (0,13) (0,25) (0,30) (0,04) (0,08) (0,11)
estratosocio 0,85 0,87 0,80 1,15 1,55 1,68 2,05 1,65 1,72 2,03 1,99 2,09 1,71 2,11 2,15 2,19
(0,16) (0,16) (0,24) (0,22) (0,17) (0,22) (0,26) (0,25) (0,12) (0,23) (0,23) (0,16) (0,02) (0,07) (0,08) (0,06)
publico -8,79 -6,25 -12,37 1,69 -1.07* 19,40 34,82 0.42* -14,42 6.96* 5.94* 1,42 -14,75 7,77 12,44 1,08
(3,00) (4,19) (6,06) (0,82) (2,03) (4,83) (6,04) (1,52) (4,37) (11,51) (11,21) (0,51) (0,34) (2,59) (3,97) (0,23)
nopension 9,64 6,88 12,32 -1.77* -17,90 -28,95 11,07 -5.97* -3.62* 11,82 -6,70 -9,49
(2,42) (3,44) (5,25) (1,80) (4,03) (4,96) (3,55) (9,41) (9,51) (0,29) (2,16) (3,42)
jornadaM 2,07 2,61 4,45 3,76 0.63* -0.34* 0.95* 2,75 0,22 -1.22* -1,13 -0,98 1,18 0.15* 1,05 1,48
(0,46) (0,60) (0,78) (0,63) (0,45) (0,63) (0,76) (0,66) (0,42) (0,77) (0,59) (0,40) (0,03) (0,18) (0,19) (0,13)
mills 4,81 3,50 5,53 -0,73 1.10* -8,07 -14,05 2,23 7,53 -3.66* -3.02* -0,77 7,64 -3,26 -5,34 0.00*
(1,41) (1,94) (2,69) (0,35) (0,91) (2,44) (2,99) (0,81) (2,32) (6,10) (5,72) (0,44) (0,17) (1,23) (1,81) (0,19)
Obs. 17.245 17.192 16.730 16.730 27.269 26.529 26.578 26.578 87.360 86.986 89.205 89.205 515.949 521.359 538.209 538.209
Ca
ra
cte
rís
tica
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ud
ian
teC
ara
cte
rís
tica
s fa
mil
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ara
cte
rís
tica
s co
leg
io
VariableCali Medellín Bogotá Colombia
xlv
Gráfica 11: Puntaje promedio en ciencias. Santiago de Cali, SABER11, 2014-2017
Fuente: Elaboración propia con base en Tabla 11.
Al realizar la comparación de este puntaje, con el obtenido por los estudiantes de las
otras regiones, incluido el promedio nacional, se observa que, para los años 2014 y 2015, los
resultados para Santiago de Cali, lo ubican en el último lugar. Posteriormente, para 2016 y
2017, su rendimiento hace que supere al desempeño mostrado por Medellín y el promedio
nacional, siendo menor aún que el de Bogotá (ver Gráfico 12).
Gráfica 12: Puntuación media en ciencias. SABER11, 2014-2017
Fuente: Elaboración propia con base en Tabla 11.
En relación con el conjunto de características descritas en la Tabla 7, y su efecto en el
desempeño en ciencias naturales, se obtienen las mismas analogías que se realizaron para las
dos competencias anteriores. Por lo tanto, las brechas entre género, favorecen a los hombres,
la condición de no repetidor y no trabajador, influyen pasivamente en la puntuación en esta
área. Así mismo, lo hacen el uso de las TIC’s, el nivel educativo de los padres, el ingreso y
su estrato socioeconómico (ver Tabla 11).
32
33
34
35
36
37
38
39
2014 2015 2016 2017
25
27
29
31
33
35
37
39
41
43
2014 2015 2016 2017
Cali Medellín Bogotá Colombia
xlvi
Sobre las desigualdades educativas, entre las escuelas públicas y privadas, en ciencias
naturales, en Santiago de Cali, se encontró una vez más que, para los años 2014-2016, los
centros privados obtuvieron un mejor desempeño en esta competencia. Para el año 2017,
fueron los centros públicos los que presentaron un mayor rendimiento. Este resultado, está
sobre la misma línea de lo calculado para el caso de la comprensión lectora y matemáticas
(ver Gráfica 13).
