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Non-Lending Technical Assistance: Colombia Poverty and Jobs Decision Review Meeting

May 29th, 2008

Annex outline

I. Diagnosis of the constraints to income and employment generation among Colombia’s poor ( WB Team)

II. Review of international experiences in access to irrigation, land, technical assistance, and entrepreneurial capacity by Natalia Gomez

III. The role of Education and Training in Income Generation for the Poor by Erik Bloom

IV. Toward more Integrated Social Protection in Colombia: Emerging lessons from recent experiences in Latin America by Andrew Mason

V. Poverty Measurement in Colombia by Carlos Sobrado and Kinnon Scott

52229

Diagnosis of the constraints to income and employment generation among Colombia’s poor

Diagnóstico: Retos en la generación de ingresos rurales y urbanos en Colombia

TABLA DE CONTENIDO

I. Resumen ejecutivo......................................................................................1II. Antecedentes: pobreza y crecimiento económico en Colombia.......................3

A. ¿Cuál es el perfil de un hogar pobre en Colombia? Algunos hechos estilizados................61. Características demográficas...........................................................................................62. Empleo.............................................................................................................................83. Afiliaciones a la seguridad social....................................................................................9

III. Fuentes de ingresos y capital humano de los hogares pobres......................11A. Los ingresos laborales y la dinámica del mercado laboral................................................11B. Capital humano..................................................................................................................16

1. Los pobres y la educación media...................................................................................172. ¿Entonces, cuál es el papel de la educación superior?...................................................17

C. Rigideces en el mercado laboral urbano (asalariado)........................................................201. Institucionalidad laboral................................................................................................21

IV. El empleo cuenta propia, la alternativa al empleo asalariado.......................24A. Restricciones para la generación de ingresos en el empleo cuenta propia........................25

V. La zona rural y su evolución: las nuevas actividades y el sector agrícola......32A. El surgimiento de las actividades no agrícolas en la generación de ingresos rurales........33

1. Restricciones a la generación de ingreso en actividades no agrícolas...........................34B. La actividad tradicional (agricultura) y sus limitantes......................................................37

1. Restricciones a la generación de ingreso en actividades rurales tradicionales (agricultura)...........................................................................................................................39

VI. Conclusiones y recomendaciones................................................................42VII. Referencias....................................................................................................................43

Índice de gráficos

Gráfico 1 - Colombia: pobreza y crecimiento económico (1991-2006)..........................................4Gráfico 2 – Incidencia de la pobreza en zonas urbanas y rurales en Colombia (1991-2005).........6Gráfico 3 – Participación de los ingresos laborales de los hogares en el total de los ingresos.....12Gráfico 4 – Tasas de desempleo por nivel educativo, zona urbana (Porcentaje)..........................13Gráfico 5 – Tasa de ocupación por nivel educativo, porcentaje....................................................15Gráfico 6 – Proporción de asalariados informales por nivel educativo.........................................15Gráfico 7 – Ingreso asalariado por nivel educativo.......................................................................16Gráfico 8 – Tasa de asistencia a educación superior por quintil de ingreso..................................18Gráfico 9 – Salario mínimo como proporción del salario promedio, Colombia 1984-2004.........21Gráfico 10 – Cambio en el desempleo ante un cambio en el salario mínimo por nivel educativo22Gráfico 11 – Costos no salariales, empleo cuenta propia y tasa de desempleo.............................23Gráfico 12 – Evolución de los salarios para asalariados informales y cuenta propia....................24Gráfico 13 – Proporción de trabajadores asalariados y cuenta propia por nivel educativo, 2004.26Gráfico 14 – Cuenta propia por nivel educativo (porcentaje %)...................................................27Gráfico 15 –Segmentación del mercado laboral por nivel educativo............................................28

Gráfico 16 - Clima de inicio de negocios ranking (Doing Bussines) 175 países..........................31Gráfico 17 – Incidencia de la pobreza total nacional y rural.........................................................32Gráfico 18 – Evolución del empleo rural por tipo de actividad....................................................33Gráfico 19 – Evolución de los salarios reales rurales hora por actividad económica, precios de 1998...............................................................................................................................................34Gráfico 20 – Proporción de trabajadores (asalariados y no asalariados) por debajo del salario mínimo...........................................................................................................................................36Gráfico 21 – Distribución del empleo rural...................................................................................38Gráfico 22 – Productividad laboral en el sector rural....................................................................39

Índice de cuadros

Cuadro 1 - Tamaño de los hogares pobres y no pobres en zonas rurales y urbanas........................8Cuadro 2 – Número de niños menores de 12 años..........................................................................8Cuadro 3 – Indicadores de empleo por zona, género para población pobre y no pobre..................8Cuadro 4 - Porcentaje de la población afiliada a seguro en salud.................................................11Cuadro 5 - Porcentaje de trabajadores afiliados a pensiones.........................................................11Cuadro 6 - Promedio de años de educación, población mayor de 15 años...................................17Cuadro 7 - Cobertura neta en educación superior.........................................................................18Cuadro 8 –Población urbana en Colombia, dotación educacional................................................19Cuadro 9 – Ingreso salarial por nivel educativo............................................................................19Cuadro 10 – Clasificación ocupacional y algunas características de los hogares.........................25Cuadro 11 – Bancarización de la población mayor de 18 años en Bogotá....................................29Cuadro 12 - Algunas características de los sectores cubiertos y de libre movilización................37

I. Resumen ejecutivo

La generación de ingresos en los hogares pobres es un tema de mucho debate, y se ha convertido en una cuestión fundamental en las decisiones de política pública. En este documento se realiza un diagnóstico de los principales retos para la generación de ingresos, en estos hogares, para los sectores urbano y rural en Colombia. Para esto se consultaron las principales fuentes que ofrece la literatura al respecto. El objetivo del documento es ofrecer un diagnóstico inicial que conduzcan a una discusión de los retos en la generación de ingresos sostenibles.

Crecimiento económico y pobreza

A finales de la década de los noventa en Colombia se experimentó una aguda crisis económica, al mismo tiempo la economía enfrentó una alta incidencia de la pobreza, la cual se ubicó en cerca de 60% entre 1998 y 1999. Después de este complejo periodo la economía entró en una fase de auge. En parte por los severos ajustes que impulsaron los gobiernos de turno. Así, a partir de 2002 los fuertes signos de recuperación económica se reflejaron en el descenso de la pobreza. De hecho pasó de 57,5% en 1999 a 45,1% en 2006. Muchos estudios usan el concepto de elasticidad para medir el vínculo entre pobreza y crecimiento, que mide cuanto disminuye la pobreza por cada punto de crecimiento adicional. Algunas estimaciones sugieren que en Colombia dicha elasticidad se encuentra entre -0,5 y -1.

La incidencia de la pobreza en zonas urbanas y rurales ha presentado contrastes bastante marcados. En efecto, la incidencia de la pobreza a nivel urbano pasó de 57,5% a 39,1% entre 1999 y 2005. En el caso rural, dicho porcentaje siempre se ha ubicado alrededor de 67%. En ese sentido la pobreza rural en Colombia es alta y no ha mostrado signos que cambien considerablemente esta tendencia.

A pesar de estos resultados, en Colombia hay dos problemas graves que requieren de mucha atención: (i) si bien el porcentaje de pobres ha disminuido, las diferencias estructurales entre hogares pobres y no pobres se mantienen, (ii) la pobreza en áreas rurales es alta y persistente.

¿Cuál es el perfil de los hogares pobres en Colombia?

Este tipo de hogares son numerosos y se conforman, en promedio, con el doble de niños que los hogares no pobres, tienen altas tasas de desempleo frente a los hogares no pobres. Esto sucede por distintas causas, pero quizás la más importante es el bajo nivel educativo. Son hogares con alta afiliación a seguridad social en salud, pero con poco aseguramiento de tipo pensional.

La generación de ingresos en los hogares pobres

Ahora bien con relación a la generación de ingresos los hogares pobres tienen dos características marcadas. La primera se relaciona con la fuente de la generación de ingresos, que en la mayoría de los casos proviene de ingresos laborales. En ese sentido el funcionamiento y las rigideces de este mercado juegan un papel fundamental en la generación de esos ingresos

1

(salario mínimo y costos no salariales). La segunda es el disminuido acervo de capital humano con el que cuentan, en particular hay dos puntos importantes por mencionar: (i) los miembros de los hogares pobres urbanos mayores de 15 años tienen en promedio 7 años de educación (versus 10 años para los hogares no pobres). En ese sentido, se debe propender a que las políticas públicas se enfoquen en que por lo menos terminen la educación básica (9 años), (ii) la poca proporción de pobres con nivel educativo superior es un factor clave para entender porqué los empleos que obtienen son de mala calidad. Sin duda, estos dos factores van de la mano y en el mercado laboral se constituyen en restricciones para la generación de mejores ingresos.

Una alternativa importante para generar ingresos en el sector urbano es el emprendimiento o el empleo por cuenta propia. Estos empleos son de baja productividad y también presentan fuertes restricciones en la generación sostenible de ingresos, que permitan escapar de la pobreza. En particular los retos son: (i) bajo nivel educativo, (ii) rigideces en el mercado laboral, (iii) acceso a financiamiento, e (iv) inconvenientes para constituir un negocio formal. Cabe mencionar que la generación de empleos por cuenta propia es principalmente el resultado de la segmentación del mercado laboral pero también tiene características de decisión por parte de los individuos. Concretamente son dos factores que la literatura ha denominado salida y exclusión. Resultados recientes de la encuesta de hogares (ECH, 2006) muestran que aproximadamente la mitad de los trabajadores independientes reportaron que preferían ser cuenta propistas por una variedad de razones. Adicionalmente, en estudios recientes se ha demostrado que, después de hacer un análisis costo beneficio, para algunas firmas la “salida” hacia la informalidad ha resultado un proceso más rentable que pertenecer al sector formal.

Después de hablar de la generación de ingresos laborales en el sector urbano, bien sea asalariado o cuenta propia, el diagnóstico gira hacia el sector rural. Para empezar, hay dos puntos que requieren la mayor atención y son parte fundamental del análisis de esta sección. Primero, es un hecho innegable que una alta proporción de la población rural es catalogada como pobre. Esto a causa de un bajo nivel de productividad, que desencadena bajos ingresos en un contexto de alta informalidad. Segundo, el nuevo enfoque del ámbito rural que rompe con el paradigma de asociar lo rural con lo agrícola, permite abordar el asunto desde una visión integral que considere la multiplicidad de fuentes de ingresos de los hogares pobres rurales. Por una parte, las actividades no-agrícolas ganan espacio en la generación de ingresos en el sector rural. Así, los mismos cuellos de botella (retos) que se hallaron en el sector asalariado y cuenta propia del mercado laboral urbano (regulaciones en el mercado laboral, bajo capital humano), van a ir impactando el desarrollo del mercado laboral en el campo, y otros específicos para el sector rural como la inadecuada infraestructura para la competitividad de los territorios rurales y la dinamización de las economías rurales, principalmente vías. Por otra parte, si bien el empleo agrícola ha venido perdiendo importancia como fuente de empleo para los hogares rurales, la agricultura continúa siendo el principal medio de empleabilidad en el medio rural con un porcentaje cercano al 60% del empleo total. Por tanto, se han identificado las principales restricciones para la generación de ingresos en el sector agrícola, que tienen que ver con la falta de acceso, principalmente para los pequeños productores campesinos, a: (i) tierra,(ii) riego, (iii) crédito y nuevas tecnologías, y (iv) bienes y servicios públicos.

Conclusiones

Se identificaron algunos tópicos importantes en cuanto a la generación de ingresos que son comunes al sector urbano y al sector rural. Algunos relacionados con asuntos

2

complejos de abordar y que pueden requerir un extenso desgaste político como la revisión y ajuste de la legislación del mercado laboral; y otros, relacionados con asuntos menos complejos de abordar, como asegurar la acumulación de capital humano para la población pobre y promover políticas para que los pobres accedan a servicios financieros. En cada sector hay otros cuellos de botella específicos, como el poco desarrollado mercado de tierras en el sector rural, cuyo abordaje es complejo pero se amerita por las implicaciones que tiene para la utilización eficiente de este activo productivo y su contribución a mejorar la equidad y los niveles de ingresos en el campo.

II. Antecedentes: pobreza y crecimiento económico en Colombia

La conexión entre crecimiento económico y pobreza medida por ingresos es un tema de intenso debate. Aunque la relación entre estas dos variables puede llegar a ser compleja, es claro que no se puede dudar de la importancia del crecimiento económico en la evolución de la pobreza. A su vez, el crecimiento económico tiende a ser un elemento necesario, aunque no siempre suficiente, para una reducción de la pobreza. Muchos economistas relacionan directamente el deterioro de los ingresos de una población y por ende un incremento en pobreza, con una recesión económica.

Eso último es crucial en el análisis que aquí se presenta puesto que a finales de la década de los noventa en Colombia se experimentó una aguda crisis económica. Muchos autores sostienen que esto correspondió a un problema de flujos y balances. El primero porque hogares, gobierno y firmas entraron en una fase de gasto acelerado, por encima de su generación de ingresos, que los condujo a presentar déficit sostenidos y constantes. Esta situación conllevó a una acumulación de un nivel de deudas de altas proporciones, en el cual los pasivos crecieron considerablemente, lo cual creó un problema de balances (Echeverry, 2002). Al mismo tiempo la economía enfrentó una alta incidencia de pobreza, la cual se ubicó en cerca de 60% en los años más pronunciados de la crisis (1998 y 1999) luego de haber bajado a 50% antes de la crisis.

Después de este complejo periodo la economía colombiana entró en una fase de auge. En parte, por los severos ajustes y las reformas en materia fiscal que impulsó el gobierno de Pastrana y que continuaron con el gobierno de Uribe. Así, a partir de 2002 la economía presentó fuertes signos de recuperación y con ello la incidencia de la pobreza también cedió. En efecto, esta última ha venido declinando en los últimos años. De hecho, pasó de 57,5% en 1999 a 45,1% en 2006 (ver Gráfico 1).

Por esta razón y otras mencionadas en la literatura, existe cierto consenso que hay un estrecho vínculo entre la pobreza y el crecimiento. Muchos estudios usan el concepto de elasticidad de la pobreza con respecto al crecimiento para medir esta relación, que mide cuanto disminuye la pobreza por cada punto de crecimiento económico adicional. En el informe sobre el desarrollo mundial del Banco Mundial, que se realizó en el 2006, se mostró que dicha elasticidad está en un rango de -5 (países con poca desigualdad) hasta -0,5 (países con alta desigualdad). Esto indica que en un país con una alta desigualdad, cada punto porcentual de crecimiento económico puede reducir sólo en 0,5 puntos porcentuales la pobreza. Algunas estimaciones sugieren que en Colombia dicha elasticidad se encuentra en el rango entre -0.5 y -1, siendo uno de los menores a nivel internacional.

3

Así, un comportamiento favorable de la actividad económica trae consigo un incremento en los niveles de empleo e ingresos. Pero, cuando la dinámica de la economía es desfavorable, los niveles de pobreza crecen rápidamente a causa del incremento en el desempleo, la caída de los salarios y el bienestar en general.

Gráfico 1 - Colombia: pobreza y crecimiento económico (1991-2006)

57,5%

50%

55,70%

50,40%

53,80%

45,10%

5,71%

6,80%

4,72%4,87%

-4,20%

1,93%

43,0%

45,0%

47,0%

49,0%

51,0%

53,0%

55,0%

57,0%

59,0%

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

-5,0%

-3,0%

-1,0%

1,0%

3,0%

5,0%

7,0%

9,0%

Crecimiento económico

Pobreza57,5%

50%

55,70%

50,40%

53,80%

45,10%

5,71%

6,80%

4,72%4,87%

-4,20%

1,93%

43,0%

45,0%

47,0%

49,0%

51,0%

53,0%

55,0%

57,0%

59,0%

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

-5,0%

-3,0%

-1,0%

1,0%

3,0%

5,0%

7,0%

9,0%

Crecimiento económico

Pobreza

Fuente: DNP.

De otra parte, al analizar la evolución de la incidencia de la pobreza en zonas urbanas y rurales, existen contrastes bastante marcados. En efecto, la incidencia de la pobreza a nivel urbano pasó de 57,5% a 39,1% entre 1999 y 2005. En el caso rural, si bien la pobreza también ha disminuido es significativamente alta con relación al sector urbano. Así, para 2005 la incidencia de la pobreza para esta zona se ubicó en 68,2%. En ese sentido la pobreza rural en Colombia es alta y no ha mostrado signos que cambien drásticamente esta tendencia. Esto es un tema que debe mantener alerta a las autoridades y enfocar muchas de sus estrategias para disminuir sustancialmente el porcentaje de pobres en el campo (Ver Gráfico 2).

A pesar de estos “logros”, Colombia debe enfrentar dos problemas graves que requieren de la mayor atención: (i) si bien el porcentaje de pobres ha disminuido en los últimos años las diferencias entre los hogares pobres y no pobres se mantienen, (ii) la pobreza en áreas rurales es alta y persistente.

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Gráfico 2 – Incidencia de la pobreza en zonas urbanas y rurales en Colombia (1991-2005)

47,5%

42,3%

50,2%49,4%

43,0%45,6%

68,2%

62,9%

75,1%78,1%

65,1%

65,8%

40%

45%

50%

55%

60%

65%

70%

75%

80%

85%

1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005

Porc

enta

je (%

)

Urbana Rural

Fuente: MERPD (2006).

A. ¿Cuál es el perfil de un hogar pobre en Colombia? Algunos hechos estilizados

Antes de empezar un análisis sobre las restricciones que enfrentan los pobres en la generación de ingresos sostenibles, es importante conocer sus características y qué los diferencia de un hogar no pobre. Para alcanzar este objetivo, en esta sección se analizarán variables sociodemográficas, empleo, y cobertura en seguridad social, tanto en las zonas urbanas como en las rurales.

1. Características demográficas

Es indudable que la demografía tiene un papel importante en términos de la determinación de la condición de pobreza de un hogar. Esta variable, como muchas otras en economía, está estrechamente atada al ciclo de vida. Esto se puede observar a través de las tasas de pobreza por grupos de edad, tanto de individuos como de los jefes de hogar. Una parte de este ciclo es ocasionada por cambios en la tasa de dependencia económica, la cual varía, entre otros factores, por la cantidad de individuos en el hogar y el número de niños.

Algunos estudios sobre los perfiles de pobreza en Colombia han mostrado que los hogares pobres son más numerosos y se conforman, en promedio, con el doble de niños que los hogares no pobres (Núñez y Espinosa, 2005). En efecto, el Cuadro 1 muestra los datos del tamaño del hogar según la Encuesta de Calidad de Vida, ECV (2003). Los hogares pobres en el sector urbano estaban compuestos por 4.5 personas, mientras en los hogares no pobres este valor era de 3.3 personas. Es decir, en promedio, un hogar pobre contaba con más de una persona adicional que un hogar no pobre. Para el sector rural la diferencia entre pobres y no pobres era más aguda, dado que dicha estadística fue de de 4.7 y 3.3, respectivamente.

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Cuadro 1 - Tamaño de los hogares pobres y no pobres en zonas rurales y urbanas

Urbano Rural Total Nal.Pobre 4,4 4,7 4,5No pobre 3,3 3,3 3,3Total 3,8 4,2 3,9

Fuente: MERPD, cálculos DNP. Encuesta de Calidad de Vida, Dane 2003.

El Cuadro 2 presenta el número de niños menores de seis años para las zonas urbano y rural, clasificados por pobre y no pobre. Para el total nacional, los hogares clasificados como pobres presentan más del doble niños entre 0 y 6 años que los hogares no pobres (0.8 frente a 0.3, respectivamente). Por su parte, la diferencia entre urbano y rural muestra que en la primera zona los hogares pobres tienen, en promedio, 0.7 niños mientras que en la zona rural dicha cifra se ubicó en 0.9 niños.

Dado todo lo anterior, el hecho de que los hogares pobres tengan un mayor número de niños menores de seis años implica un rezago en la transición demográfica. Principalmente esto se explica por dos motivos: (i) tener una menor cantidad de niños está asociado con un nivel de ingreso per cápita más alto, básicamente por un nivel de dependencia menor en el hogar; y (ii) los altos ingresos están asociados a un mayor nivel de educación y con tasas de fecundidad más bajas.

Cuadro 2 – Número de niños menores de 12 años


Fuente: Encuesta de Calidad de Vida, Dane 2003.

2. Empleo

Como se mostrará más adelante, en Colombia los ingresos familiares se originan principalmente en el trabajo. De esta manera, la dinámica del mercado laboral es un factor clave para entender la evolución de la pobreza. Según la ECV 2003, el 62,8% de la población en edad de trabajar (PET) hacía parte de la fuerza laboral, con una tasa de ocupación (TO) del 55,4%, y una tasa de desempleo (TD) del 11,7%. La población pobre mostró, como se preveía, tasas de participación y ocupación inferiores a las de los hogares no pobres. En efecto, se registraron valores de 59,9% frente a 65,7%, respectivamente. Para la tasa de ocupación los valores registrados para los pobres fueron 50,9% con respecto al 60,0%, para los no pobres. Estas diferencias se han mantenido en el tiempo. El Cuadro 3 presenta las tasas de desempleo discriminadas por sexo, zona y por tipo de hogar (pobre y no pobre).

Cuadro 3 – Indicadores de empleo por zona, género para población pobre y no pobreTasa de desempleo, hombres

Urbano Rural Total Nal.Pobre 14,6% 4,7% 10,9%No pobre 7,9% 1,9% 6,6%Total 10,8% 3,7% 8,7%

Fuente: Cálculos MERPD con base en ECV 2003.

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Tasa de desempleo, mujeresUrbano Rural Total Nal.

Pobre 23,7% 11,5% 20,8%No pobre 11,8% 7,0% 11,2%Total 17,0% 9,8% 15,7%


El hecho que la tasa de participación laboral de los hogares pobres fuera más baja se debe, en particular, al comportamiento de las mujeres. Esto, a causa de que un mayor número de hijos, entre otras cosas, restringe su acceso al mercado laboral. Paralelamente, como se expondrá más adelante, los menores niveles educativos de los pobres dificultan la obtención de un empleo con adecuada remuneración. De esta manera, la tasa de desempleo en los hogares pobres frente a los no pobres es muy superior y por lo tanto la tasa de ocupación es menor. El desempleo tiene un efecto más acentuado en la población pobre debido a distintas causas, pero quizás la más importante es el bajo nivel educativo. Así, cuando deciden participar enfrentan barreras para encontrar empleo. Aun cuando consiguen empleo, los trabajadores pobres dependen en mayor medida de los sectores agropecuario e informal, y dada una educación de bajo nivel, los salarios devengados son inferiores. Esto podría suceder por dos factores: (i) hay una carencia de redes sociales dentro de esta población, (ii) las asistencias del Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) no funcionan adecuadamente1. Sobre este último punto se podría mencionar que el SENA ya no tiene como único fin la formación superior (técnica y tecnológica) directa, ahora el portafolio de servicios se ha diversificado. Un ejemplo de esto son los nuevos servicios que se prestan al sector productivo. Si bien, los cursos de formación complementaria están orientados a la población más desprotegida, es decir la más pobre tanto a nivel urbano como rural, lo alarmante es la posible tendencia de algunos cursos de formación titulada – con mayor énfasis centros educativos urbanos- en agrandar los requisitos de acceso2. Esta situación incrementaría la participación de las personas con mayor nivel de ingreso y mejor posición social en estos cursos y disminuiría el acceso de los pobres (Lucio y de Oro, 2006).

3. Afiliaciones a la seguridad social

Las cifras de la ECV (2003) mostraron que el 62,1% de los colombianos estaba afiliado a algún seguro de salud, ya fuera a través del régimen subsidiado o del régimen contributivo y con una brecha entre el sector urbano y el rural de 14 puntos porcentuales. Esto se evidencia porque en el sector urbano el 65,7% de los hogares contaba con este servicio, mientras que los hogares pertenecientes a zonas rurales este porcentaje no superaba el 52,0%. La diferencia entre hogares pobres y no pobres fue amplia. En efecto, el 74,0% de la población pobre contaba con acceso a seguridad social en salud, mientras en el caso de la población no pobre este porcentaje fue 52,4% (ver Cuadro 4).

1. El Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), es la institución oficial de Colombia que capacita técnica y tecnológicamente a la población.2. El SENA clasifica los cursos de formación en dos grandes grupos: (i) formación titulada y (ii) formación complementaria. Los primeros más largos y organizados, representan una oferta estructurada y completa formación para el trabajo. Los segundos más cortos y muy puntuales.

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Cuadro 4 - Porcentaje de la población afiliada a seguro en salud Urbano Rural Total Nal.

Pobre 77,0% 59,7% 74,0%No pobre 54,3% 48,8% 52,4%Total 65,7% 52,0% 62,1%


Contrario a la afiliación a seguro en salud, que prácticamente cubre las dos terceras partes de la población, únicamente un cuarto de la población ocupada indicó que se encontraba afiliada a un fondo de pensiones en 2003. La diferencia entre las zonas urbana y rural en cuanto a la afiliación a pensiones era bastante amplia. En la primera, el porcentaje de la población que cotizaba era 30,6% frente a 7,6% de la segunda. Gran parte de esta brecha es explicada por una elevada concentración de la población rural en los quintiles bajos. En el caso de la población pobre dicha afiliación tan solo se ubicó en 10,2%, esto a todas luces muestra el precario aseguramiento futuro que tienen estos hogares. En contraste esta cifra para los hogares no pobres registró 37,6% (Lasso y Millán, 2005).

Cuadro 5 - Porcentaje de trabajadores afiliados a pensiones



Ahora bien con relación a la generación de ingresos los hogares pobres tienen dos características bastante marcadas. La primera se relaciona con la fuente de la generación de ingresos, que en la mayoría de los casos proviene de ingresos laborales, y la segunda con el disminuido acervo de capital humano con el que cuentan. En ese sentido, ahora la discusión se dirige al análisis de estas dos generalidades.

III. Fuentes de ingresos y capital humano de los hogares pobres

A. Los ingresos laborales y la dinámica del mercado laboral

En general, los ingresos de los hogares en una economía como la colombiana tienen tres fuentes principales: (i) laborales provenientes de un empleo asalariado; (ii) laborales provenientes del autoempleo; y (iii) no laborales. Aquellos hogares que cuentan con alguna de estas tres fuentes (o con una combinación de ellas), pero que no superan la línea de pobreza medida por ingreso, son considerados como pobres.

Este tipo de hogares, en general, tienen un bajo capital humano, son un grupo bastante heterogéneo (en términos de capital humano) y, además de otras dimensiones, las características sociodemográficas juegan un papel fundamental en su calidad de vida. De manera importante, los ingresos no laborales son reducidos como proporción de sus ingresos totales. En el caso de Colombia esta afirmación es bastante importante dado que, para un hogar promedio, el 75% de

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los ingresos surge de actividades laborales. El Gráfico 3 expone que la dependencia de los hogares pobres de los ingresos salariales es aún más elevada (78,0%).

Gráfico 3 – Participación de los ingresos laborales de los hogares en el total de los ingresos

84,0 83,0 84,0

76,0

68,9

72,0

78,0

72,0

75,0

60

65

70

75

80

85

90

Pobres No pobres Total Nacional

Porc

enta

je (%

)

Rural Urbano Total Nacional


El Gráfico 3 también muestra que efectivamente los pobres dependen más de los ingresos laborales que los no pobres. Según las cifras de la Misión para el Diseño de una Estrategia para la Reducción de la Pobreza y la Desigualdad, MERPD, (2006) estos ingresos representaron el 78,0% del total de ingresos del hogar para los pobres, mientras que para los no pobres, representaron el 72,0%. En la zona urbana, estas mismas cifras fueron 76,0% y 68,9%, respectivamente. En áreas rurales el porcentaje fue cercano al 84,0% para los dos grupos. El empleo (asalariado o cuenta propia), en esta última, es la fuente de ingreso más importante, pero sin diferencias sustanciales entre la población pobre y no pobre. Dado lo anterior, es importante destacar que las oportunidades para la generación de ingresos difieren de forma notable entre las zonas rurales y urbanas, entre regiones e incluso entre las mismas comunidades de un sector. Por lo tanto, es claro que las diferencias en los ingresos salariales entre hogares pobres y no pobres son especialmente marcadas en las áreas urbanas. Estos resultados soportan la idea de que el ingreso laboral (bien sea asalariado o cuenta propia) es la principal, y habitualmente única, fuente de ingreso para los pobres urbanos en Colombia (aunque esta relación es aún más fuerte para los pobres y no pobres del sector rural). En ese sentido el funcionamiento y las rigideces legales del mercado laboral urbano juegan un papel fundamental en la generación de sus ingresos. Así, sus restricciones en términos de acceso al mismo y la calidad de los empleos a los que pueden acceder son factores fundamentales para esta población.

En ese sentido, estas restricciones se manifiestan en: (i) altas tasas de desempleo y menor ocupación; y (ii) mayor informalidad. Por supuesto, la literatura y la evidencia empírica han mostrado que cuando estos dos factores están presentes en la población, hay un escenario de bajos y limitados ingresos.

Desempleo

En la literatura es común encontrar una estrecha relación entre el nivel educativo de las personas con la pobreza. Es decir, existe cierto consenso en que los individuos más pobres son

9

aquellos que tienen un menor nivel educativo. Desde hace unos años el mercado laboral colombiano ha presenciado una recomposición en la estructura, favoreciendo a los individuos con altas calificaciones, y usualmente aquellos con formación superior, en particular la universitaria. Esta recomposición se ha reflejado en la tasa de desempleo, que tiene una relación directa con los ingresos de las personas. El Gráfico 4 expone que ésta es sustancialmente menor para los grupos con algún nivel de educación superior frente a individuos que tienen otro nivel de preparación. En efecto, para el año 2006 los individuos con educación superior completa mostraron un desempleo de 8,7%, mientras que los individuos con educación secundaria presentaron 15,9%.

Gráfico 4 – Tasas de desempleo por nivel educativo, zona urbana (Porcentaje)

12,5

15,614,4

20,321,9 21,2

11

7,2

10,3 9,9

13,2 13,215

8,7

0

5

10

15

20

25

Ninguna Primariaincompleta

Primariacompleta

Secundariaincompleta

Secundariacompleta

Superiorincompleta

Superiorcompleta

2001-II 2006-II

Fuente: Acosta y Santa María (2007), DNP – DDS – SE con base en DANE-ECV (2003).

Por su parte, y como era de esperarse la tasa de ocupación ha sido bastante alta en los niveles educativos superiores. Como lo ilustra el

, un alto porcentaje de individuos con educación superior presenta altas tasas de ocupación, mientras aquellos que solo cuentan con primara y secundaria tienen poca demanda en el mercado. Es también importante notar en este gráfico cómo los trabajadores con un nivel de educación intermedio (secundaria incompleta) son los que presentan menores tasas de ocupación, incluso comparados con aquellos que solo cuentan con primara. Un análisis futuro incluye la desagregación de las tasas de ocupación por edad y nivel socioeconómico.

Si bien los resultados del Gráfico 4 se podrían interpretar como el axioma del ciclo de vida, Santa María (2001) muestra evidencia para Colombia que la demanda por mano de obra con educación secundaria ha caído en las últimas décadas, al mismo tiempo en el que la oferta de mano de obra con ese mismo nivel educativo se ha incrementado. El autor encuentra que durante los años noventas hubo un empeoramiento en las condiciones salariales de los individuos con educación intermedia. En efecto, en Colombia se ha experimentado una caída en el salario relativo para las personas que conservan esta educación (ver Gráfico 15). Es cierto que los jóvenes tienen tasas de desempleo altas, pero esto no es un problema único de Colombia. En muchos países este tema es sujeto de mucho debate.

10

Gráfico 5 – Tasa de ocupación por nivel educativo, porcentaje

35%

45%

55%

65%

75%

85%

95%

mar-8

4

mar-8

5

mar-8

6

mar-8

7

mar-8

8

mar-8

9

mar-9

0

mar-9

1

mar-9

2

mar-9

3

mar-9

4

mar-9

5

mar-9

6

mar-9

7

mar-9

8

mar-9

9

mar-0

0

mar-0

1

mar-0

2

mar-0

3

mar-0

4

Prim Sec. Incom Sec. Com Univ. Incom Univ. Com

Fuente: Estimaciones World Bank (2005).

Informalidad

Además de la tasa de desempleo, el nivel educativo afecta otras variables del mercado laboral como la posición ocupacional, la cual se relaciona con la calidad de los trabajos en dimensiones distintas al salario (por ejemplo, acceso a la seguridad social). En ese sentido, el Gráfico 6 muestra que la proporción de trabajadores asalariados informales en el sector urbano en Colombia por nivel educativo es mucho más alta para los trabajadores con baja preparación. En particular, se puede ver que existe una relación directa y creciente entre los trabajadores con primaria completa y secundaria incompleta con la alta informalidad. Por ejemplo, algunos cálculos para 2004 con base en la Encuesta Continua de Hogares muestran que en el grupo de trabajadores con más baja calificación el porcentaje de trabajadores informales era alrededor de 44,0% y en 1984 53,0%, mientras que para los trabajadores con niveles superiores de educación el porcentaje se ubicó siempre cerca del 15,0%. Adicionalmente, se puede ver que las diferencias en la proporción de asalariados informales desagregado por nivel educativo se han ampliado en el tiempo.

Gráfico 6 – Proporción de asalariados informales por nivel educativo (áreas urbanas)

0.12

0.16

0.2

0.24

0.28

0.32

0.36

0.4

0.44

0.48

0.52

0.56

0.6

1984

q2

1985

q1

1985

q4

1986

q3

1987

q2

1988

q1

1988

q4

1989

q3

1990

q2

1991

q1

1991

q4

1992

q3

1993

q2

1994

q1

1994

q4

1995

q3

1996

q2

1997

q1

1997

q4

1998

q3

1999

q2

2000

q1

2000

q4

2001

q3

2002

q2

2003

q1

2003

q4

% o

f inf

orm

al

all primarysec. incomplete secondarytert. incomplete college

% de

info

rmali

dad

Fuente: ENH-DANE. Estimaciones World Bank (2005).

11

En este contexto, los trabajadores pobres (que se pueden asimilar con aquellos con baja calificación) tienen menores ingresos. Ciertos trabajos en la literatura han destacado el hecho de que en Colombia, durante las tres últimas décadas, ha habido una demanda creciente por personal calificado que se refleja en la evolución de los ingresos relativos. Como se ilustra en el Gráfico 7, los ingresos laborales de los trabajadores con educación superior (técnica, tecnológica y universitaria) fueron los de mayor incremento durante la década de los noventas, y los que enfrentaron un menor deterioro en el periodo recesivo de la economía entre 1996 y 2000. Es importante recalcar como los trabajadores con un nivel intermedio de educación (secundaria) son los que experimentaron el peor desempeño de sus ingresos. Este último punto es un efecto claro de que el bajo nivel de capital humano restringe las posibilidades de contar con adecuados ingresos laborales. En la siguiente sección se volverá sobre este punto con detenimiento.

Gráfico 7 – Ingreso asalariado por nivel educativo

Fuente: World Bank (2005) con base en ENH, ECH – DANE.

En síntesis, todo lo anterior muestra que el acceso al mercado laboral urbano, y con esto a una adecuada generación de ingresos, para la población pobre es defectuoso porque: (i) no encuentran trabajo (mayores tasas de desempleo); y (ii) si encuentran tiende a ser de menor calidad (en lo que tiene que ver con el trabajo asalariado).

B. Capital humano

La segunda gran característica de los hogares pobres y que en últimas refleja los ingresos actuales y futuros, es el bajo nivel educativo. Las cifras y análisis presentados anteriormente ponen de relieve el fuerte lazo entre esta variable y los ingresos en el mercado laboral (i.e. su capacidad de tener empleos que les generen ingresos suficientes para escapar de la pobreza). En particular, se mostró el sesgo del mercado por individuos que tengan algún tipo de preparación a nivel superior, entendida esta como capacitación técnica, tecnológica y/o universitaria. Dentro de todo lo anterior, quizá hay dos factores sobre los cuales en esta sección se realizará una reflexión más marcada: (i) como se mostrará los hogares pobres urbanos tienen en promedio 7 años de educación, esto hace pensar que las políticas públicas deben enfocarse a que por lo menos terminen la educación básica (9 años), (ii) la poca proporción de pobres con nivel educativo superior es un factor clave para entender porqué los empleos que obtienen son de mala calidad.

12

Sin duda, estos dos factores van de la mano y en el mercado laboral se constituyen en restricciones para la generación de mejores ingresos.

1. Los pobres y la educación media

Entrando de forma más directa en el análisis el Cuadro 6 muestra los niveles de entrenamiento de la fuerza laboral para mayores de 15 años en los hogares pobres y no pobres, tanto a nivel urbano como rural. Según la ECV (2003) en los hogares pobres para el total nacional se registró en promedio 5,8 años; en la zona urbana esa cifra se ubicó en 6,7 años, mientras en la zona rural fue de 3,9 años. Estos datos se alejan de los registros para los hogares no pobres. Allí, los años promedio de educación para el total nacional fueron 9,3 años. En el caso de las zonas urbanas y rurales este valor fue de 10,0 y 5,8 años, respectivamente.

Cuadro 6 - Promedio de años de educación, población mayor de 15 años



A la luz de estos resultados es importante recalcar que un factor clave para que los pobres generen ingresos, en el corto plazo, es garantizar que alcancen por lo menos la educación básica (nueve años), ya que los hogares urbanos no pobres tienen, en promedio, diez años de educación (ver Cuadro 6). Así, promover programas de educación para adultos para que terminen secundaria básica es una política fundamental para que los hogares pobres generen mejores ingresos. Lo anterior no indica que los programas de capacitación en educación superior para jóvenes no tengan importancia alguna. Todo lo contrario, la lucha contra la menor acumulación de capital humano debe tener en cuenta dos tipos de estrategias. Primero una política de choque que proporcione educación para adultos que no han completado secundaria, y segundo fomentar el acceso a la educación superior para los jóvenes.

2. ¿Entonces, cuál es el papel de la educación superior?

El acceso a la educación superior se concentra en las zonas urbanas. El Cuadro 7 muestra que la tasa de cobertura neta, según la ECV (2003), fue 22,1%, frente a sólo 3,5% para las zonas rurales. En ambos casos, la cobertura en los hogares pobres es considerablemente inferior con relación a los no pobres. En efecto, para los hogares pobres urbanos tan solo el 8,3% tenía cobertura neta en educación superior, mientras para los hogares no pobres este valor fue de 35,7% (Lasso y Millán, 2005).

13

Cuadro 7 - Cobertura neta en educación superior



Ahora bien, al analizar el acceso a la educación superior (profesional, técnica y tecnológica) por quintil de ingreso, se aprecia como los quintiles más bajos tienen reducidas tasas comparado con los quintiles más altos (ver Gráfico 8). En efecto, mientras la asistencia para los individuos del primer quintil es de 5,4%, para el quintil más alto la cifra es de 73,2%. Del gráfico se puede concluir que existe un sesgo en la preparación universitaria, y que la educación técnica y tecnológica no es altamente demandada entre la población. Aunque vale la pena mencionar que en el cuarto quintil se concentra el mayor porcentaje de asistencia a educación técnica y tecnológica. Además, se puede ver la pronunciada brecha entre los quintiles más altos y los más bajos en el acceso a este tipo de entrenamiento (Acosta y Santa María, 2007).

Gráfico 8 – Tasa de asistencia a educación superior por quintil de ingreso

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Neta Bruta

Técnica o Tecnológica Universitaria

Quintil 1

3,8%

5,4%

44,8%

73,2%

Neta Bruta Quintil 2




Fuente: Acosta y Santa María (2007), DNP – DDS – SE con base en DANE-ECV (2003)

El acceso a la educación superior es un hecho estilizado claro del escape a la pobreza. El Cuadro 8 muestra cómo, a través del tiempo, en aquellos hogares no pobres el porcentaje de individuos con educación superior completa creció considerablemente entre 1978 y 1999. En efecto, dichos porcentajes fueron 17,8% y 34,7%, respectivamente. Por su parte, en los hogares pobres este porcentaje también creció, aunque la diferencia entre los dos era excesivamente alta en esos años. Así, dicha proporción pasó de 0,9% en 1978 a 3,3% en 1999. Es claro como la presencia de individuos con grados superiores se relaciona con una alta y creciente proporción de hogares no pobres.

14

Cuadro 8 –Población urbana en Colombia, dotación educacional

Pobre No-pobre Pobre No-pobre Pobre No-pobre Pobre No-pobreDotación educacional

Escolaridad de la cabeza de familia 4,7 8,2 5,6 9,1 6,2 9,2 6,5 10,5Hogares con al menos un graduado eneducación superior 0,9% 17,8% 1,9% 24,5% 2,0% 25,5% 3,3% 34,7%

1978 1988 1995 1999

Fuente: World Bank, Colombia Poverty Report (2002)

Como se ha dicho a lo largo del documento el nivel educativo es un factor clave en la determinación de los ingresos. Así, la población pobre que, en promedio, tiene bajos niveles educativos tiene una baja remuneración. Por esto, generalmente sólo pueden aspirar a vincularse al sector informal y en el caso rural al sector agropecuario. El Cuadro 9 muestra, según la ECV (2003), que los trabajadores urbanos que no habían terminado la educación primaria (el 23,9% de la población económicamente activa (PEA) y el 34,8% de la PEA pobre) devengaron tan sólo, en promedio, 0,86 de un salario mínimo. Por su parte, aquellos que sí lograron primaria apenas alcanzaron el salario mínimo (1,06) (MERPD, 2006). Para la zona rural, se requería, en promedio, tener secundaria completa para ganar al menos un salario mínimo. Por su parte, los trabajadores urbanos con niveles educativos superiores incompletos y completos, devengaron en promedio 2,3 y 6,4 salarios mínimos, respectivamente. En el caso rural la diferencia la hace si el individuo tiene educación superior completa, aunque llegaría a la mitad (3,36 salarios mínimos) de lo que obtendría un individuo con su misma educación en el sector urbano.

Cuadro 9 – Ingreso salarial por nivel educativo (en salarios mínimos legales vigentes de 2003)

Nivel educativo Urbano Rural Total Nal.Ninguno y primaria incompleta 0,86 0,66 0,76Primaria 1,06 0,81 0,98Secundaria incompleta 1,24 0,81 1,17Secundaria 1,75 1,16 1,69Superior incompleta 2,32 1,35 2,27Superior 6,39 3,36 6,22Total 2,03 0,82 1,73

Fuente: Cálculos MERPD con base en ECV 2003

A manera de conclusión, todos estos argumentos conducen a que los bajos niveles educativos de los pobres deban atacarse en dos frentes. El primero, se relaciona con garantizar que alcancen los niveles de educación medios en la economía. Esto sugiere que algunas políticas no solo se enfoquen en la capacitación de jóvenes, sino en programas para que los adultos terminen la educación básica. El segundo, tiene que ver más concretamente con la población joven. Sobre este particular se espera que se concentre principalmente en la educación superior, entendida esta como entrenamiento o educación formal que supere los niveles básicos. Este punto es central dado que el gran problema es que estos niveles de capacitación únicamente se concentran en los quintiles más ricos de la población, y en contraste, los hogares pobres se enfrentan a un nivel muy reducido de entrenamiento. Es importante mencionar que, si bien un tema fundamental para la generación de ingresos para los hogares pobres es el acceso educación superior, se debe tener muy en cuenta que un elevado porcentaje de los pobres necesitan tener

15

primero educación secundaria antes de que puedan tomar camino hacia la educación superior. Esto hace que la educación superior para los pobres sea un asunto de largo plazo.

De otra parte, un punto importante a tener en cuenta, dentro del análisis del capital humano, son las habilidades de los trabajadores (skills for productivity life).Entendidas como habilidades educativas, técnicas, y básicas (soft skills, puntualidad a la hora de llegar al trabajo, buenos modales, entre otras).De hecho, esta última categoría es frecuentemente relegada o no se tiene en cuenta, pero es un punto importante entre la población pobre y desempleada en algunos países, por ejemplo en aquellos que pertenecen a la OECD. En algunos estudios se ha sugerido que existe evidencia de que estas habilidades (básicas) se están perdiendo, y que cada vez son más importantes para los empleadores.

En el caso de las habilidades técnicas que se derivan de educación técnica y tecnología, también hay evidencia que no están cumpliendo con el papel y por tanto no resultan importantes en el proceso educativo superior de la población. En el caso de Colombia esto se evidencia a través de dos puntos: (i) La gente que tiene acceso a la educación superior busca, en promedio, educarse en la universidad, y no en una institución técnica o tecnológica, (ii) la oferta en educación técnica y tecnológica se concentra en una alta proporción en el SENA. Sobre el primer punto es importante mencionar que se requiere una educación media que articule el conocimiento general con la educación vocacional, lo cual contribuye una mejor elección para la formación que desearía orientada al desarrollo laboral. Sin embargo, la educación media en Colombia, continúa con los privilegios con relación a la separación y jerarquización entre las modalidades, académica y técnica, considerando a esta última de menor estatus social y académico, orientada a segmentos más pobres y ocupaciones de baja remuneración (CONPES ,DNP 2004).De esta manera, este esquema ha contribuido, en cierta medida, a una separación del mundo laboral y el de formación, promoviendo un perfil de trabajadores que en la mayoría de los casos no cuenta con las competencias más apropiadas para insertarse adecuadamente al mercado laboral. Sobre el segundo punto vale la pena recalcar que se requiere un sistema de formación que involucre a más de un actor relevante (SENA). Además, esta institución ha venido presentado servicios distintos a la formación de las personas, ahora presta otra serie de servicios al sector productivo. Esta centralización tiene por ventaja la facilidad de implementar políticas nacionales efectivas, pero tiene la desventaja de un exceso centralismo y verticalismo (Lucio y de Oro, 2006).

C. Rigideces en el mercado laboral urbano (asalariado)

Como se mostró arriba la principal fuente de ingresos de los hogares pobres son aquellos que surgen del empleo. En particular, son ingresos salariales. Así, surge una pregunta ineludible ¿Cuál es la restricción en el mercado laboral para que los pobres tengan mejores ingresos? Para responderla, a continuación se expondrán las principales rigideces que existen en el mercado laboral y su fuerte incidencia en el salario de los pobres.

16

1. Institucionalidad laboral

Salario mínimo

La demanda laboral se ve afectada por el comportamiento del salario mínimo, dado que su fijación involucra muchas restricciones al mercado laboral, que se traducen en alteraciones a lo largo de toda la distribución salarial. Alguna evidencia sugiere que incrementos en el salario mínimo aumentan la tasa de desempleo y promueve que los trabajadores se trasladen a sectores informales (World Bank, 2005).

Algunos hechos sobre el comportamiento del salario mínimo, relevantes para esta discusión, son: (i) el nivel de salario mínimo, como porcentaje del ingreso medio de la economía, ha sido históricamente alto y creció de manera importante en el período 1996-2004; y (ii) el salario mínimo en Colombia no es una herramienta eficiente para redistribuir ingresos hacia los sectores más pobres o vulnerables de la población. El primer punto se ilustra en el Gráfico 9, y se puede ver como en la mayoría del período de estudio el salario mínimo es más de la mitad del salario medio de la economía y como el crecimiento de este indicador ha sido bastante pronunciado desde 1996.

Gráfico 9 – Salario mínimo como proporción del salario promedio, Colombia 1984-2004

Fuente: ENH ECH-DANE. Estimaciones World Bank (2005).

En la literatura se ha encontrado que los cambios en el salario mínimo afectan a los individuos con menor nivel educativo. En efecto, el Gráfico 10 presenta los resultados de una estimación del impacto del incremento del salario mínimo sobre el desempleo. El gráfico ilustra que los grupos con niveles bajos e intermedios de educación (los más probables de ser clasificados como pobres) aparecen como los más vulnerables ante cambios en el salario mínimo. Por ejemplo, un incremento de 10% en el salario mínimo está asociado con un incremento de 1,7 puntos porcentuales en el desempleo de los individuos cuyo máximo nivel educativo es la secundaria (World Bank, 2005).

17

Gráfico 10 – Cambio en el desempleo ante un cambio en el salario mínimo por nivel educativo

Coefi

cien

tes

todos primaria Sec. incom Secundaria Terc. incom

Coefi

cien

tes

todos primaria Sec. incom Secundaria Terc. incom

Fuente: ENH ECH-DANE. Estimaciones World Bank (2005)Nota: Las barras indican el coeficiente de la tasa de desempleo, por nivel educativo,

ante un cambio en el salario mínimo.

Algunos estudios en la literatura han mostrado que el salario mínimo no distribuye ingresos hacia los hogares más pobres. En particular, Arango y Pachón (2004) mostraron que aumentos reales del salario mínimo aumentan el ingreso de los hogares en los percentiles cercanos a este. Lo mismo sucede con aquellos que se encuentran en los percentiles superiores. Por el contrario, los trabajadores de los percentiles inferiores perciben, en promedio, desplomes en sus ingresos como resultado del incremento en la probabilidad de desempleo producido por el crecimiento real del salario mínimo3.

Otro punto importante, a tener en cuenta, es que el crecimiento del salario mínimo fue más pronunciado en la etapa recesiva de la economía durante la década de los noventas. Esto generó un doble impacto sobre el empleo puesto que además de la pérdida de puestos de trabajo que trae consigo una recesión, el efecto de este crecimiento del salario mínimo también ayudó a un incremento en el desempleo.

Estos resultados son, sin duda, problemáticos desde el punto de vista de la generación de ingresos para los más pobres porque reflejan que (i) el salario mínimo real ha crecido sustancialmente más que la productividad media de la economía (aproximada aquí por el salario promedio), lo que lo convierte en una clara restricción a la generación de empleo formal y, por tanto, a la generación de ingresos; y (ii) esta restricción afecta negativamente precisamente a las personas pertenecientes a los hogares pobres, caracterizadas por bajos niveles educativos.

Impuestos a la nómina

La discusión sobre los impuestos a la nómina es un tema de mucho debate por las implicaciones políticas que trae consigo. Existen varias mediciones de los costos asociados a la nómina. La más alta incluye las contribuciones a la seguridad social (pensiones y salud), los 3. En dicho documento se utilizaron las variaciones del SM en el período 1984-2001 y las diferencias regionales del SM con respecto al ingreso medio de los hogares,

18

0.177***

llamados “parafiscales”, las primas y vacaciones obligatorias, el seguro al desempleo (“cesantías”), más otras contribuciones pequeñas. Así, pueden llegar a representar entre 55 y 60% del salario. Si solo se toman las que se consideran puramente un impuesto (es decir, que no están relacionadas con beneficios directos para el trabajador que contribuye) pueden representar entre 10% y 13% del salario y es claro que han alcanzado un nivel bastante alto (Gaviria, 2006). Estos costos no salariales tienen un doble efecto en el mercado laboral. Por una parte incrementan la cantidad de trabajadores cuenta propia o informales, que como se mostró antes está compuesta en su mayoría por trabajadores poco calificados de bajos ingresos. O, para ponerlo de otra forma, la creciente segmentación del mercado laboral colombiano (o la creciente presencia de cuentapropistas por “exclusión”, ver World Bank, 2007), generada, entre otras cosas, por estos elevadísimos costos atados a la nómina ha hecho que este sea de los pocos trabajos (ocupaciones) disponibles para las personas de baja educación (los más pobres). De otro lado, ante cualquier choque negativo de la economía, estos costos incrementan la tasa de desempleo dado que la legislación existente no deja otro camino a los empleadores que ajustar por volumen (empleo) y no por precios (salarios) las variaciones en el mercado laboral (ver Gráfico 11).

Gráfico 11 – Costos no salariales, empleo cuenta propia y tasa de desempleo

5,0%

7,0%

9,0%

11,0%

13,0%

15,0%

17,0%

19,0%

21,0%

23,0%

1984

-1

1984

-4

1985

-3

1986

-2

1987

-1

1987

-4

1988

-3

1989

-2

1990

-1

1990

-4

1991

-3

1992

-2

1993

-1

1993

-4

1994

-3

1995

-2

1996

-1

1996

-4

1997

-3

1998

-2

1999

-1

1999

-4

2000

-3

2001

-2

2002

-1

2002

-4

2003

-3

2004

-2

Cost

os n

o sa

laria

les

0,0%

5,0%

10,0%

15,0%

20,0%

25,0%

30,0%

35,0%

40,0%

% c

uent

a pr

opia

Costos no salariales (eje izquierdo)Cuenta propiaDesempleo

Fuente: ENH ECH-DANE. Estimaciones World Bank (2005).

En resumen, las rigideces de la legislación, principalmente en lo relacionado con el salario mínimo y los costos atados a la nómina, son un cuello de botella para la generación de ingresos porque tienen un impacto importante en el nivel de empleo, su calidad y los salarios de la población con bajos niveles educativos. También reducen el espacio de los empleadores para contratar más individuos de manera formal y ofrecer mejores salarios.

IV. El empleo cuenta propia, la alternativa al empleo asalariado

19

En la sección anterior se analizaron los inconvenientes para acceder al empleo asalariado de buena calidad. Así, en caso de que estos individuos no puedan obtener estos empleos la alternativa que tienen estos trabajadores es vincularse al mercado laboral bajo el esquema de autoempleo o emprendimiento. La literatura ha mostrado que en estos empleos hay una baja productividad que se relaciona con ingresos bajos.

Antes de presentar los principales inconvenientes para la generación de ingresos en el empleo cuenta propia es importante analizar la evolución de los ingresos en este sector. Para analizar este punto el presenta la evolución de los asalariados informales (AI) frente al salario cuenta propia (SCP). Las principales conclusiones son: Primero, para toda la muestra y para todas las categorías educativas excepto en primaria, los salarios medios del cuenta propismo, hasta 1999, eran significativamente más altos que la remuneración para los asalariados informales. Sin embargo, a partir de ese año las diferencias desaparecieron, especialmente en el caso de los trabajadores con primaria, de hecho en este nivel educativo los asalariados informales presentaron ingresos superiores que los cuenta propia. Segundo, las tendencias entre estos dos salarios fueron idénticas, especialmente desde 1999. La real diferencia se produjo entre 1995-1999 donde el ingreso cuenta propia presentó una continua reducción, mucho más que el salario informal. Esto ocasionado, en parte, por una pérdida en la calidad de este tipo de empleo dado, que los salarios se redujeron por el incremento de trabajadores que buscaron emplearse bajo esta modalidad.

Gráfico 12 – Evolución de los salarios para asalariados informales y cuenta propia

Fuente: Estimaciones World Bank (2005).

Un punto que refuerza esta afirmación es que en aquellos hogares cuyo ingreso se deriva únicamente de actividades independientes, la pobreza tiende a aumentar, especialmente en épocas de crisis. Esto demuestra mayor vulnerabilidad de estos hogares y, sobretodo, un deterioro de la actividad independiente en cuanto a su capacidad de generar ingresos suficientes para la población. El Cuadro 10 presenta información sobre años promedio de educación, tasa de ocupación y pobreza en los años 1978, 1988, 1995 y 1999, para cuatro tipos de hogares: (i) aquellos cuyos ocupados son únicamente asalariados; (ii) asalariados y cuenta propia; (iii)

20

TODA LA MUESTRA PRIMARIA

SECUNDARIA INCOMPLETA SECUNDARIA

UNIVERSITARIA INCOMPLETA UNIVERSITARIA

SALARIO CP

SALARIO CP

SALARIO CP SALARIO CP

SALARIO CPSALARIO CP

ASALARIADO INFORMAL

ASALARIADO INFORMAL

ASALARIADO INFORMAL

ASALARIADO INFORMAL

ASALARIADO INFORMAL ASALARIADO

INFORMAL

TODA LA MUESTRA PRIMARIA

SECUNDARIA INCOMPLETA SECUNDARIA

UNIVERSITARIA INCOMPLETA UNIVERSITARIA

SALARIO CP

SALARIO CP

SALARIO CP SALARIO CP

SALARIO CPSALARIO CP

ASALARIADO INFORMAL

ASALARIADO INFORMAL

ASALARIADO INFORMAL

ASALARIADO INFORMAL

ASALARIADO INFORMAL ASALARIADO

INFORMAL

únicamente cuenta propia; y (iv) únicamente ingreso no laboral. Se puede ver como los hogares con ingresos provenientes del empleo asalariado enfrentaron mucho mejor la crisis que los mixtos (tipo II) y que aquellos que sólo se vincularon al mercado laboral a través de empleo cuenta propia (tipo III). En efecto, entre 1995 y 1999 la tasa de pobreza entre los hogares que tienen cuentapropistas creció, mientras en los otros tipos de hogares, para esos años, la pobreza se redujo. Es importante aclarar que al incluir los trabajadores cuenta propia se intenta acercar al emprendimiento.

Cuadro 10 – Clasificación ocupacional y algunas características de los hogaresRelación con el mercado laboral Años promedio Ocupados ** Tasa de pobreza

educación *Tipo I. Únicamente asalariados1978 6 29% 66%1988 7,6 36% 50%1995 8,5 40% 44%1999 9,4 40% 39%Tipo II. Asalariados y cuenta propia1978 6,2 57% 56%1988 7,9 64% 36%1995 8,6 67% 31%1999 9,1 67% 35%Tipo III. Únicamente cuenta propia1978 5,1 24% 72%1988 6,8 24% 59%1995 7,4 29% 51%1999 8,1 31% 53%Tipo IV. Únicamente ingreso no laboral1978 5,4 0% 50%1988 6,4 1% 51%1995 7 0% 39%1999 8,1 2% 39%

* Sólo para miembros mayores de 12 años** Número de empleados en el hogar dividido por el número de personas mayores de 12 añosexcluyendo el jefe del hogar

Fuente: World Bank, Colombia Poverty Report (2002)

A. Restricciones para la generación de ingresos en el empleo cuenta propia

Tal como se mostró en la generación de ingresos salariales, los empleos cuenta propia también presentan restricciones en la generación sostenible de ingresos, unas comunes con las fuentes salariales y otras no. En particular se han identificado que los problemas se dividen en cuatro tópicos: (i) bajo nivel educativo que, al igual, que en el caso del empleo asalariado, implica que aquellos con baja educación creen empresas que generan poco valor agregado, son poco productivas y, por tanto, generan ingresos bajos, (ii) rigideces laborales que conducen a una segmentación en el mercado, (iii) acceso a productos de crédito y otros mercados, (iv) inconvenientes para constituir un negocio formal, y en caso de ser constituidas, lleguen a desarrollarse puesto que prefieren ser de menor tamaño dados los altos costos tributarios y no tributarios que esto implicaría. Nótese que dentro de los puntos (ii) y (iv) vuelven a jugar un papel preponderante restricciones de tipo institucional como el salario mínimo y los impuestos a la nómina, discutidos en la sección pasada.

Problema 1: Bajo nivel educativo

En esta sección se expondrá que si los individuos tienen únicamente primaria y secundaria, es más fácil que se ubiquen en trabajos que requieran menor calificación, especialmente si estos son como autoempleado o empleado en un pequeño negocio familiar. Esta

21

evidencia se ilustra en el Gráfico 13, donde se aprecia que dentro del grupo de personas que culminaron sus estudios universitarios, el 75% eran asalariados mientras en primaria dicho porcentaje fue 43%. En efecto, el gráfico muestra cómo a medida que se incrementa el nivel educativo, la proporción se invierte entre cuenta propia y asalariado (Acosta y Santa María, 2007). Es decir, a mayor nivel educativo menor proporción de cuenta propia. Una conclusión importante de este gráfico es que a corto plazo es más fácil que los pobres se empleen como cuenta propia que como asalariados.

Gráfico 13 – Proporción de trabajadores asalariados y cuenta propia por nivel educativo, 2004

43%

57% 56%

44%

68%

32%

77%

23%

75%

25%

0,0%

10,0%

20,0%

30,0%

40,0%

50,0%

60,0%

70,0%

80,0%

90,0%

Asalariados CuentaP ropia





P rimaria Secundaria Secundaria incompleta Terciaria incompleta Universidad

%

Fuente: Acosta y Santa María (2007) con base en ECH-DANE.

En efecto, el Gráfico 14 muestra que a partir de 1995 hubo un crecimiento de todos los cuentapropistas, y que éste se manifestó notablemente en los niveles de educación más bajos. En particular este gráfico indica cómo el empleo cuenta propia se ha concentrado históricamente en los trabajadores con primaria y secundaria incompleta.

La falta de educación genera los mismos problemas que en el sector asalariado. Como se mostró anteriormente esto se traduce en menores ingresos. Puesto que esta explicación ya se realizó arriba no es necesario repetirla. Sin embargo, un punto importante es que una de las grandes restricciones para el desarrollo de los negocios cuenta propia es que, en su mayoría, sus dueños carecen de niveles educativos superiores, situación que se traduce en una baja capacidad para en innovar y con esto diversificar su portafolio.

22

Gráfico 14 – Cuenta propia por nivel educativo (porcentaje %)

0,0%

10,0%

20,0%

30,0%

40,0%

50,0%

60,0%

1984

-1

1985

-2

1986

-3

1987

-4

1989

-1

1990

-2

1991

-3

1992

-4

1994

-1

1995

-2

1996

-3

1997

-4

1999

-1

2000

-2

2001

-3

2002

-4

2004

-1

primaria secundaria incompletasecundaria superior incompletasuperior

Fuente: ECH- ENH DANE. Cálculo de los autores

Problema 2:Institucionalidad del mercado laboral

Por otra parte y como se mencionó antes, un análisis importante que se relaciona con el empleo cuenta propia es responder al interrogante si los altos costos salariales generan efectos nocivos sobre la formalidad. Una aproximación a su respuesta es si estos altos costos laborales han conducido a una segmentación en el mercado laboral entre trabajadores asalariados y cuenta propia. Con relación a esta pregunta Fiess et al (2002) y World Bank (2005) plantean una metodología que permite identificar si existen rigideces nominales que generan segmentación en el mercado laboral. Los autores plantean que cuando los salarios relativos de los asalariados y los cuenta propia, y la cantidad de trabajo relativo en cada uno de estos sectores se mueven en la misma dirección no existe evidencia de segmentación laboral. En el caso contrario, en el cual estos se mueven de forma opuesta, existe alguna rigidez en el mercado laboral que no permite que se demande el empleo asalariado ofrecido, y por tanto algunos individuos se ven obligados a desarrollar actividades de cuenta propia aunque preferirían ser empleados (Santa María y Rozo, 2008).

Este ejercicio resulta importante puesto que si, efectivamente se encuentra segmentación, esto indicaría que los trabajadores cuenta propia se emplean en esa ocupación porque no tienen opción. Es decir, ellos preferirían tener un empleo asalariado pero no lo pueden conseguir. Esto, entre otras cosas, conduce a que los ingresos promedio de la actividad cuentapropista se deterioren, empeorando aún más la situación de los segmentos más pobres.

En un reciente ejercicio para Colombia, Santa María y Rozo (2008) (Gráfico 15), muestran que, en efecto, esto fue lo que sucedió en Colombia desde 1995. El empleo por cuenta propia se deterioró puesto que el mercado laboral se segmentó. Este hecho, además, ha sido mucho más marcado para los individuos con bajo nivel educativo. Esto implica que los más perjudicados con las rigideces del mercado laboral son los individuos más pobres. Así mismo, se

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puede observar que los salarios relativos han aumentado desde 1994 para todos los niveles de educación, lo cual es una muestra de que los trabajadores asalariados han tenido que mejorar su remuneración relativa a los cuenta propia.

Gráfico 15 –Segmentación del mercado laboral por nivel educativo

Fuente: Santa María y Rozo (2008)

En resumen, el mercado laboral colombiano tiene una amplia segmentación especialmente en los submercados donde el bajo nivel educativo es predominante. Esta segmentación se desató, sin duda alguna, con la entrada en vigencia de la ley 100, después de 1994, la cual aumentó las contribuciones de los trabajadores a la seguridad social. A causa de estas rigideces las firmas crearon un menor nivel de empleo asalariado y por tanto, a algunos individuos no les quedó otra opción de iniciar negocios informales como cuenta propias. Esto en un ambiente de mayor vulnerabilidad y mayor competencia desleal para las empresas formales (Santa María y Rozo, 2008).

De otra parte, es importante recalcar que esta segmentación no es un producto único de la exclusión del mercado laboral formal. Algunos estudios que utilizan encuestas de hogares, y específicamente Perry et al (2007) de acuerdo con un enfoque previo de Hirschman (1970),

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recientemente han puesto sobre la mesa un elemento adicional a esta segmentación en América Latina, se ha denominado “salida” del mercado laboral formal. En la mayoría de países de América Latina la segmentación del mercado laboral es una combinación, casi en una misma proporción, de estos dos elementos (exclusión y salida). Sin embargo, en Colombia el porcentaje de exclusión es más alto que el de América Latina, esto es producto, en parte, de que las restricciones dentro del mercado laboral son más vinculantes (binding) que en otros países (Ver Perry et al (2007). Este factor (salida) sostiene que algunos trabajadores han optado iniciar empleo cuenta propia por una diversidad de factores (distintos a las rigideces legales). Así, existe una población de los trabajadores cuenta propia que optan por la “salida” del mercado laboral formal dado que esta opción les resulta más rentable. En efecto, muchos trabajadores y familias escogen que el nivel óptimo de la relación con el mercado laboral es a través del empleo cuenta propia, esto después de realizar el análisis costo beneficio asociado a tener empleos formales. Así, este nuevo elemento sugiere que la alta informalidad, también es producto de una salida masiva del sistema formal. En el caso de las firmas, Cárdenas y Rozo (2007) muestran que en Colombia una alta proporción de empresas informales (63,7%) son constituidas por motivo salida, mientras que el restante (36,3%) lo hace por motivo exclusión4.

Problema 3:Acceso al crédito y otros mercados

En Colombia, los hogares pobres, que se componen como se ha dicho por una alta proporción de cuenta propistas, tienen un bajo acceso a servicios financieros (Cuadro 11). De acuerdo con una encuesta de acceso a servicios financieros en Bogotá en 2002, el 22,1% de los hogares de estratos 1 y 2 estaban bancarizados versus el 72,9% en los estratos 5 y 6.5 Por lo tanto, el acceso al financiamiento de los negocios que estos emprenden es restringido.

Cuadro 11 – Bancarización de la población mayor de 18 años en Bogotá ESTRATO BANCARIZADOS NO

BANCARIZADOS TOTAL

1 y 2 22.12% 77.88% 100.00%3 34.33% 65.67% 100.00%4 52.19% 47.81% 100.00%

5 y 6 72.95% 27.05% 100.00%TOTAL 39.06% 60.94% 100.00%Fuente: Cálculos Banco Mundial con base en Encuesta de Demanda de Servicios Financieros, Dane - Banco Mundial 2002

Fuente: Cálculos Banco Mundial (2002).

Así, el apalancamiento que utilizan los microempresarios en el momento de emprender su negocio surge en mayor cuantía de los ahorros acumulados familiares y empleos anteriores. Igualmente, el mayor problema que representa el limitado acceso al sistema financiero se refleja en la poca inversión que pueden hacer en estos negocios, y que generalmente impide el crecimiento de los mismos.

4. Este cálculo se realizó con base en la Encuesta 123 realizada por el Departamento Nacional de Estadística (DANE) en el 2001.5. Los Estratos socio-económicos son una herramienta que utiliza el gobierno de Colombia para clasificar a los ciudadanos de acuerdo a las características del entorno urbano. La relación entre el estrato y el ingreso es producto de que las personas con mayores ingresos viven en zonas de mayor estrato, es decir, mejores vías, andenes, etc. Los estratos los usa el gobierno para asignar subsidios (especialmente de servicios públicos).

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De otra parte, en caso que los microempresarios decidan solicitar un crédito los procesos dispendiosos para abrir cuentas se mantienen, así como las múltiples exigencias para acceder a un crédito, difíciles de cumplir para esta población. Por ejemplo, las múltiples garantías para hacer efectivos los derechos de los acreedores generan distorsiones sobre el crédito dado que existe un riesgo legal. De esta manera, el sistema elige una desmedida exigencia de documentos que muchos usuarios no pueden satisfacer. Por ejemplo, impide que distintos activos no puedan ser garantes del crédito por lo tanto no los otorgan.

Por otro lado, el mercado en el cual se desenvuelven las microempresas es bastante reducido, y la interacción con otras empresas es débil. Una gran proporción de esas empresas vende sus productos y servicios en mercados comunales, y básicamente a consumidores de la parte baja del ingreso, donde las exigencias de calidad son pocas (DNP, 2007). Igualmente, el hecho de que su nicho de negocio sean directamente los consumidores, no genera incentivos para formalizar la actividad, como si sucede cuando las empresas son un más grandes y comercian con otras empresas.

Problema 4: Dificultades para crear negocio formal

Las principales dificultades para crear negocio formal tienen que ver con los trámites para constituirlos, los impuestos que genera la transición de informal a formal, y los problemas de información relacionados con el proceso de formalización. En particular, el conocimiento de los empresarios informales es precario en relación con los costos y el tiempo que se debe tener para realizar los trámites. El problema actual no es la falta de leyes que promuevan la formalidad, sino más bien la falta de divulgación de estas leyes (Santa María y Rozo, 2008). Los altos índices de informalidad en estas prácticas empresariales reflejan la baja capacidad para llevar a cabo actividades rentables y con potencial expansión que les permita cubrir los costos de operar en el sector formal de la economía.

Un segundo factor que impide la formalización empresarial es el esquema de impuestos detrás de ese procedimiento. Esto se debe a que, en parte, estos costos asociados reprimen el crecimiento de las mismas. Por ejemplo, si una empresa crece y debe pagar los impuestos correspondientes, inmediatamente es identificada por la DIAN6 y a partir de ese momento debe pagar tributos al Estado. Otro tipo de restricciones a este crecimiento son los costos de formalización (afiliaciones a ARP, EPS y Cajas de compensación) de los trabajadores que son muy altos. Lo anterior implica un costo adicional de cerca del 50% del valor de la nómina de cada trabajador.

Adicionalmente, algunos estudios para Colombia han sugerido que variables como tipo de emplazamiento, organización jurídica, tiempo de funcionamiento, número de empleados y tipo de actividad económica afectan la probabilidad de que un negocio sea formal o informal7. Así, el ejercicio que desarrollaron Cárdenas y Rozo (2007) permitió corroborar que un negocio o establecimiento tiene mayor probabilidad de ser informal si es joven, pequeño, si la actividad económica se desarrolla en la industria o servicios, si lo constituyen personas naturales. Dentro de todos estos determinantes el más importante es la consecución del registro mercantil, dado

6. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. Es el organismo encargado recaudar los tributos en Colombia.7. Ver Cárdenas y Mejía (2007) y Cárdenas y Rozo (2007)

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que este elemento es la “puerta de entrada” al paquete de beneficios de la formalidad empresarial debido a que legaliza la empresa ante las autoridades y entidades del Estado. Además, promueve que la empresa acceda a servicios, frente a los cuales es más fácil que sea formal (p.e.j el caso de los créditos que se discutió en la sección anterior), también este documento (registro mercantil) viabiliza que las Cámaras de Comercio presten servicio de apoyo empresarial de forma más inmediata. Así, la falta de este documento en los establecimientos se constituye en un importante cuello de botella para la formalización empresarial.