Gráfica 13: Brechas en ciencias naturales. Santiago de Cali, SABER11, 2014-2017
Fuente: Elaboración propia con base en Tabla 11.
Por último, al considerar las diferencias relativas, se encuentra que, para el año 2014,
después de Medellín, Santiago de Cali presente la menor diferencia en puntaje entre los
colegios públicos y privados. Seguido, en los años 2015 y 2016, al igual que en lectura y
matemáticas, el municipio fue el único que tuvo una brecha negativa, es decir, para estos dos
años, las escuelas públicas estuvieron por debajo de las privadas, mientras que, en las otras
regiones, se dio el efecto contrario. En 2017, Santiago de Cali ya tiene una brecha positiva y
muy similar a la de Medellín, Bogotá y Colombia. Vale la pena mencionar, que estas
divergencias no superan más de 1.7 puntos, que fue el logrado por Cali (ver Gráfica 14).
Al igual que con las competencias anteriores, el rendimiento de los estudiantes
caleños para el área de ciencias naturales, calculados aquí, teniendo en cuenta sus propias
características, la de sus familias y la de los centros escolares, evidencia que las decisiones
de la SEM, en cuanto el fortalecimiento de la formación docente, como estrategia para el
mejoramiento de la calidad de la educación en las tres áreas analizadas en este trabajo, no
tuvo el efecto esperado. Para este caso específicamente, se afecta el resultado esperado, que
pretendía promover el uso de la ciencia en los estudiantes caleños.
-14,00
-12,00
-10,00
-8,00
-6,00
-4,00
-2,00
0,00
2,00
2014 2015 2016 2017
xlvii
Gráfica 14: Brechas en ciencias naturales. SABER11, 2014-2017
Fuente: Elaboración propia con base en Tabla 11.
5. Conclusiones y/o recomendaciones
El objetivo general del presente trabajo, consistió en identificar cuál ha sido el efecto
de la Función Rectora de la Secretaría de Educación Municipal, sobre la calidad de la
educación en el municipio de Santiago de Cali, para el período 2014-2017. En desarrollo del
mismo, se logró relacionar, dicha función, con la calidad educativa ofertada en el municipio,
determinando si la gestión realizada por la SEM, tuvo o no los efectos esperados, en cuanto
a la mejora de la calidad educativa, estudiando para tal fin, los puntajes obtenidos por los
estudiantes en las pruebas SABER11, en los años 2014 a 2017, en las competencias lectoras,
matemáticas y de ciencias naturales, teniendo en cuenta un conjunto de características
individuales, familiares y escolares.
Para éste propósito, metodológicamente hablando, se estimó lo que la literatura en
Economía de la Educación ha definido como la Función de Producción Educativa, empleando
métodos econométricos, como el de Mínimos Cuadrados Ordinarios, corrigiendo el problema
de sesgo de selección, a través de la metodología de Heckman (1979; 1976).
Con relación al objetivo, los resultados encontrados en la investigación, sugieren que,
el efecto de la Función Rectora de la SEM, no ha logrado un mejoramiento continuo de la
calidad de la educación que se imparte en el municipio. Ello en razón a que, al analizar las
puntuaciones de las pruebas SABER11, en el período en cuestión, considerando el conjunto
de características, individuales, familiares y escolares, para las tres competencias estudiadas,
dichas puntuaciones presentan una tendencia a la baja, en otras palabras, Cali ha desmejorado
su desempeño académico escolar, medido a través de estas pruebas.