En cuanto al ambiente empresarial, según el estudio de Doing Bussines, Colombia ha avanzado en materia de simplificación de trámites para emprender un negocio. Así, mientras que en 2003 se requerían 19 procedimientos para iniciar un nuevo negocio, en 2007 eran necesarios solamente 11 procedimientos. De igual manera, desde hace unos años los costos como porcentaje del ingreso per cápita se han reducido. En efecto, mientras en 2003 dicho valor fue de 28,6%, en 2007 se ubicó en 19,3%. En el caso de los días necesarios para constituir el negocio también hay un avance, mientras en 2003 se requerían 60, en 2007 este valor se redujo a 42.8

Estos avances se deben en parte a la puesta en marcha de los Centros de Atención Empresarial9. No obstante, aún es necesario mejorar en el ranking de facilidades para crear negocios construido por Doing Bussines, dado que en 2007 Colombia se ubicó en el lugar 88 de 175 países del mundo (ver Gráfico 16). Además, se debe simplificar otros trámites que el cuenta propista debe llevar a cabo para formalizar su negocio, como la inscripción de los empleados a la seguridad social, a las cajas de compensación, reducir los costos de esta formalidad, entre otros.

Gráfico 16 - Clima de inicio de negocios ranking (Doing Bussines) 175 países.Entre más alto peor

2

66

37

91

33

62

3

2129

4

127

83

19

39

75

3

22

35

4

120

88

122

10

20

40

60

80

100

120

140

Aust

ralia

Aust

ria

Belg

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Colo

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Chile

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Switz

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a

20062007

Fuente: Doing Bussines. World Bank (2008).

A manera de recapitulación, el anterior perfil de un negocio cuenta propia indica que: (i) los negocios cuenta propia son, en la mayoría de los casos, exclusivos de los pobres, (ii) generan bajos ingresos y se quedan de un tamaño reducido, (iii) la duración de estos negocios esa muy

8. Si bien el informe Doing Bussines esta diseñado para empresas grandes y medianas, todas estas restricciones se amplifican en el caso de una empresa pequeña o micro. Luego el análisis es válido para estas últimas.9. Son centros diseñados para la simplificación de trámites para facilitar el desarrollo empresarial

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poca, y (iv) las actividades que emprenden no generan valor agregado. Esto provoca que las prioridades estén dirigidas a que estos individuos se puedan formalizar y tengan mayor productividad en estos empleos.

V. La zona rural y su evolución: las nuevas actividades y el sector agrícola

Después de hablar de la generación de ingresos laborales en el sector urbano, bien sea asalariado o cuenta propia, el diagnóstico gira hacia el estado del arte del sector rural. Para empezar, hay dos puntos que requieren la mayor atención y son parte fundamental del análisis de esta sección. Primero, como se mostrará más adelante, las actividades no agrícolas ganan espacio en la generación de ingresos en el sector rural. Así, los mismos cuellos de botella que se hallaron en el sector asalariado y cuenta propia del mercado laboral urbano, van a ir impactando el desarrollo del mercado laboral en el campo (regulaciones en el mercado laboral). En el caso del capital humano, el sector rural tiene unos niveles más bajos que el sector urbano. En efecto, como se mostró en las primeras secciones, en la zona rural el promedio de los años de escolaridad para mayores de 15 años de edad es 3,9 años, frente a 6,7 años del sector urbano. Segundo, es un hecho innegable que una alta proporción de la población rural es catalogada como pobre. Esto a causa de un bajo nivel de productividad, que desencadena bajos ingresos en un contexto de alta informalidad. Por esto, en el análisis no se realizará diferencia entre pobre y no pobre (ver Gráfico 17)

Gráfico 17 – Incidencia de la pobreza total nacional y rural

65,8%

65,1%

78,1%75,1%

62,9%

68,2%

49,2%

52,7%57,0%

57,5%

49,5%52,5%

40%

45%

50%

55%

60%

65%

70%

75%

80%

85%

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Porc

enta

je (%

)

Rural Nacional

Fuente: MERPD (2006)

En general, en las zonas rurales de Colombia la incidencia de la pobreza por ingresos es mucho mayor que para el total nacional. El Gráfico 17 ilustra el comportamiento de la pobreza a nivel nacional y rural. Se puede ver que, efectivamente, la incidencia de la pobreza rural ha sido históricamente alta, aunque ha disminuido en los últimos años. En general, como se dijo antes se ha mantenido alta y persistente. De hecho, alrededor del 70% de la población rural esta por debajo de la línea de pobreza (Tenjo et al, 2007).

28

A. El surgimiento de las actividades no agrícolas en la generación de ingresos rurales

El primer paso en la construcción de un nuevo paradigma en el sector rural es reconocer y modificar la imagen a través de la cual se asocia el espacio rural con actividades netamente agrícolas. Si bien es evidente que la actividad agrícola (que incluye ganadería y actividades forestales) son las principales, no obstante, hay un conjunto de otras actividades que están adquiriendo gran importancia relativa, y en general están asociadas a un mayor nivel de desarrollo. Dentro de estas actividades se destaca, la agroindustria, el comercio y los servicios (Piñeiro, 2000). Este amplio panorama de las actividades económicas del campo expone, por un lado la complejidad de la estructura económica y social en el ámbito rural y, por otro, al conjunto de desafíos y restricciones que enfrentan estas nuevas actividades, además de las restricciones mismas de la actividad tradicional.

En el Gráfico 18, se muestra la evolución de la cantidad de empleados entre 1996 y 2004, para todos los sectores, a través de índices con base en 1996. El dinamismo en comercio y servicios en ocho años, muestra que estos duplicaron el empleo que generaban, por su parte el sector agropecuario presentó en 2004 menor empleo que una década atrás.

Gráfico 18 – Evolución del empleo rural por tipo de actividad

Fuente: Tenjo et al (2007).

Este nuevo enfoque del ámbito rural implica que en su visión integral se tengan en cuenta la multiplicidad de fuentes de ingresos. Un análisis detallado de las fuentes de ingresos de los hogares rurales ha puesto sobre la mesa la gran importancia de las actividades que se realizan fuera de los predios agrícolas y, entre estas las fuentes no agrícolas (de Janvry y Sadoulet, 2002).

El Gráfico 19, muestra la evolución del salario hora para los sectores de la actividad económica rural. Se puede ver que en primer lugar se ubican los ingresos provenientes del sector servicios. En segundo lugar, están los ingresos de la manufactura y en tercer lugar, aparece el comercio. Por último, los niveles más bajos, a lo largo de todo el período de estudio, se encuentran en el sector agrícola.

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Gráfico 19 – Evolución de los salarios reales rurales hora por actividad económica, precios de 1998


1. Restricciones a la generación de ingreso en actividades no agrícolas

En un futuro cercano, para resolver las inequidades de ingreso se requiere que este nuevo enfoque abra alternativas para la salida de la pobreza. En este punto jugará un papel fundamental la descentralización de la actividad económica hacia sectores no agrícolas. Así, tal como están las cosas, la tendencia es que las actividades no agrícolas seguirán aumentando su presencia en las actividades rurales. De esta manera, las regulaciones del mercado laboral urbano, tales como rigideces en el salario mínimo y costos no salariales, así como otras restricciones relacionadas con el pobre capital humano, que en el sector rural es más acentuado, son cuellos de botella que en un futuro cercano impactarán en la generación de ingresos en las actividades no agrícolas sector rural. Puesto que sobre estos puntos ya se realizó un extenso análisis en las secciones anteriores no se volverán sobre ellos. Sin embargo, algunas consideraciones adicionales, entorno a estas nuevas actividades son:

a) El capital humano es más bajo en el sector rural

Un punto muy importante a recalcar es que en términos de capital humano el sector rural esta bastante retrasado. Como se ha dicho a lo largo del documento los niveles de educación rurales, a duras penas alcanzan la mitad de los urbanos (esto es 4 años en promedio). En términos de grado de alfabetismo la población pobre se ve también afectada, pues según la MERPD la diferencia con el sector urbano es de 11 puntos porcentuales. En general, por estos y otros factores la población rural tiene inferiores niveles de capital humano que la urbana, lo que implica, en parte, los bajos niveles de productividad.

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b) Falta de acceso a la infraestructura

La consolidación de actividades no agrícolas, involucra que la infraestructura para el desarrollo y crecimiento dentro de estas actividades tenga un rol preponderante. Así, un factor importante son las vías que son un bien público vital para la competencia y el crecimiento de la economía rural. Algunos autores han encontrado que el impacto de estos bienes en la productividad del sector rural es alto. Bravo –Ortega y Lederman (2005) encontraron que un aumento de 1% en la densidad de carreteras genera un aumento de 0,42% en la productividad rural de los países de América Latina. En ese sentido, es importante promover el desarrollo de vías en Colombia de acuerdo con las crecientes necesidades de la economía rural. Esto implica que paralelamente con el desarrollo de la red primaria, debe incrementarse la densidad y calidad de las carreteras de segundo y tercer orden (Banco Mundial, 2007).

c) Informalidad

Una restricción adicional, en la generación de ingresos sostenibles, que puede tener más importancia a medida que las actividades no agrícolas continúan su expansión es la informalidad laboral del sector rural. En algunos estudios sobre el mercado laboral rural en Colombia se ha recalcado que el mercado laboral tiene dos segmentos. El primero es el sector cubierto por la legislación laboral, en el cual se cumplen las regulaciones económicas que a la vez componen un marco de protección para los trabajadores, estas envuelven mayores costos laborales para los empleadores. El segundo se denomina de libre movilización, en el que los niveles de los salarios se determinan por factores de oferta y demanda al interior del mercado, y la legislación laboral no se tiene en cuenta para nada.10

Dado esto, los trabajadores preferirían ubicarse en el sector cubierto porque esto le garantiza salarios más altos y mejores condiciones laborales (prestaciones sociales, acceso a seguridad social, etc.) Sin embargo, las barreras de entrada a este sector son bastante pronunciadas, en parte por el tamaño de la demanda y por los costos laborales que implican regulaciones legales (salario mínimo, aportes a salud y pensión, etc.). Puesto que la identificación, en la práctica, de los dos segmentos no es tan sencilla en la literatura se ha adoptado que una medida adecuada para tener una aproximación del tamaño de los dos segmentos es el salario mínimo. Así, se entenderá como los trabajadores cubiertos (asalariados y no asalariados) que devengan un salario mensual igual o superior al mínimo y como sector de libre movilización aquellos que reciben menos del mínimo legal.

El Gráfico 20 presenta la proporción de trabajadores asalariados y no asalariados que devengan menos de un salario mínimo, y por tanto están en el sector de libre movilización. Se puede ver, para todo el período de la muestra, que una alta proporción de trabajadores no cuentan con cubrimiento de la legislación laboral, y por tanto son trabajadores informales. Esto es un punto muy importante dado que esta informalidad sería más pronunciada dado el repunte, en la generación de empleo, de las actividades no agrícolas como el comercio y servicios.

10. Una explicación más detallada se encuentra el en documento preparado por Tenjo et al (2007), para la MERPD

31

Gráfico 20 – Proporción de trabajadores (asalariados y no asalariados) por debajo del salario mínimo


La alta proporción de trabajadores que reciben menos del salario mínimo es muestra de una alta segmentación del mercado laboral rural. Tenjo et al (2007) muestran que en el sector de libre movilización se ubican el 72% de los trabajadores rurales. Dentro del sector de la agricultura dicho segmento alcanza el mayor tamaño con 76%, seguido por la manufactura y el comercio con un 70%, Por su parte, en el sector servicios dicho valor es de 66%. El Cuadro 12 resume algunas otras características importantes de los segmentos del mercado laboral rural.

32

Cuadro 12 - Algunas características de los sectores cubiertos y de libre movilizaciónSector cubierto Sector libre movilización

Número de personas 1.229.724 3.130.00928,20% 71,80%

Número de hombres 1.022.433 2.049.67733,30% 55,70%

Número de mujeres 207,291 1.080.33216,10% 83,90%

Proporción de mujeres en cada sector 16,90% 34,50%

Asalariados 739,952 922,41844,50% 55,50%

No asalariados 489,772 2.207.59118,20% 81,80%

Tasas de alfabetismo 90,40% 84,70%

Años de educación promedio 5,21 4,54

Años de edad promedio 38,2 35,1

Tasa de subempleo 30,80% 36,50%

Horas trabajadas 52,4 37,4

Asalariados $ 483,064 $ 199,317No asalariados $ 523,720 $ 125,721

Agricultura 24,10% 75,90%Minería 35,50% 64,50%Manufactura 29,70% 71,30%Comercio 29,20% 70,80%Servicios 34,00% 66,00%Otros 54,30% 43,70%

Sectores económicos

Ingreso mensual promedio


B. La actividad tradicional (agricultura) y sus limitantes

Si bien el empleo agrícola ha venido perdiendo importancia como fuente de empleo para los hogares rurales, continúa como el principal medio de empleabilidad con un porcentaje cercano al 60% del empleo total11 (le siguen, comercio, servicios y manufactura). En efecto, el Gráfico 21, muestra como a finales de la década de los ochentas, ese sector generaba el 70% del empleo. Entre los años 1988 y 1995 disminuyó aproximadamente seis puntos porcentuales, se mantuvo en la crisis de finales de la década de los noventas, y en los años recientes confirmó la tendencia descendente para ubicarse en menos de 60% en 2005 (Tenjo et al, 2007).

11. Los datos disponibles se encuentran hasta 2004

33

Gráfico 21 – Distribución del empleo rural


En la literatura nacional se ha mostrado que las actividades agrícolas en Colombia son de baja productividad, situación que se refleja en los bajos ingresos que devengan los trabajadores de dicho sector (ver Gráfico 19). En efecto la tímida evolución de la productividad ha sido más marcada en los últimos años. Esto, como se dijo anteriormente, ha sido la causa principal de los altos niveles de pobreza en el campo, dado que los ingresos en su mayoría surgen precisamente de actividades agrícolas. Uno de los principales factores que se ha encontrado en la literatura es que la principal causa de la baja productividad laboral en la agricultura parece estar atada a los altos costos de transacción relacionados con la tenencia de la tierra (World Bank, 2004).

Por lo anterior, no se puede dejar de lado la discusión sobre los principales cuellos de botella que enfrenta esta actividad tradicional en el campo. Aunque la tendencia regional indica que la diversificación de empleos rurales han crecido de manera importante, es claro que el componente agrícola todavía tiene una ponderación dentro de la economía rural (World Bank, 2008), y por tanto el mejoramiento en los niveles de ingreso de este sector debe tenerse en cuenta.

34

Gráfico 22 – Productividad laboral en el sector rural

Fuente: Leibovich et al (2006)

1. Restricciones a la generación de ingreso en actividades rurales tradicionales (agricultura)

Ahora bien, dado que la agricultura tiene un peso importante en la generación de empleos, resulta importante conocer cuales son las principales restricciones que enfrenta este segmento del ámbito rural para generar ingresos de manera sostenida, así revertir la baja productividad y los bajos ingresos. En este sentido, se identificaron cuatro cuellos de botella, que restringen las posibilidades de incrementar los ingresos en el sector rural agrícola, estos son: (i) acceso y utilización eficiente de la tierra, (ii) acceso a programas de riego, (iii) acceso a crédito y nuevas tecnologías, (iv) subsidio a los grandes productores.

Restricción 1: acceso y utilización eficiente de la tierra

Un instrumento importante del desarrollo de la economía rural agrícola es el adecuado desarrollo del mercado de tierras, bien sea para compra o arrendamiento. La existencia de estos mercados facilita la utilización eficiente de los recursos y puede contribuir a mejorar los niveles de equidad e ingresos.

En América Latina esto se ha logrado a través del proceso natural de subdivisión y reconcentración territorial, y en otros casos como resultado de programas de desarrollo rural y de reforma agraria. Esto se ha reflejado en mejoras en la estructura de propiedad y la tenencia de la tierra (Piñeiro, 2000). Resolver este tipo de problemas implica modificar la legislación rural para incrementar la flexibilidad en las transacciones de tierras, modernización de los registros y titularizaciones de predios rurales y promover, tanto desde el punto de vista institucional como financiero el desarrollo de un mercado de tierras.

Sin embargo, en Colombia la poca seguridad sobre los derechos de propiedad, las deficiencias para hacer cumplir los contratos y las rigurosas restricciones legales limitan el desarrollo de un mercado de tierras adecuado. Además, varios factores intervienen en una alta persistencia en la concentración de las tierras y las formas extensivas de su utilización. Por una parte, los incentivos comerciales han sido favorables a aquellas actividades que tienen un uso

35

extensivo, todo esto soportado por agricultura que demanda alta mano de obra. Igualmente, la tributación de las tierras ha estado históricamente en niveles bajos, lo que facilita la concentración sin riesgo a perder la propiedad. Finalmente, la violencia, que ha causado el desplazamiento y las ventas sin consentimiento de los propietarios (Banco Mundial, 2007)

En el caso de los pequeños agricultores, la principal vulnerabilidad en la tenencia de la tierra se arraiga al conflicto armado y la ausencia de títulos de propiedad. En estas condiciones, hay pocos eventos satisfactorios para acceso a la tierra a través del mercado, lo que limita su movilidad como factor de producción.

Así, una alternativa para fomentar el adecuado mercado de tierras es garantizar unos derechos de propiedad bien definidos que a su vez crean posibilidades de apoyo a la descentralización administrativa. Debe aumentarse la cobertura de las oficinas de catastro y fortalecer la capacidad de los municipios para administrar el impuesto predial.

Restricción 2: acceso a programas de riego

El riego es potencialmente uno de las mayores inversiones productivas en agricultura. En la mayoría de estudios sobre el tema se ha encontrado que para Colombia existe un inadecuado diseño y una deficiente operación de los sistemas de riego (World Bank, 2003). Excesivos niveles de agua son comunes, que causan solidificación salina y erosión. Especialmente en distritos pequeños hay una pequeña consideración sobre las características de la tierra antes de iniciar obras de construcción de sistemas de riego. Pero quizás lo más importante, es que el país no cuenta con adecuados sistemas de monitoreo y evaluación de estos sistemas.

Colombia tiene 6.6 millones de hectáreas potenciales de riego, de las cuales 842,000 cuentan con un sistema de riego adecuado. De esta área, el 62% corresponde a distritos privados de riego y el resto corresponde a los distritos públicos (World Bank, 2003). Va más allá del alcance de este documento analizar en detalle los problemas del sistema de irrigación de tierras de Colombia. Sin embargo, valdría la pena decir que la experiencia internacional indica que en Colombia se debería tener en cuenta una formulación de una nueva estrategia de riego.

Restricción 3: acceso a crédito y nuevas tecnologías

El crédito rural en Colombia beneficia a un número limitado de productores rurales. Algunas fuentes destacan que sólo el 10% de los productores rurales tienen acceso a crédito de entidades financieras formales y un 20% utiliza servicios de depósito (ECV, 2003). Estas tasas son sustancialmente más bajas que las observadas en países no similares ingresos per capita (World Bank, 2008). Lastimosamente los bancos prestan habitualmente a productores rurales de mediana y gran escala, mientras los agricultores pequeños recurren, en la mayoría de los casos a fuentes informales de financiamiento (prestamistas, agiotistas), en los cuales los montos son pequeños pero con altas tasas de interés ( Banco Mundial, 2007)

No obstante, la presencia física del sistema financiero es amplia. Las entidades financieras operan una gran cantidad de oficinas y sucursales que cubren las dos terceras partes del país y más del 80% de la población rural. El contraste entre un limitado acceso y una gran

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presencia de servicios financieros se explica, en gran medida por el inadecuado portafolio de servicios que ofrecen las entidades formales, comparados con el tipo de demanda que caracteriza a los productores rurales. Aún las existentes han sido lentas en presentar innovaciones que estén mas acorde con las necesidades de los habitantes del campo, en los que abundan hogares de bajos ingresos.

Para atender estas limitaciones, en la actualidad el esquema presenta ineficiencia y enfoques arcaicos. El sistema nacional de crédito agrícola gira alrededor de FINAGRO, cuya labor se concentra en un fondo para redescuento de préstamos bancarios. Este sistema de redescuento opera como un impuesto sobre las obligaciones del sistema financiero, lo que introduce distorsiones al mercado, sin lograr amplio acceso de productores rurales a los mercados financieros (Banco Mundial, 2007).

Por otra parte, la innovación tecnológica en la producción agropecuaria es una fuente primordial de ingresos sostenibles. El rápido desarrollo en países desarrollados de la aplicación de nuevas tecnologías rurales ha traído enormes posibilidades para tener acceso a una agricultura más diversificada y, sobretodo, con un mayor valor agregado. No obstante, en Colombia esto no se ha visto y de hecho los fracasos en los mercados para tecnología agrícola y asistencia técnica dan cabida a la exclusión de pequeños productores. Si bien se han tenido intensiones en el desarrollo de sistema de investigaciones, la consolidación institucional de los logros y experiencias exitosas ha sido bastante limitada (Banco Mundial, 2007).

Restricción 4: Falta de ambiente competitivo y escaso acceso de pequeños

productores a servicios y bienes públicos

En la actualidad, las políticas de apoyo al sector agrícola se asientan en la protección comercial a productos con marcadas desventajas comparativas (Banco Mundial, 2007). Se estima que cerca del 90% del apoyo a la agricultura surge de protección a bienes importados. De hecho, en los últimos años se ha dado apoyo directo a sectores específicos, como compensación a productores de flores y banano por la revaluación de la tasa de cambio, y pagos a productores de algodón por garantías de precios mínimos. La protección de fronteras tiene repercusiones en términos de eficiencia y equidad (Banco Mundial, 2007).

La protección de fronteras puede tener un matiz regresivo. Es decir, los campesinos pobres producen sólo pequeñas cantidades, su producción es menos comercializable y son a menudo compradores netos de alimentos. Según un reciente estudio para Colombia del Banco Mundial el costo social que representa la protección comercial puede superar en gran medida los propios beneficios privados, debido a: (i) pérdidas en eficiencia por la protección de sectores sin ventaja comparativa, (ii) menor producción y empleo en cadenas productivas, en especial en el caso de productos agrícolas que se usan como materias primas para otros bienes, (iii) mayor vulnerabilidad para los hogares pobres, y (iv)probablemente, menor empleo sectorial.

En contraste a esta situación, la protección de precios debe reemplazarse con asistencia a productores para facilitar su conversión a actividades competitivas o introducción de cambios técnicos requeridos para lograr la competitividad. La herramienta puede ser puede ser una mezcla de facilidades de crédito, asistencia técnica y subsidio, y debe supeditarse al compromiso de reestructuración, ya sea tecnológica en la misma cosecha para lograr competitividad o a un cambio a cosechas con ventaja comparativa (World Bank, 2003)

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VI. Conclusiones y recomendaciones

Este documento constituyó un esfuerzo para diagnosticar las principales restricciones que enfrentan tanto los hogares urbanos como rurales en la generación de ingresos. En el caso de los hogares urbanos se mostró como los pobres tienen dos características marcadas: (i) la principal fuente de ingresos es aquel que proviene del mercado laboral, por esto las restricciones legales existentes en este mercado limitan el acceso y en algunos casos, como se presentó, los pobres son los que más sufren con estas rigideces, (ii) son hogares con bajo capital humano situación que dificulta el acceso a trabajos de buena calidad.

También se expuso que la alternativa que tienen los hogares para generar ingresos cuando no consigue empleos asalariados es el emprendimiento o el empleo cuenta propia. Dado que estos empleos son de baja productividad y también presentan fuertes restricciones en la generación sostenible de ingresos, que permitan escapar de la pobreza se identificaron los cuellos de botella que impiden un mejor ingreso en esta actividad, que son: (i) bajo nivel educativo, (ii) rigideces en el mercado laboral, (iii) acceso a financiamiento, y (iv) inconvenientes para constituir un negocio formal.

Por su parte, en el sector rural se mostró la creciente participación en la generación de empleo de actividades no agrícolas. Esta situación sugiere que en el futuro las regulaciones del mercado laboral jueguen un papel más importante en las áreas rurales. De otro lado, se expuso que a pesar de que el empleo agrícola esta perdiendo participación genera la mayoría del empleo en las zonas rurales, situación que explica los altos niveles de pobreza dado que estos empleos son de baja productividad, se requiere trabajar en los cuellos de botella identificados, en el cual el más preponderante es el limitado mercado de tierras.

Breves recomendaciones

Hay dos tipos de problemas en la generación de ingresos tanto a nivel urbano como rural. El primero es el relacionado con los asuntos complejos que involucra:

Una exhaustiva revisión de la legislación del mercado laboral La creación de un adecuado mercado de tierras en el cual se tenga certeza sobre los títulos de propiedad.

El segundo tiene que ver con asuntos menos complejos y que no requieren un extenso desgaste político:

Asegurar la acumulación de capital humano para la población pobre Promover políticas para que los pobres alcancen los servicios financieros.

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Colombia. Asistencia Técnica No ReembolsableEstrategia de Generación de Empleo e Ingresos (GEI)

Consideraciones a nivel de diagnóstico para el Sector Rural

1. Introducción

En desarrollo de la asistencia técnica no reembolsable que el Banco Mundial viene prestando al Gobierno Colombiano en cabeza del Departamento Nacional de Planeación (DNP) en el tema de Pobreza, Empleo y Generación de Ingresos, y con el fin de avanzar en un diagnóstico que apoye la definición de una estrategia de generación de ingresos y empleo para población pobre y vulnerable en el medio rural, el DNP y el Banco acordaron que la colaboración específica requerida girara en torno a los siguientes puntos: a) identificar los principales cuellos de botella específicos para la generación de ingresos en el campo; b) identificar y evaluar programas de generación de ingresos rurales exitosos en otros países; c) identificar los factores y mecanismos que contribuyan a escalar los programas “Oportunidades en el Campo” y “Alianzas Productivas”12; y d) actualizar los coeficientes de generación de empleo rural por actividad.

El propósito de esta nota es sintetizar el diálogo que el Banco ha sostenido con el DNP en desarrollo de este ejercicio y algunas de las contribuciones que, a nivel de diagnóstico, el Banco ha ofrecido en relación con los principales cuellos de botella para la GEI en el sector rural, y presentar algunas experiencias internacionales que han contribuido a la GEI, y cuyas lecciones pueden ser relevantes para el caso colombiano.

2. Diagnostico/ Hipótesis

La pobreza rural en Colombia ha sido históricamente alta y, aunque ha disminuido en los últimos años, se ha mantenido en un nivel alto y persistente. Alrededor del 65% de la población rural está por debajo de la línea de pobreza.13 La proporción de pobreza es mucho mayor en las zonas rurales con respecto a las urbanas14, explicado en buena medida por la baja capacidad para generar ingresos que tienen los pobladores pobres del campo y la baja productividad laboral que desencadena en bajos ingresos, en un contexto de alta informalidad. Los hogares pobres rurales tienen en promedio 4.7 miembros, 0.9 niños menores de 6 años; un nivel educativo promedio de 3.9 años de educación en mayores de 15 años frente a un nivel educativo de 6,7 años en hogares pobres urbanos. El 84% de los ingresos de los hogares pobres rurales depende de ingresos laborales (principalmente en el sector agrícola) y dado el bajo nivel educativo, se trata de

12. Oportunidades Rurales y Alianzas Productivas son dos operaciones lideradas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, MADR de Colombia, co-financiadas con recursos del FIDA y del Banco Mundial, respectivamente. Ambas operaciones han demostrado interesantes resultados en la generación de empleo e ingresos en el medio rural; el primer proyecto, a través de la promoción de microempresas rurales, y el segundo, a través de alianzas estratégicas entre organizaciones de pequeños productores agropecuarios y socios comerciales privados en donde “todos ponen, todos arriesgan y todos ganan”. 13. Pobreza Rural en 68.2 % (2005), Fuente: MERPD (2006). Pobreza rural: 62.1% DNP, Estrategia para la Reducción de la Pobreza y la Desigualdad (2006).14. La pobreza urbana es del 39.1%. DNP, Estrategia para la Reducción de la Pobreza y la Desigualdad. (2006).

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empleos de baja remuneración e informalidad. Los ingresos promedio mensuales del ocupado rural equivalían en 2005 a 40% de los ingresos del ocupado urbano, mientras que el 72% de los trabajadores rurales se ubica en el segmento de la libre movilización (aquel que recibe menos de un salario mínimo mensual)15.

Pese a la inversión que se ha realizado por décadas en el campo colombiano a través de diversas intervenciones de la política pública agrícola y rural, los niveles de pobreza rural en el país se mantienen altos. Esto invita a considerar un nuevo paradigma para abordar los desafíos de reducción de pobreza en el medio rural para un país urbanizado16, con un enorme potencial en la agricultura para el desarrollo del conjunto del país, así como de otras actividades rurales no-agrícolas importantes para la GEI en el medio rural.

3. Discusión de Políticas y Programas

El sector rural requiere de esfuerzos importantes para mejorar las condiciones sociales del campo y en particular relacionadas con la reducción de la concentración de la propiedad y la inseguridad de la tenencia, la ampliación de acceso a bienes públicos (educación, vivienda, salud, y seguridad alimentaria) y el mejoramiento de la capacidad de generar ingresos de los pobladores rurales, incluyendo las amplias alternativas que ofrece el conjunto de la economía rural más allá de la agricultura17.

El DNP ha mencionado interés particular en abordar los siguientes temas: i) falta de acceso a la tierra e inseguridad de la tenencia; ii) falta de acceso al riego; iii) débil capacidad de generación de tecnología e inadecuada provisión de servicios de extensión y transferencia de tecnología agropecuaria; iv) débil capacidad asociativa y de gestión empresarial rural; v) falta de acceso a servicios financieros, particularmente crédito; vi) dificultad de acceso de los productos agropecuarios a los mercados; y vii) ineficacia de los arreglos institucionales y débil capacidad de las instituciones del sector para lograr un impacto suficiente en el mejoramiento de las condiciones de vida de los pobladores rurales más pobres. Así mismo, el DNP ha solicitado apoyo al Banco en identificar experiencias internaciones que contribuyan a superar algunos de estos cuellos de botella y en algunos países de especial interés, a saber: i) acceso a tierra (Brasil, China y Tailandia); ii) acceso a riego (Chile, Brasil, China y Tailandia); iii) generación de tecnología y provisión de servicios de extensión y transferencia de tecnología agropecuaria (Brasil, Chile, México, China y Tailandia) y v) gestión empresarial rural (Chile).

A continuación se presentan una serie de elementos de política tomados de la revisión de algunas experiencias y programas internacionales en los temas y países sugeridos por el DNP, los cuales pueden ser de interés para ser explorados más adelante en mayor profundidad.

15. Tenjo et al (2007).16. World Development Report 2008: Agriculture for Development. World Bank, 2007.17. DNP, Colombia Visión 2019 II Centenario, Aprovechar las Potencialidades del Campo (Propuesta para Discusión, enero 2008).

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3.1 Falta de acceso a tierra por parte de pequeños productores e inseguridad en la tenencia

La falta de acceso a tierra constituye un factor crítico para la generación de ingresos de las familias rurales más pobres por sus múltiples usos (explotación agropecuaria, arrendamiento, urbanización, garantía para acceso a crédito, etc.), y es un desincentivo para la ocupación productiva del territorio, la estabilización de los campesinos y la resistencia en situaciones propias del conflicto (desplazamiento). El tema de la tierra en Colombia tiene varias miradas, desde la concentración de la propiedad18, la falta misma de acceso a tierras con potencial productivo por parte de los pequeños agricultores, pasando por el uso ineficiente o no acorde con su vocación productiva19, hasta la inseguridad en su tenencia20, bien sea por falta de títulos de propiedad (que además impide el acceso a otros servicios como el crédito y son un desincentivo para la inversión de largo plazo en el predio) o por razones de la violencia21. También es asunto en Colombia, el tema de la débil institucionalidad para la administración de tierras22 que cobija asuntos catastrales y de registro, así como tributarios23 que favorecen el uso ineficiente e inapropiado de la tierra y que afectan el desarrollo de un mercado eficiente de tierras.

Sin embargo, la complejidad del tema y la necesidad de focalizar el diagnóstico en aquellos cuellos de botella más relacionados con las dificultades en el campo para la generación de empleo e ingresos (y en correspondencia con las prioridades de política y estratégicas del DNP), conduce a focalizar el diagnóstico en la falta de acceso a tierra con vocación y potencial productivo para los pequeños productores y en la inseguridad de la tenencia (particularmente por falta de títulos de propiedad).

18. Colombia posee una propiedad de la tierra muy concentrada. El coeficiente Gini con respecto a la distribución de la propiedad de la tierra es de 0.86 (Machado 1999), y es comparable al de otros países de la Región como Brasil (0.85) y Perú (0.91), pero contrasta enormemente con los países asiáticos que han crecido mucho más rápido en las últimas décadas como Japón (0.38), Corea (0.35), Taiwán y Tailandia (0.45). Deininger y Squire (1998), en Giugale M., et al, “Colombia, Fundamentos Económicos de la Paz”, Banco Mundial, 2003. 19. Del área total de tierra en Colombia, 114 millones de hectáreas, cerca del 13% son aptas para agricultura, el 16% para pastos y el resto para bosques y usos no agrícolas. Sin embargo, solo el 4% de tierras aptas para la agricultura se utilizan para ese fin, mientras que 36% (cerca de 40 millones de hectáreas) se usa para ganadería. Fuente IGAC (1999), en En Giugale M., et al, “Colombia, Fundamentos Económicos de la Paz”, Banco Mundial, 2003. 20. Más del 60% de los registros catastrales rurales están desactualizados y cerca de un 30% de los bienes inmuebles rurales no tienen títulos de propiedad. Machado, A. en Comentarios a la Ley 1152, Estatuto de Desarrollo Rural, enero 2008.21. Entre 1985 y 2003, cerca de 3 millones de personas se han visto obligadas a desplazarse dentro del territorio nacional por la violencia, según COHDES. Si se tomara al cifra acumulada de los últimos 18 años y confrontada con la población rural (2002), se estima que la población forzada al abandono de sus tierras por las condiciones del conflicto se aproxima al 18.7% del total nacional. Pérez, M. en “Territorio y Desplazamiento”, Pontificia Universidad Javeriana, Bogotá 2004.22. La institucionalidad para la gestión de tierras en Colombia se encuentra altamente segmentada. La reciente aprobación de la Ley 1152, conocido como el Estatuto de Desarrollo Rural, contribuye a dicha multiplicación de instituciones con competencias sobre la gestión de tierras en el país, todas con deficiencias en sus capacidades institucionales, administrativas, y especialmente de información para el cumplimiento de sus competencias institucionales.23. Tres razones principales explican una baja recaudación de ingresos por concepto de impuestos prediales: a) cobertura limitada del catastro; b) infravaloración de la tierra, y c) incentivos e infraestructuras administrativas inadecuadas para el recaudo del impuesto. Deininger y Lavadenz, Política de Tierras, en Giugale M., et al, “Colombia, Fundamentos Económicos de la Paz”, Banco Mundial, 2003.

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La experiencia internacional evidencia que el acceso a la tierra por sí solo no es suficiente para lograr un cambio en las condiciones de vida de las familias pobres rurales, y que ofrecer un paquete de apoyo integral que incluya el acompañamiento para el desarrollo de un subproyecto productivo (preferiblemente comunitario o en esquemas asociativos), con acceso al crédito, la asistencia técnica y apoyo para el acceso de los productos al mercado, es parte fundamental de la estrategia para la generación de ingresos rurales basado en el acceso a la tierra. Los esfuerzos aislados de acceso a tierra sin acceso a tecnología, crédito, mercados y transporte, están más destinados a fracasar que aquellos donde un apoyo integral se garantiza. (Deininger y Lavadenz, 200324; De Janvry et al 200125).

Por su parte, la seguridad en la tenencia, más allá de la formalización de la propiedad (titulación), es factor clave para la inversión y modernización de las explotaciones agropecuarias y se constituye en un factor de ocupación productiva y de arraigo al territorio. Pero la titulación en sí misma, es además una oportunidad para que la familia rural acceda al crédito formal (y deje de depender de fuentes informales de financiamiento, además costosas), inclusive para hacer inversiones no-agrícolas y diversificar así las fuentes de ingreso de las familias pobres rurales, y es una oportunidad también para incentivar la transacción y movilidad de la tierra a través de los mecanismos de mercado. La seguridad en los derechos de propiedad tiene un impacto significativo en el crecimiento general (Keefer y Snack, 2002), pero también ese acceso inicial al activo tierra afecta resultados subsecuentes en el bienestar de los hogares (Birdsall y Londoño, 1997; Deininger y Squire, 1998; Rodrik 1998)26.

La experiencia internacional también demuestra que los mercados han sido más eficientes en transferir tierras a productores pequeños sin tierra, cuando se vincula la participación del sector privado y los beneficiarios identifican, escogen el predio y lo negocian de acuerdo al proyecto productivo, en donde la tierra es un rubro más a considerar en la evaluación sobre la viabilidad del agro-negocio27. La experiencia brasilera que ha desarrollado varias iniciativas de alivio a la pobreza basadas en el acceso a tierra, ha demostrado importantes impactos positivos gracias a la implementación de tres principios básicos: (a) descentralización: los programas de acceso a tierra están orientados por la demanda de organizaciones de base y se administran conjuntamente entre agencias del Estado e instituciones financieras; b) las comunidades de base son quienes seleccionan y negocian las tierras y deciden las inversiones productivas prioritarias sobre su terreno; c) los recursos para la financiación de inversiones son de utilización flexible para atender los requerimientos del agronegocio y son administrados por las organizaciones de base que tienen acceso garantizado y oportuno a los recursos28.

Pese a lo anterior, subsisten dificultades por los altos costos de los servicios de administración y gestión de tierras, la complejidad de los procedimientos, la falta de coordinación interinstitucional e información, la centralización de los servicios, pueden ser, entre

24. Deininger y Lavadenz, Política de Tierras, en Giugale M., et al, “Colombia, Fundamentos Económicos de la Paz”, Banco Mundial, 2003. 25. Childress y Deninger, Land Policies for Growth and Poverty Reduction: Recent Experience with Policies to Improve Land Access and Land Distribution. World Bank, January 2006. 26. Idem.27. Burns, Deininger, Zakout. “Good Governance in Land Administration”, World Bank. Power Point Presentation 2006. 28. World Bank, Agricultural and Rural Development Notes. Land Policy and Administration. “Brazil Land-Based Poverty Alleviation Project” by Malcolm Childress. Issue 31, February, 2008.

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otros, factores que afectan una efectiva regularización de los derechos de propiedad y seguridad en la tenencia, con implicaciones para la dinamización del mercado de tierras29. La ausencia de un catastro moderno que unifique las bases de datos (geográficas y legales), es la fuente de numerosos problemas sobre los derechos de propiedad. El tema crítico está en la frecuente ausencia de los tres componentes básicos de regularización de la propiedad: catastro, titulación y registro, simultáneamente actualizados y conectados para cruce de información y una gestión eficiente. Muy pocos países de América Latina tienen un sistema que integra en una sola entidad el catastro y el registro, y muchos no están listos para una integración total de estas funciones, de manera que una segunda alternativa es ir consiguiendo la integración gradual de las mismas, como se puede lograr con un enfoque de intervención de mediano y largo plazo.

Finalmente, los proyectos de tierras (en Centro América, principalmente) que han requerido importantes reformas legales e institucionales, que se han convertido en imperativas en desarrollo de los acuerdos de paz, han demostrado que el alto nivel de compromiso de la rama ejecutiva y legislativa, con participación y liderazgo de actores de alto rango, públicos y privados, es un factor determinante en el logro del establecimiento de las bases de un sistema moderno de administración de tierras. La experiencia centroamericana ha demostrado también que las capacidades de administración de tierras a nivel descentralizado se pueden ir construyendo relativamente rápido con entrenamiento apropiado, programas pilotos y apoyo técnico especializado. Los casos de Brasil, Guatemala y Nicaragua expuestos en el Anexo 2 y sobre los cuales se han recogido algunas lecciones en esta sección, pueden merecer un análisis más profundo de interés para el caso colombiano.

3.2 Falta de acceso a riego para pequeños productores y débil gestión institucional

El agua es un factor fundamental que contribuye a mejorar los rendimientos de la actividad agropecuaria y que, en asocio con tecnologías adecuadas y ambientalmente sostenibles de fertilización, tiene impacto importante en la productividad y por ende en los ingresos de los pequeños productores. Pero la escasez del recurso en épocas secas y la dificultad para evacuarlo en épocas de lluvia extrema, afecta considerablemente el desempeño de las explotaciones agropecuarias lo que se refleja inmediatamente en los ingresos de las familias rurales pobres y además, en los precios de los alimentos al consumidor.

El sistema de riego y drenaje en Colombia no solo es muy limitado en su cobertura, sino que la disponibilidad de agua a través del mismo es altamente vulnerable. Información del Banco Mundial (2003)30 sugiere que Colombia cuenta con 6.6 millones de hectáreas de tierra regable, de las cuales 840.000 (equivalentes al 13%) cuentan con mejoras en riego y drenaje. De dicha superficie, el 60% está en manos de distritos de riego privados, y el 40% restante corresponde a distritos públicos (INAT, 1998). En el 2000, existían en el país 26 distritos grandes y medianos, que cubrían unas 247.000 hectáreas y 570 distritos de pequeña irrigación atendiendo una superficie de cerca de 40.000 hectáreas. Sin embargo, solamente 350 distritos (66%) estaban operando y abasteciendo unas 25.000 hectáreas en beneficio de unas 17.000 familias31. Varios

29. FAO, “Buena Gobenanza en la Tenencia y la Administración de Tierras”. Estudio No. 9, Roma 2007.30. World Bank, Colombia Agricultural and Rural Competitiveness. Report No. 27523-C.O, December 2003.31. Tomado de Diagnóstico Borrador sobre el Sector Agropecuario, preparado por la Dirección de Desarrollo Rural del DNP. Diciembre de 2007.

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estudios relativamente recientes pueden consultarse para ilustrar mejor la situación del sector irrigación en Colombia.32

Adicionalmente, la administración, operación y mantenimiento de los sistemas, que debe estar en manos de los beneficiarios organizados, es ineficiente e insostenible en la mayoría de los casos, por falta de capacitación y gestión empresarial. No existe en el país, como tampoco en la mayoría de los países de la región, una cultura para la conservación del recurso hídrico, para definir y acordar colectivamente el manejo y uso del agua, y para generar las condiciones de sostenibilidad financiera de los sistemas de riego, que implica entre otros, el pago de tarifas por uso. Por su parte, los pequeños productores no tienen acceso a recursos de financiamiento para desarrollar sus obras intra-prediales de pequeña y mediana irrigación y tienen muchas limitaciones para mejorar la productividad de sus sistemas productivos agropecuarios. Algunos pequeños productores han desarrollado sistemas de micro-irrigación utilizando mangueras domésticas que pueden demostrar ser muy efectivas.

La experiencia internacional (Chile, Perú)33 demuestra que los sistemas de irrigación deben ser construidos o reconstruidos para simplificar su uso. Los criterios para el abastecimiento de agua deben establecerse sobre la base de estudios cuidadosos de las cuencas y la disponibilidad de agua, incluyendo aguas subterráneas. Inclusive estudios de carácter económico deben acompañar la estrategia para determinar los patrones de cultivo que son apropiados a cada distrito de riego. Las autoridades públicas para irrigación deben estar descentralizadas y la veeduría ciudadana debe fortalecerse en cabeza de los mismos usuarios. La transferencia del manejo, la operación y el mantenimiento, inclusive los derechos de propiedad de los sistemas de riego a las asociaciones privadas de usuarios de agua puede ser productiva 34. Ello requiere de entrenamiento técnico y administrativo, de formación de capacidad y de acompañamiento de largo plazo35.

Los programas de inversión en mejoramiento de riego que se basan en crédito, dependen de que las organizaciones usuarias de agua (OUA) puedan proveer colateral para satisfacer los requerimientos de los bancos y obtener el crédito; y si se espera que el 100% de la recuperación del costo del crédito se dé, es necesario intervenir para cambiar la cultura de no-pago campesina y para que las condiciones del crédito y de repago sean acordes con las condiciones de la actividad agrícola y socio-económicas del beneficiario. Chile, a través de la Ley18.450 de fomento a la inversión privada en obras de riego y drenaje, estimula la construcción de pequeñas obras hidráulicas de uso agrícola que viene operando desde el año 1985. Se fundamenta en esquemas competitivos de acceso a recursos que seguramente han servido en el caso colombiano de ejemplo para la estructuración de las convocatorias públicas para el acceso a recursos para riego que coordina el INCODER. Finalmente, El Banco Mundial acaba de terminar el diseño de un proyecto en Ecuador (próximo a entrar en ejecución) para promover inversiones para el desarrollo productivo de la Provincia de Chimborazo, el cual cuenta con un importante 32. Herrera (2002); Martínez (2001); CONSULTPLAN (1998); e INAT (1998).33. Proyecto de Desarrollo del Subsector de Riego. World Bank, Implementation Completion Report No. 29838-PE, Diciembre de 2004.34. K.Urban, P. Wester, “Maintaining the flow: Maintenance service provision in the Alto Río Lerma Irrigation District, Mexico. FAO Irrigation and Drainage Systems 17: 47-67, 2003.35. Las asociaciones usuarias de agua han sido extensamente estudiadas por Subramanian, Jagannathan y Meinzen-Dick (1997). Para transferencia de sistemas públicos a privados, consultar a Vermillion (1999). Tomado de Diagnóstico Borrador sobre el Sector Agropecuario, preparado por la Dirección de Desarrollo Rural del DNP. Diciembre de 2007.

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componente de riego basado en el fortalecimiento de capacidades de las OUA y en un esquema concursal para la asignación de recursos públicos. Este proyecto/componente merece la pena de conocerse a nivel de diseño36, en particular el manual de subproyectos de riego, y más adelante, hacerle seguimiento a las lecciones de su implementación.

3.3 Débil capacidad de generación de tecnología e inadecuada provisión de servicios de extensión y transferencia de tecnología agropecuaria

En cuanto a la generación de tecnología y promoción de la investigación y desarrollo, Colombia ha hecho esfuerzos recientes de gran importancia, por un lado, al ampliar el presupuesto de inversión público para ciencia y tecnología; por otro, al institucionalizar el esquema de los fondos concursales para acceder a recursos públicos y apalancar la inversión privada de los fondos parafiscales entre otros, y al conectar los centros de investigación con la demanda del sector privado y avanzar en la elaboración de las agendas prospectivas de investigación para las principales cadenas productivas con vocación principalmente exportadora37. La experiencia internacional demuestra que los esfuerzos en este sentido, tienen impactos satisfactorios y deben continuarse, fundamentalmente considerando la sostenibilidad financiera a largo plazo para la investigación y el desarrollo, el atender sectores y actores que no pueden competir por los recursos públicos y que merecen una intervención del Estado, y promover la participación privada con una clara delimitación de roles y competencias de acuerdo con la naturaleza de los bienes, sean públicos o privados.

La experiencia de Chile, en particular, demuestra también que la consolidación y el éxito de un sistema de innovación tecnológica, depende en gran medida de tener una estrategia sectorial y una instancia fuerte de dirección del sistema; de diferenciar roles y ámbitos de investigación; de focalizar recursos en torno a rubros prioritarios; de permitir la participación de los usuarios quienes determinan en gran medida la pertinencia de la investigación; de modernizar las estructuras organizacionales para la innovación; y conseguir un amplio consenso y apoyo político, y la participación tanto de investigadores como de los demás actores sociales vinculados a la innovación tecnológica38. De otra parte, es fundamental un esquema que permita aglutinar, tanto la tecnología disponible a nivel internacional como las actividades de investigación y desarrollo de la actividad privada con las actividades del sector público. Esto es clave tanto en el desarrollo de la competitividad internacional en el largo plazo, como en la capacidad del país para apropiar una parte de los beneficios derivados de la innovación tecnológica.

36. Chimborazo Development Investment Project. World Bank, Project Appraisal Document. Report No. 41238-EC. November 2007.37. Con la última convocatoria pública abierta para C&T a comienzos de 2008, Colombia completó el quinto año consecutivo de apertura de convocatorias, consolidando el esquema del fondo concursal para la asignación de recursos públicos para C&T agropecuaria. Se han colocado más de $130.000 millones de pesos (unos US$60 millones de dólares) en recursos públicos de co-financiación, apalancando una contrapartida de parte de los socios beneficiarios (alianzas entre centros de investigación y productores) de cerca de $160.000 millones (unos $80 millones de dólares).38. FAO/TCP/CHI/300 (A) Preparación de un Programa de Desarrollo Agropecuario en el Marco de los TLCs. El Sistema de Generación Tecnológica Agropecuaria en Chile. Informe No. 06/015. Mayo 2006.

47

La demanda de tecnología por parte de los pequeños productores agropecuarios es baja (por falta de capacidad de gestión, por desconocimiento, por falta de asociatividad), a lo que se suman las malas prácticas agrícolas y dificultad para el acceso a insumos productivos, incidiendo en la baja capacidad para modernizar sus prácticas agrícolas, reconvertir sus sistemas productivos de manera que sean además sostenibles ambientalmente, y por tanto, conseguir mayores rendimientos y productividad de sus actividades agropecuarias que se traduzca en mejores ingresos para las familias de los pequeños productores. De otra parte, y, aún existiendo tecnologías apropiadas, su transferencia es limitada e ineficiente por la inadecuada provisión de los servicios de extensión agropecuaria y el bajo capital humano de los productores agropecuarios, y por consiguiente, la adopción efectiva de nuevas tecnologías es baja.

En relación con la transferencia de tecnología, en Colombia, con el desmonte de muchos de los servicios descentralizados de extensión rural para los pequeños productores, a través de las UMATAS (para dar campo a los Centros Provinciales de Gestión Agro-empresarial), es posible que la extensión agropecuaria a los pequeños productores se esté limitando aún más y que muchos no puedan acceder a los servicios de extensión privados; en aquellos municipios donde aún funciona el servicio público de las UMATAS, es necesario su fortalecimiento, a través de la capacitación de los extensionistas, la supervisión y evaluación del esquema de asistencia técnica desde el nivel central y el apoyo para que llegue con calidad, oportunidad y permanencia al pequeño productor .

La experiencia internacional a través de los casos estudiados (Chile39, China40 y México41) demuestra que la descentralización de los sistemas de asistencia técnica agropecuaria, basados en la participación del sector privado como proveedor de los servicios, ha resultado en un esquema exitoso. Información adicional puede consultarse sobre este tema con base en la experiencia Holandesa42 . Factores como la mala focalización de los servicios de extensión en población objetivo heterogénea y con niveles distintos de capacidad; la rigidez de los modelos de asociatividad aplicados asumiendo que los productores cuentan con capacidades de gestión que en la realidad no existen; la carencia de una política para el desarrollo del mercado de proveedores de tecnologías; la débil política de articulación con el sector privado presente en los eslabones de la cadena productiva; y la falta de una política sistemática de evaluación de la eficacia y eficiencia del uso de los recursos públicos, y de una política que fomente el control social autónomo por parte de los usuarios de los servicios, son factores que afectan la prestación eficiente de servicios de asistencia técnica agropecuaria.

39. FAO/TCP/CHI/300 (A) Preparación de un Programa de Desarrollo Agropecuario en el Marco de los TLCs. La Asistencia Técnica Agropecuaria en Chile en la última década. Informe No. 06/015. Mayo 2006.40. China Second Loess Plateau Watershed Rehabilitation Project, Implementation Completion Report (ICR), Report No. 34612, December 22, 2005. China Second Loess Plateau Watershed Rehabilitation Project, Project Appraisal Document (PAD), Report No. 18958, April 30, 1999.41. IFPRI-ISNAR Division Discusión Paper 10: Las Fundaciones Produce a diez años de su creación: pensando en el futuro”(J. Ekboir, et al, No. 2006).42. C.L.J. van der Meer, “Changes in the organization of agricultural research and extension in the Netherlands”. En “Decentralization and Privatization of Agricultural research and Extension” in: CONTACT, A quarterly publication of the Special Program for African Agricultural research (SPAAR), June 1999, Number 31.

48

La experiencia de Chile y México merece la pena ser analizada, así como el caso de Nicaragua43 que integra intervenciones de extensión agropecuaria con regularización y seguridad de la tenencia de la tierra y prueba cuatro modelos distintos de asistencia técnica agropecuaria.

3.4 Falta de acceso a servicios financieros rurales

Los problemas en este campo para los pequeños productores rurales radican fundamentalmente en el limitado acceso a servicios financieros formales, principalmente crédito. El acceso a servicios financieros rurales en Colombia es limitado y segmentado, pese a la aparente adecuada infraestructura física y financiera. Un estudio del Banco Mundial sobre Finanzas Rurales en Colombia (2003)44 concluye que alrededor de solamente un 8% de hogares y empresas rurales tienen acceso a crédito formal. El acceso a servicios de ahorro se estima decayó en un 20% para los hogares rurales, con relación a un estimado de 35% a finales de los 90. Los bancos le prestan regularmente los grandes y medianos productores, en cuantías altas, con plazos superiores a un año y tasas de interés por debajo del promedio de los demás prestamistas. Prestamistas informales son la fuente primaria de crédito para usos no agrícolas. Se trata de préstamos pequeños, de corto plazo y tasas muy por encima del promedio del sector formal, incluyendo las instituciones de microfinanzas.45

Aunque la disponibilidad de recursos del sistema financiero privado formal orientados al sector, y para los pequeños productores en particular, es baja46, es más significativa aún, la dificultad para acceder a ellos por los requerimientos exigidos (que no pueden cumplir), los altos costos de transacción (falta de innovación entre los intermediarios financieros rurales) y el esquema de financiamiento y productos que no corresponden a los tiempos, necesidades de las actividades productivas y condiciones socio-económicas del pequeño productor rural. A esto se suma el escaso desarrollo del sector de financiamiento rural y la relativa baja cobertura de las instituciones privadas formales47, de las cooperativas de ahorro y crédito48, así como la baja penetración de instituciones de micro-financiamiento en el medio rural49. El diagnóstico también considera una limitada diversificación de los servicios e instrumentos financieros. Esto 43. Proyecto de Tecnología Agropecuaria y Gestión de Tierras en Nicaragua. World Bank, Implementation Completion Report. Noviembre de 2001.44. World Bank, Colombia Rural Finance. Report No. 27269-CO. November 2003.45. Tomado de World Bank, Colombia Rural Finance. Report No. 27269-CO. November 2003.46. Proveedores de insumos y comercializadores representan significativas fuentes de recursos para los productores agropecuarios, con portafolios estimados en un equivalente a una tercera parte del crédito agropecuario. Tomado de World Bank, Colombia Rural Finance. Report No. 27269-CO. November 2003.47. Colombia tiene junto con Brasil, el mejor indicador de cobertura de oficinas rurales entre 8 países estudiados de la Región., con una atención de 10.200 personas promedio por oficina (mayor que México: 12.000 por oficina), Tomado de World Bank, Colombia Rural Finance. Report No. 27269-CO. November 2003.48. El sector de las cooperativas de ahorro y crédito en Colombia se ha ido recuperando después de un colapso a finales de los 90 que además erosionó la confianza del público en este tipo de intermediarios financieros. Las reformas introducidas a nivel de supervisión financiera en 1998 están permitiendo una recuperación de este tipo de entidades. Tomado de World Bank, Colombia Rural Finance. Report No. 27269-CO. November 2003.49. Colombia fue país pionero en la Región en el campo de las microfinanzas en los 90s con la incursión del Banco Caja Social en este campo entre otros, pero se estancó, mientras que este tipo de instituciones en El Salvador (Calpia), Ecuador (Banco Solidario), Perú (Cajas Municipales) entre otras, se han expandido y están proveyendo servicios estables a pequeños productores, microempresarios rurales, adaptando metodo-logías a las particularidades del sector rural. Tomado de World Bank, Colombia Rural Finance. Report No. 27269-CO. November 2003.

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en parte es explicable por las condiciones de alto riesgo que conlleva de por sí la actividad agropecuaria y por las condiciones de inseguridad de operar aún en muchas zonas rurales del país.

De otra parte, los incentivos del sistema público para el financiamiento agropecuario están fundamentalmente dirigidos al mediano y grande productor y son de muy escasa captura por parte de los pequeños agricultores quienes no pueden acceder (de nuevo, por los requisitos exigidos y la sofisticación de los esquemas), a dichos incentivos. Los incentivos financieros públicos además, están atados al acceso al crédito formal a través de los intermediarios financieros privados y solo muy pocos recursos, como por ejemplo los que aportan los Proyectos de Alianzas Productivas50 y de Oportunidades Rurales51 (en su primera fase conocido como Pademer), permite al pequeño productor organizado, el acceso a un incentivo financiero de amplia utilización, sin tener que acceder al crédito formal, favoreciendo a aquellos productores que no son sujetos de crédito.

El pequeño productor rural requiere de un conjunto de servicios financieros integrales (crédito, ahorros, remesas, seguros, pago de servicios públicos, transferencias gubernamentales, etc.) y no solamente crédito, aunque sea fundamental, y que dichos servicios son requeridos además en forma que se adapten a sus condiciones socioeconómicas y también a las condiciones de su actividad productiva.

La experiencia internacional (México)52 ha demostrado que los bancos comerciales no son las entidades más apropiadas para prestar estos servicios, y que las cooperativas de ahorro y crédito, por su proximidad al beneficiario, por su misión y por su conocimiento del mercado, tienen mejores posibilidades para atender este sector. Sin embargo, se requiere normalmente de la intervención del Estado, a través de regulación especializada y de programas especiales, para generar los incentivos y facilitar la expansión de las coberturas y costos de operación de estas organizaciones, al menos en una etapa inicial. La población rural marginal constituye un mercado viable y atractivo para los intermediarios financieros si el servicio se presta en condiciones adecuadas (metodologías y esquemas operativos apropiados, personal capacitado, acompañamiento al cliente, etc.), lo que requiere de adaptación e innovación y por ello, la participación del Estado se hace necesaria para la puesta en marcha de estos servicios.

4. Conclusiones/Recomendaciones

El sector rural ofrece interesantes oportunidades para la generación de empleos e ingresos para los pobladores rurales, pero se ha desaprovechado el potencial de la economía rural en su conjunto. Si bien es evidente que la agricultura es la principal actividad económica en el medio rural colombiano y que todos los esfuerzos continúan siendo válidos para mejorar la competitividad de la agricultura, y sobretodo para permitir a los pequeños productores 50. Proyecto ejecutado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural de Colombia, con un aporte de US$60 millones del Banco Mundial (en sus dos fases) para apoyar las alianzas estratégicas entre organizaciones de pequeños productores y socios comerciales privados, bajo el esquema “todos aportan, todos arriesgan, todos ganan”.51. Proyecto ejecutado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural de Colombia, con un aporte de US$30 de FIDA (en sus dos fases) para apoyar microempresas rurales agrícolas y no-agrícolas.52. Proyecto Generación de Capacidades para la prestación de servicios de microfinanciamiento rural. World Bank, Report No. 41596-MX, Diciembre 2007. SAGARPA, Gabriela Zapata, Lecciones del Componente del Proyecto de Asistencia Técnica para el Financiamiento Rural en México (PATMIR), Marzo 2007.

50

agropecuarios beneficiarse de las oportunidades que genera la nueva agricultura53, existen una serie de otras actividades productivas rurales que están adquiriendo importancia relativa y, en general, se asocian a un mayor nivel de desarrollo, como son las actividades asociadas con el comercio, la manufactura, la agroindustria y los servicios (Piñeiro, 2000). Lo anterior invita a considerar en la visión integral del desarrollo rural, la multiplicidad de fuentes de ingresos y el potencial de la economía rural en su conjunto, además de la agricultura (De Janvry y Sadoulet, 2002).

Este amplio panorama de las actividades económicas productivas rurales pone de presente la complejidad de la estructura económica y social del campo y el conjunto de desafíos que enfrentan las actividades rurales. Por tanto, además de los cuellos de botella tradicionales para la competitividad de la agricultura (falta de acceso a tierra, riego, crédito, asistencia técnica y tecnología, entre otros), las actividades rurales no-agrícolas se enfrentan también a las restricciones propias del sector urbano (las regulaciones del mercado laboral, el pobre capital humano, la deficiente dotación de infraestructura física y social), y que afectan la competitividad de la economía rural en su conjunto.

En términos de desafíos de política pública para la generación de ingresos y empleo en el medio rural, no cabe duda que una agricultura dinámica debe continuar siendo promovida como motor de ingresos agrícolas, pero dada la heterogeneidad y la multiplicidad de estrategias para la generación de ingresos y empleo, el desarrollo rural debe ir más allá de la agricultura, usar un enfoque territorial que aprovecha el capital de los territorios rurales y sus activos (paisaje, recursos naturales, cultura, instituciones) y promover actividades multisectoriales estratégicamente conectadas, así como diversos actores públicos, privados y comunitarios que promuevan oportunidades de desarrollo rural. Esto requiere de la descentralización de la actividad económica, particularmente para permitir un rol a las ciudades secundarias para el empleo en actividades no-agrícolas encadenadas a la agricultura; llenar los vacíos institucionales de apoyo al ingreso rural (servicios financieros, de asistencia técnica, redes de protección social, oferta de bienes públicos locales), y promover las organizaciones locales y la acción colectiva (De Janvry, Sadoulet54). Bajo este panorama, una estrategia de generación de ingresos y empleo para el sector rural merece invertir en activos controlados por los pobres: capital natural (acceso a la tierra), capital físico (tecnología para campesinos e infraestructura), capital humano (educación rural, formación para el trabajo), capital financiero (servicios financieros rurales), y capital social (alianzas estratégicas e inclusión social).

5. Anexos

Anexo 1. Matriz de referencia sobre algunas experiencias internacionales de interés para el caso colombiano.

Anexo 2. Experiencias internacionales de interés para el caso colombiano. Objetivos, Componentes, Principales Lecciones.

53. Demanda por productos de alto valor, incremento de las exportaciones no tradicionales, mercado de servicios ambientales, producción de materias primas agrícolas para biocombustibles, etc.54. Tomado de A. de Janvry, E. Sadoulet, Hacia la Inversión en Desarrollo Rural un buen negocio: Nuevas Perspectivas para el Desarrollo Rural en América Latina y el Caribe. Universidad de California en Berkeley. 2005. Cooperación: BID, FAO, BIRF, IICA, CEPAL, FIDA, GTZ, RIMISP

51

ANEXO 1

Colombia. Asistencia Técnica No Reembolsable Estrategia De Generación De Empleo e Ingresos (GEI)

Sector Rural

Matriz de referencia sobre experiencias internacionales

PAIS TEMA PROY OBJETIVO OBS FUENTEARGEN-TINA

Acceso a riego

Desarrollo Agrícola Provincial-PROSAP

-Incrementar y diversificar la producción agrícola y las exportaciones a través de la intensificación del uso de la tierra.-Incrementar y estabilizar los ingresos agrícolas de 120.000 pequeñas y medianas fincas comerciales.-Mejorar la efectividad de los servicios de apoyo a la agricultura.-Mejorar la infraestructura productiva rural.-Racionalizar las inversiones públicas y promover la expansión del rol del sector privado.

Co-financiado por BIRF y BID

No se dispone en el momento de informes de segui-miento y/o evaluación

BIRF-PIDBIRF-PAD

ARGEN-TINA

Desarrollo pequeña agricultura

Desarrollo Pequeña Agr. PROINDER

Incrementar ingresos de familias pobres rurales, mejorando la productividad de actividades agrícolas y no-agrícolas a través de transferencia de tecnología, mejoramiento de infraestructura productiva, gestión social y organizacional y mejoramiento de los servicios de apoyo a la agricultura.

No se dispone en el momento de informes de segui-miento y/o evaluación

BIRF-PADBIRF-PID

BRASIL Incremento de ingresos a través del acceso a tierra por mecanismos de mercado

Piloto de Acceso a Tierra y Alivio a la Pobreza (“Projeto Cédula da Terra”)

a) Incrementar los ingresos de 15.000 familias pobres rurales a través de mejores condiciones de acceso a la tierra y participación en subproyectos comunitarios; b) mejorar la producción agrícola en las tierras del proyecto; c) desarrollar un piloto de enfoque de reforma agraria por mercado de tierras, en el cual los beneficiarios obtienen financiamiento para la compra de tierras que negocian directamente con los propietarios privados con el fin de agilizar el esquema estatal y bajar costos de estos programas. El proyecto contó con los siguientes componentes: i) financiamiento para compra de tierras; ii) subproyectos comunitarios; iii) desarrollo comunitario, asistencia técnica y capacitación; y iv) supervisión, evaluación y diseminación.

Terminado BIRF, ICR (Dic. 2003)

BRASIL Incremento de ingresos a través de acceso a tierra por mecanismos de mercado

Acceso a Tierra y Alivio a la Pobreza I (Crédito Fundiario)

Expandir el esquema comunitario de acceso a tierra basado en mercado, como mecanismo para la reducción de la pobreza y el incremento de ingresos rurales, a través de financiamiento para la compra de predios y el desarrollo de proyectos comunitarios.

En implemen-tación.

No se dispone por ahora de informes de segui-miento y/o evaluación de impacto.

BIRF, PAD(No. 2000)

CHILE Acceso a riego

Ley 18.450 La Ley Nº 18.450 de Fomento a la Inversión Privada en Obras de Riego y Drenaje, es uninstrumento de estímulo a la construcción de pequeñas obras hidráulicas de uso agrícola queviene operando desde su promulgación el 30 de Octubre de 1985. Contemplada originalmentepara mantenerse en vigor sólo durante ocho años, fue modificada en Agosto del 1994, ampliando su vigencia hasta el 31 de Diciembre de 1999 y posteriormente hasta el 1 de Enero del 2010.

Ley 18.450

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PAIS TEMA PROY OBJETIVO OBS FUENTECHILE -Provisión de

servicios de extensión agropecuaria

-Generación tecnología agropecuaria

Modelos INDAP (pequeña agricultura) y SAG (agricultura comercial)

Extensión Agropecuaria: buscar las causas que expliquen los resultados de la intervención del Estado y desarrollar una propuesta que permita optimizar los modelos de ATA. Cuáles son las políticas de apoyo que se pueden implementar para mejorar la competitividad de las explotaciones campesinas? Bajo qué condiciones las pequeñas explotaciones pueden realizar transformaciones exitosas e incorporar al mercado de manera sostenible?

Generación de Tecnología: examinar el marco normativo, políticas e instrumentos de apoyo al sector agropecuario y forestal, y analizar la institucionalidad pública sectorial; particularmente dar un salto cualitativo en investigación y desarrollo aplicada a procesos productivos; mejorar los sistemas de transferencia tecnológica, y ajustar la institucionalidad pública para reforzar las capacidades del Sistema de Investigación y Transferencia de Tecnología.

Proyecto INDAP

- La Asistencia Técnica Agropecuaria de Chile en la Ultima década.No. de Informe 06/015FAO/TCP/CHI/3001(A), Mayo 2006

- El Sistema de Generación Tecnológica Agropecuaria en Chile.No. de Informe 06/015FAO/TCP/CHI/3001(A), Mayo 2006

CHINA Provisión de servicios de extensión agropecuaria

Desarrollar y probar modelos innovadores para la transferencia y aplicación de tecnología agrícola que busquen generar ingresos adicionales para los agricultores en mercados de alto valor con potencial para escalar. A través de esto, el proyecto busca dar a los agricultores pobres una oportunidad para participar en mercados agrícolas domésticos e internacionales de alto valor.

Co-financiado por BIRF

BIRF-PAD Report No. 29785-CHA, April 4, 2005.PID Report No. AB1089, September 2, 2004.

CHINA Acceso a riego

Segundo Proyecto Rehabili-tación Cuencas, Valle del Loess

Contribuir al desarrollo sostenible en la Sabana del Loess, aumentando la producción y los ingresos agrícolas, así como mejorando las condiciones ecológicas en las cuencas tributarias del “Río Amarillo”. Los componentes principales promueven la mejora de las tierras para cultivar, que incluye la conversión de tierra de ladera a terrazas, y la construcción de diques de control para retener los sedimentos e inundaciones y para almacenar agua para irrigación y mejorar así la oferta hídrica.


BIRF- ICR Report No. 34612, December 22, 2005.PAD Report No. 18958, April 30, 1999.

ECUA-DOR

Desarrollo rural integrado

Reducción de la pobreza y desarrollo rural local, PROLOCAL

Apoyar el empoderamiento de organizaciones locales y fortalecer el capital social, mejorar la calidad de los servicios locales e incrementar el acceso a activos productivos por parte de pobres rurales para crear empleo, diversificar la producción e incrementar sus ingresos en seis microregiones del país. Se esperaba que 60.000 hogares jugaran un rol activo en la preparación de planes de desarrollo locales; que 150 gobiernos locales colaboraran con los beneficiarios para generar los planes de desarrollo local; apalancar contrapartidas de organizaciones locales en un 80% de las esperadas; bajar en un 20% el subempleo y mejorar los ingresos en un 15% de los beneficiarios de proyectos productivos. La población objetivo eran 600.000 personas, 120.000 hogares pobres rurales.

Terminado BIRF, ICRNo. 0255, Feb, 2008

ECUA-DOR

Acceso a riego

Proyecto de inversiones productivas en Chimborazo

Incrementar la producción y el acceso al mercado de productos de familias pobres rurales de las cuencas de los ríos Chanchán-Chimbo y Chambo, a través del mejoramiento y rehabilitación de sistemas de riego y vías. El diseño del componente de riego incluye inversiones físicas en riego (co-financiadas entre sector público y beneficiarios), fortalecimiento de las

Próximo a entrar en ejecución

BIRF – PAD(Nov. 5, 2007)

53

PAIS TEMA PROY OBJETIVO OBS FUENTEorganizaciones usuarias de agua en la administración, operación y mantenimiento de los sistemas, y sostenibilidad financiera de los sistemas a través de tarifas de uso.

GUATE-MALA

Tierras Proyecto de Adminis-tración de tierras (primera fase)

Incrementar la seguridad de la tenencia de la tierra en Guatemala y fortalecer el marco legal e institucional de los servicios de registro y catastro, durante la primera fase del Proyecto en el Departamento de El Petén. La población beneficiaria eran propietarios y ocupantes de tierras urbanas (68.000 parceles) y rurales (724.000 has.)

Proyecto a tres fases.