Específicamente este trabajo de investigación, esperaba analizar la evolución de los
resultados de las pruebas SABER11 para Santiago de Cali, durante el período 2014 – 2017,
teniendo en cuenta el conjunto de características ya mencionadas. Como resultado de ello, se
encontró que la puntuación media en las pruebas SABER11, para el 2014, fue de 38.26, para
2015 de 39.14, para el 2016, de 36.19 y de 35.25 puntos, para el 2017. Esto indica una
-15
-10
-5
0
5
10
15
20
25
30
35
2014 2015 2016 2017
Cali Medellín Bogotá Colombia
xlviii
reducción de 3 puntos aproximadamente, en el rendimiento académico de los estudiantes
caleños durante el período, observando claramente, que la calidad de la educación en el
municipio, entre el 2014 y el 2017, no ha sufrido una mejora significativa, y que por el
contrario, la puntuación promedio en las pruebas SABER11, ha disminuido año tras año.
Además de lo anterior, se querían comparar los resultados de la evaluación de
desempeño en las pruebas SABER11 de Santiago de Cali, con los obtenidos por Bogotá,
Medellín y el promedio nacional, para el período 2014–2017, en las tres áreas (lectura,
matemáticas, ciencias naturales). Se evidenció que, para el año 2014, Santiago de Cali obtuvo
una puntuación que lo ubicó por debajo del promedio nacional, de Bogotá y Medellín. Estas
regiones obtuvieron 38.43, 40.09 y 40.17, puntos respectivamente, y Santiago de Cali 38.26.
En 2015, el municipio, alcanzó un promedio de 39.14, superando únicamente el promedio
nacional de 37.32 puntos, y por debajo de los promedios de Bogotá y Medellín, con 39.27 y
39.87 cada uno.
Para 2016 y 2017, Cali mostró una mejora relativa, que obedeció más a la disminución
de los promedios tanto de Medellín y Bogotá, como del promedio de Colombia. De hecho,
los puntajes promedio para Cali en 2016 y 2017, en comparación con los del 2014 y 2015,
presentaron una disminución. En 2016, el municipio tuvo un promedio de 39.16, por encima
de Bogotá, del promedio nacional y Medellín, con 34.89, 33.90 y 32.98 puntos
correspondientemente. Ya en 2017, Cali superó con 32.25 puntos a Bogotá que tuvo 35.09,
al promedio nacional con 34.59 y a Medellín, con 33.92.
Como consecuencia de la investigación realizada, fue posible determinar que, desde
el punto de vista de las brechas educativas, marcadas en la diferencia de los puntajes que
obtuvieron los estudiantes de los colegios públicos y privados, también se evidenció la poca
efectividad de la gestión rectora de la SEM, sobre la calidad educativa de Santiago de Cali.
No solo se presentan diferencias en las puntuaciones que favorecen a los colegios privados,
en 2014, 2015 y 2016, sino que estas diferencias, en algunos casos, fueron mayores que en
las otras regiones. En el 2017, se observa una leve mejoría, dado que los puntajes de los
colegios públicos, fueron mejores que en los colegios privados.
Los resultados de la investigación consignados en los párrafos anteriores, permiten
inferir, que los propósitos generales de la educación, considerados en el ámbito internacional,
y adoptados en el ordenamiento legal colombiano, no han sido alcanzados en el municipio.
Esto significa, que los planes, programas y proyectos direccionados por la SEM, no han
contribuido a la formación del ciudadano esperado, y a la construcción del ideal de ciudad,
plasmada en los diferentes documentos de planificación estratégica.
A propósito de la planeación estratégica realizada por la SEM, este trabajo pretendió
verificar específicamente, la alineación existente entre la visión internacional, nacional y
municipal sobre calidad educativa, se pudo observar coherencia entre sí, al comparar el
contenido de los planes, programas, proyectos, objetivos y estrategias, documentadas en los
instrumentos de planeación municipal, y los del orden nacional, seleccionados para esta
investigación durante el período 2004-20014; y a su vez, se observó, que los lineamientos
internacionales, han sido tenidos en cuenta para la elaboración de los mencionados
documentos.