Primera fase terminada

BIRF-ICRReporte No. 0462 (Sep. 2007)

MEXICO Provisión de servicios de extensión agropecuaria

Fundaciones Produce

a) Apoyar la investigación y la extensión agropecuaria a través de fundaciones estatales creadas para obtener fondos adicionales del INIFAP (Inst. Nal. de Investigaciones Forestales, Agrícolas y Pecuarias) para financiar I&D; b) Permitir que las fundaciones tuvieran una visión estatal de las necesidades de los productores y de las prioridades de investigación, y c) Aumentar la flexibilidad del uso de fondos para investigación. Las Fundaciones Produce son asociaciones de productores con personería jurídica y patrimonio propio que apoyan a los actores de las cadenas agroindustriales en la innovación tecnológica. Se crearon 32 fundaciones por iniciativa gubernamental (federal y estatal) a través del subprograma de investigación y transferencia de tecnología de la Alianza para el Campo.

- IFPRI-ISNAR Division Discusion Paper 10: “Las Fundaciones Produce a Diez Años de su Creación: Pensando en el Futuro”. (J. Ekboir, et al. Nov. 2006)

www.cofupro.org.mx

MEXICO Financia-miento Rural

Generación de capacidades para la prestación de servicios de micro-financiamiento rural.

Mejorar la estabilidad financiera y la cobertura de IFs para contribuir a la integración de poblaciones de bajos ingresos de áreas rurales marginadas a la economía mexicana, a través de su acceso a servicios financieros formales adecuados a las necesidades de la población rural, basados en el ahorro, la demanda y sostenibilidad. El proyecto: (i) provee AT especializada y entrenamiento para el fortalecimiento y expansión de operaciones de instituciones financieras (IFs) seleccionadas por su cobertura y sostenibilidad; y (ii) apoya la creación de IFs en lugares donde no existen. Las IFs entran en convenios de desempeño con los proveedores de AT y son monitoreadas. El programa no incluye línea de crédito y casi todo el capital para prestar proviene de los ahorros de los miembros.

BIRF, Report No.41596-MX, Dic.2007. SAGARPA, Gabriela Zapata. Lecciones del Componente del Proyecto AT para el Financiamiento Rural en México (PATMIR), Marzo 2007

MEXICO Acceso a tierras

Proyecto Piloto de Acceso a Tierras por Jóvenes Agricultores

Apoyar el acceso de jóvenes rurales “sujetos agrarios” con potencial empresarial, a la tierra y a otros activos productivos, a través del establecimiento de un modelo orientado por la demanda y una eficiente transacción de la tierra, y facilitando el acceso de tenedores mayores al servicio de bienestar social.

BIRF-PAD(Jun 2005)Reporte No. 32666-MX

NICARA-GUA

- Tecnología agropecuaria - Tierras

Proyecto de tecnología agrícola y manejo de tierras

Apoyar a 35.000 pequeños y medianos agricultores con programas de investigación y extensión y proveer 50.000 títulos de propiedad. El Proyecto: a) desarrolla y transfiere tecnología agropecuaria para incrementar la producción; b) apoya la transición de un esquema orientado por la oferta a uno orientado por la demanda para investigación y extensión, basado en la co-financiación público-privada; y c) apoya la seguridad de la tenencia de la tierra conectando las actividades del proyecto con iniciativas de actualización catastral, titulación predial y registro.

BIRF-ICR (Nov. 2001)

54

http://www.cofupro/

PAIS TEMA PROY OBJETIVO OBS FUENTEPERU Acceso a

riegoSubsector Irrigación

Incremento de la producción y productividad agrícola mediante el fortalecimiento y sostenibilidad de los sistemas públicos existentes de irrigación. Desarrollar la capacidad para el manejo descentralizado de sistemas de irrigación por parte de organizaciones usuarias de agua (OUAs), reducir el rol del sector público en este subsector y asegurar la recuperación de costos de las inversiones en capital y de operación y mantenimiento de los sistemas.


BIRF-PADBIRF-ICR

VENE-ZUELA

Provisión de servicios de extensión agropecuaria

Proyecto de Extensión Agropecuaria

Asistir a pequeños productores en adoptar tecnologías mejoradas para incrementar su eficiencia productiva y su bienestar económico, y garantizar la sosteniblidad ambiental de sus actividades agropecuarias, y lograr esto a través del establecimiento de un nuevo servicio público de extensión agrícola descentralizado. El proyecto financió entre otros, componentes de desarrollo institucional (para entidades de nivel nacional y territorial para coordinar y administrar el nuevo sistema); de extensión municipal (para establecer el sistema a nivel local y costear la contratación de agencias ejecutoras y prestadoras de los servicios); y de entrenamiento a extensionistas.

Terminado BIRF, Draft ICR

BIRF = Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (Banco Mundial)ICR = Implementation Completion Report. Informe de Terminación de ProyectoPID = Public Information Document. Documento para Información PúblicaPAD = Project Appraisal Document. Documento de Evaluación de Proyecto

55

ANEXO 2

Colombia. Asistencia Técnica no ReembolsableEstrategia de Generación de Empleo e Ingresos (GEI)

Sector Rural

Proyectos e iniciativas internacionales de interés para el caso colombiano

BRASIL

Tema: Acceso a Tierra

Proyecto: Piloto de Acceso a Tierra y Alivio a la Pobreza (“Projeto Cédula da Terra”)Fuente: BIRF, Implementation Completion Report. Dic. 2003Estado: terminadoObjetivo: a) incrementar los ingresos de 15.000 familias pobres rurales a través de mejores condiciones de acceso a la tierra y participación en subproyectos comunitarios; b) mejorar la producción agrícola en las tierras del proyecto; c) desarrollar un piloto de enfoque de reforma agraria por mercado de tierras, en el cual los beneficiarios obtienen financiamiento para la compra de tierras que negocian directamente con los propietarios privados con el fin de agilizar el esquema estatal y bajar costos de estos programas. El proyecto contó con los siguientes componentes: i) financiamiento para compra de tierras; ii) subproyectos comunitarios; iii) desarrollo comunitario, asistencia técnica y capacitación; y iv) supervisión, evaluación y diseminación.Logros y dificultades: Se pudo constatar un incremento del 75% en los ingresos rurales entre 1998 y 2003 como resultado del incremento en la producción agrícola y su acceso al mercado, más que por empleo rural asalariado, del cual dejaron de ser tan dependientes las familias beneficiarias. El acceso a la tierra fue un incentivo para la inversión en el predio, expansión de cultivos, compra de animales, etc. Lecciones:

Fue exitoso ofrecer un paquete de apoyo integral para financiar el acceso a tierra, el subproyecto comunitario, el asentamiento de la familia en el predio y la asistencia técnica.

Clave haber establecido una plataforma de evaluación desde el comienzo, contando con una línea base, evaluación intermedia y de impacto externas que compararon grupos de tratamiento y control. Esto contribuyó a la replicación del modelo, gracias a información extensiva que soportó los argumentos sobre impacto y potencial para replicación.

La implementación del proyecto a través de asociaciones comunitarias fue otro factor de éxito. El éxito del proyecto permitió la replicación de la experiencia a través del siguiente proyecto en implementaicón, conocido como Crédito Fundiario.

56

______________________________________________________________________

CHILE

Tema: Generación de tecnología agropecuaria (GT)

Proyecto: Preparación de un Programa de Desarrollo Agropecuario en el Marco de los TLCs. El Sistema de Generación Tecnológica Agropecuaria en ChileFuente: FAO/TCP/CHI/3001(A), Mayo 2006 Informe No. 06/015

Objetivo: examinar el marco normativo, políticas e instrumentos de apoyo al sector agropecuario y forestal, y analizar la institucionalidad pública sectorial; particularmente dar un salto cualitativo en investigación y desarrollo aplicada a procesos productivos; mejorar los sistemas de transferencia tecnológica, y ajustar la institucionalidad pública para reforzar las capacidades del Sistema de Investigación y Transferencia de Tecnología.

Logros: Chile ha hecho un importante y exitoso esfuerzo para construir una arquitectura institucional dedicada al desarrollo tecnológico en el sector. Un sistema institucional eficaz requiere cambios organizacionales permanentes y amplio consenso y apoyo político y de la participación tanto de investigadores como de los demás actores sociales vinculados a la innovación tecnológica.

Lecciones: El desarrollo de un sistema de generación de tecnología de carácter nacional que

complemente y aglutine, tanto la tecnología disponible a nivel internacional como las actividades de investigación y desarrollo de la actividad privada con las actividades del sector público, es un elemento central tanto en el desarrollo de la competitividad internacional en el largo plazo, como en la capacidad del país para apropiar una parte de los beneficios derivados de la innovación tecnológica.

La definición y aceptación de una estrategia de investigación sectorial a mediano plazo, consensuada por los actores principales del sistema que establezca los principios básicos para responder al qué, cómo con y para quiénes investigar es una contribución fundamental a la ordenación y eficiencia del sistema;

Las estructuras de I&D modernas distinguen tres roles: i) conducción (definición de objetivos, prioridades de política, asignación de recursos y coordinación del sistema ), ii) provisión de recursos financieros (fondos tecnológicos) y iii) ejecución de programas de generación e innovación tecnológica; y

Una estrategia sectorial, una instancia de dirección del sistema, la diferenciación de roles y ámbitos de investigación, la focalización de recursos en torno a rubros prioritarios, la participación de los usuarios y pertinencia de la investigación, y la estrategia de cambios institucionales, consolidaron el éxito del sistema de innovación tecnológica de Chile.

57

Tema: Provisión de servicios de extensión y transferencia de tecnología agropecuaria

Proyecto: Preparación de un Programa de Desarrollo Agropecuario en el Marco de los TLCs. La Asistencia Técnica Agropecuaria (ATA) de Chile en la última décadaFuente: FAO/TCP/CHI/3001(A), Mayo 2006 Informe No. 06/015

Objetivo: buscar las causas que expliquen los resultados de la intervención del Estado y desarrollar una propuesta que permita optimizar los modelos de ATA. Cuáles son las políticas de apoyo que se pueden implementar para mejorar la competitividad de las explotaciones campesinas? Bajo qué condiciones las pequeñas explotaciones pueden realizar transformaciones exitosas e incorporar al mercado de manera sostenible?

Logros y dificultades: la revalorización de la pequeña agricultura nacional como actor social y económico dio impulso a los servicios de ATA como herramienta a la transformación de las explotaciones campesinas; la institucionalidad pública se ha volcado del apoyo social y cultural al apoyo y fomento productivo; además se cambió el método de la ATA pasando de un lógica de oferta a una de demanda la focalización de población objetivo de servicios de ATA ha diferenciado a productores de subsistencia de aquellos con potencial agropecuario para definir distintas metodologías de trabajo y distintas propuestas tecnológicas; la tecnología y procesos son tan cambiantes que los operadores requieren permanente capacitación; la ATA tiene que ser permanente y requiere acompañamiento a los productores en el mediano plazo. La población atendida con ATA no cuenta con activos y capacidades para utilizarla adecuadamente y otros instrumentos que acompañan la ATA no son pertinentes para modernizar las explotaciones campesinas; no existe una relación entre necesidades en tecnología y financiamiento disponible; los operadores de ATA no están debidamente calificados y quienes lo están no son financiables por altos costos; se ha debilitado la relación entre GT y ATA; y falta de alianzas de tipo horizontal con otros productores, aquellos con mayor capacidad de gestión y negocios estables y alianzas verticales que articulen diferentes eslabones de la cadena productiva.

Lecciones: Algunos de los factores que afectan un eficiente esquema de ATA son: la mala focalización de los servicios en población objetivo heterogénea; los rígidos modelos de asociatividad aplicados asumiendo que los productores cuentan

con capacidades de gestión que en la realidad no existen; la carencia de una política para el desarrollo del mercado de proveedores de tecnologías; la débil política de articulación con el sector privado presente en los eslabones de la

cadena productiva; y la falta de una política sistemática de evaluación de la eficacia y eficiencia del uso de los

recursos públicos y de una política que fomente el control social autónomo por parte de los usuarios de los servicios.

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Tema: Acceso a riego

Fuente: Ley 18.450 Inversión privada en obras de riego y drenaje. Loreto Sagardía A.La Serena, Chile [email protected] Objetivo: La Ley Nº 18.450 de Fomento a la Inversión Privada en Obras de Riego y Drenaje, es un instrumento de estímulo a la construcción de pequeñas obras hidráulicas de uso agrícola que viene operando desde su promulgación el 30 de Octubre de 1985. Contemplada originalmente para mantenerse en vigor sólo durante ocho años, fue modificada en Agosto del 1994, ampliando su vigencia hasta el 31 de Diciembre de 1999 y posteriormente hasta el 1 de Enero del 2010.

IntroducciónLa Ley Nº 18.450, de Fomento a la Inversión Privada en Obras de Riego y Drenaje, es uninstrumento de estímulo a la construcción de pequeñas obras hidráulicas de uso agrícola queviene operando desde su promulgación el 30 de Octubre de 1985. Contemplada originalmentepara mantenerse en vigor sólo durante ocho años, fue modificada en Agosto del 1994, ampliandosu vigencia hasta el 31 de Diciembre de 1999 y posteriormente hasta el 1 de Enero del 2010.

Marco InstitucionalLa Comisión Nacional de Riego está compuesta por dos organismos: a) un Consejo, integradopor los Ministros de Agricultura, de Economía, Fomento y Reconstrucción, Hacienda, ObrasPúblicas y Planificación y Cooperación y b) una Secretaría Ejecutiva.La Secretaría Ejecutiva presenta dualidad de funciones, es la unidad administrativa ejecutora dela Comisión y a la vez, es una institución con funciones en determinadas materias de riego, particularmente con respecto a estudios y a la administración de la Ley 18.450 de Fomento a la inversión privada en obras de riego y drenaje, así como en actividades de transferencia tecnológica y de capacitación.En el sector riego participan un sinnúmero de instituciones públicas como la Dirección de Obras Hidráulicas, Dirección General de Aguas, Instituto Nacional de Desarrollo Agropecuario, Servicio Agrícola y Ganadero, así como otros organismos como el FOSIS, CONADI y CORFO que operan diversos instrumentos de apoyo para el desarrollo de estudios y construcción de obras menores y de riego.

Instrumento de FomentoLa Ley, como instrumento de fomento, tiene por finalidad incrementar la superficie regada del país, provocar un mejoramiento del abastecimiento de agua en aquellas áreas regadas deficitariamente, incentivar el uso más eficiente de la aplicación del agua e incorporar nuevossuelos a la explotación agropecuaria, por la vía del eliminar el mal drenaje o puesta en riego predial. Es evidente que tras esas finalidades hay un objetivo trascendente, mejorar la productividad a objeto que los productores eleven sus ingresos y que los habitantes del área beneficiada mejoren su nivel y calidad de vida.La Ley opera mediante concursos públicos, llamados anualmente, para los distintos tipos de beneficiarios y obras, otorgando subsidios a proyectos cuyo costo no supera las U.F. 12.000 en el caso de proyectos individuales, ni sobrepasen las U.F. 24.000 ($ 406.921.680 ó US$ 621.339), en el caso de ser presentado por organizaciones de regantes. El monto máximo de bonificación al cual puede optar un proyecto determinado es del 75% del costo total del proyecto.

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mailto:[email protected]

Concursos PúblicosLos concursos se enmarcan en la normativa legal, administrativa y técnica vigente, la que está dada por la Ley, El Reglamento y las Bases Administrativas, Técnicas y Especiales de cada concurso.Pueden acogerse a la bonificación que establece esta Ley, individualmente o en forma colectiva, las personas, naturales ó jurídicas, propietarias, usufructuarias, poseedoras inscritas o meras tenedoras en proceso de regularización de títulos de predios agrícolas, por obras e inversiones que ejecuten en beneficio directo de los respectivos predios, así mismo organizaciones de usuarios previstas en el Código de aguas, incluidas comunidades no organizadas que hayan iniciado se proceso de constitución.

ProcedimientosLos beneficiarios que desean acogerse a los beneficios de la Ley, deben presentar su proyecto al concurso de la categoría que le corresponde.La Comisión Nacional de riego llama anualmente a concursos públicos (Cuadro 1) a los cuales pueden postular los potenciales beneficiarios. Los proyectos deben ser suscritos por personas previamente calificadas e inscritas en el Registro de Consultores de la Dirección General de Obras Públicas.Los proyectos presentados a concurso constan de dos partes, a) la técnica en que se describen las obras a realizar, se presentan los cálculos hidrológicos para determinar la disponibilidad de aguas, cálculos hidráulicos, planos y presupuesto correspondiente, y b) la parte legal y administrativa en que se acredita el derecho de los predios y de los recursos hídricos disponibles para la realización del proyecto propuesto.La Ley dispone anualmente para llamados a concurso un monto de $ 24.000.000.000equivalentes a US$ 40.000.000 anuales, distribuidos en un número de concursos variables para cada año, dependiendo de las demandas regionales, requerimientos históricos y decisión a nivel central.

RequisitosLos requisitos básicos son: acreditar la disponibilidad de suelos y recursos hídricos.Las obras posibles de bonificar son de construcción, reparación o ampliaciones:a. Pozos profundos o norias, y su habilitaciónb. Sistemas de riego tecnificados: goteo, microaspersión, aspersión, californianoc. Embalses de regulación corta y de temporada, estanque australianod. Revestimientos de canales, bocatomas, sifones, obras de distribución compuertas,aforadores, marcos partidores, acueductos, vertederos, defensa fluvial, desarenadotese. Obras de drenaje superficial y subsuperficialUna vez revisados los proyectos, y estando conformes a la normativa vigente, la selección de los éstos se hace determinando para cada uno de ellos un puntaje que definirá su orden de prioridad.

PuntajesDicho puntaje tiene en cuenta los siguientes factores:a. Porcentaje del costo de ejecución del proyecto que será a cargo del interesado

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b. Superficie de nuevo riego que incorpora el proyecto o su equivalente cuando el proyecto consulta mejoramiento de la seguridad de riego (ej. al cambiar la eficiencia del sistema de riego de surco a goteo)c. Superficie de suelos improductivos por su mal drenaje que incorpora el proyecto a un uso agrícola sin restricciones de drenaje, o su equivalente cuando sólo se trate de unmejoramiento de la capacidad de uso de ellosd. Costo total de la ejecución del proyecto por hectárea beneficiadae. Incremento de la potencialidad de los suelos que se regarán o drenarán, según la comuna en que se encuentren ubicadosLos factores señalados dan origen a las siguientes variables:a. Aporteb. Superficiec. CostoCalculadas las tres variables para cada proyecto concursante, se realiza el ordenamiento de acuerdo al valor que obtenga en cada variable. Finalmente se suman los puntajes obtenidos por cada proyecto y se ordenan de mayor a menor puntaje.Resultan aprobados, en su orden de prelación, los proyectos que obtienen los mejores puntajes y cuyas peticiones de bonificación quedan cubiertos totalmente con el fondo disponible para el concurso.

REFERENCIALey 18.450, Texto Integral y Reglamento; Base de Datos Comisión Nacional de Riego

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CHINA

Tema: Provisión de servicios de extensión y transferencia de tecnología agropecuaria

Proyecto: Proyecto de Transferencia de Tecnología Agropecuaria Fuente: BIRF, Agricultural Technology Transfer Project, Project Appraisal Document (PAD), Report No. 29785-CHA, April 4, 2005. Agricultural Technology Transfer Project, Project Information Document (PID), Report No. AB1089, September 2, 2004.

Objetivo: Desarrollar y probar modelos innovadores para la transferencia y aplicación de tecnología agrícolas, que busquen generar ingresos adicionales para los agricultores en mercados de alto valor con potencial para escalar. A través de esto, el proyecto busca dar a los agricultores pobres una oportunidad para participar en mercados agrícolas domésticos e internacionales de alto valor. El Proyecto tiene los siguientes componentes: a) Financiamiento para la construcción de una serie de mercados de transferencia de tecnología, en o cerca de la Zona de Desarrollo Yangling, para ser usada como exhibición y/o lugar de intercambio de información y tecnologías agrícolas. El concepto de mercado tecnológico que se propone se basa en tecnologías modernas de la comunicación, y esta diseñado para responder a las demandas de nuevas ideas, tecnologías, y oportunidades de negocios de los agricultores. b) Promoción de tecnologías clave que sean comercialmente atractivas y nuevos arreglos institucionales: i) tecnologías Investigador-Inversionista-Agricultor; ii) transferencia de Tecnología focalizada, y iii) programas de apoyo del sector público; y un Fondo de Apoyo a la innovación. c) Desarrollo de capacidades y actividades de formación como: i) políticas de desarrollo de capacidades, ii) monitoreo y evaluación, iii) capacitación, viajes de estudio, e investigación; y d) Otras actividades de administración de Proyecto, incluyendo la provisión de vehículos y equipos.

Logros y dificultades: Aún es muy temprano en el ciclo de implementación del Proyecto para evaluarlos, pero la mayoría de los subproyectos en marcha están haciendo progresos satisfactorios para cumplir los objetivos. De los 80 proyectos que han sido valorados y aprobados, 77 están bajo implementación, y 3 se descartaron cuando su ejecución no fue exitosa. Adicionalmente, 18 subproyectos fueron considerados por tener potencial, pero fueron finalmente rechazados porque las entidades que los proponían no podían cumplir con el diseño y los mecanismos de ejecución que les permitieran participar en el proyecto. Hay 11 nuevas propuestas que tienen el potencial para participar en el proyecto, pero necesitan hacer cambios en el diseño o en los mecanismos de ejecución antes de que termine la valoración.

Lecciones: este es un Proyecto de aprendizaje que ha arrojado algunas lecciones: En algunos casos la tecnología era experimental y no funcionó; en otros casos se

propusieron arreglos institucionales inoperantes. Las oficinas Estatales y Provinciales para el Desarrollo de Extensión Agrícola cancelaron los subproyectos que no funcionaron.

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Sin embargo, la lección más importante es que el proceso inicial de selección de los beneficiarios debe mejorarse y debe haber un proceso más competitivo para promocionar el proyecto;

el proceso de evaluación debe fortalecerse, y una vez seleccionados los beneficiarios, se debe firmar un convenio detallando las obligaciones de los receptores de los apoyos.

A pesar de la capacitación que ofreció el SOCAD en los últimos meses, ninguno de los convenios fue suficiente para que se cumpliera la entrega de bienes y servicios públicos que se acordaron para los subproyectos aprobados.

Los contratos/convenios deben ser más claros y especificar mejor algunos aspectos, tales como los insumos que recibirá el ejecutor, calendario de ejecución, indicadores para los productos, requerimientos para facilitar el monitoreo y la evaluación, fondos que debe ser repagados, etc.

Tema: Mejoramiento de tierras y riego

Proyecto: Segundo Proyecto de Rehabilitación de la Cuenta de la Sabana del Loess Fuente: BIRF- Second Loess Plateau Watershed Rehabilitation Project, Implementation Completion Report (ICR), Report No. 34612, December 22, 2005. Second Loess Plateau Watershed Rehabilitation Project, Project Appraisal Document (PAD), Report No. 18958, April 30, 1999.

Objetivo: Contribuir al desarrollo sostenible en la Sabana del Loess, aumentando la producción y los ingresos agrícolas, así como mejorando las condiciones ecológicas en las cuencas tributarias del “Río Amarillo”. Los componentes principales promueven la mejora de las tierras para cultivar, que incluye la conversión de tierra de ladera a terrazas donde se controla la erosión de la tierra y el agua se retiene, lo que produce un mayor rendimiento de los cultivos. Se construirán diques de control para retener los sedimentos y las inundaciones, y para almacenar agua para irrigación y oferta de agua. La irrigación consistirá en pequeñas cisternas de agua que capturaran agua de las caídas de agua sobre las carreteras o de pequeñas desviaciones en quebradas que se desprenden de la superficie de fuentes de agua mayores, así como pequeños sistemas de riego. El segundo componente, protección de tierras de ladera, aumentará la cubierta vegetal mejorando la capacidad de control de la erosión en las cuencas hidrográficas, aumentado por la plantación y protección de árboles. Además, varias especies de árboles serán plantadas en terrazas, y de este modo se mejorará también la comercialización a través de inversiones en el sector de la silvicultura.

Logros y dificultades: Los resultados del proyecto han sido ampliamente satisfactorios. La mayoría de los objetivos se alcanzaron o sobrepasaron: el logro de los objetivos de generación de ingresos y de la conservación de tierra y el agua excedieron las expectativas. Este proyecto aumentó la productividad agrícola, aumentó y diversificó los ingresos agrícolas, mejoró el medio ambiente y creó condiciones para un uso sostenible de la tierra y la conservación del agua. Aproximadamente 1.9 millones de personas se beneficiaron del proyecto, de los cuales cerca de 1.5 millones estuvieron directamente involucrados en las actividades. De 1991 a 2004, el ingreso anual per capita de los hogares del proyecto aumentó 134%, al igual que aumentaron los ingresos de las familias en áreas adyacentes al proyecto que se pudieron haber beneficiado por

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los efectos de desborde. Aumentó la producción anual per capita de grano, la retención de sedimento, y la cubierta vegetal. El proyecto ha contribuido significativamente a reestructurar el sector agrícola y orientarlo hacia el mercado. Las terrazas han reducido los insumos de trabajo, y han permitido la mecanización, lo que a su vez ha permitido que muchos campesinos busquen nuevas actividades incluyendo en trabajos no-agrícolas. Las nuevas tecnologías y prácticas gerenciales han expandido las opciones de producción y han aumentado los retornos. El proyecto fue fundamental al implementar una prohibición al pastoreo: inicialmente se promovió en las áreas del proyecto, donde llevó a un incremento impresionante en la cubierta vegetal, pero además tuvo unos efectos de desborde, llevando incluso a que se adoptara este misma prohibición en la mayor parte de la Sabana del Loess. El proyecto también tuvo un efecto significativo en el gerenciamiento y efectividad del gasto público, a través de varios programas nacionales de gran escala, y el desarrollo de programas forestales.

Lecciones: Proyectos que repliquen estos modelos exitosos en una forma flexible pueden ser

altamente exitosos con relativo poco riesgo. El diseño del proyecto en torno a los objetivos de desarrollo del mismo, facilita la

implementación de subproyectos orientados por resultados. La estrategia de supervisión del proyecto debe ser clara y transparente, y debe promover

una supervisión fuerte del proyecto por parte del prestatario.

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ECUADOR

Tema: Desarrollo Rural Proyecto: Reducción de la Pobreza y Desarrollo Local Rural en EcuadorFuente: BIRF, Implementation Completion Report No, 0255, Febrero 2008Estado: terminado

Objetivo: Apoyar el empoderamiento de organizaciones locales y fortalecer el capital social, mejorar la calidad de los servicios locales e incrementar el acceso a activos productivos por parte de pobres rurales para crear empleo, diversificar la producción e incrementar sus ingresos en seis microregiones del país. Se esperaba que 60.000 hogares jugaran un rol activo en la preparación de planes de desarrollo locales; que 150 gobiernos locales colaboraran con los beneficiarios para generar los planes de desarrollo local; apalancar contrapartidas de organizaciones locales en un 80% de las esperadas; bajar en un 20% el subempleo y mejorar los ingresos en un 15% de los beneficiarios de proyectos productivos. La población objetivo eran 600.000 personas, 120.000 hogares pobres rurales.

Logros y dificultades: el Proyecto alcanzó sus objetivos de desarrollo y superó en algunos aspectos sus metas originales. Un total de 84.000 hogares participaron de los procesos de planificación del desarrollo local y en la elaboración de su propio plan de desarrollo (51% de participación femenina, superando el indicador sugerido de 30%). Las contribuciones de contrapartida por parte de las organizaciones locales superaron en un 360% la meta original. 38.000 familias, unas 190.000 personas, se beneficiaron del acceso a activos productivos a través de inversiones cofinanciadas en subproyectos (930). 4.200 promotores rurales fueron entrenados y más de 800 organizaciones locales de base fueron fortalecidas (252 nuevas organizaciones sociales adquirieron su estatus legal y 840 fueron equipadas). El volumen de préstamos se duplicaron y el número de mujeres prestatarias se triplicó. El indicador sobre incremento de los ingresos estuvo en el orden del 11% con base en la información disponible, reconociendo dificultades en el sistema de medición y la falta de una línea de base. 73 de 126 gobiernos locales emprendieron procesos de cambios administrativos y renovación organizacional para permitir una mayor participación ciudadana en procesos de planificación, alianzas público-privadas para el desarrollo local y veeduría social. 17 redes locales fueron fortalecidas (proveedores de asistencia técnica, instituciones financieras locales y emisoras comunitarias). 115 técnicos fueron entrenados en formulación y evaluación de proyectos y 950 en implementación de proyectos.

Lecciones: Es necesario precisar conceptualmente el alcance del concepto de construcción de

capacidad institucional y construir una estrategia adecuada de formulación y operacionalización de una intervención de este tipo que sea comprendida por todos los actores y a todos los niveles, y que permita comprender que los procesos de generación de capacidades locales es lento, debe ser gradual, fundamentado en el concepto de aprender-haciendo y requiere acompañamiento de largo plazo para la consolidación de los esfuerzos.

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Los programas de este tipo deben focalizarse inicialmente en conseguir resultados de más corto plazo y alcanzables como la generación de capacidades a nivel de subproyectos; otros resultados de más largo alcance y complejidad deben tener metas intermedias y claros indicadores de que los esfuerzos van en la dirección correcta y que los niveles de competencia se están consiguiendo y se lograrán en la capacidad requerida más adelante.

Los profesionales que trabajan en fortalecimiento organizacional y promoción social, deben trabajar de la mano con los especialistas técnicos que apoyan las actividades productivas que ejecutan las organizaciones de base y que en su implementación van generando capacidades. Los proyectos productivos relacionados con producción y comercialización, irrigación y conservación de recursos naturales, generaron un importante efecto catalítico para la generación de capacidades y fortalecimiento de las organizaciones de base.

Es un desafío mantener el apoyo técnico e institucional para las organizaciones de base; merece la pena considerar diferentes esquemas como tener ciertos servicios centralizados ligados a organizaciones de segundo piso a nivel territorial que a su vez van transfiriendo capacidad a organizaciones de base, e ir garantizando en la medida en que se van consolidando las capacidades, la sostenibilidad financiera de la prestación de servicios de apoyo de buena calidad.

PROLOCAL resultó en un híbrido de modelos de intervención (desarrollo rural integrado, desarrollo apalancado por la comunidad, desarrollo local liderado por lo público, fondo social) que en su implementación dio origen a una nueva expresión: desarrollo rural territorial, surgido del carácter multidimensional y multisectorial de las intervenciones que, aunque por lo general son deseables y logran resultados positivos, generan dispersión y hacen más compleja la intervención y el logro de objetivos. Si se trata de dinamizar las economías rurales, es quizás mejor concentrarse en actividades productivas agrícolas y no-agrícolas, pero si se trata de hacer más efectivo el acceso a servicios de bienestar social, una estrategia diferente debe ser aplicada. Merece la pena revisar el enfoque de la estrategia y sin descartar la multisectorialidad, focalizar las acciones para mayores impactos en torno al objetivo principal de desarrollo que se persigue.

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GUATEMALA

Tema: Regularización de tierras para la seguridad de la tenencia

Proyecto: Administración de tierras en Guatemala (primera fase de tres)Estado: terminada primera faseFuente: BIRF-Implementation Completion Report. Reporte No. 0462 (Sep. 2007)

Objetivo: Incrementar la seguridad de la tenencia de la tierra en Guatemala y fortalecer el marco legal e institucional de los servicios de registro y catastro, durante la primera fase del Proyecto en el Departamento de El Petén. La población beneficiaria eran propietarios y ocupantes de tierras urbanas (68.000 parceles) y rurales (724.000 has.). el proyecto incluyó componentes de (i) regularización de tierras y catastro a través de esquemas participativos útiles para la resolución de conflictos, financiando información geográfica y delimitación predial en terreno, clarificación de derechos de propiedad y titulación; b) registro de tierras, financiando el establecimiento de oficinas de registro en la zona de influencia del proyecto y el diseño de un sistema integrado de catastro-registro (incluyendo plataforma tecnológica y sistemas de información únicos y compatibles).

Logros y dificultades: el proyecto consiguió el fortalecimiento institucional para la administración de tierras en los 12 municipios de la región de El Petén; alcanzó las metas de actualización catastral y titulación, primero a nivel de parcelas urbanas en los municipios, y con mayor demora a nivel rural; y el establecimiento y funcionamiento regular de la oficina de Registro en El Petén y la expedición de la ley de Registro de Información Catastral. El desarrollo de un sistema de información integrado catastro-registro fue complejo y lento de poner en marcha. El proyecto consiguió resolver el 80% de los conflictos de tierras presentados (1270 casos en total); otorgar más de 29.000 títulos; y, en un solo año, más de 1500 propiedades fueron transadas y 1700 hipotecas constituidas. Todas las condiciones para avanzar hacia la segunda fase del proyecto (de tres fases) fueron alcanzadas: el 100% de la cobertura geográfica mapeada; la oficina de registro montada y operando regularmente en la región de influencia del Proyecto; el establecimiento de una agencia implementadora del proyecto que se convirtió en la base de una nueva institucionalidad a nivel nacional de servicios catastrales;

Lecciones: Se demostró que las reformas legales e institucionales para incrementar la seguridad de la

tenencia en Guatemala a través del establecimiento de un sistema moderno y descentralizado de catastro y registro, fue clave para contribuir a la resolución de conflictos y reducir la pobreza en áreas rurales.

El compromiso gubernamental con un proyecto de largo plazo por fases, permite la continuidad de la intervención y la consolidación y sostenibilidad de los resultados en cada fase, así como el abordaje gradual de los distintos asuntos en el tiempo.

El proyecto fue exitoso en trabajar en dos áreas que los beneficiarios identificaron como críticas: la inseguridad de la tenencia y los inadecuados servicios de administración de

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tierras. Fue altamente ponderado el enfoque que contribuyó a la resolución de conflictos, dejando una metodología probada.

El Gobierno de Guatemala solicitó específicamente al Banco jugar el rol de facilitador para la coordinación interinstitucional y proveedor de servicios de asistencia técnica en el tema de administración de tierras, y se convirtió en un socio estratégico reconocido por el Gobierno y los demás actores públicos y privados.

El proyecto se diseñó con base en la experiencia del Banco en proyectos de tierra en América Latina y con base en la amplia participación y consulta a distintos actores, organizaciones de base e instituciones claves a nivel nacional como regional. La naturaleza participativa de las metodologías de regularización de tierras y el énfasis de conseguir apoyo político para las reformas necesarias fueron factores altamente reconocidos y que permitieron el cumplimiento satisfactorio de los objetivos del proyecto.

El alto nivel de compromiso de la rama ejecutiva y legislativa de Guatemala al más alto nivel fue un factor determinante en el logro del establecimiento de las bases de un sistema moderno de administración de tierras que requirió de reformas legales e institucionales.

Muy pocos países de la región tienen un sistema que integra en una sola entidad el catastro y el registro, y Guatemala no estaba listo para una integración total de estas funciones, de manera que una segunda alternativa es ir consiguiendo la integración gradual de estas funciones, como se propone avanzar en la segunda fase del proyecto.

Las capacidades de administración de tierras a nivel descentralizado se pueden ir construyendo relativamente rápido con entrenamiento apropiado, programas pilotos y apoyo técnico especializado.

El apoyo internacional ininterrumpido de donantes y otros financiadores para alcanzar las metas en desarrollo de los acuerdos de paz de 1996, y en particular, lo relativo a la administración de tierras, fue fundamental y fue un incentivo y apoyo para que las entidades involucradas cumplieran sus metas. Sin embargo, algunas entidades claves, como Fontierras con funciones claves para el proyecto no logró un desempeño satisfactorio en desarrollo del mismo.

Las instituciones financieras resultaron beneficiarias indirectas el proyecto con el incremento de transacciones financieras donde la tierra fue utilizada como colateral. La debilidad del marco regulatorio generó dificultades para la puesta en operación del Proyecto. Otro factor negativo fue la ausencia de una línea de base sobre mercado de tierras, condiciones de vida de beneficiarios y condiciones ambientales.

El Banco sirvió como un actor clave en la coordinación interinstitucional considerando las múltiples instituciones vinculadas en el tema de administración de tierras en Guatemala y las necesidades de coordinación nacional y regional.

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MEXICO

Tema: Acceso a tierra

Proyecto: Proyecto Piloto de Acceso a Tierras por Jóvenes AgricultoresFuente: BIRF-Project Appraisal Document, Junio, 2005. Reporte No. 32666-MXEstado: en implementación

Objetivo: Apoyar el acceso de jóvenes rurales “sujetos agrarios” con potencial empresarial, a la tierra y a otros activos productivos, a través del establecimiento de un modelo orientado por la demanda y una eficiente transacción de la tierra, y facilitando el acceso de tenedores mayores al servicio de bienestar social. Para el logro de estos objetivos, el proyecto experimentará mecanismos para: a) permitir que jóvenes empresarios rurales sin tierra reciban entrenamiento y asistencia técnica para adquirir, o arrendar tierra subutilizada o potencialmente más productiva, e implementen subproyectos productivos sostenibles de inversión y/o proyectos extra-prediales que incrementen sus ingresos y bienestar; y b) apoyar a los “ejidatarios” o “comuneros” que transfieren sus tierras a jóvenes, a acceder a sistemas de bienestar social.El Proyecto financia las siguientes actividades: a) generación de capacidad en jóvenes rurales (promoción, capacitación, preparación de subproyectos productivos, inclusión de agricultores mayores); b) transacciones de tierras y subproyectos (asesoría legal, financiamiento de subproyectos, asistencia técnica para la implementación de subproyectos, promoción de bienestar social para los mayores).

Lecciones utilizadas en el diseño del Proyecto: la distribución de tierras por sí sola (sin acompañamiento de crédito y asistencia técnica) contribuye poco a incrementar el ingreso rural. La necesidad de un sistema eficiente de monitoreo y evaluación (que supervise la calidad de la tierra, la viabilidad de los subproyectos, la sostenibilidad ambiental y la elegibilidad de los beneficiarios) es fundamental y más cuando se trata de un proyecto piloto (de aprender-haciendo) que quiere luego replicarse.

Tema: Investigación y extensión agropecuaria

Proyecto: Fundaciones Produce Fuente: IFPRI-ISNAR Division Discusion Paper 10: “Las Fundaciones Produce a Diez Años de su Creación: Pensando en el Futuro”. (J. Ekboir, et al. Nov. 2006)

Objetivo: a) apoyar la investigación y la extensión agropecuaria a través de fundaciones estatales creadas para obtener fondos adicionales del INIFAP (Inst. Nal. de Investigaciones Forestales, Agrícolas y Pecuarias) para financiar I&D; b) permitir que las fundaciones tuvieran una visión estatal de las necesidades de los productores y de las prioridades de investigación, y c) aumentar la flexibilidad del uso de fondos para investigación. Las Fundaciones Produce son asociaciones de productores con personería jurídica y patrimonio propio que apoyan a los actores de las

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cadenas agroindustriales en la innovación tecnológica. Se crearon 32 fundaciones por iniciativa gubernamental (federal y estatal) a través del subprograma de investigación y transferencia de tecnología de la Alianza para el Campo.

Logros y dificultades. La variedad de fundaciones autónomas pero coordinadas, junto con una cultura de autocrítica, se convirtió en un mecanismo efectivo de apoyo con altos estándares de calidad, variedad y especialización. Éxito en la identificación de demandas de investigación, eficiencia en las convocatorias, administración y seguimiento de los proyectos. Sin embargo, el sistema resultó en la atomización de muchas y pequeñas organizaciones/fundaciones individuales, reconociendo que muchas tareas no podían desarrollarlas de manera individual.

Lecciones: La atomización indujo a la creación de una organización de segundo piso, COFUPRO,

para negociar con el gobierno nacional, lograr economías de escala y coordinar el aprendizaje colectivo.

El esquema estatal permitió el paulatino involucramiento de la sociedad civil en el manejo de las fundaciones, lo que trajo ventajas y contribuyó a la consolidación de las fundaciones.

La capacidad gerencial de las fundaciones resultó un elemento crítico para su nivel de desempeño.

Las fundaciones deben desarrollar capacidades para el análisis de los mecanismos de innovación, especialmente para el surgimiento de redes y desarrollo de capacidades empresariales en los pequeños productores.

Nota: el estudio consultado no considera el impacto sobre la productividad y competitividad agropecuaria, el manejo de recursos naturales y la pobreza.

Tema: Financiamiento Rural

Proyecto: Generación de capacidades para la prestación de servicios de micro-financiamiento rural.Fuente: BIRF, Report No.41596-MX, Dic.2007. SAGARPA, Gabriela Zapata. Lecciones del Componente del Proyecto AT para el Financiamiento Rural en México (PATMIR), Marzo 2007

Objetivo: mejorar la estabilidad financiera y la cobertura de IFs para contribuir a la integración de poblaciones de bajos ingresos de áreas rurales marginadas a la economía mexicana, a través de su acceso a servicios financieros formales adecuados a las necesidades de la población rural, basados en el ahorro, la demanda y sostenibilidad. El proyecto: (i) provee AT especializada y entrenamiento para el fortalecimiento y expansión de operaciones de instituciones financieras (IFs) seleccionadas por su cobertura y sostenibilidad; y (ii) apoya la creación de IFs en lugares donde no existen. Las IFs entran en convenios de desempeño con los proveedores de AT y son monitoreadas. El programa no incluye línea de crédito y casi todo el capital para prestar proviene de los ahorros de los miembros.

Logros y dificultades: Bansefi-Financiera Rural-SAGARPA, desde el nivel federal, promovieron la formalización y expansión de los servicios financieros rurales. Se definió una estrategia

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integrada regional liderada por proveedores especializados de asistencia técnica (AT) a intermediarios financieros (IFs), otorgándoles un subsidio para compensar los costos de expansión y operación de nuevas oficinas por 3 años. 14 intermediarias financieras se fortalecieron (costo=USD$335 por individuo bancarizado), 12 nuevas fueron creadas (costo=USD$270 por individuo bancarizado) y 6 se expandieron (costo=USD$90 por individuo bancarizado) entre 2003 y 2006. Se lograron ahorros por USD$31’millones y se otorgaron préstamos por USD$35’millones, atendiendo a más de 250.000 usuarios (57% mujeres y 28% indígenas). 173.000 nuevos bancarizados.

Lecciones: El pequeño productor rural requiere más que crédito, servicios financieros integrados

(crédito, ahorros, remesas, seguros, pago de servicios públicos, transferencias gubernamentales, etc.) y adaptados a sus condiciones.

Las entidades más apropiadas para prestar estos servicios no son los bancos comerciales sino las cooperativas de ahorro y crédito por su proximidad, misión, conocimiento del mercado.

Estos servicios no surgen espontáneamente; se requiere intervención del Estado a través de regulación especializada y programas especiales.

La población rural marginal constituye un mercado viable y atractivo para IFs. Los IFs existentes traen una cultura de negocio que tiene un alto costo; las nuevas IFs

requieren altos costos de arranque pero puede justificarse en ciertos casos y ser un modelo exitoso.

La prestación de servicios en áreas rurales marginadas no impide cumplir con la regulación.

Los obstáculos para la prestación de estos servicios pueden superarse con adaptación e innovación.

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NICARAGUA

Tema: Generación y prestación de servicios de extensión y transferencia de tecnología agropecuaria y Gestión de tierras

Proyecto: Tecnología Agropecuaria y Gestión de Tierras en NicaraguaFuente: BIRF – Implementation Completion Report. Noviembre de 2001Estado: terminado

Objetivo: Contribuir a la reducción de la pobreza a través de reactivar el mercado de tierras, promoviendo la inversión, creando oportunidades de empleo y mejorando la productividad agropecuaria y los ingresos de los pequeños y medianos productores a través de su acceso a servicios agropecuarios básicos. El Proyecto busca apoyar a 35.000 pequeños y medianos agricultores con programas de investigación y extensión y proveer 50.000 títulos de propiedad. Este Proyecto se enmarca en una estrategia de apoyo al país que está en proceso de adoptar una economía orientada por el mercado e incrementar y diversificar la agricultura y las exportaciones agrícolas, preservando los recursos naturales como base para un crecimiento sostenible. Fundamentalmente el Proyecto apoyó: a) el desarrollo y transferencia de tecnología agropecuaria para incrementar la producción; b) la transición de un esquema orientado por la oferta a uno orientado por la demanda para investigación y extensión, basado en la co-financiación público-privada; y c) la seguridad de la tenencia de la tierra conectando las actividades del proyecto con iniciativas de actualización catastral, titulación predial y registro. Posteriormente el proyecto fue adicionado con un componente de servicios financieros rurales piloto.

Logros y dificultades: el Proyecto en general obtuvo resultados satisfactorios, dada su naturaleza innovadora integrando varios servicios básicos (generación y transferencia de tecnología, seguridad en la tenencia de las tierras –catastro, titulación, registro- y financiamiento rural). El proyecto alcanzó un importante fortalecimiento institucional utilizando el esquema de probar diferentes mecanismos de extensión, resultando en un laboratorio para diferentes modelos: i) el programa de extensión masiva, entrenó 300 extensionistas, capacitó 45.000 productores pequeños por año durante 6 años, transfirió tecnología en más de 11.000 parcelas y su aplicación se validó en cerca de 5.000 parcelas demostrativas con importante impacto en comunidades campesinas vecinas; ii) el programa de servicios de extensión co-financiado por grupos de productores, tuvo un impacto positivo en el ingreso incremental, pero demostró necesidad de estabilizar más los grupos beneficiarios, mejorar los esquemas de selección de beneficiarios participantes en los grupos y reducir los costos de transacción de conformarlos; iii) el programa de extensión prestado por el sector público y co-financiado por los beneficiarios, demostró que es difícil que los beneficiarios honren sus compromisos de pago al estado por dichos servicios, pero a su vez que al asumir parte del costo, la aplicación y apropiación de los contenidos se incrementa.; y iv) el programa de servicios de extensión prestado por privados, buscó mejorar la calidad de los servicios, reducir la burocracia estatal y bajar los costos para el Estado, además, a través del esquema de incrementar gradualmente el porcentaje de co-financiación por parte de los beneficiarios. Fue difícil encontrar firmas con la capacidad necesaria y tecnología apropiada.

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El componente de gestión de tierras buscó establecer las bases para un sistema moderno de administración de tierras con aseguramiento de títulos de propiedad para 50.000 productores en 2 millones de hectáreas. El proyecto apoyó el Catastro Nacional para generación de información que permitiera resolver temas de adjudicación de predios, conectó al nivel territorial con el nacional y fortaleció técnicamente a las oficinas regionales claves. Este componente también probó pilotos de actualización catastral, demostrando que dicha actualización es esencial, pero no es suficiente para resolver los problemas y conflictos sobre la tierra. El proyecto entregó títulos a unos 30.000 beneficiarios cubriendo unas 840.000 hectáreas, a pesar de las complejidades y débil capacidad institucional sectorial. La titulación no estuvo conectada efectivamente con el catastro y el registro y tampoco se efectuó en los predios y con los beneficiarios que estaban siendo objeto de los servicios de extensión que el mismo proyecto ofreció, para mayores impactos. En el tema de registro, los resultados fueron modestos por los altos costos y la complicación de los procedimientos y la lejanía de las oficinas para los beneficiarios; además de la falta de coordinación interinstitucional y la centralización de muchos servicios.

El componente adicionado posteriormente de financiamiento rural buscó incrementar la presencia y capacidad de bancos privados y de instituciones no financieras para proveer servicios de ahorro y crédito de manera sostenible a pequeños productores rurales. El proyecto aportó subsidios a bancos privados y fondos de capitalización para instituciones no financieras para abrir nuevas oficinas en localidades rurales de menos de 20.000 habitantes, consiguiendo que 12 de estas nuevas sean sostenibles. Los resultados en colocación de créditos y la sostenibilidad de los servicios no fueron importantes, pero esto debe leerse en el contexto del difícil escenario financiero del país. Sin embargo, el piloto arrojó importantes lecciones sobre la sostenibilidad del negocio para bancos privados.

Lamentablemente el sistema de monitoreo y evaluación no permitió medir apropiadamente los impactos en seguridad de la propiedad, productividad, ingresos y en últimas en alivio a la pobreza, pero análisis de terceros sobre titulación y registro de tierras y extensión agrícola, mostraron resultados positivos.

Lecciones: Los servicios de extensión deben prestarse de manera regular y permanente; el contacto

entre productor y extensionista debe mantenerse en el tiempo. Por ello, el respaldo institucional y la sostenibilidad financiera del esquema es fundamental.

En el modelo de prestación masiva de servicios de extensión, que trabaja entre otros, con fincas demostrativas donde se validan tecnologías y sistemas de transferencia, demuestra ser exitoso.

Es necesario tomar medidas para garantizar la participación de beneficiarios que por su bajo nivel educativo o por tratarse de grupos minoritarios, mujeres, tienden a quedarse excluidos de las oportunidades de extensión agropecuaria.

El trabajo a través de organizaciones de la comunidad permite una importante ampliación de la cobertura.

El desarrollo de tecnologías de bajo costo y fácil acceso para áreas marginales y la promoción de parcelas demostrativas para un radio de influencia comunitaria razonable, son factores de éxito del proyecto.

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El pago por servicios de extensión por parte de beneficiarios demuestra ser beneficioso para la apropiación y aprovechamiento de la asistencia y demuestra que genera mayores impactos en producción y rentabilidad, y en mejora de la calidad de los servicios.

La ausencia de un catastro moderno que unifique las bases de datos (geográficas y legales) es la fuente de numerosos problemas sobre los derechos de propiedad. El tema crítico es la ausencia de los tres componentes básicos de regularización de la propiedad: catastro, titulación y registro, simultáneamente actualizados y conectados para cruce de información.

Los altos costos de los servicios de administración y gestión de tierras, la complejidad de los procedimientos, la falta de coordinación interinstitucional e información, la centralización de los servicios, pueden ser, entre otros, factores que afectan una efectiva regularización de los derechos de propiedad y seguridad en la tenencia de la tierra.

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PERU

Tema: Acceso a riego

Proyecto: Desarrollo del Subsector de RiegoFuente: BIRF, Implementation Completion Report No.29838, Dic. 2004Estado: terminado

Objetivo: Desarrollar la capacidad para el manejo descentralizado de sistemas de irrigación por parte de organizaciones usuarias de agua (OUAs), reducir el rol del sector público en este subsector y asegurar la recuperación de costos de las inversiones en capital y de operación y mantenimiento de los sistemas. Estos objetivos contribuirían a apoyar las reformas sectoriales introducidas por el Gobierno dirigidas a la producción agrícola y a resolver problemas de eficiencia en el sector. El proyecto consideró varios componentes: (a) rehabilitación de infraestructura de riego; (b) desarrollo institucional y fortalecimiento de OUAs; (c) incentivos para mejoramiento de la tecnología de riego; y (d) programa de emergencia para seguridad en el nivel de los embalses.

Logros y dificultades. El componente (a) rehabilitación de infraestructura de riego superó las metas previstas con solo el 50% de la inversión prevista. Atendió 450.000 has. (de 200.000 previstas) y benefició a 125.000 familias (de 50.000 previstas). La implementación de este componente dependía de la canalización de crédito a OUAs, lo cual no resultó. La ejecución tuvo que transferirse a una UCP y las OUAs terminaron cubriendo solamente entre el 15-30% de los costos de inversión. El componente (b) logró que 33 de 64 OUAs incrementaran su autonomía técnica y financiera y fueran responsables completamente de sus sistemas de riego. El componente (c) alcanzó logros en extensión rural sobre técnicas de riego (atendiendo a 50.000 productores), pero no lo logró sino a través de la prestación de servicios directos a las OUAs pagados por el proyecto (originalmente se preveía la formación de extensionistas a ser contratados y pagados luego por las OUAs, las cuales tuvieron problemas para realizar dichos pagos). Solamente 8000 aplican en su totalidad el conocimiento adquirido. Este componente también desarrolló un programa de incentivos para mejoramiento de tecnología de riego (250 subproyectos, 1000 familias fueron beneficiadas, por concurso), pero los beneficiarios encontraron problemas en el co-financiamiento de sus iniciativas. Sostenibilidad. Está en gran medida mediada por futura continuidad en el acompañamiento y asistencia a las OUAs para que consigan consolidar su autonomía técnica y financiera; y en la rentabilidad de sus actividades agrícolas que les permita sostener financieramente (a través del pago de la tarifa) sus sistemas de riego.

Lecciones: Un programa de inversión en mejoramiento de riego basado en crédito con 100% de

recuperación del costo, tiene alta probabilidad de fracasar, si: no se logra intervenir en cambiar la cultura de no-pago campesina; las condiciones del crédito y de repago no son

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acordes con las condiciones de la actividad agrícola y socio-económicas del beneficiario; las OUAs no pueden proveer colateral para satisfacer los requerimientos de los bancos.

La transferencia de esquemas públicos de irrigación a OUAs requiere de entrenamiento técnico y administrativo, formación de capacidad y acompañamiento de largo plazo a OUAs.

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VENEZUELA

Tema: Prestación de servicios de extensión y transferencia de tecnología agropecuaria

Proyecto: Proyecto de Extensión AgropecuariaFuente: BIRF, Draft Implementation Completion ReportEstado: terminado

Objetivo: asistir a pequeños productores en adoptar tecnologías mejoradas para incrementar su eficiencia productiva y su bienestar económico, y garantizar la sosteniblidad ambiental de sus actividades agropecuarias, y lograr esto a través del establecimiento de un nuevo servicio público de extensión agrícola descentralizado. El proyecto financió entre otros, componentes de desarrollo institucional (para entidades de nivel nacional y territorial para coordinar y administrar el nuevo sistema); de extensión municipal (para establecer el sistema a nivel local y costear la contratación de agencias ejecutoras y prestadoras de los servicios); y de entrenamiento a extensionistas.

Logros y dificultades: Se proponía un cambio en el financiamiento del nivel central al regional y local, incluyendo beneficiarios, pero ninguno cumplió sus metas de cofinanciamiento; solamente hasta cuando el financiamiento del nivel central se terminó por la crisis fiscal del 2002, las demás contrapartes del nivel territorial aportaron su financiación para no dejar caer el programa que resultaba exitoso y estaba ya apropiado por los beneficiarios. Sin embargo, su nivel de contribución fue menor del esperado. Las metodologías de extensión atendieron la demanda e incluyeron una amplia gama de métodos de diseminación. 643 programas de extensión fueron implementados y se introdujeron 4100 innovaciones tecnológicas. La participación de autoridades de investigación nacionales fue débil y eso repercutió también en no cumplir las metas de entrenamiento de especializado. Los objetivos de ligar la extensión a la investigación no se cumplieron en gran medida por los recortes presupuestales a nivel nacional y la débil participación de las autoridades nacionales en investigación.

Lecciones: La descentralización del sistema basado en la participación del sector privado como

proveedor de la AT fue un éxito. La selección transparente y rigurosa de los proveedores privados de AT le dio credibilidad y legitimidad al esquema.

La experiencia de crear un sistema participativo de extensión descentralizado antes no existente en el país, resultó además en la validación de un esquema de planificación de abajo hacia arriba que involucró la participación de un conjunto de actores locales (públicos, privados y comunitarios) que pudo proveer incluso apoyos a iniciativas adicionales a las previstas originalmente.

Cuando un programa depende de los co-financiamientos de varios actores, el incumplimiento de los compromisos pone en serio riesgo el éxito del programa. Es necesario definir mecanismos operativos para garantizar los aportes presupuestales,

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exigiendo por ejemplo la incorporación de las partidas en los presupuestos municipales y regionales. Inicialmente es difícil que los beneficiarios aporten pero una vez reciban los servicios y tengan resultados para ellos, hay gran probabilidad de que estén dispuestos a asumir aunque sea en parte su costo.

Con el tiempo, la demanda por servicios de extensión suele irse sofisticando y hay que desarrollar la capacidad para proveer en el tiempo servicios más especializados.

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The Role of Education and Training in Income Generation for the Poor

1. Introduction

Responding to the high level of unemployment and underemployment in the country, the Government of Colombia (GoC) requested technical assistance to explore how to harness human capital to improve the income and employment opportunities of the poor. The problem of low human capital is a major factor that keeps poor people poor. While there is broad recognition of this fact, there are no easy solutions that can be applied in the short to medium term. The poor form a very heterogeneous group and this requires a variety of solutions. It requires making hard choices about priorities.

This note aims to provide a brief review of the role of education in improving the living standards of the poor. It reviews the empirical literature from different countries and seeks common lessons that might be applied in Colombia.

2. Diagnosis and Hypothesis

There is substantial gap in the education levels of the poor and the rest of the population. Among households in the lowest income quintile, 73 percent of adults have primary education or less. In the richest two quintiles, just 20 percent of adults ended their education at primary level or earlier. This relationship is two-way; the poor cannot afford education and those without education cannot easily leave poverty. Credit constraints, the demands of families for children to work instead of study, the official and unofficial costs of schooling, and the low relevance of many schools keep many students out of the school system. Thus the poor are often caught in a vicious circle of poverty with poor children growing up to become poor adults (World Bank, 2006). One obvious solution to this problem is through the education sector reform, by focusing on improving the education and skills levels of adults. This will improve the living standards of adults and help their children escape poverty. While this approach may appear to be logical, it is very difficult to execute in practice.

This note will look at various aspects of adult education and training aimed at improving the employability, productivity, incomes and, thus, living standards of the poor. The objective is to provide some guidance in selecting among various options and in understanding their various benefits and limitations. It starts with some stylized facts about the challenges of adult education:

From a pedagogical perspective, adults do not learn the same way as children and generally require more active types of learning. Thus developing materials and courses for adults must be done independently of the traditional school system. Attempts to simply copy and apply curricula developed for children will fail.

From an economic perspective, it is also difficult for adults and many youth to enroll in full time education programs, regardless of their long term economic returns. There are significant “credit constraints” that make education, even free education, very expensive. Although education may be a very good investment in terms of rates of return, the poor have little ability to pay for it because they have little ability to borrow against their

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future human capital (World Bank, 2006)55. Likewise, since adults can usually work, they face significant opportunity costs that can increase the cost of technical training substantially, regardless of the long-term benefits.

The success of conditional cash transfer (CCT) and scholarship programs at the secondary level show the importance of providing short term support to overcome the important credit constraint that many poor youth face.56

The majority of technical education programs do not appear to be effective in improving the earning potential of the poor, particularly traditional government run programs. Most state-run technical education systems are not responsive to changes in the market and courses often focus on older technologies and “sunset industries.” Effective technical education needs to be dynamic and linked closely to the current and emerging needs of the private sector. This is true of programs that target both youth and the unemployed. Many of the positive benefits are due to self-selection (the best and most motivated students stay in the program). On-the-job training programs with the active support of employers do seem to have a positive impact.57

In Latin America, newer programs such as “Jovenes” have been shown to be effective. Evidence from four countries (Chile, Argentina, Peru, and Uruguay) show that these programs are beneficial to both employment and earnings. Jovenes programs tend to be decentralized, demand-driven training programs that offer poor young people a comprehensive package of workplace internships preceded by training in both professional and life skills. There is some concern about the cost-effectiveness of these programs and they do tend to have high unit costs. A few studies have shown a reasonably high rate of return to investment in the program although there is not evidence for all programs. There is a description of the Jovenes program in Appendix 1.

Given the low level of effectiveness of many training programs, it may be better to invest in basic education courses for adults focusing on basic skills like reading and mathematics. This may have a greater impact on the long-term income and employability of poor adults. Evaluation studies have shown that investing in adult basic education can have high rates of returs and is a good investment both for individuals and the economy. While there is ample evidence suggesting that traditional vocational education generally has a low rate of return (or worse), there is little evidence on the impact of basic education for adults. Sohnesen and Blom (2005) is an important exception. Focusing on Colombia, they find that the rate of return for adult education programs are similar to those in the traditional education system.

55. ICETEX is one of the largest student credit organization in the developing world. However ICETEX focuses primarily on traditional undergraduate and graduate education. Few poor students would be able to get credit for technical training at affordable rates from private lenders. 56. Studies in several countries have shown that demand-side interventions can be effective in achieving social goals. In the Colombia context, evidences shows that the subsidies are most effective in maintaining enrollment for older students, especially in urban areas (Attanasio, et al, 2005). 57. Betcherman, Olivas, and Dar (2004) provide a survey of the rigorous evaluation of active labor market policy, including training programs. This study focuses on the impact of different programs on economic variables such as earning and employment. In total they look at 77 training programs, including those in a previous review of evaluations.

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For the youth, there is evidence to suggest that well-designed technical training programs (such as Jovenes) provide a combination of general education competencies at the same time as providing useful skills for work.

Many poor adults lack the education background to enroll in technical education courses. Many among the poor are effectively illiterate and lack the necessary competencies to take full advantage of technical education training. Likewise, entrance into the university is impossible for most poor youth who often don’t have the quality or the amount of education necessary to enter and survive in higher education.

Given this set of facts, there are some conclusions of use in the design of education programs for the poor:

Many of the poorest individuals (including youth) need basic education and skills. This has to be the first step: to use education to create opportunities for the poorest. Focusing on technical education alone will not reach those who are most in need.

Properly designed technical education programs are of value, particularly to the most educated and motivated poor youth and adults. But this requires that the education system be appropriately oriented toward the skills gaps of targeted youth and adults, on the one hand, and toward current and emerging skills needs of the private sector, on the other.

Despite the long term benefits of education, many poor adults may require financial incentives because they need to work to maintain their family. In addition, these programs should have flexible hours, built around the schedule of intended recipients.

3. Programs and Policies

Basic education for adults. Colombia has not traditionally had a strong adult basic education system. Most effort is focused on out-of-school youth, through distance education and part time courses. There are additional efforts focused on the displaced population and basic literacy. These efforts have never been subjected to a rigorous impact evaluation. There are several considerations that should be taken into account in the design of a basic adult education program:

There is likely to be demand both for training in specific academic competencies (i.e. reading, mathematics, basic accounting) and also for formal education equivalence to help adults finish their formal education. Basic competencies are useful for adults who feel that they have specific weaknesses due to the holes in their formal education or demands from work. Adults with a low level of education might prefer a formal education degree.

Given the credit constraint and high opportunity cost for many youth and adults to receive education, offering scholarships or transfers may provide an important incentive to encourage enrollment and permanence in the program. This would essentially build on the logic currently used for CCT in the traditional school system. For this program, it

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would be necessary to set a level of subsidy that provides an adequate subsidy to cover the opportunity of not working. Ideally, an experiment could investigate several different levels and types of subsidies for participants in the subsidy program.

Given the lack of knowledge on the effectiveness of adult education programs in Colombia, it is important to introduce programs carefully and to carry out meaningful evaluations of their impact. This includes the evaluation of different types of education and training programs and of different types of incentive programs.

The World Bank has significant experience with lifelong learning programs. In Latin America, there is an ongoing program in Argentina and the Bank has strong ties with Mexico’s adult education institute. These programs have provided a good, working knowledge of the operational limitations of lifelong learning in Latin America.

Technical education for adults. Colombia has a strong tradition of providing technical education through SENA, which is one of the largest technical education institutes in Latin America. However, since many of SENA’s technical programs require a high level of previous education, its training generally benefits non-poor households. In designing a technical education program aimed at poor adults, there are several key factors:

Given the international experience with technical education, expectations should be realistic and the program should be well-targeted (probably aimed at better educated youth) and well-designed to ensure maximum impact. Individuals with less education will probably need remedial education to take full advantage of the technical education. Particular emphasis is needed on targeting to ensure that the poorest are able to receive benefits. This requires both a supply-side strategy, to ensure that training programs are designed to focus on the poorest individuals, and a demand-side strategy, to ensure that the poor have both the information and the resource to take advantage of this training.

SENA courses are generally free of charge, which represents a significant subsidy for recipients. However, in many cases, youth and adults do not have the time to take a course due to their work obligations. An additional cash subsidy would simply increase the overall subsidy. A cash subsidy, offered as a scholarship, would allow more students to take technical education. Evidence from programs like Oportunidades in Mexico show that this can be an effective tool for increasing education among children; evaluation would be needed to confirm the same impact for older beneficiaries.

Impact evaluation is important to identify which approach works and the way to design and implement a program. Given the problems that many countries have faced with technical education, it is important to carefully evaluate the impacts and compare the cost with the measured benefit.

Public-private partnerships. Most jobs are created in the private sector and in Colombia, the private sector provides a significant proportion of education at all levels. There have been two important elements of public-private partnerships in training. First is the use of private institutions (for example, private universities) as trainers. Second is cooperation between private sector employers and training institutions in the development of training courses and curricula. Many successful programs in Latin America have a mix of private provision of training

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combined with internships with potential employers. Government provides overall coordination and financing.

In OECD countries, public-private partnerships tend to be used for implementing training programs. This is usually carried out through the public contracting of private providers or through the provision of scholarships for poorer students. Some countries allow students to apply for subsidized loans to carry out employment training.

The Jovenes programs in Latin America rely heavily on the private sector in organizing internships or apprenticeships. This seems to be one of the factors that lead to the success of these programs. The training itself is carried out either by government training institutes or NGOs, depending on the country. This is described further in annex 1.

In theory, most technical training programs do have private sector participation in the design of curriculum. However there is little research on how effective this participation is. Without a doubt, many technical education systems rely on out-dated information to plan courses and their curriculum. Further investigation is needed to identify how to best bring the private sector into the training system.

4. Policy Recommendations

Human capital plays a major role in helping people find and take advantage of economic opportunities. Colombia has traditionally had a strong inequality in education outcomes and the education level of the poor is substantially below those of the non-poor. This low level of education keeps many of the poor trapped in poverty. The solution in the long run is to increase the quality and access of education for children. The Colombian government is doing this and has significant success in improving coverage of the education system.

For people out of school, both youth and adults, the situation is more complicated. This population needs more education and skills but they often lack the time and money to pursue further training even if it is in their long-term financial interest.

Although more research is needed, there are several key conclusions that policy makers should take into account when focusing on strategies to use human capital to promote income generation:

There are important differences within the population in terms of age, education, background, family responsibility, and need for further education. This requires a variety of different approaches and it requires prioritization.

Focus both on the demand side and the supply side when designing programs. For demand, this might include the provision of scholarships and subsidies. On the supply side, it is important to ensure that the training is relevant and to explore different options for delivery.

The literature shows that most technical training programs in developing countries fail to achieve their objectives and are not particularly cost-effective. There are important exceptions and policy makers need to consider what elements make up a winning strategy.

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Without basic education, many of the poorest are excluded from formal training. While adult education holds some promise, more research is needed in what works and at what cost.

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Appendix 1: Review of Selected Programs

A. The Jóvenes Program58

The Jóvenes programs are public initiatives developed in Latin America and the Caribbean since the early nineties. With the emphasis on demand, the model targets disadvantaged young workers, ages 16-29, with vocational training and numerous support services. The model was replicated in several countries across the region –first Chile and subsequently Venezuela, Argentina, Paraguay, Peru, Colombia, Panama, and the Dominican Republic. Few programs are currently operating; most have been adopted by national public training institutions or substituted by smaller interventions that have inherited several features from this model.

Implementing the programs

Recruitment. Advertising campaigns in selected municipalities ensured the promotion of the programs. Screening of potential participants took place in local offices, where, upon selection, participants were introduced to the program and its features.

Training. Beneficiaries received technical skills of an occupation (agriculture, industry, services, and construction). Courses aimed to develop work habits and strengthen the necessary skills on a day-to-day basis (e.g. reading and writing, mathematics, problem solving, logical reasoning, team work, interaction with peers and superiors, and understanding instructions). The component lasts 150-to-250 hours in average. Some programs also offered job search assistance for 6-to-12 weeks.

Internship. Participants acquire experience in a real labor environment. Paid internships were uncommon. Most trainees didn’t receive wages from the sponsoring firms. Internships last about 2-to-3 months in average.

Through a bidding process, the programs selected training providers based on experience and the quality of their proposals. Similarly, firms for the internships were chosen by their experience, features (infrastructure, supplies, etc), and the relevance of their activity with the training content.

Costs and Benefits

Estimates on unit cost for the Jóvenes programs range from the upper US$600s to about US$2,000 per participant served. Across programs, there is evidence of increased employment probability and earnings of participants upon graduation, compared to their control group. In Argentina, for instance, there is a 10 percent increase in the employment probability of adult women, while in Chile the program increased the probability in 21 percentage points, with significant results for youths 21 and younger and women. Similarly, earnings increased in about

58. This section is taken from the study of Puerto (2007) reviewing youth programs in Latin America and the Caribbean.

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10 percentage points in Argentina and Dominican Republic, with particularly favorable outcomes for young males and adult females; and about 26 percent in Chile, with best results for the youngest.

In addition, the Jóvenes programs are relatively cost-effective. Early evidence from Peru indicates that the positive earnings effect shall last at least 7 years for PROJoven to yield a positive net gain. A recent longitudinal version of propensity score matching of PROJoven showed a positive internal rate of return, consistently above 4 percent. In Dominican Republic, the investment on training is recuperated after 2 years.

B. Adult Education in Mexico.

The National Institute for Adult Education (El Instituto Nacional de Educacion para Adultos, INEA) was created in 1981 and is endowed with legal autonomy and its own budget. INEA became decentralized in 1998, and operates through state-level INEAs. The 445 Regional Centers for Coordination, located in urban, semi-urban, and rural areas are in charge of monitoring the functioning of 34,000 adult education meeting learning points (Puntos de Encuentro), 29,000 learning circles (Círculo de Estudios), about 2,500 Community Learning Centers (Plazas Comunitarias [PCs])59, the Zero Rezago Program (ZRP) working currently in six States, the articulation with the conditional cash transfer program Oportunidades in two states and the piloting of adult education services to indigenous population. The INEA system employs about 5,000 technicians and has about 229,000 facilitators in the field who serve about 1.3 million adults daily. These facilitators are not staff of INEA and receive a stipend based on the number of adults certified through learning modules, with a stipend granted based on performance and results, not attendance. In 2003, the authorized budget for the INEA was about US$294 million equivalent. Each of the states also contributes significant resources to their own state institutes. Results from standardized examinations show that graduates of INEA programs have similar results as students in more traditional programs.

59. Physical spaces were adults can learn through: (i) the assistance of a promoter including appropriate printed learning materials, (ii) the use of computers and access to Internet (ten computers per room linked to a local server); and (iii) connectivity to the Mexican educational satellite system (where educational materials and programs are received) and the use of a videocassette with educational videos.

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References

Attanasio, O., E. Fitzsimons, and A. Gomez (2005). “The Impact of a Conditional Education Subsidy on School Enrollment in Colombia” Institute for Fiscal Studies

Betcherman, G., K. Olivas, A. Dar (2004) Impact of Active Labor Market Programs: New Evidence from Evaluations with Particular Attention to Developing and Transition Countries. Social Protection Discussion Paper Series #0402. Washington: World Bank.