No obstante, la alineación y coherencia evidenciadas en los instrumentos de
planeación, al desarrollar el objetivo que tenía como fin describir los programas diseñados e
implementados por la SEM, para el mejoramiento de la calidad de la educación del municipio
durante el período 2004–2007, se pudo establecer, que en la Secretaría no reposa la
xlix
información relacionada con la ejecución de los planes de acción y sus informe de
cumplimiento, correspondientes al Plan de Desarrollo Municipal, para el período 2004-
2007. En desarrollo de la investigación, se encontró que, durante el año 2004, se construyó
el Plan Decenal Municipal de Educación 2004-2014, y que, a la fecha, cuatro años después
de la fecha de finalización del mismo, no se ha realizado un informe de balance por parte de
la SEM.
Significa lo anterior que, la planificación y la ejecución de los proyectos para el
mejoramiento de la calidad de la educación en el ámbito territorial, adolecen de seguimiento
y evaluación, lo que impide conocer, a medida que se avanza en la implementación de las
acciones, el alcance y el éxito de las mismas, o en su defecto, la poca efectividad, de tal
manera que se puedan aplicar correctivos en tiempo real a las posibles desviaciones. Otra
consecuencia de la ausencia de controles, es que al no encontrar resultados de las
evaluaciones y seguimiento, las metas de resultados obtenidos en el periodo de cuatro años,
no pueden utilizarse como insumo para la planeación de la educación en la siguiente
administración.
La planeación de los proyectos es fundamental para concretar la acción, pero los
resultados obtenidos en la investigación, sugieren que, se están presentando fallas
estructurales en el proceso, ya que los contenidos plasmados en los planes diseñados en el
municipio, refieren que, o se está planeando para cumplir con requisitos, o no se tiene
identificado lo que se necesita, lo que se ha hecho, lo que debe continuar haciéndose, y lo
que falta por realizar, que se planea para procrastinar indefinidamente las intervenciones
públicas, o que los programas que se implementan como pilotos, se quedan en esta condición
indefinidamente. La planeación requiere ser evaluada, medida, y contrastada contra los
resultados, de tal manera, que se puedan tomar decisiones y continuar avanzando.
Ahora bien, después de haber realizado todos los análisis contenidos en el presente
trabajo de investigación, es preciso contribuir con el sistema educativo municipal, plasmando
unas recomendaciones, que podrían aportar ideas, para que los esfuerzos humanos y
financieros que realiza la SEM, tengan un mayor efecto sobre la calidad de la educación.
Se requiere que cada cuatro años, cuando se presentan cambios de gobierno, los
funcionarios que entregan la administración y los que la reciben, intercambien información
fidedigna y actualizada, y que promuevan el diálogo entre pares, con el fin de identificar
programas exitosos que ameriten continuidad, de no improvisar, de partir desde donde
quedaron los anteriores y no de cero, de reconocer las gestiones desarrolladas, y la posibilidad
de discutir, recoger, valorar, mejorar, y re direccionar actividades, con el objetivo de avanzar.
Transitar de una administración a otra, es como una carrera de relevos, en la que los
corredores de un mismo equipo deben pasarse entre sí, “el testigo” para continuar en turnos
sucesivos, de frente hacia la meta; pero lamentablemente, de la forma como se recibe y se
inicia una administración cada cuatro años, es como si el atleta recibiera el “testigo” y
decidiera devolverse hasta el punto de salida para iniciar de nuevo.
Quizás esta es una de las razones por las cuales la mayoría de los territorios nacionales,
presenta rezagos y atrasos en el desarrollo, no solamente en el sector de la educación, sino
en la mayoría de los sectores, y es porque cada gerente público, diferente a como lo hace
el corredor, recibe los resultados que le entrega su antecesor, con una visión corta y egoísta,
olvidando por completo, que independientemente del partido político al que represente, o de
cualquier tipo de afiliación personal, se trata de un mismo equipo.
l
Ejemplos de lo anterior quedaron evidenciados, a partir de la evaluación realizada por
la CGSC. Según el informe de auditoría, como resultado de esfuerzos nacionales y locales
de anteriores administraciones, las instituciones educativas se encuentran muy bien dotadas
de tecnologías para la información y las comunicaciones, pero están siendo subutilizadas
dentro de los procesos de enseñanza–aprendizaje–enseñanza. Es necesario que la SEM,
ponga al servicio de los procesos educativos, todo el equipamiento con que cuenta, ya que,
como se evidenció en este trabajo de investigación, dentro de los factores asociados al
desempeño de los estudiantes, el que tengan a su disposición tecnología en casa, contribuye
a un mejor desempeño, cuánto más podrían impactar, procesos de aprendizaje mediados por
TIC´s.