International Labor Organization (2003) Youth Training and Employment. Inter-American Research and Documentation Center on Vocational Training. Geneva: ILO.

Puerto, Olga (2007) Interventions to Support Young Workers in Latin America and the Caribbean: Regional Report for Youth Employment. Unpublished Mimeo, Washington: World Bank.

Sohnesen, T.P. and A. Blom (2005) “Is Formal Lifelong Learning a Profitable Investment for All of Life?” World Bank Policy Research Working Paper #3800.

World Bank (2006) Poverty Reduction and Growth: Virtuous and Vicious Circles of Poverty.

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Toward More Integrated Social Protection in Colombia: Emerging Lessons from Recent Experience in Latin America

Introduction

In September 2007 the National Planning Department of Colombia (DNP) requested the support from the World Bank in crafting a national income and employment generation strategy for the poor. The request for support focused on several specific areas, including: (i) diagnosis of the barriers faced by rural and urban poor in attaining greater success in the labor market and/or in undertaking more productive self-employed enterprises; (ii) identification of key areas for policy, program, and strategy development, including direct measures for raising the incomes of the poor, as well as strengthening of Colombia’s social protection system; and (iii) collection and presentation of relevant international experience – e.g., good practices, promising approaches – that could provide insights to the Government in the development of its strategy. It was expected that the Bank’s inputs would contribute the DNP’s development of several CONPES documents (Government policy papers)60 that would formally outline the key parameters of the countries income and employment generation strategy.

This note responds to a specific request from the DNP team related to the strengthening of Colombia’s social protection system. Specifically, the DNP team expressed a desire to understand recent advances made by other Latin American and Caribbean countries in “integrating” – better articulating and coordinating – diverse sets of social protection programs to improve coverage, efficiency and impact of their programs. Among DNP’s interests is in expanding access to social assistance/promotion (especially promotion programs aimed at strengthening the human capital of the poor) and social insurance (programs to manage risks, such as health shocks or the risk of poverty in old age) in cost effective ways that take care to minimize possible adverse incentive effects in the labor market and/or the economy at large. This note thus focuses on recent initiatives in the Latin America region to better integrate countries’ social protection systems and the emerging lessons for Colombian policymakers.

Context

Colombia has a clear commitment to providing more effective social protection to its citizens. 61 This commitment was manifested clearly in 1999 with the issuance of a CONPES that proposed the creation of a social protection system in which all citizens would be protected against key risks, as well as by subsequent actions. Among its key goals, the Government of Colombia has committed to ensuring universal health insurance coverage (via a combination of contributory, subsidized, and partially subsidized health regimes), to expanding old-age income security (both through expansion of coverage of existing contributory and subsidized programs and through the creation of a new program of Periodic Economic Benefits, BEPs), and to stronger, more effective poverty reduction efforts (not only through expanding Familias en Acción, the country’s conditional cash transfer

60. A CONPES (Consejo Nacional de Política Económica y Social or National Economic and Social Policy Council) document is the principal instrument for articulating directions in national economic and social policy in Colombia. Development and publication of these documents is the responsibility of Colombia’s National Planning Department, DNP. 61. The term “social protection” can be defined in different ways. In this note, it is taken to refer to the collection of public social insurance, social assistance, and social promotion programs that focus on providing protection against key risks (e.g., health shocks, poverty in old age, disability), providing income and other support to poor families, and strengthening the capacity of poor households to escape poverty.

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program, but also through the creation of the Red Juntos, a network of services intended to provide integrated support to the country’s poorest families).

Colombia’s efforts to extend social protection to its citizens are paying dividends in several areas. For example, in terms of social promotion programs, the Government’s Familias en Acción program now now reaches 1.5 million households (1.2 million extreme poor households – SISBEN I – and 300,000 displaced households. The program provides cash transfers to poor families in return for these families undertaking certain basic human capital investments in their children, including investments in basic education, health, and nutrition. The program has been shown to have a positive impact on the welfare and human capital investments of beneficiary families. Specifically, recent impact evaluations of the program has shown that Familias positive impacts on children’s schooling and nutritional outcomes; it also has positive impacts on beneficiary households’ levels of spending on food items (Institute of Fiscal Studies 2005, Attanasio et al 2006). Beyond Familias, the Government is in the process of piloting the Red Juntos programs that will provide support to poor families via social workers (gestores sociales) as well as preferential access to basic social services.

In addition, the Government has made important advances in extending health insurance to the population. By 2006, just over 80 percent of active workers (and their families) now have health insurance, either via the contributory and the subsidized regimes (figure 1). Moreover, access to some form of health insurance is relatively equitably distributed across different socio-economic groups. Over 72 percent of all informal sector workers, including for unpaid workers, report having health insurance; similarly, roughly 76 percent of workers (and their families) in the lowest income quintile report being covered by health insurance, through either the contributory or subsidized regimes.62 Data from Colombia’s national household survey Encuesta Continua de Hogares (ECH) 2006 indicates that about half of those covered are covered by the contributory regime, while the remainder are covered by the subsidized regime (or by special plans designed, for example, for the army, etc.).

Figure 1: Health Insurance Coverage* among Active Workers in Colombia, 2006(percent of workers)

80.5

100

74.9

100

73.5

100

77.672.6

0

20

40

60

80

100

Total(Working)

Formal Self-employed

InformalSelf-

employed

FormalEmployee

InformalEmployee

FormalEmployer

InformalEmployer

Unpaid

Perc

ent

Source: World Bank study, “Informality in Colombia” (forthcoming, 2008)* Includes coverage both under the contributory and subsidized health regimes.

62. World Bank staff estimates.

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In other areas, the Government of Colombia faces ongoing challenges. Data from the 2006 ECH shows, for example, that pension coverage (Colombia’s main instrument for providing old-age income security) remains low. Approximately 29 percent of active workers report having pension coverage, defined as actively contributing to a pension scheme (figure 2). This aggregate figure is low – both in absolute terms and relative to other countries in the region. But for many important categories of the population – informal workers, the poor – coverage is even lower, and nearly zero among some socio-economic groups. Only 7.6 percent of informal employees indicate that they have pension coverage, while only 1.7 percent of informal self-employed workers a report having coverage. Similarly, coverage among (all) workers in the poorest quintile is only 5.0 percent. 63

Figure 2: Pension Coverage among Active Workers in Colombia, 2006(percent of workers)

28.8

100

1.7

100

7.6

100

1.9 1.40

20

40

60

80

100

Total(Working)

FormalSelf-

employed

InformalSelf-

employed

FormalEmployee

InformalEmployee

FormalEmployer

InformalEmployer

Unpaid

Perc

ent

Source: World Bank study, “Informality in Colombia” (forthcoming, 2008)

A new World Bank study in informality (forthcoming, 2008) examines several key policy- related factors underlying low levels of pension coverage (and of formal social security in general). Two important factors that are highlighted in the report are the high non-wage costs formal employment in Colombia (i.e., payroll taxes and parafiscales ) and the country’s high and “binding” minimum wage. Both high non-wage costs and the high minimum wage contribute to significant labor market segmentation in Colombia and, as such, serve to ration some workers out of formal sector employment (and, thus, out of the formal social security system). Another set of contributing factors are related to the design of social protection programs: factors that reduce the perceived benefits and raise the perceived costs of workers’ affiliating with formal social security. These features of the social protection system include: (i) long vesting periods for pensions that workers may perceive make it impossible to qualify for a pension; (ii) a multi-dimensional mandatory social security package, some components of which workers may not value; and (iii) the subsidized health regime that enables some (poor) workers to access non-contributory health benefits if they work outside the formal sector (World Bank, forthcoming, 2008).

63. World Bank staff calculations.

90

Like other countries in the region, Colombia’s efforts to expand social protection is taking place via a mix of programmatic instruments – via traditional contributory social security, via subsidized health and old-age income security programs, as well as through a range of social assistance and promotion programs, run by a number of ministries and agencies and with responsibilities distributed across entities at both the national and municipal levels. While Colombia’s multiplicity of initiatives has clearly brought many benefits to its citizens – e.g., high levels of health insurance coverage – these initiatives also create some important challenges, whether related to policy and program coordination or to the types of incentives the multiplicity of programs creates in the labor market (and economy more broadly). One key challenge will thus be to design and implement new programs – and to adapt existing programs – to function part of a larger, integrated and coherent system of social protection.

Why “Integrated” Social Protection?

Traditionally, policy-making in social protection – not only in Colombia, but elsewhere in Latin America (and beyond) – has focused on specific programs addressing specific issues and run by specific institutions. As the number of programs (and program modalities) increase, however, it becomes increasingly important to take a more integrated perspective on providing social protection. Why?

Social protection is by its nature is multi-sectoral and “multi-institutional”, with responsibilities for different programs commonly distributed across different ministries and agencies. This has several implications as countries increase their efforts in social protection. For example:

o In a number of countries this has resulted in considerable “fragmentation” of social protection: implementation of numerous small-scale and uncoordinated programs across a range of institutions, often without strategic focus. This commonly led to lower-than-expected impacts of social protection. Small size has meant that programs are often unable to exploit economy of scale in implementation, while lack of coordination has meant that coverage gaps have co-existed with overlaps and duplications in coverage. Lack of strategic focus has meant that programs have not always focused in the areas of highest social returns.

o The multi-sectoral, multi-institutional nature of social protection has also meant that efforts to support increases in poor households’ demand for basic services (e.g., in education, health and nutrition) through demand-side interventions such as conditional cash transfer programs (CCTs) have been implemented by different agencies than those responsible for the supply of such services. Evidence from the region suggests that lack of “integration” or “articulation” of demand- and supply-side programs implemented by different agencies can reduce the overall effectiveness of such interventions.

o Responsibility for implementation of social protection programs also often takes place across different levels of government (e.g., national, departmental, municipal). Lack of strategic alignment, communication, and coordination in implementation across levels of government (as well as across agencies at any given level of government) can thus serve to reduce the effectiveness, impact, and cost-effectiveness of social protection programs, and of the “system” as a whole.

Recent cross-country analysis suggests that greater integration and/or articulation of social protection, in the form of greater strategic alignment (including a focus on the most effective and cost-effective program models) and better institutional communication and coordination can thus serve to improve the cost-effectiveness and impact of social protection. For example, countries with greater levels of

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policy coherence and inter-institutional communication have higher levels of social security coverage, even after controlling for average GDP per capita (figure 3).

Figure 3: Social Security Coverage in Latin America is positively associated with Greater Coordination and Coherence of Policies (controlling for GDP per capita)

VenezuelaArgentina

Nicaragua

Ecuador

ParaguayGuatemala

Uruguay

PeruColombia

Mexico

Costa Rica

Bolivia

El SalvadorBrazil

Chile

-20

-15

-10

-50

510

1520

2530

Con

tribu

tors

to S

ocia

l Sec

urity

(% E

AP),

circ

a 20

04

-1 -.8 -.6 -.4 -.2 0 .2 .4 .6 .8 1Coordination/Coherence of Policies Index (Stein and Tomassi 2006)

Note: Partial correlations controlling for GDP per-capita

Source: World Bank staff calculations, based on data presented in Rofman and Luchetti (2006) and Stein and Tomassi (2006).64

Recent evidence also suggests that where multiple programs addressing similar risks are uncoordinated or implemented with incompatible rules, social protection can have unanticipated and undesirable secondary effects, for instance, on labor market functioning and outcomes. For example:

o Where countries implement separate contributory health insurance regimes – say, for private and public sector workers – with different eligibility rules and benefit levels, lack of portability across systems often impedes the movement of labor across jobs and sectors, with potentially negative effects on both workers’ welfare and on economic productivity.

o Where countries design and implement both social insurance and social assistance programs to address the same risk – e.g., both contributory and non-contributory health insurance and pension programs – there is a risk that such “competing” programs can create incentives for increased labor informality, again potentially affecting adversely workers’ welfare and productivity (Levy 2008, Perry et al 2007). Indeed, recent evidence for Colombia indicates that the country’s subsidized health regime has had a small, positive and statistically significant effect on labor informality in the country (Camacho and Conover 2007 cited in World Bank, forthcoming, 2008).

64. This and related analysis will be presented in a forthcoming World Bank regional study on strengthening social protection systems in Latin America and the Caribbean.

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For these reasons, integration (or “articulation”) of social protection in the form of “harmonized” rules and greater “incentive compatibility” of programs and financing modalities can help promote greater labor market efficiency as well as more effective programs.

In sum, as Colombia, and similar countries, move toward providing greater, more effective social protection to their citizens, it will be increasingly important to think not only in terms of individual programs, but about the functioning of the “system” as a whole. This will require a focus not only on the impact of individual programs (which, of course, is important) but on how different programs interact, how the incentives of different initiatives are aligned (both program design and financing), and how implementation is coordinated across agencies or levels of government. This will be critical to ensuring that the collection of programs is having the desired impacts and is making effective and efficient use of scarce government resources.

Promising Approaches from Latin America and the Caribbean

Efforts at better integration and articulation of social protection in Latin America and the Caribbean are relatively recent and, as such, formal evidence on the impacts of efforts to integrate is still scarce. Nonetheless, several recent experiences in the region point the way to what appear to be promising approaches. These experiences may provide useful lessons to the Government of Colombia. The remainder of this note summarizes these experiences, with additional detail presented in a series of annexes. The next section focuses on recent experiences in social assistance and (most particularly) social promotion, while the section after that focuses on recent experiences and promising approaches in social insurance.

Social Assistance and Social Promotion

Over the last decade, several countries in the region have undertaken efforts to the reduce fragmentation and increase the strategic focus, integration, and impact of their social assistance and social promotion programs. In a couple of instances, the Government of Colombia has already availed itself (or is in the process of learning) the lessons from these experiences. Among the noteworthy examples from the region:

o In Mexico, the Oportunidades Program (formerly called Progresa), is less fragmented, better targeted and more effective than the numerous food and food subsidy programs it replaced. In the mid-1990s, the Government of Mexico launched Progresa, a conditional cash transfer program, focused on providing demand-side subsidies to poor households delivered conditional on households undertaking specific “co-responsibilities”, including sending their children to school, undertaking health visits and nutritional monitoring for children, and mothers’ participating in health and nutritional training. Up until that time, the Mexican Government had implemented 15 food subsidy programs (4 broad-based, 11 targeted to specific “vulnerable” groups) run by ten different Secretariats and agencies. These earlier programs were inefficient in many ways. They were not well-targeted toward the poor; they involved high administrative costs; there was little coordination between the Secretariats and agencies, resulting in overlapping efforts; and with few exceptions, they did not address poverty or social protection in an integrated way. In contrast, Progresa/Oportunidades has proved to be a well-targeted, coherent in its approach, and an effective model of intervention for strengthening the human capital and the

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capabilities of the poor.65 (For further details, see Annex 1.) What can Familias in Accion incorporate from this experience?

o In Chile, the government has also focused on creating an integrated, multi-sectoral program for poverty reduction, called Chile Solidario. The Chile Solidario program started in 2002, under the Ministry of Planning (MIDEPLAN), as a program to provide support to the poorest Chileans in escaping poverty. The program focused specifically on tackling hardcore, persistent poverty that was not responsive to traditional social sector programs and interventions. The program provides comprehensive support and multiple services to families, as well as links poor families to all the public monetary subsidies to which they are entitled. The main components of Chile Solidario include: (i) psycho-social support to families in extreme poverty via a system of social workers; (ii) monetary subsidies/ transfers to eligible families; and (iii) preferential access by beneficiaries to basic social programs and services offered by a variety of public and private entities working in health, education, labor, housing and justice. MIDEPLAN implements the program in coordination with the network of public and private social service providers at the national, regional, and local levels. In working towards an integrated system of social promotion and protection, it has been for Chile Solidario to focus on strengthening systems and institutions that were not originally designed with an integrated, multi-sectoral intervention in mind. This includes development of shared institutional framework and common information network to facilitate coordination among social service providers and provide consistency in determining program eligibility and preferential access to services. The lack of coordination among public sector institutions and programs was a particular challenge, given that in 2003 Chile implemented roughly 400 social programs run by 80 different institutions (half of these were classified as social protection programs). Since then, however, a management control system has been developed and strengthened, and the use of performance indicators, program evaluations, comprehensive management reviews, and competitive funds for financing public sector investments have become more prevalent.66 (For additional details, see Annex 2.)

o Jamaica has also undertaken efforts to better integrate its social protection system, using the PATH Program, a conditional cash transfer program, as the centerpiece. As in Mexico, the PATH CTT has been instrumental in reducing fragmentation and increasing the impact and efficiency of Jamaica’s safety net by replacing several programs, run by two ministries, with a single program. Launched in 2002, PATH has become the country’s flagship social assistance program, providing cash transfers to thousands of beneficiaries. The program has served to consolidate several overlapping administrative systems into a single system with objective, standardized poverty indicators. The new system has enabled administrators to provide better service to more beneficiaries while reducing administrative costs by as much as 10-30 percent (Mathematica).67 As part of the ongoing efforts to strengthen its social safety net, Jamaica is now developing a Steps-to-Work Program that will focus on engaging working-age members of

65. The Progresa/Oportunidades program has been rigorously evaluated and shown to have positive impacts on poor children’s enrollment, attendance, and persistence in school. The program has also been found to increase food consumption, growth and nutritional monitoring, and reduce the incidence of illness of poor children (see, e.g., Rawlings and Rubio 2005, Skoufias 2005). The program has served as a model of effective intervention in the region, including for Colombia whose Familias en Acción model follows a similar approach.66. The Red Juntos program in Colombia is seeking to build on the lessons of a more integrated approach to social assistance developed via Chile Solidario.67. In a number of countries in the Latin America and Caribbean region, the development of reasonable proxy means testing systems is providing economies of scale in administrative systems as well as implicitly integrating benefits systems by enabling the adoption of objective targeting measures and the use of consistent data and eligibility criteria across programs. This is happening or planned in a range of countries in the region, including Brazil, Chile, Colombia, Ecuador, Jamaica, and Mexico.

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PATH households in a set of initiatives aimed at greater “employability” (or job readiness), skills and competencies development, job matching, and business development. The program, to be piloted over a 2-year period starting in 2008, will draw on a number of interventions already operated by Jamaican agencies to provide job search assistance, labor market intermediation, remedial education, skills and competencies training, on-the-job training and apprenticeship, business development, micro-enterprise support, and care support services to meet poor working families’ needs. Steps-to-Work will be assessed at the end of the piloting period and if effective, it could be scaled up to serve the entire PATH working-age adult population. (For further details, see Annex 3.)

o In El Salvador, the Red Solidaria program is an integrated social protection program that combines demand-side support to poor families via a conditional cash transfer program with investments to strengthen the supply of education and health services in poor areas. Focused on the countries 100 poorest municipalities, the program also focuses on strengthening legal access to services among the poor via registration and identification drives, and on providing technical and related support to small-scale productive and income generation enterprises among the rural poor. The program’s main objective is to improve the ability of the poor to participate in and take advantage of the country’s socio-economic progress through: (i) strengthening poor households’ demand for investments in human capital (education, health and nutrition), (ii) improving the network of basic infrastructure and services available to the poor, (iii) and supporting the development of economic enterprises in poor areas. A critical contribution of the Red Solidaria program has been that the Government has used the program as a vehicle for better “articulating” and integrating its social protection and poverty reduction programs and policies. To accomplish this, the program has been coordinated out of the Technical Secretariat of the Presidency, with strong links to the different responsible ministries and agencies, including the ministries of education, health, agriculture, and water and public works, El Salvador’s social fund (FISDL) and the civil registry. These links were developed very early on in the design phase of the program to ensure critical inputs from and coordination among key institutional actors from the start of the program’s development. Through high-level political support and coordination, the Red Solidaria program has helped facilitate the re-prioritization of public sector strategies and investments in education, health, water, and local development around the Government’s commitment to effective poverty reduction. This high level coordination is helping to ensure, for example, that supply-side investments in education, health, and basic infrastructure are well coordinated with the development and expansion of the demand-side conditional cash transfer program. (For more information, see Annex 4.)

o Brazil’s Bolsa Familia Program (BFP) is the largest conditional cash transfer in the developing world. BFP was created in October 2003, through the merger of four pre-existing cash transfer programs in an effort to improve efficiency and coherence of the social safety net and to scale up assistance to provide universal coverage of Brazil’s poor. An important feature of the BFP is its implementation in a highly decentralized context. While the BFP is managed by the Ministry of Social Development (MDS), numerous other agencies, both centralized and decentralized, are involved in various aspects of program implementation complemented with detailed manuals and regulations that spell out the specific roles and responsibilities of each agency. At the Federal level, the Ministry of Social Development is the program’s policy and supervision agency (itself created in 2004 as the result of a merger of the (former) Ministries of Social Assistance and Food Security and the Bolsa Familia Executive Secretariat. Municipalities carry out many aspects of program implementation and are responsible for maintaining a local coordinator for the program, registering potential beneficiaries in the Cadastro Único, and monitoring health and education. To address the challenges of program implementation in a complex, decentralized institutional environment, the BFP has developed a number of innovative mechanisms to support and promote

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incentives for quality implementation across levels of government. This has included: (i) the establishment and signing of joint management agreements between the MDS and municipalities to formalize their respective roles and responsibilities and establish minimum standards for program operation; (ii) provisions of performance-based financial incentives for municipalities; (iii) training and capacity building efforts for municipalities with relatively low implementation capacity; (iv) annual BFP “innovation awards” to provide additional incentives to municipalities and to support regular sharing and dissemination of good practice at the municipal level; and (v) audits to support oversight and control of implementation where “principal-agent” issues could be a problem.

Social Insurance

More recently, several countries in the region have begun to focus on better integration of social insurance programs, including pensions and health insurance, providing both a focus on broadening coverage and on increasing the design and incentive compatibility of contributory, subsidized, and non-contributory programs (or program components). For example:

o A newly approved pension reform in Chile focuses on moving the country toward universal pension coverage in an integrated, incentive compatible way. Since 1981, Chile’s pension system has been based largely on an individual savings pillar, combined with social assistance component, the PASIS, for indigent and disadvantaged households.68 Together, the combination of individual savings and social assistance pillars helped Chile to achieve one of the highest and most equitable rates of coverage of the elderly in all of Latin America (Rofman and Luchetti 2006). Nonetheless, in terms of preventing poverty among the elderly, important challenges remained. The minimum pension (attached to the savings pillar) has only been available to individuals who have contributed at least twenty years to individual accounts, and evidence indicates that many workers are unable to achieve the required contribution history before retiring. Moreover, coverage gaps remain. In 2003, roughly 23 percent of all seniors, age 65 and over did not receive a pension, either through the individual savings pillar or through the PASIS. About one-quarter of all seniors in the poorest quintile lacked coverage via one program or the other.69 To address these concerns, the Government of Chile launched another round of reforms in 2006 that were passed by the Chilean Congress at the end of 2007. The latest Chilean reform focuses on providing old-age security for all, including the poor and those who work outside the formal sector. In designing this reform, Chile set out to move from two separate systems – a system of individual accounts (defined contribution pillar) and a targeted social assistance pension (PASIS) – to a single integrated system. The reform seeks to establish an appropriate mix of pooling and saving instruments, an effective institutional structure for supervision and management of the new system, and, importantly, incentive compatibility between the poverty-prevention and saving components of the system and the labor market. The system also includes measures to promote greater gender equity, as well as incentives to draw more young contributors into the system. (For additional details, see Annex 6.)

o A recent civil service social security (ISSSTE) reform in Mexico is helping to harmonize pension rules across the private and public sector systems, facilitating portability of benefits and

68. The 1981 Chilean pension reforms that moved the country to a system based largely on individual savings accounts influenced subsequent pension reforms in several Latin American countries, including in Colombia.69. Patterns of coverage under the contributory and non-contributory programs differ quite significantly. In 2003, nearly all seniors in the wealthiest quintile received their pensions via the contributory program, while about 43 percent among those in the lowest quintile. About one-third of seniors in the lowest quintile received their pension through the non-contributory PASIS program (Rofman and Luchetti 2006).

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greater labor mobility while strengthening the fiscal sustainability of the system. In early 2007, the Government of Mexico undertook a long overdue reform of the country’s civil service pension and health insurance programs largely to deal with an unsustainable fiscal situation. The reform modified the structure of contributions and benefits and altered the institutional structure through which those benefits are provided to its beneficiaries. On the pension side, the reform consisted of a change from an unfunded defined benefit (DB) program to a funded defined contribution (DC) scheme, whose broad parameters will be similar (although not identical) to those currently operating under the private sector system run by the Mexican Social Security Institute (IMSS). On the health side, the reform focuses on facilitating greater long-run efficiency of Mexico’s healthcare system through series of measures, including through separation of insurance and provider functions, harmonization of rules across the private and public sectors, movement toward strategic purchasing, and provision of greater patient choice among public providers (including IMSS, ISSSTE, and the national public health programs administered through the Health Secretariat). While the driving force behind the reform was the need for fiscal sustainability, the reforms, when fully implemented, the greater integration of Mexico’s civil servant and private sector social security programs created by this reform should be expected not only to strengthen social security in Mexico, but to strengthen labor market mobility across public and private sector jobs (and, thus, operation of the Mexican labor market).

o While only in the early stages of discussion, the Government of Mexico is also beginning to focus on broader “integration agenda” in health along the lines spelled out as part of the ISSSTE reform. This integration agenda is focused on strengthening the efficiency of the Mexican health system with the objective of attaining universal health insurance coverage by 2010, a goal set out in Mexican law. At present, Mexico’s health system is horizontally segmented with vertically integrated sub-systems. Horizontal segmentation means the separation of access to the system by virtue of people’s labor affiliation, resulting in several sub-systems (IMSS, ISSSTE, programs of the national Health Secretariat) that provide similar, and sometimes identical, services. The horizontally segmented design creates inefficiencies and inequities, including: cost-benefit differentials between sub-systems; inappropriate allocation of subsidies; limited portability of insurance coverage; lack of a unified information (IT) system and patient records, among other things. There are concerns that current design of Mexico’s health system – with parallel contributory and subsidized systems – also creates incentive for informality which in turn, results in inequality in health care financing and lower coverage of certain populations.70

Vertical integration of Mexico’s healthcare sub-systems creates inefficiencies and inequities in access and financing. Under the current structure, the finance and provision of services are supervised and maintained by the same entity, resulting in a lack of an output-based financing system, inequality of geographic access to services, and limited choice of providers. Current discussions on the “integration agenda” thus focus on series of measures – similar to those specified under the ISSSTE reform (noted above) – that would improve long-run efficiency of Mexico’s healthcare system, as well as address the inequities and perverse labor market incentives generated under the current system.

Conclusions: Lessons for Colombian Policymakers from Recent Regional Experience

It is still relatively early days in Latin America with respect to country’s efforts to better integrate their social protection systems. More progress has probably been made with respect to integrated approaches to social assistance/social promotion, as evidenced by successful and/or promising efforts

70. The World Bank has recently commissioned analysis of the labor market incentive effects of Mexico’s subsidized health regime to understand if there are informality impacts of the program and, if so, how important they are economically.

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in such countries as Mexico, Chile, Jamaica, and El Salvador – although Chile and Mexico have also made some progress toward integration in the area of social insurance. Interestingly, Colombia has already taken – or is taking – on board several of the lessons on integrating social promotion emanating from Mexico and Chile, as reflected by developments related to Familias en Acción, on one hand, and to the nascent Red Juntos program on the other.

For example, as in the cases of Mexico and Chile, social promotion in Colombia is organized strategically around a small number of “flagship” programs, based on effective service delivery models. Specifically, Colombia’s Familia en Acción program, which rigorous impact evaluation has shown effective, has come to represent the strategic cornerstone of the country’s system of social promotion, with program eligibility being based on an objective set of criteria as operationalized through the SISBEN targeting system. Moreover, through the development of its Red Juntos program (drawing on the lessons from Chile Solidario), the country is moving toward a more integrated system of support services to help the country’s poor pull themselves out of poverty.

At the same time, Colombia still faces many challenges with respect to creating a more integrated social protection system for which the country experiences documented here may provide some valuable lessons. For example, in the context of developing the Red Juntos program, Colombia will face a critical challenge of ensuring coordination and provision of the supply of basic services so that the poor can indeed obtain “preferential access” to those services, as specified in the program concept. This will be all the more important to the extent that the social workers (gestores sociales) are successful in “activating” demand for services on the part of poor families. Ensuring an adequate supply of basic services will require strong inter-institutional support across a number of different agencies with different mandates, not only at the national level, but across levels of government, since the municipalities are responsible for direct service provision in a number of key areas.

In this context, several of the country experiences highlighted above may be instructive. For example:

o The case of El Salvador highlights the importance of developing high-level political commitment and a framework coordination across various sectoral ministries and agencies for implementing effective social promotion. Such cross-cutting strategic vision and commitment to cross-sectoral collaboration will be increasingly important as Colombia begins to implement the Red Juntos, to ensure that the supply of basic human and social services are well articulated with the increases in demand created not only by Familias en Acción but also by the gestores sociales under the Red Juntos program.

o Here, the Chilean experience under Chile Solidario that has focused on strengthening systems and institutions that were not originally designed with an integrated, multi-sectoral intervention, is instructive. Specifically, Colombia could benefit from learning from the Chilean’s experience of developing a shared institutional framework and a common information network to facilitate coordination among service providers and ensuring preferential service access to the poor.

o Part of the coordination challenge for Colombia will be to ensure that service delivery – a significant portion of which is implemented at the municipal level – is well articulated with activities led and implemented at the central government level. In this regard, there are potentially important lessons from the Brazil Bolsa Familia program. Here, the Brazilian experience, with its combined use of formal contracts between the federal and municipal governments, financial and related incentives to municipalities, training and capacity building among municipal program officials, and a system of audits to support, can provide some useful lessons as Colombia moves forward.

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o And, finally, the emerging lessons from Jamaica’s new Steps-to-Work pilot program may be worth following. A key challenge, already well understood by Colombian policymakers is how to support the poor in moving from participation in social promotion efforts to more effective outcomes in the labor market – both in terms of employment and income generation. While it is still too early know the outcomes of the Jamaican pilot, the Government of Jamaica’s efforts to links explicitly its conditional cash transfer program to strengthen young peoples human capital (on one hand) and its program to promote greater employability among the poor through training, labor intermediation services, and business development (on the other hand) appears quite promising.

With respect to social insurance – particularly with respect to pensions and health insurance – the Government of Colombia also faces important challenges with respect to better integration of the systems. With regard to both pensions and health insurance, the Government of Colombia operates multiple programs – contributory, partially subsidized, and non-contributory.71

o In the case of pensions, the Government is also contemplating the addition of a new program of Periodic Economic Benefits (BEP) to help close the coverage gap. This focus on using multiple programs to attain higher (or universal) coverage raises questions regarding how well existing programs are integrated – in terms of the coherence of their design (e.g., consistency and incentive compatibility of rules, portability of benefits, etc.) and the adequacy of their “institutionality” (e.g., coordination among relevant entities, adequacy and inter-connectivity of information systems, enforcement, etc.).

o Here, while in general the Latin America region is still in the early stages of attempts to integrate, the recent Chilean and Mexican experiences in reforming parts of their social insurance systems may still be instructive. The early lessons from Mexico relate to creating better consistency and integration of rules across programs and institutions. The ISSSTE reform, for example, focused on harmonizing the rules of the game across institutions and creating portability of benefits from one job/sector to another. These lessons may prove useful to Colombia as it works to create a unified pension administrator, Colpensiones. The early lessons from Chile are not only institutional, but related to creating greater incentive compatibility in the size and structure of benefits across the fully subsidized, partially subsidized and the purely contributory portions of the new system. Indeed, the system is design such that even the partially subsidized part of the system (for those in the middle of the earnings distribution) maintains consistent, positive incentives for additional old-age savings at the margin (see Annex 6 for details).

o In the case of health, as noted earlier, the Government of Colombia has done well in raising health insurance coverage, with significant expansion of the subsidized regime to complement coverage via the contributory (formal sector) regime. At the same time, there is some indication that while the subsidized regime has contributed significantly to higher coverage, it also creates at least some incentives for informality. While it is probably too early to learn much from Mexico’s nascent integration efforts in health, the current dialogue on integration in Mexico is probably instructive. The discussion is currently focused, among other things, on harmonization of the rules of the game across institutions – to promote portability of benefits across currently segmented institutions – as well as re-thinking the content and relative levels of benefits associated with the different health insurance programs. Seeking greater consistency and incentive compatibility across pieces of the health insurance system, consistent with early

71. While the old-age transfer programs, Programa de Protección Social al Adulto Mayor (PPSAM) and Programa Nacional de Alimentación para el Adulto Mayor "Juan Luis Londoño de la Cuesta", are not technically part of the pension system, they are de facto an integral part of a system of old-age security.

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discussions in Mexico may help Colombia to balance the gains in coverage with possible undesirable effects on the labor market.

100

REFERENCES

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http://burbuja.udesa.edu.ar/departamentos/economia/mariano_tommasi/papers/ABCDE2006.pdf

ANNEXES

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Annex 1: MEXICO’S PROGRESA/OPORTUNIDADES PROGRAM

Mexico’s Oportunidades Program, formerly called Progresa, is less fragmented, better targeted and more effective than the numerous food and food subsidy programs it replaced. Launched in the mid-1990s, Progresa/Oportunidades is a conditional cash transfer program, focused on providing demand-side subsidies to poor households contingent upon households undertaking specific “co-responsibilities, including sending their children to school, undertaking preventive health visits and nutritional monitoring for children, and mothers’ participation in health and nutritional trainings.

Prior to the mid 1990s, the Mexican government had 15 food-subsidy programs (four were broad based, 11 targeted to specific vulnerable groups), under ten different Secretariats (i.e., Ministries) and agencies, that varied in coverage and scope. Some of the main problems experienced by this multiplicity of programs were: (i) the food-subsidy programs were unequal with 75 percent of the budgets going to urban areas, where only 40 percent of the poor lived; (ii) about half of the combined budgets were spent on generalized food-subsidies for bread and tortillas (a staple food for Mexicans); (iii) inefficient distribution of food-subsidies, especially to the rural poor, given the dispersion of the population; (iv) very high administrative costs by the Secretariats and agencies; (v) little coordination among Secretariats and agencies resulted in overlapping efforts; and (vi) will little exceptions, food-subsidies and programs related to health and nutrition worked independently and were not focused on the most vulnerable members of the family (in general, children less than 2 years old and pregnant and lactating women). In general, most food-subsidy programs then, were not actually nutrition programs but instead a mechanism for income transfer to the poor.

Similarly, in the 1990s, the impact of health and education services in Mexico was uneven. There were persistent notable differences in health and nutrition indicators at all income levels. There was also inequality in the access to reproductive health services which significantly impacts poverty. In general, there was inadequate access to preventive health care services, insufficient information, and low utilization of existing health services. Since many health issues can better be addressed with better nutrition and preventive services, policy makers were looking to stimulate demand for services while improve their provision. In education, poor households lagged in a number of indicators including school attendance, desertion rates, and gender differences. Education indicators, as with health indicators had significant implications in poverty. Furthermore, deficiencies in education had negative effects on health indicators.

Another factor that shaped Progresa/Oportunidades was the critical mass of studies in multidisciplinary fields that stressed the importance of strengthening human capital and the links and interconnectedness between nutrition, health, and education. These studies showed that to address the needs of the poor, an integrated approach to nutrition, health, and education could have more impact and be more efficient than using isolated strategies. Consequently, Progresa/Oportunidades incorporated and acknowledged several links: (i) between food supply, nutrition and health; (ii) between infant mortality, birth rate, and health; (iii) between family size, education, and health; and (iv) between low-income and risk-aversion (higher among the poor).