Desde hace varios años, se encuentran en los planes de desarrollo para la educación,
proyectos encaminados al mejoramiento de la infraestructura, y a la adecuación de los
ambientes escolares, sin embargo, a la fecha de la auditoría, se estableció el mal estado en
que se encuentran las sedes educativas del municipio, por lo tanto, no se pueden seguir
postergando las acciones que permitan adecuar la mencionada infraestructura, y garantizar
ambientes apropiados y seguros para los estudiantes, si se desea mejorar la calidad educativa
en Santiago de Cali.
Así mismo, se observa que periodos atrás, se han elaborado proyectos direccionados
a fortalecer competencias lectoras, planes de lectura, y adecuación de bibliotecas escolares,
el proceso de auditoría de la CGSC, dejó en evidencia, que a la fecha, un alto porcentaje de
sedes educativas, no cuentan con bibliotecas bien dotadas para el cumplimiento de este
propósito, y los resultados obtenidos en esta investigación, como ya se mencionó, dan cuenta
de las deficiencias que tienen los estudiantes en esta área.
Por lo tanto, es necesario replantear el enfoque de algunos proyectos, por ejemplo,
más que capacitar a los docentes para mejorar sus competencias en ciertas áreas, se requiere
motivarlos para transmitir a los estudiantes, los conocimientos que poseen, pues se observan
muchos proyectos de fortalecimiento a profesores, y como ya se comprobó, las competencias
de los estudiantes, no han mostrado mejoras en los resultados de las pruebas analizadas.
También se requiere que la administración municipal, articule esfuerzos en todas sus
áreas, con el fin de fortalecer todas aquellas debilidades familiares y del entorno que afectan
a los estudiantes, no solamente con el ánimo de mejorar los resultados en pruebas de
conocimiento, sino también para contribuir con el mejoramiento de la calidad de vida de la
comunidad caleña, toda vez que los resultados de la investigación, dan cuenta de que los
factores como el ingreso familiar, el nivel de escolaridad de los padres, el estrato
socioeconómico donde viven, están directamente asociados a su desempeño.
Finalmente, se necesitan acciones de gobierno inmediatas, que garanticen la adecuada
distribución y efectividad de la inversión de los recursos para la educación, pues si bien es
cierto, el gasto público educativo no debe generar rentabilidad económica, si debe generar
una rentabilidad social. Esto es, que a pesar de que los diagnósticos, planes, informes, datos,
resultados, cifras, entre muchos otros documentos, dan cuenta de la situación actual de la
educación que se ofrece en el país y por consiguiente en Santiago de Cali, no se observan
gestiones que materialicen las propuestas, ni políticas públicas que logren la transformación
de la situación actual de la educación, por parte de las entidades encargadas. Tampoco se
observan acciones de las entidades de control, de otras entidades públicas que tienen
injerencia en el tema educativo y que conocen la realidad actual, de los actores involucrados,
ni de la comunidad en general.
li
La sociedad que se tiene, es consecuencia de las acciones que se emprenden para
construirla, una región en donde las oportunidades para educarse, generan desigualdad social,
fuerza a sus habitantes, a prácticas no convencionales para generar ingresos; la escasa
preparación y competencia para desempeñarse en cargos bien remunerados, sumado al
resentimiento que generan las necesidades básicas insatisfechas, conducen a la a
exasperación que altera el orden social. Estas consecuencias, son evidentes en el municipio
de Santiago de Cali, en donde las condiciones actuales, afectan el desarrollo humano y el
crecimiento económico, social y cultural del municipio.
lii
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