The motivation for change and catalyst for intervention was perhaps the December 1994 economic crisis –the largest in five decades-- which resulted in a 6 percent drop in GDP in 1995. The Finance Secretariat (Secretaria de Hacienda) at the national level maintained that existing programs were not adequate to protect the poor during the crisis. Faced with the crisis and the advent of a new government, there was an opportunity for a new focus and the political climate for change. The challenge consisted in designing a rapid short-term response to the crisis with the existing instruments and at the same time form the foundation for more long term social protection. This implied a short-term moderate expansion of existing

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programs and for the new government, the design of a new program for food subsidies particularly and more generally for other poverty alleviation programs. The new approach required the reallocation of budgets destined to other poverty-alleviation programs; an administrative reorganization of programs, a new emphasis on impact evaluations, and the development of a new political relationship between beneficiaries and the federal government.

The creation of a new program implied a significant reallocation of responsibilities among Secretariats and other federal agencies that required strong political commitment. The comprehensive nature of the program also required a coordinated and collective response which resulted in increased budgetary control by the Secretaria de Hacienda. In Mexico, this was possible due to the leadership and involvement of the President Ernesto Zedillo; solely dismantling general food-subsidies, especially for tortillas, in place for over 30 years, and abolishing federal organizations would have been impossible. In addition, the executive branch had to provide guarantees to the legislature, that the process would not be manipulated for political dividends, prior to approving the financing of the program. Finally, a long-term understanding for program continuity, critical for its impact on people’s life cycle, was ensured through transparency, accountability, and strict adherence to the rules of the program that required breaking the perception that the program would be used for political benefit in the long-run.

Progresa/Oportunidades was implemented in the broader context of an overall strategy for poverty alleviation, working in conjunction with other programs aimed at developing employment and income opportunities and at facilitating the formation of physical capital. Deliberately favored for its better targeting of the poor, the program has been well-funded while other programs have had their funding reduced. The program has been particularly good at targeting the poorest households within selected localities where poor households are more likely to be found. Overall, the administrative costs employed in getting transfers to poor households appear to be small relative to the costs incurred in previous programs and for targeted programs in other countries.

By around the year 2000, Progresa/Oportunidades covered nearly 2.6 million families in 72,345 localities in all 31 states, about 40 percent of all rural families and one-ninth of all families in Mexico. By the mid-2000s, Oportunidades had expanded both in size and in scope. In addition to providing a conditional cash transfer to the poor in rural areas conditional on ensuring family investments in basic education, health and nutrition, the program was extended into urban areas. Moreover, Oportunidades was expanded to include educational grants for high school education, along with a savings plan for participating high school students, called “Youth with Opportunities”. Currently, about 5 million families benefit from Oportunidades, 3.4 million in rural areas and 1.6 million in urban areas. This is up from around 2.5 million families in total in 2000.

It is worth noting that Progresa/Oportunidades has been the subject of a series of rigorous impact evaluations. These evaluations have shown that the program has had positive impacts on poor children’s enrollment, attendance, and persistence in school. The program has also been found to increase food consumption, growth and nutritional monitoring, and reduce the incidence of illness of poor children (see, for example, Rawlings and Rubio 2005, Skoufias 2005). The program has served as a model for poverty reduction and social protection programs in a number of countries in Latin America and beyond, including Colombia, El Salvador, Honduras, Nicaragua, and Argentina, among other countries.

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Annex 2:THE CHILE SOLIDARIO PROGRAM

Chile’s Chile Solidario Program started in 2002, under the Ministry of Planning (MIDEPLAN), as a social protection program that supports the poorest families in Chile, tackling the core of extreme and persistent poverty unaffected by conventional social sector programs. The program provides comprehensive support and multiple services to families, and provides all the monetary subsidies to which these families are entitled. The main components of Chile Solidario include: (i) psycho-social support to extremely poor families; (ii) monetary subsidies/transfers in support of eligible families; and (iii) preferential access by Chile Solidario beneficiaries to basic social programs – both public and private provided – offered by a variety of entities working in health, education, labor, housing and justice. Indeed, MIDEPLAN implements the program in coordination with the network of public and private social service providers at the national, regional, and local levels.

In working towards an integrated system of social promotion and protection, the Chile Solidario program has sought to overcome longstanding shortcomings in Chile’s systems of public services, such as the lack of a shared institutional framework, as well as the lack of a shared information network that facilitates coordination among social service providers, provides consistency in program eligibility and preferential access to social services. The lack of coordination among public sector institutions and programs has been a particular challenge, considering that in 2003 there were some 400 social programs involving 80 different institutions (forty of which were classified as social protection programs). Since then, however, a management control system has been developed and strengthened, and the use of performance indicators, program evaluations, comprehensive management reviews, and competitive funds for financing public sector investments have become more prevalent.

Chile Solidario’s national network system requires the coordination of the networks of public providers of services for the poorest families and individuals, so that these providers can meet the specific needs of every family working with them. This has meant the public sector has had to be re-organized and re-structured to optimize the impact of existing fiscal resources. Indeed, this has implied a significant shift in the type of activities performed by the public sector. Changes have included a shift in some functions to the private sector, particularly dramatic in the sphere of social services provision, combined with stronger regulation, oversight functions and subcontracting of services. Recent efforts have been centered not only on spending within a given budget constrain, but on making management systems and procedures more effective to increase the efficiency in public spending on poverty reduction and social protection.

These efforts to better integrate the provision of services to the poor has required the establishment of a cross-cutting institutional structure. In that regard, a Presidential Advisory Commission was created in 2002 to advise the President of the Republic on the implementation, coordination and coherence of the programs of the Ministries and other public agencies in the framework of the Chile Solidario program. The Commission is comprised of the Minister of Planning and Cooperation (who is also the head), the Minister of the General Secretariat of the Presidency, the Minister of Labor and Social Security, the Director of Budget, the Sub- Secretary of Regional Development and Administration, and the Executive Director of the Fund of Solidarity and Social Investment (FOSIS).

The Commission’s main responsibilities are to: (i) propose the measures necessary for the implementation and adequate functioning of Chile Solidario; (ii) coordinate the distinct organs of the government administration, with the goal of optimizing the use of public resources - human, financial, and technical - directed to individuals and families in extreme poverty; (iii) serve as the coordinating body for the authorities and agencies involved in the implementation of Chile Solidario, as well as for the measures, actions, and programs that are carried out within that framework; (iv) propose legal or administrative

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changes aimed at benefiting individuals and families in extreme poverty; (v) ensure the fulfillment of the sectoral program initiatives that are intended to benefit the extremely poor population; (vi) make specific proposals on the requirements of Chile Solidario, on financial matters, and on the management of resources and communications; (vii) supervise the goals, actions and related time periods defined for the implementation of the program; and (viii) and inform the President of the Republic periodically, through the Ministry of Planning and Cooperation, regarding the progress on the program and the fulfillment of its commitments.

An Executive Secretariat, located in the Ministry of Planning and Cooperation, is responsible for providing technical and operational support to the Commission. The Secretariat reports directly to the Minister of Planning and Cooperation. The Executive Secretariat can carry out activities in the regions, through the respective Regional Secretary of Planning and Cooperation. The Ministry of Planning and Cooperation is responsible for providing the technical and administrative support necessary for the effective functioning of the Commission and the Executive Secretariat of Chile Solidario.

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Annex 3: “PATH” AND THE FORTHCOMING “STEP-TO-WORK” PROGRAM IN JAMAICA

The PATH Program replaced three (effectively four, considering the old food stamps program was effectively bifurcated) programs run by two ministries, with one program. Although Jamaica has made significant gains in reducing poverty with a marked decline in poverty from 30 percent in 1989 to 16 percent in 2004, inadequate coverage is persists while the social protection system is unsustainable. Launched in 2002, PATH has become the country’s flagship social assistance program providing cash transfers to thousands of beneficiaries.

The PATH consolidates several overlapping administrative systems into one central system with standardized poverty indicators. The new system allows administrators to provide better service to more beneficiaries while reducing administrative costs by 10 - 30 percent according to PATH administrators (Mathematica). Overall, PATH has also been successful in targeting its benefits to the poorest households with 58% of benefits going to the poorest quintile of the population; a better performance than other social program in Jamaica in reaching the poorest; it also compares very favorably with similar programs in Brazil, Chile and Mexico.

As part of the ongoing social safety net reforms, an inter-agency Steering Committee was commissioned by the Planning Institute of Jamaica (PIoJ) in 2007 to develop a Steps-to-Work Program to promote the economic self-sufficiency of poor households, including to PATH beneficiary households which comprise the majority of welfare recipients; enabling youth and adults from poor families (especially those in the PATH) to have better access to the labor market. The Steps-to-Work program aims to engage working-age members of PATH households through a voluntary basis, in a set of initiatives aimed at greater “employability” (or job readiness), skills and competencies building, job matching, and business development.

Experience in Chile and Brazil suggests that efforts to link (“bridge”) beneficiaries of CCT programs to other complementary services can be an effective way to lift them out of poverty.

The program, to be piloted by the Ministry of Labor and Social Security (MLSS) for a period of two years beginning 2008 and will draw on the relevant interventions by other agencies including: HEART/National Training Agency, Jamaica Foundation for Lifelong Learning, National Youth Service, National Center for Youth Development, Early Childhood Commission, and Jamaica Social Investment Fund to provide in a structured manner, job search assistance and labor market intermediation, remedial education, skills and competencies training, on-the-job training and apprenticeship, business development, micro-enterprise support, and care support services to meet poor working families’ needs. Steps-to-Work will be assessed at the end of the piloting period and if effective, the Program could be scaled up to serve the entire PATH working age adult population.

The MLSS will have overall project execution responsibility and will be the implementing agency for the PATH and Steps-to-Work components. In terms of other initiatives concurrent with PATH, the Ministry of Finance and Public Services (MFPS) will be the implementing agency for pension reform and the PIoJ will implement develop a Social Protection Strategy.

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Annex 4: THE EL SALVADOR RED SOLIDARIA PROGRAM

El Salvador’s Red Solidaria program is an integrated social protection program that combines traditional demand-side conditional cash transfer (CCT) interventions with investments to strengthen the supply of education and health services in poor areas, citizen “registration” to enhance people’s legal access to basic services, and support for small-scale productive projects in the country’s poorest rural areas. Despite consistent growth in the 1990s and early 2000s, many poor Salvadorans were not able to benefit from the broad socio-economic progress due to low levels of human capital; the incomes of the poorest 20 percent grew very little and access to social protection services remained limited. To help strengthen the ability of the poor to take better advantage of the country’s development, the Red Solidaria focuses on the poorest 100 municipalities, providing comprehensive support to poor families, focused primarily but not solely on developing the human capital and capabilities of the poor. The program’s main objective is to improve the living conditions of families in extreme poverty (with an emphasis on rural areas), by helping to strengthen household demand for investments in human capital, by improving the network of basic services, through economic development initiatives and microfinance. Specific activities seek to mitigate extreme poverty and hunger and to reduce malnutrition rates among children less than 5 years old; achieve universal primary education; reduce infant mortality, and promote gender equity.

Red Solidaria is designed to be an integrated, multi-sectoral strategy that addresses both demand- and supply-side issues simultaneously. The program has three main prongs: (i) Family Solidarity Network; (ii) Network of Basic Services; and (iii) Family Sustainability Network.

Prong 1: Family Solidarity Network is a conditional cash transfers (CCT), paid to the mother of the family, in return for fulfillment of “co-responsibilities” (sending school-age children to school, completing some preventive health and nutrition measures, and attend training).

Prong 2: Network of Basic Services, complements and enhances the efficacy of CCT program by strengthening basic education, health, and nutritional services. It includes investments in electricity, potable water and sanitation facilities, and in strategic Infrastructure.

Prong 3: Family Sustainability Network: consists of small scale productive projects and micro-credit programs to support poor agricultural producers in 100 municipalities that seek to increase their economic productivity and incomes, diversify their incomes sources, and improve their economic management.

A critical feature of the Red Solidaria program has been that the Government of El Salvador has used the program as a vehicle for better “articulating” and coordinating its social protection and poverty reduction policies. To facilitate this, the program has been coordinated out of the Technical Secretariat of the Presidency, with strong cross-sectoral links to the different responsible ministries and agencies, including the ministries of education, health, agriculture, and water and public works, as well as El Salvador’s social fund (FISDL) and the civil registry, which provides legal identification and documentation (see organizational chart, below). Through high-level political support and coordination, the Red Solidaria program has helped facilitate the re-prioritization and alignment of public strategies and investments in education, health, water, and local development around the Government’s commitment to effective poverty reduction. Specifically, this high level coordination has helped to ensure that supply-side investments are well coordinated with the development and expansion of the demand-side interventions via the CCT program.

Figure A4.1: Organizational Structure of the Red Solidaria

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Source: Red Solidaria, Government of El Salvador. 2006.

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Annex 5:BRAZIL’S BOLSA FAMILA PROGRAM (BFP)

Implementing a Conditional Cash Transfer Program in a Decentralized Context

Brazil’s Bolsa Família Program (BFP) is the largest conditional cash transfer in the developing world. BFP was created in October 2003, through the merger of four pre-existing cash transfer programs – consolidating and inheriting their systems from four separate ministries – in an effort to improve efficiency and coherence of the social safety net and to scale up assistance to provide universal coverage of Brazil’s poor. The program provides monthly cash transfers to poor families. Like other conditional cash transfer programs, the BFP seeks to help: (a) reduce current poverty and inequality; and (b) break the inter-generational transmission of poverty by conditioning these transfers on beneficiary compliance with human capital requirements (e.g., school attendance, vaccines, and pre-natal visits). The Program also seeks to help empower BFP beneficiaries by linking them to complementary services.

BFP has been promoted as “unifying force” for social policy in Brazil: BFP consolidated programs in many ways: vertically by unifying transfer programs across levels of government) and horizontally by linking the BFP with complementary actions and services at all levels of government. Program evaluations highlight its success: results of the annual household survey (PNAD 2004) show that the BFP accounted for a significant share (20-25 percent) of Brazil’s recent (and impressive) reduction of inequality and 16 percent of the recent fall in extreme poverty. Today, with 11.1 million beneficiary families (about 46 million people), BFP covers virtually all of Brazil’s poor.

Overview of Institutional Roles under the BFP. An important feature of the BFP is its implementation in a highly decentralized context. While the BFP is managed by the Ministry of Social Development, numerous other agencies, both centralized and decentralized, are involved in various aspects of program implementation complemented with detailed manuals and regulations that spell out the specific roles and responsibilities of each agency. In terms of the main responsibilities, the Ministry of Social Development is the program’s policy and supervision agency. It is a relatively new ministry, and was created in January 2004 as a merger of the (former) Ministry of Social Assistance, the (former) Ministry of Food Security, and the Bolsa Familia Executive Secretariat.

Municipalities carry out many aspects of program implementation and are responsible for maintaining a local coordinator for the program, registering potential beneficiaries in the Cadastro Único, and monitoring health and education. Then, the Caixa Econômica Federal, has been contracted as the program’s operating agent that consolidates and manages the national registry database for social programs, assigns registered individuals the unique Social Identification Number (NIS), and makes payments. Other stakeholders include the Ministries of Health and Education which establish technical and operational guidelines regarding school attendance (Ministry of Education, MEC) and health conditionalities (Ministry of Health, MS), and consolidate conditionality compliance information. State Governments provide technical support and training to municipalities (particularly for smaller municipalities) and provide basic and complementary services, along with the municipalities. Finally, three controls agencies – the General Controllers Office (CGU), the Federal Audits Court (TCU), and the Office of the Public Prosecutor (MP) – are responsible for formal oversight and controls of the BFP.

BFP has expanded very rapidly due to Government high expectations for visible social progress. This expansion was facilitated by the fact that the BFP was launched as a reform program – and could build on the beneficiary base and registry of the pre-reform programs with much of the initial expansion attributed to the “migration” of beneficiaries from the pre-reform programs. Migration from pre-reform programs was conducted gradually and during this time, pre-migrant beneficiaries continued to receive the benefits

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of the former programs. In all, 63 percent of the total number of current beneficiaries was “migrants” from the pre-reform programs, with 37 percent representing new beneficiaries. From a budgetary perspective, the rapid expansion of the BFP represented a significant increase in social assistance expenditures compared with the overlapping coverage of its predecessors; spending on CCTs increased from 0.18 percent of GDP in 2002 (pre-reforms) to 0.36 percent in 2005. It is worth noting that while important in a social policy context, public spending on the BFP is dwarfed by public spending on Brazil’s regressive social insurance programs (i.e., social security and unemployment insurance).

Implementation of the BFP in a Decentralized Environment. While the BFP is managed at the federal level, many aspects of BFP implementation are carried out by Brazil’s 5,564 municipalities. In this regard, the BFP has developed numerous innovative mechanisms to promote incentives for quality implementation, many of which merit documentation for potential adaptation for other countries with decentralized federal structures.

Brazil’s decentralized context posed particular challenges – and opportunities – for the implementation of federal social programs. The inherent challenges include: (i) the Principal-Agent Dilemma for “Third Party Implementation” with the need to develop management mechanisms to oversee and promote quality in implementation by actors other than the Federal Government (namely 5,564 municipalities); (ii) Heterogeneous Quality of Implementation where the 5,564 municipalities vary significantly in their administrative and financial capacities to implement the BFP; and (iii) Interactions Between the BFP and Other Local Programs where given Brazil’s long history with municipal CCTs and other social programs, the BFP needs to avoid potential duplications with sub-national CCTs, promote cross-fertilization of local level innovations across municipalities (knowledge sharing), and promoting links between the BFP and other complementary services.

These challenges have spurred a development of a number of innovative performance-based management tools and incentives to strengthen the ability to successfully implement the BFP in a highly decentralized environment. The main tools and incentives, outlined in Table A5.1, below, provide both carrots and sticks to support productive collaboration between the federal and municipal authorities. For example, to address the principal-agent problem, formal joint management agreements have been established, which are signed by both MDS and municipalities. These agreements are used to clarify and formalize the respective roles and responsibilities of the different levels of government, and to establish minimum standards for program operation. Signature of these agreements is also a prerequisite for receipt of financial incentives. Performance-based financial incentives have also been put in place to create incentives for quality implementation of the program on the part of municipalities. Targeted training and capacity building programs are also available to selected municipalities to improve their quality of program implementation on the federal-municipality agreements. Incentives are also provided annual BFP “innovation awards” that have been designed to highlight and disseminate good practice in program implementation at the municipal levels. Finally, in addition to formal agreements and a system of incentives, audit functions have been put in place to strengthen oversight, control and enforcement functions, at points in the system where there principal-agent issue could be important.

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Table A5.1: Management Solutions to Implementation Challenges in a Decentralized Context

Challenges SolutionsPrincipal/agent dilemma for executing federal programs via autonomous municipalities.

Formal joint management agreements (Termos de Adesao) established and signed by MDS and all municipalities in order to: Formalize municipal implementation roles and

responsibilities Establish minimum standards for program operation

Signature of these agreements is also a prerequisite for receipt of financial incentives

Audits under the oversight and controls network also cover the activities of municipalities

Heterogeneity in quality of municipal implementation due to differences in capacity

Assessing municipal quality of implementation via a quantifiable “Index of Decentralized Management” (IGD) based on four key quality aspects.

Providing performance-base financial incentives (administrative cost subsidies) for quality implementation based on IGD scores.

Targeting training and capacity building to municipalities with low IGD scores.

Principal/agent dilemma for operation of payments and registry (Cadastro Único) database by the Caixa (operating agent).

Performance-based contract for the Caixa with enforceable sanctions for inadequate quality standards Audits under the oversight and controls network also cover the activities of the Caixa

Potential duplication with sub-national CCTs Vertical integration of sub-national programs with the BFP via joint cooperation agreements (Termos de Cooperacao)

Need for mechanisms to promote cross fertilization and sharing of experiences and innovations across municipalities

The annual “BFP Innovations Award” (Premio), which was started in 2006, is aimed to promote a sharing of municipal experiences, including field visits as part of the award process. Innovative experiences will also be disseminated and published as case studies.

Source: Lindert et al 2007.

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Annex 6:CHILE’S NEW PENSION REFORM

In December 2007, the Chilean Congress approved a law to reform the country’s pension system. The reform contains a broad set of measures, including the substitution of the existing targeted social assistance pension (PASIS) by a new solidarity pillar, extension of coverage to self-employed workers, norms to promote gender equity, and several norms aimed at improving the performance and supervision of the individual accounts pillar. It is an ambitious and comprehensive proposal that builds on the existing system.

The reform will create a new solidarity pillar that provides benefits to individuals in the lowest 60 percent of income distribution who have either not contributed to the system or who have low contribution levels. Those who have not contributed will receive a pension of 75,000 pesos (approximately 142 dollars) per month. Those who have low contribution levels would receive a supplementary payment, such that the sum of their self-financed pension and the supplement will be no less than Ch$75,000 and no more than Ch$200,000 (approximately 380 dollars) a month. The size of the supplementary payment declines with the size of pension that is self-financed such that workers who can self-finance a pension of 200,000 or more receive no supplement (see Box Figure, below). Until that point, however, the total pension increases as the self-financed pension does, so that workers receiving the supplement still have positive incentives to continued contributions.

The participation of self-employed workers in the existing pension system has been voluntary in Chile, and only about 5 percent of the self-employed have chosen to participate. The proposed reform will extend to same program benefits to the self-employed as to salaried workers, including the solidarity benefits. Over time, participation of self-employed workers will become mandatory, unless the person explicitly opts out. It is worth noting that even though Chile currently has low coverage of self-employed workers, as in other Latin American countries, it does not have as high levels of informality among the self employed (since most of them are registered and pay other taxes). As such, the enforcement challenges associated with expanding coverage among the self-employed in Chile appears to be a relatively less difficult challenge than in other countries in the region.

200

75

200Self-financed pension

Total pension

0

113

The reform also seeks to promote reductions in the commissions charged by the pension fund administrators and to increase the return of the investments. Current commissions are considered high and are attributed to the lack of sufficient competition. The Superintendent of Pensions will annually organize auctions of new affiliates based on the level of the commission. The administrator that offers the lowest commission will get the new affiliates. The administrator will be required to keep the commission offered to new affiliates for at least 18 months and extend this rate to all its affiliates. The reform also seeks to raise the return of the funds by providing more flexibility to choose the composition of the portfolio. Special provisions also aim to promote greater gender equality and to create incentives for savings among younger workers.

The reform will also modify the institutional structure for managing and supervising the new system. Specifically, a new Social Security Institute (Instituto de Prevision Social) would be in charge of the system of solidarity pensions while a Superintendent of Pensions (Superintendencia de Pensiones) would supervise the whole system, including the Social Security Institute. In undertaking the reform, the Government of Chile envisions a transition period, with a progressive roll-out of the solidarity pillar, of five years. The fiscal implications of the reform, while not trivial, appear manageable. The presidential advisory commission overseeing reform of the social security system estimates that the new solidarity pillar will cost around one percent of GDP in 2025. The total fiscal cost of pensions in that year would thus grow from a projected 1.6 percent of GDP in the absence of the reform to 2.5 percent of GDP with reform.

The pension system envisioned in under the Chile reform represents a movement away from what is predominantly a single savings pillar to a more balanced multi-pillar – or multi-tier – system. The proposal strengthens and better integrates the assistance and redistributive components with the individual savings component of the system. It improves the capacity of the pension program to protect the less fortunate, without neglecting incentives and avoiding strong fiscal impacts. The proposal also represents a valuable contribution in terms of the policymaking process. For example, there were extensive consultations with stakeholders conducted by the commission appointed by the Government to develop the preliminary set of proposals. In addition, the Government chose to build its reforms on the existing system. The result is a balanced project that improves the existing system without disregarding the achievements made under previous reforms.

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Poverty Measurement in Colombia1. Introduction

The Government of Colombia requested the World Bank’s technical assistance in revising its poverty measurement methodology. An initial workshop was held in December 2007 to discuss key issues and lay out a work plan for the upcoming year. During the workshop, which was attended by representatives of the Dirección Nacional de Planificación and the Misión de Pobreza with participation from DANE, a substantive work plan was developed. The World Bank team presented information on consumption-based measures of poverty and poverty lines during the workshop, provided feedback on the present methods in use in Colombia and made available research and other documents on the subject. It was decided that the government team (DNP, MP, and DANE) would be responsible for the analysis of the data based on the agreed-upon work program. The World Bank technical assistance consists of providing a sounding board, reviewing the analysis and providing feedback and recommendations to the government team. The work is divided into two stages. The first revision is scheduled for July. A workshop later that month is designed to bring together a range of actors in the area to review the work to date and make recommendations going forward.

2. Diagnose/ Hypothesis

Colombia has a limited history of poverty and welfare analysis and there is no national consensus on how poverty should be measured and monitored in the country. The measurement of poverty as well as the ability to track its levels and distribution over time is of fundamental importance to the government. The DNP and the MP are presently looking to review what it has done in the past, explore other methodologies and their implications, and use this process to build a consensus on how poverty should be measured now and into the future.

Colombia has poverty estimates and analyses for 1998 and 2004, based on household level data from the Encuesta de Hogares (EH, essentially a labor force survey). In the last year, however, in addition to having another round of the EH to analyze, data from the new National Income and Expenditure Survey (ENIG), which covers both urban and rural areas, has become available. This new data set has the potential to allow an improved measurement of rural poverty and a better understanding of urban-rural differentials. The two 2007 surveys will allow some systematic testing of key assumptions used in the early efforts and thus expand our understanding of how poverty has evolved.

3. Work Program

The first workshop was held in December 2007 at the World Bank in Washington to discuss key issues and lay out a work plan for the upcoming year. Both the DNP and the MP sent two representatives to the workshop in Washington and a video conference was held with DANE representatives during the workshop. The overall work program has been revised based on discussions with the various actors in Colombia and the availability of the data sets for analysis. The government team has been working on the various facets of the work program and expects to present the results in the first Workshop on Poverty in late July 2008.

The overall program of activities for 2008 that was drawn up after the workshop reflects the recommendations of the World Bank team in this area and the needs and goals of the Colombian authorities. The main points are outlined as follows. (More details of the work program can be found in Annex 1.a attached.)

Replicate the existing poverty analyses using the EH. Replicating the previous analysis is designed to ensure there is no bias introduced into the trend analysis of changes in welfare over

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time. Note that, given some changes in the EH, reconciliation between the old and new version of this questionnaire will be needed; the two versions were done in parallel in 2007 to allow this reconciliation to occur.

Investigate the impact of changing basic assumptions used in the analysis. There are many assumptions in the analysis that could be changed. CEPAL has recommended some revisions and, in the workshop in December, the World Bank team provided information on how different assumptions might improve the methods in use. Key areas that will be addressed are reference groups, imputations, adjustments for adult equivalence, and the effect of income underestimation.

Hold workshops with national and international experts on the findings in order to determine the appropriate methodology to use today and into the future. Two workshops are scheduled (June and October). The WB team will meet with the Colombian team in the month prior to the workshops to review the analysis done to date and discuss the key findings. The WB team will participate in the two workshops.

In is important to note that there may be significant needs for hands-on training and capacity-building among the institutions that will be responsible for poverty measurement in the future (DNP and DANE). The World Bank team has offered to help provide some of the assistance needed over the course of this calendar year: specific activities will be defined after the July mission.

An additional and critical issue in creating an official poverty methodology and estimates is that of generating a national consensus on methodology. This requires a substantial effort of engaging stakeholders in the process and the public dissemination and public discussion of methodologies. While discussions have been held on this, the process has not yet been developed by the Colombian counterparts and remains an important area of further discussion.

4. Conclusions/Recommendations

The discussions between the Colombian and World Bank team led to the design of a very thorough and ambitious program of review, assessment and testing of poverty methodologies and data. The outputs of this review will help to expand knowledge about the poverty situation in Colombia. Such a review is a fundamental step in developing a national methodology for monitoring and measuring poverty over time.

The work of the DNP, MP and DANE has been held up somewhat due to delays in the survey and availability of data. However, the team continues to be committed to carrying out the analysis. The World Bank team has offered to provide additional assistance to help the process but the government does not require more inputs until there are some results to discuss. The WB and government teams maintain contact and we look forward to seeing the results of the first stage of the analysis. A mission is presently planned for July 2008 for this first review process and to participate in the workshop.

To date the effort on both sides has focused on the technical aspects of the work. However, to ensure that the work being done actually has a long term impact, equal attention needs to be paid to the process of developing a national consensus on poverty measurement. During the proposed mission in July, it will be important to obtain clarity from government authorities concerning how this process will be developed, identify key stakeholders, understand timing and deadlines of the task, and develop a work program addressing this particular issue.

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No. ACTIVIDADES Ene Feb Mar Abr May Jun Jul Ago Sep Oct Nov Dic Ene Feb PARTICIPANTES

1. CONFORMACION DE EQUIPOS Y AGENDAS DE TRABAJO X Equipo MERPD-DANE-DNP

2. ENTREGA DE ENCUESTA DE INGRESOS Y GASTOS 2006-2007 X DANE-Eduardo Freire

3. CONSTRUCCION LINEA DE INDIGENCIA X X X

3.1 Utilizando el primer cuartil en cada dominio (método tradicional de Colombia) x

JNuñez, RAngulo, GRivas, Amateus+ Líder Técnico DANE

3.2 Utilizando un quintil móvil en cada dominio (métodología CEPAL) x


3.3 Utilizando desde el percentil 5 al 45 y la canasta nacional (requiere la EIG de 2006-2007) x


3.4 Utilizando un quintil iterativo y la canasta nacional (método Ravallion) x


4. CONSTRUCCION LINEA DE POBREZA X X

4.1 Utilizando el primer cuartil en cada dominio (método tradicional de Colombia) x JNuñez, RAngulo,

GRivas, AMateus

4.2. Utilizando un decil centrado en la línea x x JNuñez, RAngulo, GRivas, AMateus

4.2.1 Total x 4.2.2 Alimentos x

5. TRATAMIENTO DE MISSING DATA X X X X

5.1 Análisis sobre la evolución reciente (2002-2007) de la tasa de missing data x

DNP-MERPD: JNuñez, RAngulo, GRivas, Amateus; DANE: ME Villamizar,DAlzate, Ymarquez

5.2 Métodos de imputación (dependen del punto anterior) x x x

DNP-MERPD: JNuñez, RAngulo, GRivas, Amateus; DANE: ME Villamizar,DAlzate, Ymarquez

6. AJUSTES X X X

6.1 Subdeclaración de ingresos (CN y EIG 2006-2007) (nueva metología) x

MERPD-DNP:JNuñez, RAngulo, GRivas, Amateus ; DANE: Líder Técnico


6.2 Economías de escala x MERPD-DNP:JNuñez, RAngulo, GRivas, Amateus ; DANE: Líder Técnico

6.3 Adulto equivalente x MERPD-DNP:JNuñez, RAngulo, GRivas, Amateus ; DANE: Líder Técnico

7. PERFILES X X MERPD- DNP: JNuñez, GRivas, Rangulo; DANE: MEVillamizar, DAlzate, MFajardo

8. SEMINARIO I (BM-CEPAL) X BM-CEPAL-MERPD-DANE-DNP

9. SEMINARIO II (BM-CEPAL) X BM-CEPAL-MERPD-DANE-DNP

10. EMPALME DE SERIES EMPLEO (Antes y después de 2006-III) X X X X X X X X

10.1 Entrega resultados experimentos - Comisión de Expertos x DANE: Eduardo Freire10.2 Entrega encuestas paralelas Nov y Dic (07) x DANE: Eduardo Freire

10.3 Ejercicio empalme con encuestas paralelas Nov y Dic (07) x x DNP-MERPD: JNúñez, GRivas, Nariza, MSánchez ; DANE: Líder Técnico, EEFreire

10.4 Entrega encuestas paralelas Ene, Feb y Marzo (08) x x DANE: Eduardo Freire

10.5 Ejercicio empalme con encuestas paralelas Ene, Feb y Marzo (08) x x

DNP-MERPD: JNúñez, GRivas, Nariza, MSánchez ; DANE: Líder Técnico, EEFreire

10.6 Entrega encuestas paralelas Abr, May y Jun (08) x DANE: Eduardo Freire

10.7 Ejercicio empalme con encuestas paralelas Abr, May y Jun (08) x x

DNP-MERPD: JNúñez, GRivas, Nariza, MSánchez ; DANE: Líder Técnico, EEFreire

10.8 Consolidación Empalme series de mercado laboral x x x x x x x x x DNP-MERPD: JNúñez, GRivas, Nariza,

MSánchez ; DANE: Líder Técnico, EEFreire

11. EMPALME DE SERIES POBREZA (Antes y después de 2006-III) X X X X X X

11.1 Ejercicios de empalme con encuestas paralelas Nov y Dic (07) x x

DNP-MERPD: JNúñez, GRivas, RAngulo, AMateus ; DANE: Líder Técnico


11.2 Ejercicio empalme con encuestas paralelas Ene, Feb y Marzo (08) x x


11.3 Ejercicio empalme con encuestas paralelas Nov y Dic (07) - 1er sem (08) x x


11.4 Consolidación Empalme series de Pobreza x x x x x x


13. CALCULOS DE POBREZA Y TRANSFERENCIA TECNOLÓGICA AL DANE X X X X X X X X X

13.1 Construcción línea de indigencia (transferencia tecnológica) x x

DANE (DAlzate, ACOlaya,MReina, RBermúdez); DNP-MERPD: BQuiroga, AMateus RAngulo, GRivas

13.2 Construcción línea de pobreza (transferencia tecnológica) x


13.3 Missing data (transferencia tecnológica) x x


13.4 Ajuste a cuentas nacionales (transferencia tecnológica) x


13.5 Ejercicio sobre el segundo trimestre de 2006 (sólo DANE) x DANE: MReina,

RBermúdez; DNP-

MERPD:GRivas; RAngulo, Amateus; MERPD: JNúñez


13.6 Cálculo conjunto DNP-DANE utilizando 2008-I (transferencia tecnológica) x x

DANE: MReina, RBermúdez; DNP-MERPD:GRivas; RAngulo, Amateus; MERPD: JNúñez

13.7 Cálculo independiente DNP-DANE utilizando 2008-II x x

DANE: MReina, RBermúdez; DNP-MERPD:GRivas; RAngulo, Amateus; MERPD: JNúñez

14. INSTITUCIONALIDAD Y LEGITIMIDAD DE LA MEDICION (Exp. Mexico) X X BM-CEPAL-MERPD-

DANE-DNP

15. SEMINARIO SOBRE MEDICION NACIONAL X BM-CEPAL-MERPD-DANE-DNP

16. ELABORACION DEL INFORME TECNICO X X X X X X X X X MERPD-DNP: JNúñez, RAngulo

17. ESTIMACIONES DESIGUALDAD X X

17.1 Revisión Metodológica x

MERPD-DNP: JNúñez, RAngulo, GRivas, Amateus ; DANE: MReina, RBermúdez

17.2 Estimaciones x x x

MERPD-DNP: JNúñez, RAngulo, GRivas, Amateus ; DANE: MReina, RBermúdez

18. ESTIMACIONES INCIDENCIA GASTO PUBLICO X X X

18.1 Revisión Metodológica x JNúñez, RAngulo, GRivas, AMateus

18.2 Estimaciones x x JNúñez, RAngulo, GRivas, AMateus

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